Förvar i ärenden där asyl- och migrationshanteringsförordningen tillämpas

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1 Sammanfattning

• AMMR:s regler om förvar ska tillämpas när det finns en presumtion om att en annan medlemsstat är ansvarig för prövning av en ansökan om internationellt skydd. • Ett beslut om förvar i AMMR-ärenden kan endast meddelas med stöd av artikel 44 i AMMR. • Tidsgränserna för att hålla någon i förvar regleras i AMMR. Om en tillämplig tidsgräns överskrids får personen inte längre hållas i förvar. • Utlänningslagens bestämmelser om ny prövning av förvarsbeslut gäller i AMMR-ärenden. Lagens bestämmelser om längsta tid i förvar gäller dock inte. • Beslutet om förvar måste stå i proportion till vad det innebär för den enskilde. • För att kunna ta en person i förvar krävs att det finns en risk för att personen avviker eller att det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning. Vid bedömning av risk för avvikande gäller 1 kap. 15 § utlänningslagen. • Beslut om uppsikt fattas med stöd av artikel 44.2 i AMMR, som kompletteras av tillämpliga bestämmelser i utlänningslagen. • Barn kan tas i förvar med stöd av AMMR i undantagsfall.

2 Bakgrund

Den 11 juni 2024 antogs EU:s migrations- och asylpakt som syftar till att etablera ett gemensamt och harmoniserat system för asyl och migration inom EU. Asyl- och migrationshanteringsförordningen (fortsättningsvis AMMR) är en av de tio rättsakter som antogs inom EU:s migrations- och asylpakt.

Den 12 juni 2026 började förordningen tillämpas fullt ut. AMMR ersätter Dublinförordningen som upphörde att gälla den 12 juni 2026.

AMMR innehåller bestämmelser om förvar i syfte att säkerställa överföringsförfarandena enligt förordningen. Bestämmelserna ersätter de regler om förvar som tidigare fanns i Dublinförordningen.

Syftet med detta rättsliga ställningstagande är att klargöra vad regelverket rörande förvar i AMMR-ärenden innebär i ett antal avseenden.

3 Rättsliga bedömningar

3.1 När blir ett ärende ett AMMR-ärende i den bemärkelse som är relevant för förvarsbestämmelserna?

Samtliga ärenden där Sverige är den första medlemsstaten i vilken en ansökan om internationellt skydd registreras kan sägas innehålla handläggning enligt AMMR. Förordningen stadgar att den medlemsstat där en ansökan om internationellt skydd först registreras ska fastställa vilken medlemsstat som ska pröva ansökan (artikel 38.1).

Den omständigheten att Sverige ska fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan medför dock inte i sig att bestämmelserna om förvar i AMMR är tillämpliga. Förvar enligt artikel 44 i AMMR är tillåtet för att säkerställa överföringsförfarandena enligt förordningen. Det förutsätter att sådana överföringsförfaranden är aktuella, vilket i sin tur förutsätter att det finns någon anledning att tro, eller redan är fastställt, att det är någon annan medlemsstat (än Sverige) som ska ansvara för prövningen av ansökan. I ärenden där det inte finns några indikationer på att någon annan medlemsstat ska ansvara för prövningen aktualiseras inte någon överföring och bestämmelsen om förvar i artikel 44 i AMMR är därför inte tillämplig. Det är istället reglerna om förvar av sökande av internationellt skydd i 10 kap. utlänningslagen som gäller.

AMMR:s regler om förvar är tillämpliga när det finns en presumtion om, eller redan fastställt, att ett annat land är ansvarigt för skyddsprocessen.

En sådan presumtion kan bestå av en träff i Eurodac eller VIS alternativt detaljerade uppgifter om att en person tidigare ansökt om internationellt skydd i en annan medlemsstat eller passerat från tredje land till en annan medlemsstat på sin väg till Sverige, eller att någon annan omständighet som kan ligga till grund för en annan medlemsstats ansvar föreligger.

3.2 Grunderna för förvar

Eftersom bestämmelserna i AMMR har företräde framför nationell lag ska förordningens bestämmelser tillämpas när det är möjligt. I de fall förordningen inte reglerar en viss fråga blir nationella bestämmelser tillämpliga.

Genom Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2015:5 har det fastslagits att utlänningslagens regler om grunderna för förvar inte är tillämpliga i de ärenden som handläggs i enlighet med Dublinförordningen. Samma sak får anses gälla i förhållande till AMMR. Detta innebär att beslut om förvar i AMMR-ärenden enbart kan fattas med stöd av artikel 44 i AMMR.

