Kommittédirektiv

Den fria nomineringsrätten och vissa andra valfrågor

Beslut vid regeringssammanträde den 9 juni 1994

Uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall se över vissa frågor med anknytning till valsystemet.

Kommittén skall i första hand

• se över och lämna förslag till ytterligare åtgärder för att komma till rätta med missbruk av den fria nomineringsrätten,
• överväga möjligheterna att införa symboler på valsedlar och
• undersöka förutsättningarna för en eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar.

Bakgrund

Under de tre senaste åren har det pågått en omfattande översyn av vallagstiftningen. Översynen har avsett stora delar av valförfarandet men också viktiga frågor som rör själva valsystemet.

I mars 1991 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att se över valförfarandet från administrativ och teknisk synpunkt. Närmare bestämt gällde uppdraget att anpassa valförfarandet till beslutade och planerade förändringar inom bl.a. områdena för folkbokföring och regional skatteförvaltning samt till den tekniska utvecklingen inom framför allt ADB-området. I uppdraget ingick också att söka lösa sådana valtekniska frågor som reglerna för röstlängd och röstkort, valdistriktens omfattning, själva röstningsförfarandet, rösträkning, rapportering och slutlig sammanräkning.

Första etappen av uppdraget som huvudsakligen bestod i en översyn av valförfarandet från teknisk och administrativ synpunkt slutfördes genom delbetänkandet VAL, Organisation Teknik Ekonomi (SOU 1992:108).

Utredningens förslag har resulterat i vissa ändringar i vallagen (1972:620, omtryckt 1994:287) och andra författningar som rör valförfarandet. De innebär bl.a. att framställningen av röstlängder och röstkort har förenklats, att de särskilda innerkuverten vid röstning med valsedelsförsändelse slopats och att kvalifikationsdagen för framställning av röstlängd flyttas till den 1 juli. Bestämmelserna om budröstning har reformerats och den särskilda makeröstningen kommer att tas bort efter 1994 års val (prop. 1993/94:21, bet. 1993/94:KU12, rskr. 1993/94:45).

Utredningens förslag har vidare resulterat i en försöksverksamhet som skall genomföras vid 1994 års riksdagsval. Då skall bl.a. valsedlarna räknas med optiska läsare, vissa kommuner ta hand om den slutliga rösträkningen, centrala valmyndigheten genomföra den slutliga namnordningen för riksdagsval när det gäller partiernas kandidater och kommunerna ta över ansvaret för den s.k. institutionsröstningen vid t.ex. sjukhus och kriminalvårdsanstalter. Andra typer av röstmottagning som skall prövas under valen år 1994 är "ambulerande" röstmottagning och inrättande av flera röstmottagningsställen i ett och samma valdistrikt.

Sedan Vallagsutredningen ombildats till en parlamentariskt sammansatt kommitté (1993 års vallagskommitté) fortsatte arbetet som nu rörde valtekniska frågor i mera egentlig mening. I uppdraget ingick också att göra en redaktionell och språklig översyn av vallagen. Kommittén överlämnade i mars 1994 slutbetänkandet Vallagen (SOU 1994:30). Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

I början av år 1992 tillkallades Personvalskommittén med uppdrag att lägga fram förslag som medför ett ökat inslag av personval till riksdagen. I betänkandet Ökat personval (SOU 1993:21) har kommittén redogjort för olika modeller med inslag av personval samt lämnat förslag för att komma till rätta med problemen när det gäller missbruket av den fria nomineringsrätten.

Vid överläggningar mellan riksdagspartierna som hållits under år 1993 har bl.a. mandatperiodens längd och Personvalskommitténs förslag diskuterats. Partierna enades därvid om att mandatperioden för riksdagen samt landstings- och kommunfullmäktige förlängs till fyra år fr.o.m. 1994 års val. Partierna kom också överens om att det i 3 kap. 1 § regeringsformen införs en bestämmelse om att val till riksdagen sker genom röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge en särskild personröst och att personröstning enligt den modifierade danska modell med preferensröstning som Personvalskommittén presenterat skall tillämpas första gången vid 1998 års val samt att en sådan reform bör föregås av försök. I prop. 1993/94:115 Valperiodens längd och vissa andra grundlagsfrågor har regeringen lagt fram förslag om de grundlags- ändringar som behövs för att genomföra överenskommelsen. I prop. 1993/94:129 Försök i vissa kommuner där väljarna skall kunna avge särskild personröst har regeringen lagt fram förslag om en sådan försöksverksamhet. Riksdagen har godtagit regeringens förslag om försöksverksamheten genom att besluta lagen (1994:285) om försök i vissa kommuner där väljarna skall kunna avge en särskild personröst vid de allmänna valen år 1994 (bet. 1993/94:KU23, rskr. 1993/94:232). Riksdagen har vidare antagit grundlagsändringarna som vilande (bet. 1993/94:KU44, rskr. 1993/94:315)

