Förslag till avgörande av generaladvokat Pikamäe – Målen C‑510/23 och C‑511/23 Trenitalia/Caronte & Tourist

I. Inledning

1. Förevarande begäranden om förhandsavgörande, som har framställts av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) med stöd av artikel 267 FEUF, avser tolkningen av unionens bestämmelser på konsumentskydds- och konkurrensområdet. I mål C‑510/23 har den hänskjutande domstolen begärt en tolkning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder). I mål C‑511/23 har den hänskjutande domstolen däremot ombett EU-domstolen att uttala sig om tolkningen av artikel 102 FEUF, jämförd med principerna om konkurrensskydd och god förvaltningssed.

2. Begärandena har framställts inom ramen för två tvister mellan företag och Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Konkurrensmyndigheten) (nedan kallad AGCM eller myndigheten), angående de sanktioner som myndigheten har tillgripit mot dessa företag på grund av en otillbörlig affärsmetod och missbruk av dominerande ställning. Företagen har bestridit AGCM:s beslut, med motiveringen att myndigheten fattade de besluten efter den tidsfrist på 90 dagar som föreskrivs i den nationella lagstiftningen. I denna lagstiftning föreskrivs att AGCM:s befogenhet att konstatera, förbjuda och beivra otillbörliga affärsmetoder förverkas om myndigheten inte iakttar den tidsfristen, vilket enligt den hänskjutande domstolen kan få negativa konsekvenser för den myndighetens verksamhet. Den hänskjutande domstolen vill, i huvudsak, få klarhet i vilka krav unionsrätten ställer på det nationella regelverk som reglerar befogenheterna för myndigheter som ansvarar för att säkerställa att reglerna för den inre marknaden iakttas på ovannämnda områden.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Konsumentskyddsbestämmelserna

a) Direktiv 2005/29

3. I artikel 1 i direktiv 2005/29, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:

”Syftet med detta direktiv är att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen.”

4. Artikel 11 i det direktivet, med rubriken ”Efterlevnad av bestämmelserna”, har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna skall i konsumenternas intresse se till att det finns adekvata och effektiva metoder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder så att efterlevnaden av bestämmelserna i detta direktiv säkerställs.

Sådana medel skall innefatta rättsliga bestämmelser enligt vilka personer eller organisationer, som enligt den nationella lagstiftningen anses ha ett rättmätigt intresse av att otillbörliga affärsmetoder bekämpas, inbegripet konkurrenter, får

a) vidta rättsliga åtgärder mot otillbörliga affärsmetoder, och/eller

b) anmäla sådana otillbörliga affärsmetoder till en förvaltningsmyndighet som är behörig antingen att fatta beslut rörande klagomål eller att inleda lämpliga rättsliga förfaranden.

…

2. Genom de bestämmelser som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna, i de fall de anser sådana åtgärder nödvändiga, med hänsyn till alla inblandades och särskilt det allmännas intressen, ge domstolarna eller förvaltningsmyndigheterna befogenheter

a) att besluta att de otillbörliga affärsmetoderna skall upphöra, eller att inleda lämpligt rättsligt förfarande för att få fram ett sådant beslut, eller

b) att besluta om förbud mot den otillbörliga affärsmetoden, om den ännu inte tillämpats men tillämpningen är nära förestående, eller inleda ett lämpligt rättsligt förfarande för att få fram ett sådant beslut,

även om det inte finns bevis för faktisk förlust eller skada eller för uppsåt eller vårdslöshet från näringsidkarens sida.

…”

5. I artikel 13 i direktivet, med rubriken ”Sanktioner”, föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall fastställa sanktionerna vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas för tillämpningen av detta direktiv och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa verkställs. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”

b) Förordning (EU) 2017/2394

6. I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 av den 12 december 2017 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen och om upphävande av förordning (EG) nr 2006/2004, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:

”I denna förordning fastställs de villkor enligt vilka behöriga myndigheter i medlemsstaterna, som utsetts till ansvariga för tillsynen av unionslagstiftning som skyddar konsumenternas intressen ska samarbeta och samordna åtgärder med varandra och med kommissionen i syfte att utöva tillsyn av denna lagstiftning och säkerställa att den inre marknaden fungerar smidigt, och i syfte att förbättra skyddet av konsumenternas ekonomiska intressen.”

7. Artikel 2 i den förordningen, med rubriken ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse:

”1. Denna förordning ska tillämpas på överträdelser inom unionen, utbredda överträdelser och utbredda överträdelser med en unionsdimension, även om dessa överträdelser har upphört innan tillsyn inleds eller slutförs.

…”

8. I artikel 12 i den förordningen, med rubriken ”Begäran om tillsynsåtgärder”, föreskrivs följande:

”1. En anmodad myndighet ska, på begäran av en ansökande myndighet, vidta alla nödvändiga och proportionella tillsynsåtgärder för att se till att överträdelsen inom unionen upphör eller förbjuds genom att utöva de befogenheter som anges i artikel 9 och eventuella ytterligare befogenheter som den tilldelats enligt nationell rätt. Den anmodade myndigheten ska besluta vilka lämpliga tillsynsåtgärder som krävs för att se till att överträdelsen inom unionen upphör eller förbjuds och ska vidta dessa utan dröjsmål och inte senare än sex månader efter det att begäran har mottagits, såvida inte den anmodade myndigheten anger specifika skäl till att förlänga den perioden. Om så är lämpligt ska den anmodade myndigheten förelägga den näringsidkare som är ansvarig för överträdelsen inom unionen sanktioner, till exempel böter eller viten. …

2. Den anmodade myndigheten ska regelbundet informera den ansökande myndigheten om de åtgärder som vidtagits samt om de åtgärder den avser att vidta. Den anmodade myndigheten ska använda den elektroniska databas som anges i artikel 35 för att utan dröjsmål underrätta den ansökande myndigheten, de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater och kommissionen om de åtgärder som vidtagits och verkan av dessa åtgärder på överträdelsen inom unionen, inbegripet följande:

a) Huruvida interimistiska åtgärder har vidtagits.

b) Huruvida överträdelsen har upphört.

c) Vilka åtgärder som har vidtagits och huruvida dessa åtgärder har genomförts.

d) I vilken omfattning konsumenter som berörts av den påstådda överträdelsen har erbjudits åtaganden om kompensatoriska åtgärder.”

9. I artikel 17 i förordning 2017/2394, med rubriken ”Inledande av en samordnad insats och utseende av samordnare”, har följande lydelse:

”1. Vid skälig misstanke om en utbredd överträdelse ska de behöriga myndigheter som berörs av denna överträdelse inleda en samordnad insats som ska baseras på en överenskommelse dem emellan. De centrala kontaktpunkter som berörs av den överträdelsen och kommissionen ska utan dröjsmål underrättas om inledandet av den samordnade insatsen.

2. De behöriga myndigheter som berörs av den misstänkta utbredda överträdelsen ska bland sig utse en behörig myndighet som berörs av den misstänkta utbredda överträdelsen till samordnare. Om de behöriga myndigheterna inte kan enas om en samordnare ska kommissionen ta på sig rollen som samordnare.

3. Om kommissionen skäligen misstänker en utbredd överträdelse med en unionsdimension ska den utan dröjsmål underrätta de behöriga myndigheter och de centrala kontaktpunkter som berörs av den påstådda överträdelsen enligt artikel 26. I underrättelsen ska kommissionen ange skälen för en eventuell samordnad insats. De behöriga myndigheter som berörs av den påstådda utbredda överträdelsen med en unionsdimension ska genomföra lämpliga utredningar på grundval av de uppgifter som finns tillgängliga för dem eller som de lätt kan få tillgång till. Inom en månad efter dagen för kommissionens underrättelse ska de behöriga myndigheter som berörs av den påstådda utbredda överträdelsen med en unionsdimension i överensstämmelse med artikel 26 underrätta de övriga behöriga myndigheterna, de centrala kontaktpunkter som berörs av den överträdelsen och kommissionen om resultaten av dessa utredningar. Om dessa utredningar visar att en utbredd överträdelse med en unionsdimension eventuellt pågår, ska de behöriga myndigheter som berörs av överträdelsen inleda en samordnad insats och vidta de åtgärder som anges i artikel 19 och, i förekommande fall, artiklarna 20 och 21.

…

5. En behörig myndighet ska ansluta sig till den samordnade insatsen om det under den samordnade insatsen blir uppenbart att den behöriga myndigheten berörs av den utbredda överträdelsen eller den utbredda överträdelsen med en unionsdimension.”

2. Konkurrensreglerna

a) Förordning (EG) nr 1/2003

10. I artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF], med rubriken ”Förhållandet mellan artiklarna [101 och 102 FEUF] och nationell konkurrensrätt”, föreskrivs följande:

”1. … Om medlemsstaternas konkurrensmyndigheter eller de nationella domstolarna tillämpar den nationella konkurrensrätten på ett sådant missbruk som är förbjudet enligt artikel [102 FEUF], skall de även tillämpa artikel [102 FEUF].

…”

11. I artikel 5 i den förordningen, med rubriken ”Medlemsstaternas konkurrensmyndigheters behörighet”, föreskrivs följande:

”Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall vara behöriga att i enskilda ärenden tillämpa artiklarna [101 och 102 FEUF]. De får för detta ändamål, på eget initiativ eller till följd av ett klagomål, fatta beslut om att

kräva att en överträdelse skall upphöra,

förordna om interimistiska åtgärder,

godta åtaganden,

ålägga böter, förelägga viten eller ålägga andra påföljder som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

Om de på grundval av de uppgifter som de förfogar över finner att villkoren för ett förbud inte är uppfyllda, får de även besluta om att det inte finns skäl för dem att ingripa.”

12. Artikel 11 i förordningen, med rubriken ”Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter”, har följande lydelse:

”1. Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall tillämpa gemenskapens konkurrensregler i nära samarbete.

…

6. Om kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt kapitel III, fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artiklarna [101 och 102 FEUF]. Om konkurrensmyndigheten i en medlemsstat redan handlägger ett ärende, skall kommissionen inleda ett förfarande endast efter att ha samrått med den nationella konkurrensmyndigheten.”

13. I artikel 9 i samma förordning, med rubriken ”Åtaganden”, föreskrivs följande:

”1. När kommissionen avser att fatta ett beslut om att en överträdelse skall upphöra och de berörda företagen erbjuder åtaganden för att undanröja de betänkligheter som kommissionen har delgivit dem i sin preliminära bedömning, får kommissionen genom beslut göra dessa åtaganden bindande för företagen.

…”

14. Artikel 22 i förordning nr 1/2003, med rubriken ”Utredningar som genomförs av medlemsstaternas konkurrensmyndigheter”, har följande lydelse:

”1. En medlemsstats konkurrensmyndighet får på sitt territorium på uppdrag av konkurrensmyndigheten i en annan medlemsstat, och för dess räkning, företa alla sådana inspektioner eller andra undersökningsåtgärder enligt sin nationella lagstiftning som krävs för att konstatera om det föreligger en överträdelse av artikel [101 eller 102 FEUF]. …

2. På begäran av kommissionen skall medlemsstaternas konkurrensmyndigheter genomföra de inspektioner som kommissionen anser nödvändiga enligt artikel 20.1 eller som den har beslutat om enligt artikel 20.4. De tjänstemän hos medlemsstaternas konkurrensmyndigheter som har till uppgift att genomföra inspektionerna samt de tjänstemän som bemyndigats eller utsetts av dem skall utöva sina befogenheter i enlighet med nationell lagstiftning.

På begäran av kommissionen eller konkurrensmyndigheten i den medlemsstat inom vars territorium inspektionen skall genomföras, får de tjänstemän och andra medföljande personer som kommissionen bemyndigat bistå den berörda myndighetens tjänstemän.”

15. Enligt artiklarna 23 och 24 i den förordningen får kommissionen ålägga företag eller företagssammanslutningar böter och viten.

16. Artikel 25 i nämnda förordning, med rubriken ”Preskriptionstider för åläggande av påföljder”, har följande lydelse:

”1. Följande preskriptionstider gäller kommissionens befogenheter enligt artiklarna 23 och 24:

a) Tre år vid överträdelser av bestämmelser om begäran om upplysningar eller genomförande av inspektioner.

b) Fem år vid alla övriga överträdelser.

2. Preskriptionstiden skall räknas från och med den dag då överträdelsen begicks. Vid fortsatta eller upprepade överträdelser skall dock tiden räknas från och med den dag då överträdelsen upphörde.

…”

17. I artikel 26 i förordningen, med rubriken ”Preskriptionstiden för verkställande av påföljder”, föreskrivs följande:

”1. En preskriptionstid på fem år skall gälla för kommissionens befogenhet att verkställa beslut som fattats enligt artiklarna 23 och 24.

