Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona — Mål C-144/20 LatRailNet

1. Parterna i den tvist som föranlett denna begäran om förhandsavgörande är AS LatRailNet (ett bolag med ansvar för att utföra infrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter i Lettland) och Valsts dzelzceļa administrācija (regleringsorganet inom järnvägssektorn).

2. Tvisten handlar om de uppräkningar av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur som tillämpas inom segmentet persontrafik på järnväg. Enligt direktiv 2012/34/ får på vissa villkor uppräkningar läggas på dessa avgifter (vid beräkningen av dem får endast ersättning för direkta kostnader beaktas) för respektive marknadssegment.

3. Tvisten uppstod när regleringsorganet ålade LatRailNet att göra vissa ändringar i sättet att beräkna den uppräkning som ska gälla för företag som bedriver persontrafik på järnväg ”inom ramen för ett avtal om allmän trafik”, samtidigt som andra operatörer utesluts.

4. Genom sin begäran om förhandsavgörande vill den hänskjutande domstolen veta hur direktiv 2012/34 ska tolkas: a) beträffande regleringsorganets befogenheter (frågorna 1 och 2) och b) beträffande uppräkningar som läggs på avgifter enligt artikel 32.1 (fråga 3).

5. På uppmaning av domstolen handlar detta förslag till avgörande bara om den tredje tolkningsfrågan.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2012/34

6. I artikel 31 (”Principer för fastställande och uttag av avgifter”) föreskrivs följande:

”…

3. Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 i denna artikel eller artikel 32 ska avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.

...”.

7. Artikel 32 (”Undantag från principerna för avgifter”) har följande lydelse:

”1. För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.

Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.

Innan medlemsstaterna fastställer sådana uppräkningar ska de se till att infrastrukturförvaltarna utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment och beakta åtminstone de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI samt beakta de relevanta paren. Den förteckning över marknadssegment som fastställs av infrastrukturförvaltarna ska innehålla åtminstone följande tre segment: godstransporter, persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik och övriga persontransporter.

...”.

2. Förordning nr 1370/2007

8. Artikel 2 (”Definitioner”) har följande lydelse:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

…

e) allmän trafikplikt: krav som en behörig myndighet definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor.

f) ensamrätt: ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra sådana företag har en sådan rätt.

g) ersättning för allmän trafik: varje förmån, särskilt ekonomisk, som en behörig myndighet direkt eller indirekt ger med hjälp av offentliga medel under den period den allmänna trafikplikten genomförs eller i anslutning till denna period.

...”.

9. Artikel 3 (”Avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser”) har följande lydelse:

”1. När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag som den själv valt ensamrätt och/eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik.

…”

B. Lettisk rätt Dzelzceļa likums (järnvägslagen)

10. I 11 § föreskrivs följande:

”(1) Den som är ansvarig för utförandet av järnvägskollektivtrafikens väsentliga uppgifter ska efter att ha tillfrågat sökandena och järnvägskollektivtrafikens förvaltare utveckla och godkänna ett avgiftssystem som avser det minimitillträde som avses 121 §, led 1 i denna lag och tillträde till infrastrukturer som är knutna till anläggningar för tjänster, samt översända det till förvaltaren för allmännyttiga järnvägsinfrastrukturer genom att inkludera det i beskrivningen av järnvägsnätet. Med undantag för de specifika fall som föreskrivs i 111 §, led 10 i denna lag, ska den som är ansvarig för utförandet av järnvägskollektivtrafikens väsentliga uppgifter säkerställa att nämnda avgiftssystem är anpassat till samma principer i hela nätet och att detta tillämpade system medför att de olika transportörer som tillhandahåller tjänster av liknande karaktär på en liknande del av marknaden tillämpar motsvarande och icke-diskriminerande avgifter.

(2) Avgiften för det minimitillträde... och för tillträde till infrastrukturer som förbinder infrastrukturerna med anläggningar för tjänster ska fastställas utifrån den kostnad som är direkt att hänföra till driften av järnvägstjänsten...”

