Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner om lagstiftning på dataområdet m. m.

Nr 64

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner om lagstiftning på dataområdet m. m.

Motionerna

I detta betänkande behandlas motionerna 1971: 456 av herr Hedlund m. fl. (c) och 1971: 525 av fru Anér m. fl. (fp). Hemställan avser i motionen 1971: 456: »att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om tilläggsdirektiv till offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén med uppdrag att utarbeta förslag till datalag med bestämmelser och ramar för datasystemens fortsatta utveckling i enlighet med vad som anförts i motionen, samt att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t och i avvaktan på en särskild datalag begära snabb utredning och förslag till instruktioner för en parlamentarisk nämnd med uppgift att kontrollera och övervaka utvecklingen på dataområdet främst med hänsyn till det personliga integritetsskyddet»; samt i motionen 1971: 525 »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställer 1. att för riksdagen framlägges en lägesrapport från de utredningar som arbetar med frågor om dataregister och integritetsskydd i samband med dessa, samt i övrigt beträffande uppbyggnaden av offentliga och enskilda dataregister; 2. att lagförslag framlägges som ger den enskilde rätt att ta del av uppgifter om honom i myndigheters och enskildas dataregister och att få eventuella felaktigheter korrigerade; 3. att lagförslag framlägges med regler beträffande utlämnandet av uppgifter om enskilda ur offentliga och enskilda dataregister, samt om rätt till skadestånd för den händelse dessa regler överträds; 4. att förslag framlägges om inrättande av en dataombudsman med uppgift att följa utvecklingen på dataområdet och framlägga förslag till förbättring av den enskildes integritetsskydd, samt att övervaka efterlevnaden av den kommande datalagstiftningen och därvid tillvarataga den enskildes intressen».

1 Riksdagen 1971. 4 sami. Nr 64

I motionen 1971: 456 uttalas farhågor för att de avancerade datasystemen kommer att medföra en centralisering av beslutsfattandet. Enligt motionärerna måste systemet organiseras så, att deras enorma faktakapacitet blir ett medel och ett stöd i arbetet för att skapa ett decentraliserat samhälle. De största riskerna med datorernas expansion ligger enligt motionärerna på de områden som berör den personliga integriteten. Dessa svårigheter bör emellertid kunna bemästras genom en datalagstiftning, som avgränsar användningsområdet och föreskriver demokratisk insyn och kontroll. Motionärerna anser att i avvaktan på en särskild lagstiftning på hela dataområdet bör den demokratiska kontrollen över utvecklingen förstärkas. Det är därför angeläget att en parlamentarisk nämnd snarast får ansvaret för att kartlägga nuläget och omfattningen av olika databanker och register genom införande av anmälningsskyldighet och obligatorisk motivering av datainsamling som berör personer. Den parlamentariska nämnden bör ges befogenheter att med stöd av särskild lagstiftning och instruktion kontrollera insamling av material och integrering av befintliga data, avgöra förfogandeförändringar över data, fastlägga ansvarsförhållanden, föreskriva en viss organisatorisk struktur, informera allmänheten om fattade beslut och vara klagoinstans för allmänheten i datafrågor osv., främst i syfte att skydda den personliga integriteten inom ramen för gällande lagstiftning.

I motionen 1971: 525 framhålls, att ADB-teknikens allvarligaste faror ligger i det faktum att den lätt kan överflytta ett avgörande inflytande till nya centra i samhällslivet utan att någon politisk instans velat eller ens vetat om detta och i varje fall utan att väljarna och allmänna opinionen varit upplysta. Ett viktigt problem i sammanhanget är privatlivets och integritetens skydd. Det är därför av största betydelse att de utredningar som arbetar med sekretess i databehandling slutförs snabbt. Riksdagen och allmänheten bör enligt motionärerna snarast möjligt få en lägesrapport från samtliga utredningar på området för samordning och debatt om hela frågans läge.

Beträffande de båda motionernas innehåll i övrigt hänvisas till de tryckta texterna.

