SOU 1987:6

Folkstyrelsens villkor

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Regeringen bemyndigade den 14 juni 1984 chefen för justitiedeparte- mentet att tillkalla en kommitté med högst nio ledamöter för att utreda frågan om folkstyrelsens villkor.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen den 29 juni 1984 f. d. riksdagsledamoten fil. dr Hilding Johansson (s) till ordförande och till övriga ledamöter i kommittén riksdagsledamöterna Nils Berndtson (vpk) och Anders Björck (m), numera tredje vice talman- nen Bertil Fiskesjö (c), numera statsrådet Sven Hulterström (s), numera landshövdingen Björn Molin (fp), riksdagsledamöterna Mona Sahlin (s) och Olle Svensson (5) samt partisekreteraren Bo Toresson (5). Sedan Hul- terström entledigats med verkan från och med den 18 oktober 1985, för- ordnade departementschefen den 20 november 1985 numera förbunds- ordföranden Lars Eric Ericsson (5) att vara ledamot fr. o. m. den 21 november 1985.

Kommittén har antagit namnet folkstyrelsekommittén. Den 2 december 1985 förordnades socialdirektören Ulf Larsson att som sakkunnig biträda kommittén.

Som experter i kommittén förordnades den 28 augusti 1984 avdel- ningsdirektören Lennart Berg och departementsrådet Göran Regner.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 6 september 1984 före- draganden i riksdagens konstitutionsutskott fil. dr Magnus Isberg. Till biträdande sekreterare förordnades den 9 oktober 1984 byrådirektören Jan Hult, den 15 oktober 1984 universitetslektorn Ulf Christoffersson samt den 29 oktober 1984 hovrättsfiskalen Göran Schäder. [ kommitténs sekretariat har vidare medverkat assistenterna Ruth Eriksson, Ann Karlsson och Kjell Nykvist.

Genom tilläggsdirektiv den 20 december 1984 har kommittén fått i uppdrag att göra en utvärdering och översyn av valsystemet.

Kommittén har tidigare i en skrivelse till justitiedepartementet den 7 december 1984 behandlat vissa valfrågor och den 14 mars 1985 avgett delbetänkandet Försök med nya arbetsformer i riksdagen (intaget som bilaga till regeringens proposition 1984/85:190 om försök med nya ar- betsformer i riksdagen) och den 16 april 1986 delbetänkandet (SOU 198628) Folkstyrelsen under krig och krigsfara. På kommitténs initiativ har även givits ut uppsatssamlingen Makten från folket - 12 uppsatser om

folkstyrelsen, rapporten (Ds Ju l986:l) Valsystemet i 20 länder och undersökningarna (SOU 1986127) Folkets främsta företrädare. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Folkstyrelsens villkor. Reservationer och särskilda yttranden har i vissa frågor avgivits av ledamöterna Nils Berndtson, Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin. Samtidigt med detta betänkande överlämnas betänkandet (Ds Ju 1987z2) Offentlighet och sekretess i utrikesnämnden. Kommittén har därmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm den 10 december 1986

Hilding Johansson

Nils Bernd/son Anders Bjärek Lars Eric Ericsson Bertil Fiskesjö Björn Molin Mona Sahlin

Olle Svensson Bo Toresson

/ Magnus Isberg Ulf Christoffersson Jan Hull

Göran Schäder

Sammanfattning

Analys av folkstyrelsens villkor Förutsättningarna för folkstyrelsen hari flera avseenden förändrats radi- kalt under de senaste decennierna. Den offentliga verksamhetens tillväxt under 1960- och 1970-talen saknar motstycke i modern tid. Speciellt stark har tillväxten varit i kommunerna. Även om tillväxttakten blir lägre i framtiden skapar den utveckling som redan skett stora och betydande styrbarhetsproblem, som ställer nya krav på folkstyrelsen och de folkval— da politikerna.

Den kommunala självstyrelsen har förändrats. Mest genomgripande har förändringarna varit i primärkommunerna. En omfattande förvalt- ningsapparat har vuxit fram och ersatt den tidigare lekmannaförvalt- ningen. Den kommunala verksamheten bär på ett annat sätt än tidigare upp politisk aktivitet. Den politisering av den kommunala verksamheten som inträffat kommer att bestå.

En för folkstyrelsen väsentlig konsekvens av den kommunala utveck- lingen är att riksdagsledamöterna i allt mindre utsträckning har kvar uppdrag som förtroendevalda i landstings- och primärkommuner. Det är viktigt att den förståelse för och aktuella kunskap om den kommunala verksamheten som uppdragsföreningen gav, kan uppnås genom andra kontaktformer. Riksdagsledamöterna behöver mer tid att informera sig om den kommunala verksamheten i valkretsarna och att fungera som kontaktlänkar mellan den lokala verksamheten och rikspolitiken.

Även om en rad nya organ och kanaler för information och påverkan tillkommit, spelar de politiska partierna fortfarande en ledande roll i den politiska opinionsbildningen. Alltjämt gäller grundlagberedningens för- klaring att partierna är ett bärande element i vår demokrati. Det är dock av stor betydelse att partierna bevarar sin folkrörelsekaraktär och samlar många medborgare till politisk aktivitet inte enbart vid valen utan även mellan dessa.

Organisationerna fördjupar demokratin genom att verka som opi— nionsbildare vid sidan av partierna. De öppnar möjligheter för ett stort antal människor att mellan valen påverka samhällsutvecklingen och vid- gar därmed den representativa demokratin. Samtidigt som organisatio— nerna har en stor betydelse för den fria opinionsbildningen kan det ligga en fara i ett stort inflytande för organisationerna över den offentliga beslutsprocessen.

Liksom tidigare författningsutredningen och grundlagberedningen menar kommittén att staten bör iaktta stor varsamhet när det gäller lag- stiftning om partiers och organisationers verksamhet. Detta av hänsyn till den åsiktsbildningens frihet som är en av demokratins grundläggande principer.

Massmediestrukturen befinner sig i stark förändring. Den svenska dagspressen hävdar sig vid en internationell jämförelse väl ur kvalitets- synpunkt. Även dess spridning är mycket god. Den politiska pressen står fortsatt stark. Flera studier visar dock att den partimässiga eller ideologi- ska anknytningen i nyhets-, debatt- och kulturmaterialet är mindre stark än tidigare.

TV har blivit ett alltmer dominerande medium för nyhetsrapportering på riksplanet. Radion har vid sidan av pressen kommit att spela en allt större roll som nyhetsrapportör på det regionala och lokala planet. Det finns all anledning anta att närradion i långt större utsträckning är hittills kommer att utnyttjas i det lokala politiska arbetet och som lokalt opi— nionsbildningsorgan. På sikt kan även nya medier, som lokal kabel-TV, komma att ytterligare öka möjligheterna att bedriva lokalt politiskt infor- mations- och kampanjarbete.

Det har blivit svårare för partierna och riksdagen att i konkurrens med etermedierna verka som aktuella politiska forum.

Mandatperiodens längd och den gemensamma valdagen En grundläggande princip för demokratiska val är att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valen gäller. Kommittén konstaterar efter en genomgång av den kommunalforskning som bedrivits att förutsättningarna för rationella partival i kommunfull— mäktigvalen starkt förbättrats under senare år. Detta innebär också att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroendevalda på grundval av deras program och handlingar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kommunala besluten.

Utvecklingen av den kommunala demokratin är i första hand resulta- tet av kommunreformen och den ökade betydelse som kommunerna fått genom olika statliga åtgärder. Den gemensamma valdagen har utan tvi- vel spelat en roll när det gäller det höga valdeltagandet. 1 övrigt är det svårt att dra några säkra slutsatser om den gemensamma valdagens bety- delse för den kommunala demokratin. Det kan dock uppenbarligen inte hävdas att den gemensamma valdagen skulle ha inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin.

Förkortningen av valperioden från fyra till tre år tillkom vid uppgörel- sen 1967 för att inte alltför lång tid skulle förflyta mellan de allmänna valen. Enligt kommittén har denna förkortning visat sig vara olycklig. Den har försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer.

Två huvudalternativ till förändring har diskuterats inom kommittén. Båda innebär en förlängning av mandatperioden till fyra år.

Det ena huvudalternativet går ut på att riksdagsvalen och de kommu- nala valen skulle äga rum vid skilda tidpunkter med två års mellanrum.

Kommittén anser att den kommunala demokratin snarare skulle förlora än vinna på en övergång till denna ordning. De rikspolitiska frågorna skulle alltjämt spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna. Därav följer att många, kanske fler än f.n., kommer att ta ställning i de kommunala valen på rikspolitiska grunder. Vidare skulle resultaten av fristående kommunalval tolkas som opinionsmätningar i regeringsfrå- gan. En annan, ur kommunaldemokratisk synpunkt negativ effekt är att valdeltagandet med största sannolikhet skulle sjunka.

Det andra huvudalternativet innebär en förlängning av mandatperio- den med ett år med bevarad gemensam valdag. Därmed bibehålls det höga valdeltagandet. Den utveckling mot en vitalare kommunal demo- krati som inletts kommer att fortsätta. Det starka sambandet mellan riks- politik och kommunalpolitik motiverar också att partierna lägger fram sina program på de olika nivåerna för väljarnas samtidiga bedömning.

Huvudinvändningen mot detta alternativ är att den stimulans av det politiska intresset som ett allmänt val innebär endast kommer att inträffa vart fjärde år. Kommittén anser att man genom olika åtgärder bör efter- sträva en ökning av medborgarnas intresse mellan valen för främst parti- ernas verksamhet. På det rikspolitiska planet är den viktigaste åtgärden att återge riksdagen dess ställning som nationellt politiskt forum.

Kommittén förordar således att mandatperioderna till riksdag, lands- ting, kommunfullmäktige och kyrkofullmäktige förlängs till fyra år. Den gemensamma valdagen bevaras. Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin har reserverat sig till förmån för fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar. Nils Berndtson anser att nuvarande ordning med treåriga mandatperioder och gemensamma valdagar bör bibehållas.

Valsättet

Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som grundlagberedningen 1967 presenterade i sitt förslag till partiell för— fattningsreform. Grundlagberedningens ledamöter hade enats om fem riktpunkter för konstruktionen av det nya valsystemet. Kommittén stäl— ler sig helt bakom dessa riktpunkter. Det innebär att vårt valsystem bör vara så utformat

1. att man med undantag för effekterna av småpartispärren (punkt 5) får en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är rättvi- sande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet),

2. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade parti- bildningar eller andra valtaktiska manövrer,

3. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i val- kretsindelningen,

4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionali- tet,

5. att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i riksdagen.

Det riksproportionella valsättet har ett stort demokratiskt egenvärde.

För demokratins funktionsduglighet är det emellertid väsentligt att val— sättet inte leder till en långtgående partisplittring i riksdagen. Partier som inte har stöd hos minst 4 % av hela väljarkåren bör därför inte kunna erhålla representation i riksdagen om det inte är fråga om ett parti som i en viss valkrets erhållit minst 12 % av rösterna.

Vid 1985 års riksdagsval visade det sig att en valteknisk samverkan mellan två partier kunde leda både till att en partiorganisation fick repre- sentation i riksdagen utan att ha stöd av minst 4 % av väljarna och att proportionaliteten mellan de partiorganisationer som åtnjutit ett större väljarstöd kunde rubbas. Det har emellertid inte visat sig möjligt att ge- nom lagstifting förhindra detta utan att ingående reglera partiernas inter- na förhållanden. En sådan reglering skulle för att vara effektiv leda till att andra demokratiska värden sattes åsido och kommittén kan därför inte förorda en sådan. Det är därför desto viktigare att partierna i enlighet med de nyss angivna riktpunkterna handlar på ett sådant sätt att fyrapro- centsspärren upprätthålls och att proportionaliteten över denna inte rub- bas. Partierna måste i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grund- läggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar.

Nils Berndtson har reserverat sig mot kommitténs ställningstagande att behålla de nuvarande spärreglerna.

Bertil Fiskesjö har i reservation förklarat att kommittén, eftersom den inte föreslagit någon lagändring, bort avstå från att göra uttalanden som kan ge intryck av att rättsläget förändrats.

Extra val

För att ett extra val skall ha den avsedda funktionen att snabbt lösa en parlamentarisk krissituation är det nödvändigt att förkorta tiden mellan beslutet om extravalet och själva valet. Kommittén föreslår att det skall bli möjligt att anordna ett extra val 35 dagar efter beslutet. Detta förutsät- ter förkortade tidsfrister för partiernas nomineringar och för förtidsröst- ning jämfört med vad som nu gäller vid extra val.

I övrigt föreslår kommittén inte några förändringar i reglerna för extra val. Bertil Fiskesjö förespråkar i en reservation att rätten att besluta om extra val och riksdagsupplösning - om institutet över huvud taget skall finnas kvar - skall ligga hos riksdagen och inte som nu hos regeringen.

Personvalsmomentet

Kommittén har försökt att finna en väg som inom de ramar som valsyste— met anger underlättar för väljaren att påverka personsammansättningen ide beslutande församlingarna. Den metod kommittén stannat för inne- bär att väljaren genom en siffermarkering i en särskild ruta på valsedeln får ange om någon annan kandidat än listans första namn skall placeras överst på valsedeln. Väljaren får markera vilken kandidat som helst på valsedeln utan hänsyn till vilka kandidater partiet anmält till skydd för sin partibeteckning. Denna möjlighet skall finnas i alla de allmänna va- len, dvs. riksdagsval, landstingsval, kommunfullmäktigval och kyrko- fullmäktigval.

Rätten att stryka, lägga till namn eller ändra ordningen mellan kandi— daterna finns kvar i samma utsträckning som i dag. Dock måste valsedeln efter en sådan förändring toppas av ett anmält namn på samma sätt som gäller i dag.

Reservation har lämnats av Nils Berndtson, som förordar att någon ändring av valsättet i detta avseende inte skall ske. Anders Björck har avgett särskilt yttrande.

Övriga valfrågor

För att väljarna skall ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de veta vilka partier som ställer upp i valet. Kommittén föreslår därför att de partier som önskar delta i någon form av allmänna val skall anmäla sitt deltagande senast en månad före valet. Partier som inte anmält sig får inte delta i mandatfördelningen. Det föreslagna systemet med förhands- anmälan ersätter den nuvarande ordningen med registrering av partibe- teckningar. Nils Berndtson, Anders Björck och Bertil Fiskesjö har i den- na del avgett särskilda yttranden.

Personer som utan att i förväg ha tillfrågats har satts upp på en valsedel föreslås kunna anmäla till länsstyrelsen att de inte önskar kandidera på den valsedeln.

Den nuvarande regeln att valsedlar som upptar mer än en partibeteck- ning skall ogiltigförklaras föreslås ersatt med en föreskrift om att valse- deln är ogiltig om det inte klart framgår av den vilket parti den avser.

Reglerna om utläggning av partimarkerade valsedlar i vallokalerna föreslås ändrade så att sådana valsedlar skall läggas ut för de partier som anmält sitt deltagande i valet och som vid något av de två senaste riks- dagsvalen erhållit minst en procent av rösterna i hela riket. Enligt nuva- rande regler sker sådan utläggning för samtliga partier som vid det sena- ste riksdagsvalet uppnådde detta röstetal.

Dessutom föreslås en förändring av reglerna om fördelningen av ut- jämningsmandat vid riksdags- och landstingsvalen. Förändringen inne- bär att de valkretsar där ett parti inte fått något fast mandat inte längre systematiskt missgynnas vid fördelningen av de utjämningsmandat par- tiet erhållit.

Kommittén har även övervägt valkretsindelningen vid riksdagsvalen men funnit att förutsättningar inte föreligger för vare sig en allmän val- kretsreform eller en uppdelning av de största valkretsarna.

Kommittén diskuterar också väljarnas möjligheter till förtidsröstning, dvs. poströstningen, röstningen hos utlandsmyndigheter och på fartyg samt den brevröstning som vid valen 1982 och 1985 kunnat ske från Förbundsrepubliken Tyskland. Några andra förslag till förändrad lag- stiftning än de som föranleds av det snabbare förfarandet vid extra val läggs dock inte fram.

De kyrkliga valen

Kommittén föreslår att kyrkofullmäktigvalen skall förrättas året före övriga allmänna val. Därmed hoppas kommittén att de kyrkokommuna-

la frågorna kommer att uppmärksammas mer och att valdeltagandet i kyrkofullmäktigvalen kommer att öka. Den nya förläggningen av kyrko- fullmäktigvalen ger också möjlighet att låta länsstyrelserna medverka i valsedelsproduktionen på samma sätt som vid de övriga allmänna valen.

Reservation har lämnats av Bertil Fiskesjö och Björn Molin som föror- dar att kyrkofullmäktigvalen vid skilda valdagar för riksdags- och kom- munalvalen skall förrättas tillsammans med kommunfullmäktigvalen. Nils Berndtson har avgett särskilt yttrande.

Riksdagens arbetsformer Riksdagens ställning som centralt politiskt debattforum har försvagats un- der senare tid. Det torde framför allt sammanhänga med konkurrensen från massmedierna. För att hävda sin ställning måste riksdagen ändra sina arbetsformer på flera sätt. Viktiga och intressanta debattärenden måste spridas ut bättre över året. Aktualiteten i riksdagsdebatterna måste förbättras. Själva formerna för debatterna måste förändras med sikte på förkortning av inläggen och ökad livaktighet.

Den försöksverksamhet med nya arbetsformer som kommittén tog ini- tivativ till våren 1985 hade ökat aktualitet och Iivaktighet som huvudsyf- te. Några nya förslag lägger inte kommittén fram. Den understryker att det inte enbart är genom lagstiftningsåtgärder och rekommendationer förändringar åstadkoms på detta område. Det beror mer på de inblanda— de personernas inställning. Det återstår för riksdagsledamöter och stats- råd att genom sitt handlande verka för att riksdagen återfår sin ställning i den politiska debatten. Nils Berndtson har avgett ett särskilt yttrande i denna fråga.

Den ojämna ärsrytmen är ett av de allvarligaste problemen när det gäller riksdagens arbetsförhållanden. Den inverkar negativt på riksdags- ledamöternas möjligheter till regelbundna kontakter på hemorten med väljare, kommunala organ, den egna partiorganisationen m.m. Det är också svårt för ledamöterna att kunna tränga in ordentligt i de ärenden som behandlas under de mest arbetstyngda perioderna. Inte bara leda- möterna utan även riksdagens tjänstemän och dejournalister som beva— kar riksdagsarbetet drabbas av svårigheter på grund av den ojämna ar- betsrytmen.

Skall riksdagens årsrytm ändras måste det enligt kommitténs mening ske genom organisatoriska reformer. Dessa organisationsförändringar måste kombineras med en fastare planering av riksdagsarbetet.

Kommittén har funnit vissa brister och problem i budgetprocessen i riksdagen. Den starkt splittrade behandlingen av budgetförslaget i kam- maren och en ibland onödig uppdelning av huvudtitlarna på olika ut— skott försämrar överblicken. Den stora anhopningen av ärenden i kamv maren mot slutet av våren hänger i hög grad samman med en felaktig rytm i budgetarbetet. Riksdagsbehandlingen av budgeten kännetecknas också av en viss ytlighet och kortsiktighet.

Kommittén föreslår en ökad samordning av budgetarbetet i riksdagen genom att riksdagen i samband med behandlingen av finansplanen fattar

riktlinjebeslut om de ekonomiska ramarna för olika områden. Det skall vara möjligt för riksdagen att i efterhand vidta åtgärder som återställer balansen om den rubbats genom ramöverskridanden. För att genomföra denna ordning krävs en sammanläggning av riksdagens finans- och skat- teutskott. Nils Berndtson har avgett särskilt yttrande i denna fråga.

Vidare föreslår kommittén att behandlingen av budgetpropositionen och senare framlagda anslagspropositioner (utom kompletteringspropo- sitionen) tidigareläggs så att den i huvudsak är avslutad den 30 april. Denna ordning förutsätter att anslagspropositioner läggs fram senast den 25 februari i stället för som nu den 10 mars. Tidsförkortningen underlättas om MBL-förhandlingarna rörande propositioner och andra regeringsärenden avskaffas. Vidare förutsätter den nya ordningen en jämnare fördelning av budgetärendena mellan utskotten.

Kommittén föreslår också att en fördjupad budgetprövning sker i riks- dagen vart tredje år.

Bertil Fiskesjö föreslåri en reservation en omläggning av budgetåret så att det sammanfaller med kalenderåret.

Enligt kommittén är det angeläget att även riksdagsarbetet på hösten utjämnas. För att åstadkomma att utskotten i större utsträckning än f.n. sammanträder under sommaruppehållet och tidigt under hösten föreslås att betänkanden i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod skall avges av utskotten före den 1 november (med möjlighet till undantag).

Kommittén har också haft att behandla vissa ytterligare arbetsforms— frågor i riksdagen.

Kommittén föreslår en utökad motionsrätt för riksdagens ledamöter. Enligt förslaget skall följdmotioner få väckas inte bara med anledning av propositioner och förslag utan också med anledning av samtliga skrivel- ser från regeringen och redogörelser från olika riksdagsorgan.

Beträffande utskottens sammansättning föreslås att det totala antalet ordinarie utskottsplatser fördelas proportionellt mellan de partier som passerat fyraprocentsspärren. På så sätt garanteras att alla dessa partier får delta i utskottsarbetet. Mot detta förslag reserverar sig Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin.

En utskottsminoritet kan begära att upplysningar eller yttranden inhäm- tas från statliga myndigheter. Denna begäran skall verkställas om inte utskottsmajoriteten finner att utredningen skulle leda till ett sådant dröjs- mål med ärendets behandling att avsevärt men uppstår. Det är enligt kommitténs uppfattning rimligt att Iagfästa kravet på att utskottsmajori- teten i betänkandet anger skälen för att avvisa ett minoritetsönskemål.

Enligt kommitténs uppfattning vore det värdefullt om det öppnades möjlighet till offentlighet vid de utskottsutfrågningar då upplysningar in- hämtas som ett led i ärendeberedningen. Det skulle öka medborgarnas insyn i den politiska beslutsprocessen och berika den allmänna debatten. Den slutna formen av utfrågning bör dock alltjämt användas då uppgif- ter av förtrolig karaktär lämnas. Bl.a. skall en myndighetsföreträdare inte vid en öppen utfrågning behöva lämna en uppgift för vilken sekretess

gäller hos myndigheten. Uppgiften får i stället lämnas vid en sluten ut— frågning eller skriftligt. Kommittén förordar att vanliga beslutsregler skall tillämpas vid beslut om offentlighet i samband med en utfrågning, dvs. en majoritet bland de röstande med utslagsröst för ordföranden vid lika röstetal.

Beträffande tidsfristen vid grundlagsändring gäller f.n. att minst tio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende an- mäls i riksdagens kammare och valet. Kommittén föreslår med hänvis— ning till arbetssitutationen i regeringen och regeringskansliet på hösten att denna tidsfrist förkortas till nio månader.

Övriga frågor

Kommittén har även behandlat formerna för regeringsbila'ningen . Nå- gon förändring av grundlagsbestämmelserna i ämnet föreslås inte. Där- emot gör kommittén vissa uttalanden om den politiska innebörden av att ett parti avstår från att rösta vid riksdagens omröstning om den statsmini— ster talmannen föreslagit. Partierna måste ha möjlighet att anpassa sitt handlande till det rådande parlamentariska läget. Genom att avge röst- förklaring kan partierna vid varje enskild omröstning förklara vad de avsett att uttrycka med sitt ställningstagande. Nils Berndtson har i reser- vation anfört att omröstningen inte bara bör avse statsministerns person och regeringens partimässiga sammansättning utan också dess program i stort.

Någon reglering av regeringens beslutsformerär enligt kommittén var- ken nödvändig eller lämplig. Anders Björck, Bertil Fiskesjö och Björn Molin har reserverat sig i denna fråga och anser att omröstningsregler bör införas.

Kommittén föreslår inga förändringar av folkomröstningsinstitutet. Anders Björck och Björn Molin förordar i en reservation ökade möjlig- heter för en minoritet i riksdagen att påkalla en rådgivande folkomröst- ning. Bertil Fiskesjö förespråkar i en reservation en översyn av reglerna för folkomröstningar, bl.a. i syfte att öka användningen av sådana.

Kommittén anser inte att en författningsdomstol bör införas i vårt land. Anders Björck reserverar sig mot detta beslut.

Författningsförslag

] Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 3 och 7 55, 4 kap. 3 5 samt 8 kap. 6 och 15 55 regeringsformen' skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

Ordinarie val till riksdagen för- rättas vart tredje år.

Mandaten fördelas mellan par- tier. Medpartiavses varje samman- slutning eller grupp av väljare. som uppträder i val under särskild be- teckning.

Endast parti som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket är berättigat att deltaga i fördel- ningen av mandaten. Partisom har fått färre röster deltager dock i för- delningen av de fasta valkretsman- daten i valkrets, där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

Ordinarie val till riksdagen för— rättas vart fjärde år.

Mandaten fördelas mellan de partier som inom den tid och på det sätt som anges i lag anmält sitt del- tagande i valet.

Endast partiersom har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket är berättigade att delta i fördel- ningen av mandaten. Partier som har fått färre röster deltar dock i fördelningen av de fasta valkrets- mandaten i de valkretsar, där parti- et har fått minst tolv procent av rösterna.

4 kap.

Regeringen och varje riksdagsledamot fåri enlighet med vad som när- mare angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i denna rege-

ringsform.

' Regeringsformen omtryckt 1985:866.

Nuvarande lydelse

Riksdagen väljer inom sig ut- skott, däribland ett konstitutions- utskott, ett finansutskott och ett skatteutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Ärende som väckes av regeringen eller riks- dagsledamot beredes före avgö- randet av utskott, om ej annat är bestämt i denna regeringsform.

Föreslagen lydelse

Riksdagen väljer inom sig ut- skott, däribland ett konstitutions- utskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordning— en. Ärende som väckes av rege- ringen eller riksdagsledamot bere— des före avgörandet av utskott, om ej annat är bestämt i denna rege- ringsform.

8 kap. 65

Under tid då riksmöte ej pågår kan. finans- och skatteutskotten, ef- ter bemyndigande i lag om annan skatt än skatt på inkomst, förmö- genhet, arv eller gåva, på förslag av regeringen bestämma om skat- tesatsen eller besluta att skatt som avses i lagen skall börja eller upp- höra att utgå. Bemyndigande kan innefatta rätt att göra skillnad mel- lan olika slag av verksamhet och olika delar av riket. Finans- och skatteutskotten utövar sin beslutan- derätt vid gemensamt sammanträ- de. Beslut fattas på riksdagens väg- nar genom lag.

Lag som finans- och skatteut- skotten har beslutat-med stöd av första stycket skall av regeringen underställas riksdagen inom en månad från början av närmast föl- jande riksmöte. Riksdagen prövar lagen inom en månad härefter.

Under tid då riksmöte ej pågår kanjinansutskottet, efter bemyndi- gande i lag om annan skatt än skatt på inkomst, förmögenhet, arv eller gåva, på förslag av regeringen be— stämma om skattesatsen eller be- sluta att skatt som avses i lagen skall börja eller upphöra att utgå. Bemyndigande kan innefatta rätt att göra skillnad mellan olika slag av verksamhet och olika delar av riket. Beslut fattas på riksdagens vägnar genom lag.

Lag som finansutskottet har be- slutat med stöd av första stycket skall av regeringen underställas riksdagen inom en månad från början av närmast följande riks- möte. Riksdagen prövar lagen inom en månad härefter.

155

Grundlag stiftas genom två lika- lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den ny- valda riksdagen har samlats. Vida- re skall minst tio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksda— gens kammare och valet, såvida

Grundlag stiftas genom två lika- lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den ny— valda riksdagen har samlats. Vida- re skall minst nio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksda- gens kammare och valet, såvida

Nuvarande lydelse

icke konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ären- dets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag härifrån.

Föreslagen lydelse

icke konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ären— dets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag härifrån.

Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall anordnas, om yr- kande därom framställes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Så- dant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ej beredas i ut- skott.

Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen får de som har-rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. För— slaget är förkastat, om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall upptager riksda- gen förslaget till slutlig prövning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

2. Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen' dels att tilläggsbestämmelserna 3.11.2, 3.13.1 och 4.6.3 skall upphöra att gälla,

dels att 3 kap. 2 och 11— 13 && samt 4 kap. 1, 2, 5, 8 och 10— 12 åå skall ha följande lydelse,

dels att tilläggsbestämmelserna 3.11.3, 4.2.1, 4.6.2, 4.8.1, 4.11.1, 4.1 1.3, 7.2.3 och 8122 skall ha följande lydelse,

dels att i riksdagsordningen skall införas två nya paragrafer, 4 kap. 3 a och 3 b 55, av följande lydelse,

dels att i riksdagsordningen skall införas tre nya tilläggsbestämmelser, 1.7.4, 4.8.2 och 4121, av följande lydelse.

