Domstolens dom (sjunde avdelningen) den 24 september 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (sjunde avdelningen)
den 24 september 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Jordbruk – Den gemensamma jordbrukspolitiken – Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) – Åtgärder till stöd för landsbygdsutveckling – Förordning (EG) nr 1974/2006 – Artikel 47 – Avtal om hyra eller arrende – Arrendeavtal som ingåtts mellan en kommunförvaltning och en stödmottagare – Åtagande på fem år – Uppsägning av avtalet till följd av en lagändring – Skyldighet att återbetala en del av eller hela det stöd som mottagits – Omöjligt för det berörda jordbruksföretaget att anpassa åtagandena till en ny situation – Begreppen force majeure och exceptionella omständigheter – Principer i unionsrätten – Medlemsstaternas ansvar för skada som enskilda vållats genom överträdelser av unionsrätten – Villkor för åtagandet – Bestämmelse som har till syfte att ge rättigheter till enskilda ”
I mål C‑600/25,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) genom beslut av den 10 september 2025, som inkom till domstolen den 10 september 2025, i målet
M. P. M.
mot
Ministerstvo na zemedelieto i hranite,
Darzhaven fond ”Zemedelie” – Sofia,
Varhoven administrativen sad,
meddelar
DOMSTOLEN (sjunde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Schalin samt domarna M. Gavalec (referent) och Z. Csehi,
generaladvokat: A. Biondi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– M. P. M., genom K. Boncheva, advokat,
– Europeiska kommissionen, genom F. Calvo Langdon, G. Koleva och M. Konstantinidis, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen dels av artikel 47.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 368, 2006, s. 15), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 434/2007 av den 20 april 2007 (EUT L 104, 2007, s. 8) (nedan kallad förordning nr 1974/2006), jämförd med skäl 37 i förordning nr 1974/2006, dels av artikel 2.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549), jämförd med skäl 5 i förordning nr 1306/2013.
2 Begäran har framställts inom ramen för ett mål mellan, å ena sidan, M.P. M., som är en bulgarisk jordbrukare, och, å andra sidan, Ministerstvo na zemedelieto i hranite (Jordbruks- och livsmedelsministeriet, Bulgarien), Darzhaven fond ”Zemedelie” – Sofia (Nationella jordbruksfonden – Sofia, Bulgarien) (nedan kallad den nationella jordbruksfonden) och Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), i vilket M.P. M. har yrkat ersättning för den skada som han anser sig ha lidit genom att tvingas återbetala 50 procent av de jordbruksstöd som han mottagit.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 1698/2005
3 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 2005, s. 1) upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (EUT L 347, 2013, s. 487). Enligt artikel 88 i förordning nr 1305/2013 ska förordning nr 1698/2005 emellertid fortsätta att tillämpas på insatser som genomförs inom ramen för program som före den 1 januari 2014 godkänts av Europeiska kommissionen enligt sistnämnda förordning.
4 I artikel 36 i förordning nr 1698/2005, under rubriken ”Åtgärder”, föreskrivs följande:
”Stöd enligt det här avsnittet skall avse
a) åtgärder för ett hållbart utnyttjande av jordbruksmark, via
i) stöd för naturbetingade svårigheter, för jordbrukare i bergsområden,
ii) stöd för jordbrukare i områden som inte är bergsområden men där det finns andra svårigheter,
…”
5 Artikel 37 i förordningen har rubriken ”Stöd för naturbetingade svårigheter i bergsområden och för andra områden med svårigheter”. I punkterna 1 och 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”1. Stöd enligt artikel 36 a i och ii skall beviljas på årsbasis per hektar utnyttjad jordbruksareal … i den mening som avses i kommissionens beslut 2000/115/EG av den 24 november 1999 om definitioner av variablerna, förteckningen över jordbruksprodukter, undantagen från definitionerna samt regioner och distrikt för undersökningarna av företagsstrukturen i jordbruket [(EGT L 38, 2000, s.1)].
Stöden bör kompensera jordbrukarna för extrakostnader eller inkomstbortfall till följd av svårigheter för jordbruksproduktion i området.
2. Stöden skall beviljas jordbrukare som åtar sig att i minst fem år efter den första utbetalningen fortsätta med sitt jordbruk i sådana områden som uppfyller kraven i artikel 50.2 och 50.3.”
Förordning nr 1974/2006
6 Förordning nr 1974/2006 upphävdes genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 807/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), samt om införande av övergångsbestämmelser (EUT L 227, 2014, s. 1). Enligt artikel 19 andra stycket i denna delegerade förordning ska emellertid förordning nr 1974/2006 fortsätta att tillämpas på insatser som genomförs inom ramen för program som godkänts av kommissionen enligt förordning (EG) nr 1698/2005 före den 1 januari 2014.
7 Skäl 37 i förordning nr 1974/2006 har följande lydelse:
”Det bör fastställas gemensamma regler för ett större antal åtgärder, särskilt i fråga om genomförandet av integrerade insatser, investeringsåtgärder, överlåtelse av jordbruksföretag under den period för vilket ett åtagande har gjorts som ett villkor för beviljande av stöd, utvidgning av jordbruksföretagets areal och en definition av olika kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter.”
8 Artikel 47 i den förordningen har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna kan erkänna särskilt följande kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter under vilka de inte kommer att kräva återbetalning, helt eller delvis, av stöd som mottagaren har erhållit:
a) Mottagarens död.
b) Långvarig arbetsoförmåga hos mottagaren.
c) En expropriation av en stor del av jordbruksföretaget om denna inte kunde förutses den dag då åtagandet gjordes.
d) En svår naturkatastrof som allvarligt drabbat jordbruksföretagets mark.
e) En oavsiktlig förstörelse av djurens byggnader på jordbruksföretaget.
f) En epizoisk sjukdom som drabbar hela eller delar av jordbrukarens boskap.
