Domstolens Dom (första avdelningen) den 25 februari 2021
I mål C‑940/19, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 19 december 2019, som inkom till domstolen den 30 december 2019, i målet
DOMSTOLEN (första avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna L. Bay Larsen (referent), C. Toader, M. Safjan och N. Jääskinen, generaladvokat: G. Hogan, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: les chirurgiens-dentistes de France, confédération des syndicats médicaux français, fédération des syndicats pharmaceutiques de France, syndicat des biologistes, syndicat des laboratoires de biologie clinique, syndicat des médecins libéraux och union dentaire, genom V. Pellegrain, avocate, conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, genom F. Thiriez, avocat, conseil national de l’ordre des infirmiers, genom O. Smallwood, avocat, Frankrikes regering, genom A.-L. Desjonquères, N. Vincent och A. Daniel, samtliga i egenskap av ombud, Tjeckiens regering, genom M. Smolek, J. Vláčil och I. Gavrilová, samtliga i egenskap av ombud, Österrikes regering, genom A. Posch och J. Schmoll, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom L. Armati, H. Støvlbæk och C. Vrignon, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 1 oktober 2020 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 4f.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 2005, s. 22), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 (EUT L 354, 2013, s. 132) (nedan kallat direktiv 2005/36 i ändrad lydelse).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan les chirurgiens-dentistes de France, tidigare confédération nationale des syndicats dentaires, confédération des syndicats médicaux français, fédération des syndicats pharmaceutiques de France, syndicat des biologistes, syndicat des laboratoires de biologie clinique, syndicat des médecins libéraux, Union dentaire, conseil national de l’ordre des chirurgiens-dentistes, conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes och conseil national de l’ordre des infirmiers (nedan tillsammans kallade les chirurgiens-dentistes de France m.fl.) å ena sidan och ministre des Solidarités et de la Santé, ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation och Premier ministre å andra sidan, angående en begäran om ogiltigförklaring av bestämmelser avseende partiellt tillträde till hälsovårdsyrken.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2013/55
3. Enligt skäl 1 i direktiv 2013/55 föreskrevs i direktiv 2005/36 i dess ursprungliga lydelse ett automatiskt erkännande för ett begränsat antal yrken som grundar sig på harmonisering av minimikraven för utbildning.
4. Skäl 7 i direktiv 2013/55 har följande lydelse:
”Direktiv 2005/36/EG gäller bara yrkesutövare som vill utöva samma yrke i en annan medlemsstat. Det finns fall där den berörda verksamheten i den mottagande medlemsstaten är en del av ett yrke med mer omfattande verksamhetsområde än den i ursprungsmedlemsstaten. Om skillnaderna mellan verksamhetsområdena är så stora att ett fullständigt utbildningsprogram skulle krävas för att yrkesutövarna ska kunna kompensera för brister, och på begäran av yrkesutövarna, bör den mottagande medlemsstaten under dessa särskilda omständigheter bevilja partiellt tillträde. Vid tvingande hänsyn av allmänt intresse, i enlighet med domstolens rättspraxis rörande artiklarna 49 och 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och som kan komma att vidareutvecklas, bör en medlemsstat kunna vägra partiellt tillträde. Detta kan särskilt vara fallet för hälso- och sjukvårdsyrken som har konsekvenser för folkhälsan eller patientsäkerheten. Partiellt tillträde bör beviljas utan att detta påverkar arbetsmarknadsparternas rätt att organisera sig.”
Direktiv 2005/36 i ändrad lydelse
5. I skälen 1 och 19 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse anges följande:
(”(1) Enligt artikel 3.1 c i fördraget är ett av gemenskapens mål att avskaffa hindren för fri rörlighet för personer och tjänster mellan medlemsstaterna. För medlemsstaternas medborgare innebär detta bland annat rätten att utöva ett yrke, som egenföretagare eller som anställd, i en annan medlemsstat än den där de har skaffat sig sina yrkeskvalifikationer. I artikel 47.1 i fördraget föreskrivs dessutom att direktiv skall utfärdas som syftar till ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis.