I sammanhanget kan nämnas att vid årets riksdag väckts och till höstsessionen uppskjutits motionen 1971: 1090 av herr Pettersson i Lund m. fl. (s) angående ett elektroniskt betalningssystem. Denna motion, som också har samband med utvecklingen på dataområdet, behandlas av näringsutskottet (NU 1971: 39).

Utveckling på dataområdet

I motionerna tas upp flera centrala frågeställningar i anledning av den snabba utvecklingen på dataområdet. Det torde vara på sin plats att här redovisa vissa drag i denna utveckling.

Automatisk databehandling (ADB) för administrativa uppgifter introducerades i Sverige under senare hälften av 1950-talet. Utvecklingen inom ADB-området har därefter gått snabbt. Redan i början av 1960talet var sålunda över hundratalet datamaskinanläggningar i bruk i vårt land. Härav svarade staten för en betydande andel eller omkring en fjärdedel. I dag har enbart inom den statliga sektorn anskaffats närmare 100 datamasikner och det totala antalet anläggningar i vårt land uppskattas till omkring 600 stycken. Ett viktigt motiv för övergång till ADB på den statliga sektorn har varit de stora möjligheterna till rationalisering av administrativt arbete. Datamaskinerna har i växande utsträckning övertagit rutinmässiga delar av sådant arbete och därigenom frigjort personal för mera kvalificerade uppgifter. Utvecklingen under de senaste åren av datamaskiner och datakommunikationsutrustning möjliggör en ökad användning av terminalutrustning av olika slag och har därmed skapat förutsättningar för en vidgning av datamaskinernas användningsområden. Framväxten av de s. k. databankerna torde till stor del vara ett resultat av denna nya teknik. På detta område pågår inom olika sektorer av samhällslivet ett omfattande planerings- och förberedelsearbete. Inom den statliga sektorn föreligger principbeslut av riksdagen om uppbyggnad av flera databankssystem. Sålunda tog riksdagen år 1968 ställning till en reform av fastighetsregistreringen (prop. 1968: 1 bil. 4, 3LU 1968: 5, rskr 1968: 80), som bl. a. innebär att ett centralt fastighetsregister skall upprättas med hjälp av ADB. Arbetet härmed har lagts på ett för ändamålet särskilt bildat organ, centralnämnden för fastighetsdata (CFD). Vidare har 1970 års riksdag tagit ställning till ett förslag om en reformering av inskrivningsväsendet (prop. 1970: 1, bil. 4, 3LU 1970: 8, rskr 1970: 96). Principbeslut fattades härvid om att ADB skall införas inom inskrivningsväsendets område. Även detta register skall förläggas till en central dataanläggning. Sedan flera år fortgår arbetet på att skapa ett rättsväsendets informationssystem (RI). Detta projekt har redovisats för riksdagen vid ett flertal tillfällen (se bl. a. prop. 1969: 26, 1970: 54, 1970: 140, 1971: 89 och bil. 4 till statsverkspropositionema de senaste åren). Genom kungörelsen (1970: 517) har Kungl. Maj:t reglerat uppbyggnaden av RI. Avsikten är att systemet skall användas för att insamla, lagra, bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksamheten inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet samt kriminalvården. Projektet leds av sam arbetsorganet för ADB inom rättsväsendet, som består av representanter för justitie- och finansdepartementen, myndigheterna inom rättsväsendet och andra myndigheter som berörs av projektet. I samband med godkännande av riktlinjer för den fortsatta utformningen av fordonsregistreringen har riksdagen fattat beslut om inrättandet av en databank på fordonsområdet (prop. 1969: 30, SU 1969: 42,

l»