' Riksdagsordningen omtryckt 198511068.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 kap. 1.7.4 Ärenden i talmanskon/erensen bereds av en delegation bestående av talmannen och de av partigrup- perna utsedda ledamöterna i tal- manskonferensen.

3 kap. 2 &

Budgetåret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari eller, om hinder möter till följd av nyligen inträffat regeringsskifte, sna- rast möjligt därefter avlämna proposition med förslag till statsbudget (budgetproposition) för det närmast följande budgetåret. Propositionen skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (kompletteringspro- position). Sådant förslag skall om hinder ej möter avlämnas före utgång- en av april månad.

Annan proposition angående anslag för det närmast följande budgetåret skall avlämnas senast den 10 mars, såvida regeringen icke finner att propositionens be- handling kan uppskjutas till föl- jande riksmöte.

Annan proposition angående anslag för det närmast följande budgetåret skall avlämnas senast den 25februari, såvida regeringen icke finner att propositionens be- handling kan uppskjutas till föl- jande riksmöte.

Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 & regerings- formen bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för det ända- mål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.

119'3

Utöver vad som följer av 10 5 får motion med anledning av proposi- tion avlämnas inom femton dagar från den dag då propositionen an- mäldes i kammaren. l ärende som måste avgöras skyndsamt kan riks- dagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av rege- ringen besluta om kortare motionstid. Riksdagen kan besluta att med högst tio dagar förlänga ti- den för avlämnande av motion

Utöver vad som följer av 10 5 får motion med anledning av proposi- tion eller skrivelse avlämnas inom femton dagar från den dag då pro- positionen eller skrivelsen anmäl- des i kammaren. ] ärenden som måste avgöras skyndsamt kan riks- dagen, om den finner synnerliga skäl föreligga, på förslag av rege- ringen besluta om kortare motion- stid. Riksdagen kan besluta att med högst tio dagar förlänga tiden

3 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

med anledning av proposition i vilken redovisas plan som avses i 2 ; tredje stycket.

Motion får i de fall som riksda- gen jöreskriver väckas med anled- ning av skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksam- het, Därvid äger bestämmelserna i första stycket motsvarande tillämp— ning.

Föreslagen lydelse

för avlämnande av motion med anledning av proposition i vilken redovisas plan som avses i 2 & tred- je stycket.

Vid beräkning av motionstid enligt denna paragraf kan bortses från dag som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet en vecka eller längre tid under riksmöte.

3.11.3

Talmanskonferensen fastställer vilka dagar som med tillämpning av 11 & tredje stycket ej skall inräk- nas i motionstid enligt paragrafen.

Talmanskonferensen fastställer vilka dagar som med tillämpning av 11 å andra stycket ej skall inräk- nas i motionstid enligt paragrafen.

1253

Har proposition uppskjutits från ett riksmöte till annat, får motion med anledning av proposi- tionen väckas

1.vid första riksmötet i valpe- riod inom sju dagar från dess bör— jan,

2. om propositionen har väckts så sent under riksmöte att den i 11 & föreskrivna motionstiden icke har löpt ut när riksmötet upphör, senast på andra dagen av nästa lagtima riksmöte eller, om riksda- gen dessförinnan beslutar att be- handla propositionen vid urtima riksmöte, inom sju dagar från be- slutet.

Vid tillämpningen av första styc- ket skall med proposition jämställas skrivelse som avses i 1] 59 andra stycket.

Har proposition eller skrivelse uppskjutits från ett riksmöte till annat, får motion med anledning av propositionen eller skrivelsen väckas

1.vid första riksmötet i valpe- riod inom sju dagar från dess bör- jan.

2. om propositionen ellerskrivel— sen har väckts så sent under riks- möte att den i 115 föreskrivna motionstiden icke har löpt ut när riksmötet upphör, senast på andra dagen av nästa lagtima riksmöte eller, om riksdagen dessförinnan beslutar att behandla propositio- nen vid urtima riksmöte, inom sju dagar från beslutet.

"' Ändringen innbär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

135

Bestämmelserna i 11 och 12 && äger motsvarande tillämpning på motion med anledning av förslag av sådant riksdagens organ som avses i 8 &. Riksdagen kanföreskri- va att motionfär väckas också med anledning av redogörelse till riksda- gen från sådant organ.

Bestämmelserna i 11 och 12,59 tillämpas också på motioner med anledning av förslag och redogörel- serfrån sådana riksdagens organ som avses i 8 5.

4 kap.

Proposition, motion samt för- slag och redogörelse från riksdags- organ som sägs i 3 kap. 8 & skall för beredning hänvisas till utskott. Detsamma skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 185 och som talmannen har anmält i kammaren samt skrivelse från regeringen med redogörelse för viss verksamhet.

Proposition, annan skrivelse än som avses i 2 kap. 10 5? andra styc- ket regeringsformen eller som inne- bär återkallelse av proposition, motion samt förslag och redogö- relse från riksdagsorgan som sägs i 3 kap. 8 & skall för beredning hän- visas till utskott. Detsamma skall gälla ansökan som åsyftas i 3 kap. 185 och som talmannen har an- mält i kammaren.

lnnan ärende hänvisas till utskott skall det bordläggas vid sammanträ- de med kammaren, om kammaren icke beslutar omedelbar hänvisning.

25

Riksdagen tillsätter inom sig för varje valperiod ett konstitutionsut- skott, ett finansutskott, ett skat- teutskott och minst tolv andra ut- skott.

Riksdagen tillsätter inom sig för varje valperiod ett konstitutionsut- skott, ett finansutskott och minst tolv andra utskott.

. Riksdagen kan under riksmöte tillsätta ytterligare utskott för längst den tid som har angivits i första stycket.

4.2.14

Riksdagen skall senast på åtton- de dagen efter dagen för första sammanträdet med kammaren un- der riksdagens valperiod tillsätta följande sexton utskott:

1. ett konstitutionsutskott (KU), 2. ett finansutskott (FiU), 3. ett skatteutskott (Sk U),

Riksdagen skall senast på åtton- de dagen efter dagen för första sammanträdet med kammaren un- der riksdagens valperiod tillsätta. följandefemton utskott:

1. ett konstitutionsutskott (KU), 2. ett finansutskott (FiU), 3. ett justitieutskott (JuU),

4 Ändringen innbär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

ett justitieutskott (Ju U),

ett utrikesutskott (UU),

4. 5. ett lagutskott (LU), 6. 7.

8.

ett försvarsutskott (FöU),

ett socialförsäkringsutskott (SfU). ett socialutskott (SOU),

lt). ett kulturutskott (KrU), 11. 12. 13. 14.

1).

16.

ett utbildningsutskott (UbU), ett trafikutskott (TU), ett jordbruksutskott (JoU), ett näringsutskott (NU),

ett arbetsmarknadsutskott (AU) och ett bostadsutskott (BoU).

Utskotten väljs i den ordning de har tagits upp ovan.

Föreslagen lydelse

ett lagutskott (LU), ett utrikesutskott (UU), ett försvarsutskott (FöU), ett socialförsäkringsutskott (SfU),

8. ett socialutskott (SOU),

31.088"?—

9. ett kulturutskott (KrU), 10. ett utbildningsutskott (UbU), 11. ett trafikutskott (TU), 12. ett jordbruksutskott (JoU), 13. ett näringsutskott (NU), 14. ett arbetsmarknadsutskott (AU)

och

15. ett bostadsutskott (BoU).

3a5S

Vid tillsättning av utskott som avses i 2 5 första stycket skall det sammanlagda antalet utskottsplat- ser fördelas mellan de partigrupper som motsvarar partier med minst fyra procent av rösterna i hela riket

vid senaste val till riksdagen. Plat- serna fördelas mellan partierna ge- nom att de en efter en tilldelas det parti som för varje gång visar det största jämförelsetalet. Jämförelse- talet är lika med partiets mandat- antal i riksdagen, så länge ingen plats har tilldelats partiet. och er- hålles därefter genom att partiets mandatantal delas med det tal som motsvarar antalet platser som re- dan har tilldelats partiet, ökat med ett. Vid lika jämförelsetal skiljs ge- nom lottning.

På valberedningens förslag be- slutar riksdagen hur platserna skall fördelas mellan utskotten. Därvid får inget parti i något utskott ges en sådan representation att den med

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

mer än en plats avviker/rån repre- sentationen i övriga utskott.

Inom en vecka från riksmöte/s öppnande anmäler partigrupperna till talmannen vilka ledamöter som skall inneha partiets platser. Görs ej sådan anmälan utser talmannen le- damöterna. Talmannen meddelar därefter kammaren vilka som blivit utsedda till ledamöter i utskotten.

3175

Bestämmelserna i 7 kap. 7— 14 55" med tilläggsbestämmelser tillämpas också på utskotten.

555

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 65 samt 9 kap. 4 och 11 55 regerings- formen, bereda ärenden om all- männa riktlinjer för den ekono- miska politiken och för budget- regleringen samt ärenden som rör riksbankens verksamhet.

Skatteutskottet skall. utöver sin uppgift enligt 8 kap. 6 5 regerings- formen, bereda ärenden om statliga och kommunala skatter.

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 8 kap. 65 samt 9 kap. 4 och 11 55 regerings- formen, bereda ärenden om all- männa riktlinjer för den ekono- miska politiken och för budget- regleringen, ärenden om statliga och kommunala skatter samt ären- den som rör riksbankens verksam- het.

4.6.2

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 5 5första styc- ket. bereda ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken, om riksgäldskontoret och riksdagens revisorer. Det skall vidare bereda ärenden av allmän betydelse för den kommunala ekonomin samt ärenden om statlig statistik, redo- visning, revision och rationalise- ring, om statens egendom och upp- handling i allmänhet och förvalt-

Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 55 bereda ärenden om penning-, kredit- och valutapolitiken, om riksgäldskon- toret och riksdagens revisorer, om taxering, uppbörd och folkbokfö- ring samt ärenden om alkoholhalti- ga varor. Det skall vidare bereda ärenden av allmän betydelse för den kommunala ekonomin samt ärenden om statlig statistik, redo- visning, revision och rationalise-

5 Ändringen innebär bl. a. att andra stycket upphävs

Nuvarande lydelse

ningsekonomiska ärenden i övrigt som icke rör enbart visst ämnes- område. Utskottet skall även bere- da budgettekniska ärenden, grans- ka beräkningen av statens inkom- ster samt sammanställa statsbud- geten.

Föreslagen lydelse

ring, om statens egendom och upp- handling i allmänhet och förvalt- ningsekonomiska ärenden i övrigt som icke rör enbart visst ämne- sområde. Utskottet skall även be- reda budgettekniska ärenden, granska beräkningen av statens in- komster samt sammanställa stats- budgeten.

8 &

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskot- tet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom depute- rade i sammansatt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksda- gen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den

nyvalda riksdagen.

Betänkande i ärenden vars be— handling har uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma val- period skall avges,/"öre den [ novem- ber. Riksdagen kan besluta att be- tänkande i ett sådant ärende får avges efter denna tidpunkt.

Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 5 foga yttrande i ärendet.

Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 5 tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.

4.8.1

Beslut av jinans- och skatteut- skotten i fråga som avses i 8 kap. 6 5 regeringsformen och avfinans- utskotteti fråga om godkännande enligt 9 kap. 11 5 regeringsformen meddelas regeringen genom skri- velse.

Beslut av finansutskottet i fråga som avses i 8 kap. 6 5 regeringsfor- men elleri fråga om godkännande enligt 9 kap. 11 5 regeringsformen meddelas regeringen genom skri— velse.

4.8.2

Beslut om betänkande får avges efter den 1 november i ett ärende, vars behandling har uppskjutitsfrån ett riksmöte till nästa inom samma valperiod, fattas på framställning av det utskott, till vars handlägg-

Nuvarande lydelse

SOU 1987:6 Föreslagen lydelse ning ärendet hör. Utskottet skall in-

hämta yttrandefrån talmanskon/e- rensen.

10 5 Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva yttrande, då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndig- het som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till

regeringens avgörande.

Begär minst en tredjedel av le- damöterna i ett utskott vid be- handlingen av ett ärende att upp- lysningar eller yttrande skall in- hämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet för- anstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

Vid ett offentligt utskottssam- manträde är en företrädare för en statlig myndighet ej skyldig att läm— na uppgifter för vilka sekretess gäl- ler hos myndigheten.

Begär minst en tredjedel av Ie— damöterna i ett utskott vid be- handlingen av ett ärende att upp- lysningar eller yttrande skall in- hämtas från myndighet som avses i första stycket, skall utskottet för- anstalta om detta, såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Utskottet skall i sitt betänkande i ärendet re- dovisa skälen till att en sådan begä- ran om upplysningar eller yttrande har avslagits.

Konstitutionsutskottet får icke avgiva förklaring, att 2 kap. 12 5 tredje stycket regeringsformen icke är tillämpligt i fråga om visst lagförslag, utan att lagrådet har yttrat sig i saken.

115

Utskott får sammanträda också under tid då riksmöte icke pågår, om dess uppgifter kräver det.

Utskott skall sammanträda ock- så under tid då riksmöte icke på— går, om riksdagsarbetet kräver det.

4.11.l

Utskott sammanträder första gången på kallelse av talmannen inom två dagar efter valet. Däref- ter sammanträder utskottet på kal- lelse av ordföranden. För ändamål som sägs i 9 kap. 45 regeringsfor- men kan finansutskottet samman- kallas också på begäran av rege- ringen. För ändamål som sägs i 8

Utskott sammanträder första gången på kallelse av talmannen inom två dagar efter valet. Däref- ter sammanträder utskottet på kal- lelse av ordföranden. För ändamål som sägs i 9 kap. 45 regeringsfor- men kan finansutskottet samman- kallas också på begäran av rege- ringen. För ändamål som sägs i 8

Nuvarande lydelse

kap. 6 5 regeringsformen samman- kallas _/inans- och skatteutskotten första gången på begäran av rege- ringen. Skall utskott enligt vad nu sagts sammankallas på regering- ens begäran, utfärdas kallelsen av talmannen.

Föreslagen lydelse

kap. 6 5 regeringsformen samman- kallas finansutskottet första gång- en på begäran av regeringen. Skall utskott enligt vad nu sagts sam- mankallas på regeringens begäran, utfärdas kallelsen av talmannen.

Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledamöter och suppleanter. Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18 dagen före sammanträdet.

4.11.3h Innan ordförande har valts, föres ordet av den av de närvarande leda- möterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem företräde.

Vid gemensamt sammanträde medfinans- och skatteutskotten en— ligt 8 kap. 6 5 regeringsjormenföres ordet av den av utskottsordförande- nu som har varit ledamot av riksda- gen längst tid. Om de har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste a v dem företräde.

125

Utskott skall sammanträda inom stängda dörrar. Om särskil- da skäl föreligger, kan utskottet medgiva att även annan än leda- mot, suppleant och tjänsteman i utskottet är närvarade.

Utskott skall sammanträda inom stängda dörrar.

Utskottet kan besluta att sam- manträde för inhämtande av upp- lysningar helt eller delvis skall vara offentligt.

Vid sammanträde inom stängda dörrar kan utskottet, om särskilda skäl föreligger, medge att även an- nan än ledamot, suppleant och tjänsteman i utskottet är närvaran- de.

4.12.1

Ljud- eller bildupptagning från offentligt utskottssammanträde får äga rum efter överenskommelse med utskottet.

(” Ändringen innebär att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

7.2.3 Valberedningen håller på kallelse av talmannen sitt första sammanträt- de samma dag som den utses. Därefter sammanträder beredningen på

kallelse av ordföranden.

Bestämmelserna i 4 kap. 125 samt tilläggsbestämmelserna 4.11.1 andra stycket och 4.11.2—4 äger motsvarande tillämpning på valberedningen.

Bestämmelserna i 4 kap. 125 första och tredje stycket samt til- läggsbestämmelserna 4.11.1 andra stycket och 4.1l.2—4 tillämpas också på valberedningen.

8 kap. 8.12.2

Bestämmelserna i 4 kap. 12 5 samt tilläggsbestämmelserna 4.11.1 andra stycket och 4.11.2 och 4 äger motsvarande tillämpning på krigsdelegationen under tid då de- legationen ej är i riksdagens ställe.

Bestämmelserna i 4 kap. 12 5 första och tredje stycket samt till- läggsbestämmelserna 4.11.1 andra stycket och 4.ll.2 och 4 tillämpas också på på krigsdelegationen un- der tid då delegationen ej är i riks- dagens ställe.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989. 2. Utskott som tillsatts enligt äldre bestämmelser skall anses upplösta i och med ikraftträdandet.

3. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (l977:179)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 5, 3 kap. 5 och 17 55 samt 5 kap. 1 5 kommunallagen (l977:179) skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. 6 5'

Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för tre tjänstgö- ringsår räknat från och med den 1 november det år då valet har skett.

Ledamöter och suppleanter i fullmäktige väljs för fyra tjänstgö- ringsår räknat från och med den 1 november det år då valet har skett.

1 Stockholms kommun räknas tjänstgöringstiden från och med den 15 oktober det år då valet har skett.

' Senaste lydelse 19792414

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap. 5 53

Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året ef- ter det år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum.

Ledamöter och suppleanter i styrelsen väljs för fyra år, räknat från och med den ljanuari året ef- ter det år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum.

1 Stockholms kommun väljs dock ledamöter och suppleanter årligen för tiden intill nästa val vid första sammanträdet med fullmäktige under tjänstgöringsåret. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördel- ningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för leda- möterna och suppleanterna i styrelsen två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden. Om le- damot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringsti- den, inträder suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återstoden av tjänstgörings- tiden. Om annan ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden.

1753

I Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för tre år vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att val- barheten upphör tillämpas be- stämmelserna i 2 kap. 4 5 om leda- mot i fullmäktige. Vid val av bor- garråd skall, om det begärs, varje borgarråd väljas särskilt. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sam- manräkning och mandatfördel- ningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdrag som borgarråd två månader efter det att omvalet eller sammanräkning-

3 Senaste lydelse 1981 :1105 3 Senaste lydelse 1981:1105

1 Stockholms kommun väljer fullmäktige borgarråd för fyra år vid första sammanträdet under tjänstgöringsåret det år då val i hela riket av fullmäktige har ägt rum. Beträffande valbarhet till borgarråd och verkan av att val- barheten upphör tillämpas be- stämmelserna i 2 kap. 4 5 om leda- mot i fullmäktige. Vid val av bor- garråd skall, om det begärs, varje borgarråd väljas särskilt. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sam- manräkning och mandatfördel- ningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdrag som borgarråd två månader efter det att omvalet eller sammanräkning-

Nuvarande lydelse

en har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats skall fullmäktige för- rätta nytt val av borgarråd för åter- stoden av tjänstgöringstiden.

Föreslagen lydelse

en har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats skall fullmäktige för- rätta nytt val av borgarråd för åter- stoden av tjänstgöringstiden.

Om borgarråd avgår under tjänstgöringstiden, skall nytt borgarråd snarast väljas för återstoden av tjänstgöringstiden. För tiden till dess så har skett och vid tjänstledighet för borgarråd får styrelsen förordna vika-

Yle.

Fullmäktige får besluta att till borgarråd skall i skälig omfattning läm- nas ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget samt arvode, pension och andra ekonomiska förmåner.

5 kap.

Nyvalda fullmäktige väljer un- der år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för gransk- ning av de tre följande årens verk- samhet. Fullmäktige får därvid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- visorer, liksom antalet supple- anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits ge- nom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan parti- erna därvid har ändrats, upphör uppdragen för revisorerna och re- visorssuppleanterna två månader efter det att omvalet eller samman- räkningen har avslutats. När om- valet eller den förnyade samman- räkningen har avslutats, skall full- mäktige förrätta nytt val av reviso- rer och revisorssuppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden.

154

Nyvalda fullmäktige väljer un- der år då val i hela riket av full- mäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisorssuppleanter för gransk- ning av de fyra följande årens verksamhet. Fullmäktige får där- vid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- visorer, liksom antalet supple- anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till fullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits ge- nom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan parti- erna därvid har ändrats, upphör uppdragen för revisorerna och re- visorssuppleanterna två månader efter det att omvalet eller samman- räkningen har avslutats. När om- valet eller den förnyade samman- räkningen har avslutats, skall full- mäktige förrätta nytt val av reviso- rer och revisorssuppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden.

Beträffande valbarhet till revisor eller revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap.

4 Senaste lydelse 1983z563

4 5 om ledamot i fullmäktige tillämpas. Den som har uppnått aderton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant är dock valbar.

Om revisor som ej har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänst- göringstiden får fullmäktige förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid.

Revisor och revisorssuppleant har rätt till den ledighet från anställning som behövs för uppdraget.

Fullmäktige får besluta att till revisor och revisorssuppleant skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst samt arvode, pen- sion och andra ekonomiska förmåner. Om fullmäktige beslutar att arvo- de skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år 1992.

3. Löpande tjänstgöringstider för de förtroendemän som har valts en- ligt äldre bestämmelser förlängs med ett år.

4. Förslag till Lag om ändring i vallagen (l972:620)

Härigenom föreskrivs i fråga om vallagen (l972:620)' dels att nuvarande 6 kap. 10 5 skall betecknas 6 kap. 11 5, dels att 5 kap. 1—9 och 11 55, 6 kap. 2—5, 9 och nya 11 55, 7 kap. 2 5, 9 kap. 6 5, 10 kap. 1, 7 och 13 55, 11 kap. 6 a5, 14 kap. 4, 5, 9 och 15 b 55 samt rubriken till 5 kap. skall ha följande lydelse,

dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 6 kap. 10 5, av följande

lydelse. Nu varande lydelse Föreslagen lydelse 5 kap. Registrering av partibe- 5 kap. Anmälan om deltagandei teckning och anmälan av kandida- val och av kandidater ter 1 5 Partikan efteransökan och på de Partier som önskar delta i val

villkor som anges i 2—4 55 få sin skall enligt2—4 55 anmäla sitt del-

partibeteckning registrerad hos tagande till centrala valmyndighe-

centrala valmyndigheten samt an- ten och kan enligt 6 5 anmäla kan- mäla kandidater i valet enligt 8 5. didater i valet.

Att valsedlar för partier som inte anmält sitt deltagande är ogiltiga

' Lagen omtryckt 19851203

Nuvarande lydelse

Om valsedel med registrerad par- tibeteckning finns bestämmelser i 6 kap. 3 5 tredje stycket och 14 kap. 5 5.

25

Ansökan om registrering av par- tibeteckning görs skriftligen. 1 an- sökningshandlingen skall angesför vilket slag av val registrering söks och, om ansökningen avser regi- strering för val av landstingsleda- möter eller kommunfullmäktige, för vilken landstingskommun eller kommun som registrering begärs. Till handlingen skall fogas förkla- ringar enligt 3 5 tredje stycket eller intyg av notarius publicus att såda- na förklaringar har visats upp för honom.

För att partibeteckning skall åt- njuta skydd vid val skall ansökan om registrering av beteckningen ha kommit in till centrala valmyndig- heten, vid ordinarie val till riksda- gen och val i hela riket av lands- tingsledamöter och kommunfull- mäktige före utgången av februari valåret och vid annat val inom en vecka efter det att beslut om valda- gen meddelades.

Partibeteckning får registreras. om

]. partibeteckningen består av eller innehåller ord,

2. partiet icke utgör undera vdel- ning av politisk sammanslutning,

3. ansökan biträds, vid registre-

Föreslagen lydelse

framgår av 14 kap. 4 5 första styck-

et.

Om valsedlar/ör partier som an- mält kandidater finns bestämmel- ser i 6 kap. 3 5 tredje stycket och 14 kap. 5 5.

Anmälan om deltagande i val skall göras skriftligen. A v anmälan skallframgå vilket slag av val an- mälan avser och, om anmälan av- ser val av landstingsledamöter el- ler kommunfullmäktige, vilken landstingskommun eller kommun anmälan avser.

Anmälan skall vid ordinarie val göras senast en månadföre det val den avser och vid extra val inom två veckor efter det att beslut om valda- gen meddelats. Om partiet till skydd för sin partibeteckning öns- kar anmäla kandidater skall anmä— lan dock ha kommit in till centrala valmyndigheten, vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsledamöter och kom- munfullmäktige före utgången av februari valåret och vid annat val inom en vecka efter det att beslut om valdagen meddelades.

35

Av anmälan skall framgå under vilken beteckning partiet går till val (partibeteckning).

Nuvarande lydelse

ring för val till riksdagen av minst 1 500 röstberättigade medlemmar i hela riket och vid registrering för val av landstingsledamöter och för val av kommunfullmäktige av minst 100 respektive minst 50 röstberätti- gade medlemmar i den landstings- kommun eller kommun för vilken registrering söks,

4. partibeteckningen kan antas ej leda till förväxling med beteck- ning som redan är registrerad eller som, med anledning av tidigare gjord ansökan, kan komma att regi- streras med giltighet för det valet el- lerför annat valför vilken den nya registreringen enligt 4 5 första styc- ket kommer att gälla,

5. partibeteckningen kan antas ej leda till förväxling med beteck- ning somför högst fem år sedan har avförts ur registret efter namnbyte och vars registrering hade sådan gil- tighet som avses i punkt 4.

Ifråga om parti som är represen- terat i riksdagen gäller inte första stycket 3.

De medlemmar som enligtförsta stycket 3 biträder en ansökan skall lämna egenhändigt undertecknade förklaringar om detta och därvid uppge personnummer och kyrka- bokföringsort.

45 första stycket

Registreras partibeteckning för val till riksdagen, gäller registre— ringen även för val av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige i hela riket. Registreraspartibeteck- ning för val av landstingsledamö- ter, gäller registreringen vali den landstingskommun som anges ire- gistreringsbeslut samt val av kom- munfullmäktige i de kommuner som är belägna inom landstings- kommunen. Registreras partibe-

Föreslagen lydelse

4 5

Anmäls ett parti för val till riks- dagen, gäller anmälan även för val av landstingsledamöter och kom- munfullmäktige i hela riket om så- dana val äger rum samtidigt med riksdagsvalet. Anmäls ett parti för val av landstingsledamöter, gäller anmälan valet i den landstings- kommun som anmälan avser samt val av kommunfullmäktige i de kommuner som är belägna inom landstingskommunen. Anmäls ett

Nuvarande lydelse

teckning för val av kommunfull- mäktige, gäller registreringen val i den kommun som anges i registre- ringsbeslutet.

7 5

När partibeteckning registrerats eller avförts ur registret, skall cen- trala valmyndigheten kungöra det- ta i Post- och Inrikes Tidningar.

8 5

För att registrerad partibeteck- ning skall åtnjuta skydd vid val skall partiet som kandidater anmä- la

för val till riksdagen i viss val- krets minst fyra och högst femton personer och

för val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige minst fyra och högst tjugo personer i landstingskommunen eller kom- munen.

Centrala valmyndigheten be- stämmer inför varje val när anmä- lan av kandidater senast skall göras. Kungörelse härom skall föras in i Post- och Inrikes Tid- ningar. Underrättelse om beslutet skall vidare tillställas varje regi- strerat parti.

Anmälan av kandidater skall göras hos centrala valmyndighe- ten eller, i den mån regeringen el- ler myndighet som bestäms av re- geringen föreskriver det, länssty- relsen. Anmälan skall göras skrift- ligen av partiets ombud eller av person som ombudet utsett. Till anmälningshandlingen skall fogas skriftlig förklaring från varje kan- didat att han givit partiet tillstånd att anmäla honom.

Föreslagen lydelse

parti för val av kommunfullmäkti- ge, gäller anmälan valeti den kom— mun anmälan avser.

5 5

När en anmälan om deltagande i val gjorts, skall centrala valmyn- digheten kungöra detta i Post- och Inrikes Tidningar.

6 5

För att partibeteckningen för ett parti som anmält sitt deltagande i val skall skyddas vid valet skall partiet som kandidater anmäla

förval till riksdagen i enviss val- krets minst fyra och högst femton personer och

för val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige minst fyra och högst tjugo personer i landstingskommunen eller kom- munen.

Centrala valmyndigheten be- stämmer inför varje val när anmä- lan av kandidater senast skall göras. Kungörelse härom skall föras in i Post- och Inrikes Tid- ningar. Underrättelse om beslutet skall vidare tillställas varje parti som anmält kandidater vidföregå- ende val.