…
(19) Den fria rörligheten och det ömsesidiga erkännandet av bevis på formella kvalifikationer som läkare, sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, tandläkare, veterinär, barnmorska, farmaceut och arkitekt bör bygga på den grundläggande principen om automatiskt erkännande av bevis på formella kvalifikationer på grundval av en samordning av minimikraven för utbildningarna. …”
6. Artikel 1 i direktiv 2005/36, har rubriken ”Syfte” och har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs de regler enligt vilka en medlemsstat som kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke inom sitt territorium (nedan kallad ”mottagande medlemsstat”) för tillträde till och utövandet av detta yrke skall erkänna sådana yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater (nedan kallad ”ursprungsmedlemsstat”) och som ger innehavaren av dessa kvalifikationer rätt att där utöva yrket.
I detta direktiv fastställs också regler för ett partiellt tillträde till reglerade yrken och erkännande av yrkespraktik som bedrivs i en annan medlemsstat.”
7. I artikel 4 i det direktivet, med rubriken ”Verkan av erkännandet”, föreskrivs följande:
”1. Om den mottagande medlemsstaten erkänner yrkeskvalifikationerna ska detta ge förmånstagare möjlighet att få tillträde i den medlemsstaten till samma yrke som denne är behörig för i ursprungsmedlemsstaten och att utöva det yrket i den mottagande medlemsstaten på samma villkor som dess medborgare.
2. I detta direktiv skall det yrke som sökanden önskar utöva i den mottagande medlemsstaten vara detsamma som sökanden är behörig för i ursprungsmedlemsstaten, om det rör sig om jämförbara verksamheter.
3. Genom undantag från bestämmelserna i punkt 1 ska partiellt tillträde beviljas i den mottagande medlemsstaten enligt de villkor som anges i artikel 4f.”
8. Artikel 4f i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, med rubriken ”Partiellt tillträde”, har följande lydelse:
”1. Den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet ska från fall till fall bevilja partiellt tillträde till en yrkesverksamhet på landets territorium, endast om följande villkor är uppfyllda:
a) Yrkesutövaren är fullt behörig att i ursprungsmedlemsstaten utöva den yrkesverksamhet för vilken partiellt tillträde söks i den mottagande medlemsstaten.
b) Skillnaderna mellan en lagligen utövad yrkesverksamhet i ursprungsmedlemsstaten och det reglerade yrket i den mottagande medlemsstaten är så stora att tillämpning av kompensationsåtgärder skulle innebära att den sökande måste fullfölja hela det utbildningsprogram som föreskrivs i den mottagande medlemsstaten för att få tillträde till hela det reglerade yrket i den medlemsstaten.
c) Yrkesverksamheten kan objektivt särskiljas från andra verksamheter som ingår i det reglerade yrket i den mottagande medlemsstaten.
Vid tillämpningen av led c ska den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet beakta huruvida yrkesverksamheten kan utövas självständigt i ursprungsmedlemsstaten.
2. Ett partiellt tillträde får nekas om detta motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, om det är lämpligt för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, och om det inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det målet.
3. Ansökningar för etablering i en mottagande medlemsstat ska granskas i enlighet med avdelning III kapitel I och IV.
4. Ansökningar för ett temporärt och tillfälligt tillhandahållande av tjänster i den mottagande medlemsstaten avseende yrkesverksamheter som har konsekvenser för folkhälsa eller säkerhet ska granskas i enlighet med avdelning II.
5. När ett partiellt tillträde har beviljats och genom undantag från artikel 7.4 sjätte stycket och artikel 52.1 ska yrkesverksamheten utövas under ursprungsmedlemsstatens yrkestitel. Den mottagande medlemsstaten får kräva att denna yrkestitel används på den mottagande medlemsstatens språk. De yrkesutövare som har beviljats partiellt tillträde ska tydligt ange sin yrkesverksamhets räckvidd för tjänstemottagarna.