3LU 1969: 30, BeU 1969: 32, rskr 1969: 132, 133, 136) som bl. a. skall tjäna som underlag för fordonsstatistik, debitering och uppbörd av fordonsskatt samt för kontroll av att trafikförsäkringsskyldigheten fullgörs. Inom arbetsmarknadsverket pågår sedan några år ett omfattande arbete med att på grundval av förslag som väckts av statskontoret utveckla ett ADB-system. Principerna för detta arbete har godkänts av riksdagen (prop. 1970: 1 bil. 13, SU 1970: 54, rskr 1970: 157). Arbetet syftar bl. a. till att utnyttja ADB i arbetsförmedlingen, t. ex. registrering av information om lediga platser och arbetssökande. Ett annat databanksprojekt, som underställts riksdagens prövning, avser utnyttjande av ADB i riksdagsår be t et (BaU 1970: 49, rskr 1970: 336). Enligt riksdagens beslut skall en försöksverksamhet komma till stånd rörande riksdagens användande av ADB vid lagring och återvinning av information.

På basis av ett av exekutionsväsendets organisationsnämnd (EON) avgivet principförslag rörande ADB inom exekutionsväsendet har riksdagen godtagit (prop. 1971: 1 bil. 14 s. 113, CU 1971: 10, rskr 1971: 71) att ett utvecklingsarbete skall drivas med utgångspunkten att ADB skall utnyttjas inom detta område så snart praktiska förutsättningar finns. Enligt EON:s förslag skall ADB-systemet byggas upp som ett hjälpmedel i indrivningsverksamheten.

Vid årets riksdag (prop. 1971: 65, TU 1971: 12, rskr 1971: 209) har vidare behandlats frågan om upprättande av ett centralt körkortsregister. I registret skall lagras olika uppgifter om alla körkortsinnehavare i riket. Uppgifterna avser i första hand körkortsdata (körkortsklass, körkortets giltighet m. m.). Belastningsdata (brott och förseelse i körkortshänseende) avses bli registrerade inom ramen för rättsväsendets informationssystem. Körkortsregistret skall integreras med bilregistret. Trafiksäkerhetsverket skall vara huvudman för båda dessa register.

På grundval av beslut av Kungl. Maj:t pågår f. n. arbete med att utveckla vissa andra databanksprojekt. Genom beslut den 29 juni 1970 tog Kungl. Maj:t ställning till en rapport från den av riksförsäkringsverket och statskontoret bedrivna s. k. RAFA-utredningen (rationalisering av den allmänna försäkringens administration). Enligt beslutet skall försöksverksamhet bedrivas rörande ADB-system för den allmänna försäkringen. RAFA-projektet omfattar dels sjukförsäkringen, dels den allmänna pensioneringen. En databank skall byggas upp och bestå av register över inskrivna försäkrade, register över pågående sjukfall, register över pensionstagare m. m. Enligt RAF A-utredningens tidsplan skall omläggningen till ADB vara genomförd år 1973 för pensionssystemet. Samma år förutsätts att slutligt beslut fattas om genomförande av ADB-systemet för sjukförsäkringen.

Genom beslut den 11 september 1970 har Kungl. Maj:t uppdragit åt centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden att bedriva fortsatt utvecklingsarbete rörande ett centralt personregister (CPR), med sikte på

att ett sådant register skall inrättas fr. o. m. början av år 1972. Riksdagen beslöt redan år 1963 att ett ADB-system skulle införas inom folkbokförings- och uppbördsväsendet. Övergången skedde under åren 1966— 1967, och systemet är nu i full drift. Det nu pågående utvecklingsarbetet siktar till ett riksomfattande register över befolkningen. I registret skall redovisas allmänna data rörande fysiska personer. Till grund för förslaget om upprättande av ett CPR ligger bl. a. det förhållandet att persondata f. n. lagras i ett flertal register inom såväl den offentliga som privata sektom av samhället. Tanken är nu att åstadkomma en samordning mellan alla dessa register.

Kungl. Maj:t har uppdragit åt statskontoret att bedriva försöksverksamhet med ett s. k. personaladministrativt informationssystem. I detta arbete deltar ett antal myndigheter, huvudsakligen inom rättsväsendet. En databank har upprättats, vilken innehåller olika uppgifter om de anställda vid dessa myndigheter. Databanken är organiserad i tre huvudregister — personalregister, befattningsregister och löneregister. Syftet med försöksverksamheten är att pröva om en för hela statsförvaltningen gemensam databank är ändamålsenlig.