2. Fall av force majeure eller exceptionella omständigheter skall skriftligen anmälas av stödmottagaren eller dennes rättsinnehavare och lämpliga belägg bifogas till den behöriga myndigheten senast 10 arbetsdagar från och med den dag då stödmottagaren eller dennes rättsinnehavare har möjlighet att göra det.”
Förordning nr 1305/2013
9 Artikel 47 i förordning nr 1305/2013 har rubriken ”Regler för arealbaserade stöd”. I punkt 4 i den artikeln föreskrivs följande:
”Återbetalning av det stöd som mottagits ska inte krävas i fall av force majeure eller sådana exceptionella omständigheter som avses i artikel 2 i förordning [nr 1306/2013].”
Förordning nr 1306/2013
10 Skäl 5 i förordning nr 1306/2013 har följande lydelse:
”För att säkerställa konsekvens mellan medlemsstaternas praxis och att bestämmelsen om force majeure tillämpas av medlemsstaterna på ett harmoniserat sätt bör denna förordning i förekommande fall innehålla undantag för force majeure eller exceptionella omständigheter, och en icke-uttömmande förteckning över tänkbara fall av force majeure och exceptionella omständigheter som ska godkännas av de behöriga nationella myndigheterna. Dessa myndigheter bör fatta beslut om force majeure eller exceptionella omständigheter från fall till fall på grundval av relevanta bevis och tillämpning av begreppet force majeure mot bakgrund av unionens jordbrukslagstiftning inklusive domstolens rättspraxis.”
11 Artikel 2 i förordningen har rubriken ”Termer som används i denna förordning”. I punkt 2 i den artikeln föreskrivs följande:
”Vid finansieringen, förvaltningen och övervakningen av den gemensamma jordbrukspolitiken får force majeure och exceptionella omständigheter i synnerhet godkännas i följande fall:
a) Stödmottagarens död.
b) Långvarig arbetsoförmåga hos stödmottagaren.
c) En allvarlig naturkatastrof som i stor omfattning påverkar jordbruksföretaget.
d) Oavsiktlig förstörelse av byggnaderna för djur på jordbruksföretaget.
e) En epizooti eller en växtsjukdom som drabbar hela eller en del av stödmottagarens djurbesättning respektive grödor.
f) Expropriation av hela eller en stor del av jordbruksföretaget, om denna inte kunde förutses den dag då ansökan lämnades in.”
12 I artikel 121 i samma förordning anges följande:
”1. Denna förordning träder i kraft samma dag som den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Den ska tillämpas från och med den 1 januari 2014.
2. Följande bestämmelser ska dock tillämpas enligt följande:
a) Artiklarna 7, 8, 16, 25, 26 och 43, från och med den 16 oktober 2013.
b) Artiklarna 18 och 40 vad gäller utgifter som betalats från och med den 16 oktober 2013.
c) Artikel 52 från och med den 1 januari 2015.”
Bulgarisk rätt
Lag om äganderätten till och användningen av jordbruksmark
13 I artikel 37i i zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (lag om äganderätten till och användningen av jordbruksmark) (DV nr 17 av den 1 mars 1991) föreskrivs följande i punkterna 1 och 4:
”(1) Betesmark och ängsmark i Darzhaven pozemlen fond [(den statliga fastighetsfonden, Bulgarien)] och i den kommunala fastighetsfonden hyrs ut eller arrenderas ut i enlighet med artikel 24a.2 till ägare eller nyttjanderättsinnehavare av anläggningar för uppfödning av betesdjur som är registrerade i Balgarska agentsia po bezopasnost na hranites [(den bulgariska livsmedelssäkerhetsmyndigheten)] integrerade informationssystem, till ett pris som fastställs genom en marknadsmekanism, beroende på antalet och typen av registrerade djur. Betesmark och ängsmark i den statliga fastighetsfonden och i den kommunala fastighetsfonden hyrs ut eller arrenderas ut till personer som inte har några skatteskulder, skulder till den nationella jordbruksfonden, den statliga fastighetsfonden eller den kommunala fastighetsfonden eller skyldigheter avseende marken enligt artikel 37c.3.2.
…
(4) Betesmark och ängsmark ska fördelas mellan de rättsinnehavare som har anläggningar för djuruppfödning som är registrerade i respektive fastighetsområde, beroende på antalet och typen av registrerade betesdjur, på betesmark och ängsmark som lagligen ägs eller nyttjas, dock högst 15 dekar per större boskapsenhet i den första till den sjunde kategorin och/eller 30 dekar per större boskapsenhet i anläggningarna i den åttonde till den tionde kategorin. Stödberättigade personer som föder upp nötkreatur för köttproduktion och djur av inhemska raser (ursprungliga raser) ska tilldelas upp till 20 dekar per djurenhet i anläggningar i den första till den sjunde kategorin och upp till 40 dekar per djurenhet i anläggningar som är hänförliga till den åttonde till tionde kategorin. Rättsinnehavare som föder upp nötkreatur för mjölk- eller köttproduktion, får och/eller getter som godkänts för stöd inom ramen för delåtgärderna ’Stöd för omställning till ekologiskt jordbruk’ och ’Stöd för bevarande av ekologiskt jordbruk’ som ingår i delen ’Ekologiskt jordbruk’ ska tilldelas mark med upp till 0,15 större djurenheter per hektar, oberoende av ägarkategori.”
Ändringslagen
14 Den 11 augusti 2015 offentliggjordes i Darzhaven vestnik nr 61 en lag om ändring av lagen om äganderätten till och användningen av jordbruksmark (nedan kallad ändringslagen). I punkt 15 i övergångs- och slutbestämmelserna i ändringslagen föreskrivs följande:
”(1) Stödmottagare som före den 24 februari 2015 har ingått avtal om hyra eller arrende av betesmark och ängsmark som ingår i den statliga fastighetsfonden och den kommunala fastighetsfonden är skyldiga att före den 1 februari 2016 bringa avtalen i överensstämmelse med kraven i artikel 37i.1 och 37i.4.