6. Denna artikel ska inte tillämpas på de yrkesutövare som omfattas av automatiskt erkännande av deras yrkeskvalifikationer enligt avdelning III, kapitel II, III och IIIa.”
9. I avdelning III, kapitel III i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, som avser ”[e]rkännande på grundval av samordning av minimikraven för utbildning”, föreskrivs i artikel 21.1 första stycket i detta direktiv, med rubriken ”Principen om automatiskt erkännande”, att ”[v]arje medlemsstat skall erkänna de bevis på formella kvalifikationer som läkare som ger tillträde till yrkesverksamhet som läkare med grundutbildning och som specialistläkare, som sjuksköterska med ansvar för allmän hälso- och sjukvård, som tandläkare, som specialisttandläkare, som veterinär, som apotekare och som arkitekt, vilka avses i punkterna 5.1.1, 5.1.2, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.6.2 respektive 5.7.1 i bilaga V, och som uppfyller minimikraven för utbildning som avses i artiklarna 24, 25, 31, 34, 35, 38, 44 respektive 46, genom att ge innehavare av dessa bevis på formella kvalifikationer tillträde till och rätt att utöva yrket på samma villkor som innehavare av de bevis på formella kvalifikationer som utfärdats av denna medlemsstat”.
Fransk rätt
10. Artikel L. 4002–3 i Code de la santé publique (hälso- och sjukvårdslagen) ger möjlighet till delvis tillträde till samtliga vårdyrken som regleras i fjärde delen i samma lag, och följaktligen även till yrken som omfattas av ordningen för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer.
11. Dekret nr 2017–1520 av den 2 november 2017 om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälsovårdsområdet antogs för att bland annat tillämpa artikel L. 4002–3 i Code de la santé publique (hälso- och sjukvårdslagen).
12. De beslut som antogs av ministern för solidaritet och hälsa den 4 och den 8 december 2017 antogs med stöd av dekret nr 2017–1520 av den 2 november 2017.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
13. Les chirurgiens-dentistes de France m.fl. har i flera fall väckt talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) om överskridande av befogenheter i syfte att, beroende på omständigheterna, helt eller delvis ogiltigförklara dekret nr 2017–1520 av den 2 november 2017 och/eller ogiltigförklara de förordningar som antagits av ministern för solidaritet och hälsa den 4 december 2017 och/eller den 8 december 2017.
14. Vad gäller nämnda dekret har les chirurgiens-dentistes de France m.fl. bland annat gjort gällande att artikel L. 4002–3 i Code de la santé publique (hälso- och sjukvårdslagen), som utgör den rättsliga grunden för dekretet, eftersom den är tillämplig på yrken som läkare, tandläkare, barnmorska och sjuksköterska, är oförenlig med artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, så att det dekretet därmed på ett rättsstridigt sätt innefattar de yrken som omfattas av avdelning III, kapitel III i detta direktiv i området partiellt tillträde.
15. Vad gäller de två förordningar som är i fråga i målet vid den nationella domstolen har det särskilt hävdats att de är rättsstridiga i den del de avser yrken som omfattas av avdelning III, kapitel III i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, eftersom dessa yrken inte omfattas av ordningen för partiellt tillträde i artikel 4f.6 i nämnda direktiv.
16. Enligt den hänskjutande domstolen är, eftersom dekret nr 2017–1520 av den 2 november 2017 har antagits med stöd av bestämmelserna i artikel L. 4002–3 i Code de la santé publique (hälso- och sjukvårdslagen), frågan huruvida artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse ska förstås så, att den utesluter att en medlemsstat inför en möjlighet till partiellt tillträde till ett av de yrken på vilka den ordning för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer som föreskrivs i bestämmelserna i avdelning III, kapitel III i detta direktiv avgörande för utgången i målet och är förenad med betydande svårigheter. Frågan huruvida de två ifrågasatta besluten är lagenliga är avhängigt av huruvida det nämnda dekretet är lagenligt, eftersom det utgör deras rättsliga grund.