Vid överläggningarna bestämdes också att kommitténs förslag i fråga om den fria nomineringsrätten skulle beredas vidare mellan partierna. Efter att man inom en arbetsgrupp med företrädare för riksdagspartierna enats om att kommitténs förslag borde genomföras omgående för att kunna tillämpas vid septembervalen år 1994 lade regeringen fram förslag om detta i prop. 1993/94:146 Åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten. I propositionen föreslås ändringar i vallagen som innebär att valsedlar med registrerad partibeteckning och namn på kandidater som första och andra namn skall ta upp namn på sådana kandidater som finns på listan över kandidater partiet anmält, allt i syfte att ge ytterligare skydd för registrerad partibeteckning och hindra missbruket av den fria nomineringsrätten. Riksdagen har godtagit regeringens förslag och de nya bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 1994 (bet. 1993/94:KU46, rskr. 1993/94:277, SFS 1994:287).

Vidare har fyrstadskretsen och länsvalkretsen i Malmöhus län ersatts av tre nya, geografiskt sammanhängande valkretsar. Malmö kommun utgör numera en valkrets och länet i övrigt har delats i en nordlig och en sydlig krets (prop. 1992/93:163, bet. 1992/93:KU28, rskr. 1992/93:255, SFS 1993:232).

Slutligen kan i sammanhanget nämnas den vilande ändring i 3 kap. 2 § regeringsformen som innebär att utlandssvenskarnas rösträtt får grundlagsskydd (bet. 1992/93:KU5, rskr. 1992/93:31).

Närmare om de frågor som omfattas av utredninguppdraget

Vid partiöverläggningarna under 1993 enades man om att frågan om åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten och eventuell delning av vissa större riksdagsvalkretsar skall beredas i parlamentariska utredningar. Mot bakgrund av detta tillkallas nu en parlamentariskt sammansatt kommitté.

Kommittén skall i första hand behandla de frågor som anges här. Det står dock kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor som den finner angelägna och som ligger i linje med utredningsarbetets syfte. Här skall endast anges några utgångspunkter för arbetet. Ett omfattande underlag som är av intresse finns bl.a. i tidigare utredningars betänkanden.

Den fria nomineringsrätten

Det nuvarande valsystemet brukar karaktäriseras som ett renodlat partival. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör. Inom partivalets ram finns dock möjligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna eftersom de har en i det närmaste total frihet att lägga sin röst på just de personer som bäst svarar mot deras preferenser. I realiteten är emellertid inslaget av personröstning obetydligt och partiernas nominering blir därför i hög grad utslagsgivande när det gäller mandatfördelningen inom partierna.

Ett uttryck för personvalsinslaget i det nuvarande systemet är den fria nomineringsrätten. Den fria nomineringsrätten innebär bl.a. att väljarna har möjlighet att på valsedeln ta upp vilka kandidater de vill. Något samtycke från parti eller kandidat behövs inte.

Den fria nomineringsrätten är en grundläggande princip i det svenska valsystemet. Det har ansetts väsentligt att det inte ställs upp några regler för partiernas organisation och verksamhet.

Väljaren kan därför vid valet själv konstruera sin valsedel när det gäller kandidat- och partinamn. Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan kandidater på en valsedel, stryka kandidater eller lägga till nya namn.

En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall få partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan förekomma för partiet i valkretsen. Partierna kan nämligen ibland välja att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså beroende av om partiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon grupp inom partiet ställt upp en spränglista.