Av artikel 44 i AMMR framgår att ett beslut om förvar förutsätter att det antingen finns en risk för att personen avviker eller är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning.

3.2.1 Risk för avvikande

Enligt artikel 2.18 i AMMR ska det i nationell rätt fastställas objektiva kriterier för vad som kan utgöra risk för avvikande. I svensk rätt fastställs detta i 1 kap. 15 § utlänningslagen. När det ska bedömas om det i det enskilda ärendet finns en risk för avvikande är det alltså de omständigheter som räknas upp där som får beaktas. Uppräkningen i bestämmelsen är uttömmande.

3.2.2 Skydd av nationell säkerhet eller allmän ordning

När det gäller förvar för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning krävs det att det individuella beteendet utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller den berörda medlemsstatens inre eller yttre säkerhet. Förvarstagande förutsätter dessutom att myndigheten prövat om den fara som personen utgör för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen åtminstone motsvarar allvaret hos det ingrepp i personens frihet som hållandet i förvar skulle innebära. Ytterligare vägledning rörande hot mot allmän ordning eller säkerhet och angränsande frågor finns i rättsutredningen om prövningen av vandel och hot mot allmän ordning eller säkerhet.

3.2.3 Överlämnande av ärende från Polismyndigheten till

Om Polismyndigheten fattat beslut om förvar enligt utlänningslagen och sedan överlämnat ärendet till Migrationsverket och det då konstateras att ärendet ska handläggas enligt AMMR måste verket omgående pröva om det finns skäl för förvar enligt artikel 44 i AMMR. Eftersom förvaret ska fortlöpa enligt en annan bestämmelse än tidigare krävs ett nytt beslut om förvar, som då blir bärare av tvångsåtgärden.

3.2.4 Förvar av barn

Frågor om förvar av barn i AMMR-processen behandlas i avsnitt 3.5 nedan.

3.2.5 Offentligt biträde vid förvar enligt AMMR

Den som hålls i förvar med stöd av AMMR har rätt till kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde. Från och med den 21 juli 2026 tillhandahålls detta genom att offentligt biträde förordnas i ärendet om förvar enligt 18 kap. 1 § första stycket 5 utlänningslagen.

3.3 Beräkning av tidsgränser

I AMMR anges som en allmän princip att förvar ska pågå en så kort tidsperiod som möjligt och inte får pågå längre än vad som rimligen krävs för att med tillbörlig aktsamhet slutföra de nödvändiga administrativa förfarandena till dess att överföringen enligt förordningen har verkställts. Regleringen innebär att handläggningen i ärendena behöver ske med skyndsamhet, så att tiden i förvar inte blir längre än nödvändigt.

Artikel 45 i AMMR reglerar tidsfristerna för förfarandet som rör framställan om övertagande eller avisering om återtagande samt för själva överföringen när en person hålls i förvar. Artikel 42.1 reglerar tidsfristen för att fatta ett överföringsbeslut efter att framställan godtagits eller aviseringen bekräftats. Av artikel 45.4 framgår att personen inte längre ska hållas i förvar om myndigheterna inte iakttar dessa tidsfrister.

Genom denna reglering etableras ett antal tidsgränser som är viktiga när det gäller förvar. Tidsgränserna gäller i olika delar av processen. Om det inte finns någon tidsgräns som är tillämplig på en viss situation gäller fortfarande den allmänna principen att förvar ska pågå så kort tid som möjligt och inte längre än vad som rimligen krävs för att slutföra de nödvändiga förfarandena (se ovan). Om en tidsgräns överskrids ska det omgående beslutas att ta personen ur förvar.

3.3.1 Tidsgränser i utredningsförfarandet

Den första tidsgränsen gäller under själva utredningsförfarandet, när det utreds om det finns förutsättningar för att ställa en begäran om övertagande eller återtagande till en annan medlemsstat. Den regleras i artikel 45.1 i AMMR och startpunkten varierar beroende på tidpunkten för förvarstagandet.

Om en person hålls i förvar när hans eller hennes ansökan om internationellt skydd registreras ska en framställan om återtagande eller övertagande göras inom två veckor från det att ansökan om internationellt skydd registrerades eller, om ingen ny ansökan registrerats i Sverige, från träffen i Eurodac. Om framställan inte görs inom denna tid ska personen inte längre hållas i förvar. Om en person tas i förvar i ett senare skede än vid registreringen av ansökan ska en framställan om övertagande eller en avisering om återtagande lämnas in senast en vecka från och med den dag då personen togs i förvar.

