FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT SZPUNAR – MÅL C‑113/14 TYSKLAND MOT PARLAMENTET OCH RÅDET
I – Inledning
1. Det är år 2016 e.Kr. och hela den gemensamma jordbrukspolitiken regleras genom det ordinarie lagstiftningsförfarandet … Hela den gemensamma jordbrukspolitiken? Nej! En tvingande bestämmelse i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt fortsätter envist att göra motstånd mot detta allmänna förfarande. Och livet är inte lätt för dem som har till uppgift att avgränsa tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
2. Lissabonfördraget har avsevärt förändrat systemet med ”horisontell” behörighet när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken. Före den 1 december 2009, dagen då nämnda fördrag trädde i kraft, hade endast Europeiska unionens råd behörighet att vidta åtgärder, på förslag av Europeiska kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, men det föreskrivs sedermera i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt att Europaparlamentet och rådet, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, ska upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri (artikel 43.2 FEUF), medan rådet, på förslag av kommissionen, ska besluta, bland annat, om åtgärder om fastställande av priser (artikel 43.3 FEUF).
3. Denna förändring gav snabbt upphov till en tvist mellan kommissionen och Europaparlamentet, å ena sidan, och rådet, å den andra, beträffande frågan om exakt hur dessa båda rättsliga grunder ska avgränsas.
4. I förevarande mål, som är det tredje målet avseende artikel 43.2 och 43.3 FEUF, är det Förbundsrepubliken Tyskland som har väckt talan mot Europaparlamentet och rådet för att ha antagit bestämmelser på grundval av artikel 43.2 FEUF i stället för artikel 43.3 FEUF. Denna medlemsstat har yrkat ogiltigförklaring av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 (nedan kallad förordningen om en samlad marknadsordning), som antagits enligt det ordinära lagstiftningsförfarandet, på grundval av artikel 43.2 FEUF och ogiltigförklaring av artikel 2 i rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter (nedan kallad förordningen om fastställande), som antagits på grundval av artikel 43.3 FEUF.
5. Domstolen kommer således än en gång att precisera de villkor på vilka lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder på jordbruks- och fiskeriområdet ska antas enligt det ordinära lagstiftningsfördraget eller av enbart rådet.
6. Denna fråga är av stor betydelse på det konstitutionella planet. Domstolen kommer att få tillfälle att erinra de politiska institutionerna om att det inte är förfarandena som avgör den rättsliga grunden för en rättsakt utan den rättsliga grunden som bestämmer vilka förfaranden som ska tillämpas för rättsaktens antagande.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
7. I artikel 40.1 och 40.2 FEUF föreskrivs följande:
”1. För att uppnå de mål som anges i [den gemensamma jordbrukspolitiken] upprättas en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna.
…
2. Den gemensamma organisation[en] får omfatta alla de åtgärder som behövs för att uppnå de mål som anges i [den gemensamma jordbrukspolitiken], särskilt reglering av priser …”
8. I artikel 43.2 FEUF föreskrivs följande:
”Europaparlamentet och rådet ska, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, upprätta den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som föreskrivs i artikel 40.1 och övriga bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri.”
9. Artikel 43.3 FEUF har följande lydelse:
”Rådet ska på förslag av kommissionen besluta om åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar samt om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter.”
B – Förordningen om en samlad marknadsordning
10. Enligt skälen 2, 5, 10, 12 och 14 i förordningen om en samlad marknadsordning gäller följande:
(”(2) Denna förordning bör innehålla alla grundläggande delar i den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukterna.
…
(5) Enligt artikel 43.3 i EUF-fördraget ska rådet besluta om åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar. Av tydlighetsskäl bör det i denna förordning, när artikel 43.3 i EUF-fördraget är tillämplig, uttryckligen anges att rådet kommer att besluta om åtgärder på den rättsgrunden.
…
(10) För att stabilisera marknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard har ett differentierat system för marknadsstöd för de olika sektorerna utvecklats och det har också införts ordningar för direktstöd, varvid hänsyn har tagits till de särskilda behoven inom de olika sektorerna samt till dessa sektorers inbördes beroende av varandra. Åtgärderna utgörs av offentlig intervention eller stöd till privat lagring. Marknadsstödet behöver bibehållas men bör strömlinjeformas och förenklas.
…
(12) Av tydlighets- och öppenhetsskäl bör bestämmelserna om offentlig intervention ingå i en gemensam struktur, samtidigt som man bibehåller politiken inom varje sektor. Av detta skäl bör man skilja mellan referenströsklar och interventionspriser och fastställa de sistnämnda. …
…
(14) Det offentliga interventionspriset bör utgöras av ett fast pris för vissa kvantiteter av vissa produkter och bör i andra fall vara avhängigt av anbudsförfaranden, i enlighet med den praxis som gällt och de erfarenheter som gjorts inom ramen för tidigare [gemensamma organisationer av marknaden].”
11. Artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, som har rubriken ”Referenströsklar” och ingår bland ”Inledande bestämmelser” i denna förordning, har följande lydelse:
”1. Referenströsklarna ska vara följande:
a) När det gäller spannmål, 101,31 EUR/ton, avseende grossistledet för varor, fritt lager, före lossning.
b) När det gäller paddyris, 150 EUR/ton för standardkvalitet enligt definitionen i punkt A i bilaga III, avseende grossistledet för varor fritt lager, före lossning.
c) När det gäller socker i lösvikt av standardkvalitet enligt definitionen i punkt B i bilaga III, fritt fabrik:
i) för vitsocker: 404,4 EUR/ton.
ii) för råsocker: 335,2 EUR/ton.
d) När det gäller nöt- och kalvköttssektorn: 2224 EUR/ton för slaktkroppar av handjur av nötkreatur av konformationsklass/fettgrupp R3 enligt den unionsskala för klassificering av slaktkroppar av nötkreatur som är åtta månader gamla eller äldre och som avses i punkt A i bilaga IV.
e) När det gäller sektorn för mjölk och mjölkprodukter:
i) 246,39 EUR/100 kg för smör,
ii) 169,80 EUR/100 kg för skummjölkspulver.
f) När det gäller griskött, 1509,39 EUR/ton för slaktkroppar av gris av standardkvalitet på grundval av slaktvikt och slaktkropparnas innehåll av magert kött i enlighet med den unionsskala för klassificering av slaktkroppar av gris som avses i punkt B i bilaga IV enligt följande:
i) Slaktkroppar som väger minst 60 kg men mindre än 120 kg: klass E
ii) Slaktkroppar som väger 120–180 kg: klass R.
g) När det gäller olivolja:
i) 1779 EUR/ton för extra jungfruolja.
ii) 1710 EUR/ton för jungfruolja.
iii) 1524 EUR/ton för bomolja vars innehåll av fria fettsyror är två grader; detta belopp ska minskas med 36,70 EUR/ton för varje extra surhetsgrad.
2. De referenströsklar som föreskrivs i punkt 1 ska ses över av kommissionen med hänsyn till objektiva kriterier, särskilt produktionsutveckling, produktionskostnader (särskilt insatsvaror) och marknadstendenser. Vid behov ska referenströsklarna uppdateras i enlighet med det sedvanliga lagstiftningsförfarandet med hänsyn till produktions- och marknadsutvecklingen.”
12. I artikel 15 i denna förordning, med rubriken ”Interventionspris”, föreskrivs följande:
”1. Med 'interventionspris’ avses:
a) Det pris till vilket produkter ska köpas upp inom ramen för offentlig intervention till fast pris, eller
b) det högsta pris till vilket produkter som kan komma i fråga för offentlig intervention får köpas upp när detta görs genom ett anbudsförfarande.