(2) De stödmottagare som godkänts inom ramen för den del som avses i artikel 3.3 i dekret nr 4 av den 24 februari 2015 om genomförande av åtgärd 11 ’Ekologiskt jordbruk’ inom ramen för programmet för landsbygdsutveckling 2014–2020 och som före den 24 februari 2015 har ingått avtal om hyra eller arrende av betesmark och ängsmark i den statliga fastighetsfonden och kommunala fastighetsfonden och för vilka alla betesdjur och betesmarker har godkänts för stöd, är skyldiga att före den 1 februari 2016 bringa avtalen i överensstämmelse med kraven i artikel 37i.1, med beaktande av förhållandet på minst 0,15 djurenheter per hektar, oavsett kategori.
(3) Avtal om hyra eller arrende av betesmark och ängsmark i den statliga och kommunala fastighetsfonden, vilka inte bringas i överensstämmelse inom den frist som anges i punkt 1 eller 2, ska sägas upp av borgmästaren i kommunen eller av direktören för [den regionala jordbruksmyndigheten (Bulgarien)].
…”
Dekret nr 11/2008
15 I artikel 1.1 i naredba nr 11 za usloviata i reda za prilagane na myarka 211 ”Plashtania na zemedelski stopani za prirodni ogranichenia v planinskite rayoni” i myarka 212 ”Plashtania na zemedelski stopani v rayoni s ogranichenia, razlichni ot planinskite rayoni” ot Programata za razvitie na selskite rayoni za perioda 2007–2013 (dekret nr 11 om villkoren och formerna för åtgärd 211 ”Stöd till jordbrukare i bergsområden som är avsedda att kompensera för naturbetingade svårigheter i bergsområden” och åtgärd 212 ”Stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter andra än bergsområden” i landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2007–2013) av den 3 april 2008 (DV nr 40 av den 18 april 2008), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat dekret nr 11/2008), föreskrivs följande:
”Detta dekret reglerar villkoren och formerna för genomförandet av följande åtgärder inom ramen för programmet för landsbygdsutveckling för åren 2007–2013, som finansieras av [Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)]:
1. ’Stöd till jordbrukare i bergsområden som är avsedda att kompensera för naturbetingade svårigheter i bergsområden’.
2. ’Stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter andra än bergsområden’.”
16 Enligt artikel 2 i dekret nr 11/2008 bedriver jordbrukare som har ansökt om stöd för någon av de åtgärder som avses i artikel 1.1 i förordningen jordbruksverksamhet i bergsområden eller i områden som inte är bergsområden men där det finns andra svårigheter under hela stödperioden.
17 Artikel 4.1 i dekretet har följande lydelse:
”De som ansöker om stöd enligt denna förordning är skyldiga att
…
3. varje år efter den första kompensationsbetalningen lämna in en ansökan om stöd genom att deklarera mark som är belägen i det berörda mindre gynnade området,
…”
18 Artikel 14 i dekret nr 11/2008 har följande lydelse:
”(1) En jordbrukare som inte lämnar in någon ansökan om finansiellt stöd under den femåriga åtagandeperioden är utesluten från stöd enligt detta dekret och är skyldig att återbetala de belopp som erhållits i form av kompensationsbetalningar för mindre gynnade områden fram till denna punkt, eller en del av dessa belopp, beroende på det år under vilket jordbrukarens deltagande i åtgärderna upphörde, enligt följande:
1) efter det första året, 100 procent,
2) efter det andra året, 75 procent,
3) efter det tredje året, 50 procent,
4) efter det fjärde året, 25 procent.
…
(3) De medel som avses i punkt 1 ska återkrävas, jämte lagstadgad ränta från och med den dag då jordbrukaren underrättades om skyldigheten att återbetala beloppet till och med dagen för den faktiska återbetalningen eller det faktiska avdraget.
…”
19 Artikel 15 i samma dekret har följande lydelse:
”(1) Vid force majeure eller exceptionella omständigheter ska artikel 14 inte tillämpas, åtagandet ska upphöra att gälla och det ska inte krävas återbetalning av hela eller delar av det stöd som jordbrukaren har erhållit.
(2) Fall av force majeure eller exceptionella omständigheter ska anmälas skriftligen, tillsammans med relevant skriftlig bevisning (handlingar från den behöriga administrativa myndigheten), till den nationella jordbruksfondens utbetalande organ av jordbrukaren eller av någon som jordbrukaren bemyndigat eller av dennes arvingar inom 10 arbetsdagar från den dag då jordbrukaren eller någon som jordbrukaren bemyndigat eller dennes arvingar haft möjlighet att göra detta.”
20 Med force majeure eller exceptionella omständigheter avses i punkt 1.3 i tilläggsbestämmelserna i nämnda dekret följande:
”a) Stödmottagarens död.
b) Långvarig arbetsoförmåga hos stödmottagaren.
c) Expropriation av en stor del av jordbruksföretaget om detta inte kunde förutses den dag då åtagandet gjordes.
d) En större naturkatastrof som allvarligt påverkar jordbruksföretagets mark.
…”
Lagen om statens skadeståndsansvar
21 I artikel 1.1 och 1.2 i zakon za otingerornostta na darzhavata i obshtinite za vredi (lagen om statens och kommunernas skadeståndsansvar) (DV nr 60 av den 5 augusti 1988), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen om statens skadeståndsansvar), föreskrivs följande:
”(1) Staten och kommunerna ansvarar för skador som åsamkas fysiska eller juridiska personer till följd av deras myndigheters eller anställdas rättsstridiga agerande eller passivitet när de utövar förvaltningsverksamhet.
(2) Överklagande enligt punkt 1 ska prövas i enlighet med de förfaranden som fastställs i administrativnoprotsesualen kodeks [(förvaltningsprocesslagen)].”