Den medlemsstat som tar emot en framställan om övertagande har sedan en vecka på sig att besvara den. Besvaras den inte inom denna tid betraktas det som ett godtagande av framställan (artikel 45.2 i AMMR).

Vid en avisering om återtagande gäller istället att den medlemsstat som tar emot framställan har två veckor på sig att besvara den. Besvaras den inte inom denna tid betraktas det som ett godtagande av framställan (artikel 41.3 och 41.4 i AMMR).

Från godtagandet eller bekräftelsen måste ett överföringsbeslut fattas inom två veckor (artikel 42.1 i AMMR). Om det inte sker det ska personen inte längre hållas i förvar.

En särskild fråga är hur lång tid ett hållande i förvar kan pågå om en framställan om övertagande inte godtas eller en avisering om återtagande inte bekräftas. Om det fortfarande finns fog för att gå vidare med ärendet som ett AMMR-ärende finns det i ett sådant läge möjlighet att begära omprövning hos den medlemsstat som svarat nekande eller vända sig till en annan medlemsstat med en ny framställan om övertagande eller avisering om återtagande.

I en sådan situation kommer den grundläggande tidsfristen i artikel 45.1 i AMMR att ha iakttagits och ingen av frisläppandegrunderna i artikel 45.4 föreligger. Tidsgränserna för det fortsatta förvarshållandet följer därför av de frister som gäller för det fortsatta förfarandet i övertagande- eller återtagandefrågan.

En begäran om omprövning av ett avslag på en framställan om övertagande ska lämnas in inom tre veckor från mottagandet av avslaget. Den anmodade medlemsstaten ska sen besvara begäran inom två veckor.

När denna tidsfrist löper ut är omprövningsförfarandet avslutat, oaktat om medlemsstaten svarat eller inte (artikel 9.2 i tillämpningsföreskrifterna till AMMR). Hållandet i förvar får alltså som längst pågå i tre veckor från avslaget och därefter fram till att svaret inkommer, men (i de fall det inte kommer något svar) aldrig längre än två veckor från att begäran skickades. Om svaret på begäran är att den anmodade medlemsstaten bekräftar framställan kan förvaret fortsätta, med en ny tidsfrist enligt artikel 45.3 i AMMR.

En begäran om omprövning av en icke-bekräftelse av en avisering om återtagande ska lämnas in inom två veckor från mottagandet av ickebekräftelsen (artikel 15.3 i tillämpningsföreskrifterna till AMMR). Den underrättade medlemsstaten ska sen besvara begäran inom två veckor. När denna tidsfrist löper ut är omprövningsförfarandet avslutat, oaktat om medlemsstaten svarat eller inte (artikel 15.3 i tillämpningsföreskrifterna till AMMR). Hållandet i förvar får alltså som längst pågå i två veckor från ickebekräftelsen och därefter fram till att svaret inkommer, men (i de fall det inte kommer något svar) aldrig längre än två veckor från att begäran skickades. Om svaret på begäran är att den underrättade medlemsstaten bekräftar återtagandeaviseringen kan förvaret fortsätta, med en ny tidsfrist enligt artikel 45.3 i AMMR.

Om det istället är fråga om att ställa en ny begäran till en annan medlemsstat är fristerna för det fortsatta förfarandet inte reglerade. En nekad accept kan dock, av rättssäkerhetsskäl, inte medföra att personen kan hållas i förvar utan begränsning i tid. Det är inte heller rimligt att utgå från den ursprungliga tidsfristen, eftersom det skulle riskera att omöjliggöra en ny framställan, vilket inte är förenligt med förordningens syften i de här delarna. Migrationsverket ska därför tillämpa en ny frist – lika lång som den ursprungliga – som börjar löpa den dag det nekande beskedet mottogs. Görs inte en framställan till en annan medlemsstat inom denna tidsperiod ska personen tas ur förvar.

Hanteringen i de här situationerna måste alltid vara skyndsam, så att tiden i förvar blir så kort som möjligt. För att personen ska få fortsätta hållas i förvar krävs också att detta är proportionerligt. I den bedömningen får de skäl som finns för det fortsatta förvarstagandet vägas mot den inskränkning det innebär för den förvarstagna personen. Ju längre tid personen varit frihetsberövad, desto starkare skäl krävs för att fortsatt hålla kvar honom eller henne i förvar.