2. Preskriptionstiden skall räknas från och med den dag då beslutet vinner laga kraft.

…”

18. I artikel 35 i förordning nr 1/2003, med rubriken ”Medlemsstaternas utseende av konkurrensmyndigheter”, föreskrivs följande i punkt 1:

”Medlemsstaterna skall utse en eller flera konkurrensmyndigheter ansvariga för tillämpningen av artiklarna [101 och 102 FEUF] på ett sådant sätt att bestämmelserna i denna förordning efterlevs effektivt. …”

b) Direktiv (EU) 2019/1

19. I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad, med rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, föreskrivs följande:

”…

2. Detta direktiv omfattar tillämpningen av artiklarna 101 och 102 [FEUF] och den parallella tillämpningen av nationell konkurrensrätt på samma ärende. …

3. I detta direktiv anges vissa regler om ömsesidigt bistånd för att säkerställa att den inre marknaden och systemet med nära samarbete inom Europeiska konkurrensnätverket fungerar smidigt.”

20. Artikel 3 i det direktivet, med rubriken ”Skyddsåtgärder”, har följande lydelse:

”1. Förfaranden avseende överträdelser av artikel 101 eller 102 [FEUF], inklusive nationella konkurrensmyndigheters utövande av de befogenheter som avses i detta direktiv, ska respektera de allmänna principerna i unionsrätten och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

2. Medlemsstaterna ska säkerställa att utövandet av de befogenheter som avses i punkt 1 omfattas av lämpliga skyddsåtgärder när det gäller företagens rätt till försvar, inklusive rätten att bli hörd och rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol.

3. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella konkurrensmyndigheternas förfaranden för efterlevnadskontroll genomförs inom rimlig tid. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella konkurrensmyndigheterna antar ett meddelande om överträdelsen innan de fattar beslut enligt artikel 10 i detta direktiv.”

21. I artikel 4 i samma direktiv, med rubriken ”Oberoende”, föreskrivs följande:

”1. För att garantera nationella administrativa konkurrensmyndigheters oberoende när de tillämpar artiklarna 101 och 102 [FEUF] ska medlemsstaterna säkerställa att sådana myndigheter utför sina uppdrag och utövar sina befogenheter opartiskt och med hänsyn till en effektiv och enhetlig tillämpning av dessa bestämmelser, i enlighet med proportionella krav på ansvarsskyldighet och utan att det påverkar det nära samarbetet mellan konkurrensmyndigheter inom Europeiska konkurrensnätverket.

…

5. Nationella administrativa konkurrensmyndigheter ska ha befogenhet att fastställa sina prioriteringar för utförande av uppgifter för tillämpning av artiklarna 101 och 102 [FEUF] enligt artikel 5.2 i detta direktiv. I den mån som nationella administrativa konkurrensmyndigheter är skyldiga att pröva formella klagomål ska dessa myndigheter ha befogenhet att avvisa sådana klagomål på den grunden att de inte betraktar sådana klagomål som prioriterade vid kontroll av efterlevnaden. Detta påverkar inte nationella administrativa konkurrensmyndigheters befogenhet att avvisa klagomål på andra grunder som fastställs i nationell rätt.”

22. Artikel 5 i direktiv 2019/1, med rubriken ”Resurser”, har följande lydelse:

”1. Medlemsstaterna ska åtminstone säkerställa att nationella konkurrensmyndigheter har tillräckligt många kvalificerade anställda och tillräckliga ekonomiska, tekniska och teknologiska resurser som är nödvändiga för att de effektivt ska kunna utföra sitt uppdrag och effektivt ska kunna utöva sina befogenheter vid tillämpningen av artiklarna 101 och 102 [FEUF] enligt punkt 2 i den här artikeln.

2. Vid tillämpningen av punkt 1 ska nationella konkurrensmyndigheter åtminstone kunna genomföra utredningar i syfte att tillämpa artiklarna 101 och 102 [FEUF], anta beslut med tillämpning av dessa bestämmelser på grundval av artikel 5 i förordning [nr 1/2003] och samarbeta nära inom Europeiska konkurrensnätverket i syfte att säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av artiklarna 101 och 102 [FEUF].

…”

23. Artiklarna 10, 12, 13 och 16 i direktiv 2019/1 reglerar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter vad gäller konstaterande och upphörande av överträdelser, de åtaganden som företag och företagssammanslutningar erbjuder, sanktionsavgifter för företag och företagssammanslutningar respektive viten.

24. Enligt artikel 36 skulle direktiv 2019/1 träda i kraft den 3 februari 2019. Enligt artikel 34.1 skulle medlemsstaterna senast den 4 februari 2021 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet.

B. Italiensk rätt

1. Lag nr 689/81

25. I legge 24 novembre 1981, no 689 – Modifiche al sistema penale (lag nr 689 av den 24 november 1981 om ändring av det straffrättsliga regelverket) (nedan kallad lag nr 689/81) fastställs den allmänna ordningen för administrativa böter.

26. Artikel 12 i den lagen, med rubriken ”Tillämpningsområde”, har följande lydelse:

”I den mån de är tillämpliga, och om inte annat föreskrivs, omfattar bestämmelserna i detta kapitel alla överträdelser för vilka det tillämpas en administrativ sanktion i form av böter, även för det fall denna sanktion inte tillämpas i stället för en straffrättslig påföljd. De ska inte tillämpas på disciplinära överträdelser.”

27. I artikel 14 i nämnda lag, med rubriken ”Meddelande om överträdelsen och delgivning”, föreskrivs följande:

”I den mån det är möjligt ska både lagöverträdaren och personer som är solidariskt betalningsansvariga för det bötesbelopp som har ålagts för överträdelsen omedelbart underrättas om överträdelsen.

Om inte alla eller några av de personer som nämns i föregående stycke omedelbart har underrättats om överträdelsen, ska överträdelsens väsentliga uppgifter meddelas de berörda personerna med hemvist i landet inom en tidsfrist på 90 dagar och personerna med hemvist i utlandet inom en tidsfrist på 360 dagar från den dag då [överträdelsen] har fastställts.

Om de handlingar som rör överträdelsen översänds till den behöriga myndigheten genom beslut av den rättsliga myndigheten, ska de tidsfrister som avses i föregående stycken börja löpa dagen för mottagandet [av dessa handlingar].

…

Betalningsskyldigheten för det bötesbelopp som har ålagts för överträdelsen upphör för den person som inte har delgetts därom inom den fastställda tidsfristen.”

28. Artikel 28 i samma lag, med rubriken ”Preskription”, har följande lydelse:

”Rätten att driva in bötesbelopp som har ålagts för de överträdelser som avses i denna lag preskriberas efter fem år från den dag då överträdelsen har begåtts.

Avbrott i preskriptionstiden regleras av bestämmelserna i codice civile [(civillagen)].”

2. Konsumentskyddsbestämmelserna

a) Konsumentlagen

29. I artikel 1 i decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (lagstiftningsdekret nr 206 om konsumentlagen) av den 6 september 2005, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad konsumentlagen), föreskrivs följande i punkt 1:

”I enlighet med konstitutionen och de principer som fastställts i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna, i fördraget om Europeiska unionen, i unionslagstiftningen, särskilt artikel 153 [EG], samt i internationella fördrag, medför denna lag en harmonisering och omorganisering av lagstiftningarna om inköps- och konsumtionsprocesser för att säkerställa en hög skyddsnivå för konsumenter och användare.”

30. Artikel 27 i den lagen, med rubriken ”Administrativt och rättsligt skydd”, har följande lydelse:

”1. [AGCM] ska ha de befogenheter som föreskrivs i denna artikel även som behörig myndighet för tillämpning av [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (’förordningen om konsumentskyddssamarbete’) (EUT L 364, 2004, s. 1)] inom gränserna för vad lagen föreskriver.

1 bis. Även i reglerade branscher ska [AGCM] på grundval av artikel 19.3 ha exklusiv behörighet att vidta åtgärder mot näringsidkares agerande som utgör en otillbörlig affärsmetod, utan att det påverkar tillämpningen av gällande lagstiftning, och [AGCM] utövar denna behörighet med stöd av de befogenheter som föreskrivs i denna artikel, efter inhämtande av ett utlåtande från behörig regleringsmyndighet. …

2. [AGCM] ska, ex officio eller på begäran av varje person eller organisation som har intresse därav, besluta om förbud mot fortsatta otillbörliga affärsmetoder och undanröjer effekterna därav. För detta ändamål ska [AGCM] utöva de utrednings- och tillsynsbefogenheter som avses i nämnda förordning [nr 2006/2004] även i fråga om icke-gränsöverskridande överträdelser. För genomförandet av de uppgifter som anges i punkt 1 får [AGCM] vända sig till Guardia di Finanza (finanspolisen), som agerar med de befogenheter som den har tilldelats för att göra kontroller med avseende på mervärdesskatt och inkomstskatt. Myndighetens åtgärder är oberoende av om de berörda konsumenterna befinner sig i den medlemsstat där näringsidkaren finns eller i en annan medlemsstat.

3. Genom motiverat beslut kan [AGCM] i särskilt brådskande fall ålägga tillfälligt förbud mot de aktuella otillbörliga affärsmetoderna. [AGCM] ska under alla omständigheter meddela näringsidkaren att en efterlevnadskontroll har inletts.

…

8. Om [AGCM] anser att affärsmetoden är otillbörlig ska den förbjuda spridning av den, om den ännu inte har kommit till allmänhetens kännedom, eller vidmakthållandet av den, för det fall den metoden redan har börjat tillämpas. I det beslutet kan det även anges att beslutet ska offentliggöras, på näringsidkarens bekostnad, även i form av ett utdrag, det vill säga ett särskilt beriktigande, för att förhindra fortsatta verkningar av de otillbörliga affärsmetoderna.

9. Förutom förbudet mot den otillbörliga affärsmetoden ska myndigheten även besluta om böter på mellan 5000 euro och 5000000 euro, med beaktande av hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. För otillbörliga affärsmetoder i den mening som avses i artikel 21.3 och 21.4 får påföljden inte understiga 50000 euro.

…

11. Genom ett eget regelverk reglerar [AGCM] förfarandet för efterlevnadskontroll på så sätt att de berörda personerna garanteras ett kontradiktoriskt förfarande, fullständig kännedom om utredningsmaterial och protokollförande.

…

13. De böter som påförs till följd av en överträdelse av detta dekret omfattas, i den mån de är tillämpliga, av bestämmelserna i kapitel I avsnitt I och av artiklarna 26–29 i lag [nr 689/81], i dess ändrade lydelse. De administrativa sanktioner som avses i denna artikel ska betalas inom 30 dagar efter delgivningen av [AGCM:s] beslut.”

b) Förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll på området för konsumentskydd

31. Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie (förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll på området för konsumentskydd) antogs genom delibera no 25411 de l’AGCM del 1° aprile 2015 (AGCM:s beslut nr 25411 av den 1 april 2015), vilket antogs med stöd av artikel 27.11 i konsumentlagen.

32. Enligt artiklarna 6.1, 5.1 f och 5.2 i den förordningen ska förfarandet för efterlevnadskontroll inledas, bland annat, med ett meddelande om överträdelsen, inom 180 dagar från den dag då begäran om åtgärder mottas, och denna tidsfrist avbryts enbart för det fall det framställs en begäran om upplysningar. Om förfarandet inte inleds inom den angivna fristen ska fasen före efterlevnadskontrollen anses vara avslutad genom att ärendet avskrivs, varvid AGCM har möjlighet att i ett senare skede lägga till begäran om åtgärder till akten för att på eget initiativ göra en ingående utredning på grundval av nya omständigheter eller en annan bedömning av de prioriterade åtgärderna.

33. I artiklarna 10–12 i förordningen fastställs rättssäkerhetsgarantierna under utredningsfasen, det vill säga möjligheten för de parter som har underrättats om att en efterlevnadskontroll har inletts, liksom för alla andra berörda parter enligt artikel 10 i nämnda förordning, att vara delaktiga i utredningen och att yttra sig, få tillgång till de handlingar och uppgifter som AGCM innehar och ges möjlighet att begära att bli hörd.

3. Konkurrensreglerna

a) Lag nr 287/90

34. I legge 10 ottobre 1990, no 287 – Norme per la tutela della concorrenza e del mercato (lag nr 287 av den 10 oktober 1990 om antagande av bestämmelser om skydd för konkurrensen och marknaden), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag nr 287/90), föreskrivs följande i artikel 1, med rubriken ”Tillämpningsområde och förhållandet till unionsrätten”:

”1. Bestämmelserna i denna lag som antagits enligt artikel 41 i konstitutionen om skydd och säkerställande av rätten till ekonomiska initiativ gäller för karteller, missbruk av dominerande ställning och företagskoncentrationer.

2. [AGCM] ska på ett och samma ärende även parallellt tillämpa artiklarna 101 och 102 [FEUF] samt artiklarna 2 och 3 i denna lag angående konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning.

…

4. Bestämmelserna i denna avdelning ska tolkas mot bakgrund av principerna i Europeiska [unionens] konkurrensrätt.”

35. I artikel 3 i den lagen, med rubriken ”Missbruk av dominerande ställning”, föreskrivs följande:

”1. Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inhemska marknaden eller inom en väsentlig del av denna är förbjudet, och det är dessutom förbjudet att

a) direkt eller indirekt påtvinga någon inköps- eller försäljningspriser eller andra omotiverat betungande avtalsvillkor,

…”

36. Artikel 12 i nämnda lag, med rubriken ”Utredningsbefogenheter”, har följande lydelse:

”1. [AGCM] ska granska de uppgifter som den förfogar över och de uppgifter som den har fått kännedom om från andra offentliga myndigheter eller någon annan person som har intresse därav, däribland konsumentorganisationer, och ska därefter inleda en efterlevnadskontroll för att fastställa huruvida det föreligger överträdelser av de förbud som anges i artiklarna 2 och 3.