Statskontoret har vidare i uppdrag att biträda miljökontrollutredningen med att genomföra en förstudie till ett miljövårdens informationssystem. Systemet skall om möjligt tillgodose såväl de administrativa myndigheternas som forskningens behov av samlad information om miljö och om de förändringar som sker i miljön.

Även inom andra sektorer av samhället än det statliga pågår som tidigare nämnts planering för införande av avancerade ADB-system, som i vissa fall också syftar till upprättandet av skilda slag av databanker. Inom sjukvårdens område läggs växande resurser ned på medicinsk datateknik. SPRI (sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut) utreder frågan om medicinska databanker. Även flera landsting är direkt engagerade inom likartad verksamhet. Stockholms läns landsting har sålunda redan tagit i bruk en databank vid Danderyds sjukhus, i vilken lagras uppgifter över regionens ca 1,5 miljoner invånare.

På den privata sektorn har bankerna hunnit långt när det gäller planeringen av stora databanks- och informationssystem. Flera av de större affärsbankerna utvecklar sålunda avancerade ADB-system. Även på sparbanksområdet pågår konstruktion av ett gemensamt datasystem.

Inom bankväsendet i stort har påbörjats ett förberedelsearbete rörande ett av de mest omfattande ADB-systemen som hittills presenterats i vårt land, nämligen SIBOL-projektet (samarbete för integrerat betalningssystem on-line). Kärnan i detta system är ett antal register, i princip ett för varje i projektet deltagande bankinstitut, i vilka redovisas uppgifter om kundernas bankkonton. Kunderna utrustas med ett bankkort, vilket skall kunna användas för att beordra överföring av medel från

resp. konto inte bara vid besök vid vilket bankkontor som helst i landet utan vid alla till systemet anslutna butiker m. m. Användningen av detta system innebär att betalning kan ske utan användande av kontanter, checkar e. d. genom en automatisk överföring mellan olika bankkonton. Ett mycket stort antal organ tänkes bli anslutna till systemet. Bankerna förutsätts sålunda genom terminalförbindelser bl. a. kunna få tillgång till informationer lagrade i de samhälleliga databankerna.

Offentliga utredningar

Den år 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (Ju 1970: 49) har enligt sina direktiv i uppdrag att inom ramen för en allmän översyn av lagstiftningen om offentlighet och sekretess behandla frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrat informationsmaterial. I direktiven för den samtidigt tillkallade kreditupplysningsutredningen (Ju 1970:50) berördes också åtskilliga problem med anknytning till ADB. Bl. a. framhölls, att det inte bara inom den offentliga förvaltningen utan också på den enskilda sektorn fanns möjligheter att med ADB-teknikens hjälp skaffa sig kännedom om andra människors förhållanden. En central roll spelade härvid den kommersiella kreditupplysningsverksamheten. I direktiven för båda dessa utredningar angavs från början, att enskildas rätt att göra sammanställningar och analyser med hjälp av ADB-teknik borde prövas inom ramen för kreditupplysningsutredningens arbete. Enligt utdrag ur statsrådsprotokollet den 27 maj 1971 har nämnda utredningsdirektiv ändrats såtillvida, att offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén fått i uppdrag att utreda hela frågan rörande personorienterad ADB-information. Detta arbete skall bedrivas i nära kontakt med kreditupplysningsutredningen. Enligt uppgift arbetar kommittén med förtur på ADB-frågorna. Ett delbetänkande i ADB-frågan anses kunna föreligga under första halvåret 1972.