Ett inslag i vallagen som i någon mån minskar väljarnas personvalsmöjligheter är reglerna om skydd för partibeteckning. Dessa har tillkommit för att försvåra att partibeteckningar används på ett otillbörligt sätt. Partier med registrerad partibeteckning kan anmäla minst ett visst antal kandidater i varje valkrets. Varje valsedel för dessa partier måste från och med 1994 års val toppas av två av de anmälda namnen. Om väljaren genom strykning, tillägg e.d. förändrar valsedeln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av två anmälda namn, annars tillgodoräknas valsedeln endast partiet, vilket i praktiken betyder att den av partiet bestämda listan får rösten.

Den fria nomineringsrätten har visat sig medföra vissa olägenheter vilket har illustrerats i samband med tidigare val. Senast i 1991 års val förekom förfaranden vid nomineringen som kan uppfattas som otillbörliga. Ett lokalt parti i Skåne satte in sina egna kandidater på listor för Moderata samlingspartiet och Socialdemokratiska arbetarepartiet i uppenbart syfte att de egna kandidaterna skulle få bättre möjlighet att få en riksdagsplats än om man gick fram med egna listor.

Frågan har tidigare aktualiserats i riksdagsmotioner och andra framställningar och har utretts av bland andra 1978 års vallagskommitté (SOU 1980:45), Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6) och Personvalskommittén (SOU 1993:21).

De båda först nämnda utredningarna kom inte fram till annat än att det - om man skall behålla väljarnas fria nomineringsrätt - inte går att komma åt vad som kan uppfattas som ett otillbörligt utnyttjande av andra partiers beteckning och andra kandidaters namn.

Personvalskommittén däremot föreslog, som tidigare nämnts, att kravet på anmälda kandidater utökas till att gälla både det första och det andra namnet på valsedeln. Den inskränkning i den fria nomineringsrätten som detta kan sägas innebära skulle enligt kommittén uppvägas av det ökade personvalsinslag som kommittén samtidigt föreslog. Enligt kommittén kommer ett ökat personvalsinslag också att leda till att det blir mindre intressant att försöka utnyttja partibeteckningar på det illojala sätt som i vissa fall förekommit. Kommitténs förslag i detta avseende har som nämnts resulterat i en lagändring som kommer att tillämpas redan vid de allmänna valen i år.

Symboler på valsedlar

I sitt slutbetänkande Vallagen (SOU 1994:30) har 1993 års vallagskommitté behandlat också frågan om symboler på valsedlar.

De symboler som avses är partiernas logotyper, dvs. Socialdemokraternas ros, Moderaternas stiliserade M, Centerns fyrklöver, Folkpartiet liberalernas blåklint, Kristdemokratiska samhällspartiets monogram, Vänsterpartiets stiliserade V med infälld nejlika, Ny Demokratis ansikte samt Miljöpartiets maskros. Det har bl.a framhållits att användning av symboler skulle kunna vara till stor hjälp i samband med valdeltagandet för begåvningshandikappade personer och för analfabeter.

Efter en noggrann genomgång ansåg kommittén sammanfattningsvis, att värdet av att förse valsedlar med partisymboler inte uppvägs av de risker för missbruk och de kostnader som en sådan ordning skulle medföra. Eftersom den fria nomineringsrätten skall behandlas av en parlamentariskt sammansatt beredning och förslaget om att förse valsedlar med symboler har vissa beröringspunkter med den fria nominerings- rätten ansåg kommittén att frågan med fördel kan behandlas i samband med en sådan översyn, framför allt med hänsyn till de likartade spörsmål som uppstår då det gäller att finna en ordning som förhindrar att systemet missbrukas.

Riksdagsvalkretsarna

De grundläggande reglerna om val till riksdagen finns i 3 kap.regeringsformen. Där föreskrivs bl.a. att riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter som utses genom fria, hemliga och direkta val. För val till riksdagen finns valkretsar. Mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat.

Indelningen i valkretsar för val till riksdagen regleras i 2 kap. 1 § vallagen. Landet delas numera in i 29 valkretsar. I de flesta fall utgör länet en valkrets. Ett undantag från denna regel gäller emellertid Malmöhus län som delas i tre valkretsar. Bland undantagen märks vidare Stockholms och Göteborgs kommuner som utgör egna valkretsar inom respektive län samt Älvsborgs län som bildar två valkretsar. Alla valkretsar i landet utgörs efter den ändrade valkretsindelningen i Malmöhus län numera av geografiskt sammanhängande områden.