22 I artikel 2c.1.1 och 2c.2 i lagen om statens skadeståndsansvar föreskrivs följande:
”(1) Om skadan har orsakats av en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten ska talan prövas av domstol i enlighet med:
1. förvaltningsprocesslagen, vad gäller skador som avses i artikel 1.1 och skador som orsakats av förvaltningsdomstolarnas och Varhoven administrativen sads (Högsta förvaltningsdomstolen) dömande verksamhet.
…
(2) När en talan i den mening som avses i punkt 1 riktas mot flera svarande ska den prövas enligt bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen om parten i förfarandet är en förvaltningsdomstol, Varhoven administrativen sad [(Högsta förvaltningsdomstolen)] eller en juridisk person för skador som orsakats inom ramen för eller i samband med ett förvaltningsärende.”
23 Enligt artikel 4.2 i lagen om statens skadeståndsansvar gäller följande: ”När talan väcks mot flera svarande ska dessa vara solidariskt ansvariga”.
Lagen om skyldigheter och avtal
24 I artikel 53 i zakon za zadalzheniyata i doingerorite (lagen om skyldigheter och avtal), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Om skadan har orsakats av flera personer ska dessa vara solidariskt ansvariga.”
25 I artikel 122 i lagen om skyldigheter och avtal, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Borgenären får kräva att hela förpliktelsen fullgörs av vilken som helst av gäldenärerna.
…”
Skatte- och socialförsäkringsprocesslagen
26 Artikel 162 i danachno-osiguritelen protsesualen kodeks (skatte- och socialförsäkringsprocesslagen), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, har följande lydelse:
”(1) Statens och kommunernas fordringar är antingen offentligrättsliga eller privata.
(2) Statens och kommunernas fordringar är offentligrättsliga om de härrör från
…
8. … felaktigt utbetalda belopp och överskjutande belopp samt för medel som felaktigt uppburits eller förvärvats inom ramen för projekt som finansieras med Europeiska unionens medel, inbegripet därmed sammanhängande nationell medfinansiering, som utbetalats på grundval av en administrativ akt, inbegripet finansiella korrigeringar, överskjutande förskott, överskridande av procentsatser över de gränser som anges i projektbudgeten, korsfinansiering samt böter och andra sanktionsavgifter som föreskrivs i nationell lagstiftning och unionsrätten.
9. … ränta på de fordringar som avses i punkterna 1–8.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
27 M. P. M., som är jordbrukare, ingick år 2012 avtal om hyra av jordbruksmark för en period på fem år med den statliga fastighetsfonden. För att erhålla stöd enligt åtgärd 211 ”Stöd till jordbrukare i bergsområden som är avsedda att kompensera för naturbetingade svårigheter i bergsområden” (nedan kallad åtgärd 211) och åtgärd 212 ”Stöd till jordbrukare i områden med naturbetingade svårigheter andra än bergsområden” (nedan kallad åtgärd 212) i landsbygdsutvecklingsprogrammet för perioden 2007–2013 åtog han sig att hålla marken i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.
28 I augusti 2015 infördes emellertid i punkt 15 i övergångs- och slutbestämmelserna i ändringslagen en skyldighet för stödmottagare som före den 24 februari 2015 ingått avtal om hyra eller arrende av betesmark eller ängsmark som ingår i den statliga fastighetsfonden eller den kommunala fastighetsfonden att före den 1 februari 2016 bringa avtalen i överensstämmelse med kraven i artikel 37i.1 och 37i.4, vid äventyr av att avtalen annars skulle sägas upp (nedan kallad reformen från augusti 2015). Till följd av reformen från augusti 2015 kunde sådan betesmark och ängsmark endast hyras ut eller arrenderas ut till ägare eller nyttjanderättsinnehavare av anläggningar för uppfödning av betesdjur som är registrerade i den bulgariska livsmedelssäkerhetsmyndighetens integrerade informationssystem.
29 M. P.M. hade inte de ekonomiska resurser som krävdes för att uppfylla dessa krav och begärde därför att hans hyresavtal skulle sägas upp. Avtalen upphörde att gälla den 1 oktober 2015. M.P. M. informerade då den nationella jordbruksfonden om att han inte längre kunde lämna in en ansökan om stöd för åren 2016 och 2017 och att han följaktligen inte kunde iaktta det åtagande på fem år som gjorts år 2012.
30 Den 23 april 2020 antog den nationella jordbruksfonden, med stöd av artikel 14.1 led 3 i dekret nr 11/2008, två beslut (nedan tillsammans kallade de två besluten av den 23 april 2020) genom vilka M.P. M. uteslöts från stöd inom ramen för åtgärderna 211 och 212 och två offentligrättsliga fordringar på 724,92 respektive 9 191,56 bulgariska leva (BGN) (ungefär 371 och 4 700 euro) fastställdes, vilket motsvarar 50 procent av det totala belopp som hade betalats ut till honom inom ramen för dessa två åtgärder för finansieringsperioderna 2013–2015. Fonden ansåg dels att M.P. M. hade kunnat iaktta sitt åtagande genom att deklarera annan mark belägen inom det mindre gynnade området, dels att reformen från augusti 2015 inte kunde anses utgöra ett fall av force majeure eller exceptionella omständigheter, i den mening som avses i artikel 15 i det dekretet.
31 Inledningsvis ansåg M.P. M. att reformen från augusti 2015 utgjorde ett fall av force majeure eller exceptionella omständigheter, vilket innebar att han borde ha befriats från skyldigheten att återbetala det ekonomiska stöd som han hade erhållit. Han överklagade därför de två besluten av den 23 april 2020 till Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv, Bulgarien). Den domstolen biföll det ena överklagandet och ogillade det andra.