Anmälan av kandidater skall göras hos centrala valmyndighe- ten eller, i den mån regeringen el- ler den myndighet som bestäms av regeringen föreskriver det, länssty- relsen. Anmälan skall göras skrift- ligen av partiets ombud eller av den person som ombudet utsett. Till anmälningshandlingen skall fogas skriftlig förklaring från varje kandidat att han givit partiet till- stånd att anmäla honom.

Nuvarande lydelse

4 5 andra stycket

Avser ansökan registrering för val till riksdagen och är partibe- teckningen redan registrerad eller är ansökan om dess registrering re— dan gjord för annat val, får regi- strering beviljas utan hinder av 3 5 första stycket 4, om det parti för vilket registrering sålunda har skett eller sökts har lämnat sitt medgi- vande. Detsamma gäller om ansö- kan avser registrering för val av landstingsledamöter och partibe- teckningen redan är registrerad el- ler ansökan om dess registrering ti- digare ärgjordför val av kommun- fullmäktige inom landstingskom- munen. Behörig att lämna medgi- vande är det ombud som partiet har anmält enligt 5 5.

5 5

För parti som fått sin partibe— teckning registrerad skall finnas ombud. Ombud skall anmälas till centrala valmyndigheten inom en månad efter det att registreringen av beteckningen kungjorts enligt

75.

Föreslagen l vdelse

7 5

Ett parti får inte anmäla kandi- dater till skydd för sin partibeteck- ning om denna kan antas komma att leda till förväxling med beteck- ningen för något annat parti som re- dan anmält sitt deltagande eller som med anledning av tidigare gjord anmälan kan antas komma att anmäla sitt deltagande i det val anmälan avser eller i något annat val för vilket anmälan enligt 4 5 kommer att gälla. Detsamma gäller om partiets beteckning kan antas leda till förväxling med en beteck- ning under vilken något annat parti anmält sitt deltagande under något av de två tidigare ordinarie valen.

Avser en anmälan om deltagan- de val till riksdagen och har något annat parti redan anmält sitt delta- gande i något annat val under sam- ma partibeteckning får trots detta kandidater anmälas till skydd för partibeteckningen om det parti för vilket anmälan redan skett har lämnat sitt medgivande. Detsam- ma gäller om anmälan avser val av landstingsledamöter och partietre- dan är anmält för val av kommun- fullmäktige inom landstingskom- munen. Behörig att lämna medgi- vande är det ombud som partiet har anmält enligt 8 5 eller partiets styrelse.

8 5

För varje parti som anmält kan- didater skall finnas ett ombud. Ombudet skall anmälas till cen- trala valmyndigheten senast isam- band med partiets anmälan om del- tagande i val.

Nuvarande lydelse

Finner den myndighet hos vil- ken anmälan görs anledning till anmärkning mot anmälnings- handlingen eller handling som åt- följer denna, skall myndigheten genast underrätta den som gjort anmälan. Därvid skall anges tid för ändring och komplettering av anmälningshandlingen. Därefter skall centrala valmyndigheten så snart som möjligt slutligt pröva ärendet.

Har det ej visats att anmäld kan- didat givit partiet tillstånd att an- mäla honom, skall hans namn på anmälningshandlingen anses obe- fintligt.

9?

Föreslagen lydelse

Finner den myndighet hos vil- ken anmälan av kandidater görs anledning till anmärkning mot an- mälningshandlingen eller hand- ling som åtföljer denna, skall myn- digheten genast underrätta den som gjort anmälan. Därvid skall anges tid för ändring och komplet- tering av anmälningshandlingen. Därefter skall centrala valmyndig— heten så snart som möjligt slutligt pröva ärendet.

Har det ej visats att en anmäld kandidat givit partiet tillstånd att anmäla honom, skall hans namn på anmälningshandlingen anses obefintligt.

115

Talan mot centrala valmyndighe- tens beslut i registrerings- eller an- mälningsärendeföres hos valpröv- ningsnämnden genom besvär.

Beslut av centrala valmyndighe- ten i ärenden enligt detta kapitel/'är överklagas hos valprövnings- nämnden genom besvär.

6 kap

2 % Valsedlarna skall vara lika till storlek och material. För val till riksda- gen skall användas gula, för val av landstingsledamöter blå och för val av kommunfullmäktige vita valsedlar

På valsedel skall finnas partibe- teckning. Valsedel bör dessutom innehålla

1. namn på en eller flera kandi- dater,

2. beteckning som visar för vil- ken valkrets sedeln är avsedd (val- kretsbeteckning) samt

3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning).

På valsedel skall finnas partibe- teckning. Valsedel bör dessutom innehålla

l. namn på en eller flera kandi- dater,

2. beteckning som visar för vil- ken valkrets sedeln är avsedd (val- kretsbeteckning),

3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning) samt

4. utrymmeför väljaren att ange ändrat första namn.

Kandidat skall anges på sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Vid kandidatnamn bör därför utsättas kandidatens personnum- mer eller annan identifieringsuppgift.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

3 5 Om valsedel upptager mer än ett kandidatnamn, skall namnen uppta- gas i en följd under varandra och förses med nummer som visar ordning- en mellan dem. Namnen gäller själva valet samt, i den mån de ej därvid tages i anspråk val av ersättare för riksdagsledamöter och val av suppleanter för lands- tingsledamöter och kommunfullmäktige.

Upptager valsedel med registre— rad partibeteckning namn på kan- didater, skall valsedeln, om partiet enligt 5 kap. 8 5anmält kandidater för valet, som första namn upptaga namnet på kandidat som tagits upp på listan över kandidater par- tiet anmält.

Efter beställning av parti, som är representerat i den församling valet gäller eller, i fråga om val till riksdagen, vid det senaste valet har fått mer än en procent av rösterna i hela landet, tillhandahåller cen— trala valmyndigheten partiet blan- ketter till valsedlar till det antal partiet önskar.

Göres beställning av annat parti än som anges i första stycket eller av annan än den som är behörig företrädare för partiet tillhanda- håller centrala valmyndigheten blanketter till valsedlar endast om beställaren betalar blanketterna i förskott.

I fråga om parti, som deltageri riksdagsval och som vid det sena- ste riksdagsvalet fått eller vid det förestående valet får mer än en procent av rösterna i hela landet, svarar statsverket för kostnaden för blanketter till valsedlar till ett antal som motsvarar fyra gånger antalet röstberättigade i valkret- sen. Vad som sagts nu gäller även parti som utan att ha uppnått den

Om en valsedel för ett parti upp- tar namn på kandidater, skall val- sedeln, om partiet enligt 5 kap. 6 5 anmält kandidater för valet, som första namn uppta namnet på nå- gon kandidat som tagits upp på li- stan över kandidater partiet an- mält.

Efter beställning av ett parti, som är representerat i den försam- ling valet gäller eller, i fråga om val till riksdagen, vid något av de två senaste valen har fått mer än en procent av rösterna i hela landet, tillhandahåller centrala valmyn- digheten partiet blanketter till val- sedlar till det antal partiet önskar.

Görs beställning av något annat parti än som anges i första stycket eller av annan än den som är behö- rig företrädare för partiet tillhan- dahåller centrala valmyndigheten blanketter till valsedlar endast om beställaren betalar blanketterna i förskott.

I fråga om parti, som deltari riksdagsval och som vid något av de två senaste riksdagsvalen fått el- ler vid det förestående valet får mer än en procent av rösterna i hela landet, svarar statsverket för kostnaden för blanketter till val- sedlar till ett antal som motsvarar fyra gånger antalet röstberättigade i valkretsen. Vad som sagts nu gäl- ler även partier som utan att ha

Nu varande lydelse

angivna röstandelen är eller ge- nom det förestående valet blir re- presenterati riksdagen.

] fråga om parti, som deltageri val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige och som är eller genom det förestående valet blir representerati den församling valet gäller, svarar statsverket för kostnaden för blanketter till val- sedlar till ett antal som motsvarar fyra gånger antalet röstberättigade i valet.

Föreslagen l vdelse

uppnått den angivna röstandelen är eller genom det förestående va— let blir representeradei riksdagen.

I fråga om partier, som deltari val av landstingsledamöter eller kommunfullmäktige och som är eller genom det förestående valet blir representerade i den försam- ling valet gäller, svarar statsverket för kostnaden för blanketter till valsedlar till ett antal som motsva- rar fyra gånger antalet röstberätti- gade i valet.

Vid tillämpning av första och andra styckena beräknas antalet röstbe— rättigade på grundval av stommarna till mantalslängderna för året.

95

I lokal där röstning äger rum skall väljarna för varje val ha till- gång till

1. valsedlar som försetts med parti- och valbeteckning för parti som vid det senaste riksdagsvalet fått mer än en procent av rösterna i hela landet (partimarkerade val- sedlar) samt

2. blanketter till valsedlar. Lantbrevbärare som mottager valsedelsförsändelser bör medföra partimarkerade valsedlar och val- sedelsblanketter enligt första styc- ket.

Partimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter enligt första stycket tillhandahålles genom cen- trala valmyndighetens försorg.

I lokaler där röstning äger rum skall väljarna för varje val ha till- gång till

1. valsedlar som försetts med parti- och valbeteckning för de partier som anmält sitt deltagande i valen och som vid något av de två senaste riksdagsvalen fått mer än en procent av rösterna i hela landet (partimarkerade valsedlar) samt

2. blanketter till valsedlar Lantbrevbärare som mottarval- sedelsförsändelser bör medföra partimarkerade valsedlar och val- sedelsblanketter enligt första styc- ket.

Partimarkerade valsedlar och valsedelsblanketter enligt första stycket tillhandahålls genom cen- trala valmyndighetens försorg.

10 5

Den vars namn upptagits på en valsedel utan att han givit sitt sam- tycke därtill kan anmäla detta till länsstyrelsen. Anmälan skall göras skriftligen och till den skall fogas den valsedel på vilken namnet före- kommer. Länsstyrelsen skall för- teckna de anmälningar som inkom- mer.

Nuvarande lydelse

10 5 Talan mot centrala valmyndighe- tens beslut i ärende som avses idet- ta kapitel föres hos valprövnings- nämnden genom besvär.

Centrala valmyndigheten har rätt att erhålla biträde av länsstyrel— se i ärende som avses idetta kapitel.

Föreslagen lydelse

11 5

Beslut av centrala valmyndighe- ten iärenden enligtdetta kapitelfår överklagas hos valprövnings- nämnden genom besvär.

Länsstyrelsen skall biträda cen- trala valmyndigheten i ärenden en- ligt detta kapitel om myndigheten begär det.

7 kap.

25

Röstkort upprättas för den som är upptagen i allmän röstlängd av lokala skattemyndigheten och för den som är upptagen i särskild röst- längd av länsstyrelsen.

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige skall röstkorten sändas till de röst- berättigade senast 30 dagar före valdagen. Vid annat val skall röst- korten sändas till de röstberättiga- de senast 20 dagar före valdagen.

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige skall röstkorten sändas till de röst- berättigade senast 30 dagar före valdagen. Vid annat val skall röst- korten sändas till de röstberättiga- de senast 16 dagar före valdagen.

För val som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort.

9 kap

Kommunen skall tillhandahålla lämpliga vallokaler. I anslutning till vallokalen eller i denna skall anordnas lämplig plats där de par- tier som deltageri valen kan lägga ut sina valsedlar. Valförrättaren skall tillse att väljarna där har till- gång till blanketter för valsedlar och partimarkerade valsedlar för parti som vid det senaste riksdags- valet fått mer än en procent av rösterna i hela landet.

65

Kommunen skall tillhandahålla lämpliga vallokaler. I anslutning till vallokalen eller i denna skall anordnas lämplig plats där de par- tier som deltari valen kan lägga ut sina valsedlar. Valförrättaren skall tillse att väljarna där har tillgång till blanketter för valsedlar och partimarkerade valsedlar för de partier som anmält sitt deltagande i valen och som vid något av de två senaste riksdagsvalen fått mer än en procent av rösterna i hela lan- det.

10 kap.

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige

15

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige

Nuvarande lydelse

får röstning ske på varje postan- stalt inom riket från och med den tjugofjärde dagen före valdagen till och med valdagen. Vid annat val får röstning på postanstalt ske från och med den sjuttonde dagen före valdagen till och med valda- gen.

Föreslagen lydelse

får röstning ske på varje postan- stalt inom riket från och med den tjugofjärde dagen före valdagen till och med valdagen. Vid annat val får röstning på postanstalt ske från och med den tionde dagen före valdagen till och med valda- gen.

Att röstning på postanstalt kan begränsas i vissa fall framgår av 2 5.

7 5 När val skall förrättas, bestämmer centrala valmyndigheten efter sam- råd med utrikesdepartementet hos vilka svenska utlandsmyndigheter röstning skall äga rum. Vid val som ej omfattar hela riket får dock cen- trala valmyndigheten bestämma att röstning hos svensk utlandsmyndig- het ej skall äga rum.

Röstning hos utlandsmyndighet får börja tidigast den tjugofjärde dagen före valdagen och pågå så länge att avgivna valsedlar kan be- räknas vara centrala valmyndighe- ten till handa senast klockan 12 da- gen före valdagen.

Röstning hos en utlandsmyndig- het får börja tidigast den tjugofjär- de dagen före valdagen vid ordina- rie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige och vid annat val tidigast den tjugonde dagen/öre valdagen och pågå så länge att av- givna valsedlar kan beräknas vara centrala valmyndigheten till han- da senast klockan 12 dagen före valdagen.

Utlandsmyndighetens chef bestämmer när och var röstning äger rum hos myndigheten samt kungör tid och ställe för röstningen. Röstmottagare hos utlandsmyndighet är myndighetens chef eller den han utser.

135

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige får röstning på fartyg börja tidigast den femtiofemte dagen före valda- gen. Vid annat val får röstning på fartyg börja tidigast den fyrtiofem- te dagen före valdagen.

Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsle- damöter och kommunfullmäktige får röstning på fartyg börja tidigast den femtiofemte dagen före valda- gen. Vid annat val får röstning på fartyg börja tidigast den trettionde dagen före valdagen.

Röstning på fartyg får pågå så länge att avgivna valsedlar kan beräk- nas vara centrala valmyndigheten till handa senast klockan 12 dagen före valdagen.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Fartygets befälhavare bestämmer när och var röstning äger rum samt underrättar dem som befinner sig ombord om tid och ställe för röstning-

en.

Röstmottagare på fartyg är fartygets befälhavare eller den han utser.

11 kap. 6a5 Vid ordinarie val till riksdagen och val i hela riket av landstingsleda- möter och kommunfullmäktige får valsedelsförsändelse vara anordnad tidigast 24 dagar före valdagen. Försändelse som lämnas på fartyg får dock vara anordnad tidigast 55 dagar före valdagen.

Vid annat val får valsedelsför- sändelse som lämnas i vallokalen eller på postanstalt vara anordnad tidigast 17 dagar före valdagen. Försändelse som lämnas hos ut- landsmyndighet får vara anord- nad tidigast 24 dagar före valda- gen och försändelse som lämnas på fartyg tidigast 45dagar före val- dagen.

Vid annat val får valsedelsför- sändelse som lämnas i vallokalen eller på postanstalt vara anordnad tidigast tio dagar före valdagen. Försändelse som lämnas hos ut- landsmyndighet får vara anord- nad tidigast 20 dagar före valda- gen och försändelse som lämnas på fartyg tidigast 30dagar före val- dagen.

Dagen för försändelsens anordnande anges på ytterkurvertet.

14 kap.

Valsedel är ogiltig, om den l.saknar partibeteckning eller upptager mer än en partibeteckning, eller

2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen blivit anbragt på valsedeln med avsikt.

Valsedel är ogiltig om den 1. saknar partibeteckning eller det inte av den klart framgår vilket parti den avser,

2. upptar beteckningen för ett parti som inte enligt 5 kap. anmält sitt deltagande i valet, eller

3. är försedd med kännetecken som uppenbarligen blivit anbragt på valsedeln med avsikt.

Finns i ett valkuvert mer än en valsedel, är valsedlarna ogiltiga. Inne- håller valkuvertet två eller tre valsedlar och bär alla samma partibeteck- ning, skall dock en valsedel räknas som giltig. Uppvisar i sådant fall valsedlarna olikheter i fråga om kandidatnamn, skall namnen på sedlar- na anses obefintliga.

55

Utöver vad som gäller enligt 45 andra stycket skall namn på valse- del anses obefintligt,

]. om kandidaten ej är valbar el-

Utöver vad som gäller enligt 45 andra stycket skall namn på valse- del anses obefintligt,

1. om kandidaten ej är valbar el-

Nuvarande lydelse

ler det ej framgår klart vem som avses,

2. om ordningen mellan namnet och annat namn ej framgår klart eller

3. om valsedeln gäller registrerat parti, för vilket anmälts kandida- ter enligt 5 kap. 8 5, och valsedeln ej som första namn upptager nam- net på någon av de anmälda kan- didaterna.

Vid bedömning enligt första stycket 3 av vilket namn som är det första skall namn ej anses obefint- ligt därför att kandidaten har avli- dit eller visat sig ej vara valbar.

Föreslagen l vdelse

ler det ej framgår klart vem som avses,

2. om ordningen mellan namnet och annat namn ej framgår klart eller

3. om valsedeln gäller ett parti, för vilket anmälts kandidater en- ligt 5 kap. 6 5, och valsedeln ej som första namn upptar-namnet på nå— gon av de anmälda kandidaterna.

Vid bedömning enligt första stycket 3 av vilket namn som är det första, skall namn ej anses obefint- ligt därför att väljaren på det därför avsedda utrymmet angivit någon annan än en anmäld kandidat som

första namn. Namnet skall ej heller

anses obefintligt där/ör att kandi- daten har avlidit eller visat sig ej vara valbar.

9 5

Centrala valmyndigheten fördelar mandaten i riksdagen på grundval av protokollen från länsstyrelserna och med tillämpning av 3 kap. 6—8 55 regeringsformen.

Vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten enligt 3 kap. 8 5 första stycket regeringsformen tilldelas mandaten ett efter annat det parti som för varje gång uppvisar det störstajämförelsetalet. Jämförelsetalet beräk- nas, så länge partiet ännu ej tilldelats något mandat, genom att partiets röstetal i valkretsen delas med 1,4. Därefter erhålles jämförelsetalet ge- nom att partiets röstetal delas med det tal som är 1 högre än dubbla antalet mandat som redan tilldelats partiet i valkretsen.

Vid bestämmandet av det sammanlagda antal mandat i riksdagen som parti skall ha enligt 3 kap. 8 5 andra stycket regeringsformen för att bli proportionellt prepresenterat tillämpas fördelningsregeln i andra stycket på hela riket som en valkrets. Varje parti tilldelas så många utjämnings- mandat som behövs för att detta antal skall uppnås.

Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- ningen av de fasta valkretsmanda- ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef- ter annat den valkrets där partiet

Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- ningen av de fasta valkretsmanda- ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef- ter annat den valkrets där partiet

Nuvarande lydelse

för varje gång uppvisar störst jäm- förelsetal vid fortsatt tillämpning av fördelningsregeln i andra styc- ket på partiets röstetal i valkretsar- na.

Föreslagen lydelse

för varje gång uppvisar störst jäm- förelsetal vid fortsatt tillämpning av fördelningsregeln i andra styc- ket på partiets röstetal i valkretsar- na. Har partiet inte erhållit fasta

valkretsmandat i samtliga valkret- sar. skall i de valkretsar där partiet inte tilldelats något mandat, parti- ets röstetal i stället/ör dess jämfö- relsetal läggas till grund vid tillämp- ningen av detta stycke.

Har parti i någon valkrets erhållit flera mandat än antalet på partiets valsedlar upptagna namn, flyttas överskjutande mandat, med motsva- rande tillämpning av fjärde stycket, till annan valkrets där partiet delta- ger i fördelningen av fasta valkretsmandat. Kan mandat ej besättas ge- nom tillämpning av detta förfarande, skall det vara obesatt under den tid för vilken valet gäller.

Mellan lika tal avgöres företrädet genom lottning.

15 b 5

De fasta valkretsmandaten i landstinget fördelas för varje valkrets pro- portionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. Härvid tilldelas mandaten, ett efter annat, det parti som för varje gång uppvisar det största jämförelsetalet. Jämförelsetalet beräknas, så länge partiet ännu ej tilldelats något mandat, genom att partiets röstetal i val- kretsen delas med 1,4. Därefter erhålles jämförelsetalet genom att parti- ets röstetal delas med det tal som är 1 högre än det dubbla antalet av de mandat som redan tilldelats partiet i valkretsen.

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i landstinget blir proportionell mot partiernas röstetal i hela landstingskommunen. Vid bestämmandet av det sammanlagda an- talet mandat i landstinget som parti skall ha för att bli proportionellt representerat tillämpas fördelningsregeln i första stycket på hela lands- tingskommunen som en valkrets. Varje parti tilldelas så många utjäm- ningsmandat som behövs för att detta antal skall uppnås.

Har parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten erhållit flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i lands- tinget för partiet enligt andra stycket, bortses vid fördelningen av utjäm- ningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat det har erhållit.

Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- ningen av de fasta valkretsmanda- ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef-

Av de utjämningsmandat som parti erhållit tillföres det första den valkrets där partiet efter fördel- ningen av de fasta valkretsmanda- ten uppvisar större jämförelsetal än i övriga valkretsar. Återstående utjämningsmandat tillföres ett ef-

Nuvarande lydelse

ter annat den valkrets där partiet för varje gång uppvisar störstjäm- förelsetal vid fortsatt tilllämpning av fördelningsregeln i första styc- ket på partiets röstetal i valkretsar- na.

Föreslagen lydelse

ter annat den valkrets där partiet för varje gång uppvisar störst jäm- förelsetal vid fortsatt tilllämpning av fördelningsregeln i första styc- ket på partiets röstetal i valkretsar- na. Har partiet inte erhållit fasta valkretsmandat i samtliga valkret- sar. skall i de valkretsar där partiet inte tilldelats något mandat, parti- ets röstetal i stället för dess jämfö- relsetal läggas till grund vid tillämp- ningen av detta stycke.

Har parti i någon valkrets erhållit flera mandat än antalet på partiets valsedlar upptagna namn, flyttas överskjutande mandat, med motsva- rande tillämpning av fjärde stycket, till annan valkrets. Kan mandat ej besättas genom tillämpning av detta förfarande, skall det vara obesatt under den tid för vilken valet gäller.

Mellan lika jämförelsetal avgöres företrädet genom lottning.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1989.

5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1982:942) om svenska kyrkan

Härigenom föreskrivs att 4 5 lagen (19821942) om svenska kyrkan skall ha följande lydelse.

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

4 &

Ledamöterna av kyrkomötet och ersättarna för dessa utses genom in- direkta val.

Val till kyrkomötet förrättas vart tredje år. Varje val gäller för tiden från det att det nyvalda kyrkomö- tet har samlats till dess det närmast därefter valda kyrkomötet samlas. Denna tid är kyrkomötets valpe- riod.

Val till kyrkomötet förrättas vart fjärde år. Varje val gäller för tiden från det att det nyvalda kyrkomö- tet har samlats till dess det närmast därefter valda kyrkomötet samlas. Denna tid är kyrkomötets valpe- riod.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången efter kyrkofullmäktigvalet år 1991.

6. Förslag till

Lag om ändring i lagen (l982:1052) om församlingar och

kyrkliga samfälligheter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 6 5, 4 kap. 6 5, 5 kap. 8 och 15 55 samt 7 kap. 1 5 lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

Ledamöter och suppleanter i kyrkofullmäktige väljs för tre år räknat från och med den 1 januari året efter det år då valet har skett.

65

Ledamöter och suppleanter i kyrkofullmäktige väljs för fyra år räknat från och med den 1 januari året efter det år då valet har skett.

4 kap.

Ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade väljs för tre år räknat från och med den ljanu- ari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har för- rättats. När val som sker första gången inte äger rum under år då val i hela riket av fullmäktige för- rättas, skall valet dock inte avse längre tid än till utgången av det år då sådana val av fullmäktige skall äga rum nästa gång.

65

Ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade väljs för fyra år räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har förrättats. När val som sker första gången inte äger rum under år då val i hela riket av fullmäktige för- rättas, skall valet dock inte avse längre tid än till utgången av det år då sådana val av fullmäktige skall äga rum nästa gång.

Om val till kyrkofullmäktige, som har utsett ledamöter och supple- anter i församlingsdelegerade, har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatför- delningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för ledamöterna och suppleanterna två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sam- manräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av leda- möter och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden.

Val av ledamöter och suppleanter i församlingsdelegerade förrättas före december månads utgång året före det år då tjänstgöringstiden bör- jar. Det är då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum förrättas valet i församling med fullmäktige av de nyvalda fullmäktige vid sam- manträde som avses i 2 kap. 9 5 andra stycket.

Om en ledamot i församlingsdelegerade avgår under tjänstgöringsti- den, förrättas fyllnadsval för återstoden av denna tid. I Stockholms kyrk- liga samfällighet skall dock för en ledamot som har utsetts vid proportio-

Nu varande lydelse Föreslagen lydelse

nellt val inkallas den suppleant som bör inträda enligt den för supple- anterna bestämda ordningen. Den suppleant som har inkallats skall tjänstgöra under den tid som återstår för den som har avgått.

15 kap. 85

Sådana ledamöter och supple- anter i kyrkorådet som avses i 45 väljs för tre år, räknat från och med den 1 januari året efter det år

Sådana ledamöter och supple— anter i kyrkorådet som avses i 45 väljs förfyra år, räknat från och med den 1 januari året efter det år

då val i hela riket av kyrkofullmäk- då val i hela riket av kyrkofullmäk- tige har ägt rum. tige har ägt rum.

Om val till kyrkofullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatför— delningen mellan partierna därvid har ändrats, upphör uppdragen för de valda ledamöterna och suppleanterna i kyrkorådet två månader efter det att omvalet eller sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall kyrkofullmäktige förrät- ta nytt val av ledamöter och suppleanter för återstoden av tjänstgörings- tiden.

Om en ledamot som har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, inträder en suppleant, enligt den ordning mellan suppleanterna som har bestämts vid valet, i ledamotens ställe för återsto- den av tjänstgöringstiden. Om en annan vald ledamot avgår, förrättas fyllnadsval för återstoden av tjänstgöringstiden.

155'

Kyrkorådet väljer kyrkvärdar bland de röstberättigade i försam- lingen enligt 2 kap. 3 5 första och andra styckena. Minst en av kyrk- värdarna skall utses bland leda- möterna och suppleanterna i kyr- korådet. Kyrkvärdarna utses för tre år räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum.

Kyrkorådet väljer kyrkvärdar bland de röstberättigade i försam- lingen enligt 2 kap. 3 5 första och andra styckena. Minst en av kyrk— värdarna skall utses bland leda- möterna och suppleanterna i kyr- korådet. Kyrkvärdarna utses för

fyra år räknat från och med den 1 januari året efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum.

Kyrkorådet utser för varje kalenderår en kassaförvaltare, om rådets medelsförvaltning inte har ordnats på annat sätt.

Det är då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum skall det nyvalda kyrkorådet före december månads utgång utse befattningshava- re som avses *i första och andra styckena. Det nyvalda kyrkorådet får

' Senaste lydelse 19852361

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

även före december månads utgång utse elektorer som avses i lagen (1982:943) om kyrkomötet.

7 kap. 1 53

Nyvalda kyrkofullmäktige eller kyrkostämman väljer under år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors- suppleanter för granskning av de tre följande årens verksamhet. Fullmäktige eller stämman får där- vid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- visorer, liksom antalet supple- anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst tre. Om val till kyrkofullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upp- hör uppdragen för revisorerna och suppleanterna två månader efter det att omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av revisorer och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden.

Nyvalda kyrkofullmäktige eller kyrkostämman väljer under år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum tre eller flera revisorer samt minst lika många revisors— suppleanter för granskning av de fyra följande årens verksamhet.

Fullmäktige eller stämman får där- vid välja revisorer och suppleanter för granskning av viss eller vissa nämnders verksamhet. Antalet re- visorer, liksom antalet supple- anter, för varje nämnd eller grupp av nämnder skall dock vara minst ' tre. Om val till kyrkofullmäktige har upphävts och omval har ägt rum eller om rättelse har vidtagits genom förnyad sammanräkning och mandatfördelningen mellan partierna därvid har ändrats, upp- hör uppdragen för revisorerna och suppleanterna två månader efter det att omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats. När omvalet eller den förnyade sammanräkningen har avslutats, skall fullmäktige förrätta nytt val av revisorer och suppleanter för återstoden av tjänstgöringstiden.