…”

37. I artikel 14 i samma lag, med rubriken ”Efterlevnadskontroll”, föreskrivs följande:

”1. Vid misstanke om överträdelse av artikel 2 eller 3 ska [AGCM] underrätta de berörda företagen och enheterna om att en efterlevnadskontroll har inletts …”

38. Artikel 15 i lag nr 287/90, med rubriken ”Anmodan och sanktioner”, har följande lydelse:

”1. Om [AGCM] i samband med efterlevnadskontrollen enligt artikel 14 konstaterar överträdelser av artikel 2 eller 3, ska den fastställa en tidsfrist för de berörda företagen och enheterna inom vilken de konstaterade överträdelserna ska upphöra. Vid allvarliga överträdelser har den dessutom möjlighet att på grundval av överträdelsens allvar och varaktighet påföra administrativa böter på upp till 10 procent av företagets eller enhetens omsättning under det senast avslutade räkenskapsår som föregick den dag då anmodan delgavs och fastställa den tidsfrist inom vilken företaget ska betala böterna.

…”

39. I artikel 31 i den lagen, med rubriken ”Sanktioner”, föreskrivs följande:

”1. De administrativa böter som påförs till följd av en överträdelse av denna lag ska, i den mån de är tillämpliga, omfattas av bestämmelserna i kapitel I avsnitten I och II i lag [nr 689/81].”

b) Förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll som omfattas av AGCM:s befogenhet

40. Decreto del Presidente della Repubblica 30 aprile 1998, no 217 (presidentdekret nr 217 av den 30 april 1998) om fastställande av Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll som omfattas av konkurrensmyndighetens befogenhet) antogs i enlighet med artikel 10.5 i lag nr 287/90, enligt vilken ”det ska inrättas förfaranden för efterlevnadskontroll som garanterar de berörda parterna fullständig kännedom om utredningsmaterial, ett kontradiktoriskt förfarande och protokollförande”.

41. I artiklarna 7, 13 och 14 i den förordningen fastställs de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs under utredningsfasen, det vill säga möjligheten för de parter som har underrättats om att en efterlevnadskontroll har inletts, liksom för alla andra berörda parter enligt artikel 7.2 i nämnda förordning, att vara delaktiga i utredningen och att yttra sig, få tillgång till de handlingar och uppgifter som AGCM innehar och få möjlighet att begära att bli hörd innan resultaten av kontrollen meddelas.

III. Bakgrund, målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

A. Mål C‑510/23 (Trenitalia)

42. Trenitalia är ett offentligt bolag som, genom ett annat bolag, ägs till 100 procent av Ministero dell’economia e delle finanze (Ekonomi- och finansministeriet, Italien). Trenitalia är det största bolaget inom passagerartrafik på järnväg i Italien. Det tillhandahåller både regionala tjänster och medel- och långdistanstjänster, och den sistnämnda kategorin inbegriper bland annat så kallade marknadståg, såsom höghastighetståg.

43. Mellan år 2011 och år 2016 mottog AGCM anmälningar och klagomål från konsumenter, Autorità di regolazione dei trasporti (Transporttillsynsmyndigheten, Italien) och organisationen Federconsumatori, vilka rörde det sätt på vilket tågbiljetter således på internet. Den 21 oktober 2016 kompletterade AGCM akten med resultaten av de simulerade köp som dess personal hade gjort mellan den 26 augusti och den 30 september 2016.

44. Den 15 november 2016 delgav AGCM Trenitalia beslutet att inleda ett förfarande för att fastställa huruvida en överträdelse förelåg på det konsumenträttsliga området, varpå myndigheten genomförde en inspektion vid det bolagets huvudkontor, där handlingar inhämtades. Trenitalias företrädare bereddes tillfälle att ta del av utredningsakten och att inkomma med argument till bolagets försvar. Det företag som tillhandahöll det it-system som Trenitalia använde blev också föremål för en inspektion.

45. Genom beslut av den 3 augusti 2017, som antogs den 19 juli 2017, konstaterade AGCM att Trenitalia hade tillämpat en otillbörlig affärsmetod i samband med försäljningen av tågbiljetter på internet. Vad gäller de reselösningar som företaget erbjöd via sitt telematiska system för information, biljettsökning och biljettköp visade företaget nämligen i huvudsak resultat som innebar användning av marknadståg och inte resultat med mycket billigare regionaltåg för samma tider. Myndigheten ålade därför Trenitalia att upphöra med den påtalade metoden, gav företaget en tidsfrist för att ange vilka åtgärder som behövde vidtas för att åstadkomma detta och påförde företaget böter på 5 miljoner euro, med hänsyn till överträdelsens allvar och varaktighet.

46. Trenitalia har överklagat AGCM:s beslut vid den hänskjutande domstolen och har i synnerhet gjort gällande att den fastställda tidsfristen på 90 dagar enligt artikel 14 i lag nr 689/81 för att inleda ett förfarande för att fastställa huruvida en överträdelse föreligger på det konsumenträttsliga området har åsidosatts. Fasen före det att invändningarna meddelades varade nämligen i mer än fyra år.

47. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att de sanktioner som AGCM tillgriper, såväl för överträdelser av konkurrensreglerna som för överträdelser av konsumentskyddsbestämmelserna, är av ”straffrättsliknande” karaktär. För att säkra jämlikhet i medel mellan parterna och undvika att den tid som har tagits i anspråk kan vara till nackdel för den tilltalade, är det följaktligen nödvändigt att iaktta de principer som slås fast i artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen) och i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, där det föreskrivs att den tilltalade ska underrättas om anklagelserna utan dröjsmål.

48. Enligt rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som nyligen utvecklats i denna riktning, är AGCM skyldig, vid äventyr av att dess befogenhet att ålägga sanktioner förverkas, att inleda förfarandet för efterlevnadskontroll genom att utfärda ett meddelande om invändningar inom denna tidsfrist på 90 dagar efter det att de faktiska uppgifter som krävs för det meddelandet har samlats in.

49. För att fastställa när denna tidsfrist börjar löpa ska förvaltningsdomstolen göra en retroaktiv bedömning och sätta sig in i AGCM:s tidigare situation och kontrollera från och med vilken dag de uppgifter som fanns tillgängliga vid en viss tidpunkt var tillräckliga för att utfärda meddelandet om invändningar. Varje överskridande av denna tidsfrist medför att AGCM:s beslut ska upphävas i sin helhet. I kraft av principen ne bis in idem är det vidare inte möjligt att inleda ett nytt förfarande för efterlevnadskontroll avseende samma metod, även om det berörda företaget aldrig har upphört med denna.

50. Den hänskjutande domstolen anser för det första att dessa omständigheter innebär en inskränkning av AGCM:s autonomi, eftersom myndigheten är skyldig att inleda efterlevnadskontrollerna på grundval av ett renodlat kronologiskt kriterium. Om förfarandet inleds alltför tidigt ökar dessutom risken för att myndigheten inte kan erhålla de uppgifter som är nödvändiga för att fastställa den påtalade överträdelsen. Hänsyn ska tas till den stora komplexiteten i AGCM:s arbete, särskilt i utredningar som rör stora ekonomiska aktörer, eftersom AGCM måste samla in uppgifter om ett stort antal faktiska omständigheter under en sammanhängande period för att kunna göra en abstrakt rättslig kvalificering.

51. Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang dragit en parallell med de sanktioner som tillgrips på konkurrensområdet, eftersom den behöriga myndigheten i dessa fall är skyldig att avsluta överträdelseförfarandet inom rimlig tid. Detta krav är även analogt tillämpligt på området för konsumentskydd.

52. Den hänskjutande domstolen anser för det andra att eftersom det berörda företaget inte behöver inkomma med bevis för att ha lidit en faktisk skada till följd av att förfarandet för efterlevnadskontroll har inletts för sent, föreligger det en icke motbevisbar presumtion om att det företagets rätt till försvar har åsidosatts för det fall förfarandet har inletts efter det att tidsfristen på 90 dagar har löpt ut.

53. De sanktionerade företagens berättigade förväntningar kan i vart fall inte skyddas på ett lämpligt sätt om det tillämpas en tidsfrist som inleds vid olika tidpunkter beroende på det enskilda fallet. För att undvika att invändningar meddelas efter en alltför lång tid föreskrivs i italiensk rätt en preskriptionstid på fem år, räknat från den dag då det rättsstridiga beteendet har upphört.

54. Mot denna bakgrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:

”Ska artikel 11 i direktiv [2005/29], jämförd med principerna om konsumentskydd och god förvaltningssed, tolkas på sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som följer av tillämpningen av artikel 14 i lag [nr 689/81] – såsom den har tolkats i rättspraxis – enligt vilken [AGCM] är skyldig att inleda en utredning för att fastställa huruvida det föreligger en inkorrekt (otillbörlig) affärsmetod inom en tidsfrist på 90 dagar, som börjar löpa från och med den dag då konkurrensmyndigheten har fått kännedom om de väsentliga omständigheterna rörande överträdelsen, vilka kan förekomma redan i en första anmälan av överträdelsen?”

B. Mål C‑511/23 (Caronte & Tourist)

55. Caronte & Tourist (nedan kallat C&T) är ett bolag som tillhandahåller färjetransporter över Messinasundet, där bolaget har en monopolliknande ställning.

56. Den 24 mars 2018 mottog AGCM en anmälan från en konsument som klagade på alltför höga priser på de färjetransporter som C&T tillhandahåller och begärde att en utredning skulle inledas. AGCM skickade därefter, den 23 april 2019, en begäran om upplysningar till hamnmyndigheten i Messina, vilken åtföljdes av en ny begäran den 19 november 2019 som den myndigheten efterkom den 26 november 2019.

57. Den 4 augusti 2020 underrättade AGCM C&T om beslutet att inleda ett förfarande för att fastställa huruvida konkurrensreglerna hade åsidosatts.

58. Genom beslut av den 11 april 2022, vilket antogs den 29 mars 2022, konstaterade AGCM, med stöd av artikel 3 i lag nr 287/90, att C&T hade missbrukat sin dominerande ställning genom att ha tagit ut alltför höga priser för färjetransporten av fordon över Messinasundet. AGCM ålade följaktligen C&T att upphöra med att ta ut överpriser framöver, åtminstone från och med det att folkhälsokrisen på grund av pandemin hade upphört, och påförde bolaget böter på 3719370 euro, med hänsyn till överträdelsens allvar.

59. C&T har, med stöd av Assarmatori och Confederazione Italiana Armatori (nedan kallad Confitarma), som är branschorganisationer inom sjöfartssektorn, överklagat AGCM:s beslut vid den hänskjutande domstolen och har i synnerhet gjort gällande att den fastställda tidsfristen på 90 dagar enligt artikel 14 i lag nr 689/81 för att inleda ett förfarande för att fastställa huruvida konkurrensreglerna har åsidosatts inte har iakttagits. Fasen innan invändningarna meddelades varade nämligen i sammanlagt 855 dagar.

60. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att trots att det nationella målet rör ett missbruk av dominerande ställning som enbart avser den inhemska marknaden, föreligger det ett bestämt unionsrättsligt intresse av att bestämmelser om lagföring av överträdelser av konkurrensreglerna tillämpas korrekt. Enligt EU‑domstolens praxis är kommissionen dock skyldig att avsluta sina förfaranden inom rimlig tid, vilket innebär att det finns en avvikelse mellan de nationella och europeiska bestämmelserna om när konkurrensförfaranden ska inledas.

61. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att AGCM:s sanktioner på konkurrensområdet är av ”straffrättsliknande” karaktär. För att säkra jämlikhet i medel mellan parterna och för att undvika att den tid som har tagits i anspråk kan vara till nackdel för den tilltalade är det följaktligen nödvändigt att iaktta de principer som slås fast i artikel 6 i Europakonventionen och i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, där det föreskrivs att den tilltalade ska underrättas om anklagelserna utan dröjsmål.

62. Den hänskjutande domstolen har förklarat att enligt äldre rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) var artikel 14 i lag nr 689/81 inte tillämplig på AGCM:s förfaranden på konkurrensområdet, vilket innebar att det inte fanns någon specifik tidsfrist inom vilken efterlevnadskontroller skulle inledas genom ett meddelande om invändningar. Efter en ändring av denna rättspraxis är AGCM dock numera skyldig, vid äventyr av att dess befogenhet att påföra sanktioner förverkas, att inleda ett förfarande för efterlevnadskontroll genom att utfärda ett sådant meddelande om invändningar inom den omtvistade tidsfristen, så snart alla faktiska uppgifter som behövs för det meddelandet har samlats in.