2. Åtgärder för fastställande av interventionspriset, inklusive höjningar och sänkningar, ska vidtas av rådet i enlighet med artikel 43.3 i EUF-fördraget.”
C – Förordningen om fastställande
13. Skälen 2 och 3 i förordningen om fastställande har följande lydelse:
(”(2) Av tydlighets- och öppenhetsskäl bör bestämmelserna om offentlig intervention ingå i en gemensam struktur, samtidigt som man bibehåller politiken inom varje sektor. Av detta skäl bör man skilja mellan referenströsklar som fastställts i [förordningen om en samlad marknadsordning] å ena sidan, och interventionspriser å andra sidan, och fastställa de sistnämnda. …
(3) Det interventionspris till vilket uppköp genomförs till ett fast pris eller inom ramen för ett anbudsförfarande bör fastställas, inbegripet de fall där en justering av interventionspriset kan vara nödvändig. …”
14. I artikel 1 i förordningen, vilken har rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande:
”I denna förordning föreskrivs åtgärder för fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter som upprättas genom [förordningen om en samlad marknadsordning].”
15. I artikel 2 i förordningen, med rubriken ”Interventionspriser” föreskrivs följande:
”1. Interventionspriserna ska vara följande:
a) För vanligt vete, durumvete, korn, majs, paddyris och skummjölkspulver ska interventionspriset vid uppköp till fast pris vara samma som de respektive referenströsklar som anges i artikel 7 i [förordningen om en samlad marknadsordning] och får inte överskrida de respektive referenströsklar som gäller vid uppköp genom anbudsförfarande.
b) För smör ska interventionspriset vid uppköp till fast pris vara 90 % av den referenströskel som anges i artikel 7 i [förordningen om en samlad marknadsordning] och får inte överstiga 90 % av den referenströskel som gäller vid uppköp genom anbudsförfarande.
c) För nötkött och kalvkött ska interventionspriset inte överskrida den nivå som avses i artikel 13.1 c i [förordningen om en samlad marknadsordning].
2. Interventionspriset för vanligt vete, durumvete, korn, majs och paddyris enligt punkt 1 ska justeras med pristillägg eller prisavdrag på grundval av produkternas huvudsakliga kvalitetskriterier.
3. Kommissionen ska anta genomförandeakter för att fastställa tillägg eller avdrag i förhållande till interventionspriset på de produkter som anges i punkt 2 i denna artikel, på de villkor som där anges. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 15.2.”
III – Bakgrund
16. Den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna kodifierades för första gången på ett homogent och heltäckande sätt genom förordning (EG) nr 1234/2007 på grundval av artikel 37 i EG‑fördraget.
17. Efter EUF-fördragets ikraftträdande framställde kommissionen, den 12 oktober 2011, fem förslag till förordningar, från Europaparlamentet och rådet eller rådet ensamt, vars föremål var en grundläggande reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Bland dessa förslag fanns ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en samlad marknadsordning. Detta ”reformförslag” grundade sig på artikel 43.2 FEUF och innehöll, i dess artikel 7, en bestämmelse avseende fastställandet av ”referenspriser”.
18. Samma dag framställde kommissionen ett förslag till rådets förordning om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter som grundade sig på artikel 43.3 FEUF.
19. Den 4 juli 2012 godkände Europaparlamentet en rapport av dess kommission för jordbruk och landsbygdsutveckling i vilken det, i ingressen, konstaterades att kommissionens förslag till förordning om en samlad marknadsordning, påverkade tillämpningen av lagstiftarens befogenheter enligt artikel 43.2 FEUF och föreslog, av detta skäl, att ”alla bestämmelser avseende artikel 43.3 [FEUF skulle] utgå”.
20. Den 13 september 2012 sände rådets ordförande ett arbetsdokument till den särskilda kommittén för jordbruk och angav att rådet, enligt dess uppfattning, själv skulle fastställa, bland annat, de referenspriser för jordbruksprodukter som kunde vara föremål för intervention enligt artikel 43.3 FEUF. Enligt rådets sammanfattning antogs detta förslag av ”en mycket stor majoritet” av medlemsstaterna vid följande sammanträde i den särskilda kommittén för jordbruk, den 17 september 2012.
21. Därefter framställde rådets generalsekreterare, den 12 oktober 2012, ett utkast till förordning om fastställande som, utöver interventionspriserna, innehöll ”referenspriserna”. Detta utkast antogs av rådets särskilda kommitté för jordbruk den 5 november 2012.
22. Den 13 december 2012 och den 12 mars 2013 överförde rådets ordförande konsoliderade versioner av utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning. I artikel 7 första meningen i dessa båda utkast hänvisades, i dess titel, till referenspriser varefter det konstaterades att ”åtgärderna om fastställande av referenspriserna ska antas i enlighet med artikel 43.2 [FEUF]”.
23. Den 13 mars 2013 antog Europaparlamentet en ändring genom vilket alla referenspriser återinfördes i artikel 7 i utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning.
24. Mellan den 11 april och den 26 juni 2013 gav meningsskiljaktigheten mellan institutionerna upphov till mer än tio informella trepartssamtal om den framtida förordningen om en samlad marknadsordning. Vid slutet av fasen för dessa trepartssamtal sände rådets generalsekreterare, den 4 juni 2013, en rapport av vilken det kan utläsas att fastställandet av referenspriser förblev föremål för tvist. Vid de senaste trepartssamtalen signalerade Europaparlamentet att det inte godkände den gemensamma jordbrukspolitikens reformpaket i avsaknad av bestämmelser om referenspriser i förordningen om en samlad marknadsordning.
25. Den 21 juni 2013 framställde rådets ordförande ett arbetsdokument i syfte att förbereda sammanträdet den 24 och den 25 juni 2013, som återspeglade trepartssamtalens utveckling. Denna handling omfattade ”Referenspriser”.
26. Den 25 juni 2013 översände rådets ordförande ett tillägg till nämnda arbetsdokument i vilket de återstående tvistefrågorna återgavs. Under titeln ”Positions on Article 43(3) related provisions” avseende utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning, föreslog rådet som kompromiss-mål (”landing zone”), en användning av begreppet ”referenströskel”.
27. Natten mellan den 25 och den 26 juni 2013, och efter flera avbrott i sammanträdet, godtog slutligen en kvalificerad majoritet inom rådet Europaparlamentets begäran att inkludera referenspriserna, sedermera kallade ”referenströsklar”, i artikel 7 i förordningen. Den tyska regeringen och Förenade kungarikets regering uttalade sig inte till förmån för denna ändring av de allmänna riktlinjerna och avstod från att rösta.
28. Den 25 september 2013 översände rådets ordförande ett arbetsdokument som innehöll hela den konsoliderade versionen av utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning. I denna version återspeglade hela utkastet den överenskommelse som nåtts inom ramen för trepartssamtalen. Artikel 7 i den konsoliderade versionen av utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning hade rubriken ”Referenströsklar” och inte ”Referenspriser”. Innehållet i förordningen förblev i övrigt oförändrat.
29. Den 13 december 2013 sände rådets generalsekreterare ett meddelande till delegationerna i vilket det fastställdes att ”resultatet av förhandlingarna angående användningen av artikel 43.3 FEUF ingår i den allmänna kompromissen om den aktuella reformen inom den gemensamma jordbrukspolitiken och påverkar inte på något sätt de enskilda institutionernas ståndpunkt angående tillämpningsområdet för denna bestämmelse eller senare utveckling i frågan, såsom ny praxis från Europeiska unionens domstol”.