I AMMR-ärenden kan det inträffa att ansvaret för att pröva ansökan övergår från en medlemsstat till en annan under tiden som Sverige har ett pågående förfarande gentemot den första medlemsstaten.

Typiskt sett kommer det att komma till Migrationsverkets kännedom genom ett meddelande i Eurodac som går ut till berörda medlemsstater när uppgiften om ansvarig medlemsstat uppdateras i systemet , men det kan också ske på andra sätt.

I en sådan situation måste myndigheten göra en ny framställan, denna gång till den andra medlemsstaten (som blivit ansvarig för prövningen). Frågan är då vilka tidsfrister som gäller för denna framställan.

EU-domstolen konstaterar i Chain rule-domen att ansvarsövergången i ärenden enligt Dublinförordningen medför att en ny tidsfrist börjar löpa för att göra en framställan till den medlemsstat till vilken ansvaret övergått. Domen behandlar inte situationer där personen hålls i förvar men i ett sådant fall måste den nya fristen vara en sådan snävare frist som gäller vid förvarshållande (jfr artikel 23.2 och 28.3 i Dublinförordningen). Eftersom AMMR:s reglering av tidsfrister i relevanta avseenden motsvarar Dublinförordningens reglering får samma sak anses gälla i ärenden enligt AMMR. När personen hålls i förvar gäller därför de särskilda tidsfrister för framställan som regleras i artikel 45.1 men räknade från att ansvarsövergången inträffade eller blev känd för myndigheten (i typfallet genom ett meddelande i Eurodac).

Hanteringen i de här situationerna måste alltid vara skyndsam, så att tiden i förvar blir så kort som möjligt. Samma krav rörande proportionalitet som blir aktuella efter nekad accept (se ovan) gör sig gällande här.

3.3.2 Tidsgränser i verkställighetsförfarandet

När den anmodade medlemsstaten (implicit eller explicit) godtagit en framställan om övertagande eller bekräftat en avisering om återtagande uppstår en ytterligare tidsgräns.

Vid denna tidpunkt har verkställighetsförfarandet påbörjats och Migrationsverket har då fem veckor på sig att överföra en person som är förvarstagen (art. 45.3 a i AMMR).

När fem veckor har gått kan personen inte längre hållas i förvar, såvida inte tidsfristen avbryts genom ett beslut som har suspensiv verkan på överföringsbeslutet.

Denna tidsfrist är endast tillämplig om personen är tagen i förvar vid tidpunkten då en framställan om åter- eller övertagande godtas (jfr EU-domstolens dom i mål C-60/16, p. 39).

AMMR innehåller inga tidsgränser för förvarstidens längd i de fall personen tas i förvar efter att en framställan om åter- eller övertagande godtagits. EUdomstolen har i mål C-60/16, som avsåg Dublinförordningen, uttalat att en förvarsperiod om två månader från det att beslutet om förvar verkställdes kan vara rimlig i en sådan situation. Eftersom AMMR:s reglering av tidsfrister i relevanta avseenden motsvarar Dublinförordningens reglering får samma sak anses gälla i ärenden enligt AMMR. Tiden i förvar får dock inte vara längre än vad som är nödvändigt för att genomföra verkställighetsförfarandet i det enskilda fallet. När två månader har gått kan personen inte längre hållas i förvar, såvida inte tidsfristen avbryts genom ett beslut som har suspensiv verkan på överföringsbeslutet. Det är viktigt att skilja mellan denna tidsgräns och tidsfristen för ny prövning, som också är två månader (se nedan under Tidsfrister för förvar enligt utlänningslagen). Denna tidsgräns gäller endast i det här specifika skedet av processen medan fristen för ny prövning är en återkommande frist som gäller under hela tiden som förvarshållandet pågår.

3.3.3 Tidsgränser i samband med överklagande av ett överföringsbeslut

Ett överklagande av överföringsbeslutet kan ge upphov till en suspensiv verkan på överföringsbeslutet. Detta påverkar dock inte beslutet om förvar, som fortfarande kan löpa förutsatt att det finns grunder för förvar. Tidsfristerna i artikel 45.3 i AMMR avbryts i samband med att den suspensiva verkan inträder.

Fortfarande gäller dock att förvaret ska bestå så kort tid som möjligt och att tiden i förvar inte får bestå under längre tid än vad som rimligen krävs för att genomföra de nödvändiga administrativa förfarandena.

När överklagandeprocessen är över på så vis att den inte längre har en suspensiv verkan startar verkställighetsprocessen igen. Från denna tidpunkt gäller en ny tidsgräns om fem veckor.