11. 111 § har följande lydelse:

”(1). I syfte att få full kostnadstäckning för järnvägsinfrastrukturens förvaltares kostnader och förutsatt att marknaden kan godta det, ska den som är ansvarig för utförandet av järnvägskollektivtrafikens väsentliga uppgifter kunna tillämpa avgiftspåslag på den avgift för minimitillträde som avses i 121 §, led 1 i nämnda lag och avgiften för infrastrukturer som är knutna till anläggningar för tjänster.

(2). Den som är ansvarig för utförandet av järnvägskollektivtrafikens väsentliga uppgifter ska före tillämpningen av avgiftspåläggen bedöma betydelsen av dessa åtminstone inom följande marknadssegment och välja de mest relevanta av dessa:

1) transport av passagerare och varor.

…

(7). Avgiftspåslagen ska tillämpas på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft ska säkerställas mellan järnvägsföretagen med beaktande av de produktionsökningar som transportörerna uppnått. Avgifternas belopp får inte utesluta utnyttjande av järnvägskollektivtrafiken för de marknadssegment som kan betala åtminstone de direkta kostnaderna, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära.”

II. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan

12. LatRailNet (som ansvarar för att utföra järnvägsmyndighetens väsentliga uppgifter), antog den 30 juni 2017 det avgiftssystem som förevarande tvist avser.

13. Uppräkningen för respektive marknadssegment angavs med hjälp av en formel som bland annat innehåller avvägningskoefficienten för marknaden mcbs.

14. Denna koefficient kan variera mellan 0 (då uppräkningen inte ska tillämpas på det aktuella marknadssegmentet) och 1 (då den maximala uppräkningen ska tillämpas).

15. Vid fastställandet av koefficienten mcbs används tre faktorer eller värderingskriterier kallade Cs, Vs y Ss. Det högsta kriteriet bestämmer värdet på koefficienten mcbs.

16. I den modell som LatRailNet använde sig av för marknadssegmentet persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik, var värdet för kriteriet Ss lika med 1. I andra marknadssegment fastställdes emellertid det värdet på grundval av en bedömning som gjorts av en expert.

17. Denna modell innebär att kriterierna Cs och Vs saknar betydelse, även om deras värde är 0. När värdet för Ss för marknadssegmentet persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik fastställs till 1, höjs avvägningskoefficienten för marknaden mcbs automatiskt till 1, utan att någon bedömning av situationen på marknaden behöver göras.

18. Regleringsorganet ogiltigförklarade den 27 juni 2018 det avgiftssystem som LatRailNet hade infört och ålade LatRailNet att anpassa systemet, med avseende på den uppräkning som var tillämplig på marknadssegmentet persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik.

19. LatRailNet väckte den 26 juli 2018 en talan om ogiltigförklaring av regleringsorganets beslut vid Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans, Lettland). LatRailNet ansåg att beslutet var ogiltigt av följande skäl: Eftersom Pasažieru vilciens har beviljats ensamrätt att bedriva kollektivtrafik på regionala linjer som förbinder städer via järnväg, finns det ingen konkurrens när det gäller bedrivandet av denna trafik. Det är inte möjligt att utföra den statliga järnvägsmyndighetens uppdrag att övervaka konkurrenssituationen på marknaden för järnvägstjänster när ett marknadssegment (som avser tillhandahållande av persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik med ensamrätt) inte är öppet för konkurrens. Denna avsaknad av konkurrens medför även att infrastrukturförvaltaren inte kan ”bedöma konkurrensen och solvensen inom det aktuella marknadssegmentet innan den tillämpar avgiftspåslaget och fastställer dess belopp”.

20. I egenskap av infrastrukturförvaltare för de lettiska järnvägarna deltog Latvijas Dzelzceļš, i det nationella målet på två sätt: Dels väckte Latvijas Dzelzceļš den 5 december 2018 talan om ogiltigförklaring av regleringsorganets beslut av den 7 november 2018, i vilket det slog fast att Latvijas dzelzceļš inte hade någon subjektiv rätt att väcka talan mot avgiftssystemet. Dels erbjöds Latvijas Dzelzceļš av den hänskjutande domstolen (genom beslut av den 13 november 2018) att i egenskap av berörd tredjepart delta i det förfarande som LatRailNet hade inlett.