32 Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) fastställde giltigheten av de två besluten av den 23 april 2020 genom två domar som meddelades den 8 oktober respektive den 10 november 2021. Nämnda domstol ansåg att reformen från augusti 2015 varken utgjorde ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, eftersom M.P. M. hade kunnat använda annan mark för att iaktta sitt fleråriga åtagande. Samma domstol fann även att uppräkningen av fall av force majeure i punkt 1 led 3 i dekret nr 11/2008 var uttömmande och att den bestämmelsen var förenlig med artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013. Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) underströk slutligen att M.P. M. inom den lagstadgade fristen hade kunnat anpassa sin verksamhet till de krav som uppställdes genom reformen från augusti 2015.
33 Inom ramen för sitt överklagande av den dom som meddelats av Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv), som ogillat överklagandet i första instans, begärde M.P. M. att Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) skulle ställa fyra tolkningsfrågor till EU-domstolen. Frågorna syftade till att få klarhet i huruvida uppräkningen av kategorier av force majeure i artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013 var uttömmande och, mer allmänt, huruvida punkt 1 led 3 i tilläggsbestämmelserna till förordning nr 11/2008, i det att den i förevarande fall inte erkände att det förelåg ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, var förenlig med artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013.
34 Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) biföll emellertid inte denna begäran om inhämtande av förhandsavgörande, eftersom den ansåg att de föreslagna frågorna var allmänna och hypotetiska och att de avsåg prövningen av de faktiska omständigheterna och inte bristen på klarhet i nämnda artikel 2.2. Den domstolen påpekade även att M.P. M. inte hade lämnat in någon ansökan om stöd och att han, vad gäller åtgärd 211, inte hade informerat den nationella jordbruksfonden, som betalade ut stödet, om situationen.
35 Därefter väckte M.P. M. trefaldigt talan om skadestånd vid Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv) mot den bulgariska staten och yrkade ersättning för ekonomisk och ideell skada, som han uppskattade till 13 708,81 BGN (ungefär 7 011 euro) respektive till 1 000 BGN (ungefär 511 euro), jämte lagstadgad ränta. M.P. M. menar att Jordbruks- och livsmedelsministeriet, genom att anta dekret nr 11/2008, den biträdande verkställande direktören för den nationella jordbruksfonden, genom att anta de två besluten av den 23 april 2020, och Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen), genom att meddela sina domar av den 8 oktober och den 10 november 2021, uppenbart har åsidosatt unionsrätten.
36 Genom dom av den 29 november 2024 förenade Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv) de tre målen och ogillade M.P. M:s talan av det skälet att artikel 15 i dekret nr 11/2008, jämförd med punkt 1 led 3 i tilläggsbestämmelserna till dekretet, inte stred mot artikel 47.4 i förordning nr 1305/2013. Det hade under alla omständigheter inte visats att M.P. M. eller någon som han bemyndigat eller hans arvingar, inom 10 arbetsdagar från den dag då han haft möjlighet att göra detta, skriftligen anmält bevisningen avseende force majeure eller exceptionella omständigheter till den nationella jordbruksfonden, i motsats till vad som krävs enligt artikel 15.2 i den förordningen.
37 De bestämmelser i unionsrätten som M.P. M. har åberopat syftar inte heller direkt till att ge rättigheter till enskilda, vilket innebär att ett av villkoren för att en medlemsstat ska ådra sig skadeståndsansvar för att ha åsidosatt unionsrätten inte är uppfyllt.
38 Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv) slog dessutom fast att M.P. M. inte vid Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) hade lyft någon fråga som krävde ytterligare tolkning, varför den domstolen inte kunde anses ha åsidosatt unionsrätten genom att inte begära förhandsavgörande från EU-domstolen i det målet.
39 Enligt Administrativen sad Plovdiv (Förvaltningsdomstolen i Plovdiv) har det i förevarande fall inte heller visats att det föreligger en uppenbar oförenlighet med EU-domstolens praxis på området, eftersom domen av den 18 januari 2024, Askos Properties (C‑656/22, EU:C:2024:56), som M.P. M. åberopat, meddelades efter de administrativa beslut och domstolsavgöranden som är aktuella i det nationella målet.
40 M. P.M. överklagade domen av den 29 november 2024 till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen), som är den domstol som hänskjutit tolkningsfrågor till EU-domstolen.
41 Den hänskjutande domstolen anser att det följer av artikel 88 i förordning nr 1305/2013 och av artikel 19 i delegerad förordning nr 807/2014 att förordningarna nr 1698/2005 och nr 1974/2006, liksom dekret nr 11/2008, är tillämpliga i det nationella målet.
42 För det första anser den hänskjutande domstolen att artikel 47 i förordning nr 1974/2006 ger upphov till rättigheter, vilket innebär att en enskild kan åberopa den direkt i syfte att befrias från skyldigheten att återbetala en del av eller hela det mottagna stödet.
43 För det andra anser den hänskjutande domstolen att den nationella jordbruksfonden har åsidosatt unionsrätten genom att anta de två besluten av den 23 april 2020. Den hänskjutande domstolen menar nämligen att stödmottagaren måste använda samma markareal, eller åtminstone mark som är belägen inom samma bergsområde eller samma område som inte är ett bergsområde men där det finns andra svårigheter. Dessutom framstår det som oklart för den hänskjutande domstolen huruvida M.P. M. hade möjlighet att använda annan mark än den som ställts till hans förfogande av den statliga fastighetsfonden, i synnerhet mark som ägs av enskilda, att registrera en uppfödningsanläggning i den bulgariska livsmedelssäkerhetsmyndighetens integrerade informationssystem inom sex månader och, slutligen, att överföra sitt personliga åtagande till en annan person.
44 För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att den i sina domar av den 8 oktober och den 10 november 2021 slog fast att den omständigheten att dekret nr 11/2008 inte återger de två typfall som nämns i artikel 47 e och f i förordning nr 1974/2006 inte kan innebära att dessa två rättsakter står i konflikt, eftersom uppräkningen i artikel 47 inte är uttömmande.