63. Den hänskjutande domstolen har redogjort för konsekvenserna av denna ändring av rättspraxis, vilka tidigare har beskrivits, det vill säga att förvaltningsdomstolen måste göra en retroaktiv bedömning för att fastställa exakt när tidsfristen på 90 dagar inleddes, att AGCM:s beslut ska upphävas om den omtvistade tidsfristen har överskridits och att principen ne bis in idem ska tillämpas, vilken innebär att ett nytt förfarande för efterlevnadskontroll inte får inledas med avseende på samma metod.

64. Den hänskjutande domstolens övriga uttalanden, där den har uttryckt tvivel om huruvida den nationella lagstiftningen är förenlig med unionens konkurrensrätt, motsvarar i allt väsentligt de som har angetts ovan i mål C‑510/23, vad gäller konsumentskyddslagstiftningen.

65. Mot denna bakgrund har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) beslutat att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:

”Ska artikel 102 FEUF, jämförd med principerna om [konkurrensskydd] och god förvaltningssed, tolkas på sätt att den utgör hinder för en nationell lagstiftning såsom den som följer av tillämpningen av artikel 14 i lag [nr 689/81] – såsom den har tolkats i rättspraxis – enligt vilken [AGCM] i syfte att fastställa huruvida det förekommer missbruk av dominerande ställning är skyldig att inleda en utredning inom en tidsfrist på 90 dagar, som börjar löpa från den dag då konkurrensmyndigheten har fått kännedom om de väsentliga uppgifterna rörande överträdelsen, vilka kan förekomma redan i en första anmälan av överträdelsen?”

IV. Förfarandet vid domstolen

66. Besluten om hänskjutande i mål C‑510/23 och mål C‑511/23, av den 2 augusti 2023 respektive den 1 augusti 2023, inkom till EU‑domstolens kansli den 8 augusti 2023.

67. I mål C‑510/23 har parterna i det nationella målet, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen inkommit med skriftliga yttranden inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.

68. I mål C‑511/23 har skriftliga yttranden inkommit från parterna i det nationella målet, Assarmatori, Confitarma, UNC Sicilia, den italienska, den grekiska, den ungerska och den slovakiska regeringen samt kommissionen, i enlighet med ovannämnda bestämmelse.

69. Den 14 maj 2024 beslutade EU-domstolen att inte hålla någon muntlig förhandling, i enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna.

V. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

70. Det ska inledningsvis klargöras att de här aktuella målen inte rör tolkningen av materiella rättsregler, utan snarare av de unionsrättsliga bestämmelser och principer som begränsar medlemsstaternas processrättsliga autonomi. Såsom ofta har varit fallet i EU-domstolens praxis, kommer effektivitetsprincipen att spela en avgörande roll vid bedömningen av de frågor som har ställts. Eftersom den omtvistade nationella lagstiftningen är densamma i båda målen, ska den prövas mot bakgrund av unionens konsumentskyddsbestämmelser respektive konkurrensregler. Såsom kommer att framgå är vissa överväganden i lika hög grad tillämpliga på båda rättsområdena på grund av de många kopplingarna mellan dem. I slutändan ska det inte förglömmas att konsumenternas välfärd är just det yttersta syftet med offentliga åtgärder för att skydda konkurrensen. EU‑domstolens kommande dom kommer att vara av övergripande betydelse av detta skäl.

71. För tydlighetens skull ska det kort beskrivas hur AGCM:s förfaranden för att fastställa otillbörliga och konkurrensbegränsande affärsmetoder går till. Såsom framgår av handlingarna i målen genomförs dessa förfaranden i huvudsak i två steg: 1) en fas före efterlevnadskontrollen, under vilken AGCM samlar in de utredningsuppgifter som krävs för att framställa invändningarna gentemot den berörda personen och 2) en efterlevnadskontrollfas (eller beslutsfas) som inleds när den berörda personen har underrättats om invändningarna och under vilken alla de garantier som är utmärkande för det administrativa förfarandet tillämpas. Denna fas avslutas, i förekommande fall, med att ett beslut antas, vari det fastställs att det förekommer en otillbörlig eller konkurrensbegränsande affärsmetod och vari sanktioner påförs.

72. Den hänskjutande domstolen anser att ifrågavarande nationella lagstiftning, som reglerar ovan beskrivna förfaranden, utgör hinder för en effektiv tillämpning av unionsrätten. Till stöd för sitt påstående har den hänskjutande domstolen pekat på vissa aspekter av denna lagstiftning som, enligt den domstolen, är problematiska. En av dessa aspekter är den tidsfrist som föreskrivs för fasen före efterlevnadskontrollen. Det framgår av besluten om hänskjutande att det i den aktuella lagstiftningen föreskrivs en tidsfrist på 90 dagar för att underrätta om invändningarna när det gäller sanktionsförfaranden som leder till att de berörda personerna förpliktas att betala ett penningbelopp. Enligt rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen), i egenskap av högsta instans på det förvaltningsrättsliga området, börjar denna tidsfrist att löpa från och med den dag då AGCM har fått kännedom om överträdelsernas väsentliga uppgifter, som kan förekomma redan i en första anmälan av överträdelsen. Den bestämmelsen är även tillämplig på sanktionsförfaranden som rör otillbörliga affärsmetoder och konkurrensmetoder.

73. Det framgår dessutom av handlingarna i målen att förverkande sker i kraft av själva rättsförhållandet (ipso jure), oberoende av om det faktiskt har visats att företagets rätt till försvar har åsidosatts. På grundval av åtgärdens unika art gäller förverkandet beslutet i dess helhet, både vad gäller fastställandet och förbudsåtgärderna och vad gäller påförandet av sanktionen. Avslutningsvis får förverkandet effekter för ständiga överträdelser, även innan de har upphört, och står i överensstämmelse med principen ne bis in idem, som utgör hinder för att en överträdelse fastställs på nytt, även om den fortsätter efter sanktionsbeslutet. Vid prövningen av huruvida denna lagstiftning är förenlig med unionsrätten måste hänsyn tas till kombinationen av alla dessa aspekter i sin helhet.

74. Enligt effektivitetsprincipen får medlemsstaterna inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att genomföra unionsrätten, och vad närmare bestämt beträffar konkurrensrätten ska medlemsstaterna tillse att de bestämmelser som införs eller tillämpas inte innebär att en effektiv tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF undergrävs. De nationella konkurrensmyndigheterna, som har utsetts enligt artikel 35.1 i förordning nr 1/2003, ska säkerställa en effektiv tillämpning av dessa artiklar i allmänhetens namn. Det ska härvidlag påpekas att sekundärrätten innehåller bestämmelser som fastställer ett krav på att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten i samband med specifika skyldigheter. Detsamma gäller på det närliggande området för konsumentskydd. Med tanke på att sekundärrätten ska ha företräde är det nödvändigt att för förevarande bedömning identifiera de relevanta bestämmelserna i denna. Det är mot bakgrund av dessa bestämmelser som det ska avgöras huruvida ifrågavarande nationella lagstiftning uppfyller kravet på effektivitet.

B. Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning

75. Det ska emellertid först prövas huruvida begäran om förhandsavgörande i mål C‑511/23 kan tas upp till prövning. C&T, Assarmatori och Confitarma anser att den ska avvisas, eftersom den överträdelse som C&T anklagas för endast innebär ett åsidosättande av förbudet mot missbruk av dominerande ställning enligt artikel 3 i lag nr 287/90 och inte enligt artikel 102 FEUF, i och med att AGCM har valt att uteslutande tillämpa nationell konkurrensrätt, i enlighet med förordning nr 1/2003. Artikel 14 i lag nr 689/81, i vilken den omtvistade tidsfristen föreskrivs, är dessutom en bestämmelse som enbart omfattas av medlemsstaternas processrättsliga autonomi och som inte har något samband med den materiella konkurrensrätten.

76. Jag anser emellertid inte att dessa argument är övertygande av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan.

77. För det första framgår det av EU-domstolens praxis att i en situation där en ekonomisk aktör har påförts en sanktionsåtgärd enbart med stöd av nationell konkurrensrätt, kan EU-domstolen icke desto mindre pröva en begäran om förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 102 FEUF om den bestämmelsen har gjorts tillämplig i nationell rätt på grundval av en hänvisning till innehållet i nämnda artikel 102 FEUF. När nationell rätt ska tillämpas på ett sätt som är förenligt med artikel 102 FEUF föreligger det nämligen ett bestämt unionsrättsligt intresse av att den bestämmelsen tolkas på ett enhetligt sätt.

78. I förevarande fall följer det av artikel 1.4 i lag nr 287/90 att bestämmelserna i avdelning I i den lagen ska tolkas på grundval av de unionsrättsliga principer som är tillämpliga på konkurrensområdet. Artikel 3.1 a i nämnda lag, vilken ingår i samma avdelning, har för övrigt en lydelse som är i stort sett identisk med den i artikel 102 andra stycket a FEUF. Den hänskjutande domstolen har dessutom uttryckligen påpekat att ”artikel 3 i lag [nr 287/90] har införlivat artikel 102 FEUF med nationell rätt och dessa båda bestämmelser därför har en i allt väsentligt likvärdig normativ räckvidd”. Mot denna bakgrund anser jag att den slutsatsen kan dras att bestämmelserna i avdelning I i lag nr 287/90, vad gäller de lösningar som de föreskriver för rent inhemska situationer, överensstämmer med dem som har valts i unionsrätten, särskilt med stöd av artikel 102 FEUF.

79. Vad just gäller bestämmelserna i avdelning I i lag nr 287/90 ska det, för det andra, erinras om att EU-domstolen redan har tillämpat ett liknande resonemang i den domen ETI m.fl. och således har förklarat sig behörig att pröva en begäran om förhandsavgörande som rör artikel 81 EG (nu artikel 101 FEUF), trots att AGCM i det nationella målet endast hade tillämpat de nationella bestämmelser som förbjuder karteller. I motsats till vad C&T har hävdat i sitt yttrande, kan jag inte se varför ikraftträdandet av förordning nr 1/2003 skulle kunna innebära någon förändring i denna bedömning, som grundar sig på den omständigheten att det finns en direkt och ovillkorlig hänvisning i nationell rätt till unionsrätten.

80. För det tredje anser jag inte att den omständigheten att förevarande mål inte rör tolkningen av materiella bestämmelser i den nationella konkurrensrätten, vilka återfinns i avdelning I i lag nr 287/90, utan tolkningen av den processuella bestämmelsen i artikel 14 i lag nr 689/81, har någon betydelse för frågan huruvida begäran kan tas upp till prövning. Det följer nämligen av artikel 31.1 i lag nr 287/90 att artikel 14 i lag nr 689/81, såsom den hänskjutande domstolen har angett, är tillämplig på administrativa böter till följd av ett åsidosättande av lag nr 287/90. Enbart den omständigheten att en bestämmelse i nationell rätt omfattas av medlemsstaternas processrättsliga autonomi innebär dessutom inte att den är undantagen från de krav som uppställs i unionsrätten. I den mån en sådan bestämmelse reglerar tillämpningen av bestämmelser i nationell rätt som ska överensstämma med motsvarande bestämmelser i unionsrätten, ska den nämligen åtminstone vara förenlig med principerna om effektivitet och likvärdighet.

81. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att begäran om förhandsavgörande i mål C‑511/23 ska tas upp till prövning.

C. Prövning i sak

1. Målen med de tillämpliga bestämmelserna på konkurrens- och konsumentskyddsområdet

82. Medlemsstaternas relevanta skyldigheter vid denna bedömning följer av ett stort antal bestämmelser som jag kommer att redogöra för nedan. Jag kommer därefter att undersöka huruvida ifrågavarande nationella lagstiftning utgör ett korrekt genomförande av dessa skyldigheter. Det är inom ramen för detta andra steg som det ska bedömas huruvida ifrågavarande nationella lagstiftning faktiskt bidrar till att de mål som fastställs i unionsrätten uppnås.

a) De grundläggande garantier som fastställs i direktiv 2019/1 och frågan huruvida detta är tillämpligt i mål C‑511/23

83. När det gäller konkurrensrättens område är det värt att notera de skyldigheter som uppställs i direktiv 2019/1 där det enligt artikel 1.1, jämförd med skälen 1, 6 och 8, fastställs vissa grundläggande garantier för de nationella konkurrensmyndigheternas tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF. Dessa garantier syftar till att göra det möjligt för dessa myndigheter att arbeta ändamålsenligt vid den effektiva kontrollen av efterlevnaden av de bestämmelserna, särskilt i syfte att säkerställa rättvisa och öppna konkurrensutsatta marknader, skydda konsumenter och företag från konkurrensbegränsande förfaranden och undvika att sådana förfaranden undgår sanktioner.

84. I direktiv 2019/1 uppställs en rad viktiga skyldigheter, såsom att säkerställa att de nationella konkurrensmyndigheternas förfaranden för efterlevnadskontroll genomförs inom rimlig tid, att säkerställa att företagen underrättas om invändningar innan ett beslut antas, med stöd av artikel 10 i direktiv 2019/1, i vilket en överträdelse konstateras och vari det krävs att den ska upphöra, samt att säkerställa de nationella administrativa konkurrensmyndigheternas oberoende, genom att ge dem befogenhet att fastställa sina prioriteringar för utförande av uppgifter för tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF. Jag anser att dessa skyldigheter är av särskild relevans i förevarande fall för att pröva om de nationella bestämmelserna är förenliga med unionens konkurrensrätt.