21. Den 5 februari 2019 beslutade den hänskjutande domstolen att förena de båda förvaltningsrättsliga målen.

22. VAS Latvijas dzelzceļš ”anser att det är möjligt att fastställa ett högsta värde för kriteriet Ss, eftersom Pasažieru vilciens, den enda representanten för marknadssegmentet persontrafik, som betalar avgiften för utnyttjande av infrastrukturen (inklusive avgiftspåslaget), också var skyddad mot varje skada som skulle kunna uppkomma till följd av fastställandet av denna avgift”.

23. Mot bakgrund av detta har Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans) hänskjutit bland annat följande fråga till domstolen för ett förhandsavgörande:

”3) Ska artikel 32.1 i direktiv [2012/34] tolkas så, att den skyldighet som enligt denna punkt åligger medlemsstaterna att säkerställa största möjliga konkurrenskraft för järnvägens marknadssegment, vid fastställandet av de avgiftspåslag som ska tillämpas på avgifterna för utnyttjande av infrastrukturen, även ska vara tillämplig på fastställandet av avgifterna för utnyttjande av infrastrukturer för de marknadssegment där det inte finns någon konkurrens, till exempel på grund av att transport i det aktuella marknadssegmentet endast utförs av ett enda järnvägstransportföretag, vilket har tilldelats den exklusiva rättighet som föreskrivs i artikel 2 f i förordning nr 1370/2007 att genomföra transporter i detta marknadssegment?”

III. Förfarandet vid EU-domstolen

24. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 27 mars 2020.

25. Latvijas dzelzceļš, regleringsmyndigheten, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. EU-domstolen ansåg det inte nödvändigt att hålla förhandling.

IV. Bedömning

26. Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen veta om möjligheten för medlemsstaterna att lägga på ”uppräkningar... samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment” (artikel 32.1 i direktiv 2012/34), är tillämplig när persontrafik i ett visst marknadssegment utförs av ett enda järnvägstransportföretag, med ensamrätt.

A. Avgifter och uppräkningar vid finansieringen av järnvägsinfrastrukturförvaltaren

27. För att förtydliga debatten bör det erinras om att de tjänster som ska tillhandahållas järnvägsföretagen enligt bilaga II i direktiv 2012/34 innefattar följande: De tjänster som ingår i det minimipaket av tillträdestjänster som nämns i punkt 1. De tjänster som anges i punkterna 2, 3 och 4 och som avser anläggningar för tjänster, tilläggstjänster respektive extra tjänster.

28. Artikel 13 i direktiv 2012/34 handlar om villkoren för järnvägsföretagens tillträde till de olika tjänsterna: När det gäller minimipaketet av tillträdestjänster, ska tjänsterna tillhandahållas av infrastrukturförvaltarna på ett icke-diskriminerande sätt (punkt 1). När det gäller anläggningarna för tjänster ska tjänsteleverantörerna på ett icke-diskriminerande sätt tillhandahålla samtliga järnvägsföretag ”tillträde, inbegripet tillträde till järnvägsspår, till de anläggningar som avses i punkt 2 i bilaga II och till de tjänster som tillhandahålls i dessa anläggningar” (punkt 2).

29. I direktiv 2012/34 föreskrivs att avgifter ska betalas för användningen av såväl järnvägsinfrastruktur som anläggningar för tjänster. Avgifterna ska betalas till infrastrukturförvaltaren respektive tjänsteleverantören, och de används för att finansiera deras verksamheter (artikel 31.1) enligt följande kriterier: För minimipaketet av tillträdestjänster, ska avgiften ”fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs” (artikel 31.3 första stycket i direktiv 2012/34). Vad beträffar anläggningar för tjänster, får avgiften inte överstiga kostnaden för tillhandahållandet av tjänsten plus en rimlig vinst (artikel 31.7 i samma direktiv).

30. Det innebär att järnvägsinfrastrukturförvaltaren finansieras, bland annat, med intäkterna från den avgift för utnyttjande av infrastrukturen som infrastrukturförvaltaren tar ut av de företag som använder den. Det finns inget som hindrar att järnvägsinfrastrukturförvaltaren även får statlig finansiering.