Sedan de förevarande motionerna väcktes har Kungl. Maj:t vidare enligt utdrag ur statsrådsprotokollet den 18 juni 1971 bemyndigat chefen för finansdepartementet att tillkalla ett antal sakkunniga med uppdrag att svara för utredning av frågor rörande samordning och kontroll av databanker, m. m. I direktiven till denna nya utredning belyses åtskilligt av den problematik som återfinns i motionerna. Föredragande departementschefen framhåller sålunda att samtidigt som den tekniska utvecklingen på ADB-området öppnat möjligheter för helt nya, ofta fantasieggande uppgifter, ställer den också samhället inför nya krav och problem. En mycket viktig sak i sammanhanget är frågan om samordning och kontroll av databanker. Departementschefen erinrar om att den tekniska utvecklingen och det pågående arbetet med uppbyggnaden av databanker har väckt farhågor och oro i olika hänseenden.

I den allmänna debatten har det främst gällt förmodade risker för den personliga integriteten. Farhågor har också ofta uttalats beträffande den centralisering av information som ADB-utvecklingen skulle föra med sig. Dessa farhågor har framför allt gällt maktförskjutningar inom organisationerna, inbegripet stat, kommuner och företag, där ADB-tekniken skulle medföra ett mera centraliserat beslutsfattande. Det är enligt departementschefen riktigt att ADB-utvecklingen hittills gått mot en centralisering av informationsbearbetningen. Men den nya tekniken med terminalbaserade informationssystem ger möjlighet till den decentralisering som från skilda utgångspunkter kan framstå som önskvärd. Eftersom tid och rum inte på samma sätt är begränsade faktorer, blir med den moderna datatekniken friheten att utforma arbetsorganisation, former för beslutsfattande och att välja lokalisering väsentligt större än tidigare.

Enligt departementschefen medför den antydda utvecklingen självfallet problem i olika avseenden och det är nödvändigt att statsmakterna får ett avgörande inflytande på utvecklingen. Departementschefen uppehåller sig i det sammanhanget vid vissa tekniska och organisatoriska problem rörande integrering och samordning av informationssystem av databanker för att sedan något beröra de säkerhetsfrågor som föreligger vid en avancerad datateknik. Departementschefen uttalar, att det för närvarande inte finns några generella regler för hur säkerhets- och sekretesskraven skall tillgodoses. Dessa frågor löses separat för varje system och med skiftande ambitionsnivå, som inte endast är betingad av de sakliga behoven inom resp. område.

Departementschefen erinrar om att det på flera håll pågår utredningar och arbete med olika delar av det problemkomplex, som bl. a. hör samman med säkerhetsfrågorna. Inom den statliga sektorn gäller det myndigheter som statskontoret, försvarets rationaliseringsinstitut, statistiska centralbyrån och televerket samt statliga datamaskincentraler och universitetsinstitutioner. Inte minst gäller det myndigheter och utredningar som arbetar med utveckling och uppbyggnad av de databanker som beskrivits i det föregående. Därutöver hänvisar departementschefen till offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.

Departementschefen konstaterar, att utredningsverksamheten nu har fått en sådan omfattning, att det framstår som angeläget att få till stånd en samordning av det utredningsarbete som pågår, i första hand inom den statliga sektorn men även i viss utsträckning mellan den statliga sektorn, å ena sidan, och den kommunala och enskilda sektorn å den andra. Detta är enligt departementschefen motiverat redan av det skälet att tillgänglig expertis inom här avsedda områden är knapp. Men framför allt är det nödvändigt för att kunna fånga upp utredningsresultat, initiera kompletterande utredningar och få ett samlat underlag för den politiska styrningen av utvecklingen inom ADB-området.

Det behövs enligt departementschefens mening ett särskilt organ för att följa pågående utrednings- och utvecklingsarbete, att initiera kompletterande utredningar — särskilt rörande grundläggande eller eljest övergripande frågeställningar — samt att tillhandahålla statsmakterna ett relevant beslutsunderlag.

Den grundläggande uppgiften för organet, som bör konstitueras i kommittéform, bör vara att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sektorn men även i övrigt •— som är möjlig och önskvärd inom olika tidsperspektiv.