17. Mot denna bakgrund har Conseil d’État beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Utesluter artikel 4f.6 i direktiv 2005/36/EG [i ändrad lydelse] att en medlemsstat inför en möjlighet till partiellt tillträde till ett av de yrken som omfattas av den ordning för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer som föreskrivs i bestämmelserna i kapitel III, avdelning III i det direktivet?”
Tolkningsfrågan
18. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning enligt vilken partiellt tillträde är möjligt till ett av de yrken som omfattas av den ordning för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer som föreskrivs i bestämmelserna i avdelning III, kapitel III i det direktivet.
19. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska bestämmelserna i unionsrätten, om de inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsernas innebörd och tillämpningsområde, ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av inte bara lydelsen, utan även bestämmelsernas sammanhang och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen (dom av den 21 oktober 2020, Möbel Kraft, C‑529/19, EU:C:2020:846, punkt 21 och där angiven rättspraxis).
20. Som framgår av skäl 19 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse föreskrivs i det direktivet, vad gäller behörighetsbevis för läkare, sjuksköterskor med ansvar för allmän omvårdnad, tandläkare, veterinärer, barnmorskor, apotekare och arkitekter, ett system för automatiskt erkännande av behörighetsbevis grundat på samordning av minimikraven för utbildning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2014, Ordre des architectes, C‑365/13, EU:C:2014:280, punkt 20).
21. Enligt artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse är den artikeln inte tillämplig på yrkesutövare vars yrkeskvalifikationer erkänns automatiskt i enlighet med avdelning III, kapitlen II, III och IIIa i det direktivet.
22. Det framgår därmed av lydelsen i den bestämmelsen att partiellt tillträde enligt artikel 4f.1–5 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse inte omfattar yrkesutövare vars yrkeskvalifikationer erkänns automatiskt enligt avdelning III, kapitlen II, III och IIIa i det direktivet, men yrken som berörs av ett sådant automatiskt erkännande.
23. I lydelsen i artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse anges följaktligen att den avser enskilda personer.
24. En sådan bokstavstolkning av nämnda bestämmelse överensstämmer med det direktivets sammanhang och syfte.
25. Domstolen konstaterar att det bekräftas av både förarbetena till direktiv 2005/36 och systematiken i det direktivet att unionslagstiftaren har haft för avsikt att skilja mellan användningen av begreppen ”yrken” och ”yrkesutövare”.
26. Det framgår för det första av handlingarna i målet att även om förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2005/36, från kommissionen (COM(2011) 883 slutlig), inte innehöll någon sådan bestämmelse som den som återfinns i nuvarande artikel 4f.6 i direktiv 2005/36, föreslog Europaparlamentet en ändring för att från partiellt tillträde utesluta yrken som omfattas av automatiskt erkännande.
27. Efter överenskommelse mellan de institutioner som deltog i lagstiftningsförfarandet behölls emellertid begreppet ”yrkesutövare”.
28. Vad för det andra gäller systematiken i det automatiska erkännandet, avser artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse visserligen ”yrkesutövare” som omfattas, medan andra bestämmelser i detta direktiv, såsom dem som generaladvokaten angav i punkt 23 och i fotnot 4 i sitt förslag till avgörande, tvärtom avser de ”yrken” som omfattas eller inte.