31. Regleringen av den här inkomstkällan, via avgifter och uppräkningar, finns i artiklarna 31 och 32 i direktiv 2012/34, i vilka det i korthet föreskrivs följande: Huvudregeln (artikel 31.3) är att avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (direkta kostnader). I undantagsfall (artikel 32.1) får uppräkningar läggas på för att ”uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader” (utöver de direkta kostnaderna). Det får bara ske om ”om marknaden kan tåla detta... samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment”. Uppräkningar får bara läggas på ”på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering”.

32. Denna modell innebär att järnvägsinfrastrukturförvaltaren får överföra de direkta kostnaderna till järnvägsavgifterna. Denne får emellertid bara lägga på uppräkningar för att få täckning för de övriga kostnaderna om marknaden kan tåla detta och största möjliga konkurrenskraft säkerställs för de berörda marknadssegmenten.

33. Den tredje tolkningsfrågan handlar just om vilka villkor som ska gälla för att få lägga på uppräkningar.

B. Villkor för att få lägga på uppräkningar

34. När infrastrukturförvaltaren fastställer uppräkningar, ska denne enligt direktiv 2012/34 ta hänsyn till de konkreta förhållandena inom det aktuella marknadssegmentet. Huvudvillkoret för att få införa sådana uppräkningar är som nämnts att ”marknaden kan tåla detta”.

35. Den hänskjutande domstolen riktar emellertid sin uppmärksamhet mot begreppet konkurrenskraft som finns i artikel 32.1 i direktiv 2012/34. Den betonar i detta sammanhang följande: Det marknadssegment inom vilket den omtvistade uppräkningen tillämpas är segmentet persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik som ett enda järnvägsföretag bedriver med ensamrätt. Det skulle kunna hävdas att eftersom det inte finns någon konkurrens inom det marknadssegmentet ska artikel 32.1 i direktiv 2012/34 inte tillämpas, eftersom det inte är nödvändigt att säkerställa ”största möjliga konkurrenskraft”.

36. Detta synsätt sammanfaller delvis med den lettiska infrastrukturförvaltarens. Latvijas dzelzceļš har gjort gällande att artikel 32 i direktiv 2012/34 medför att avsaknaden av konkurrens inom segmentet persontransporter i sig gör att det inte går att bedöma konkurrensen och solvensen inom det marknadssegmentet.

37. Genom att betona konkurrensfaktorn bortser man från att den centrala delen (den verkliga tyngdpunkten) i regleringen av undantagen från avgiftsprinciperna, i artikel 32 i direktiv 2012/34, inte är den faktorn, utan att den marknad där uppräkningen läggs på kan tåla detta.

38. Frågan är emellertid vilka konsekvenser konkurrenskraften i den mening som avses i artikel 32.1 i direktiv 2012/34, får i det här sammanhanget. Närmare bestämt behöver det klargöras om det begreppet är liktydigt med begreppet konkurrensen mellan järnvägsföretag.

39. I artiklarna 31.5 andra stycket och 32.4 fjärde stycket i direktiv 2012/34 föreskrivs att de ”genomförandeakter [som kommissionen får anta] [inte] får... leda till snedvridning av konkurrensen mellan järnvägsföretag eller påverka järnvägssektorns konkurrenskraft som helhet”.

40. Vidare hänvisas det i artikel 8.4 i direktiv 2012/34, som jag tidigare har nämnt, till ”när järnvägstransporterna kan konkurrera med andra transportsätt”. En liknande formulering finns i skäl 5, enligt vilket det krävs att järnvägstransporterna är ”konkurrenskraftiga i jämförelse med andra transportsätt”.

41. Jag anser att dessa bestämmelser ger vägledning för hur man i direktiv 2012/34 ska göra skillnad mellan å ena sidan ”konkurrensen” som spelplan för järnvägsföretagen och å andra sidan ”konkurrenskraften” inom järnvägssektorn eller något av dess segment: Med konkurrens avses i direktiv 2012/34 den konkurrens som ska finnas mellan järnvägsföretagen vid tillhandahållandet av järnvägstransporttjänster eller på marknaderna för järnvägstransporter. Däremot avses med konkurrenskraft i direktiv 2012/34 något som utmärker järnvägssektorn (eller de olika segmenten på järnvägsmarknaden), men detta är inte liktydigt med konkurrensen mellan järnvägsföretagen.