85. En sådan prövning förutsätter logiskt sett att direktiv 2019/1 är tillämpligt i mål C‑511/23. Den hänskjutande domstolen anser emellertid inte att så är fallet, eftersom det direktivet införlivades med italiensk rätt först under år 2021, det vill säga efter det att efterlevnadskontrollen hade inletts. Enligt den hänskjutande domstolen har direktivet för övrigt endast kodifierat en ”redan existerande allmän princip i nationell rätt”.

86. Jag är, för min del, tveksam till att direktiv 2019/1 inte skulle vara av någon som helst relevans under dessa omständigheter. Enligt fast rättspraxis måste nämligen medlemsstaterna under införlivandefristen av ett direktiv som de omfattas av avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet. Av en sådan skyldighet att avhålla sig från att vidta vissa åtgärder följer bland annat att medlemsstaternas domstolar i den utsträckning det är möjligt ska avhålla sig från att tolka den nationella rätten på ett sätt som efter utgången av införlivandefristen för ett direktiv riskerar att allvarligt äventyra de mål som eftersträvas med detta direktiv.

87. Såsom framgår av artikel 36 i direktiv 2019/1 trädde det direktivet i kraft den 3 februari 2019, och enligt artikel 34.1 i direktivet var medlemsstaterna skyldiga att följa direktivet senast den 4 februari 2021. I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att AGCM antog sitt beslut om att inleda ett förfarande för efterlevnadskontroll den 4 augusti 2020, det vill säga under perioden för införlivande av direktiv 2019/1. Den linje i rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) som innebär att den aktuella lagstiftningen ska tillämpas på förfaranden som har inletts med stöd av lag nr 287/90 fanns dessutom redan före den dag då förfarandet för efterlevnadskontroll inleddes.

88. Mot denna bakgrund anser jag att den hänskjutande domstolen även måste beakta bestämmelserna i direktiv 2019/1 för att bedöma huruvida AGCM:s beslut om att inleda ett förfarande för efterlevnadskontroll antogs för sent med hänsyn till den tidsfrist som föreskrivs i artikel 14 i lag nr 287/90. Det ska således fastställas huruvida, och om så är fallet i vilken utsträckning, tillämpningen av den nationella lagstiftningen på ett allvarligt sätt kan äventyra de mål som eftersträvas med nämnda direktiv.

b) De krav som införs genom direktiv 2005/29

89. Enligt artikel 1 i direktiv 2005/29 syftar det direktivet till att bidra till att den inre marknaden fungerar korrekt och att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar avseende otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen.

90. Genom direktiv 2005/29 skyddas direkt konsumenternas ekonomiska intressen mot otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter, men genom direktivet skyddas icke desto mindre indirekt även legitim affärsverksamhet från konkurrenter som inte följer det direktivets bestämmelser, och sund konkurrens säkerställs inom det område direktivet omfattar, såsom framgår av skäl 8 i direktivet. Detta belyser den nära kopplingen mellan konsumentskyddslagstiftningen och konkurrensrätten, vilken jag tidigare har nämnt.

91. Enligt artikel 11.1 första stycket i direktiv 2005/29 ska medlemsstaterna i konsumenternas intresse se till att det finns adekvata och effektiva metoder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder så att efterlevnaden av bestämmelserna i det direktivet säkerställs. I punkt 2 i den artikeln preciseras att medlemsstaterna, i de fall de anser sådana åtgärder nödvändiga, med hänsyn till alla inblandades och särskilt det allmännas intressen, ska ge förvaltningsmyndigheterna befogenheter att besluta att de otillbörliga affärsmetoderna ska upphöra.

92. Det framgår dessutom av artikel 13 i direktiv 2005/29 att medlemsstaterna ska fastställa sanktionerna vid överträdelse av de nationella bestämmelser som antas för tillämpningen av det direktivet och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att dessa verkställs, varvid sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt EU-domstolen ger direktiv 2005/29 medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller vilka nationella åtgärder som ska vidtas för att – i enlighet med artiklarna 11 och 13 i direktivet – bekämpa otillbörliga affärsmetoder. Detta gäller under förutsättning att åtgärderna är lämpliga och effektiva samt att de sanktioner som föreskrivs är verksamma, proportionerliga och avskräckande.

93. Även om den hänskjutande domstolen inte uttryckligen har inkluderat artikel 13 i direktiv 2005/29 i sin begäran om tolkning, anser jag att det är nödvändigt att beakta även den bestämmelsen vid bedömningen, eftersom de nu aktuella målen bland annat rör AGCM:s befogenhet att beivra överträdelser. De överklaganden som Trenitalia och C&T har ingett avser nämligen de böter som de har påförts. Det ska härvidlag påpekas att sanktioner, inbegripet böter, ingår bland de instrument som ofta används i kampen mot överträdelser av unionsrätten, oavsett område. För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, så att den kan avgöra det mål som är anhängigt vid den, ska EU-domstolen fokusera på relevansen av den bestämmelsen.

2. De aspekter av den nationella lagstiftningen som kan äventyra unionsrättens effektivitet

94. Efter att ha redogjort för de skyldigheter som följer av unionsrätten, ska det nedan undersökas huruvida och, om så är fallet, i vilken utsträckning den nationella lagstiftningen kan motverka de mål som unionslagstiftaren eftersträvar. För detta ändamål är det nödvändigt att göra en systematisk analys och dela upp denna lagstiftning i olika delar för att bedöma dem var för sig och som en helhet.

95. Denna prövning kommer att inriktas på en rad aspekter av nämnda lagstiftning som enligt min mening förefaller problematiska ur rättslig synvinkel. Dessa aspekter är den korta tidsfrist som har fastställts för att avsluta fasen före efterlevnadskontrollen, osäkerheten kring när denna tidsfrist börjar löpa, de rättsliga följderna av att något formellt förfarande inte inleds inom denna tidsfrist och tillämpningen av principen ne bis in idem. Prövningen kommer att visa att varje aspekt i sig kan äventyra unionsrättens effektivitet. Sammantaget innebär dessa aspekter ett allvarligt undergrävande av AGCM:s befogenheter i egenskap av nationell myndighet med ansvar för att fastställa och beivra överträdelser på konsumenträttens och konkurrensrättens område.

96. Med hänsyn härtill ska det erinras om att EU-domstolen i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som vilar på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU‑domstolen, enligt dess fasta praxis saknar behörighet att tolka nationell rätt och att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet. EU-domstolen är däremot behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida den nationella rätten är förenlig med unionsrätten.

a) Den korta tidsfristen för att avsluta fasen före efterlevnadskontrollen

97. Enligt min mening är den mest slående aspekten av ifrågavarande nationella lagstiftning den tidsfrist på 90 dagar som AGCM har till sitt förfogande enligt lagstiftningen för att avsluta fasen före efterlevnadskontrollen. Denna tidsfrist är inte bara problematisk på grund av dess korthet, utan även på grund av dess strikta karaktär, eftersom den ska tillämpas i samtliga fall, oavsett hur komplicerat ärendet är eller hur stor arbetsbörda AGCM har.

98. Det ska inledningsvis påpekas i detta hänseende att någon sådan tidsfrist inte föreskrivs i någon av de sekundärrättsakter som nämns i föregående punkter. Det ska dessutom erinras om att det, i det decentraliserade systemet för tillämpning av unionens konkurrensregler, i vilket de nationella konkurrensmyndigheterna direkt tillämpar dessa regler, ankommer på medlemsstaterna att fastställa preskriptionsregler för att ålägga sanktioner, med förbehåll för att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas. Det kan följaktligen inte utläsas något rättsligt krav för medlemsstaterna av artiklarna 25 och 26 i förordning nr 1/2003, i vilka preskriptionstider fastställs för kommissionens befogenhet att ålägga och verkställa sanktioner i form av böter eller viten. EU-domstolen har i själva verket redan slagit fast att de nationella konkurrensmyndigheterna i princip inte omfattas av dessa tidsfrister, eftersom de omfattas av nationella preskriptionsregler.

99. EU-domstolen har dessutom slagit fast att – i avsaknad av bindande unionsrättsliga bestämmelser – det ankommer på medlemsstaterna att införa och tillämpa processuella bestämmelser i fråga om behöriga nationella myndigheters åläggande av sanktioner, med iakttagande av unionsrätten och i synnerhet likvärdighets- och effektivitetsprinciperna. Det framgår även av rättspraxis att sådana regler ska införas och tillämpas i enlighet med unionsrätten, där det uppställs som krav att skäliga tidsfrister ska fastställas till skydd för både den berörda personen och den berörda myndigheten.

100. Vad särskilt gäller fastställandet av de processuella tidsfristerna för de nationella konkurrensmyndigheternas åtgärder, ska det erinras om att när en medlemsstat genomför unionsrätten är de krav som följer av principen om god förvaltning, som är en allmän unionsrättslig princip – särskilt rätten för var och en att få sin sak behandlad opartiskt och inom skälig tid – tillämpliga inom ramen för det förfarande som genomförs av den behöriga nationella myndigheten. Ett sådant krav följer även av artikel 3.3 i direktiv 2019/1, där vissa av de grundläggande skyddsåtgärder som tidigare har nämnts anges.

101. EU-domstolen har således slagit fast att de nationella bestämmelserna om preskriptionstider ska utformas så, att det görs en avvägning mellan, å ena sidan, målen att garantera rättssäkerheten och att säkerställa att ärendena handläggs inom rimlig tid, vilket är allmänna principer i unionsrätten, och, å andra sidan, ett effektivt och verksamt genomförande av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF, för att tillgodose allmänintresset att undvika att den inre marknadens funktion snedvrids genom avtal eller förfaranden som är skadliga för konkurrensen. För att fastställa om en nationell preskriptionslagstiftning innebär en sådan avvägning ska, enligt EU-domstolen, samtliga delar hos denna lagstiftning beaktas, bland vilka bland annat ingår tidpunkten för när preskriptionstiden börjar löpa, preskriptionstidens längd samt villkoren för att avbryta preskriptionen. Det förefaller lämpligt att tillämpa dessa principer i rättspraxis i tillämpliga delar i förevarande mål.

102. Vad gäller den korta tidsfrist som föreskrivs i ifrågavarande nationella lagstiftning ska denna, såsom EU-domstolen har betonat, bedömas mot bakgrund av särdragen i konkurrensrättsliga mål och i synnerhet det faktum att det i dessa mål krävs en komplicerad faktaanalys och ekonomisk analys. Såsom kommissionen har förklarat i sina skriftliga yttranden ska en konkurrensmyndighet göra komplicerade faktaanalyser och ekonomiska analyser, innan den antar ett beslut om inledande av förfarandet som medför ett intensivt arbete med kontradiktoriska utredningar vid de berörda företagen samt en betydande resursanvändning.

103. Under fasen före det formella inledandet av förfarandet ska en konkurrensmyndighet i många fall även upprätta en rad förundersökningshandlingar. I synnerhet är det ofta nödvändigt att genomföra inspektioner vid de berörda företagens kontor för utredningar på konkurrensområdet, vilka i regel genomförs innan förfarandet inleds eller samtidigt därmed, för att företagen inte ska kunna förstöra eller undanhålla bevis som är till deras nackdel. För att inspektionerna ska bli effektiva måste de förberedas noggrant, vilket inbegriper att söka efter tillräckliga bevis för att motivera dem och så exakt som möjligt identifiera de bevis som ska inhämtas. För dessa inspektioner krävs i regel ett ingripande av brottsbekämpande myndigheter, och de genomförs ofta samtidigt vid flera av företagets anläggningar och kräver ibland samordning med andra medlemsstaters eller kommissionens konkurrensmyndigheter, eller både och, vilket får uppenbara konsekvenser för de nödvändiga förberedelsetiderna.

104. Enligt fast rättspraxis ska frågan huruvida den tid som förflutit innan förfarandet inleds är skälig bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende, såsom ärendets komplexitet och parternas uppträdande. Den tidsfrist som fastställs i ifrågavarande nationella lagstiftning beaktar inte konkurrensärendens komplexitet och förefaller dessutom grunda sig på ett antagande där det helt bortses från det faktum att de nationella konkurrensmyndigheterna ofta begär att de berörda företagen ska samarbeta, till exempel vid en begäran om upplysningar. Ett företags bristande samarbetsvilja kan dock under vissa omständigheter ha en förhalande effekt och till och med leda till att tidsfristen överskrids, utan att den nationella konkurrensmyndigheten kan hållas ansvarig för det. Enligt denna nationella lagstiftning blir de rättsliga följderna icke desto mindre desamma, oavsett om förseningarna kan tillskrivas företaget eller AGCM.