30. Under rubriken ”Rådets förklaring angående artikel 43.3 [FEUF]” fastställdes, beträffande resultaten av förhandlingarna om den gemensamma jordbrukspolitiken vid trepartssamtalen i juni 2013, att ”rådet bekräftar att dess beslut om att förordningen om den samlade marknadsorganisationen avser frågor som omfattas av artikel 43.3 FEUF enbart hade till syfte att, under de exceptionella omständigheterna kring dessa trepartssamtal, tillåta en kompromiss”.
31. Den tyska regeringen angav i detta hänseende att den, av olika skäl, inte kunde stödja vissa av de förslag som ingick i utkastet till förordningen om en samlad marknadsordning. Enligt denna regering ankom det, enligt artikel 43.3 FEUF, uteslutande på rådet att, på förslag av kommissionen, bland annat anta ”åtgärder om fastställande av priser”. Den tyska regeringen ansåg att det inte var godtagbart att frångå denna regel om behörighetsfördelning mellan unionens institutioner och angav att den därför motsatte sig detta förslag till förordning.
32. Följaktligen uttalade sig den tyska regeringen, vid tidpunkten för röstningen om antagandet av förordningen om en samlad marknadsordning, vilken ägde rum den 16 december 2013, mot detta antagande och Förenade kungarikets regering avstod från att rösta. Vid omröstningen om antagandet om förordningen om fastställande, som ägde rum samma dag, avstod den tyska regeringen och Förenade kungarikets regering från att rösta. Vid detta tillfälle ”bekräftade” rådet, i protokollet från sitt sammanträde, att ”dess beslut om att förordningen om en samlad marknadsordning avser frågor som omfattas av artikel 43.3 FEUF, under de exceptionella omständigheterna kring dessa trepartssamtal, enbart hade till syfte att möjliggöra en kompromiss” och att ”detta beslut inte kommer att påverka den ståndpunkt som rådet kommer att fortsätta att anta i framtiden för att försvara sina befogenheter enligt Lissabonfördraget”.
IV – Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
33. Den tyska regeringen har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara de båda ifrågasatta bestämmelserna och samtidigt låta deras verkningar bestå fram till ikraftträdandet av bestämmelser som ska antas på korrekt rättslig grund och förplikta Europaparlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
34. Europaparlamentet har i sin svarsinlaga yrkat att domstolen ska avvisa talan eller, i andra hand, ogilla talan och förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att bära rättegångskostnaderna.
35. Rådet har, å sin sida, överlåtit på domstolen att pröva den tyska regeringens huvudyrkanden och har vidare yrkat att domstolen, för det fall att den bifaller dessa yrkanden, ska låta verkningarna av de ifrågasatta bestämmelserna bestå fram till ikraftträdandet av bestämmelser som ska antas på korrekt rättslig grund och förplikta parterna att bära sina egna rättegångskostnader.
36. Den tjeckiska regeringen och Förenade kungarikets regering har intervenerat till stöd för den tyska regeringens yrkanden, medan kommissionen har intervenerat till stöd för Europaparlamentet.
37. Samtliga ovannämnda parter närvarade vid förhandlingen den 3 februari 2016.
V – Bedömning
A – Huruvida målet kan tas upp till sakprövning
1. Parternas huvudargument
38. Europaparlamentet och kommissionen anser att talan ska avvisas med motiveringen att artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning inte kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Enligt Europaparlamentet är denna artikel helt i linje med syftena med denna förordning och bidrar till att uppfylla dess syften. Innehållet i förordningen om en samlad marknadsordning skulle nämligen ändras om dess artikel 7 ogiltigförklarades. Denna artikel har vidare flera funktioner inom ramen för denna förordning och dessa är kopplade till de övriga bestämmelserna i denna förordning.
39. Den tyska regeringen och de intervenerande regeringarna samt rådet har understrukit att varken Europaparlamentet eller kommissionen har visat hur eller i vilken utsträckning ogiltigförklaringen av artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning skulle kunna ändra innehållet i denna förordning, vilka omfattar med än 200 bestämmelser som täcker alla aspekter och alla sektorer inom den gemensamma jordbrukspolitiken.
2. Bedömning
40. Det är endast möjligt att ogiltigförklara en del av en gemenskapsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Detta krav är inte uppfyllt när rättsaktens materiella innehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades.
41. Varken den övergripande utformningen av förordningen om en samlad marknadsordning, vilken omfattar en ganska heterogen samling teman, eller innehållet i artikel 7 i nämnda förordning eller förhållandet mellan referenströsklarna och interventionspriserna talar för att den ifrågasatta bestämmelsen skulle vara av icke-avskiljbar karaktär. Jag kan inte se något i sakförhållandena som gör det möjligt att anta att förordningens innehåll skulle ändras om den ifrågasatta bestämmelsen ogiltigförklarades.
42. Jag anser således att förevarande talan kan tas upp till sakprövning.
B – Prövning i sak
1. Yrkande om ogiltigförklaring av artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning
a) Parternas argument
i) Den tyska regeringen
43. Den tyska regeringen har gjort gällande att Europaparlamentet och rådet har grundat artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning på en felaktig rättslig grund. Eftersom det, beträffande ”referenspriser”, slutligen benämnda ”referenströsklar”, rörde sig om en ”åtgärd för fastställande av priser”, borde artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning nödvändigtvis ha grundats på artikel 43.3 FEUF.
44. Till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring har den tyska regeringen hänvisat till ett tidigare system för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna, nämligen det som följer av förordning nr 1234/2007, i vilken ”referenspris” i skäl 16 definieras som policybeslut fattade av rådet. I detta sammanhang har denna regering gjort gällande att förordning nr 1234/2007 uttryckligen gav rådet befogenhet att kunna ändra referenspriserna. Vidare visar den tidigare gemensamma organisationen av jordbruksmarknaden samt ursprunget till förordningen om en samlad marknadsordning (och särskilt ursprunget till dess artikel 7) att systemet med åtgärder för fastställande av priser på jordbruksprodukter inte har ändrats materiellt och att referenspriserna, eller referenströsklarna, förblir den gemensamma jordbrukspolitikens ”skyddsnät”. Däremot följer, enligt den tyska regeringen, införandet av artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, och ersättandet av begreppet ”referenspriser” med ”referenströsklar”, av en politisk kompromiss som uteslutande har utformats för att förebygga misslyckande med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken betraktad i sin helhet.
45. Den tyska regeringen har, med hänvisning till lydelsen i artikel 43.3 FEUF, understrukit att enligt denna bestämmelse, i vilken det inte görs någon åtskillnad mellan priserna i strikt eller vidsträckt bemärkelse, utan talas om ”åtgärder om fastställande av priser” i allmänhet, omfattas de grundläggande delarna av fastställandet av priserna av rådets behörighet. Eftersom det i artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning fastställs en precis valutaenhet för vissa jordbruksprodukter och artikel 2 i förordningen om fastställande, till följd av detta, definierar interventionspriset som en viss procent av ”referenströskeln”, är interventionspriserna och referenspriserna nära kopplade till marknadens priser och artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning är en grundläggande del i fastställandet av priser.