42. En granskning av de olika språkversionerna av artikel 32.1 i direktiv 2012/34 bekräftar denna bedömning. Den konkurrenskraft som infrastrukturförvaltarna ska säkerställa är den konkurrenskraft som järnvägstransportsegmentet (inom vilket uppräkningen tillämpas) ska ha i förhållande till andra alternativa transportmedel.

43. Denna inriktning låg även till grund för direktiv 2001/14, i vilken skäl 39 innehöll formuleringen ”vinstuttag som marknaden kan bära”.

44. Den konkurrenskraft som uppräkningen måste iaktta är således inte ett begrepp som är synonymt med konkurrensen mellan järnvägsföretagen. Det som uppräkningen inte får ge upphov till är att ett visst segment förlorar sin förmåga att konkurrera med andra transportsätt (det vill säga sin konkurrenskraft). När det gäller persontrafik på järnväg, innebär den förmågan att man kan konkurrera med flygtransporter, vägtransporter och andra transportsätt.

45. I detta hänseende ska uppräkningen beakta lönsamheten i segmentet, i förhållande till andra transportsätt än järnvägstransport. Järnvägsföretagen ska således kunna betala avgiften och uppräkningen, och uppräkningen får inte vara så hög att den tvingar järnvägsföretagen att höja sina priser så mycket att det avskräcker användarna, som då kan välja att använda sig av andra transportsätt.

46. Att det inte finns någon konkurrens mellan järnvägsoperatörerna hindrar inte att det går att göra en bedömning av konkurrenskraften hos ett segment av persontrafik på järnväg. Den kan vara konkurrenskraftig (i förhållande till andra transportsätt), även om det är ett enda företag som bedriver denna trafik.

47. Avgiftssystemet skulle visserligen kunna påverka konkurrensen mellan järnvägsföretagen negativt. Regleringsorganet har därför bland annat till uppgift att förhindra potentiellt konkurrenshämmande prissättning (korssubventioner, underprissättning och överprissättning), som kan vara förknippad med uppräkningarna. Detta är emellertid en sida av problemet som inte tas upp i beslutet att begära förhandsavgörande, vilket är inriktat på de krav som ska vara uppfyllda för att uppräkningar ska få göras.

48. Om syftet att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader och inte bara för de direkta kostnaderna, i princip medger att uppräkningar görs, gäller detta ”förutsatt att marknaden kan godta det”.

49. Att marknaden godtar det medför i sin tur bland annat att uppräkningen inte hämmar konkurrensen inom det berörda järnvägssegmentet. Om de företag som bedriver persontrafik på järnväg inte har förmåga att betala uppräkningen, på grund av att en övervältring av den på de slutpriser som användarna ska betala skulle avskräcka dem från att använda sig av deras tjänster, skulle det kunna äventyra den ”största möjliga konkurrenskraften” hos det segmentet.

50. Till skillnad från vad Latvijas dzelzceļš har gjort gällande, bortser denna ståndpunkt inte från målen med direktiv 2012/34, eftersom täckningen, med hjälp av uppräkningarna, för infrastrukturförvaltarens kostnader (och inte bara för de direkta kostnaderna) inte är ovillkorlig, utan underkastad kriterierna i artikel 32.1 i det direktivet, som jag redan har behandlat.

51. Den ståndpunkt som Latvijas dzelzceļš förespråkar (en uppräkning som är lägre än det maximala beloppet innebär att infrastrukturförvaltaren inte får täckning för alla kostnader), bortser från de villkor som direktiv 2012/34 har föreskrivit inom detta område.

C. Uppräkningar och tillhandahållande av tjänsten inom ramen för ett avtal om allmän trafik

52. I artikel 32.1 tredje stycket i direktiv 2012/34 föreskrivs att ”[i]nnan medlemsstaterna fastställer sådana uppräkningar ska de se till att infrastrukturförvaltarna utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment”. Ett av de segment för vilka en sådan utvärdering ska göras är segmentet ”persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik”.