I fråga om valbarhet till revisor och revisorssuppleant, verkan av att valbarheten upphör och rätt till avsägelse skall bestämmelserna i 2 kap. 4 5 om ledamot i kyrkofullmäktige tillämpas. Den som inte är kyrkobok- förd i församlingen är dock valbar. Detsamma gäller den som har upp- nått arton års ålder senast på dagen för valet till revisor eller suppleant.

Om en revisor som inte har utsetts vid proportionellt val avgår under tjänstgöringstiden, får fullmäktige eller stämman förrätta fyllnadsval för återstoden av denna tid.

Revisorer och revisorssuppleanter har rätt till den ledighet från an- ställning som behövs för uppdraget.

3 Senaste lydelse 19831564

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Fullmäktige eller stämman får besluta att det till revisorer och revisors- suppleanter skall i skälig omfattning utgå ersättning för resekostnader och andra utgifter som föranleds av uppdraget, förlorad arbetsförtjänst samt arvode. Om fullmäktige eller stämman beslutar att arvode skall utgå, skall arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag.

1. Denna lag träderi kraft den 1 januari 1989. 2. Val enligt de nya bestämmelserna skall äga rum första gången år 1991.

7. Förslag till Lag om ändring i lagen (l972z704) om kyrkofullmäktigval

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (l972z704) om kyrkofullmäk- tigval'

dels att 9, 10 och 11 a 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 8 a, 11 b, 11 c och 13 a55, samt närmast före 8 a 5 en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Partier 8 a 5

Partier som önskar delta i val en- ligt denna lag skall senast en må- nad före valet anmäla sitt deltagan- de till centrala valmyndigheten. A n- mälan skall göras skriftligen. A v anmälan skall framgå vilket eller vilka val den avser och under vilken beteckning partiet går till val (parti- beteckning).

9 5 Till valsedlarför valav kyrkofull— Till valsedlar skall användas mäktige för kyrklig samfällighet särskilda blanketter som tillhanda- skall användas särskilt papper som hålls av centrala valmyndigheten. tillhandahålls genom centrala val- myndighetens försorg.

' Lagen omtryckt 19851204

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

105

Valsedlarna skall vara i format 105x 148 millimeter (A 6). För val av kyrkofullmäktige för försam- ling skall användas vita och för val av kyrkofullmäktige för kyrklig samfällighet blå valsedlar.

På valsedel skall finnas partibe- teckning. Valsedel bör dessutom innehålla

1. namn på en eller flera kandi- dater,

2. beteckning som visar för vil- ken valkrets sedeln är avsedd (val- kretsbeteckning) samt

3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning).

Valsedlarna skall vara lika till storlek och material. För val av kyr- kofullmäktige för församling skall användas vita och för val av kyr- kofullmäktige för kyrklig samfäl- lighet blå valsedlar.

På valsedel skall finnas partibe- teckning. Valsedel bör dessutom innehålla

1. namn på en eller flera kandi- dater,

2. beteckning som visar för vil- ken valkrets sedeln är avsedd (val- kretsbeteckning),

3. uppgift om det val för vilket sedeln gäller (valbeteckning) samt

4. utrymme för väljaren att ange ändrat första namn.

Kandidat skall anges på sådant sätt att det klart framgår vem som avses. Vid kandidatnamn bör därför utsättas kandidatens personnum- mer eller annan identifieringsuppgift.

1135

Efter beställning av ett parti som är representerat i en sådan,/allmäk- tig/örsamling för kyrklig samfällig- het som valet gällertillhandahåller centrala valmyndigheten partiet papper till valsedlar för detta vali den mängd partiet önskar.

Görs beställning av annat parti än som anges i första stycket eller av annan än den som är behörig före- trädare för partiet, får centrala val- myndigheten besluta att papper till valsedlar skall tillhandahållas en- dast om beställaren betalar pappe- reti förskott.

Efter beställning av ett parti som anmält sitt deltagande i valet till- handahåller centrala valmyndig- heten partiet blanketter till valsed- lar till det antal partiet önskar.

Blanketter till valsedlar tillhan- dahålls endast om beställaren be- talar blanketternai förskott.

llb5

Om beställaren begär det, förser centrala valmyndigheten valsedels- blanketterna med partibeteckning, kandidatnamn samt valkrets- och valbeteckningar.

Nu varande l vdelse

Föreslagen lydelse

Centrala valmyndigheten får för- se valsedelsblanketter och valsedlar med särskild siffer- eller bokstavs- beteckning (listtypbeteckning).

11c5

När val skal/förrättas, bestäm- mer centrala valmyndigheten den sista dag då beställning av valsedlar skall ha gjorts/ör att leverans skall kunna ske 45 dagarföre valdagen. För särskilda/allfår bestämmas se- nare dagför beställning och. om det behövs. även senare dag/ör leve- rans. Kommer beställning in senare än centrala valmyndigheten har be- stämt, fullgörs leverans endast un— der förutsättning att leverans kan skeföre valdagen och utan att leve- ransen av tidigare gjorda beställ- ningarförsenas.

l3a5

Den vars namn upptagits på en valsedel utan att han givit sitt sam- tycke därtill kan anmäla detta till länsstyrelsen. Anmälan skall göras skriftligen och till den skall fogas den valsedel på vilken namnetföre- kommer. Länsstyrelsen .skall för- teckna de anmälningar som inkom— mer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1989.

1. Uppdraget

1.1. Reformer och utredningsarbete på författningsområdet

Det konstitutionella reformarbete som inleddes under 1950-talet har lett fram till en grundläggande omgestaltning av författningen i vårt land. Arbetet inleddes av författningsutredningen, som 1963 lade fram förslag till en ny regeringsform och en ny riksdagsordning. Någon politisk enig- het kunde emellertid inte uppnås kring utredningens förslag, och 1966 tillkallades därför grundlagberedningen för att slutföra arbetet på en total författningsreform.

Sedan grundlagberedningen 1967 lagt fram förslag till en partiell re- form, beslutades en sådan av riksdagen 1968-1969.

Två huvudinslag i denna reform var införandet av enkammarriksda- gen och ett nytt valsystem. Valen till enkammarriksdagen skulle hållas vart tredje år samtidigt med de kommunala valen. De 350 mandaten i den nya riksdagen skulle fördelas enligt ett riksproportionellt valsystem med en småpartispärr på fyra procent. Reformen innebar vidare att parla- mentarismen inskrevs i grundlagen genom att riksdagen fick möjlighet att rikta misstroendeförklaring mot statsråden. I samband med över- gången till enkammarriksdagen skedde även vissa förändringar av riks- dagens arbetsformer. Bl.a. fick riksdagen en ny utskottsorganisation.

Grundlagberedningen avslutade sitt arbete 1972 och reformarbetet fullföljdes genom att den nya regeringsformen antogs av riksdagen 1973- 1974. Bland nyheterna i regeringsformen kan nämnas reglerna om stats- chefens roll, proceduren vid regeringsbildning och skyddet av de grund- läggande fri- och rättigheterna. Den nya regeringsformen medförde en- dast smärre förändringar i regleringen av de frågor som ingick i den partiella reformen. Bl.a. fastställdes ledamotsantalet i riksdagen till 349. Samtidigt antogs en ny riksdagsordning, som dock inte fick ställning som grundlag.

Efter antagandet av den nya regeringsformen har utredningsarbetet på författningsområdet fortsatt på två områden. På fri- och rättighetsområ- det har riksdagen i två omgångar, 1976 och 1979, beslutat om en förstärk- ning. Genom beslut 1976 utvidgades skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. 1979 års beslut innebar att lagprövningsrätten och en regel om att lagrådets yttrande bör inhämtas över lagförslag på vissa

angivna områden skrevs in i regeringsformen. Vidare blev det möjligt för en minoritet i riksdagen att få ett förslag till lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna uppskjutet i ett år. En minoritet fick också rätt att hänskjuta ett vilande förslag till grundlagsän- dring till beslutande folkomröstningi samband med val till riksdagen.

Det andra området för utredningsarbetet har gällt de centrala frågorna i den partiella reformen: den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, valsättet och riksdagens arbetsformer. I samband med att den nya regeringsformen antogs tillkom utredningen om ändrad valkretsindel- ning och ökat inslag av personval samt den av talmanskonferensen till- satta utredningen för en allmän översyn av riksdagens arbetsformer.

I personvals- och valkretsutredningen, vars arbete avslutades 1977, förordade kommitténs borgerliga majoritet ett personvalssystem av bel- gisk modell samt vissa ändringar av valkretsindelningen i storstadsområ- dena. Socialdemokraterna i kommittén ville ha fortsatt utredning. Kom- mitténs förslag har ej genomförts. Riksdagens arbetsformsutredning som var verksam åren 1974-1979 lämnade under dessa år förslag i en rad mer avgränsade frågor om bl.a. riksdagens arbetsplanering samt års- och veckorytmen i riksdagsarbetet. Förslagen hari huvudsak antagits av riks- dagen. Efter det att arbetsformsutredningen avslutat sitt arbete har ar- betsförhållandena i riksdagen behandlats i en arbetsgrupp inom konsti- tutionsutskottet.

1980 tillsatte regeringen en kommitté som antog namnet grundlags- kommittén. De frågor som kommittén skulle behandla var främst den gemensamma valdagen, mandatperiodens längd, nyvalsinstitutet, rege- ringsbildningsproceduren och regeringens beslutsformer. I det betän- kande som kommittén lade fram 1981 föreslog den borgerliga majorite- ten att skilda valdagar för riksdagsval och kommunala val skulle införas och att mandatperioderna skulle förlängas till fyra år. Någon ändring i möjligheterna att anordna nyval föreslogs inte av majoriteten, som också ansåg att frågan om regeringens beslutsformer borde utredas vidare.

De socialdemokratiska ledamöterna reserverade sig. De ansåg att kri- tiken mot den gemensamma valdagen var överdriven. Enligt deras me- ning krävdes det ytterligare utredning innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande. l avvaktan härpå var de socialdemokratiska ledamöterna dock beredda att medverka till en effektivisering av nyvals- institutet. De önskade också avskaffa omröstningarna om talmannens förslag till statsminister. Även vpk-ledamoten reserverade sig. Han för- ordade att ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod skulle behållas.

Sedan betänkandet remissbehandlats hölls på hösten 1981 överlägg- ningar mellan riksdagspartierna för att diskutera den fortsatta behand— lingen av frågorna. Vid överläggningarna enades man om att det arbete som grundlagskommittén hade inlett skulle fortsätta med sikte på en reform som riksdagen kunde ta ställning till i samband med 1985 års val. Beredningen skulle ske ijustitiedepartementet under ledning av justitie- ministern och tillsammans med företrädare för de fem riksdagspartierna.

De frågor som i första hand skulle tas upp var desamma som grundlags- kommittén hade behandlat.

Under sitt fortsatta arbete kom arbetsgruppen in på en rad andra för- fattningsfrågor som hade samband med huvudfrågorna. Bland dessa kan nämnas ökade möjligheter att anordna folkomröstningar, förstärkt skydd för en riksdagsminoritet, vitalisering av riksdagens arbetsformer och avskaffande eller uppmjukning av fyraprocentsspärren vid riksdags- val.

I början av 1984 stod det klart att det inte fanns förutsättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna i tid för att ett förslag till grundlagsänd- ringar skulle kunna läggas fram för riksdagsbehandling i samband med 1985 års val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att de frågor som hade behandlats av gruppen borde utredas ytterligare med sikte på att en författningsreform skulle kunna beslutas i bred parlamentarisk enighet. Det fortsatta arbetet borde enligt arbetsgruppen bedrivas i en parlamen- tarisk kommitté.

Även konstitutionsutskottet framhöll i ett betänkande våren 1984 att det var angeläget att utredningsarbetet på författningsområdet fortsatte på det sätt som arbetsgruppen föreslagit. Konstitutionsutskottet uttalade vissa önskemål om vilka frågor som skulle tas upp i det kommande utred- ningsarbetet. Riksdagen ställde sig bakom utskottet.

1.2. Folkstyrelsekommittén tillsätts

I juni 1984 beslöt regeringen tillkalla den kommitté som arbetsgruppen och riksdagen hade förordat. Kommittén skulle ha till huvuduppgift att överväga förutsättningarna för en författningsreform med syfte att för- bättra folkstyrelsens villkor. Den borde ha vida ramar för sitt arbete men avsikten var inte att den skulle föreslå någon total reform av författning- en.

] direktiven framhölls att utredningsarbetet främst borde syfta till att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka riksdagen som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Som grundval för sina överväganden borde kommittén göra en bred analys av folksty- relsens villkor i dagens och morgondagens samhälle.

En viktig uppgift för kommittén skulle bli att överväga åtgärder för att effektivisera och vitalisera riksdagens arbete. Ett syfte borde vara att förbättra riksdagsledamöternas möjligheter att hålla kontakt med sina väljare. Detta kunde ske t.ex. genom en viss omläggning av riksdagsarbe- tet. Bland andra tänkbara åtgärder nämndes en reform av frågeinstitutet, förbättringar av möjligheterna att anordna debatter i dagsaktuella frå- gor, möjligheter att avgöra rutinbetonade ärenden på ett enklare sätt än f.n., offentliga utskottsutfrågningar m.m.

Kommittén skulle vidare utreda förutsättningarna för en förlängning av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kommunfullmäktige från tre till fyra år liksom frågan om gemensamma eller skilda valdagar

för riksdagsval, landstingsval och kommunfullmäktigval. 1 det samman- hanget borde kommittén också ta upp vissa frågor om kyrkliga val.

Till kommitténs uppgifter skulle också höra att utreda frågor om val- sättet och om riksdagsupplösning och extraval liksom att se över valkrets- indelningen och överväga ett ökat inslag av personval.

Det låg också inom ramen för kommitténs uppdrag att överväga ökade möjligheter att anordna folkomröstning och andra frågor om minoritets- skydd.

En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete var de olika förslag som varit föremål för diskussion i det tidigare utredningsarbetet. Depar- tementschefen underströk emellertid att det var viktigt att kommittén inte såg dessa frågor isolerade utan belyste dem i ett vidare perspektiv. Detta var önskvärt inte bara av principiella skäl. Det var också nödvän- digt för att utredningsarbetet skulle resultera i önskvärda reformer. De- partementschefen tillade i detta sammanhang att det var viktigt att kom- mitten försökte finna nya uppslag och infallsvinklar, t.ex. genom att ta del av erfarenheter i andra länder med likartat samhällsskick.

Kommittén borde eftersträva att finna samlande lösningar på de frå- gor som omfattas av dess uppdrag. Liksom alltid när det gäller grund- lagsfrågor var det enligt direktiven angeläget att de förslag som lades fram hade en bred politisk förankring.

I direktiven utgick man från att en stor del av de åtgärder som kom- mittén kunde komma att föreslå skulle kräva grundlagsändring. Kom- mittén borde därför arbeta med sikte på att lägga fram förslag som kunde genomföras i anslutning till 1988 års riksdagsval, vilket skulle betyda att förslagen borde presenteras före utgången av år 1986.

Kommitténs direktiv innehåller också en redovisning av uppdragets omfattning och inriktning när det gäller ett stort antal särskilda frågor. Dessa delar av direktiven tas upp i samband med behandlingen av dessa frågor. Kommitténs direktiv i sin helhet redovisas i bilaga 1.

1.3. Kommitténs arbete

1.3.1. Analys av folkstyrelsens villkor

För att fullgöra vårt uppdrag på detta område har vi informerat oss om det aktuella forskningsläget i berörda hänseenden. Detta har bl.a. skett genom en serie presentationer inför kommittén av olika forskningsområ- den. Denna presentationsserie inleddes vid sammanträdet den 8 novem- ber 1984 då professor Nils Stjernquist redogjorde för arbetet inom Stiftel- sen Riksbankens Jubileumsfonds områdesgrupp för forskning om riks- dagens funktion och arbetsformer. Vid samma sammanträde gav profes- sor Jörgen Westerståhl en presentation av resultaten av olika undersök- ningar rörande representationsproblemet på kommunal nivå. Docent Sören Holmberg redovisade vid sammanträdet den 9januari 1985 resul- tat från valundersökningar under senare år. Vid sammanträdet den 27 mars lämnade docent Janerik Gidlund en redogörelse för forskning om partiorganisationerna. Forskning om regeringen och kanslihuset presen-

terades den 18 april av professor Olof Ruin. Vid sammanträdet den 23 maj redogjorde docent Hans de Geer för FA-rådets forskningsprogram Samhällsorganisatoriska betingelser för företagens förnyelse. Presenta- tionsserien avslutades den 24juni med att docent Lennart Weibull läm- nade en redogörelse för forskning om massmedier och politik.

Som ett led i vårt arbete med analysen av folkstyrelsens villkor tog vi också initiativ till utgivandet av en uppsatssamling som fick titeln Mak- ten/rånfolket. Uppsatserna skrevs av samhällsforskare, främst statsveta- re, och behandlar olika folkstyrelseproblem. Bland de frågor som tas upp kan nämnas representationsbegreppet, de politiska partiernas organisa- tion och funktioner och regeringsbildningsproblemen. Även förhållan- det mellan de politiska organen och intresseorganisationerna, massme- dierna och förvaltningen behandlas.

Uppsatssamlingen presenterades vid ett symposium den 17 oktober 1985. Till detta hade förutom författarna inbjudits andra samhällsforska- re, representanter för massmedierna m.fl.

Vår analys av folkstyrelsens villkor redovisas i kapitel 2 av betänkan- det. I kapitel 3 drar vi vissa slutsatser av analysen och anger den huvud- sakliga innebörden av våra förslag. Förslagen utvecklas sedan närmare i de följande kapitlen.

1.3.2. Valsystem

Genom de tilläggsdirektiv som regeringen beslöt om den 20 december 1984 fick vi i uppdrag att göra en utvärdering och översyn av valsystemet. Uppdraget var föranlett av det avtal om samverkan i 1985 års val som träffats mellan centerpartiet och kristen demokratisk samling. Tilläggs- direktiven återges i sin helheti bilaga 2. Vidare har regeringen överläm- nat riksskatteverkets promemoria ”Erfarenheter från 1985 års allmänna val” för att i vissa delar beaktas i vårt arbete. I en rad andra skrivelser som kommit in direkt till kommittén eller överlämnats från regeringen aktua- liseras valfrågor av skilda slag. Bilaga 3 innehåller en förteckning över dessa skrivelser.

I skrivelse till justitiedepartementet i december 1984 föreslog vi för- ändring av reglerna för tillhandahållande och utläggning av valsedlar. Vi förordade också en förkortning av poströstningsperioden vid kyrkofull- mäktigvalet.

För att få en belysning av det svenska valsystemet i ett internationellt perspektiv uppdrog vi åt kommitténs sekreterare Magnus Isberg att utar- beta en rapport i ämnet. Rapporten har publicerats under titeln Valsyste- met1201änder(Ds Ju 198611). I rapporten jämförs valsystemen i Sverige och 19 andra länder med likartat samhällsskick. Tyngdpunkten läggs på de inslagi valsystemet som vi haft att behandla, mandatperiodens längd, valdagar på olika nivåer, nyvalsinstitutet, proportionaliteten i valsättet, småpartispärren m.m.

Under arbetets gång har vi vidare kunnat dra nytta av den forskning som bedrivs i val- och massmediefrågor vid statsvetenskapliga institutio- nen, Göteborgs universitet. Vid sammanträdet den 11 december 1985

redogjorde fil. dr Kent Asp för resultat från undersökningar av massme- diernas roll i valrörelserna. Vid sammanträdet den 16 april 1986 presen- terade docent Sören Holmberg och fil. dr Folke Johansson forskning rörande röstsplittring mellan riksdagsval och kommunala val. De tre forskarna har sedermera redovisat sina redogörelser i skriftlig form. Des— sa uppsatser återges som bilaga 4—6 till betänkandet.

Beträffande de kyrkliga valfrågorna skall nämnas att professor Göran Gustafsson vid sammanträdet den 13 november 1985 bl.a. lämnade en redogörelse för den kyrkliga organisationen i övriga skandinaviska län- der.

Våra överväganden och förslag rörande valsystemet redovisas i kapit- len 4-9. Folkomröstningsinstitutet behandlas i kapitel 14.

1.3.3 Riksdagens arbetsformer Även på detta område har tillkommit vissa ytterligare utredningsupp— drag under arbetets gång. Det gäller bl.a. frågorna om utskottens sam- mansättning, utskottsminoritets rätt att begära utredning och tidsfrister- na vid grundlagsändring och rättighetsbegränsande lagstiftning. Vi beslöt hösten 1984 att ta upp frågan om riksdagens ställning i den politiska debatten med förtur. 1 mars 1985 avgav vi betänkandet Försök med nya arbetsformer i riksdagen (intaget som bilaga till prop. 1984/ 852190). Betänkandet innehöll bl.a. förslag om ett förändrat frågeinstitut och vissa andra åtgärder i syfte att göra debatterna i riksdagen mer aktu- ella. Förslagen godtogs i huvudsak av regeringen och riksdagen och se- dan hösten 1985 pågår försöksverksamhet i riksdagen med den av oss föreslagna inriktningen. Vid vår forskningsgenomgång konstaterade vi att någon mera omfat- tande forskning om riksdagsledamöternas arbetssituation inte pågick. Vi tog därför initiativ till tre undersökningar som genomfördes under lop- pet av 1985. De har sedermera publicerats under titeln Folke/.sfrämsta

företrädare (SOU 1986127). Den första undersökningen, ”Riksdagsleda— möternas arbetsvecka”, byggde på en enkät med samtliga riksdagsleda- möter om deras verksamhet under veckan den 21-27 april 1985. Under- sökningen utfördes av kommitténs biträdande sekreterare Ulf Christof- fersson. Iden andra undersökningen, "Att vara riksdagsledamot”, inter- vjuades riksdagsledamöter som inte ställde upp till omval i 1985 års riks- dagsval. Vid intervjuerna tillfrågades de om sitt arbete i och utanför riksdagen. Undersökningen genomfördes av fil. dr Torbjörn Larsson vid statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Kommitténs se- kretariat medverkade i intervjuarbetet. Den tredje undersökningen, ”Riksdagsledamöterna och de regionala partiorganisationerna”, avsåg olika aspekter av riksdagsledamöternas deltagande i partiernas valkrets- organisationer. Den innehöll också en kartläggning av partiernas nomi- neringsarbete inför 1985 års val. Studien byggde på enkäter och intervju- er och utfördes av fil. dr Jon Pierre vid statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.

På riksdagsområdet har vi också skaffat oss information och synpunk-

ter genom utfrågningar. Den 5 december 1984 hade vi överläggningar med utskottsordförandena och företrädare för partigrupperna. Vid sam- manträdet följande dag lämnade f.d. talmannen Henry Allard och tal- mannen lngemund Bengtsson synpunkter på riksdagens arbetsformer. Vid samma sammanträde redogjorde redaktör Lillemor Melsted vid TT:s riksdagsredaktion för hur riksdagens arbetsformer skulle utformas för att bättre tillgodose massmediernas önskemål. Slutligen redovisade statsrådet Bengt K.A. Johansson vid sammanträdet den 11 december 1985 synpunkter på budgetbehandlingen i riksdagen och i regeringskans- liet.

De två studieresor som vi företagit har främst syftat till att öka vår kunskap om parlamentens arbetsformer. Under-den ena resan som ägde rum den 27 februari - 5 mars 1985 besökte vi Bonn och London. Den andra studieresan företogs till Oslo den 14-15 november 1985.

I kapitlen 10-12 behandlar vi de frågor som rör riksdagens arbetsfor- mer.

1.3.4. Övriga frågor

I kapitel 13 tar vi upp frågorna om regeringsbildningen och regeringens beslutsformer. Frågan om införande av en författningsdomstol behand- las i kapitel 15.

En sammanfattande redovisning av kostnadskonsekvenserna av våra förslag på valområdet görs i kapitel 16.

2. Folkstyrelsen och samhällsutvecklingen

2.1. Inledning

Riksdagens bekräftande 1974 av den nya regeringsformen markerade slutet på ett tjugoårigt utredningsarbete. I grundlag befästes det parla- mentariska demokratiska statsskick som vuxit fram. Mot bakgrund av de analyser av den offentliga verksamheten och det politiska livet i Sverige under 1950- och 1960-talen som utförts av författningsutredningen ger regeringsformen grunderna för det representativa och parlamentariska systemet och för fördelningen av offentliga funktioner mellan riksdagen, regeringen och övriga förvaltningsmyndigheter, domstolarna och kom- munerna. I författningsutredningens analys ägnades uppmärksamhet både åt de politiska partiernas grundläggande roll i ett representativt system och åt konsekvenserna av intresseorganisationernas deltagande i och inflytande över det offentliga beslutsfattandet. Resultatet av analy- sen blev att man föredrog att inte lägga några förslag om reglering av partiernas interna verksamhet eller kring organisationernas medverkan i det offentliga beslutsfattandet. Hänsynen till den fria åsiktsbildningen som en grundval för ett demokratiskt styrelsesystem motiverade enligt utredningens mening stor försiktighet på detta område.

Under de år som gått sedan författningsutredningen utförde sitt utred- ningsarbete har villkoren för folkstyrelsen i flera avseenden förändrats drastiskt. Den offentliga verksamheten har fått både en långt större om- fattning och en ökad komplexitet. Den kommunala indelningen har änd- rats och den kommunala förvaltningsorganisationen byggts ut. Även för- utsättningarna för partiers, organisationers och mediers opinionsbildan- de verksamhet har förändrats i en rad avseenden. I detta kapitel belyses i enlighet med direktiven huvuddragen i denna utveckling och diskuteras konsekvenserna för folkstyrelsen, i första hand vad gäller riksdagens och regeringens ställning som representanter för folket och som Styrelseor- gan för den offentliga verksamheten.

Underlag till framställningen har hämtats från såväl offentliga utred- ningar som forskningsrapporter av skilda slag. Folkstyrelsekommittén har tidigare utgivit en uppsatssamling, Makten från folket, i vilken ett antal forskare behandlar aktuella folkstyrelseproblem. Därutöver har kommittén i betänkandet (SOU 1986127) Folkets främsta företrädare presenterat resultaten från tre undersökningar av riksdagsledamöternas

arbetsvillkor i och utanför riksdagen. Även dessa båda skrifter ingår i underlaget för detta avsnitt.

2.2. Offentlig verksamhet i förändring

2.2.1 Den offentliga sektorns expansion Liksom i alla andra utvecklade industriländer har den offentliga sektorn vuxit kraftigt i Sverige under tiden efter andra världskriget. Stora svårig- heter föreligger både att entydigt bestämma vad som är offentlig verk- samhet och att mäta den offentliga sektorns relativa storlek. Man kan dock konstatera att oavsett vilket mått som används har tillväxten av den offentliga sektorn sedan 1960-talet varit speciellt stark i Sverige. Natio- nalekonomen Johan Lybeck har i en studie för expertgruppen för offent- lig ekonomi konstaterat att de offentliga utgifterna och inkomsterna i Sverige i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP) 1982 var störst bland de västliga industriländer som ingår i organisationen för ekono- miskt samarbete och utveckling (OECD). 1960 däremot motsvarade de genomsnittet för OECD-länderna. De offentliga utgifterna svarari dag mot cirka 70 procent av BNP. Vid 1960-talets början var motsvarande siffra 40 procent. Det totala antalet offentligt anställda var 1960 cirka 600 000, under det att det i dag uppgår till cirka 1,5 milj. De anställda i statliga och kommunala myndigheter utgör därmed cirka 30 procent av de yrkesverksamma i landet. Till detta kommer att cirka 10 procent av sysselsättningen i landet erbjuds av of- fentligt ägda företag. Mätt i nationalekonomiska termer svarar den statli— ga och kommunala verksamheten vid mitten av 1980-talet för ungefär en tredjedel av den totala konsumtionen i landet. Den kraftigaste ökningen av den offentliga verksamheten efter 1960 har ägt rum i kommunerna. Särskilt stark har ökningstakten varit i lands- tingskommunerna. Tillväxten av den kommunala verksamheten fortsät- ter alltjämt. Den statliga verksamhetens ökning sedan 1960 har skett i takt med tillväxten i BNP. På 1980-talet har ökningen av den statliga verk- samheten nästan helt avstannat.