46. Den tyska regeringen har, mot bakgrund av syftena med artikel 43.3 FEUF, även gjort gällande att det i artikel 7.2 i förordningen om en samlad marknadsordning föreskrivs att referenströsklarna ska uppdateras med hänsyn till produktions- och marknadsutveckling samt att kommissionen regelbundet ska se över referenströsklarna och särskilt produktionsutveckling och marknadstendenser. Även om den behöriga lagstiftaren således ska reagera skyndsamt, flexibelt och effektivt på störningar på marknaden, skulle denna reaktion vara mycket mer skyndsam om rådet, som till skillnad från i systemet ”före Lissabon” inte ens ska rådfråga Europaparlamentet, hade behörighet.
47. När det gäller förhållandet mellan artikel 43.2 och 43.3 FEUF har den tyska regeringen gjort gällande att artikel 43.3 FEUF utesluter artikel 43.2 från sitt tillämpningsområde eller, åtminstone, att dessa två punkter ömsesidigt utesluter varandra. Under alla omständigheter finns det, enligt denna regering, ingen hierarki mellan dessa båda normer som utgör två olika och självständiga rättsliga grunder.
48. Vidare anser den tyska regeringen att artikel 43.3 FEUF fullständigt skulle förlora sin innebörd och således skulle gå miste om sin ändamålsenliga verkan om artikel 43.2 FEUF fastställdes som rättslig grund i förevarande fall. Dessutom innebär principen om en rimlig balans mellan unionens institutioner att var och en av institutionerna utövar sina befogenheter med beaktande av de övrigas.
49. Den tyska regeringen anser, med hänsyn till domstolens praxis angående val av rättslig grund för antagandet av unionens rättsakter, att alla objektiva omständigheter som kan prövas av domstol i förevarande fall visar att artikel 43.3 FEUF utgör den enda relevanta rättsliga grunden. Att två rättsliga grunder föreligger är också uteslutet i förevarande fall, eftersom de bestämmelser som föreskrivs i artikel 43.2 och 43.3 FEUF skulle kunna genomföras oberoende av varandra.
50. Vad gäller Europarlamentets argument att det följer av artikel 40.2 FEUF att unionslagstiftaren, genom att utöva sina befogenheter enligt artikel 43.2 FEUF, har en frihet att vidta de åtgärder som anges i artikel 40.2, inbegripet ”reglering av priser”, anser den tyska regeringen att detta argument inte beaktar existensen av artikel 43.3 FEUF. Den tyska regeringen har gjort gällande att denna utformning gör artikel 43.3 meningslös.
ii) Rådet och de intervenerande regeringarna
51. Rådet och de båda intervenerande regeringarna stödjer den tyska regeringens argument. Dessutom har rådet gjort gällande, med hänvisning till artikel 294.1 FEUF, att fördragen inte på något sätt bekräftar hypotesen att det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle ha företräde framför de bestämmelser som föreskriver antagandet av akter som inte är lagstiftningsakter. De intervenerande regeringarna har tillagt att artikel 43.3 FEUF enligt deras uppfattning utgör en lex specialis i förhållande till de mer vidsträckta åtgärder som avses i artikel 43.2 FEUF.
iii) Europaparlamentet och kommissionen
52. Europaparlamentet delar, med stöd av kommissionen, den tyska regeringens uppfattning att artikel 43.2 och 43.3 FEUF utgör två åtskilda rättsliga grunder, även om det, liksom Europaparlamentet har påpekat, finns en nära koppling mellan dem. Dessa båda institutioner har emellertid gjort gällande att artikel 43.3 FEUF endast ger rådet en ytterst specifik verkställande behörighet att fastställa de exakta och slutgiltiga prisbeloppen. Varje annan åtgärd utöver denna verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 43.2 FEUF, vilket följer av hänvisningen till denna sistnämnda bestämmelse i artikel 40 FEUF och lydelsen i artikel 40.1 och, i än högre grad, artikel 40.2 FEUF, i vilken reglering av priser uttryckligen nämns bland de huvudsakliga omständigheter som kan utgöra en gemensam organisation av marknaden.
53. Europaparlamentet har av detta dragit slutsatsen att de ”åtgärder” som artikel 43.3 FEUF ger rådet behörighet att vidta kan betecknas som ”sui generis-genomförandeakter”. Enligt denna institution ska det icke-lagstiftande förfarande som föreskrivs i artikel 43.3 FEUF utformas som ett undantag till den allmänna bestämmelse som föreskrivs i artikel 43.2 FEUF. Kommissionen ser däremot ett hierarkiskt förhållande mellan artikel 43.2 och 43.3 FEUF. Den har tillagt att unionslagstiftaren har ett brett utrymme för skönsmässig bedömning beträffande vad som lämnas till verkställande makten och att lagstiftaren, i förevarande fall, inte har begått något uppenbart fel vid utnyttjandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, även om det i artikel 43.3 FEUF föreskrivs en uttrycklig maktdelegering.
54. När det gäller syftet och innehållet i artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, har Europaparlamentet gjort gällande att detta syfte är identiskt med – och således oskiljbart från – syftet med förordningen om en samlad marknadsordning, nämligen att ”upprätta … en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter”. Enligt parlamentet och kommissionen utgör artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning den grundläggande bestämmelsen i systemet för ingripande i den gemensamma marknadsorganisationen. Referenströsklarna utgör, såsom ”skyddsnät för den gemensamma jordbrukspolitiken”, utlösaren för interventionsmekanismen och andra typer av stödåtgärder på marknaderna. I detta sammanhang har kommissionen gjort gällande att tröskelvärdena, utöver i det aktuella målet, har beaktats vid flera tillfällen i förordningarna om en samlad marknadsordning och om fastställande, exempelvis beträffande beviljandet av stöd till privat förvaring och för fastställande av produktionsbidrag inom socker-sektorn.
55. När det gäller benämningen av ”referenströsklarna” vilka såväl i förordning nr 1234/2007 som inom ramen för förhandlingarna av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken, benämndes ”referenspriser”, har Europaparlamentet påpekat att rubriken på artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning har ändrats i syfte att uppfylla ett krav från rådet. Enligt kommissionens uppfattning var den tidigare benämningen ”referenströsklar” vilseledande eftersom ”referenspriser” redan var tröskelvärden som vägledde fastställandet av de faktiska priserna och endast hade en funktion som riktlinjer.
56. Beträffande den tyska regeringens hänvisning till det tidigare systemet för den gemensamma marknadsorganisationen, anser Europaparlamentet och kommissionen att denna regering tiger om den omständigheten att förordning nr 1234/2007 hade antagits på en annan rättslig grund, nämligen artikel 37 EG.
57. Vad gäller den tyska regeringens argument att den ändamålsenliga verkan av artikel 43.3 FEUF skulle äventyras om artikel 7 i förordningen kunde grundas på artikel 43.2 FEUF, anser Europaparlamentet att antagandet av förordningen om fastställande i sig räcker för att visa den ändamålsenliga verkan av artikel 43.3 FEUF.
58. Varken parlamentet eller kommissionen ser nämligen behovet av en skyndsam anpassning av referenströsklarna med hänsyn till utvecklingen på marknaden som, enligt den tyska regeringen, kräver ett ingripande av rådet. Europaparlamentet anser att även om artikel 43.3 FEUF har till syfte att säkerställa ett skyndsamt fastställande av priserna och även om detta uppdrag i den gemensamma jordbrukspolitikens historia var ett viktigt krav, har detta mer och mer förlorat sin betydelse och i praktiken försvunnit.