105. Det ska dessutom beaktas att de nationella konkurrensmyndigheterna i regel samordnar sin verksamhet med varandra och med kommissionen innan förfarandet formellt inleds, för att säkerställa en optimal fördelning av ärendena mellan de olika myndigheterna inom det nätverk som avses i förordning nr 1/2003 (Europeiska konkurrensnätverket). En sådan samordning är särskilt nödvändig vid klagomål eller ansökningar om förmånlig behandling som riktar sig till flera nationella konkurrensmyndigheter. För övrigt kan en nationell konkurrensmyndighet i vissa fall anse att det är nödvändigt att invänta en annan myndighets beslut innan den inleder det formella förfarandet, bland annat för att bedöma huruvida en nationell domstol eller unionsdomstol har tillämpat principen ne bis in idem.

106. Med tanke på omfattningen av denna förberedande verksamhet anser jag, i likhet med kommissionen, att det i många fall är oerhört svårt, eller till och med omöjligt, för AGCM att utföra sina uppgifter inom en tidsfrist på endast 90 dagar. Möjligheten att vidta de åtgärder som krävs inom den tidsfrist som fastställs i den nationella lagstiftningen försvåras också av att det inte är tillåtet att skjuta upp eller förlänga tidsfristen enligt denna lagstiftning.

107. Den omständigheten att det fastställs en enhetlig tidsfrist innebär att AGCM måste behandla alla överträdelser som den underrättas om på samma sätt. Detta medför att AGCM:s arbete blir rent mekaniskt i den meningen att de olika överträdelser som ska undersökas måste behandlas i den kronologiska ordning i vilken de har registrerats och inte utifrån deras komplexitet eller allvar. Den omständigheten att tidsfristen måste iakttas innebär att AGCM hindras från att fritt organisera sitt arbete – vilket krävs enligt artikel 4.5 i direktiv 2019/1 –, det vill säga att myndigheten kan fastställa sina prioriteringar för utförande av uppgifter för tillämpning av artiklarna 101 och 102 FEUF. Myndighetens oberoende kan följaktligen undergrävas i och med att den inte har tillräckligt med tid för att behandla de mest komplicerade och förmodligen mindre uppenbara överträdelserna, även om de kräver en grundlig utredning.

108. Skyldigheten att undersöka överträdelser inom en orimligt kort tidsperiod kan leda till att AGCM pressas till bristningsgränsen. Det ska härvidlag erinras om att enligt artikel 5.1 i direktiv 2019/1 ska medlemsstaterna åtminstone säkerställa att nationella konkurrensmyndigheter har tillräckligt många kvalificerade anställda och tillräckliga ekonomiska, tekniska och teknologiska resurser som är nödvändiga för att de effektivt ska kunna utföra sitt uppdrag och effektivt ska kunna utöva sina befogenheter vid tillämpningen av artiklarna 101 och 102 FEUF. Ett överutnyttjande av AGCM:s resurser utan att ge den förstärkning som krävs för att säkerställa att den alltid fungerar korrekt skulle således eventuellt kunna betraktas som ett åsidosättande av ovannämnda bestämmelse.

109. Slutligen skulle den tidsfrist på 90 dagar som föreskrivs i ifrågavarande nationella lagstiftning kunna uppmuntra AGCM att i första hand undersöka de enklaste ärendena och försumma de mer komplicerade ärendena, för vilka tidsfristen med största sannolikhet inte skulle kunna iakttas eftersom den är så pass kort. Detta skulle kunna leda till att vissa konkurrensbegränsande förfaranden, däribland säkerligen förfaranden som inverkar mycket menligt på konkurrenters ekonomiska intressen, aldrig kan fastställas och därför inte heller beivras.

110. Jag anser att merparten av ovanstående överväganden kan överföras till det närliggande området för konsumentskydd. Även om det i direktiv 2005/29 inte föreskrivs någon tidsfrist för förfaranden för att fastställa eventuella otillbörliga affärsmetoder, ska artiklarna 11 och 13 i det direktivet icke desto mindre tolkas mot bakgrund av direktivets syfte, som är att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå genom en tillnärmning av medlemsstaternas bestämmelser om otillbörliga affärsmetoder som skadar konsumenternas ekonomiska intressen.

111. Det ankommer följaktligen på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa förfaranderegler som syftar till att säkerställa att det finns adekvata och effektiva metoder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder och beivra dem på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt, såsom föreskrivs i artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29. Dessa förfaranderegler får dock inte vara mindre förmånliga än de bestämmelser som avser liknande situationer som regleras av nationell rätt eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som konsumenterna har enligt unionsrätten.

112. Vad effektivitetsprincipen beträffar, vars iakttagande bedöms här, framgår det av fast rättspraxis att varje fall där frågan huruvida en nationell processuell bestämmelse medför att det blir omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten uppkommer, ska bedömas med beaktande av bestämmelsens funktion i förfarandet vid nationella domstolar och andra myndigheter betraktat som en helhet samt förfarandets förlopp och särdrag. I förekommande fall ska härvid grundläggande principer i det nationella domstolssystemet beaktas, såsom skyddet av rätten till försvar, rättssäkerhetsprincipen och en ändamålsenlig handläggning.

113. Även om unionsrätten i princip inte utgör hinder för att fastställa processuella tidsfrister i rättssäkerhetens intresse, får dessa tidsfrister emellertid inte äventyra uppnåendet av de mål som direktiv 2005/29 syftar till att skydda. Det ska således undersökas huruvida den tidsfrist på 90 dagar som föreskrivs i ifrågavarande nationella lagstiftning, i en sådan situation som den i det nationella målet, kan göra det orimligt svårt eller i praktiken omöjligt att förfoga över adekvata och effektiva metoder för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder och beivra dem på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt, såsom föreskrivs i artikel 11 respektive artikel 13 i direktiv 2005/29.

114. Det är i detta hänseende viktigt att understryka att AGCM, i egenskap av myndighet som av Republiken Italien har fått i uppdrag att tillämpa direktiv 2005/29, ska kunna ha rimlig tid på sig för att styrka de uppgifter som har lämnats i anmälningar från enskilda konsumenter eller kontrollera uppgifter som har inhämtats på eget initiativ i de enskilda fallen. En bindande tidsfrist på 90 dagar för fasen före efterlevnadskontrollen kan vara rimlig i relativt okomplicerade fall, men förefaller alltför kort i andra fall som till exempel är mer komplicerade i faktiskt eller rättsligt hänseende. Härav följer att det finns en icke försumbar risk för att AGCM inte har den tid och de medel som behövs för att bekämpa och beivra otillbörliga affärsmetoder i den mening som avses i det direktivet. AGCM skulle därmed befinna sig i en så pass kritisk situation som den som beskrivs i föregående punkter, när det gäller kampen mot konkurrensbegränsande förfaranden.

115. Vidare kan en tidsfrist på 90 dagar påverka det samarbete som finns mellan AGCM och dess motsvarigheter i andra medlemsstater samt kommissionen enligt förordning 2017/2394, som enligt dess artikel 2.1 ska tillämpas ”på överträdelser inom unionen, utbredda överträdelser och utbredda överträdelser med en unionsdimension, även om dessa överträdelser har upphört innan tillsyn inleds eller slutförs”. I kapitel IV i den förordningen regleras samordnade utrednings- och tillsynsmekanismer avseende utbredda överträdelser med en unionsdimension. Närmare bestämt regleras i artiklarna 17 och 19 i den förordningen inledandet av en samordnad insats respektive de utredningsåtgärder som får vidtas inom ramen för sådana insatser. Enligt de bestämmelserna kan en myndighet i en medlemsstat vara skyldig att vidta åtgärder efter en underrättelse från en myndighet i en annan medlemsstat eller kommissionen.

116. Det är möjligt att den tidsfrist som föreskrivs i ifrågavarande nationella lagstiftning inte är rimlig för att möjliggöra ett effektivt samarbete mellan myndigheterna, av samma skäl som de som har angetts ovan när det gäller konkurrensrätten. Det kan i synnerhet inte uteslutas att AGCM ser sig tvingad att helt eller delvis avstå från ett sådant samarbete på grund av en stor arbetsbörda, i kombination med en alltför kort tidsfrist. Konsekvenserna av ett förverkande till följd av att tidsfristen på 90 dagar inte har iakttagits kan således få återverkningar på tillämpningen av konsumentskyddsbestämmelser utanför den medlemsstat där överträdelserna har begåtts och kan nå upp till unionsnivå.

117. Jag anser att denna tidsfrist är alltför kort, särskilt som det i den italienska rättsordningen redan föreskrivs en preskriptionstid på fem år, vilket innebär att rättssäkerhetens intresse beaktas i tillräcklig grad. Efter denna femåriga preskriptionstid kan de berörda företagen i princip inte förvänta sig att AGCM ska ingripa med avseende på en viss överträdelse. Av detta skäl förefaller en tidsfrist på 90 dagar meningslös, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning. Eftersom denna preskriptionstid är rimligt lång råder det, enligt min mening, inte något tvivel om att effektivitetsprincipen har iakttagits. Som jämförelse kan nämnas att det i artiklarna 25 och 26 i förordning 1/2003 föreskrivs preskriptionstider på mellan tre och fem år, vilket visar att den tidsfrist som föreskrivs i den italienska rättsordningen motsvarar den övre gräns som gäller för kommissionens förfaranden.

118. Slutligen finns det anledning att pröva C&T:s argument att den omtvistade tidsfristen är motiverad med hänsyn till skyddet för de berörda företagens berättigade förväntningar. Detta argument grundar sig på antagandet att AGCM:s passivitet vid utövandet av sina sanktionsbefogenheter ger upphov till berättigade förväntningar hos det företag som är föremål för utredningen. C&T anser att en underlåtenhet att iaktta en rimlig tidsfrist för att inleda ett förfarande på konkurrensområdet utgör ett åsidosättande av principerna om en lämplig och effektiv förvaltning, men även av det intresse som en aktör som bedriver sin verksamhet på marknaden har av att skyndsamt underrättas om invändningar, för att kunna försvara sig på ett effektivt sätt inte alltför lång tid efter den tidpunkt då det påtalade beteendet ägde rum och att, vid behov, ändra på detta beteende i sig.

119. Detta argument tycks bygga på en felaktig uppfattning av rollen för den nationella myndighet som ansvarar för att fastställa och beivra överträdelser på konsumenträttens och konkurrensrättens område. Passivitet från den myndighetens sida innebär nämligen inte att en affärsmetod förklaras vara förenlig med reglerna för den inre marknaden. Det är med andra ord inte juridiskt möjligt att dra slutsatsen att affärsmetoden i fråga är laglig på grund av att den myndigheten inte har ingripit, vilket kan likställas med ett tyst samtycke. Det finns följaktligen ingen presumtion för att en affärsmetod är lagenlig vilken ett företag skulle kunna åberopa under dessa omständigheter. I annat fall skulle tillsynssystemet vara orimligt begränsat, eftersom ett företag skulle kunna åberopa myndighetens passivitet, trots att affärsmetoden i fråga står i uppenbar strid med unionsrätten. Den effektiva tillämpningen av konsument- och konkurrensrätten skulle allvarligt undergrävas. Av dessa skäl anser jag att ifrågavarande argument inte kan godtas.

b) Osäkerheten kring när tidsfristen börjar löpa

120. En annan aspekt som ger upphov till tvivel om huruvida myndigheten har iakttagit principen om en rimlig tidsfrist, vilken är en allmän unionsrättslig princip som styr det administrativa förfarandet, är osäkerheten kring när den omtvistade tidsfristen inleds. Såsom jag tidigare har påpekat utgör denna aspekt, enligt EU‑domstolen, ett av de kriterier som ska beaktas vid bedömningen av huruvida en förfarandefrist är kort. Såsom framgår av besluten om hänskjutande har AGCM enligt ifrågavarande nationella lagstiftning en skyldighet att inleda förfarandet för efterlevnadskontroll för att konstatera ett missbruk av dominerande ställning eller en otillbörlig affärsmetod inom en tidsfrist på 90 dagar ”som börjar löpa från den dag då [AGCM] har fått kännedom om de väsentliga uppgifterna rörande överträdelsen, vilka kan förekomma redan i en första anmälan av överträdelsen”.

121. Det sätt på vilket tidpunkten för inledandet av tidsfristen beskrivs i tolkningsfrågorna visar att den utlösande händelsen kan variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Detta beror på huruvida ett klagomål innehåller alla de uppgifter som AGCM behöver för att fastställa en överträdelse. Detta scenario är sannolikt det enklaste för att fastställa exakt när tidsfristen började löpa. Såsom den hänskjutande domstolen har förklarat förefaller detta scenario emellertid inte alltid uppstå i praktiken. Det framgår nämligen av handlingarna i målen att parterna i de nationella målen har olika uppfattningar om exakt när tidsfristen började löpa i sina respektive ärenden. Detta beror särskilt på att de rättsliga krav som ska uppfyllas är otydliga. Den hänskjutande domstolen har själv medgett att det är omöjligt att på förhand och på ett entydigt sätt fastställa när tidsfristen börjar löpa.