45 För det fjärde vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida den på ett uppenbart sätt har åsidosatt unionsrätten i sina domar av den 8 oktober och den 10 november 2021 genom att däri slå fast att uppräkningen av kategorier av force majeure i punkt 1 led 3 i tilläggsbestämmelserna till dekret nr 11/2008 är uttömmande och att den bestämmelsen är förenlig med förordning nr 1306/2013, utan att anse sig behöva bifalla M.P. M:s begäran om inhämtande av ett förhandsavgörande från EU-domstolen i denna fråga. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende medgett att dess egen rättspraxis är motsägelsefull, eftersom den i vissa avgöranden har ansett att uppräkningen i artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 och i artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013 inte är uttömmande, medan den i andra avgöranden har slagit fast motsatsen.
46 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att den i domen av den 10 november 2021, vad gäller åtgärd 211, på grundval av den insamlade bevisningen fann att stödmottagaren inte hade informerat den administrativa myndigheten om uppkomsten av force majeure inom den frist som föreskrivs i artikel 15.2 i dekret nr 11/2008, vilken på denna punkt troget återger artikel 47.2 i förordning nr 1974/2006. I domen av den 8 oktober 2021 underströk den hänskjutande domstolen däremot, vad gäller åtgärd 212, att denna informationsplikt hade iakttagits.
47 Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen:
”1) Ska artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 tolkas så, att ’force majeure eller exceptionella omständigheter’ även ska anses föreligga i en situation där stödmottagaren förlorar nyttjanderätten till mark som hyrs ut av den statliga fastighetsfonden på grund av att hyresavtalet sägs upp till följd av en lagändring som träder i kraft efter att ett flerårigt åtagande gjorts, eftersom lagändringen inför ett nytt villkor för stödmottagarens användning av den berörda marken, i ett sammanhang där mottagaren har vidtagit alla åtgärder som var möjliga för denne att vidta, utan att göra orimliga uppoffringar, för att det aktuella hyresavtalet ska bringas i överensstämmelse med det nya lagkravet?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Har nationella administrativa myndigheter och domstolar gjort sig skyldiga till ett uppenbart åsidosättande av unionsrätten genom att i faktiskt och rättsligt hänseende ha dragit motstridiga slutsatser och därefter nekat stödmottagaren ett undantag från skyldigheten att återbetala det mottagna stödet? Påverkar den omständigheten att det finns motstridig praxis från domstolen i sista instans i liknande mål svaret på denna fråga?
3) Kan det vara fråga om ett uppenbart åsidosättande av unionsrätten i en situation där den domstol som ska avgöra målet om skadestånd anser att den nationella domstol som har meddelat en slutgiltig dom i huvudsaken har gjort en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen och att denna oriktiga bedömning har lett till en slutsats som i faktiskt hänseende är helt felaktig med avseende på den viktigaste omständigheten av rättslig betydelse i målet? Är det under omständigheterna i det nationella målet tillåtet för den domstol som ska avgöra målet om skadestånd att pröva riktigheten av den slutgiltiga domen i huvudsaken och att i samband med detta även pröva de faktiska omständigheter och den bevisning som legat till grund för den bedömning av de faktiska och rättsliga omständigheterna som gjorts av den nationella domstol som meddelade den dom som orsakat den skada som gjorts gällande?
4) Om fråga 1 besvaras jakande: Ska, under omständigheterna i det nationella målet, den nationella domstol som har meddelat en slutgiltig dom och underlåtit att begära förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013 anses ha gjort sig skyldig till ett uppenbart åsidosättande av unionsrätten mot bakgrund av skäl 5 i förordning (EU) nr 1306/2013 och av rättssäkerhetsprincipen?
5) Ska en administrativ myndighet som antar en nationell rättsakt på förordningsnivå i syfte att genomföra en unionsrättslig bestämmelse som innehåller en icke uttömmande uppräkning över fall av force majeure eller exceptionella omständigheter anses göra sig skyldig till en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten om uppräkningen av exempel i den berörda nationella bestämmelsen endast återger en del av de fall som anges i bestämmelsen i unionsrätten?
6) Om fråga 5 besvaras jakande: Finns det ett direkt orsakssamband mellan denna överträdelse och den skada som orsakats stödmottagaren i förevarande mål om skadan var en indirekt följd av andra nationella administrativa myndigheters och domstolars tolkning av rättsakterna?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
48 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att en förlust av rätten att använda mark som omfattas av ett flerårigt åtagande inom ramen för Ejflu, på grund av att arrendeavtalet har sagts upp till följd av en lagändring som gjorts efter det att åtagandet gjordes och genom vilken det har införts nya krav för att ett sådant avtal ska fortsätta att gälla, kan utgöra ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, i ett sammanhang där stödmottagaren har vidtagit alla åtgärder som det var möjligt för denne att vidta, utan att göra orimliga uppoffringar, för att behålla denna rätt.
49 Enligt artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 kan medlemsstaterna erkänna särskilt de sex kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter som räknas upp i leden a–f i den punkten under vilka de inte kommer att kräva återbetalning, helt eller delvis, av stöd som mottagaren har erhållit.
50 Vad gäller frågan huruvida uppsägning av sådana hyresavtal som det i det nationella målet aktuella kan utgöra force majeure eller en exceptionell omständighet, i den mening som avses i nämnda artikel 47.1, erinrar domstolen om att den, vad beträffar Ejflu, redan har slagit fast att force majeure är varje händelse som beror på onormala och oförutsebara omständigheter som ligger utanför näringsidkarens kontroll, och vars följder inte hade kunnat undvikas trots all vederbörlig omsorg från dennes sida (dom av den 18 januari 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
51 I nämnda artikel 47.1 föreskrivs således ett fakultativt undantag från principen att stödmottagaren ska återbetala stödet om det åtagande som denne gjort för att erhålla stödet, och som vederbörande var skyldig att iaktta, åtminstone under löptiden för avtalet om hyra eller arrende av jordbruksmark, inte iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, punkt 44).