2.2.2 Den statliga verksamhetens utveckling Det totala antalet statligt anställda ökade år från år fram till 1983. Däref- ter har det varit i stort sett konstant. I dag uppgår den totala arbetsstyrkan i den egentliga statsförvaltningen, försvarsväsendet, affärsverken och viss annan statligt lönereglerad verksamhet till knappt 600 000. Omräk- nat i heltidsanställda uppgår den statliga arbetsstyrkan till 400 000. Även för statens del har tillväxten i stor utsträckning skett i den regionala och lokala verksamheten. Av de direkt statsanställda är den helt domineran- de delen, cirka 85 procent, anställda vid regionala och lokala myndighe- ter. Detta trots att stora delar av den statligt reglerade verksamheten på lokal nivå handhas av kommunerna. Införandet av den nya grundlagen innebar inga förändringar av den statliga förvaltningens organisation. Det för Sverige karaktäristiska sy-

stemet med en tudelning mellan departement och ämbetsverk består. Antalet centrala ämbetsverk har under perioden 1960-1986 ökat från cir- ka 60 till drygt 80. Utöver ämbetsverken består den centrala förvaltning— en av ytterligare cirka 200 organ av varierande storlek och med de mest skiftande arbetsuppgifter.

Tillväxten av antalet centralmyndigheter är en följd av att nya områ- den kommit att omfattas av den offentliga politiken, eller av att existe- rande politikområden fått ökad aktualitet och betydelse. Tillkomsten av myndigheter som naturvårdsverket, arbetarskyddsstyrelsen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA) och energiverket är exempel på det senare.

Den ur folkstyrelse- och styrningssynpunkt kanske viktigaste föränd- ringen av den statliga verksamheten som inträffat under de senaste de- cennierna är den ökade betydelsen och omfattningen av närings-, regio- nal- och arbetsmarknadspolitiken. Ökade samhälleliga insatser och akti- viteter på dessa områden har inte bara medfört ökade problem kring ledning och kontroll av den offentliga verksamheten i sig. En annan följd har varit att nya former för kontakt och samverkan mellan offentliga organ och det enskilda näringslivet har uppkommit. Termen förhand- lingsekonomihar myntats för att beskriva denna förändring. Det är upp- enbart att riksdagens möjligheter att påverka och kontrollera den statliga verksamheten minskar, om denna i ökad utsträckning är baserad på avtal mellan regeringen eller statliga myndigheter å den ena sidan, och organi- sationer, företag eller kommuner å den andra.

Formerna för regeringens kontakter med de centrala förvaltningsmyn- digheterna, liksom frågan om ansvaret för myndigheternas ledning, har varit föremål för utredning i såväl förvaltningsutredningen som verks- ledningskommittén. Intresset har bland annat knutits till frågan om vil— ken grad av självständighet regeringsformen tillförsäkrar myndigheterna gentemot regeringen. Den slutsats verksledningskommittén drar i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndighe- ternas ledning är att det finns ett betydande utrymme för direkta styrin- satser från regeringen gentemot myndigheterna. Kommittén konstaterar dock att man ur såväl riksdagsuttalanden, som förvaltningsutredningens betänkande och fristående vetenskapliga analyser kan spåra budskapet att regeringens styrning av den statliga förvaltningen successivt blivit alltmer ineffektiv. Kommittén instämmer i detta och menar att en av anledningarna är att den statliga verksamhetens allt större komplexitet har lett till en ökad specialisering hos myndigheter och tjänstemän. Det beslutsunderlag som når regeringen har teknifierats säger man. En all- män eller politisk skolning räcker inte längre för att kunna ta ställning i många av de frågor som de statliga myndigheterna har att hantera.

Verksledningskommittén pekar också på de styrproblem som upp- kommit till följd av det ökade bruket av s.k. ramlagstiftning. Ramlagar, som exempelvis hälso- och sjukvårdslagen eller socialtjänstlagen, anger målsättningen för den samhälleliga verksamheten inom ett visst område. De anger också ansvarsfördelningen mellan olika offentliga organ, men

reglerar i ringa grad den egentliga verksamheten. Motivet för ramlagstift- ning har varit att man velat öka möjligheterna för myndigheterna att utforma verksamheten på ett så ändamålsenligt sätt som möjligt, utan .itt detaljerade författningsbestämmelser lägger hinder i vägen.

Den kritik som framförts mot ramlagstiftningstekniken kommer från såväl utredningar som fristående forskare och debattörer. Genom det ökade bruket av ramlagstiftning avsäger sig, menar kritikerna, riksdagen möjligheten att ge konkreta direktiv för verksamhetens bedrivande. I stället överlåter man åt regeringen och kanske i ännu högre grad är statli- ga och kommunala myndigheter att genom kompletterande regelverk ge sådana anvisningar. Myndigheterna får överta delar av den politiska normgivningen.

Förvaltningsmyndigheternas beslut kan ofta överklagas till regering- en. Utslagen i besvärsärendena kommer att verka styrande på myndighe— ternas framtida handlande. En strävan under senare år har varit att för— ändra lagstiftningen så att förvaltningsbeslut som direkt påverkar den enskildes rätt i ökad utsträckning får överklagas till förvaltningsdomsto- lar. Ett resultat av detta är att domstolarna vid behandlingen av besvär över tillämpningen av ramlagstiftningen även de kommit att fatta beslut som blivit normgivande.

Verksledningskommittén menar att detär angeläget att åtgärder vidtas så att riksdagen och regeringen får större möjlighet att styra mer, i så måtto att den politiska makten över den offentliga verksamheten återförs till dessa organ. Samtidigt vill man att riksdagen och regeringen skall styra mindre i den betydelsen att detaljstyrningen av myndigheter bör minska.

Verksledningskommittén behandlar också den stora och ur folkstyrel- sesynpunkt principiellt viktiga frågan om myndigheternas styrelser och deras sammansättning. Huvuddelen av de centrala ämbetsverken har i dag lekmannastyrelser. Sammansättningen varierar, men i flertalet ingår såväl företrädare för samhällsintresset, i form av riksdagsledamöter, som intresserepresentanter och företrädare för den statliga förvaltningen. Av speciellt intresse ur folkstyrelsekommitténs synpunkt är frågan om riks- dagsrepresentationen i styrelserna. Övergången från enrådighetsverk till myndigheter med lekmannastyrelser har i huvudsak skett efter andra världskriget. Ett av syftena torde ha varit att ge just riksdagspolitikerna, och då kanske främst oppositionspartiernas företrädare, en inblick i myndigheternas verksamhet och därmed kanske också en ökad förståel- se för regeringsarbetets problem. Politikernas roll i myndigheternas sty- relser skulle i första hand inte vara att tillföra sakkunskap, utan att som representanter för medborgarna tillföra lekmannasynpunkter på verk- samheten. Därmed skulle de motverka formalism och tjänstemannaväl- de.

Verksledningskommittén säger sig vara övertygad om att behovet av medborgarinflytande och medborgarkontroll är starkt både för statliga verksamheter som riktar sig direkt till medborgarna och för myndigheter som är demokratiskt känsliga. Med det senare avser man myndigheter

vars åtgärder innebär ingrepp i de enskilda medborgarnas frihet eller ekonomiska situation.

I betänkandet pekas dock också på de faror som kan ligga i att partire— presentanterna i styrelserna ofta hämtas från det riksdagsutskott som behandlar myndighetens verksamhetsområde. Detta kan leda till att riks— dagsdebatten flyttas in i och fortsätter i myndigheternas styrelser. Upp- draget att vara styrelseledamot är personligt och detär olyckligt, menar man. om ledamöterna ser det som angeläget att i första hand framföra sina partiers ståndpunkter.

Kommitténs slutsats är att det inte alltid är självklart att det i första hand är ledamöter av de berörda riksdagsutskotten som skall ta plats i myndigheternas styrelser.

Verksledningskommittén behandlar, naturligt nog, eventuella lojali- tetskonflikter för de enskilda styrelseledamöterna utifrån perspektiven hur de kan tänkas påverka styrelsearbetet. Ur folkstyrelsesynpunkt är det också av intresse vilka effekter riksdagsledamöternas medverkan i verks- styrelserna kan få på folkrepresentationens arbete. Det kan inte uteslutas att ledamöter av verksstyrelser kan komma att så identifiera sig med myndigheterna och deras problem att de i riksdagsarbetet uppfattas som språkrör för myndigheterna och företrädare för särintressen. Om styrel- seuppdragen gäller myndigheter som ligger inom intresseområdet för de utskott i vilka riksdagsledamöterna är verksamma kan det också bidra till bilden av ökad sektorisering av riksdagens verksamhet. Ledamöterna blir experter inom respektive utskottsområde och uppfattas inte i första hand som företrädare för allmänintresset.

2.2.3 Kommunal självstyrelse i förändring Tillväxten och förändringen av den kommunala verksamheten har under de senaste 25 åren varit mycket stark och ökningen av såväl landstings- kommunernas som primärkommunernas utgifter har varit betydande se- dan början av 1960-talet. Primärkommunernas utgifter svarade 1960 mot 12 procent av BNP, landstingskommunernas mot endast 2 procent. 1984 var motsvarande siffror 25 respektive 12 procent. Genom storkommunreformen 1952 reducerades antalet kommuner från cirka 2 500 till cirka 1 000. Denna reform berörde endast landskom— munerna. Trots de omfattande sammanläggningarna kom landets kom- muner även fortsättningsvis att ha en högst skiftande storlek. Med detta följde stora skillnader i både kommunalt serviceutbud och administrativ kompetens. Under åren 1964-1974 genomfördes den s.k. kommunblocks- reformen. Denna kom att beröra såväl städer, köpingar som landskom- muner. De nya kommunerna blev så småningom 284 till antalet. Avsik- ten med reformen var att ge förutsättningar för en kommunal självstyrel- se som kunde erbjuda en kvalitativt likvärdig service till medborgarna i alla delar av landet. Effekterna av sammanläggningarna och den samtidiga expansionen av den kommunala verksamheten har studerats i två stora statsvetenskap- liga forskningsprogram. Det senaste, som utfördes av den kommunalde-

mokratiska forskningsgruppen (KDFG) under åren 1978-1983, tillkcm på initiativ av den kommunaldemokratiska kommittén. Forskningsgrup- pens resultat sammanfattas i Strömberg L-Westerståhl J (red.) De nya kommunerna. I den konstateras att förändringarna i den kommunala självstyrelsen är stora och påtagliga.

Fullmäktige, i stället för direktdemokratiska stämmor, blev obligato- riskt i samtliga kommuner redan med 1953 års kommunallag. Graden iv partipolitisering var dock under lång tid låg, speciellt i de små landskom- munerna. Under tiden efter kommunblocksreformen har partiverksaii— heten ökat alltmer i samtliga kommuner. Kommunala valprogram srm tidigare sällan förekom är numera regel. Partierna utarbetar också korn- munala handlingsprogram. KDFG noterar också att partierna inte lång- re nöjer sig med att presentera sina lokala kandidater i valet, de för regelrätta lokala valkampanjer. En följd av den ökade partipolitisering- en är att partigrupperna spelar en långt större roll än tidigare för arbetet i såväl fullmäktige som styrelse och nämnder. Kommunallagens bestäm- melser om proportionella val till styrelse och nämnder lägger hinder i vägen för en tillämpning av parlamentarismens princip på lokal nivå. En begränsad form av majoritetsstyrelse, där majoriteten besätter samtliga ordförandeposter och tjänsterna som kommunalråd, har börjat tillämpas i flertalet kommuner.

En av grundtankarna med den kommunala självstyrelsen, sådan den växte fram i mitten av 1800-talet, var att kommuninvånarna skulle sköta inte bara beslutsfattandet i en rad frågor som rörde den samhälleliga verksamheten på lokal nivå, utan också att de själva skulle svara för verkställigheten av det som beslutats. Den administrativa verksamheten i kommunerna kännetecknades också i allt väsentligt av lekmannaförvalt- ning ända fram till mitten av 1950-talet. Med storkommunreformen fick huvuddelen av landskommunerna sina första heltidsanställda kommu- naltjänstemän. De anställda i primärkommunerna uppgår i dag till cirka 500 000. Verkställigheten av de kommunala besluten sköts i allt väsent- ligt av anställda tjänstemän. Den kommunala verksamheten har med KDFG15 ord byråkratiserats . Denna förändring har emellertid också åtföljts av en professionalisering på politikernivå i det att de ledande kommunpolitikerna getts möjlighet att som kommunalråd arbeta heltid med sina kommunala uppdrag. Hela den kommunala verksamheten har gått mot en ökad sektorisering. Såväl tjänstemän som förtroendevalda är i ökad utsträckning specialiserade på den egna nämndens eller förvalt- ningens verksamhetsområde.

Den försöksverksamhet med s.k. lokala organ som bedrivs i vissa kom- muner syftar bland annat till att bryta sektoriseringen. Kommundels- nämnderna har getts ansvaret för att inom den egna delen av kommunen sköta verksamheter som annars skulle ha tillkommit flera av de centrala kommunala nämnderna. Ett annat viktigt syfte med införandet av lokala organ är självfallet att knyta den lokala verksamheten närmare till bo- stadsområden och kommundelar och därmed lättare kunna rekrytera nya grupper kommunmedlemmar till uppdrag som kommunalt förtroen-

devalda. På detta sätt hoppas man kunna återskapa något av den närhet mellan medborgarna och kommunpolitikerna som delvis gick förlorad med indelningsreformerna.

Landstingskommunerna har alltsedan sin tillkomst för drygt hundra år sedan fungerat som specialkommuner för vissa verksamheter, främst inom vårdområdena, för vilka det ansetts behövas ett större befolknings- underlag och en mera professionell förvaltningsorganisation än vad de enskilda primärkommunerna kan erbjuda. Före införandet av enkam- marriksdagen spelade landstingen en viktig roll som valkorporationer för förstakammarvalen. I 1960- och 1970-ta1ens debatt kring regionalpo- litikens och regionalförvaltningens organisation ingick frågan om en ut- veckling mot ”länsparlamentarism”, där de direktvalda landstingen skulle få det övergripande ansvaret för det regionala planeringsarbetet. Resultatet av den debatten blev främst att landstingen fick en ökad roll som valkorporationer till regionala statliga styrelser och nämnder.

Landstingens egen verksamhet domineras i lika stor utsträckning som tidigare av vårdfrågor, hälso- och sjukvård, tandvård, omsorg om de psykiskt utvecklingsstörda. 1980-talet har dock medfört kraftiga decen- traliseringssträvanden inom samtliga vårdområden. Resultatet har blivit antingen ett ökat primärkommunalt ansvar, som för omsorgen om de psykiskt utvecklingsstörda, eller etablerandet av en ny landstingskom- munal förtroendemanna- och förvaltningsnivå, som för den nya primär- vårdsorganisationen. Nya samarbetsformer utvecklas lokalt mellan de landstingskommunala och de primärkommunala organen. På regionni- vå samverkar primärkommuner och landsting kring bland annat kollek- tivtrafikens utformning. Den klara kompetensfördelningen, efter verk- samhetsområden, mellan landstingskommunerna och primärkommu- nerna är därför på väg att luckras upp.

Författningsregleringen av landstingskommunerna var redan från början likartad den som gällde för primärkommunerna. De förtroende- valdas ställning skilde sig dock något. Under det att de i primärkommu- nerna antogs svara för alla delar av den kommunala självstyrelsen, inbe- gripet förvaltningsverksamheten, var deras roll i landstingen mera re- nodlat den av beslutsfattare. Landstingen sammanträdde endast någon eller några gånger per år. Mellan landstingsmötena svarade förvaltnings- utskotten för den politiska ledningen av den verksamhet som utfördes av anställda tjänstemän. Med expansionen av den primärkommunala för- valtningsorganisationen har skillnaderna minskat eller helt försvunnit. En gemensam kommunallag gäller numera för landstingskommuner och primärkommuner. Landstingen skall sammanträda minst fyra gånger per år. Förvaltningsutskottens befogenheter och ställning skiljer sig inte från kommunstyrelsernas.

Till följd av de speciella valfunktionerna kom landstingen tidigt att få en organiserad partigruppsverksamhet. Landstingspolitiken har dock som regel svårt att dra intresset till sig i den allmänna debatten.

Landstingsvalen får i dag långt mindre uppmärksamhet än de lokala valen. Partiorganisationerna lägger ned betydligt mindre kraft på att föra

landstingskommunala valkampanjer. Om utvecklingen i lokalvalen gått mot en högre grad av partipolitisering och en i förhållande till riksvalet självständig valkampanj kan detsamma inte sägas om landstingsvalen. Dessa har därför i systemet med den gemensamma valdagen blivit de glömda valen.

2.3. Ändrade förutsättningar för opinionsbildning 2.3.1 De politiska partiernas ställning

Det representativa demokratiska system som regeringsformen upplinje- rar förutsätter existensen av politiska partier. Partierna presenterar både de program och de kandidater som väljarna har att ta ställning till. De engagerar också medborgarna i politisk och samhällelig verksamhet. Janerik och Gullan Gidlund uttrycker det i sin uppsats i Makten från folket så, att partierna har både en folkstyrelsefunktion i det att de utser kandidater till politiska uppdrag, presenterar politiska handlingspro— gram och driver valkampanjer, och en folkrörelsefunktion i vilken de fungerar som organisationer som rekryterar medborgare till aktivt delta- gande. De studier som gjorts av partiväsendets utveckling över tid visar inte på några drastiska förändringar under de senaste årtiondena. Till trots av farhågor för motsatsen tycks de etablerade partierna alltjämt kunna rekrytera aktiva medlemmar och personer villiga att äta sig politi- ska förtroendeuppdrag, i stort sett i samma utsträckning som tidigare. Det är dock påtagligt att partierna liksom tidigare har svårigheter att engagera kvinnor och yngre personer i sitt arbete.

Medelålders och äldre män är därför överrepresenterade bland de förtroendevalda. Utvecklingen under senare år tycks dock ha gått mot en något bättre rekrytering från de underrepresenterade grupperna.

Valsystemet till riksdagen garanterar en fullständig proportionalitet, med det undantaget att det krävs 4 procent av rösterna i hela riket eller 12 procent av rösterna i en valkrets för att ett parti skall bli representerat i riksdagen. Syftet med spärren är att förhindra alltför långtgående parti- splittring samt inflytande i riksdagen för lokala partier. Under den pe- riod som gått sedan det nya valsystemet infördes har inget nytt parti nått över spärren. Inte heller har något redan etablerat parti misslyckats med att vinna förnyad representation i riksdagen. Partiväsendet har i denna mening präglats av en hög grad av stabilitet.

Även på lokal nivå dominerar rikspartierna. Valsystemet gör det dock lättare för mindre rikspartier och för lokala partier att bli representerade i de kommunala beslutande församlingarna.

Den största förändringen som inträffat i förutsättningarna för de poli- tiska partiernas verksamhet under de senaste decennierna står införandet av partistöd på såväl statlig som kommunal nivå för. Det statliga partistö- det infördes 1965. Det har sedermera byggts ut och utgör numera den dominerande inkomstkällan för riksdagspartierna. Det kommunala par- tistödet, vilket fullmäktige har kunnat besluta om sedan 1969, här kom- mit att få en ännu mer dominerande ställning som finansieringskälla för

partiernas regionala och lokala verksamhet. Studier visar att partiernas kostnader på den regionala nivån täcks till mellan 40 och 70 procent med partistöd. På den lokala nivån täcks partiernas kostnader under ett mel- lanvalsår nästan helt av partistödet.

Då partistödet utbetalas i förhållande till antalet mandat i riksdag och fullmäktigeförsamlingar innebär det att valvinden kommer att få en di- rekt och påtaglig effekt på partiernas ekonomi. De partier som råkat ut för stora valförluster har drastiskt fått skära ned sina kostnader, genom att t.ex. minska kansliorganisationen, för att kunna klara konsekvenser- na av det nedskurna partistödet.

Partiernas kandidatnomineringsarbete studerades särskilt av författ- ningsutredningen. Man diskuterade också önskvärdheten av lagregler på detta område och påpekade att sådana regler finns i exempelvis USA och Norge. Författningsutredningen fann dock att de enskilda medlemmar- na i partierna hade möjlighet att påverka nomineringsarbetet, att prov- valsförfarande var vanligen förekommande och att de centrala partiin- stanserna i mycket liten utsträckning genom direktiv påverkade det re- gionala och lokala nomineringsarbetet. Utredningen fann därför inte anledning föreslå någon lagreglering av kandidatnomineringen. Jon Pierre har för folkstyrelsekommitténs räkning studerat nomineringsar- betet inför 1985 års val och gjortjämförelser med de undersökningar som tidigare utförts. Pierres slutsats är att de centrala partiinstansernas infly- tande över nomineringsarbetet tycks ha ökat något i omfattning under senare år. Främst tar det sig uttryck i försök till generell styrning dvs. styrning av principerna för nomineringarna.

2.3.2 Intresseorganisationerna i samhället En mångfald av intresseorganisationer är även den väsentlig för den fria åsiktsbildning som är en förutsättning för ett demokratiskt statsskick. I Sverige finns ett stort antal organisationer av de mest skiftande slag, från tillfälliga aktionsgrupper inriktade på dagsaktuella frågor till de stora etablerade arbetsmarknads- och näringslivsorganisationerna. De folkrörelser som vid sekelskiftet utgjorde 85 procent av organisa- tionsväsendet, nykterhetsrörelsen och frikyrkorna, har numera svårighe- ter att klara nyrekryteringen av medlemmar. Jan Engberg menar i sin avhandling Folkrörelserna i välfärdssamhället att utvecklingen rört sig bort från den dominans som kring sekelskiftet rådde för de stora idérö- relserna mot en tillväxt under senare år av vad han kallar identifikations- rörelser. Med detta begrepp avser han rörelser av typen villaägarorgani- sationer och pensionärsföreningar som representerar speciella gruppin- tressen. Identifikationsrörelserna har enligt Engberg inte bara en god tillväxt, de har också en hög mobiliseringsgrad bland medlemmarna. Dessa organisationer deltar flitigt i opinionsbildningsarbetet i samhället. Jacob A. Buksti menar i sin uppsats i Makten från folket att intresseor- ganisationerna i ett snabbt föränderligt samhälle ställs inför stora an- passningsproblem. De stora och dominerande intresseorganisationerna tillkom i en tid då den industriella utvecklingen skapade förhållandevis

homogena befolknings- och arbetslivsgrupper, vilka bäst kunde repre- senteras av stora nationella organisationer. I ett föränderligt samhälle med hög grad av specialisering i yrkeslivet har dessa organisationer, menar Buksti, svårigheter att anpassa och förändra sig. En av orsakerna härtill är organisationernas ställning som medverkande i och medan- svariga för den offentliga verksamheten, genom representation i utred- ningar, styrelser och förhandlingsorgan.

Av tradition har de stora riksomfattande intresseorganisationerna ge- nom medverkan i det statliga utredningsväsendet och genom remissytt- randen över kommittébetänkanden engagerat sig i den offentliga debat- ten inom vitt skilda områden. De har i många fall också genom förhand- lingsuppgörelser med staten eller genom representation i verksstyrelser och andra offentliga organ direkt varit med om att utforma den samhälle— liga verksamheten. I ett stort antal vetenskapliga studier beskrivs denna tradition av diskussion och försök till samförståndslösningar mellan oli- ka organiserade intressen som typisk för svenskt offentligt beslutsfattan- de. Flertalet betraktare menar att intresseorganisationerna genom denna process medverkar till en allsidig debatt om föreslagna samhällsförän- dringar och därmed ger ökad demokratisk legitimitet åt de politiska be- sluten. Varnande röster har dock också höjts för att de stora etablerade intresseorganisationerna får en alltför dominerande ställning på bekost- nad av andra deltagare i debatten. I en promemoria från statsrådsbered- ningen om det svenska utredningsväsendet påpekas att en dominans för intresseorganisationerna i remissbehandlingen av ett kommittébetän- kande kan leda till att hänsyn i första hand tas till synpunkter från orga— nisationer som varit företrädda i kommittéarbetet. Dessa har ofta ett starkt materiellt intresse av att förslagen går i en viss riktning. Risken finns, sägs det i promemorian, att hela processen isoleras från oberoende kritik och att kompromisser nås på bekostnad av allmänintresset.

Verksledningskommittén menar att det är principiellt felaktigt att, som nu ofta är fallet, sammansättningen av en myndighets styrelse bygger på representation av olika intressen i myndighetens omvärld. Partsrepre- sentation för olika intresseorganisationer bör enligt kommittén i första hand förekomma i rådgivande organ.

Michele Micheletti noterar i Makten från folket att intresseorganisa- tionerna i ökad utsträckning bedriver opinionsbildningskampanjer och utnyttjar moderna marknadsföringsmetoder. Micheletti menar att en möjlig förklaring till att organisationerna alltmer förlitar sig till sådana "PR-aktiviteter” för att föra ut sina synpunkter är en verklig eller upp- levd minskning i möjligheterna att påverka det offentliga beslutsfattan- det. Många av de riksdagsledamöter som intervjuats för folkstyrelsekom- mitténs räkning vittnar om att intressegrupper i långt större utsträckning än tidigare genom uppvaktningar, brevkampanjer och på annat sätt för- söker påverka de enskilda riksdagsledamöterna. I en del fall utförs denna opinionsbildningsverksamhet med hjälp av professionella s.k. lobby- företag.

Debatten om organisationernas inflytande över det samhälleliga be-

slutsfattandet och deras medverkan i förvaltningsverksamheten, den s.k. korporatismdebatten, har tidvis under de senaste decennierna varit myc- ket livlig. Särskilt intensiv var den i samband med den politiska striden kring förslaget om löntagarfonder. Genom dessa skulle, menade kritiker- na, redan alltför mäktiga organisationer och maktfullkomliga organisa- tionsföreträdare få ett ännu större inflytande i samhället.

Korporatismdebatten är inte ny. Den togs upp redan i direktiven till författningsutredningen. Utredningen diskuterade konstitutionella pro- blem som kan uppkomma om intresseorganisationerna får ett alltför stort inflytande både över riksdagen och över den statliga förvaltnings- apparaten. Utredningen fann dock, återigen med hänvisning till värdet av en fri åsiktsbildning i samhället, att man även på detta område borde iaktta stor försiktighet med lagstiftning.

Kraven på särskild lagstiftning om intresseorganisationerna och deras verksamhet har varit sällsynta också i den sentida debatten. Medborgar- rättsrörelsen är ensam om att ha krävt allmänna lagregler om exempelvis medlemsomröstningar och publicering av ekonomiska verksamhetsbe- rättelser. De lagstiftningskrav som i övrigt framförts har gällt frågan om kollektivanslutning till politiskt parti och rätten att utträda ur en organi- sation.

De senaste decenniernas debatt om intresseorganisationernas infly- tande över det politiska beslutsfattandet har främst gällt arbetsmark- nadsorganisationerna. Deras representativitet som förmedlare av med- lemsopinioner har vid skilda tillfällen ifrågasatts av kritiker såväl inom som utom organisationerna.

De offentliganställdas organisationer har fått en förändrad ställning i förhållande till de beslutsfattande organen i stat och kommun till följd av de ändringar som skett i arbetsmarknadslagstiftningen. Stats- och kom- munaltjänstemännen erhöll 1966 egen förhandlingsrätt. Parterna på den offentliga arbetsmarknaden fick därmed rätt att tillgripa stridsåtgärder som strejk och lockout. Strävan har även i övrigt varit att så långt möjligt låta samma arbetsrättsliga regler gälla för den offentliga som för den privata arbetsmarknaden. Medbestämmandelagen (MBL) som trädde i kraft 1977 gäller för såväl den privata som den offentliga arbetsmarkna- den. Dess regler om förhandlingsskyldighet skall tillämpas lika gentemot alla arbetsgivare, även om avtal inte får slutas om den offentliga verk- samhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet.

Den förhandlings- och informationsskyldighet som åligger arbetsgiva- ren ombesörjs vad gäller regeringsärenden av statens arbetsgivarverk. Från flera håll har det framförts farhågor för att rätten att påkalla för- handlingar om propositioner och andra regeringsärenden skulle utgöra inskränkningar i den politiska demokratin. Det har också anförts att förhandlingarna om regeringsärenden lett till tidsfördröjning och ökade kostnader.

Agne Gustafsson genomförde 1981 en enkätundersökning av riksdags- ledamöternas syn på den arbetsrättsliga lagstiftningen. Av denna fram- går att en majoritet av ledamöterna i samtliga partier var helt negativa

eller mycket tveksamma till just skyldigheten att förhandla om regerings- ärenden.

Frågan har också vid upprepade tillfällen varit uppe till behandling i riksdagen. Konstitutionsutskottet har vid två tillfällen 1979 och 1984 granskat förhandlingarna om regeringsärendena. Utskottet konstaterar att förhandlingarna inte innebär någon inskränkning i regeringens be— slutanderätt. Man redovisar dock att båda parter i förhandlingarna me- nar att dessa kommer in för sent i beredningsprocessen.