122. Den hänskjutande domstolen har använt sig av flera liknande formuleringar i sin beskrivning av vad som utlöser den omtvistade tidsfristen. Tidsfristen börjar med andra ord löpa från och med den dag då AGCM har fått ”kännedom om de väsentliga [uppgifterna] rörande överträdelsen”. För att fastställa vid vilken tidpunkt den tidsfristen börjar löpa ska den italienska förvaltningsdomstolen i efterhand fastställa från och med vilken tidpunkt de uppgifter som den myndigheten förfogade över vid en viss tidpunkt var ”tillräckliga för att utfärda meddelandet om invändningar”, om en sådan underrättelse ”rimligen kunde formuleras” eller från och med vilken tidpunkt ”de faktiska uppgifter som var nödvändiga för meddelandet om invändningar hade samlats in”. Denna tidpunkt kan, men måste nödvändigtvis inte, sammanfalla med tidpunkten för den första anmälan av överträdelsen som kommer till AGCM:s kännedom.

123. Det tolkningsutrymme som därmed ges innebär att det är slumpen som avgör när tidsfristen inleds, såsom bekräftas i de skriftliga yttranden som har inkommit i förevarande mål. Jag vill härvidlag erinra om att enligt fast rättspraxis kräver rättssäkerhetsprincipen, som syftar till att säkerställa förutsebarhet i de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionsrätten, att medlemsstaterna, när de antar bestämmelser för att genomföra unionsrätten, ser till att dessa rättsregler är klara och precisa.

124. Jag anser emellertid att en sådan lagstiftning som den här aktuella inte uppfyller kraven på rättssäkerhet, särskilt inte om hänsyn tas till samtliga parters intresse av att veta huruvida AGCM:s beslut är lagenliga eller huruvida de berörda företagens rättigheter har åsidosatts. Svaret på denna fråga ska vara tydligt, och det förefaller objektivt sett oacceptabelt att kräva att det ska klargöras av en domstol, särskilt som beräkningen av en tidsfrist är en grundläggande fråga i skriftväxlingen mellan myndigheten och medborgaren inom ramen för ett administrativt förfarande.

125. Eftersom det utifrån ovannämnda kriterier inte går att med säkerhet fastställa vid vilken tidpunkt tidsfristen börjar löpa, finns det en risk för att AGCM antar beslut som kan anses vara rättsstridiga och därför kan överklagas i nationell domstol, vilket skulle undergräva myndighetens effektivitet i egenskap av nationell myndighet med ansvar för att säkerställa att reglerna för den inre marknaden iakttas inom dess behörighetsområde.

c) De allvarliga konsekvenserna av att det inte inleds något formellt förfarande inom tidsfristen

126. Effekten av denna nationella lagstiftning förstärks av att det får allvarliga rättsliga följder om tidsfristen inte iakttas, nämligen ett förverkande av AGCM:s befogenheter att konstatera, förbjuda och beivra affärsmetoder. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat får det sena inledandet av förfarandet för efterlevnadskontroll till följd att AGCM:s slutliga åtgärd ”ogiltigförklaras”. När en nationell domstol har att pröva huruvida en åtgärd som har vidtagits under dessa omständigheter är lagenlig, avser dess avgörande såväl bötesbeloppet som eventuella andra åtgärder (exempelvis förelägganden om att upphöra med överträdelsen eller skyldigheter att avstå från att vidta vissa åtgärder), ”vilket på så sätt innebär att AGCM:s utförda arbete går till spillo”. En underlåtenhet att iaktta den omtvistade tidsfristen leder med andra ord automatiskt till att AGCM:s beslut upphävs i sin helhet.

127. I detta skede av bedömningen ska den italienska rättsordningen således anses beivra åsidosättande av en processuell bestämmelse synnerligen hårt, vilket ger upphov till frågan huruvida ett sådant tillvägagångssätt är rättsligt motiverat. Enligt den hänskjutande domstolen ger ifrågavarande nationella lagstiftning ”upphov till en… icke motbevisbar presumtion om att företagets rätt till försvar har kränkts för det fall tidsfristen har löpt ut”. Eftersom ifrågavarande nationella lagstiftning genomför unionsrätten ska den underkastas en strikt prövning. Det ska framför allt prövas huruvida den är förenlig med kraven i unionsrätten. Närmare bestämt ska det undersökas huruvida den nationella lagstiftningen tar vederbörlig hänsyn till rätten till försvar.

128. Det följer av rättspraxis att när en medlemsstat utövar sin processuella autonomi ska den inte bara säkerställa att unionsrätten ges full verkan, utan även säkerställa respekt för de grundläggande rättigheterna, däribland bland annat rätten till försvar för de företag som omfattas av överträdelseförfaranden. EU‑domstolen har för övrigt redan slagit fast att den omständigheten att det administrativa förfarandets första skede blir utdraget kan ha en inverkan på de berörda företagens framtida försvarsmöjligheter, bland annat genom att rätten till försvar blir mindre effektiv när den åberopas i ett andra skede i förfarandet. I detta hänseende kan det vara relevant att erinra om att enligt EU-domstolens praxis på konkurrensområdet börjar utredningens första skede löpa den dag då den behöriga myndigheten vidtar åtgärder som innebär anklagelser om att en överträdelse skett och som får väsentliga följder för de berörda företagens situation.

129. Vad sekundärrätten beträffar ska uppmärksamhet fästas på artikel 3.2 i direktiv 2019/1, där det uttryckligen föreskrivs en skyldighet att säkerställa att nationella konkurrensmyndigheter, i förfaranden avseende överträdelser av artikel 102 FEUF, respekterar företagens rätt till försvar, inbegripet rätten att bli hörd. På samma sätt krävs enligt artikel 3.3 i direktiv 2019/1 att dessa nationella myndigheter antar ett meddelande om invändningar innan de fattar ett beslut i vilket de konstaterar en överträdelse och ålägger företaget i fråga att upphöra med den.

130. I förevarande fall har jag, i likhet med kommissionen, svårt att se hur den omtvistade nationella lagstiftningen skulle kunna skydda rätten till försvar. Härvidlag ska det för det första påpekas att rätten till försvar för de företag som anklagas för att ha tillämpat en konkurrensbegränsande eller otillbörlig affärsmetod inte påverkas av att en tidsfrist på 90 dagar har löpt ut. AGCM kan nämligen inte under några omständigheter tillgripa några sanktioner utan att ha genomfört en utredningsfas under vilken de berörda företagen har de garantier som krävs och kan göra gällande sin rätt till försvar. Enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen har dessa företag i själva verket möjlighet att få tillgång till akten samt att inkomma med inlagor och handlingar.

131. För det andra ska det påpekas att det inte förefaller nödvändigt, för att skydda rätten till försvar, att kräva att företaget i samtliga fall ska utöva sina rättigheter under en fas före efterlevnadskontrollen. EU‑domstolen har nämligen redan slagit fast att det visserligen är viktigt att hindra att ett företags rätt till försvar undergrävs på ett oåterkalleligt sätt under det inledande skedet av ett överträdelseförfarande som genomförs av kommissionen, men att det däremot inte är nödvändigt att under alla omständigheter informera det företaget om möjligheten att utredningsåtgärder kan komma att vidtas eller att rättsliga åtgärder med grund i unionens konkurrensrätt kan komma i fråga. Det är därmed i princip tillräckligt att garantera utövandet av dessa rättigheter innan ett beslut fattas av AGCM, såsom föreskrivs i ovannämnda nationella lagstiftning.

132. Dessa överväganden är enligt min mening desto relevantare eftersom, enligt EU-domstolens praxis, en underlåtenhet från kommissionens sida att iaktta en rimlig tidsfrist vid tillämpningen av konkurrensreglerna endast kan motivera ogiltigförklaring av beslut om fastställelse av överträdelser om det har slagits fast att åsidosättandet av principen om en rimlig tidsfrist har haft en skadlig inverkan på de berörda företagens rätt till försvar. I annat fall har den omständigheten att kommissionen inte efterkommer skyldigheten att fatta beslut inom rimlig tid inte någon inverkan på överträdelseförfarandets giltighet. Denna rättspraxis visar, enligt min mening, att garantin om en rimlig tidsfrist inte är ett mål i sig utan en naturlig följd av rätten till försvar. Den omständigheten att en rimlig tidsfrist överskrids kan således endast medföra att ett förvaltningsbeslut blir rättsstridigt om detta har inneburit ett faktiskt åsidosättande av rätten till försvar. EU-domstolen har vid upprepade tillfällen betonat att det ankommer på det företag som har gjort gällande att dess rättigheter har åsidosatts att bevisa denna skada, vilket ska ske på ett specifikt sätt, och inte genom enkla allmänna påståenden. Enligt min mening ska denna rättspraxis tillämpas analogt på förfaranden som genomförs av nationella konkurrensmyndigheter när dessa vidtar åtgärder med stöd av artikel 102 FEUF.

133. Såsom jag har förklarat i föregående punkter är ett sådant åsidosättande av rätten till försvar långt ifrån uppenbart i förevarande fall. Eftersom överskridandet av den omtvistade tidsfristen medför en icke motbevisbar presumtion om att de berörda företagens rätt till försvar har åsidosatts, för att använda den hänskjutande domstolens ord, anser jag följaktligen att ifrågavarande nationella lagstiftning inte skapar någon lämplig balans mellan en effektiv tillämpning av artikel 102 FEUF och nämnda företags rätt till försvar, såsom krävs enligt EU-domstolens praxis. Den ogiltighetssanktion som föreskrivs i ifrågavarande lagstiftning är enligt min mening uppenbart oproportionerlig i förhållande till det mål som eftersträvas med den.

134. Det förefaller dessutom som om ifrågavarande nationella lagstiftning snarare kan ha en negativ inverkan på rätten till försvar. Såsom den hänskjutande domstolen har förklarat blev myndigheten nämligen tvungen att ”fiska efter information” under den kontradiktoriska efterlevnadskontrollen, genom att urskillningslöst inhämta alla uppgifter som hade ett nära eller långtgående samband med företagets verksamhet, vilket innebar en avsevärt tyngre börda för båda parter. Skälet till detta var att det var omöjligt att inhämta relevant bevisning för att styrka den hypotes som låg till grund för anklagelsen under fasen före efterlevnadskontrollen på grund av att tidsfristen var alltför kort. Ett sådant scenario, där företaget riskerar att utsättas för potentiellt mer ingripande åtgärder, kan dock med lätthet undvikas om AGCM har tillräckligt med tid på sig för att inhämta de utredningsuppgifter som krävs för att framställa invändningar mot den berörda personen.

135. De allvarliga följderna av att inte inleda något formellt förfarande inom tidsfristen hindrar således AGCM från att utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Det följer av ovanstående bedömning att en sådan ineffektivitet vid tillämpningen av artikel 102 FEUF samt av artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29 inte kan godtas på den grunden att rätten till försvar har skyddats.

d) Tillämpningen av principen ne bis in idem

136. Enbart ett sådant konstaterande skulle räcka för att dra slutsatsen att ifrågavarande nationella lagstiftning, såsom den har tolkats av förvaltningsdomstolen i sista instans, inte uppfyller kraven i unionsrätten. Det återstår emellertid att undersöka en sista aspekt av denna lagstiftning, vilken enligt min mening avsevärt försvagar funktionen hos det tillsynssystem som har inrättats på konkurrens- och konsumentskyddsområdet, så till den grad att fastställande och beivrande av överträdelser riskerar att bli en illusion. Denna aspekt rör tillämpningen av principen ne bis in idem.

137. Tillämpningen av denna princip innebär i praktiken att om tidsfristen har löpt ut utan att AGCM formellt har underrättat näringsidkaren om att ett förfarande för efterlevnadskontroll kommer att inledas, är det helt omöjligt för den myndigheten att utreda affärsmetoden i ett senare skede och att vidta några som helst åtgärder för att skydda konsumenterna, till exempel genom att utfärda ett föreläggande om att upphöra med beteendet eller ett förbud mot att tillämpa det. Detsamma gäller för åtgärder som syftar till att skydda den fria konkurrensen.

138. En sådan konsekvens skulle dock, enligt min mening, innebära att näringsidkaren både kan fortsätta med en redan befintlig otillbörlig och konkurrensbegränsande affärsmetod och införa en sådan metod. En sådan affärsmetod skulle dessutom aldrig beivras, vilket därmed skulle inge en känsla av straffrihet i företagsvärlden. Andra företag skulle i sin tur felaktigt kunna dra slutsatsen att en sådan affärsmetod är laglig och på ett otillåtet sätt åberopa principerna om rättssäkerhet och likabehandling för att motivera den omständigheten att de har anammat samma affärsmetoder. Många av dessa affärsmetoder skulle kunna upprepa sig eller till och med få spridning, vilket skulle få allvarliga konsekvenser för den inre marknaden.

139. AGCM är oförmögen att agera mot dessa missförhållanden och riskerar därför att få sitt anseende ifrågasatt på ett allvarligt sätt. Myndigheten skulle dessutom inte kunna samarbeta med sina partnermyndigheter i andra medlemsstater och med kommissionen inom ramen för de nätverk som har inrättats i detta syfte. En sådan utgång skulle stå i uppenbar strid med målet att skydda konsumenter och företag mot eventuellt missbruk från näringsidkares sida.