52 Det följer av skäl 37 och artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 att den förteckning som avses i sistnämnda bestämmelse inte är uttömmande, vilket innebär att begreppet force majeure och begreppet exceptionella omständigheter, i den mening som avses i nämnda bestämmelse, således kan omfatta fall som inte finns upptagna i denna förteckning. Dessutom ska en berörd person som åberopar force majeure eller exceptionella omständigheter, även om nämnda förteckning endast innehåller objektiva omständigheter, även kunna visa att vederbörande har garderat sig mot följderna av den onormala händelsen genom att vidta lämpliga åtgärder utan att göra överdrivna uppoffringar (dom av den 18 januari 2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, punkterna 48 och 49).
53 På grundval av dessa omständigheter slog domstolen, i punkt 62 i domen av den 18 januari 2024, Askos Properties (C‑656/22, EU:C:2024:56), fast att en sådan reform som reformen från augusti 2015 kunde utgöra ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, i den mening som avses i artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006.
54 I det aktuella fallet förefaller M.P. M., mot bakgrund av de tvivel som den hänskjutande domstolen har gett uttryck för beträffande möjligheten för M.P. M. dels att hyra mark som ägs av andra personer än bulgariska staten, dels att erhålla de erforderliga drifttillstånden inom den föreskrivna fristen, inte ha kunnat uppfylla de nya krav som infördes genom reformen från augusti 2015.
55 Enligt artikel 47.2 i förordning nr 1974/2006, som återges i artikel 15.2 i dekret nr 11/2008, ska stödmottagaren eller dennes rättsinnehavare, för att omfattas av det fakultativa undantag från principen om återbetalning av stöd i artikel 47.1 i den förordningen, till den behöriga myndigheten skriftligen anmäla fall av force majeure eller exceptionella omständigheter och bifoga lämpliga belägg, senast 10 arbetsdagar från och med den dag då stödmottagaren eller dennes rättsinnehavare har möjlighet att göra det.
56 Det framgår av beslutet om hänskjutande att detta villkor var uppfyllt för åtgärd 212, men däremot inte för åtgärd 211.
57 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 ska tolkas så, att en förlust av rätten att använda mark som omfattas av ett flerårigt åtagande inom ramen för Ejflu, på grund av att arrendeavtalet har sagts upp till följd av en lagändring som gjorts efter det att åtagandet gjordes och genom vilken det har införts nya krav för att ett sådant avtal ska fortsätta att gälla, kan utgöra ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, i ett sammanhang där uppsägningen utgör en främmande, onormal och oförutsebar händelse för stödmottagaren och stödmottagaren har vidtagit alla åtgärder som det var möjligt för denne att vidta, utan att göra orimliga uppoffringar, för att behålla denna rätt.
Den femte frågan
58 Den hänskjutande domstolen har ställt den femte frågan, som ska prövas i det följande, för att få klarhet i huruvida principen om en medlemsstats ansvar för sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten ska tolkas så, att det utgör en tillräckligt klar överträdelse av artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 att en medlemsstat, i en lagstiftning som antagits för att genomföra denna bestämmelse, endast delvis återger den icke uttömmande förteckningen över fall av force majeure eller exceptionella omständigheter som återfinns i nämnda artikel 47.1.
59 Domstolen erinrar inledningsvis om att principen om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten utgör en väsentlig del av systemet i de fördrag som unionen är grundad på (dom av den 19 november 1991, Francovich m.fl., C‑6/90 och C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 35). Den principen gäller i samtliga fall då en medlemsstat överträder unionsrätten, oavsett vilken myndighet som är orsak till överträdelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkterna 31 och 32, och dom av den 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Statens ansvar för luftförorening), C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkt 43). Nämnda princip är även tillämplig när överträdelsen i fråga följer av ett avgörande av en domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning (dom av den 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, punkt 50, dom av den 28 juli 2016, Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 20, dom av den 8 september 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice et Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, punkt 48, och dom av den 8 september 2026, Ferreira da Silva e Brito m.fl., C‑293/24, EU:C:2026:723, punkterna 43 och 44).
60 Dessutom har enskilda som lidit skada rätt till skadestånd när tre villkor är uppfyllda, nämligen att syftet med den bestämmelse i unionsrätten som har överträtts är att ge rättigheter till enskilda, att överträdelsen av denna bestämmelse är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som de enskilda har lidit (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, C‑46/93 och C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 51, och dom av den 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique et Premier ministre (Statens ansvar för luftförorening), C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkt 44).
61 Av detta följer att endast en överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som har till syfte att ge rättigheter till enskilda kan ge upphov till skadeståndsansvar för staten. Dessa rättigheter uppkommer inte bara när de uttryckligen tillerkänns enskilda genom bestämmelser i unionsrätten, utan de kan även följa av positiva eller negativa skyldigheter som sådana bestämmelser på ett tydligt sätt ålägger såväl enskilda som medlemsstater och unionens institutioner. En medlemsstats åsidosättande av sådana positiva eller negativa skyldigheter kan nämligen påverka den rättsliga situation som dessa bestämmelser syftar till att skapa för de berörda enskilda personerna, genom att hindra dem från att utöva de rättigheter som implicit tillkommer dem enligt de berörda bestämmelserna i unionsrätten och som de förväntas kunna åberopa inför nationella domstolar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2022, Ministre de la Transition écologique och Premier ministre (Statens ansvar för luftföroreningar), C‑61/21, EU:C:2022:1015, punkterna 45–47, och dom av den 8 september 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice och Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, punkt 53).
62 I förevarande fall föreskrivs i artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006, så som har påpekats i punkt 51 ovan, endast ett fakultativt undantag från principen att stödmottagaren ska återbetala stödet om vederbörande inte iakttar det åtagande som denne gjort i syfte att erhålla stödet och som densamme var skyldig att iaktta åtminstone under löptiden för avtalet om hyra eller arrende av jordbruksmark.