29. Det ska dessutom erinras om att enligt skäl 7 i direktiv 2013/55 bör, om tvingande hänsyn till allmänintresset föreligger, en medlemsstat kunna vägra partiellt tillträde, särskilt för hälso- och sjukvårdsyrken om det har konsekvenser för folkhälsan eller patientsäkerheten. Vårdyrken omfattar bland annat yrken som berörs av ett automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer, såsom läkarutbildning, utbildning av sjuksköterskor med ansvar för allmän omvårdnad, tandläkare, veterinärer, barnmorskor och apotekare, som avses i artikel 21 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse och som erkänns automatiskt. Möjligheten att neka partiellt tillträde till dessa yrken förutsätter således i princip att det inte är uteslutet att få partiellt tillträde till dessa yrken.
30. Ett sådant partiellt tillträde överensstämmer med det allmänna målet enligt skäl 1 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, att medlemsstaterna emellan avskaffa hinder för fri rörlighet för personer. Det svarar även mot det mer specifika mål som framgår av skäl 7 i direktiv 2013/55, nämligen att gå utöver direktiv 2005/36, som endast är tillämpligt på yrkesutövare som vill utöva samma yrke i en annan medlemsstat, och ge en yrkesutövare som begär det partiellt tillträde när den berörda verksamheten i den mottagande medlemsstaten omfattas av ett yrke vars verksamhetsområde är större än i ursprungsmedlemsstaten och skillnaderna mellan yrkesområdena är så stora att det krävs att yrkesutövaren följer en hel utbildning för att kompensera luckorna.
31. Eftersom det inte finns någon möjlighet till partiellt tillträde till de vårdyrken som räknas upp i punkt 28 i förevarande dom, det vill säga de yrken som anges i avdelning III, kapitel III i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse, skulle många yrkesutövare i vårdyrken som är kvalificerade i en medlemsstat för att där utöva viss verksamhet som hör till ett av dessa yrken, men som i den mottagande medlemsstaten inte motsvarar ett befintligt yrke, fortsätta att möta hinder för rörlighet.
32. Som generaladvokaten i huvudsak har påpekat i punkt 33 i förslaget till avgörande är inte ett tillstånd till partiellt tillträde till verksamheter som ingår i de yrken som omfattas av ett automatiskt erkännande enligt bland annat avdelning III, kapitel III i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse sådant att det kan skada harmoniseringen av minimikraven för utbildning som krävs för dessa yrken, såsom anges i skäl 1 i direktiv 2013/55.
33. Det framgår nämligen av artikel 4f.5 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse att verksamhet som tillåts i samband med ett partiellt tillträde till ett reglerat yrke utövas under den yrkestitel som gäller i hemlandet, i förekommande fall översatt till den mottagande medlemsstatens språk, under förutsättning att den berörda yrkesutövaren klart anger omfattningen av sin yrkesverksamhet för tjänstemottagarna. Den omständigheten att yrkesutövaren endast är behörig att utöva en del av den verksamhet som ingår i ett yrke som omfattas av ett automatiskt erkännande påverkar inte det system som införts genom det direktivet, enligt vilket endast de som uppfyller de minimikrav avseende utbildning som uppställs i direktivet för ett yrke som omfattas av ett automatiskt erkännande verkligen kan få ett sådant erkännande och utöva all den verksamhet som ett sådant yrke omfattar.
34. Artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse innebär därför, som kommissionen i sak har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande, att de yrkesutövare som får sina yrkeskvalifikationer automatiskt erkända i enlighet med bland annat avdelning III, kapitel III i det direktivet, har tillträde till samtliga verksamheter som omfattas av motsvarande yrke i den mottagande medlemsstaten och följaktligen inte berörs av partiellt tillträde. Denna bestämmelse innebär däremot inte att de yrken som avses i avdelning III, kapitel III i det direktivet inte berörs av det partiella tillträdet.
35. Med hänsyn till vad anförts ovan ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 4f.6 i direktiv 2005/36 i ändrad lydelse ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en lagstiftning som tillåter partiellt tillträde till ett av de yrken som omfattas av den ordning för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer som föreskrivs i bestämmelserna i avdelning III, kapitel III i det direktivet.
Rättegångskostnader
36. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: franska.