140. Konsekvenserna av denna aspekt av den omtvistade lagstiftningen beror med all säkerhet på hur principen ne bis in idem tolkas i den italienska rättsordningen. Framför allt är den normativa räckvidden av detta begrepp av avgörande betydelse för bedömningen av hur tillsynssystemets funktion påverkas. Ovanstående överväganden grundar sig på de uppgifter som finns tillgängliga i akterna i målen. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen, som har ingående kännedom om nationell rätt, att själv bedöma huruvida denna lagstiftning motverkar unionsrättens syften.

D. Slutanmärkningar

141. På grundval av ovanstående bedömning kan det konstateras att AGCM:s arbete hindras avsevärt av en kombination av flera aspekter som kännetecknar den nationella lagstiftningen, där det fastställs en tidsfrist för att avsluta en fas i det administrativa förfarandet. Detta hinder kan inte i något fall motiveras av sådana hänsyn som rättssäkerhet, berättigade förväntningar eller rätten till försvar, vilka utgör unionsrättsliga principer. Den omtvistade tidsfristen kan inte kvalificeras som ”rimlig” enligt de kriterier som har fastställts i rättspraxis. Mot denna bakgrund ska den slutsatsen dras att ifrågavarande nationella lagstiftning inte uppfyller de krav som följer av effektivitetsprincipen, eftersom den gör det orimligt svårt eller till och med i praktiken omöjligt att tillämpa unionens konsumentskydds- och konkurrensbestämmelser.

142. I förevarande förslag till avgörande har det närmare bestämt slagits fast att det finns en risk för att AGCM inte kan förordna om att konkurrensbegränsande och otillbörliga affärsmetoder ska upphöra, framför allt i mer komplicerade ärenden, och beivra dem i enlighet därmed, vilket strider mot kraven i artikel 102 FEUF samt artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29. AGCM riskerar även att få en mindre befogenhet att organisera sitt arbete på ett självständigt sätt, såsom krävs i artikel 4.5 i direktiv 2019/1. Slutligen finns det en risk för att myndighetens förmåga att på ett effektivt sätt samarbeta med sina partnermyndigheter och med kommissionen kommer att rubbas på ett allvarligt sätt. Detta skulle leda till att mekanismerna för övervakning av unionens inre marknad inte fungerar på Republiken Italiens territorium och därmed äventyra ett av de viktigaste resultaten av den europeiska integrationen, vilket uttryckligen anges i artikel 3.3 FEU.

143. Detta konstaterande väcker frågan huruvida det, i förevarande fall, ändå är möjligt att tolka den nationella rätten så, att de mål som eftersträvas med ifrågavarande unionsrättsliga bestämmelser kan uppnås. Det ska härvidlag erinras om att medlemsstaternas skyldighet enligt ett direktiv att uppnå det resultat som föreskrivs i direktivet, och deras skyldighet enligt artikel 4.3 FEU och artikel 288 FEUF att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs, enligt domstolens fasta praxis åligger alla myndigheter i medlemsstaterna, inklusive domstolarna inom ramen för deras behörighet.

144. Principen om direktivkonform tolkning innebär att de nationella domstolarna, för att fullgöra denna skyldighet, ska göra allt som ligger inom deras behörighet, med hänsyn till den nationella rätten i sin helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan och för att uppnå ett resultat som är förenligt med unionsrättens syfte. Principen om direktivkonform tolkning av nationell rätt har emellertid vissa begränsningar. Den nationella domstolens skyldighet att beakta unionsrättens innehåll vid tolkningen och tillämpningen av relevanta bestämmelser i nationell rätt är således begränsad av allmänna rättsprinciper och kan inte tjäna som grund för att tolka nationell rätt contra legem.

145. I förevarande fall ankommer det på den nationella domstolen att, mot bakgrund av ovanstående överväganden, avgöra huruvida den kan tolka den nationella lagstiftningen på ett sätt som är förenligt med unionsrätten genom att eventuellt underlåta att tillämpa den aktuella lagstiftningen i de överträdelseförfaranden som AGCM genomför på konsumentskydds- och konkurrensområdet. Med förbehåll för den bedömning som den nationella domstolen har att göra, förefaller det enligt min mening i princip inte finnas några oöverstigliga hinder för en sådan möjlighet, eftersom det framgår av besluten om hänskjutande att befintlig rättspraxis från Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) ansågs vara fast först för några år sedan. Den hänskjutande domstolen tycks således ha ett tillräckligt stort utrymme vad gäller den tolkning som den kan göra av ifrågavarande nationella bestämmelser i de nationella målen. Mot denna bakgrund förefaller det möjligt att återgå till ursprunglig rättspraxis, enligt vilken ifrågavarande lagstiftning inte ska tillämpas på dessa typer av förfaranden.

146. Av de skäl som har angetts i förevarande förslag till avgörande anser jag att tolkningsfrågorna ska besvaras så, att artikel 102 FEUF, artikel 4.5 i direktiv 2019/1 samt artiklarna 11 och 13 i direktiv 2005/29, jämförda med effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom artikel 14 i lag nr 689/81, som föreskriver korta tidsfrister och därmed gör det omöjligt för de nationella myndigheter som ansvarar för tillämpningen av ovannämnda unionsrättsakter att införa adekvata och effektiva metoder för att på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt bekämpa och beivra konkurrensbegränsande och otillbörliga affärsmetoder på den inre marknaden.

VI. Förslag till avgörande

147. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) har ställt på följande sätt: Artikel 102 FEUF, artikel 4.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad samt artiklarna 11 och 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder), jämförda med effektivitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom artikel 14 i legge 24 novembre 1981, no 689 – Modifiche al sistema penale (lag nr 689 av den 24 november 1981 om ändring av det straffrättsliga regelverket), som föreskriver korta tidsfrister och därmed gör det omöjligt för de nationella myndigheter som ansvarar för tillämpningen av ovannämnda unionsrättsakter att införa adekvata och effektiva metoder för att på ett effektivt, proportionerligt och avskräckande sätt bekämpa och beivra konkurrensbegränsande och otillbörliga affärsmetoder på den inre marknaden.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 149, 2005, s. 22.

3 EUT L 345, 2017, s. 1.

4 EGT L 1, 2003, s. 1.

5 EUT L 11, 2019, s. 3.

6 På denna punkt har den hänskjutande domstolen grundat sig på de så kallade Engel‑kriterierna; se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 8 juni 1976, Engel m.fl. mot Nederländerna (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, §§ 82 och 83).

7 Hänvisning till dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582).

8 Se Albæk, S., Consumer Welfare in EU Competition Policy, ”Aims and Values in Competition Law” (DJØF Publishing 2013), s. 67 och följande sidor, Martenet, V. och Heinemann, A., Droit de la concurrence, andra upplagan, Schulthess, Genève 2021, s. 2 och följande sidor, Pitruzzella, G. Diritto costituzionale e diritto della concorrenza: c’è dell’altro oltre l’efficienza economica?, ”Quaderni costituzionali 3” (2019), s. 601 och 607, och Säcker, F. J., Münchener Kommentar zum Wettbwerbsrecht, fjärde upplagan, C.H. Beck, München 2023, punkt 5 och följande punkter.

9 Se dom av den 14 juni 2011, Pfleiderer ( C‑360/09, EU:C:2011:389, punkt 24), och dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 46).

10 Se dom av den 7 december 2010, VEBIC ( C‑439/08, EU:C:2010:739, punkt 56), och dom av den 14 juni 2011, Pfleiderer ( C‑360/09, EU:C:2011:389, punkt 19).

11 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2007, ETI m.fl. ( C‑280/06, EU:C:2007:775, punkterna 21–26), och dom av den 30 januari 2020, Generics (UK) m.fl. ( C‑307/18, EU:C:2020:52, punkterna 24 och 26–29 och där angiven rättspraxis). Se, analogt beträffande artikel 101 FEUF, dom av den 26 oktober 2023, EDP – Energias de Portugal m.fl. ( C‑331/21, EU:C:2023:812, punkterna 39 och 41–44).

12 Dom av den 11 december 2007, ETI m.fl. ( C‑280/06, EU:C:2007:775).

13 Se punkt 39 ovan.

14 Se, särskilt, artikel 1.1 samt skälen 1, 6 och 8 i direktiv 2019/1.

15 Dom av den 18 december 1997, Inter-Environnement Wallonie ( C‑129/96, EU:C:1997:628, punkt 45), och dom av den 5 maj 2022, BPC Lux 2 m.fl. ( C‑83/20, EU:C:2022:346, punkterna 65 och 66).

16 Dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl. ( C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 123), och dom av den 23 april 2009, VTB-VAB och Galatea ( C‑261/07 och C‑299/07, EU:C:2009:244, punkt 39).

17 Se dom av den 19 september 2018, Bankia ( C‑109/17, EU:C:2018:735, punkt 31), och dom av den 2 februari 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Vilseledande försäkringsavtal) ( C‑208/21, EU:C:2023:64, punkt 79).

18 Se mitt förslag till avgörande av den 11 april 2024 i mål C‑768/21, Land Hessen (Skyldighet för dataskyddsmyndigheten att agera) ( C‑768/21, EU:C:2024:291), angående utdömande av administrativa sanktionsavgifter som föreskrivs inom området för skydd av personuppgifter samt på konkurrensrättens område.

19 Dom av den 10 mars 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Heltäckande sjukförsäkring) ( C‑247/20, EU:C:2022:177, punkt 48).

20 Dom av den 28 april 2022, SeGEC m.fl. ( C‑277/21, EU:C:2022:318, punkt 21).

21 Dom av den 30 september 2020, CPAS de Seraing ( C‑402/19, EU:C:2020:759, punkt 24).

22 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 37).

23 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 45).

24 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 48).

25 Dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkterna 181, 184, 199 och 230), dom av den 21 september 2006, Technische Unie/kommissionen ( C‑113/04 P, EU:C:2006:593, punkt 40), dom av den 19 december 2012, Heineken Nederland och Heineken/kommissionen ( C‑452/11 P, ej publicerad, EU:C:2012:829, punkt 97), och dom av den 30 januari 2024, Agentsia ”Patna infrastruktura” (Europeisk finansiering av väginfrastruktur) ( C‑471/22, EU:C:2024:99, punkt 41).

26 Se punkt 83 och följande punkter i förevarande förslag till avgörande.

27 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 49).

28 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 50).

29 Dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 51).

30 Dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen ( C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 82).

31 Dom av den 12 januari 2017, Timab Industries och CFPR/kommissionen ( C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punkt 169).

32 Dom av den 19 september 2018, Bankia ( C‑109/17, EU:C:2018:735, punkt 29).

33 Dom av den 22 september 2022, Servicios prescriptor y medios de pagos EFC ( C‑215/21, EU:C:2022:723, punkt 35).

34 Dom av den 1 oktober 2015, ERSTE Bank Hungary ( C‑32/14, EU:C:2015:637, punkt 51).

35 Dom av den 8 juli 2010, Bulicke ( C‑246/09, EU:C:2010:418, punkt 36).

36 Dom av den 29 oktober 2015, BBVA ( C‑8/14, EU:C:2015:731, punkt 40).

37 Se punkt 101 i förevarande förslag till avgörande.

38 Dom av den 15 april 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) m.fl. ( C‑798/18 och C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 41).

39 Dom av den 7 december 2010, VEBIC ( C‑439/08, EU:C:2010:739, punkt 63).

40 Dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen ( C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 49).

41 Dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen ( C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P, EU:C:2002:582, punkt 182).

42 I förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll på området för konsumentskydd och förordningen om förfaranden för efterlevnadskontroll som omfattas av AGCM:s befogenhet fastställs de processrättsliga garantier som föreskrivs i utredningsfasen (se punkterna 33 och 41 i förevarande förslag till avgörande).

43 Dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen ( C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkterna 117 och 120).

44 Dom av den 28 januari 2021, Qualcomm och Qualcomm Europe/kommissionen ( C‑466/19 P, EU:C:2021:76, punkt 32).

45 Dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen ( C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkterna 129 och 130).

46 Se punkt 101 i förevarande förslag till avgörande.

47 Se dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkterna 56, 57 och 65).

48 Se dom av den 19 september 2019, Rayonna prokuratura Lom ( C‑467/18, EU:C:2019:765, punkt 59).

49 Se dom av den 19 september 2019, Rayonna prokuratura Lom ( C‑467/18, EU:C:2019:765, punkt 60). Se, bland annat, dom av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 60), angående tolkningen av nationella bestämmelser mot bakgrund av unionsrätten och, närmare bestämt, ordalydelsen i och syftet med artikel 101 FEUF.

50 Se dom av den 19 september 2019, Rayonna prokuratura Lom ( C‑467/18, EU:C:2019:765, punkt 61).

51 Se punkterna 48 och 62 i förevarande förslag till avgörande.

52 Se, för en jämförelse, den situation som beskrivs i domen av den 21 januari 2021, Whiteland Import Export ( C‑308/19, EU:C:2021:47, punkterna 24 och 64). I denna situation fanns det två riktningar i rättspraxis på nationell nivå, varav den första förespråkade en restriktiv tolkning av de nationella bestämmelserna om preskriptionstider, medan den andra förespråkade en flexiblare tolkning av nämnda bestämmelser, men där bara den första riktningen var förenlig med unionsrättens krav.