Till sist behandlar departementschefen mera i detalj vilka uppgifter som bör ankomma på kommittén, i vilken bör ingå företrädare för statsdepartementen och vissa centrala statliga myndigheter men också för andra samhällsområden. Vidare bör kommittén ha ett parlamentariskt inslag samt förses med högt kvalificerade experter. Kommittén har tillkallats i oktober 1971.

Av utredningsverksamhet i övrigt på dataområdet kan slutligen nämnas att Kungl. Maj:t enligt utdrag ur statsrådsprotokollet den 18 juni 1971 bemyndigat chefen för industridepartementet att tillkalla en utredning rörande näringspolitiska åtgärder på det datatekniska området. Även denna utredning har nyligen tillkallats.

Utskottet

Att den snabba utvecklingen på dataområdet i vårt land redan inneburit betydande fördelar från bl. a. rationaliseringssynpunkt inom både den offentliga och enskilda sektom torde vara obestridligt. Det kan på goda grunder antas att den framtida utvecklingen kommer att befästa detta intryck. Emellertid har de tekniska framstegen inom datatekniken samtidigt på många håll väckt oro och farhågor i olika hänseenden. Inte minst gäller det risken för kränkning av den enskildes personliga integritet, om uppgifter om människors personliga förhållanden som lagrats och sammanförts med datateknikens hjälp utlämnas utan urskilning. En annan risk som påtalats är att de avancerade datasystemen skulle kunna befaras medföra en centralisering av beslutsfattandet på olika områden vilket i sin tur kunde få till följd icke önskvärda maktförskjutningar i samhället.

En omfattande utredningsverksamhet pågår sedan lång tid med olika problem som hör samman med datautvecklingen. Av särskilt intresse i sammanhanget är den år 1969 tillkallade offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén som har i uppdrag att inom ramen för en allmän översyn av lagstiftningen om offentlighet och sekretess behandla frågan om offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-lagrat infor­

mationsmaterial. Denna kommitté, som är parlamentariskt sammansatt, arbetar för närvarande med dessa frågor och räknar med att framlägga betänkande i ämnet under första halvåret 1972.

I oktober 1971 har tillsatts en särskild kommitté, som skall arbeta med frågor rörande samordning och kontroll av databanker. Även denna kommitté — i vilken ingår experter från skilda områden— har ett parlamentariskt inslag. Den grundläggande uppgiften för kommittén skall enligt utredningsdirektiven vara att mot bakgrund av dagens situation i fråga om etablerade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sektorn — som är möjlig och önskvärd såväl i dagsläget som på sikt. Härvid bör ekonomiska lönsamhetsbedömningar spela en viktig roll. Med hänsyn till nödvändigheten att få ett samlat underlag för den politiska styrningen av utvecklingen inom ADB-området skall kommittén följa pågående utredningsoch utvecklingsarbete, initiera kompletterande utredningar samt tillhandahålla statsmakterna ett relevant beslutsunderlag.

Det torde kunna förutsättas att de i motionerna diskuterade spörsmålen kommer att bli föremål för övervägande under det utredningsarbete som angetts i det föregående. Av särskild vikt är enligt utskottet att uppmärksamhet ägnas frågan om i vilka former kontrollen och övervakningen av utvecklingen på dataområdet skall ske. I motionerna har i det sammanhanget föreslagits att uppgiften skulle anförtros en särskild parlamentarisk nämnd eller att en dataombudsman tillsätts. Dessa uppslag torde komma att prövas av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén.

Med hänvisning till det pågående utredningsarbetet finner utskottet ej anledning att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till ytterligare utredning på dataområdet.

Utskottet hemställer

att riksdagen förklarar motionerna 1971: 456 och 1971: 525 be­

svarade med vad utskottet anfört.

Stockholm den 10 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson (s), Nelander (fp), Henningsson (s), Hernelius* (m), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Johansson i Trollhättan (s), Mossberg (s), Pettersson i örebro* (c), Svensson i Eskilstuna (s), Karlsson i Malung (s), Fiskesjö (c), Schött (m) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.