Inför varje riksdagsval fördelas de fasta valkretsmandaten mellan valkretsarna. Detta görs på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela landet. Efter valet fördelas de fasta mandaten i varje valkrets proportionellt mellan partierna efter deras röstetal i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas i princip så att mandatfördelningen mellan partierna i riksdagen blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landet.

Valkretsindelningen i landet har diskuterats under lång tid. Diskussionen har fram till 1970-talet dominerats av frågan hur en önskvärd proportionalitet skulle kunna uppnås mellan valresultat och riksdagsrepresentation. Sedan den frågan fått sin lösning vid den partiella författningsreformen 1968/69 genom tillkomsten av det riksproportionella valsystemet med utjämningsmandat har diskussionen främst rört indelningens ändamålsenlighet från andra synpunkter.

Det faktum att valkretsindelningen förlorat sin betydelse när det gäller mandatfördelningen innebär dock inte att utformningen av valkretsarna är utan betydelse för det politiska systemet. I direktiven till Personvals- och valkretsutredningen och till Folkstyrelsekommittén framhölls att valkretsarnas utformning i hög grad påverkar det politiska arbetet och betydelsen för möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda.

Personvals- och valkretsutredningen arbetade med två alternativa förslag. Det ena syftade till att ge valkretsarna en sådan storlek att de skulle tilldelas ca 10 fasta valkretsmandat, det andra till 5-mandatsval- kretsar. Förslagen skulle ge 34 resp. 54 valkretsar. Utredningens förslag, som gällde det förstnämnda alternativet, ledde emellertid inte till någon tillräckligt bred enighet och resulterade följaktligen inte heller i någon lagstiftning.

Enligt Folkstyrelsekommittén förutsatte en ändring av valkretsarnas utformning att en allmän uppslutning kunde uppnås kring förslaget. Överläggningarna inom kommittén och kommitténs kontakter med partiorganisationerna visade emellertid att någon enighet inte kunde förväntas varför kommittén inte föreslog några förändringar av valkretsindelningen.

Allmänna utgångspunkter för utredningsarbetet

Utredningsarbetets övergripande syfte är att skapa ytterligare förutsätt- ningar för goda kontakter mellan väljare och valda.

Den fria nomineringsrätten kan i detta avseende ha stor betydelse eftersom missbruk av den kan leda till ett misstroende såväl mot valsystemet som sådant som mot de politiska partierna och deras företrädare. I prop. 1993/94:146 Åtgärder mot missbruk av den fria nomineringsrätten framhålls också att förslaget är en del av den person- röstningsreform som partierna är överens om men att inget hindrar att andra lösningar på problemet med den fria nomineringsrätten senare kan komma i fråga. Det är angeläget att denna fråga nu förutsättningslöst ses över så att problemet förhoppningsvis kan lösas.

Valkretsarnas utformning har betydelse för förhållandet mellan väljare och valda och mycket talar därför för att de största valkretsarna minskas. I Personvals- och valkretsutredningens direktiv (Ju 1974:19) angavs som utgångspunkter för arbetet med valkretsindelningen att valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mindre och mer likformiga och geografiskt sammanhängande och att deras gränser inte bör skära kommun- eller länsgränserna. Dessa utgångspunkter bör gälla även för denna utredning.

Ledamoten i Personvalskommittén och 1993 års vallagskommitté, riksdagsledamoten Göran Åstrand, har i mars 1994 till statsrådet Reidunn Laurén överlämnat en av honom gjord undersökning i fråga om det svenska valsystemet och vilka konsekvenserna skulle bli vid mandatfördelningen för det fall flera partier hamnar strax över småpartispärren fyra procent. Vid ändring av riksdagsvalkretsarna måste man också beakta vilka konsekvenserna kommer att bli för bl.a. mandatfördelningen. Göran Åstrands undersökning kan därvid ha intresse och bör därför lämnas över till kommittén.

Det är angeläget att kommittén söker nå sådana lösningar på de olika frågorna att de samlar en bred majoritet.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före 1995 års utgång.