59. I andra hand har Europaparlamentet gjort gällande att även om artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning eftersträvade syften som angavs i artikel 43.2 och 43.3 FEUF skulle den angripna bestämmelsen fortfarande vara giltig med anledning av det företräde som syftena med artikel 43.2 FEUF har.
b) Bedömning
i) Erinran om domstolens allmänna praxis på området rättslig grund
60. Det följer av fast rättspraxis att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll. Även det lagstiftningssammanhang beslutet ingår i kan beaktas. Det är inte förfarandena som är avgörande för valet av rättslig grund för en rättsakt, utan den rättsliga grunden är avgörande för det förfarande som ska tillämpas vid antagandet av rättsakten. Om bedömningen av en gemenskapsrättsakt visar att den har ett dubbelt syfte eller två beståndsdelar, och det respektive den ena av dessa kan identifieras som det huvudsakliga eller avgörande, medan det respektive den andra endast är av underordnad betydelse, ska rättsakten endast ha en rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till det huvudsakliga eller avgörande syftet eller den huvudsakliga eller avgörande beståndsdelen.
61. Det är endast i det undantagsfall där en åtgärd tjänar flera syften eller har flera komponenter som är oskiljaktigt förbundna utan att den ena är underordnad i förhållande till den andra, som domstolen har funnit att en sådan åtgärd, när olika fördragsbestämmelser är tillämpliga i samma utsträckning, kan grundas på de motsvarande rättsliga grunderna. Domstolen har emellertid tidigare slagit fast att det är uteslutet att använda två rättsliga grunder om de förfaranden som föreskrivs för den ena och den andra av dessa grunder är oförenliga med varandra.
ii) Erinran om domstolens praxis på området rättslig grund: artikel 43 FEUF
62. Domstolen har tidigare haft tillfälle att uttala sig om tillämpningsområdena för artikel 43.2 respektive 43.3 FEUF i två mål avseende den gemensamma fiskeripolitiken.
63. Det första målet, som ledde till dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet (nedan kallad Venezuela-domen), gällde huruvida rådet, genom att på grundval av artikel 43.3 FEUF anta ett beslut om fördelning av fiskemöjligheter utanför Franska Guyanas kuster till venezuelanska fartyg, hade valt korrekt rättslig grund. Domstolen besvarade frågan nekande och ogiltigförklarade följaktligen rådets beslut på grund av bristande behörighet. Enligt domstolen utgjorde artikel 43.2 FEUF, och således ett antagande av den aktuella rättsakten enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, korrekt rättslig grund.
64. Domstolen slog närmare bestämt fast att ”[a]ntagandet av de bestämmelser som avses i artikel 43.2 FEUF förutsätter nämligen med nödvändighet att det bedöms huruvida de 'behövs’ för att uppnå den gemensamma politik som regleras i EUF-fördraget, vilket innebär ett politiskt beslut som måste vara förbehållet unionslagstiftaren. Antagandet av beslut om åtgärder … enligt artikel 43.3 FEUF, kräver däremot ingen sådan bedömning. Sådana åtgärder har nämligen huvudsakligen en teknisk karaktär och de beslutas för att genomföra bestämmelser som antagits på grundval av punkt 2 i samma artikel”.
65. I Venezuela-domen avstod domstolen emellertid från att ytterligare definiera vad den avsåg med ”politiskt beslut” och åtgärder med ”huvudsakligen en teknisk karaktär”. Jag undrar i detta sammanhang om dessa båda begrepp ömsesidigt utesluter varandra. Hur ska man, exempelvis, fastställa en åtgärd som förefaller teknisk, men som har betydande budgetkonsekvenser? Rör det sig inte även om en åtgärd som omfattar ett ”politiskt beslut”?
66. I det andra målet, som ledde till dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (nedan kallad torskdomen), ogiltigförklarade domstolen rådets förordning om upprättande av en långsiktig plan för torskbestånden och ansåg att rådet, återigen, hade överskridit sina befogenheter enligt artikel 43.3 FEUF.
67. Domstolen upprepade, i den domen, att artikel 43.3 FEUF kan innefatta åtgärder som inte inskränker sig till fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter, förutsatt att de inte innebär ett politiskt val som är förbehållet unionslagstiftaren av den anledningen att de ”behövs” för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri. Domstolen upprepade inte följande formulering: ”Antagande av beslut om åtgärder om fastställande och fördelning av fiskemöjligheter, enligt artikel 43.3 FEUF, kräver däremot ingen sådan bedömning. Sådana åtgärder har nämligen huvudsakligen en teknisk karaktär, och de beslutas för att genomföra bestämmelser som antagits på grundval av artikel 43.2 FEUF”. Istället preciserade den att sådana rättsakter inte kan likställas med rättsakter enligt artikel 291.2 FEUF och att denna bestämmelse av detta skäl inte ger någon anvisning om tillämpningsområdet för artikel 43.3 FEUF.
68. Det förefaller svårt att förväxla åtgärder som antagits på grundval av artikel 43.3 FEUF med ”genomförandebefogenheter” i den mening som avses i artikel 291 FEUF. Denna precisering av domstolen är emellertid enligt min uppfattning nödvändig i syfte att undvika all eventuell förväxling av dessa båda begrepp. Jag föreslår, i linje med detta resonemang, att varje hänvisning till genomförandeakter inom ramen för artikel 43.3 FEUF ska undvikas.
69. Vidare preciserade domstolen, i torskdomen, att ”[a]rtikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF har olika syften och har var och en sitt specifika tillämpningsområde och kan därmed användas separat som grund för att anta bestämda åtgärder inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Rådet måste, när det antar rättsakter på grundval av artikel 43.3 FEUF, iaktta de begränsningar som gäller för dess befogenheter och i förekommande fall den rättsliga ram som redan införts med stöd av artikel 43.2 FEUF”. Domstolen motiverade detta konstaterande med det historiska sammanhanget och konstaterade att artikel 37 EG hade ersatts av artikel 43.2 och 43.3 FEUF och att en eventuell parallell mellan artikel 37 EG och artikel 43 FEUF skulle bedömas med hänsyn tagen till förhållandet mellan artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF.
70. Det följer således av de domar som domstolen hittills har meddelat att även om de rättsakter som antagits på grundval av artikel 43.3 FEUF inte är lagstiftningsakter, är de inte heller sådana enkla verkställandeåtgärder som föreskrivs i artikel 291.2 FEUF. I större delen av doktrinen anges att det rör sig om en självständig sui generis-befogenhet, liksom generaladvokaten Kokott anfört i sitt förslag till avgörande Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet.
71. Vidare har inte den omständigheten att det förfarande som föreskrivs i artikel 43.3 FEUF inte har betecknats som ”ordinarie lagstiftningsförfarande” någon inverkan på dess förhållande till detta sistnämnda förfarande. Förfarandena enligt artikel 43.2 och 43.3 FEUF vilar vart och ett på en självständig rättsligt grund i fördraget. Mot bakgrund av den klara lydelsen i artikel 294.1 FEUF, enligt vilken det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska tillämpas när det i fördragen hänvisas till det, är det – på det juridiska planet – enligt min uppfattning svårt att föreställa sig att man kan tala om ett standardförfarande som, på sätt och vis, har företräde framför andra förfaranden.
72. Däremot gör inte ovannämnda rättspraxis det möjligt att svara på argumentet att den rättsliga grunden för artikel 43.3 FEUF endast kan användas efter det att åtgärder med stöd av artikel 43.2 FEUF har vidtagits. Domstolen fastställde inte att samtliga självständiga beslut som omfattar politiska överväganden nödvändigtvis föll under artikel 43.2 FEUF.