53. Lydelsen av den artikeln visar således att det i princip inte finns något som hindrar att uppräkningar införs på de avgifter som tas ut av järnvägsföretagen när de utför persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik.

54. Enligt förordning nr 1370/2007 kan medlemsstater och lokala myndigheter ingå avtal om allmän trafik som får ge exklusiva rättigheter att bedriva viss trafik. Denna möjlighet – och den motsvarande bestämmelsen – nämns även i skäl 19 i direktiv 2012/34, där det anges att den ska tolkas i överensstämmelse med den förordningen.

55. Enligt förordning nr 1370/2007 är avtal om allmän trafik ett verktyg för att säkerställa tillhandahållande av landbaserade persontransporttjänster som är ”av allmänt ekonomiskt intresse” i de fall de ”inte [kan] tillhandahållas kommersiellt”.

56. Den behöriga myndigheten kan enligt artikel 3.1 i förordning nr 1370/2007 som motprestation bevilja kollektivtrafikföretaget ”ensamrätt och/eller någon typ av ersättning”.

57. Enligt artikel 2 f i samma förordning avses med ensamrätt: ”ett kollektivtrafikföretags rätt att bedriva viss kollektivtrafik på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område utan att andra sådana företag har en sådan rätt”.

58. Allmän trafikplikt förekommer vanligtvis i sammanhang där det inte är ekonomiskt lönsamt att bedriva trafik, men där det finns ett allmänt intresse som motiverar att trafik bedrivs. Det kollektivtrafikföretag som tar på sig att fullgöra en sådan trafikplikt, skulle inte göra det (eller skulle inte göra det i samma omfattning eller på samma villkor) om det bara beaktade det egna kommersiella intresset.

59. Enligt denna modell bedriver järnvägsföretaget kollektivtrafik och betalar avgifter till järnvägsförvaltaren respektive tjänsteleverantören. I gengäld får järnvägsföretaget intäkterna från verksamheten (det vill säga från biljettförsäljningen) samt, i förekommande fall, ersättning för tillhandahållandet av kollektivtrafiken.

60. Jag anser således i likhet med kommissionen att artikel 32.1 i direktiv 2012/34 även är tillämplig när ett järnvägsföretag har ingått ett avtal som ger företaget rätt att bedriva kollektivtrafik, samtidigt som andra företag utesluts.

61. Rent teoretiskt finns det inget som hindrar att järnvägsföretag som bedriver persontrafik inom ramen för ett avtal om allmän trafik gör en viss vinst. I en sådan situation får infrastrukturförvaltaren efter att ha bedömt denna vinst lägga på en uppräkning på avgiften för dessa företag, om de övriga villkoren i artikel 32.1 i direktiv 2012/34 är uppfyllda.

62. Under alla förhållanden krävs det som nämnts en noggrann bedömning när vinsten inom segmentet beräknas. Det var därför som det i LatRailNets beslut av den 21 augusti 2018, vilket antogs för att genomföra regleringsorganets beslut, angavs att ”värdet på kriteriet Ss ska fastställas för alla marknadssegment på grundval av en bedömning som gjorts av en expert”.

63. Det innebär att systemet för segmentet persontrafik inom ramen för ett avtal om allmän trafik likställs med systemet för andra segment för vilka denna åtgärd redan hade fastställts.

D. Beräkning av uppräkningen och finansiering med allmänna medel

64. De parter som har inkommit med skriftliga yttranden i detta mål har på ett eller annat sätt uttalat sig rörande innehållet i regleringsorganets beslut om de offentliga finansieringsposter som inte ska ingå i beräkningsgrunden för uppräkningarna.

65. Jag tvivlar inte på att denna fråga är av intresse för parterna i målet, men den hänskjutande domstolen tar faktiskt inte upp den i sin tredje tolkningsfråga. Varken i formuleringen av frågan eller i motiveringen till att ett förhandsavgörande begärs uttrycker den hänskjutande domstolen några tvivel rörande detta, vilket innebär att det saknas skäl för EU-domstolen att gripa in i den diskussionen.