Rolf Jonsson har i boken De okända förhandlingarna studerat konse- kvenserna för regeringens arbets- och beslutsformer av reglerna om för- handlingar om regeringsärenden. Utöver konstitutionsutskottets gransk- ningsbetänkanden har han som underlag för sin studie haft en studie av samtliga protokoll från förhandlingarna under åren 1977, 1981 och 1983. Jonsson har också intervjuat parternas företrädare, dvs. departementens statssekreterare och handläggare respektive de fackliga huvudorganisa- tionernas representanter, om de praktiska erfarenheterna av förhand- lingsarbetet.

Jonssons slutsatser är bland annat att det endast är marginellt som personalorganisationerna lyckats påverka regeringens beslutsunderlag. De informella kontakterna mellan personalorganisationerna och rege- ringskansliet har inte minskat jämfört med tiden före införandet av för- handlingssystemet. Enligt Jonsson tycker både statssekreterarna och handläggarna i departementen att arbetsförhållandena försämrats ge- nom den tidspress som uppstår till följd av förhandlingsordningen. Man pekar särskilt på att fackdepartementens beredning av budgetförslaget har pressats tidsmässigt. Såväl departementsföreträdarna som personal- organisationernas representanter anser att verksamheten bör förändras så att personalorganisationerna kommer in i ett tidigare skede av bered- ningsprocessen.

Även de fackliga företrädarnas närvaro- och yttranderätt i de kommu- nala nämnderna har utsatts för kritik. Också den utgör, menar bland andra Agne Gustafsson, en inskränkning i den politiska demokratin.

I den sentida diskussionen om intresseorganisationernas inflytande över den samhälleliga verksamheten har uppmärksamhet riktats mot den allians som kan uppstå mellan politiker, ämbetsmän och organisations- företrädare med gemensamma sektorsintressen. Den norska maktutred- ningen använde begreppetjärntrianglar för att belysa detta fenomen. De centrala järntrianglarna har sina motsvarigheter också på kommunal nivå. Kommunalforskarna har pekat på uppkomsten av s.k. partssam- mansatta organ som ett exempel på detta och på faran av ett ökat korpo- rativt inflytande över den kommunala politiken. Maktutredningen har fått i uppdrag att utreda bland annat frågan om hur omfattande organisa- tionernas inflytande över de samhälleliga organen är.

2.3.3. Förändrad massmediestruktur

Den svenska dagspressen hävdar sig vid en internationell jämförelse väl från kvalitativ synpunkt. Även dess spridning är mycket god. Sverige är ett av världens mest ”tidningstäta” länder.

Den massdistribuerade dagspressens framväxt var samtidig med eta- blerandet och tillväxten av det moderna partisystemet. Knytningen till de politiska partierna var redan tidigt stark. Det ansågs naturligt att en tidning representerade ett visst politiskt intresse. Journalister sökte sig i stor utsträckning till olika tidningar beroende på deras ”politiska färg”. Ser man till ägarförhållandena kan man konstatera att den politiska pres- sen står fortsatt stark. Tidningarnas ledarsidor är också i stort sett i sam- ma utsträckning som tidigare direkta språkrör för de politiska intressen tidningen representerar, även om man i mindre utsträckning anser sig ha en direkt partianknytning. Flera studier visar dock att den partimässiga eller ideologiska anknytningen i nyhets-, debatt- och kulturmaterial är mindre stark än tidigare.

I boken Massmedier hävdar Stig Hadenius och Lennart Weibull att nya normer etablerats för vad som är god och ansvarsfull journalistik. Dessa normer har påverkats av bland annat de regler om opartiskhet och balans som gäller för Sveriges Radios verksamhet. Journalister flyttar mellan olika tidningar och mellan skilda medier. Deras lojalitet har i större utsträckning kommit att gälla de yrkesetiska normerna för vad som är god journalistik än de intressen som tidningen representerar.

Redan i början av 1960-talet var televisionen etablerad som rikstäck- ande massmedium. Sändningstiden var dock relativt begränsad. Mor- gontidningarna, framför allt de rikstäckande, var fortfarande de centrala medierna för den politiska debatten. Den ur folkstyrelsesynpunkt kanske viktigaste förändringen på massmedieområdet är att TV inte bara kom- mit att bli det dominerande mediet för politisk nyhetsrapportering och debatt på riksplanet. 1 stor utsträckning har det också blivit så att TV bestämmer dagordningen för den politiska debatten. De frågor TV tar upp blir centrala debattfrågor.

Frågan om de politiska organens och massmediernas inbördes makt- förhållande är dock komplicerad. Kent Asp har i sin avhandling Mäktiga massmedier påpekat att även om medierna, och kanske främst televisio- nen, har makten över vad som kommer att uppmärksammas är de samti- digt för sin nyhetsförmedling beroende av den information och de utspel som kommer från partier och andra politiska aktörer.

Under 1970-talet tillväxte kvällspressen kraftigt. Många debattörer har pekat på att kvällspressen tillsammans med TV har kommit att leda den politiska bevakningen bort från kommentarer och analyser av partipro- gram och sakfrågor, tilljakt på politiska händelser och en koncentration till personfrågor. Flertalet av de avgående riksdagsledamöter som inter- vjuades för folkstyrelsekommitténs räkning tar uppjust denna aspekt av medieutvecklingen. Man är samstämmigt kritisk till koncentrationen på de ledande partiföreträdarna och deras personligheter. Den bevakning av riksdagsarbetet som sker är mer inriktad på konflikter än på det vardag- liga arbetet. Väljarna får därför en falsk bild av verksamheten i riksdagen och av det politiska arbetet över huvud taget. Mediernas representanter hävdar å sin sida att en mera ingående rapportering av det grundliga lagstiftningsarbetet i riksdagen inte skulle bidra till att öka medborgar-

nas intresse och förståelse för det politiska arbetet. Riksdagsrapporte- ringen måste, menar man, följa de nyhetsvärderingsprinciper som i övrigt tillämpas.

Jörgen Westerståhl och Folke Johansson har studerat nyhetsrapporte- ringen i TV, radio och dagspress under 1900-talet. Deras slutsats, presen- terad i boken Bilden av Sverige, är bland annat att den s.k. konfronta- tionsjournalistiken kommit att få ett ökat utrymme i förhållande till både nyhetsrapportering och kritiskt granskande från journalisternas egen sida. De menar att tekniken att låta två representanter för motsatta intres- sen eller ståndpunkter konfronteras med varandra utvecklats i etermedi— erna delvis som en följd av de krav på opartiskhet som gäller för Sveriges Radios verksamhet. Denna form för nyhetsrapportering har sedan spritt sig också till dagspressen.

Andra forskare har pekat på att även om den politiska rapporteringen fått större utrymme i medierna är det inte säkert att informationen om politiska beslut och politisk verksamhet har ökat. Andelen notismaterial är mindre i såväl dagspress som etermediernas nyhetsprogram. De hän- delser eller förhållanden som tas upp får stort utrymme, men utan att för den skull rapporteringen blir mera ingående eller analysen mera fördju- pad. Samma händelse eller beslut kommenteras av skilda personer, upp- repningar är vanliga, informationstätheten låg.

Genom televisionens framväxt och dominans har radion kommit att betyda mindre som forum för den politiska debatten och som nyhetsrap- portör på riksplanet. I stället har den kommit att spela en allt större roll på det regionala och lokala planet. Lokalradion fyller i dag en mycket viktig funktion när det gäller att föra ut nyheter och debatt kring de lokala valrörelserna. Såväl radio som press har en långt större bevakning också av den lokalpolitiska verksamheten under mellanvalsperioderna än vad som tidigare var fallet. En anledning till detta är säkert att kom- munsammanläggningarna har gjort att man har ett hanterligt antal kom- muner att bevaka inom spridningsområdet. Den ökade partipolitisering- en i kommunerna har samtidigt medfört att det finns större utrymme och intresse för lokalpolitisk rapportering. Utvecklingen av lokala medier är sannolikt den viktigaste förändringen i massmediernas roll och villkor under 1980-talet. Det finns all anledning förmoda att närradion i långt större utsträckning kommer att utnyttjas i det lokala politiska arbetet, och som lokalt opinionsbildningsorgan över huvud taget, än vad som hittills varit fallet. På sikt kan även nya medier, som lokal kabel-TV, komma att ytterligare öka möjligheterna att bedriva lokalt politiskt infor- mations- och kampanjarbete.

Ett statligt presstöd infördes i början av 1970-talet. Formerna för stöd- et har förändrats, men syftet har hela tiden varit detsamma, att skapa konkurrens och att erbjuda läsarna valfrihet för att därmed säkerställa en mångsidig debatt. De utvärderingar som gjorts har visat att stödet varit effektivt. Få flerdagstidningar har lagts ned sedan presstödet infördes. Med hjälp av presstödet har också flera tidningar kunnat modernisera sin tryckeriutrustning och erbjuda en tekniskt bättre produkt.

2.3.4 Opinionsundersökningarnas roll i opinionsbildningen De första svenska politiska opinionsundersökningarna utfördes av Svenska Gallup-institutet redan på 1940-talet. Liksom i USA kom under— sökningarna av partisympatier och röstningsintentioner att få ett stort nyhetsvärde och uppmärksammas och kommenteras av medierna. Anta- let undersökningar som utförts har ökat kraftigt under senare år. Utöver rena partisympatimätningar utförs också undersökningar av partiledar- nas popularitet och av allmänhetens inställning till olika politiska sakfrå- gor. Sören Holmberg har i en skrift från forskningsrådsnämnden, Mak- ten över opinionen, gjort en studie av opinionsundersökningar och så kallad opinionsjournalistik i 1985 års valrörelse. Den visar bland annat att medierna själva i stor utsträckning är beställare både av allmänna partisympatimätningar och mera specialinriktade undersökningar kring enskilda sakfrågor. Även intresseorganisationer, främst kanske näringslivsorganisationer, är flitiga beställare av politiska opinionsundersökningar. Holmberg var- nar särskilt för farorna med den statistiska osäkerhet som uppkommer till följd av de enligt hans mening alltför små urval som används i många av undersökningarna. 1 forskningsrådsnämndens skrift medverkar ock- så Gudmund Hernes och Hans Zetterberg. Hernes diskuterar de politiska effekterna av publiciteten kring opinionsundersökningsresultaten. Han känner sig övertygad om att sådana existerar men menar att forskningen inte kunnat fastställa vilka de år. Hans Zetterberg pläderar för en mera metodmedveten och kritisk inställning hos dem som uttolkar resultaten från undersökningarna. I debatten kring opinionsundersökningarnas effekter på valutgången har det förts fram krav på publiceringsförbud för partisympatimätningar under valrörelsens slutskede. Zetterberg redogör för den franska lagstiftningen på området och för den rapport i ärendet som avgivits av en av Europarådet tillsatt under- sökningskommitté. Kommitténs slutsats är att skärpta kontroller varken är nödvändiga eller önskvärda. Inte heller finner man det nödvändigt eller värdefullt att eftersträva internationellt harmoniserad lagstiftning. Europarådet beslöt i enlighet med kommitténs förslag att inte rekom- mendera lagstiftning på detta område.

2.4. Folkstyrelse under förändrade villkor

2.4.1 Det medborgerliga deltagandet Deltagandet i de allmänna valen är mycket högt. Under hela perioden efter införandet av den gemensamma valdagen 1970 har det legat kring 90 procent. I ett internationellt perspektiv är det svenska valdeltagandet bland de högsta i länder utan lagstadgad röstplikt. De goda möjligheter- na till poströstning bidrar säkert verksamt till att hålla valdeltagandet på en hög nivå. Högt valdeltagande är en förutsättning för ett fungerande representa- tivt demokratiskt system. Därutöver krävs det också att de politiska bud-

skapen presenteras för väljarna och att dessa har vilja och förmåga att värdera dem. Det kan med fog hävdas att förutsättningarna härvidlag aldrig varit så goda som nu. Den allmänna utbildningsnivån är hög, informationsutbudet rikt. De studier som utförts visar också att väljarnas information om politiska sakfrågor och om kandidateri valen ökat. Spe- ciellt gäller detta för kunskaper om de kommunala valen.

Valundersökningarna visar att rörligheten i valmanskåren ökar. Ande- len partibytare har ökat under de senaste valen. Internationellt sett är dock partitroheten fortfarande mycket hög i Sverige. Den minskning av de fasta partilojaliteterna och den ökning av benägenheten till partibyte som kan förmärkas, förklaras enligt forskarna av en minskad klassröst- ning och ökad åsiktsröstning. Detta i sin tur förklaras av förändringar i närings- och yrkesstrukturen. Sören Holmberg konstaterar i rapporten över 1982 års valundersökning att många av de yrkesgrupper som mins- kat i antal är sådana som tenderar att rösta mycket ”klassmässigt". Det finns anledning anta att sambandet mellan yrkestillhörighet och partival minskar ytterligare i framtiden och att rörligheten i valmanskåren som en följd därav ökar.

Andelen väljare som röstar på olika partier i riksdags- och kommunal- valen har ökat för varje val sedan införandet av den gemensamma valda- gen. 1970 röstade 6 procent av de som deltog i riksdagsvalet på annat parti i kommunfullmäktigvalet, 1985 var det 16 procent som på motsva- rande sätt valde att rösta på olika partier. Förklaringarna till denna ut- veckling är säkert flera. Den ökade rörligheten i valmanskåren och ten- densen mot en högre grad av åsiktsröstning är en. En annan är att såväl kommunalpolitiken som de kommunala valrörelserna har ändrat karak- tär. De nya kommunerna bedriver en vittomfattande verksamhet av stor och direkt betydelse för de enskilda medborgarna. Den ökade partipoli- tiseringen och mediebevakningen av den kommunala verksamheten har gjort att väljarnas kunskaper om såväl partiståndpunkter och kandidater som aktuella kommunala frågor har ökat. Kommunerna bär i dag upp egna valrörelser på ett helt annat sätt än på 1960-talet.

Sedan 1976 har utländska medborgare som varit bosatta i Sverige i mer än tre år rösträtt i de kommunala valen. Valdeltagandet 1976 låg bland invandrarna på knappa 60 procent, dvs. cirka 30 procent lägre än bland svenska medborgare. Valdeltagandet bland invandrarna har sedan sjun- kit ytterligare. 1985 deltog 48 procent av de röstberättigade utländska medborgarna i kommunalvalen.

1983 års rösträttskommitté ger 1 (SOU l984:11) Rösträtt och medbor- garskap en rad förklaringar till det låga valdeltagandet bland invandrar- na. Utredningen menar att det faktiska valdeltagandet är högre än vad statistiken anger. Anledningen är att många av dem som upptas i röst- längden vid valtillfället inte längre är bosatta i Sverige. Vidare menar man att invandrarna vad gäller ålder, civilstånd och yrkestillhörighet i stor utsträckning tillhör grupper som traditionellt har ett lägre valdelta- gande. Kommittén menar också att det faktum att rikspolitiken domine- rar över kommunalpolitiken i valkampanj och valdebatt lätt leder till att

de som endast har kommunal rösträtt blir mindre engagerade i valet över huvudtaget. Därutöver anför rösträttskommittén också ett antal förhål- landen som är direkt förknippade med invandrarsituationen som förkla- ringar till det låga valdeltagandet. Trots stora insatser är informationen till invandrarna fortfarande bristfällig. Många invandrare är osäkra om sin framtid, de betraktar sin vistelse i Sverige som tillfällig. Intresset att engagera sig i lokalpolitiska frågor minskar då. Kommittén pekar också på det välkända förhållandet att personer som byter arbets— och bostads- miljö lätt hamnar i ett s.k. korstryck mellan de värderingar som domine— rar i de olika miljöerna. Effekten blir ofta att man avstår från att ta ställning, t.ex. i politiska val. För invandrarna är skillnaderna mellan värderingssystemen i hemländerna och invandrarlandet ofta mycket stora,

Att utöva sin rösträtt i de allmänna valen är bara en form för politiskt deltagande. Den medborgerliga medverkan i opinionsbildning och be- slutsfattande i samhället har också andra uttryck, medlemskap och aktivt arbete i partier och intresseorganisationer, medverkan i mediedebatt, villighet att kandidera för politiska förtroendeuppdrag, deltagande i ak- tionsgrupper etc. Undersökningar av det politiska deltagandet i bred mening har gjorts vid upprepade tillfällen av statistiska centralbyrån i dess studier av svenska folkets levnadsförhållanden. KDFG ställde i sin medborgarstudie ett antal frågor om på vilket sätt man deltagit i eller sökt påverka den kommunala politiska verksamheten. Liknande frågor hade l966 ställts av kommunalforskningsgruppen.

De studier som utförts visar att under det att andelen partimedlemmar ligger på en rätt konstant nivå har det politiska deltagandet i alla övriga avseenden ökat. Samtliga studier visar att medelålders och äldre män dominerar bland de partiaktiva. Nya former av politisk aktivitet, som att delta i aktionsgrupper eller att försöka påverka genom kontakt med tjän- stemän, tillämpas främst av yngre människor.

Det politiska deltagandet har ett starkt samband med utbildning och yrke. Socialgrupp I är överrepresenterad och socialgrupp III underre- presenterad i alla former av politisk aktivitet. Personer med hög utbild- ning eller hög social ställning väljer dock i större utsträckning att utöva sitt politiska deltagande vid sidan av de politiska partierna, genom di- rektkontakter med beslutsfattare eller deltagande i aktionsgrupper. En skillnad föreligger också mellan invånare i städer och på landsbygd. Politiskt deltagande via de etablerade partierna dominerar i de små landsbygdskommunerna, under det att aktionsgruppsverksamhet och liknande är mera vanligen förekommande i de stora tätortsområdena.

2.4.2 Riksdagens ställning Grundlagsreformen innebar en rad förändringar med direkt effekt på riksdagsarbetet. Antalet riksdagsledamöter reducerades, men antalet le- damöter i den enda kammaren är ändå relativt stort, 349 stycken. Genom systemet med ersättare för statsråden och för långtidsfrånva- rande ledamöter ökar antalet personer som är verksamma i riksdagen

under en mandatperiod ytterligare. Många av de riksdagsledamöter som intervjuats för folkstyrelsekommitténs räkning anser attjämfört med den tidigare andra kammaren är anonymiteten bland riksdagsledamöterna större. Kontakten mellan statsråden och de enskilda riksdagsledamöter- na har också minskat till följd av ersättarsystemet. Statsråden behöver inte längre vistas i riksdagen för att delta i omröstningar i kammaren.

Tyngdpunkten i riksdagsarbetet ligger på utskottsverksamheten. Kam- mardebatten domineras oftast av företrädare för de olika partigrupperna i det utskott vars ärende är uppe till behandling. Härigenom förstärks bilden av specialisering och sektorisering av den samhälleliga verksam- heten.

Den studie av riksdagsledamöternas arbetsvecka som utförts för vår räkning visar, liksom tidigare liknande undersökningar som utförts un- der enkammarriksdagens tid, att arbetsbelastningen i riksdagen är stor. l betänkandet Försök med nya arbetsformer i riksdagen (bilaga till prop. 1984/851190) redovisar vi uppgifter om antal propositioner och motioner som avgivits under varje år sedan 1971. Utvecklingen visar ett karaktäri- stiskt cykliskt mönster. Under varje valperiod stiger antalet avgivna pro- positioner såväl som motioner markant från det första till det sista riks- mötet. Både antalet avgivna propositioner och motioner visar en långsik- tigt stigande tendens.

Riksdagsledamöterna har att spela flera roller. Utöver lagstiftningsar- betet i riksdagen skall de också delta i sina partiers verksamhet inom valkretsorganisationer och på lokalplanet. Ledamöterna har stora svå- righeter att förena arbetet i riksdagen med den regionala och lokala parti- verksamhet som deras partiorganisationer önskar att de deltar i. De leda- möter som intervjuats för folkstyrelsekommitténs räkning beklagar sär- skilt att detta leder till att deras möjligheter till egna direkta kontakter med väljarna blir allt mindre.

Liksom tidigare har den övervägande delen av riksdagsledamöterna, cirka 85 procent, före invalet i riksdagen varit kommunalpolitiskt aktiva. Andelen som förenar riksdagsmannaskapet med kommunala förtroen- deuppdrag har dock minskat. Den helt övervägande delen av ledamöter- na i tvåkammarriksdagen var samtidigt med ledamotskapet valda förtro- endemän i kommuner och landsting. 1969 hade 80 procent av andra kammarens ledamöter någon typ av kommunalt uppdrag. 1982 hade en tredjedel av riksdagsledamöterna kommunala uppdrag, flertalet som fullmäktigeledamöter. Ytterst få har ledande kommunala befattningar. Endast tre procent är ledamöter av kommunstyrelser. Två procent är ledamöter av landstingens förvaltningsutskott.

Minskningen av andelen ledamöter med kommunala uppdrag beror säkert till en del på den ökade arbetsbördan i riksdagen. Därtill har partierna aktivt sökt motverka uppdragskoncentrationen. Till stor del torde dock förklaringen stå att söka i ändrade villkor för det kommunala arbetet. Genom expansionen av den kommunala verksamheten har kra- ven på såväl primärkommunala som landstingskommunala förtroende- män ökat. Kommunala sammanträden hålls i ökad utsträckning på dag-

tid. Landstingen som förr samlades en eller två gånger per år skall nume- ra sammanträda minst fyra gånger per år.

Kritik har framförts mot att nya riksdagsledamöter i ökad utsträck- ning rekryteras bland offentliganställda och bland tjänstemän i partier och organisationer. I en enkätundersökning med ledamöterna av den nyvalda riksdagen 1985 uppgav nära 50 procent att de när de första gången invalts i riksdagen arbetat i statlig eller kommunal tjänst. I ett avseende har riksdagens representativitet ökat under perioden sedan 1970. Andelen kvinnor har ökat från cirka 15 till cirka 30 procent av ledamöterna.

Som tidigare berörts råder stor enighet bland de intervjuade riksdags- ledamöterna om att massmedierna ger en felaktig bild av riksdagens verksamhet. Man menar att koncentrationen till partiledarna och till politiska stridsfrågor gör att allmänheten får en falsk bild av riksdagsar- betet. Riksdagen har också svårigheter att i det moderna mediesamhället hävda sin ställning som den centrala arenan för den politiska debatten. Såväl regeringen som oppositionspartierna är i ökad utsträckning inrik- tade på att presentera sina förslag, och göra sina inlägg i den politiska debatten, direkt i massmedierna, framför allt i televisionen. Det främsta folkstyrelseorganet, riksdagen, kommer i denna process ofta i andra hand.

I några undersökningar har man på olika sätt försökt utröna om all- mänhetens förtroende för politikerna och det politiska beslutsfattandet har minskat. Torsten Österman rapporterar att man i de undersökningar som utförs av Forskningsgruppen för Samhälls- och Informationsstudier numera får instämmande av två tredjedelar av de intervjuade i påståen— den av typen: ”Klyftan mellan de etablerade politikerna och de vanliga medborgarna har blivit allt större och större”. Endast 13 procent av de intervjuade tog avstånd från ett sådant påstående 1985, under det att 36 procent gjorde det 1972.

Sören Holmberg redovisar liknande resultat från de av statistiska cen- tralbyrån och statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet utförda valundersökningarna. 1968 instämde cirka 40 procent i påståen- det: ”De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker”. I 1985 års valundersökning instämde 65 procent av de intervjuade i detta påstående.

Det förefaller uppenbart att förtroendet för politikerna har minskat sedan slutet av 1960-talet. Man kan dock inte av dessa intervjusvar dra slutsatsen att det s.k. politikerföraktet skulle vara allmänt och utbrett. Andra studier har visat att förtroendet för såväl de politiska organen som den offentliga förvaltningen i Sverige i internationelljämförelse ligger på en mycket hög nivå.

Det minskade förtroendet för politikerna kan naturligtvis ha sin bak- grund i minskade kontakter mellan väljare och valda. Som tidigare påpe- kats deltar riksdagsledamöterna numera i mycket liten utsträckning i kommunal verksamhet. Därmed har en naturlig kontaktyta gått förlorad. Det är då viktigt att riksdagsledamöterna på annat sätt kan hålla kontakt

med den politiska verksamheten i partidistrikten och på lokal nivå, samt att de därutöver har möjlighet till direktkontakter med medborgarna via exempelvis arbetsplatsbesök.

I den undersökning som utförts för folkstyrelsekommitténs räkning säger sig partiernas distriktsombudmän i huvudsak vara nöjda med riks— dagsledamöternas deltagande i partiverksamheten på regional och lokal nivå. Liksom riksdagsledamöterna själva önskar de att dessa i större utsträckning kunde delta i möten och sammankomster på vardagskvällar under arbetsveckorna. På grund av ändrade fritids- och arbetsvanor är det allt svårare att förlägga parti- och föreningsmöten till veckosluten.

Riksdagsledamöterna själva betonar starkt att de skulle vilja ha mera tid för verksamhet utanför riksdagen. Det gäller deltagande i det regiona— la och lokala partiarbetet samt verksamhet i föreningar och organisatio- ner. Framför allt önskar man mera tid för direkta medborgarkontakter.

2.4.3 Regeringsbildningen I sin uppsats i Makten från folket säger Olof Ruin att instabilitet kommit att prägla regeringsnivån i vårt politiska liv under perioden sedan författ- ningsreformen genomfördes. Ett stort antal regeringar har avlöst varand- ra och de har som regel haft ett svagt parlamentariskt underlag. Ruin menar att orsakerna till stor del står att finna i valsystemet. Detta är, med undantag för småpartispärren, fullständigt proportionellt. Det ger alltså ingen överrepresentation för de stora partier som kan tänkas komma att ta huvudansvaret för en regeringsbildning. En annan förklaring är enligt Ruin att den treåriga mandatperioden till riksdagen, som i ett internatio- nellt perspektiv är kort, begränsar möjligheterna till långsiktigt agerande från regeringarnas sida. Perioden efter införandet av enkammarriksdagen har präglats av blockpolitik. I riksdagsvalen har de borgerliga och socialistiska blocken ställts mot varandra i kampen om regeringsmakten. Förhållandet mellan de båda blocken har varitjämnt i samtliga val. Mycket små förändringar i valresultaten har krävts för ett byte av majoritet i riksdagen. 1970 års val gav en socialistisk övervikt om 10 mandat, 1973 års val resulterade i absolut jämvikt mellan blocken. 1976 års val gav en borgerlig majoritet med 11 mandat. Denna reducerades i 1979 års val till endast 1 mandat. 1982 erhöll det socialistiska blocket ånyo en majoritet, denna gång med 13 mandat, vilken 1985 reducerades till en övervikt på 7 mandat. Endast de borgerliga trepartiregeringarna 1976-1978 och 1979-1981 har haft en egen parlamentarisk majoritet bakom sig. Tillkomsten av en folkpar- tistisk minoritetsregering 1978-79 kan sägas utgöra det enda undantaget från blockpolitiken. Med införandet av den nya grundlagen förändrades formerna för re- geringsbildningen. Regeringsbildaren utses inte längre av monarken. I stället är det riksdagens talman som föreslår ny statsminister. Valet av regeringsbildare bekräftas genom en omröstning i riksdagen. En praxis har utvecklats så att talmannen före omröstningen tillkännager från vil-

ket eller vilka partier den föreslagne statsministern kommer att hämta sina regeringsledamöter.

I samband med grundlagsändringen framfördes farhågor att den par»- tipolitiskt valde talmannen skulle komma att ta otillbörlig hänsyn vid utpekandet av statsministerkandidat. Några anklagelser att så varit fallet har dock inte framförts under den tid som gått sedan det nya systemet infördes. Däremot har det påpekats att proceduren för utseende av rege- ringschef kan leda till onödig tidsutdräkt. Regeringsskifte efter val måste föregås av talmansval. Konstitutionsutskottet har granskat förfarandet vid samtliga regeringskiften sedan den nya författningen infördes och har inte funnit anledning rikta någon anmärkning däremot.

Regeringsformen gör det möjligt att anordna omröstning i riksdagen om misstroendeförklaring mot statsministern eller annat statsråd. Sådan omröstning har anordnats endast två gånger. Vid ingetdera tillfället fick begäran om misstroendeförklaring stöd av den nödvändiga majoriteten av riksdagens ledamöter.

Sambandet mellan riksdagen och regeringen har förblivit starkt i den meningen att huvuddelen av de nyutnämnda regeringsledamöterna varit riksdagsledamöter. Andelen riksdagsledamöter bland statsråden har dock varierat från regering till regering. Av naturliga skäl har trepartire- geringarna, i vilka koalitionspartierna alla velat få med sina främsta företrädare, innehållit den största andelen erfarna riksdagspolitiker.