73. Som jag förstår rättspraxis innehåller artikel 43 FEUF två rättsliga grunder som ömsesidigt utesluter varandra.
74. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som innehållet i och syftet med artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning ska undersökas och som det ska fastställas huruvida denna bestämmelse på ett giltigt sätt kunde antas på grundval av artikel 43.2 FEUF.
iii) Omfattas referenströsklarna enligt artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning av tillämpningsområdet för artikel 43.3 FEUF?
75. Artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, som finns under ”Inledande bestämmelser” i denna förordning, har rubriken ”Referenströsklar”. I artikel 7.1 anges referenströsklar i enheten EUR/ton eller EUR/100 kilogram för en hel serie jordbruksprodukter. Dessa referenströsklar ska, enligt artikel 7.2, ”ses över av kommissionen med hänsyn till objektiva kriterier, särskilt produktionsutveckling, produktionskostnader (särskilt insatsvaror) och marknadstendenser”. I samma artikel anges att ”[v]id behov ska [referenströsklarna] uppdateras i enlighet med det sedvanliga lagstiftningsförfarandet med hänsyn till produktions- och marknadsutvecklingen”.
76. I förordningen om en samlad marknadsordning ges emellertid ingen abstrakt eller ens ”politisk” definition av ”referenströsklar”.
77. I artikel 15.1 i förordningen om en samlad marknadsordning anges att med ”interventionspris” avses det pris till vilket produkter ska köpas upp inom ramen för offentlig intervention till fast pris (punkt a), eller det högsta pris till vilket produkter som kan komma i fråga för offentlig intervention får köpas upp när detta görs genom ett anbudsförfarande (punkt b). I artikel 15.2 i förordningen om en samlad marknadsordning preciseras att ”[å]tgärder för fastställande av interventionspriset, inklusive höjningar och sänkningar, ska vidtas av rådet i enlighet med artikel 43.3 [FEUF]”. I skäl 12 i förordningen om en samlad marknadsordning anges att man ”bör … skilja mellan referenströsklar och interventionspriser och fastställa de sistnämnda”.
78. I artikel 2 i förordningen om fastställande anges en procentsats för varje produkt som har tilldelats en referenströskel i artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning. Denna procentsats av referenströskeln utgör således interventionspriset.
79. Förordningarna om en samlad marknadsordning och om fastställande upprätthåller således strukturen och systematiken i förordning nr 1234/2007 genom att de avser ett fastställande i två efter varandra följande etapper av ett interventionspris.
80. I artikel 43.3 FEUF hänvisas till ”åtgärder om fastställande av priser”.
81. I vardagsspråk förstås med ”pris” utbytesförhållande mellan en vara eller tjänst och pengar. Enligt denna definition utgör de interventionspriser som fastställs genom förordningen om fastställande onekligen priser. Det exakta belopp från och med vilket varor köps är en direkt följd av en tillämpning av interventionspriser på referenströsklarna.
82. När det gäller ”referenströsklarna” är det av ringa betydelse att veta huruvida de utgör priser eller inte, för det fall att de utgör ”åtgärder om fastställande av priser”. Den fråga som ska ställas är således huruvida ”referenströsklarna” utgör ”åtgärder om fastställande av priser”.
83. En hänvisning till föregångaren till förordningen om en samlad marknadsordning, förordning nr 1234/2007, hjälper oss att klargöra referenströsklarnas, tidigare referensprisernas, karaktär. För det första angavs det redan i skäl 11 i förordning nr 1234/2007, liksom sedermera i skäl 12 i förordningen om en samlad marknadsordning, att referenspriser och interventionspriser samexisterade. Sedan beskrevs i skälen 16 och 28 i förordning nr 1234/2007, vilka inte längre förekommer i förordningen om en samlad marknadsordning, på ett abstrakt sätt förhållandet mellan dessa båda begrepp och det förelåg inga tvivel om att referenspriserna var mycket lika priserna i egentlig bemärkelse. Med hänsyn till bakgrunden till målet samt till Venezuela-domen och till torskdomen, ska detta begrepp enligt min uppfattning bedömas så, att de tre ovannämnda skälen i förordning nr 1234/2007 innehöll politiska överväganden avseende uppfyllandet av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, medan artiklarna 8 och 18 i samma förordning, som innehåller referens- och interventionspriser, hade till syfte att fastställa priser och utgjorde således en åtgärd om fastställande av priser. Dessutom var det, i det tidigare systemet, i artikel 2.2 c i förordning nr 1234/2007 som interventionspriserna definierades och i artikel 18 i denna förordning som de fastställdes.
84. Däremot är det sedermera i artikel 15 i förordningen om en samlad marknadsordning som interventionspriserna definieras medan dessa priser fastställs i förordningen om fastställande.
85. Även om (de slutliga) interventionspriserna inte fastställs i artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, anges i denna, beträffande många olika jordbruksprodukter, kalibrerade belopp intill minsta cent som, enligt logiken i förordningen om en samlad marknadsordning kommer att vägleda rådet vid fastställande av ett senare interventionspris.
86. Den plats som artikel 7 har i förordningen om en samlad marknadsordning bland de ”inledande bestämmelser[na]” bekräftar enligt min uppfattning inte Europaparlamentets och kommissionens argument att referenströsklarna utgör en väsentlig del i den gemensamma organisation av jordbruksmarknaderna som det hänförs till i artikel 43.2 FEUF. Med tillämpning av Venezuela-domen och av torskdomen, är det principbestämmelserna rörande den gemensamma organisationen av marknaderna som ska finnas i förordningen om en samlad marknadsordning. Denna förordning om en samlad marknadsorganisation definierar emellertid inte på något sätt referenströsklarna som en ”väsentlig del”.
87. Enligt min uppfattning rör det sig snarare om en väsentlig del vid fastställandet av ett interventionspris, vilket antyder att förordningen om en samlad marknadsordning inte är rätt plats för denna bestämmelse.
88. Beträffande kommissionens argument att beaktandet av referenströsklar i flera andra bestämmelser i förordningarna om en samlad marknadsordning och av fastställandet av interventionspriserna bekräftar den politiska betydelsen och behovet av dessa trösklar i den mening som avses i artikel 43.2 FEUF, räcker det att konstatera att unionslagstiftaren, genom att i ett annat sammanhang hänvisa till ett visst begrepp, i förevarande fall referenströsklar, inte kan frånta rådet dess befogenheter enligt artikel 43.3 FEUF.
89. Det finns således en nära koppling mellan förordningen om en samlad marknadsordning och förordningen om fastställande beträffande interventionspriserna. Som jag har förklarat ovan, ges i artikel 15 i förordningen om en samlad marknadsordning en definition som förekommer bland bestämmelserna i den gemensamma jordbrukspolitiken sedan länge. Interventionspriser som sådana fastställs genom förordningen om fastställande.
90. Däremot visar inte skälen i förordningen om en samlad marknadsordning enligt min uppfattning det eventuella behovet av referenströsklar, och än mindre den konkreta form som de ges i artikel 7 i denna förordning, såsom politiska riktlinjer för den gemensamma marknaden. I skälen i förordningen om en gemensam marknadsordning konstateras, i detta sammanhang, endast, i skäl 12, att man ”bör … skilja mellan referenströsklar och interventionspriser och fastställa de sistnämnda”, utan att den presumerade betydelsen, i den mening som avses i artikel 43.2 FEUF, av antagandet av dessa trösklar av unionslagstiftaren bekräftas.