63 Så som framgår tydligt av bestämmelsens ordalydelse är bestämmelsen formulerad på ett tillåtande sätt i det att den endast ger medlemsstaterna en möjlighet att ”erkänna särskilt [de sex] kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter [som räknas upp i bestämmelsen]”.
64 Medlemsstaterna är således inte på något sätt skyldiga att i sin nationella rätt föreskriva ett undantag från skyldigheten att återbetala stödet i fråga vid force majeure eller exceptionella omständigheter.
65 Med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har enligt artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 kan de helt enkelt avstå från att i nationell rätt genomföra det fakultativa undantag som föreskrivs i den bestämmelsen. Däremot får de erkänna alla eller vissa av de sex kategorier av force majeure och exceptionella omständigheter som nämns i den bestämmelsen, och även andra kategorier.
66 Härav följer att det är helt förenligt med nämnda bestämmelse att en medlemsstat, i en lagstiftning som antas för att genomföra artikel 47.1, endast delvis återger den icke uttömmande förteckning över kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter som återfinns i den bestämmelsen. Ett sådant val från en medlemsstats sida kan följaktligen inte utgöra en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten.
67 Eftersom det inte är möjligt att i nämnda artikel 47.1 identifiera en tydlig, positiv skyldighet som åligger medlemsstaterna kan denna bestämmelse inte heller anses utgöra en bestämmelse i unionsrätten som syftar till att ge rättigheter till enskilda, i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 61 ovan.
68 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den femte frågan besvaras på följande sätt. Principen om en medlemsstats ansvar för sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten ska tolkas så, att det inte utgör en tillräckligt klar överträdelse av artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 att en medlemsstat, i en lagstiftning som antagits för att genomföra denna bestämmelse, endast delvis återger den icke uttömmande förteckning över kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter som återfinns i artikel 47.1, eftersom nämnda bestämmelse hursomhelst inte kan anses utgöra en bestämmelse i unionsrätten som syftar till att ge rättigheter till enskilda.
Den andra , den tredje, den fjärde och den sjätte frågan
69 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra, den tredje, den fjärde och den sjätte frågan för att få klarhet i dels huruvida den nationella jordbruksfondens respektive Varhoven administrativen sads (Högsta förvaltningsdomstolen) agerande, som klaganden i det nationella målet har ifrågasatt, kan utgöra en tillräckligt klar överträdelse av en bestämmelse i unionsrätten som syftar till att ge rättigheter till enskilda, dels huruvida det finns ett direkt samband mellan en eventuell tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten och den skada som klaganden påstår sig ha lidit.
70 Domstolen påpekar i detta hänseende att det, mot bakgrund av att de tre villkoren för att en medlemsstat ska ådra sig skadeståndsansvar för en överträdelse av unionsrätten är kumulativa, så som framgår av punkt 60 ovan, räcker att ett av dessa villkor inte är uppfyllt för att en talan om skadestånd ska ogillas (se, analogt, dom av den 9 september 1999, Lucaccioni/kommissionen, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, punkt 14, och dom av den 8 maj 2003, T. Port/kommissionen, C‑122/01 P, EU:C:2003:259, punkt 30).
71 Vad gäller artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 framgår det av svaret på den femte frågan att inget av de två första villkoren för att en medlemsstat ska ådra sig skadeståndsansvar för en överträdelse av unionsrätten är uppfyllt.
72 Vad vidare gäller vägran att begära ett förhandsavgörande avseende tolkningen av artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013, vilken är föremål för den fjärde frågan, framgår följande av domstolens praxis. För att det ska anses föreligga en tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten som medför skadeståndsansvar för en medlemsstat krävs det att det utöver åsidosättandet av skyldigheten att begära förhandsavgörande, vilken föreskrivs i artikel 267 tredje stycket FEUF, även föreligger en överträdelse av en annan bestämmelse i unionsrätten som ger rättigheter till enskilda (dom av den 8 september 2026, Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice och Curtea de Apel Bucureşti, C‑163/24, EU:C:2026:722, punkt 89, och dom av den 8 september 2026, Ferreira da Silva e Brito m.fl., C‑293/24, EU:C:2026:723, punkt 59).
73 Domstolen konstaterar i detta avseende att artikel 2.2 i förordning nr 1306/2013, i likhet med artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006, endast ger medlemsstaterna en möjlighet att erkänna de sex kategorier som räknas upp där som fall av force majeure eller exceptionella omständigheter, vilket innebär att artikel 2.2 inte kan anses vara en bestämmelse i unionsrätten som syftar till att ge rättigheter till enskilda.
74 Det saknas således anledning att besvara den andra, den tredje, den fjärde och den sjätte frågan.
Rättegångskostnader
75 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:
1) Artikel 47.1 i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 434/2007 av den 20 april 2007,
ska tolkas så,
att en förlust av rätten att använda mark som omfattas av ett flerårigt åtagande inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu), på grund av att arrendeavtalet har sagts upp till följd av en lagändring som gjorts efter det att åtagandet gjordes och genom vilken det har införts nya krav för att ett sådant avtal ska fortsätta att gälla, kan utgöra ett fall av force majeure eller en exceptionell omständighet, i ett sammanhang där uppsägningen utgör en främmande, onormal och oförutsebar händelse för stödmottagaren och stödmottagaren har vidtagit alla åtgärder som det var möjligt för denne att vidta, utan att göra orimliga uppoffringar, för att behålla denna rätt.
2) Principen om en medlemsstats ansvar för sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten
ska tolkas så,
att det inte utgör en tillräckligt klar överträdelse av artikel 47.1 i förordning nr 1974/2006 att en medlemsstat, i en lagstiftning som antagits för att genomföra denna bestämmelse, endast delvis återger den icke uttömmande förteckning över kategorier av force majeure eller exceptionella omständigheter som återfinns i artikel 47.1, eftersom nämnda bestämmelse hursomhelst inte kan anses utgöra en bestämmelse i unionsrätten som syftar till att ge rättigheter till enskilda.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: bulgariska.