V. Förslag till avgörande

66. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar den tredje tolkningsfrågan som Administratīvā rajona tiesa (Förvaltningsdomstolen i första instans, Lettland)) har ställt på följande sätt:

”Artikel 32.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, ska tolkas så att om villkoren i den bestämmelsen är uppfyllda, finns det inget som hindrar att uppräkningar fastställs som ska tillämpas på avgifterna för utnyttjandet av infrastrukturen för ett järnvägsföretag som beviljats ensamrätt att bedriva persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik.”

1 Originalspråk: spanska.

2 Av den information som har tillhandahållits i målet framgår att den offentliga infrastrukturförvaltaren i Lettland i själva verket är VAS Latvijas dzelzceļš. Eftersom det bolaget är vertikalt integrerat med andra bolag, däribland LDZ CARGO, som tillhandahåller godstransporttjänster och internationella persontransporttjänster, kan Latvijas dzelzceļš inte utföra infrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter. Det har delegerat dessa uppgifter till LatRailNet, som är ett bolag som också tillhör Latvijas dzelzceļš-koncernen.

3 Nedan kallat regleringsorganet.

4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32). Genom detta direktiv ändrades delvis andra tidigare direktiv som även omarbetades och slogs samman, bland annat, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet och uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur (EGT L75, 2001, s. 29).

5 Enligt artikel 32.1 tredje stycket i direktiv 2012/34, ska förteckningen över marknadssegment fastställas av infrastrukturförvaltaren, men den ska åtminstone innehålla följande tre segment: ”godstrafik, persontrafik inom ramen för ett avtal om allmän trafikplikt samt övrig persontrafik”.

6 I förevarande fall rörde det sig om AS Pasažieru vilciens, ett bolag som har beviljats ensamrätt att bedriva kollektivtrafik på regionala järnvägslinjer i Lettland fram till år 2031. Rätten att bedriva viss kollektivtrafik med ensamrätt på en sträcka, inom ett nät eller inom ett visst område regleras i artikel 2 f i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 (EUT L 315, 2007, s. 1).

7 Enligt artikel 7.1 i direktiv 2012/34 avses med infrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter ”att fatta beslut om tilldelning av kapacitet, tilldelning av resurser, inbegripet såväl fastställande och bedömning av disponibilitet som tillskrivning av konkreta järnvägsresurser, och att fatta beslut om avgifter för utnyttjande av infrastrukturer, inbegripet fastställande och indrivning av avgifterna”.

8 Just avsnitt II i bilaga 3, som har rubriken ”Kvantitativa kriterier för fastställande av de avgiftspåslag som är tillämpliga på specifika marknadssegment”, punkt 3.

9 Punkt 3 tredje stycket in fine i beslutet att begära förhandsavgörande.

10 Punkt 4 tredje stycket i beslutet att begära förhandsavgörande.

11 Enligt punkt 6 femte stycket i beslutet att begära förhandsavgörande, kom initiativet till att begära förhandsavgörandet från Latvijas dzelzceļš.

12 Enligt direktiv 2012/34 får medlemsstaterna ”tilldela infrastrukturförvaltaren tillräckliga medel i förhållande till dess uppgifter..., infrastrukturens storlek och de finansiella kraven, särskilt för att täcka nya investeringar. Medlemsstaterna får besluta att finansiera dessa investeringar på annat sätt än genom direkt statlig finansiering” (artikel 8.2).

13 I artikel 8.4 i direktiv 2012/34 tas infrastrukturförvaltarens redovisning upp och där nämns ”inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet, inkomster utan återbetalningskrav från privata källor och statlig finansiering, inbegripet förskottsbetalningar från staten i förekommande fall”.

14 Latvijas dzelzceļš har gjort gällande att en finansiering från staten skulle påverka dess oberoende ställning som infrastrukturförvaltare, eftersom det då skulle bli en sökande i förhållande till staten (punkt 32 i dess skriftliga yttrande). Detta stämmer inte. Möjligheten, enligt direktiv 2012/34, att erhålla offentliga medel innebär per definition att den oberoende ställning som avses i artikel 4 inte behöver påverkas.