91. Sammanfattningsvis är inte införandet av referenströsklar i förordningen om en samlad marknadsordning nödvändigt för att uppfylla målen med den gemensamma jordbrukspolitiken. Tvärtom rör det sig om ett ämne som omfattas av rådets befogenheter inom ramen för dess befogenheter avseende bestämmande av åtgärder om fastställande av priser.
92. Ovannämnda överväganden leder mig att beteckna fastställandet av de referenströsklar som finns i artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning som ”åtgärder om fastställande av priser” i den mening som avses i artikel 43.3 FEUF.
93. Det ska vidare understrykas att det inte ankommer på lagstiftaren, det vill säga Europaparlamentet och rådet, att fastställa räckvidden av artikel 43.3 FEUF genom att lagstifta eller inte lagstifta inom ramen för artikel 43.2 FEUF. Om detta var fallet skulle det, som i förevarande fall, kunna få till följd att artikel 43.3 FEUF fråntogs sin ändamålsenliga verkan. Det är emellertid medlemsstaterna som, i egenskap av fördragens herrar, definierar denna artikels tillämpningsområde, och inte de politiska institutionerna. I detta sammanhang ska även det argument som kommissionen har gjort gällande att detta är en del av den politiska förhandlingsprocessen avvisas. Även om förevarande mål tycks framställas som en enkel tvist mellan institutionerna, är denna process just reglerad av de befogenheter som föreskrivs i fördraget. En annan tolkning skulle nämligen ge de politiska institutionerna en makt att överskrida de gränser som fastställs i fördragen.
94. Slutligen är, eftersom de båda rättsliga grunderna i artikel 43 FEUF är skilda från varandra i den meningen att de ömsesidigt utesluter varandra, domstolens ovannämnda praxis avseende val av rättslig grund för en unionsakt och en eventuell tillämpning av två grunder irrelevant för bedömningen i förevarande mål. Det framgår emellertid tydligt av denna praxis att det är uteslutet att använda två rättsliga grunder om de förfaranden som föreskrivs för var och en av dessa grunder är oförenliga med varandra.
iv) Förslag till avgörande
95. Artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning antogs på en felaktig rättslig grund. Den tyska regeringens yrkande om ogiltigförklaring av denna bestämmelse ska bifallas.
2. Yrkande om ogiltigförklaring av artikel 2 i förordningen om fastställande
a) Parternas argument
96. Beträffande artikel 2 i förordningen om fastställande har den tyska regeringen gjort gällande att denna bestämmelse, för det fall att artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning ogiltigförklaras, också ska ogiltigförklaras av tydlighets- och rättssäkerhetsskäl, eftersom artikel 2 i förordningen om fastställande utan den bestämmelsen varken kan tillämpas eller medföra verkningar. Vidare bidrar denna artikel, genom dess hänvisning till artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, till att ge det felaktiga intrycket att denna har antagits på korrekt rättslig grund.
b) Bedömning
97. Som tydligt framgår av lydelsen i artikel 2 i förordningen om fastställande, innehåller inte denna bestämmelse något exakt belopp på vilken interventionen på jordbruksmarknaden kan grundas. Däremot är interventionen, för varje berörd produkt, kopplad till ett specifikt förhållande mellan marknadspriset och det belopp som artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning anger för denna produkt. Ogiltigförklaringen av artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning, som jag föreslår att domstolen ska förordna om, skulle således helt tömma artikel 2 i förordningen om fastställande på tillämpligt innehåll.
98. Under dessa omständigheter ska, av skäl som är att hänföra till tydlighet och rättssäkerhet, även artikel 2 i förordningen om fastställande – som inte längre kan tillämpas till följd av en ogiltigförklaring av artikel 7 i förordningen om en samlad marknadsordning – ogiltigförklaras.
3. Yrkande om fortsatta verkningar av de angripna bestämmelserna
a) Parternas argument
99. Den tyska regeringen har, i syfte att skydda överordnade intressen, av skäl som är att hänföras till skydd för jordbrukarnas berättigade förväntningar och, allmänt, av rättssäkerhetsskäl, yrkat att domstolen i enlighet med artikel 264 andra stycket FEUF ska ange att verkningarna av de angripna bestämmelserna ska bestå fram till ikraftträdandet av de nya bestämmelser som ska antas på grundval av korrekt rättslig grund. Kommissionen har gjort gällande detta argument i andra hand.
b) Bedömning
100. I Venezuela-domen och i torskdomen behandlade domstolen villkoren, enligt artikel 264 andra stycket FEUF, för bestående av vissa verkningar av en ogiltigförklarad bestämmelse. Enligt denna praxis kan det av rättssäkerhetsskäl vara motiverat att verkningarna av en sådan akt består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklarades skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för de personer som berörs och om den angripna aktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av sitt syfte eller innehåll, utan på grund av bristande behörighet hos den som antagit akten eller på grund av åsidosättande av väsentliga formkrav. Till sådana skäl hör i synnerhet ett fel avseende den angripna aktens rättsliga grund.
101. En ogiltigförklaring med omedelbar verkan av dessa båda ifrågasatta bestämmelser skulle påverka hela systemet för intervention, vilket obestridligen sedan alltid utgör en väsentlig del av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det är enligt min uppfattning varken nödvändigt eller berättigat att orsaka ett avbrott i interventionssystemet som sådant vilket, under åtminstone flera månader, skulle skapa en allvarlig osäkerhet för de europeiska jordbrukarna.
102. Vidare ser jag, mot bakgrund av att varken sökanden, svarandena, kommissionen eller de intervenerande regeringarna bestritt lagligheten av de båda ifrågasatta bestämmelserna på grund av deras syfte eller innehåll, inte något hinder för att verkningarna av dessa bestämmelser består fram till ikraftträdandet, inom en rimlig tid, av nya bestämmelser som antas på korrekt rättslig grund.
VI – Rättegångskostnader
103. Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. I förevarande mål har den tyska regeringen yrkat ersättning för rättegångskostnaderna och Europaparlamentet och rådet har tappat målet.
104. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sin rättegångskostnad. Republiken Tjeckien, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt kommissionen ska därför bära sina egna rättegångskostnader.
VII – Förslag till avgörande
105. Med hänsyn till vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen meddelar följande dom: Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 ogiltigförklaras. Artikel 2 i rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter ogiltigförklaras. Verkningarna av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013 ska, i enlighet med artikel 264.2 FEUF, bestå fram till ikraftträdandet, inom en rimlig tid, av nya bestämmelser som ska antas på korrekt rättslig grund. Europeiska unionens råd och Europaparlamentet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Republiken Tjeckien, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.
1 Originalspråk: franska.
2 Serie-albumintresserade personer kommer att ha känt igen en formulering som förekommer på första sidan i varje Asterix-äventyr. Jag avhåller mig från att ytterligare utveckla jämförelsen med förevarande mål.
3 I artikel 37.2 tredje stycket EG föreskrevs följande: ”På förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet ska rådet med kvalificerad majoritet utfärda förordningar eller direktiv eller fatta beslut utan att detta begränsar rådets rätt att också utfärda rekommendationer.”
4 Se dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400) och dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
5 Det ska preciseras att även om rådet befinner sig vid domstolen i egenskap av svarande, har det i huvudsak gjort gällande argument som liknar sökandens.
6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och rådets förordning (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, s. 671).