Med de täta regeringsskiftena har följt ett utbyte också av de politiska tjänstemännen i regeringskansliet. Statssekreterarna har i mindre ut- sträckning än tidigare rekryterats bland personer med tidigare erfarenhet av arbetet i regeringskansliet eller de centrala förvaltningsmyndigheter- na. Det är rimligt att anta att deras kunskaper om riksdagens arbetsfor- mer och arbetsvillkor därmed varit mer begränsade. Vid sidan av statsrå- den svarar statssekreterarna för en stor del av regeringens kontakter med riksdagen och dess utskott. Den förändrade rekryteringen av statssekre- terare, liksom omsättningen på posterna till följd av täta regeringsskif- ten, kan leda till att känslan av avstånd till regeringen och dess verksam- het ökar hos riksdagsledamöterna.

3. Förstärkt folkstyrelse

3.1. Inledning

Kapitel 2 behandlar några av de viktigaste samhällsförändringar som inträffat under perioden från tillskapandet av den nuvarande regerings- formen fram till i dag. I detta kapitel görs i enlighet med kommitténs direktiv, ett försök att från denna utveckling dra slutsater om folkstyrel- sens villkor på 1990-talet och under årtiondena därefter samt att sam- manfatta våra förslag till lösning på några av dess viktigaste problem. I de följande kapitlen utvecklas förslagen mera i detalj.

Som framgått av kapitel 2 saknas på många områden kunskap och aktuell forskning till stöd för en bedömning av medborgarnas möjlighe- ter att påverka den framtida utvecklingen. Detta konstateras också i rege- ringens direktiv till maktutredningen, som fått i uppdrag att studera maktresurser och inflytande inom fyra centrala samhällsområden: nä- ringslivet, organisationer, den offentliga sektorn och opinionsbildning— en. De försök som här görs att, innan resultaten från maktutredningen föreligger, uttala sig om den sannolika utvecklingen rör främst de två senare områdena. Avsikten är att söka identifiera de områden inom vilka förändringar bör vidtas för att nå det som enligt direktiven är vårt utred- ningsarbetes huvudsyften, att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar.

Det är i ett avseende uppenbart att möjligheterna att genom offentliga beslut påverka samhällsutvecklingen har minskat. 1970- och 1980-talen har gett rika prov på ett ökat utlandsberoende. Förändringar i exempel- vis oljepriser och valutakurser har drastiskt påverkat handlingsutrymmet i den ekonomiska politiken i Sverige såväl som i andra länder. Det finns all anledning att anta att utlandsberoendet kommer att bli allt större inom samtliga samhällssektorer under de närmaste årtiondena. För folk- styrelsen medför detta ökade påfrestningar. Handlingsalternativen be- gränsas för riksdag och regering. Det blir svårare att avgöra i vilken utsträckning förändringar i levnadsvillkor och ekonomisk utveckling under en mandatperiod är följder av den förda politiken. För medbor- garna blir det då svårare att av de folkvalda organen utkräva ansvar för samhällsutvecklingen under den gångna perioden.

3.2. Den offentliga sektorns styrbarhet

Den offentliga verksamhetens tillväxt under 1960- och 1970—talen saknar motstycke under modern tid. Mycket talar för att tillväxttakten kommer att vara betydligt lägre under de närmaste årtiondena. Ändå skapar den utveckling som redan skett betydande styrbarhetsproblem som ställer nya krav på folkstyrelsen och de folkvalda politikerna.

I sin uppsatsi Makten från folket diskuterar Kjell A. Eliassen de för— sök till förändringar i styrsystemen för den offentliga verksamheten som under de senaste åren prövats i Sverige såväl som i övriga västliga indu- striländer. Bland annat har man sökt avreglera verksamheten, decentra- lisera beslutsfattandet och införa element av marknadsstyrning. Eliassen hävdar att det i arbetet med att förenkla och effektivisera styrsystemen i den offentliga verksamheten i längden inte räcker med att försöka för- ändra det sätt på vilket förvaltningen verkställer de givna uppgifterna. Även målsättningarna för verksamheten måste förändras. Komplexite- ten i målformuleringarna är ofta en följd av hänsynstagande till olika berörda gruppers intressen. Så länge förvaltningen skall ta hänsyn till många och ofta motstridiga målsättningar år det omöjligt att arbeta med ett förenklat regelverk. För att nå fram till en verklig avreglering och effektivisering av den offentliga verksamheten krävs därför att folksty- relseorganen har kraft och förmåga att i ökad utsträckning motstå krav på speciellt hänsynstagande till olika särintressen. Bland annat av denna anledning är det viktigt att riksdagen kan stärka sin ställning i den politi- ska opinionsbildnings- och beslutsprocessen och att de konstitutionella reglerna är så utformade att de underlättar bildandet av handlingskrafti- ga regeringar.

3.3. Offentlig verksamhet på central, regional och lokal nivå

Förändringarna i den kommunala självstyrelsen har varit mest genom- gripande i primärkommunerna. Genom indelningsreformerna har anta- let kommunala enheter starkt reducerats. En omfattande kommunal för- valtningsapparat har vuxit fram och ersatt den tidigare lekmannaförvalt- ningen. Den kommunala verksamheten bär på ett annat sätt än tidigare upp politisk aktivitet. Den politisering av den kommunala verksamheten som har inträffat kommer att bestå.

Det är sannolikt att utvecklingen mot inrättande av lokala organ i kommunerna kommer att fortsätta. Om ett stort antal kommuner inför ett heltäckande system med kommundelsnämnder, eller andra lokala organ, innebär det i vissa avseenden att det offentliga livet i Sverige får en ny nivå. Samtidigt är denna nivå starkt sammankopplad med den nuva- rande primärkommunala nivån. Det är på grundval av den hittillsvaran- de försöksverksamheten svårt att avgöra vilka effekterna av en sådan förändring blir, om som avsett man via de lokala organen kan aktivera nya grupper av medborgare i kommunalpolitiken och den kommunala

servicen bättre kan avpassas efter skilda lokala förutsättningar, eller som befarats möjligheterna till kommuncentral planering försvåras och stora olikheter uppstår mellan skilda kommundelar i fråga om kommunal ak- tivitet och service. För folkstyrelsen på riksnivå ligger den största bety- delsen av lokalorgansverksamheten i möjligheterna att via de nya orga- nen rekrytera nya grupper av medborgare till aktiv politisk verksamhet.

Genom förändring av ansvarsfördelningen och organisationen främst inom vårdområdena har de tidigare gränserna mellan primärkommu- ners och landstingskommuners verksamhet delvis suddats ut. Samverkan i olika former ersätter den tidigare strikta nivåuppdelningen.

En för folkstyrelsen väsentlig konsekvens av den kommunala utveck- lingen är att riksdagsledamöterna i allt mindre grad har kvar uppdrag som förtroendevalda i landstingskommuner och primärkommuner. Det är visserligen så att riksdagsledamöterna i nästan lika stor utsträckning som tidigare före invalet i riksdagen har varit verksamma som kommu- nala förtroendemän, ofta t.o.m. i ledande ställning. Endast en mindre del av dem behåller dock kommunala uppdrag efter invalet, endast i undan- tagsfall kvarstår de som ledamöter av kommunstyrelser och förvaltnings- utskott. Den kontakt mellan de olika politiska nivåerna som uppdragsfö- reningen medförde har brutits. Då orsakerna främst är att söka i föränd- ringar i arbetsvillkoren för de kommunala förtroendemännen kan denna utveckling inte brytas ens genom omfattande förändringar i riksdagsar- betet.

Vi menar att en av riksdagsledamöternas viktigaste roller är att fungera som kontaktpersoner mellan de olika nivåerna i den politiska och offent- liga verksamheten. Det är viktigt att den förståelse för och aktuella kun- skap om den kommunala verksamheten som uppdragsföreningen gav kan uppnås genom andra kontaktformer. Riksdagsledamöterna betonar själva vikten av att de ges tid och möjlighet att informera sig om den kommunala verksamheten i valkretsarna och att fungera som kontakt- länkar mellan den lokala verksamheten och rikspolitiken. Detta har varit en av utgångspunkterna för vårt arbete med förändring av arbetsformer- na i riksdagen.

3.4. Den politiska opinionsbildningen

Den politiska opinionsbildningen är i alla avseenden mera omfattande än tidigare. Även om en rad nya organ och kanaler för information och påverkan tillkommit spelar de politiska partierna fortfarande en ledande roll. Alltjämt gäller grundlagberedningens förklaring att partierna är ett bärande element i vår demokrati. Det är vår uppfattning att de både kan och måste vara det också i framtiden. Det är dock av stor betydelse att partierna bevarar sin folkrörelsekaraktär och samlar många medborgare till politisk aktivitet inte enbart vid valen utan även mellan dessa. Grundlagberedningen förklarade på sin tid också att organisationerna ”fördjupar demokratin” genom att verka som opinionsbildare vid sidan

av partierna. Detta gäller fortfarande. Organisationerna öppnar stora möjligheter för ett stort antal människor att mellan valen påverka sam- hällsutvecklingen och vidgar därmed den representativa demokratin.

Det har under de senaste årtiondena förts en mera omfattande debatt än tidigare om organisationernas, särskilt intresseorganisationernas, ställning i samhället. Debatten har gällt deras maktställning i förhållande till de folkvalda organen, organisationernas och organisationsföreträ- darnas representativitet för medlemsopinioner i skilda frågor, samt for- merna för den opinionsbildningsverksamhet organisationerna bedriver. Maktutredningen har som nämnts fått i uppdrag att studera bland annat intresseorganisationernas ställning i samhället. Innan resultatet av detta arbete föreligger är det svårt att dra bestämda slutsater om vilka föränd- ringar som kan ha inträffat eller kan komma att inträffa i den roll intres- seorganisationerna spelar i en offentliga beslutsprocessen och i opinions- bildningen.

Vi är, samtidigt som vi är övertygade om organisationernas värde och betydelse för den fria opinionsbildningen, medvetna om de faror för folkstyrelsen som kan ligga i ett stort inflytande för organisationerna över den offentliga beslutsprocessen. En del av de utvecklingstendenser som beskrivits i kapitel 2 ger anledning till viss oro och motiverar fortsatt uppmärksamhet från statsmakternas sida. Liksom tidigare författningsu- tredningen och grundlagberedningen menar vi dock att staten bör iaktta stor varsamhet när det gäller lagreglering av partiernas och organisatio- nernas verksamhet. Detta av hänsyn till den åsiktsbildningens frihet som är en av demokratins grundläggande principer.

Massmediestrukturen befinner sig i stark förändring. TV har blivit ett alltmer dominerande medium för nyhetsrapportering och debatt på riks- planet. Det har blivit svårare för partierna och riksdagen att i konkurrens med etermedierna verka som aktuella politiska forum. Möjligheterna att åstadkomma förändringar härvidlag är begränsade, men bör tas till vara.

Den enskilde medborgaren får i dag mer information än tidigare. Den allmänna bildningsnivån har höjts, vilket ger medborgarna större möj- ligheter att ta till sig och värdera informationen. Den stora omfattningen av informationstlödet skapar dock betydande problem att göra urval och att tillgodogöra sig innehållet. Detta är ett problem också för de förtroen- devalda i stat och kommun. För folkstyrelsen är det viktigt att möjlighe- terna att ta till sig och utnyttja den växande informationen förbättras för alla. Särskilt viktigt är det för de förtroendevalda.

3.5. Förbättrat medborgarinflytande

Vår huvuduppgift har varit att ge förslag till förändringar, ägnade att öka medborgarnas inflytande och medverkan i det samhälleliga beslutsfat- tandet inom ramen för det statsskick som upplinjerasi 1974 års regerings- form, dvs. ett representativt och parlamentariskt demokratiskt styrelse- skick.

Demokratisk teori förutsätter att folkets valda företrädare skall vara representativa för sina väljare i flera olika avseenden. Dels bör olika grupper i samhället, yrkesgrupper, socialgrupper, etniska och kulturella grupperingar samt de skilda landsändarnas invånare vara representera- de i parlamentet i förhållande till sin storlek. Denna typ av representati- vitet brukar benämnas personrepresentativitet. Dels bör medborgarnas åsikter och värderingar återspeglas hos de valda, åsiktsrepresenrarivite/.

3.5.1. Personrepresentativitet

För att nå en god personrepresentativitet är det uppenbart helt avgöran- de hur rekryteringen till uppdragen som förtroendevalda sker. En av grundprinciperna för det nuvarande valsystemet är den fria nomine- ringsrätten. Varje väljare är fri att själv föra upp kandidater på valsed- larna i de allmänna valen. Eftersom valordningen föreskriver ett Iistvals- system blir emellertid partiernas nomineringsarbete av avgörande bety- delse. Den rangordning som partierna gör mellan olika kandidater kom- mer i många fall att bli avgörande för vilka som har en reell chans till inval. Den studie som vi låtit utföra i samband med 1985 års val visar att fastställandet av partiernas kandidatlistor föregås av ett omfattande no- mineringsarbete i vilket stor hänsyn tas till frågan om kandidaternas representativitet för olika grupper bland medlemmarna och i väljarkä- ren. Vi menar att det nuvarande nomineringsförfarandet fungerar väl och att någon statlig reglering av partiernas arbete med kandidatnomine- ring inte krävs.

I direktiven ingår att utreda möjligheter till ett ökat inslag av person- val. Den fria nomineringsrätten ger formellt sett väljarna stor frihet inte bara i valet av parti, de har också möjlighet att fritt ange vilka personer de anser bör representera det parti de röstar på. Den enda restriktionen ligger i att de namn som uppförts på en valsedel med registrerad partibe- teckning skall anses obefintliga om denna inte som första namn upptar en anmäld kandidat. Likväl är det klart att de personer som har en egent- lig möjlighet att bli invalda i huvudsak är de som i partiernas nomine- ringsförfarande givits en hög placering på kandidatlistorna. Systemet med Iistval i flermansvalkretsar bidrar till en viss anonymitet för en del av kandidaterna.

Ivårt arbete har en av utgångspunkterna varit att söka uppnå en högre grad av personval inom ramen för ett representativt system där partierna spelar en dominerande roll. I ett sådant system blir de politiska valen i första hand ett val mellan partier. Det gäller om man har proportionella val i flermansvalkretser som hos oss, men också då man har majoritetsval i enmansvalkretsar även om i de senare fallen uppmärksamheten är stör- re på kandidaterna som personer. I ett representativt system baserat på partiernas verksamhet har partierna och deras medlemmar ett legitimt krav att kunna öva inflytande över vilka personer som i valen förs fram som deras ledande företrädare och också över vilka som efter valen upp- träder som partiernas representanter i de valda församlingarna. Ju bättre detta krav tillgodoses, desto mindre blir med nödvändighet de icke parti-

aktiva väljarnas möjligheter att påverka vilka personer som väljs att före- träda dem i riksdag, landsting och kommunfullmäktige.

Det nuvarande valsystemet innehåller, trots att det i första hand är inriktat mot partival, möjligheter till personmarkeringar. De personvals- möjligheter som finns i det nuvarande systemet består i att välja mellan alternativa listor med samma partibeteckning, där sådana förekommer. att stryka namn bland de förhandsnominerade kandidaterna, att ändra rangordningen bland dessa eller att föra upp nya kandidatnamn på val— sedlarna. Vi har övervägt möjligheterna att införa ett system med den typ av kombinerat person- och partival som personvals- och valkretsutred- ningen föreslog men stannat inför att söka förbättra de praktiska förut- sättningarna för att utnyttja de personvalsmöjligheter som det nuvaran— de systemet erbjuder.

Riksdagsledamotskapet är i dag en helårsuppgift. Flera studier har visat att företagare och anställda i enskild tjänst är underrepresenterade bland riksdagsledamöterna. En av anledningarna till detta är säkert att det är lättare för anställda i offentlig tjänst att med tjänstledighet från sina ordinarie befattningar verka som riksdagsledamöter, utan att karri- ärmöjligheterna i yrkeslivet eftersätts eller helt överges.

Arbetsförhållandena för riksdagsledamöterna kan förbättras i olika avseenden, genom bättre arbetsplanering och ökad kansli- och biträ- deshjälp till ledamöterna. Förbättringar har ägt rum på detta område under senare år. Mycket återstår dock att göra för att riksdagsledamöter- na skall få arbetsvillkor som i dessa stycken är någorlunda jämförbara med vad som gäller för exempelvis heltidsarbetande kommunpolitiker eller dem som är verksamma inom de stora intresseorganisationerna. Vi har inte sett det som vår uppgift att lägga fram detaljerade förslag till hur exempelvis biträdeshjälpen till riksdagsledamöterna skall förbättras el- ler den administrativa servicen i övrigt förändras. Det är en uppgift för riksdagen själv. Vi vill peka på betydelsen av att åtgärder vidtas för att ge ledamöterna mer tid och möjligheter att koncentrera sig på det de betrak- tar som sina egentliga arbetsuppgifter.

Om man utöver bättre arbetsvillkor för riksdagsledamöterna också kan ge riksdagen en centralare ställning i den politiska debatten, bör det öka attraktionskraften i riksdagsuppdragen även i de grupper som i dag är underrepresenterade.

Enligt direktiven har vi att överväga om inte systemet med ersättare kommit att användas i större omfattning än som var avsikten när det infördes. Den undersökning som tidigare utförts av Bertil Fiskesjö visar att så inte är fallet. Enligt vår mening fungerar ersättarsystemet väl och leder inte till några stora olägenheter i riksdagsarbetet. Vi anser också att det ur rekryteringssynpunkt är värdefullt. Det öppnar, om än i begränsad utsträckning, möjligheter för ledamöterna att under en tid återknyta kon- takterna med t.ex. de yrkes- eller organisationsverksamheter de varit engagerade i före invalet i riksdagen.

Ersättarsystemet är positivt för rekryteringen till riksdagen också i ett annat avseende. De som under en mandatperiod inträtt som ersättare vid

något eller några tillfällen är ofta aktuella för nominering på valbara platser i kommande val. Under perioden som ersättare får de en erfaren- het av riksdagsarbetet och dess villkor. Såväl de själva som deras partior- ganisationer kan bättre bedöma hur lämpade de är som riksdagsledamö- ter. De nyvalda ledamöter som tidigare fungerat som ersättare har bättre förutsättningar att på ett fullvärdigt sätt delta i riksdagsarbetet.

Den geografiska representationen tillförsäkras genom att samtliga mandat, även utjämningsmandaten, tillförs valkretsarna. För att behålla en rimlig representation även för de rena glesbygdsområdena kan antalet riksdagsmandat inte gärna minskas. Vi har uppmärksammats på en ur geografisk representationssynpunkt ogynnsam effekt av det nuvarande systemet för fördelning av utjämningsmandaten. Vid fördelningen på valkretsar av ett partis utjämningsmandat kommer en valkrets i vilken partiet inte har något fast mandat att missgynnas. Vi föreslår en föränd- ring av mandatfördelningsmetoden på denna punkt.

3.5.2. Åsiktsrepresentativitet

En första förutsättning för att de valda församlingarna skall kunna tän— kas vara åsiktsrepresentativa är att medborgarna ger sina åsikter till kän- na. Ett högt valdeltagande är därför väsentligt. Valdeltagandet i de all- männa valen är, med undantag för kyrkofullmäktigvalen, mycket högt. Det har legat kring 90 procent under hela perioden efter införandet av den gemensamma valdagen. Det finns ingen anledning anta att valdelta- gandet skulle sjunka kraftigt under överskådlig tid. Dock är det oroväck- ande att valdeltagandet hos den grupp invandrare som erhållit kommu- nal rösträtt sjunker.

Utöver ett högt valdeltagade krävs att väljarna är informerade om de olika valalternativen och vad dessa representerar. Det krävs således in- formation såväl om kandidater som om sakfrågor. Vi anser också att en förutsättning för ett rationellt partival är att de partier som avser att delta i valen anmäler sitt deltagande på förhand för att väljarna i tid skall kunna känna de olika alternativen och deras innebörd.

Väljarnas information om politiska sakfrågor har ökat. Röstnings- mönstren har förändrats. Antalet väljare som lagt sina röster för olika partier i riksdags- och kommunalvalen har ökat för varje val sedan infö- randet av den gemensamma valdagen. Även om andelen personer som klart identifierar sig med ett parti internationellt sett fortfarande ligger på en hög nivå intar det svenska systemet inte längre en särställning i detta avseende. Det finns all anledning anta att utvecklingen mot ökad röstdelning, ökat partibyte och minskad partiidentifikation kommer att fortsätta.

Det valsystem som infördes med den partiella grundlagsreformen är, med undantag av fyraprocentsspärren, strikt proportionellt. Från repre- sentativitetssynpunkt är det svårt att hävda annat än att detta är riktigt. De röstberättigades partival bör så långt som möjligt återspeglas i folkre- presentationens sammansättning.

För att hindra en långtgående partisplittring, som skulle kunna leda

till bristande handlingsduglighet hos riksdag och regering, är det dock nödvändigt med någon typ av småpartispärr. Sådana finns också i de flesta länder med proportionella valsystem, antingen så att man har en fastställd spärr på viss nivå eller så att valkretsindelningen minskar möj- ligheterna för små partier att erhålla mandat. Den översikt över valsyste- men i 20 länder som presenterats i en rapport till folkstyrelsekommitten visar att graden av partisplittring i parlamenten för de länder som har en fastställd spärr är direkt relaterad till spärrens storlek.

Högt valdeltagande, rationellt partival och ett rättvisande mandatför- delningssystem är viktiga förutsättningar, men i sig inte tillräckliga, för att garantera en god åsiktsrepresentativitet och ett medborgerligt infly- tande över det politiska beslutsfattandet. Väljarna skall också ha möjlig- het att följa det politiska arbetet och det offentliga beslutsfattandet mel- lan valen. De skall kunna nå kontakt med de förtroendevalda både för att informera sig och framföra synpunkter på dagsaktuella frågor. En verk— lig folkstyrelse innebär därför att medborgarna är engagerade och delak- tiga i den politiska processen även på annat sätt än genom att delta i de allmänna valen.

De undersökningar som gjorts på medborgarnivå visar att det politi- ska deltagandet i bred mening ökat under senare år. Det enda, men oro- ande, undantaget från denna utveckling är medborgarnas aktivitet via de politiska partierna. Detta är oroande därför att partierna spelar en stor och omistlig roll som förmedlare av kontakter mellan väljare och valda.

Riksdagsledamöterna uppger att de på grund av att de är bundna till riksdagshuset under så stor del av arbetsveckan har svårigheter att delta i det regionala och lokala partiarbetet i den utsträckning de skulle önska. Bland annat av denna anledning är det viktigt att man så långt möjligt söker effektivisera och planlägga riksdagsarbetet. Detta har varit en av målsättningarna bakom våra förslag om ändrade arbetsformer i riksda- gen.

Om riksdagsarbetet kan effektiviseras kan det också ges ökade möjlig- heter för ledamöterna att upprätthålla direktkontakter med väljarna vid sidan av verksamheten i de politiska partierna. Av den enkät som gjorts med ledamöterna framgår att utrymmet för sådana kontakter i dag är mycket begränsat. Enligt vår mening är det en viktig del av uppgiften som väljarnas representant att delta i föreningsmöten och publika evene- mang i valkretsen, att hålla kontakt med de förtroendevalda i kommun och landsting, att göra arbetsplats- och skolbesök och allmänt hålla sig underrättad om aktuella problem och förhållanden i valkretsen.

Den politiska beslutsprocessen bör göras så öppen och tillgänglig för medborgarna som möjligt. Riksdagens arbete kännetecknas av stor grundlighet och gedigenhet i beredningen av olika ärenden. De enskilda ledamöterna har stora möjligheter att agera. Bland annat genom den fria motionsrätten har de jämfört med parlamentsledamöter i andra länder mycket stora möjligheter att själva initiera lagstiftning. I utskottsarbetet kan de påverka lagstiftningens utformning. I dessa avseenden bör det inte ske någon förändring. Det grundliga beredningsarbetet ger dock lätt

intrycket att riksdagen är en tungrodd institution och att riksdagsdebat- ten har liten kontakt med de av medierna och den dagsaktuella debatten uppmärksammade frågorna. För medborgarinflytandet och kontakten mellan väljare och valda är det som direktiven understryker viktigt att riksdagens ställning som aktuellt politiskt forum stärks. Detta kan ske genom anordnande av särskilda aktualitetsdebatter, förändringar i frå- geinstitutet, ändrade debattregler i riksdagen m.m. Vi har initierat en försöksverksamhet med ändrade arbetsformer i syfte att just stärka aktu- alitetsinslagen ] riksdagsdebatten.

Även i övrigt är det av värde om riksdagsarbetet kan ske i öppnare former. Vi föreslår att utfrågningar som görs som ett led i beredningen av ärenden i riksdagsutskotten skall kunna vara offentliga.

3.6. Det politiska beslutsfattandet

I ett alltmer komplicerat samhälle där utvecklingen går snabbt är det viktigt att det politiska systemet och de centrala politiska organen har beslutskapacitet och handlingskraft. Det gäller för regeringen men i lika hög grad för riksdagen. Regeringsformen bygger på parlamentarismens princip, riksdag och regering är inte varandra motsatta och balanserande makter. De skall verka i gemenskap så länge regeringen har riksdagens förtroende. Man bör sträva efter en förstärkning av parlamentarismen, så att tillkomsten av handlingskraftiga regeringar underlättas, men så att regeringarna endast kan verka så länge de har ett klart stöd i riksdagen.

De treåriga mandatperioderna är internationellt sett korta. Den korta tiden mellan valen minskar möjligheterna för regeringen att föreslå och tillsammans med riksdagen genomföra förändringar av den offentliga verksamheten. Det blir med den korta tiden mellan valen också svårare för väljarna att vid valtillfället bilda sig en uppfattning om effekterna av den politik som förts under den gångna mandatperioden. Vi föreslår en förlängning av mandatperioden till fyra år och ett bibehållande av den gemensamma valdagen för riksdags- och kommunalvalen. Härigenom ges ökad planerings- och verkställelsetid för de politiska organen, samti- digt som väljarna ges tillfälle att vid ett tillfälle ta ställning till den politik som förts såväl på riks- som kommunalnivå.

Regeringsformen ger möjlighet för regeringen att utlysa extra val till riksdagen. Ett extra val kan i vissa situationer fastlägga det folkliga stödet för föreslagna åtgärder. En sådan situation kan föreligga om regeringens parlamentariska stöd är oklart. Extra val kan också komma att utlysas genom att talmannen misslyckas med att förelägga riksdagen ett förslag till statsminister som denna inte förkastar. Den treåriga mandatperioden har i praktiken minskat möjligheterna att utnyttja nyvalsinstitutet. Tids- avståndet till nästa ordinarie riksdagsval blir i de flesta fall så kort att ett extra val inte förefaller meningsfullt. Genom förlängningen av mandat- perioden ökar därför möjligheterna att utnyttja det existerande nyvalsin- stitutet. Vi föreslår därutöver förenklingar i proceduren vid extra val i

avsikt att förkorta tidsutdräkten mellan beslutet om extra val och själva valet.

En förstärkning av regeringens handlingskraft och betoningen av par- lamentarismen ger en stark ställning åt majoriteten i riksdagen. Detta får inte innebära att minoriteten inte har möjlighet att ge sina åsikter till känna och få sina förslag diskuterade. De partier som erhållit representa- tion i riksdagen bör få möjlighet att på lika villkor delta i alla delar av riksdagsarbetet. Alla de partier som nått över fyraprocentsgränsen bör därför vara garanterade utskottsrepresentation.

En mycket stor del av arbetstiden i riksdagen åtgår för budgetbehand- lingen. Till en del är detta en följd av att riksdagsledamöterna har frihet att motionsvägen föra fram förslag i anslutning till regeringens budget- förslag. Som redan angetts menar vi att den fria motionsrätten är en värdefull del av folkstyrelsen och att den inte bör inskränkas. Vissa andra åtgärder kan dock vidtas i syfte att få en effektivare och kortare budget- behandling. En sådan åtgärd skulle vara att koncentrera budgetarbetet till perioden februari-april. Detta förutsätter bland annat att regeringen kan lämna sina anslagspropositioner tidigare än f.n. Denna förändring bör enligt vår mening kunna genomföras utan större problem om samti- digt skyldigheten att förhandla och informera personalorganisationerna om förestående beslut i regeringsärenden avskaffas.

Andra problem med budgetbehandlingen i riksdagen är kortsiktighe- ten och den bristande samordningen. För att riksdagen skall kunna spela en aktivare roll i finanspolitiken krävs enligt vår uppfattning vissa åtgär- der. Vi föreslår bland annat en sammanslagning av riksdagens finans- och skatteutskott.

3.7. Avslutning

] Makten från folket konstaterar Jörgen Westerståhl att den politiska demokratin i Sverige är nästan helt representativ och att ingen på allvar kan hävda att en modern stat skall styras genom direkt demokrati. Ändå har, säger han, den nutida demokratidebatten till stora delar handlat om medborgarnas aktivitet och direkta deltagande i det politiska beslutsfat- tandet.