3.3.4 Tidsgränser för förvar enligt utlänningslagen

Från och med den 21 juli 2026 framgår av 10 kap. 16 § utlänningslagen att ett beslut om förvar enligt 3 § första stycket 3–6, 5 § första stycket 2 eller andra stycket eller 9 § ska prövas på nytt inom två månader från den dag då verkställigheten av beslutet påbörjades. Förvar enligt AMMR omfattas av bestämmelsen och dessa beslut ska därför prövas på nytt med två månaders intervall. En ny prövning enligt denna bestämmelse är en förutsättning för att förvarsbeslutet ska fortsätta gälla (10 kap. 19 § utlänningslagen). Denna frist ersätter inte fristerna i AMMR utan gäller parallellt med dessa, under hela tiden som förvarshållandet pågår. Den avbryts inte av ett inhibitionsbeslut.

Utlänningslagens bestämmelser om längsta tid i förvar gäller dock inte vid AMMR-förvar (jfr 10 kap. 11 § utlänningslagen.)

3.4 Alternativ till förvar

AMMR innehåller inte några specifika bestämmelser avseende alternativ till förvar. Av artikel 44.2 framgår dock att förvar inte ska beslutas om andra, mindre ingripande åtgärder kan tillämpas verkningsfullt.

Uppsikt är en sådan mindre ingripande åtgärd. Grunden för att besluta om uppsikt i syfte att säkerställa en överföring enligt AMMR finns i artikel 44.2 i förordningen (jfr MIG 2018:23). För ett beslut om uppsikt krävs därmed, precis som för ett beslut om förvar, att det finns en risk för att personen avviker eller att det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning. För att ett beslut om uppsikt ska kunna fattas krävs också att en individuell bedömning gjorts och att beslutet om uppsikt är proportionerligt.

Eftersom AMMR saknar särskilda förfaranderegler när det gäller mindre ingripande åtgärder som uppsikt blir utlänningslagens bestämmelser om vad uppsikten kan innebära, upphörande av beslut om uppsikt och ny prövning av beslut om uppsikt tillämpliga. Från och med den 21 juli 2026 finns dessa i 10 kap. 1, 14, 15, 18 och 19 §§ utlänningslagen.

3.5 Förvar av barn enligt AMMR

Enligt artikel 23 i AMMR ska barnets bästa vara en fråga av största vikt för medlemsstaterna vid alla förfaranden som föreskrivs i förordningen, vilket måste beaktas i varje enskilt ärende där barn berörs av ett beslut om förvar.

AMMR skiljer inte mellan barn och vuxna när det gäller grunderna för förvar. Detta innebär att förordningens förvarsgrunder är tillämpliga även när det gäller barn.

Utöver de allmänna förvarsgrunderna ställer AMMR upp ytterligare krav som måste vara uppfyllda för att barn ska få tas i förvar. Genom art. 44.4 i AMMR görs garantierna för underåriga i art. 13.2 i mottagandedirektivet tillämpliga. Av dessa garantier följer bl.a. att barn får tas i förvar endast i undantagsfall, förutsatt att andra, mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga och att förvarstagandet bedöms vara för barnets bästa (jfr art. 26 i mottagandedirektivet). Ett medföljande barn får inte tas i förvar om inte även föräldern eller den huvudsakliga omsorgspersonen tas i förvar. Ett ensamkommande barn får endast tas i förvar om förvarstagandet skyddar barnet.

Utrymmet för att ta ensamkommande barn i förvar är alltså väldigt begränsat. Det är motiverat när barnet riskerar att fara illa på olika sätt.

Förvarstagande kan t.ex. skydda barnet från att utnyttjas, föras bort eller liknande av personer med illvilliga syften. Det kan också skydda barnet från destruktiva miljöer. Även när barnet självt bedöms utgöra ett hot mot den nationella säkerheten kan ett förvarstagande skydda det, eftersom aktiviteter som utgör en risk för den nationella säkerheten som regel kan antas vara skadliga för barnets välbefinnande och utveckling. (Jfr SOU 2025:30 s. 868 och SOU 2025:16 s. 241.)

Förvar av barn ska enligt art. 13.2 fjärde stycket i mottagandedirektivet begränsas till en så kort tid som möjligt. Denna allmänna regel kompletteras och konkretiseras av 10 kap. 13§ utlänningslagen, vilket innebär att barn får hållas i förvar som längst i 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.