7 Rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter (EUT L 346, s. 12).
8 Se även, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:337, punkt 39).
9 Se dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet ( C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
10 Rådets förordning av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (EUT L 299, s. 1). Se, beträffande denna förordnings historik, Hartig Danielsen, J., EU agricultural law, Kluwer Law International, Alpen aan den Rijn, 2013, s. 56.
11 Se rådet, sammanfattning av den 28 september 2012 av den särskilda kommittén för jordbruks 1438e sammanträde den 17 september 2012, 13828/12, s. 5, nr 1 (bilaga A.2 till ansökan).
12 Se dom kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑427/12, EU:C:2014:170, punkt 16 och där angiven rättspraxis).
13 Se bedömningen i sak i detta förslag till avgörande.
14 Se, bland annat, dom av den 26 mars 1987, kommissionen/rådet ( 45/86, EU:C:1987:163, punkt 11), dom av den 23 februari 1988, Förenade kungariket/rådet ( 68/86, EU:C:1988:85, punkt 24), dom av den 11 juni 1991, kommissionen/rådet ( C‑300/89, EU:C:1991:244, punkt 10), dom av den 6 november 2008, parlamentet/rådet ( C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 34), och dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 51).
15 Se dom av den 8 september 2009, kommissionen/parlamentet och rådet ( C‑411/06, EU:C:2009:518, punkterna 64 och 65).
16 Se dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet ( C‑130/10, EU:C:2012:472, punkt 80).
17 Se, bland annat, dom av den 30 januari 2001, Spanien/rådet ( C‑36/98, EU:C:2001:64, punkt 59) och dom av den 6 november 2008, parlamentet/rådet ( C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 35).
18 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2003, kommissionen/rådet ( C‑211/01, EU:C:2003:452, punkt 40) och dom av den 6 november 2008, parlamentet/rådet ( C‑155/07, EU:C:2008:605, punkt 36).
19 Se dom av den 11 juni 1991, kommissionen/rådet ( C‑300/89, EU:C:1991:244, punkterna 17–21) och dom av den 25 februari 1999, parlamentet/rådet ( C‑164/97 och C‑165/97, EU:C:1999:99, punkt 14).
20 C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400.
21 I det målet rörde det sig om rådets beslut 2012/19/EU av den 16 december 2011 om godkännande på Europeiska unionens vägnar av förklaringen om beviljande av fiskemöjligheter i EU:s vatten för fiskefartyg som för Bolivarianska republiken Venezuelas flagg i den exklusiva ekonomiska zonen utanför Franska Guyanas kust (EUT L 6, 2012, s. 8).
22 Se dom av den 26 november 2014, Venezuela ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50).
23 Dom av den 26 november 2014 ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400).
24 C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790.
25 Rådets förordning (EU) nr 1243/2012 av den 19 december 2012 om ändring av förordning (EG) nr 1342/2008 om upprättande av en långsiktig plan för torskbestånden och det fiske som utnyttjar de bestånden (EUT L 352, s. 10)
26 Min kursivering.
27 Se punkterna 52–54 i domen av den 1 december 2015, torsk ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
28 I Lissabonfördragets system föreskrivs nämligen befogenheten att anta genomförandeåtgärder i allmänhet i sekundärrätten (se artikel 291.2 FEUF), till skillnad från bestämmelsen i artikel 43.3 FEUF, en bestämmelse som naturligtvis ingår i primärrätten. Vidare är det i artikel 291.2 FEUF kommissionen och inte rådet som har tilldelats denna befogenhet.
29 Dom av den 1 december 2015 ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
30 Min kursivering.
31 Se punkt 58 i den domen.
32 Se punkt 57 i domen av den 1 december 2015, torsk ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
33 Se, exempelvis, Bianchi, D., La politique agricole commune, andra upplagan, Bruylant, Bryssel, 2012, s. 97; von Rintelen, J., i Grabitz, E., Hilf, M., Nettesheim, M., Das Recht der Europäischen Union, 57:e uppdateringen, augusti 2015, C.H. Beck, Munich, article 43, punkt 11, och Frenz, W., Handbuch Europarecht, Band 6, Institutionen und Politiken, Springer, Heidelberg, 2011, punkt 2681.
34 C‑583/11 P, EU:C:2013:21, fotnot 33.
35 Detta gäller naturligtvis med förbehåll för den grundläggande betydelse som detta förfarande har i fördragens system.
36 Se punkt 79 i domen av den 26 november 2014, Venezuela ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400), i vilken domstolen påpekade att det i det fallet angripna beslutet ”inte [va]r en teknisk åtgärd eller en genomförandeåtgärd, utan tvärtom en åtgärd som förutsätter ett självständigt beslut”.
37 Se punkt 66 i generaladvokaten Wahls förslag till avgörande i torskdomen (C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:337).
38 Se dom av den 26 november 2014, Venezuela ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 50).
39 I den franska språkversionen: ”niveau du prix d’intervention” (nivån på interventionspriset, min kursivering).
40 Det ska tilläggas att generaladvokaten Sharpston, i sitt förslag till avgörande i de förenade målen parlamentet och kommissionen/rådet ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:334, punkt 158), jämförde flera språkversioner at artikel 43.3 FEUF och påpekade att den engelska språkversionen skiljer sig något från de övriga genom användningen av begreppet ”measures on”, vilket förefaller snävare än det franska ”mesures relatives à”.
41 Se, exempelvis, för den franska motsvarigheten ”prix”, Le Nouveau Petit Robert, Paris, 2003.
42 Frågan huruvida det rör sig om ett pris eller inte skulle kunna diskuteras länge. Å ena sidan kan det, såsom Förenade kungarikets regering har gjort gällande, hävdas att referenströsklarna är priser, eftersom ”de är de minimipriser som [den gemensamma jordbrukspolitiken] har till syfte att upprätthålla för de berörda jordbruksråvarorna”. Å andra sidan kan det, liksom kommissionen har gjort, hävdas att ”endast 'interventionspriser’ utgör de faktiska priserna, inte bara enligt världshandelsorganisationens mening, utan också enligt normalt språkbruk, särskilt eftersom varorna endast köps till dessa priser”.
43 Dom av den 26 november 2014 ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400).
44 Dom av den 1 december 2015 ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
45 Vilket visar att delen sannolikt inte i realiteten är väsentlig för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna.
46 Se, för ett liknande resonemang, Vandenberghe, J., ”The Single Common Market Organization Regulation”, i McMahon, J. A., Cardwell, M. N., Research Handbook on EU Agriculture Law, Cheltenham, 2015, s. 78.
47 Se, bland annat, dom av den 11 juni 1991, kommissionen/rådet ( C‑300/89, EU:C:1991:244, punkterna 17–21).
48 En kumulering av rättsliga grunder, som i förevarande mål, skulle frånta det förfarande som föreskrivs i artikel 43.3 FEUF dess innehåll. Rådet skulle således fråntas varje möjlighet att reagera skyndsamt avseende fastställandet av priser. Med en sådan kumulering skulle även en skyldighet att tillämpa det ordinarie lagstiftningsförfarandet kunna föreligga. I den korrekta rättsliga grunden för åtgärder om fastställande av priser, artikel 43.3 FEUF, föreskrivs emellertid inte något ingripande av Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén.
49 Dom av den 26 november 2014 ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400).
50 Dom av den 1 december 2015 ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790).
51 Se dom av den 26 november 2014, Venezuela ( C‑103/12 och C‑165/12, EU:C:2014:2400, punkt 90), och dom av den 1 december 2015, torsk ( C‑124/13 och C‑125/13, EU:C:2015:790, punkt 86 och där angiven rättspraxis).