15 Enligt artikel 8.4 andra stycket i direktiv 2012/34 kan ett ”eventuellt långsiktigt mål” vara att användarna ska täcka kostnaderna när järnvägstransporterna kan konkurrera med andra transportsätt, inom ramverket för avgifter enligt artiklarna 31 och 32.

16 Se kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/909 av den 12 juni 2015 om förfarandena för beräkning av den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs (EUT L 148, 2015, s. 17).

17 Enligt artikel 32.1 i direktiv 2012/34 ska avgiftssystemet respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått. Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.

18 Punkterna 28 och 29 i dess skriftliga yttrande. I annat fall skulle det enligt Latvijas dzelzceļš medföra att det blev svårare att uppnå andra mål med direktivet, exempelvis kostnadstäckning för infrastrukturförvaltningen. Denna omständighet motiverar enligt Latvijas dzelzceļš en maximal uppräkning.

19 I andra språkversioner är det, liksom i den spanska, ordet ”konkurrenskraft” och inte ”konkurrens” som används. På franska används ”compétitivité” och inte ”concurrence”; på engelska ”competitiveness” och inte ”competition”; på italienska ”competitività” och inte ”concorrenza”; på portugisiska ”competitividade” och inte ”concorrência”; och på tyska Wettbewerbsfähigkeit” och inte ”Wettbewerb”.

20 ”Den generella nivån på kostnadstäckningen via infrastrukturavgifter inverkar på hur höga statliga bidrag som behövs. Medlemsstaterna kan tänkas fordra olika nivåer av generell kostnadstäckning via avgifter bland annat prishöjningar eller vinstuttag som marknaden kan bära...” Artikel 8.1 i direktiv 2001/14 innehöll en bestämmelse som motsvarade den som är föremål för tolkning i förevarande mål.

21 Så skulle kunna vara fallet om priset eller restiden för en och samma sträcka eller liknande faktorer, skulle göra dem mer attraktiva än andra transportsätt.

22 Enligt artikel 56.2 i direktiv 2012/34 ska regleringsorganet ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster, även när den kan påverkas av avgiftssystemet som nämns i punkt 1 d. Se även artikel 56.12 i direktiv 2012/34, jämförd med punkt 2 c i bilaga VIII till det direktivet.

23 Samma inriktning avspeglas i det nyligen framlagda förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av åtgärder för en hållbar järnvägsmarknad mot bakgrund av covid-19-pandemin (COM(2020) 260 final). I motiveringen tas uppräkningar upp och där anges att ”[i] artikel 32 [i det gällande direktivet] ges medlemsstaterna möjlighet att föreskriva uttag på grundval av uppräkningar som fastställs i förhållande till de respektive marknadssegmentens betalningsförmåga. Denna princip innebär att uppräkningar kan variera och att de ska minska om det berörda marknadssegmentets betalningsförmåga minskar.”|

24 Punkt 32 i dess skriftliga yttrande.

25 Skäl 5.

26 Av beslutet att begära förhandsavgörande framgår att Pasažieru vilciens beviljades ensamrätt att tillhandahålla tjänsten samt en ersättning.

27 Se artikel 2 e i förordning nr 1370/2007.

28 Punkterna 38 och 39 i dess skriftliga yttrande.

29 Punkt 5 i beslutet att begära förhandsavgörande.

30 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skillnaden i behandling i avgiftssystemet är tillräckligt motiverad och iakttar principen att uppräkningar inte får vara diskriminerande.

31 Närmare bestämt ålade regleringsorganet LatRailNet utesluta tidigare planerade kostnader som täcktes av statsbudgeten eller av de lokala myndigheternas budgetar och som passagerartransportörerna inte kunde täcka med intäkter från transporter.

32 Regleringsorganet har förklarat varför det antog den här delen av beslutet (punkterna 6–9 i dess skriftliga yttrande). Kommissionen anser liksom regleringsorganet att ”ersättningen för tillhandahållandet av kollektivtrafiken ska undantas vid den beräkning som görs enligt artikel 32.1 i direktivet” (punkt 44 i dess skriftliga yttrande). Latvijas dzelzceļš anser inte att ett sådant undantag ska göras (punkt 6.2 i dess skriftliga yttrande).

33 Punkt 9–13 i beslutet att begära förhandsavgörande.