De tre huvudsyften för utredningsarbetet som direktiven anger, att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum och att skapa förutsättningar för handlingskraftiga regeringar, är formulera- de utifrån förutsättningen av ett representativt och parlamentariskt de- mokratiskt statsskick.

Vi har sett som vår uppgift att i första hand ge förslag till förändringar i styrelseskicket som underlättar ett ökat medborgerligt deltagande i den politiska processen inom ramen för det representativa systemet. Vi vill söka förbättra kontakten mellan väljarna och deras representanter och ge medborgarna större möjligheter att informera sig om den politiska beslutsprocessen på central nivå.

Det representativa systemet är numera helt baserat på de politiska partierna. Genom medlemskap och aktiv verksamhet i partierna och deras sidoorganisationer kan de enskilda medborgarna göra sina röster hörda och påverka politikens utformning. Våra förslag syftar till att göra det lättare för riksdagsledamöterna att regelbundet delta i partiverksam- heten på regional och lokal nivå. På det sättet stärks deras kontakter med de partipolitiskt aktiva och partierna kan i ännu högre grad fungera som informationskanaler mellan väljare och valda. Vi anser också att det kan bidra till att bevara partiernas karaktär av folkrörelser.

De studier av väljarnas beteende som utförts visar att svenska väljare internationellt sett har en hög grad av förtroende för de partier de sympa- tiserar med. I valet uttrycker de ett allmänt stöd för de ideologier partier— na representerar och för partiernas förmåga att översätta dessa i konkre- ta beslut. I ökad utsträckning är det dock så att väljarna tar ställning i politiska sakfrågor utan att låta sig bindas av partilojaliteter.

Westerståhl menar att en ökad åsiktsröstning, baserad på de frågor som är aktuella i en valrörelse, minskar väljarnas benägenhet att utan vidare acceptera partiernas successiva ”översättande” av sina ideologier till konkreta ställningstaganden i frågor som inte varit aktuella i valde- batten. Hans slutsats är att den ökade åsiktsröstningen och det faktum att medborgarna överhuvudtaget är mer aktiva på åsiktsbildningens område leder till att själva valhandlingen ger mindre garantier för ett lojalt accep- terande av senare politiska ställningstaganden. Av denna anledning fö- religger ett behov av nya och förbättrade kanaler mellan väljare och valda. Direktkontakter mellan de valda och deras valmän blir av större betydelse. Vi delar denna uppfattning.

Westerståhl förutspår att om utvecklingen mot en ökad åsiktsröstning fortsätter måste valsystemet i framtiden ändras i riktning mot mindre betoning av proportionell rättvisa, mindre valkretsar och mer av person- val. Vi har stannat för att föreslå förändringar som syftar till att underlät- ta de möjligheter till personval som finns inom ramen för det nuvarande valsystemet. Den förändring av riksdagsarbetet som föreslås innebär att ledamöterna får större möjligheter att behålla och utveckla kontakter med sina väljare utanför partiverksamheten: inom organisationslivet, vid skol- och arbetsplatsbesök, genom deltagande i offentliga evene- mang etc.

4. Fyraårig mandatperiod och bevarad gemensam valdag

4.1. Bakgrund 4.1.1 Historik

Den nuvarande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatpe- riod bygger på den överenskommelse som träffades mellan de politiska partierna i grundlagberedningen 1967. Den gemensamma valdagen sö- ker främst tillgodose två synpunkter. Den ena är att riksdagen i sin helhet skall förnyas vid ett och samma tillfälle, den andra att det skall finnas ett valtekniskt samband mellan riksdagsval och kommunalval. Den treåriga mandatperioden är resultatet av en avvägning mellan önskemålen att inte alltför lång tid skall förflyta mellan de allmänna valen och att de politiska organen skall ha tillräcklig tid att verka mellan valen.

Redan i grundlagberedningen anfördes kritik mot den gemensamma valdagen. Farhågor yppades för att en koncentration av alla politiskt betydelsefulla val till ett och samma tillfälle skulle kunna leda till att det blev svårt eller omöjligt att effektivt utkräva ansvar för den lokala politi- ken av de kommunala förtroendemännen. Mot detta invändes bl.a. att det i främsta rummet var andra faktorer än valsystemet som var av bety- delse för möjligheterna att få till stånd en debatt om kommunala frågor i valrörelserna och intressera en större allmänhet för kommunalpolitikens åtgärder och framtidsplaner.

Kritiken mot den gemensamma valdagen från kommunaldemokratisk synpunkt fortsatte under 1970-talet och ledde 1977 till att den kommunal- demokratiska kommittén fick i uppdrag att analysera verkningarna av den gemensamma valdagen och den treåriga mandatperioden på den kommunala demokratin. Kommitténs sammanfattande bedömning var att de kommunala frågorna på ett helt annat sätt än tidigare kunde bära upp en egen valrörelse.

Den fortsatta beredningen av frågan anförtroddes åt grundlagskom- mittén som tillsattes av regeringen 1980. Kommitténs borgerliga majori- tet förordade en övergång till skilda valdagar. Detta motiverades med att regionala och kommunala frågor därigenom skulle kunna ägnas större uppmärksamhet i valrörelserna. Vad gäller mandatperiodens längd an- såg majoriteten att fyra år mellan valen var en lämplig avvägning mellan behovet av en längre planeringsperiod och väljarnas berättigande an- språk på att relativt ofta få säga sin mening i val.

De socialdemokratiska ledamöterna av kommittén ansåg kritiken mot den gemensamma valdagen överdriven och missriktad. Om den gemen- samma valdagen skulle ifrågasättas borde det i stället ske med utgångs- punkt från det angelägna i att få till stånd ett fungerande upplösningsin- stitut. Även önskemålet om en längre mandatperiod till riksdagen och de kommunala beslutande församlingarna skulle förutsätta en omprövning av den gemensamma valdagen. Enligt de socialdemokratiska ledamöter- nas mening krävdes ytterligare utredning och analys innan tiden var mogen för ett definitivt ställningstagande.

Vpk-ledamoten förordade i en reservation att den gällande ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod behölls. Det ökade sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik talade enligt hans mening för att väljarna skulle ges möjlighet att vid ett och samma tillfälle ställa partierna till svars för deras politik på skilda nivåer.

Kommitténs förslag ledde inte till lagstiftning. I stället fortsatte över- läggningarna mellan partierna i den arbetsgrupp underjustitieministerns ledning som tillsattes 1981. Hösten 1982 publicerade arbetsgruppen ett diskussionsunderlag med titeln Den gemensamma valdagen och andra grundlagsfrågor. I början av 1984 stod det klart att det inte fanns förut- sättningar för att uppnå enighet i huvudfrågorna i tid för att ett förslag till grundlagsändringar skulle kunna behandlas av riksdagen i samband med 1985 års val. Arbetsgruppen var emellertid enig om att utredningsar- betet borde fullföljas ] en parlamentarisk kommitté. ] detta önskemål instämde konstitutionsutskottet (KU 1983/84:26) och ijuni 1984 tillkal- lades folkstyrelsekommittén.

4.1.2 Direktiven I direktiven betecknas det som en central uppgift för oss att utreda förut- sättningarna för en förlängning av mandatperioden från tre till fyra år. Frågan om den gemensamma valdagen är enligt direktiven av stor bety- delse för diskussionerna om mandatperiodens längd. En reform av den gemensamma valdagen bör beakta två viktiga synpunkter. Den ena är att väljarna bör ha möjlighet att få uttala sig om den förda politiken med tillräckligt korta tidsintervall. Den andra är det starka sakliga samband som finns mellan rikspolitik och kommunalpolitik och som i dag tar sig uttryck i ett valtekniskt samband mellan riksdagsvalen och kommunal- valen. ] direktiven framhålls att i tvåkammarsystemet kom sambandet mel- lan rikspolitik och kommunalpolitik till uttryck genom att första kamma- ren valdes av landstingen och av stadsfullmäktige i de städer som inte ingick i något landsting. Om den gemensamma valdagen avskaffas, kan det enligt direktiven finnas skäl att överväga om man bör införa ett sy- stem varigenom riksdagens sammansättning i någon utsträckning påver- kas av valen till kommunfullmäktige och landsting. I samband med övervägandena om mandatperiodens längd och om gemensamma eller skilda valdagar är det enligt direktiven också angelä- get att vi uppmärksammar frågor om hur man skall kunna förstärka

kontakterna mellan väljare och valda och hur medborgarnas politiska intresse och aktivitet skall kunna stimuleras och få utlopp under perio- derna mellan valen.

Av direktiven framgår att vi inte bör gå in på de kommunaldemokrati- ska frågor som utretts av 1983 års demokratiberedning.

4.1.3. Utredningsarbetet

Vi har tagit del av den omfattande statsvetenskapliga forskning som har bedrivits kring frågeställningar med anknytning till den gemensamma valdagen. Det forskningsprogram angående en utvärdering av kommun— indelningsreformen som riksdagen 1978 anvisade medel till har belyst den kommunala demokratins förändringar under den gemensamma val- dagens tid. Detta forskningsprogram som bedrivits av den kommunalde- mokratiska forskningsgruppen är nu avslutat och resultaten föreligger i åtskilliga forskningsrapporter och sammanfattande framställningar. Fil.dr Folke Johansson (statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs uni- versitet) har för vår räkning gjort en specialundersökning av omfattning- en och orsakerna till att väljare röstade olika vid riksdags- och kommu- nalvalen 1979. Undersökningen bygger på den intervjuundersökning som företogs i 50 kommuner av den kommunaldemokratiska forsknings- gruppen. Undersökningen redovisas som bilaga 4till betänkandet.

Frågan om röstsplittring har också behandlats av docent Sören Holm- berg (statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet). Hans data avser samtliga val under perioden 1970-1985 och är hämtade från de valundersökningar som utförts vid Göteborgs universitets statsveten- skapliga institution i samarbete med statistiska centralbyrån. Holmbergs undersökning finns i bilaga 5.

På vårt uppdrag har vidare fil.dr Kent Asp (statsvetenskapliga institu- tionen, Göteborgs universitet) gjort en specialundersökning av utrymmet i svensk dagspress för rikspolitik och kommunalpolitik under perioden 1956-1985. Data har hämtats från forskningsprojektet Svensk valrörelse. Undersökningen redovisas som bilaga 6.

Som framgår av fortsättningen har dessa undersökningar varit av syn- nerligen stort värde för oss. Vi vill tacka de nämnda forskarna för att de beredvilligt ställt sina data till vårt förfogande.

Till sist skall nämnas att den inledningsvis nämnda undersökningen av valsystemet i 20 länder även omfattar de frågeställningar som avhandlas i detta kapitel. En sammanfattning av resultaten finns i ett senare avsnitt.

4.2. Det rationella partivalet och den kommunala demokratin

4.2.1 Inledning En grundläggande princip för demokratiska val är att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor som valen gäller. Syftet med detta avsnitt är att undersöka hur väl denna princip tillgodo- setts under det system med gemensam valdag som vi haft sedan 1970.

Om den nyssnämnda principen skall följas bör fem villkor vara upp- fyllda:

1. Det måste finnas skillnader mellan partierna i frågor som upplevs som viktiga av väljarna. Politiken måste alltså innehålla klart urskiljbara alternativ.

2. Väljarna skall kunna lita på att partierna under valperioden handlar i enlighet med valprogrammen.

3. Det skall föreligga tillräcklig information före valet om dessa pro- gram. Framför allt innebär detta ett krav på att valrörelserna i tillräcklig utsträckning handlar om de frågor som väljarna har att ta ställning till i valet.

4. Väljarna måste nås av denna information. Den måste ha såväl en spridning som en form som gör att väljarna kan tillgodogöra sig den.

5. Väljarnas val av parti skall bestämmas av ett ställningstagande som grundas på den information som man fått och tillgodogjort sig. Ett i denna mening rationellt partival innebär också att ansvar utkrävs av de förtroendevalda på grundval av deras program och handlingar. Den fortsatta framställningen koncentreras på förutsättningarna för ett rationellt partival vid valen till kommunfullmäktige. Det är dessa val som varit mest omdiskuterade i debatten om den gemensamma valdagen. För kommunfullmäktigvalen föreligger också omfattande empiriska undersökningar. På den sista punkten är kontrasten i förhållande till landstingsvalen slående. Få undersökningar har gjorts av landstings- kommunerna som demokratiska system. Underlaget för bedömningen av förutsättningarna för ett rationellt partival på landstingsnivå är därför svagt. När det gäller riksdagsvalen föreligger knappast något intresse för en genomgång av motsvarande slag. Förutsättningarna för ett rationellt partival får allmänt sägas vara goda på denna nivå.

4.2.2 Partiskillnader i kommunalpolitiken En av de viktigaste slutsatserna som kan dras ut den kommunaldemokra- tiska forskningsgruppens undersökningar är att partipolitiken numera spelar en betydande roll i de allra flesta kommuner, även i de små och medelstora. Inför kommunfullmäktigvalet 1979 utformade så gott som alla kommunala partiorganisationer handlingsprogram. l966 förekom detta bara i de större kommunerna. Flertalet partiföreträdare hävdade inför 1979 års val att de egna handlingsprogrammen innehöll partiskil- jande inslag. Särskilt gällde detta socialdemokraternas och vpkzs hand- lingsprogram (Gidlund i De nya kommunerna). De programmatiska skillnaderna kommer också till uttryck i arbetet i kommunfullmäktige. Andelen ärenden där mer än ett förslag föreligger vid avgörandet och där alltså voteringar är vanliga har i det närmaste fyrdubblats sedan slutet av 1960-talet. Voteringarna gäller nu i hög grad sådana politiskt centrala frågor som mark- och planärenden samt bud- getfrågor (Strömberg-Westerståhl i De nya kommunerna). Skillnaderna mellan kommunerna i servicenivå och serviceutbud är

också partipolitiskt relaterade. Den genomsnittliga serviceaktiviteten äri allmänhet högre vid socialistisk än vid borgerlig majoritet. Den tydli- gaste effekten av socialistisk majoritet finns hos de små och glesbygdsbe- tonade kommunerna med låg skattekraft. På vissa, mer eller mindre starkt tekniskt betonade områden visar sig dock borgerliga majoriteter mer aktiva än socialistiska. När det gäller ett viktigt kommunalt service- område - barnomsorgens utbyggnad kan skillnaderna mellan kommu- nerna inte förklaras av partipolitiska faktorer (LeifJohansson i De nya kommunerna).

Landstingspolitiken tycks enligt företagna undersökningar vara mind- re politiserad än kommunalpolitiken. Endast landstinget och i någon mån förvaltningsutskottet framstår som politiserade organ (Kronvall- Sköldborg). När skiljelinjer förekommer är de sällan av blockpolitisk karaktär utan detär oftare skilda intressen i olika länsdelar som står mot varandra. Det har emellertid funnit en tendens under senare år att mot- sättningarna ökar och får mer partipolitisk karaktär (Landstingens sty- relseordning).

4.2.3 Informationen om valfrågorna Informationen om de kommunala frågorna - både i valrörelserna och mellan valen har ökat starkt sedan slutet av 1960-talet. Pressen har ökat sin kommunalpolitiska bevakning. Lokal- och närradio har tillkommit. Kommunerna bedriver i ökad utsträckning informationsverksamhet i egen regi. Utvecklingen har dock mest gynnat de större kommunerna, framför allt tidningarnas utgivningsorter, lokalradions redaktionsorter och orter som håller sig med regelbunden kommunal information (lirantgilrde i De nya kommunerna). 1 storstadspressens nyhetsbevakning av valrörelsernas tio sista dagar har det kommunala materialet undergått den starkaste ökningen sedan 1971). 18 ”.. av utrymmet ägnades då åt kommunala frågor. Sedan 1976 års val har denna andel legat på drygt 30 %. Mycket talar för att de kommu- nala frågorna i absoluta tal får en klart större uppmärksamhet i de för riks- och kommunalpolitik gemensamma valrörelserna på 1970- och 1980—talen än de fick i valrörelserna inför 1950- och 1960-talens kommu- nalval. De landstingskommunala frågorna får dock en mycket liten upp- märksamhet i såväl storstadspress som landsortspress. En betydligt stör- re delav nyhetsmaterialet ägnas åt primärkommunala frågor (Asp i bila- ga 6). På ledarsidorna kommenteras de kommunala frågorna dock i mycket liten utsträckning under valrörelserna. Endast omkring 4 % av ledarma- terialet i storstädernas morgontidningar handlade om kommunal- och landstingspolitik i valrörelserna 1979, 1982 och 1985. I den landsorts- press som ingick i undersökningen av 1979 års valrörelse var andelen högre men nådde inte upp till 10 %. Ledarskribenterna är således i mycket stor utsträckning rikspolitiskt orienterade (Asp i bilaga 6).

4.2.4 Informationsnivån hos väljarna Även medborgarnas kunskaper om de kommunala frågorna har förbätt— rats. 1966 hade endast 6 % av medborgarna kännedom om vilka frågor som kommunalvalet gällde. Motsvarande siffra vid 1979 års kommun— fullmäktigval var 30 a 35 %. På liknande sätt hade kunskapen om majori- tetsläget i den egna kommunen ökat från 60 till 80 % och kunskapen om namnen på uppställda kandidater från 64 till 73 %. Utbredningen av den personliga bekantskapen med en kommunalpolitiker hade dock minskat under samma period från 57 till 48 % (Brantgärde i De nya kommuner- na). Några aktuella undersökningar om väljarnas kännedom om de lands— tingskommunala frågorna finns inte.

4.2.5. Lokalpolitiska ställningstaganden

För de allra flesta väljarna torde rikspolitiken vara viktigare än kommu— nalpolitiken. Därför finns det skäl att tro att både själva beslutet att delta i kommunalvalen och valet av parti i stor utsträckning påverkas av riks- politiska överväganden. Att såväl röstningsprocent som valresultat i hög grad sammanfaller på de tre nivåerna är ett tecken på detta.

Vad först beträffar valdeltagandet var det vid 1970 och 1973 års kom- munalval endast obetydligt lägre än vid det samtidiga riksdagsvalet och högre än vid kommunalvalen före 1970. Sedan 1976 då invandrarna fick kommunal rösträtt har skillnaden varit något större. Vid det senaste valet var deltagandet i kommunfullmäktigvalet 87,8 % och i landstingsvalet 88,0 %. Röstningsprocenten i riksdagsvalet var 89,9.

När det gäller valet av parti röstade 94 % av väljarna vid 1970 års val på samma parti i riksdagsvalet och kommunfullmäktigvalet. Denna andel hade sjunkit till 84 % vid 1985 års val. Röstsplittringen - eller röstdelning- en som vissa föredrar att säga - mellan riksdagsvalet och landstingsvalet är mindre men har också ökat, från 4 % 1970 till 11 % 1985.

Andelen som röstat på ett annat parti i kommunfullmäktigvalen har genomgående varit lägst bland dem som i riksdagsvalet röstade på social- demokraterna. Vid 1985 års val uppgick den till 11 %, en fördubbling jämfört med 1982. Högsta andelen röstsplittrare finns bland vpk-are och folkpartister. Nästan var tredje person som i riksdagsvalet 1985 röstade på vpk eller folkpartiet valde ett annat parti i kommunfullmäktigvalet (Holmberg i bilaga 5).

Om fenomenet röstsplittring eller röstdelning huvudsakligen beror på rikspolitiska eller kommunalpolitiska faktorer kan man på forskningens nuvarande ståndpunkt inte ge ett säkert svar på. Holmberg har funnit att över en tredjedel av dem som bytt parti i riksdagsvalet är röstsplittrare mot endast 10 % bland dem som stannat kvar i samma parti. Holmberg tolkar detta resultat så att röstsplittringen har en klar rikspolitisk kompo— nent. Den har att göra med tvekan och osäkerhet mellan olika partier på riksnivå. Holmberg anser emellertid också att betydelsen av olika lokala problem håller på att öka i de kommunala valen och ser detta som en

anledning till den ökade röstsplittringen (Holmberg i bilaga 5). Enligt Folke Johanssons undersökning av 1979 års val är det de som ofta disku- terar kommunala frågor och som är missnöjda med den kommunala servicen som röstar olika. På den direkta frågan om varför man röstat olika svarade nästan hälften att det skett på grund av personskäl, sakfrå- gor eller partiprogram i kommunfullmäktigvalet. Endast 14 % uppgav rikspolitiska motiv (Folke Johansson i bilaga 4).

Mycket talar således för att röstsplittringen i ökande utsträckning hänger samman med lokalpolitiskt motiverade ställningstaganden i kommunalvalen. Men det bör framhållas att även röstning på samma parti i kommunalvalen som i riksdagsvalet kan ha lokalpolitisk bak- grund, antingen genom att en oberoende värdering av partiernas pro- gram och insatser på de olika nivåerna leder till röstning på samma parti eller genom att det lokalpolitiska ställningstagandet faktiskt styr partiva- let på riksnivå.

I en undersökning har skillnader i partiernas röstandel i 1979 års riks- dagsval och kommunfullmäktigval i kombination med förändringar i deras röstandel mellan 1976 och 1979 års kommunfullmäktigval använts som mått på inslaget av lokalpolitiskt motiverade ställningstaganden i kommunfullmäktigvalet i olika kommuner. Detta mått samvarierar på ett intressant sätt med vissa andra egenskaper hos dessa kommuner. Ju större mått av partipolitisk konkurrens som finns i kommunen, desto större är inslaget av lokalpolitiska ställningstaganden i kommunfullmäk- tigvalet. Det finns också ett positivt samband mellan valkampanjens om- fattning och inslaget av lokalpolitiska ställningstaganden. Studien pekar enligt författarna åt ett för den kommunala demokratin glädjande håll. Utvecklingen mot partipolitiserade kommuner synes ha inneburit en mer utslagsgivande roll för kommunfullmäktigvalen. Samtidigt konstateras att överensstämmelsen mellan partiernas röstetal i kommunfullmäktig- och riksdagsvalen i de olika kommunerna är mycket hög, vilket innebär att det lokalpolitiska inslaget får sin största betydelse i kommuner med politiska balanslägen mellan partiblocken (Gidlund-Westlund).

Lokalpolitiska ställningstaganden kan ta sig uttryck i röstning på 10- kala partier. Vid 1985 års val tog lokala partier mandat i kommunfull- mäktige i 82 fall. I 51 fall har dessa partier varit representerade i fullmäk- tige sedan 1979 eller längre tid. 22 lokala partier blev representerade för första gången, ett parti återkom efter ett uppehåll på en mandatperiod ochi 18 fall förlorade ett lokalt parti sin representation i fullmäktige. Som lokalt parti har i denna undersökning räknats även några mindre partier med riksorganisation, t.ex. arbetarpartiet kommunisterna men däremot ej kds och miljöpartiet.

Några större förändringar i de lokala partiernas representation kan inte iakttas sedan 1973. Andelen av det totala antalet mandat som tillföll de lokala partierna ökade från 1,3 % vid kommunfullmäktigvalen 1973 till 1,7 % vid 1979 års kommunfullmäktigval. Därefter har representatio- nen för dessa partier snarast sjunkit något, främst beroende på att miljö- partiets framträdande som riksparti i 1982 års val medförde att vissa

lokala miljöpartier gick upp i detta parti. Miljöpartiet är efter 1985 års val representerat i fullmäktige i nästan hälften av landets kommuner. Dess andel av mandaten utgör 1,7 % mot 1,0 % efter 1982 års kommunfullmäk- tigval.

4.2.6. Slutsatser

Den allmänna slutsats som kan dras av de förhållanden som redovisats i de föregående avsnitten är att förutsättningarna för rationella partival i kommunfullmäktigvalen starkt förbättrats under senare år. De partipoli— tiska alternativen framträder klarare i kommunalpolitiken. Samstäm- mighet mellan program och handlande finns i så måtto att den offentliga sektorns tjänster (utom när det gäller barnomsorgen och vissa tekniskt betonade områden) är mera utbyggda i socialistiskt styrda kommuner än i borgerligt styrda. Både under mellanvalsperioden och i valrörelserna har informationen om partiernas program ökat. Även kunskaperna om programmen bland väljarna har förbättrats. Tillgängliga undersökning- ar kan också tolkas så att inslaget av lokalpolitiskt motiverade ställnings- taganden i kommunfullmäktigvalen är i stigande.

Landstingsvalet framstår inte bara bland massmedier och väljare utan även bland forskarna som det ”glömda” valet. Bristerna i det empiriska underlaget gör det svårt att med säkerhet uttala sig om den landstings- kommunala demokratin. De uppgifter som föreligger tyder emellertid på att förutsättningarna för ett rationellt partival är sämre, troligen betydligt sämre, i landstingsvalen jämfört med kommunfullmäktigvalen. Någon tendens i den ena eller andra riktningen går i stort sett inte att utläsa.

4.3. Internationell utblick

1 den form som den gemensamma valdagen praktiseras hos oss med samtliga val (utom kyrkofullmäktigvalen) på samma dag i hela landet existerar den numera i inget av de andra 19 undersökta parlamentariska demokratierna. I Israel ägde kommunalvalen rum samtidigt med parla- mentsvalen t.o.m. 1973. Därefter har kommunalvalen hållits fristående från parlamentsvalen. Av de länder där ett system med val på olika nivå- er samtidigt förekommer är det mest utbrett i USA. Val på delstatsnivå och lokal nivå äger i stor utsträckning rum på samma dag som valen av president och kongressledamöter. Det finns också länder där kommuna- la val har hållits på samma dag som parlamentsvalen, t.ex. Storbritanni- en och Österrike.

Att en övergång från gemensamma till skilda valdagar för riksdagsva- len och de kommunala valen skulle leda till lägre valdeltagande i de sistnämnda valen ger materialet ett starkt stöd för. Dels kan konstateras att nästan överallt där ett system med fristående kommunalval praktise— ras är valdeltagandet lägre, ibland betydligt lägre, än i parlamentsvalen. Dels tyder erfarenheterna i de länder som använt båda systemen på att valdeltagandet i de kommunala valen blir högre i områden och vid tillfäl— len då valen avhålls gemensamt med parlamentsvalen.

I våra direktiv förs tanken fram att en del av riksdagen skulle kunna väljas i samband med de kommunala valen bl.a. i syfte att uppehålla ett högt valdeltagande i dessa val. En ordning av detta slag har inte påträf- fats i något land med enkammarsystem. I alla sådana system förnyas hela parlamentet vid alla parlamentsval som äger rum. 1 de tvåkammarsystem där båda kamrarna väljs direkt finns inte heller något exempel på en kammare (eller del av en kammare) som väljs i samband med kommuna- la val. Däremot har Frankrike och Nederländerna tvåkammarsystem där den ena kammaren väljs av valkorporationer som delvis resp. helt utgörs av kommunala förtroendemän utsedda i fristående kommunalval. Delta- gandet i de kommunala valen i dessa båda länder utgör emellertid inget undantag från regeln om den lägre röstningsfrekvensen i fristående kom- munalval.

Den svenska valperioden ter sig vid en internationell jämförelse som kort. Det stora flertalet länder har fyra eller femåriga mandatperioder för sina representativa församlingar på alla nivåer. Av de tre länder som har lika kort eller kortare valperiod för parlamentet är det endast Nya Zee- land som har enkammarsystem och som därför kan likställas med Sveri- ge. I Australien och USA tillsätts den ena kammaren på tre resp. två år. Den andra kammaren har dock i båda fallen betydligt längre mandatpe- riod, nämligen sex år.

1 den svenska debatten har frågan om mandatperiodens längd kopp- lats samman med den gemensamma valdagen. Men tanken att förlänga valperioden till fyra år utan att överge den gemensamma valdagen har också förts fram. En vanlig invändning mot detta förslag är att det med ett sådant system skulle förflyta alltför lång tid mellan de allmänna valen.

Man kan konstatera att inget av de undersökta länderna har så långa uppehåll som fyra år mellan allmänna val. 1 länder med fyra- eller fem- åriga valperioder för parlamentet hålls andra val under mellantiden. Det kan vara delstatsval eller kommunalval eller bådadera. I vissa länder tillkommer presidentval men de äger i allmänhet rum mera sällan. I EG- länderna hålls dessutom val till Europaparlamentet vart femte år.

4.4. Överväganden

4.4.1 Erfarenheterna av den nuvarande ordningen Ordningen med gemensam valdag och treårig mandatperiod har nu till- lämpats i drygt 15 år. Sex val har ägt rum och fem valperioder har avver- kats. I riksdagen har majoritetslägena skiftat mellan de socialistiska och ickesocialistiska partigrupperingarna på ett sätt som saknar motsvarig- het under tiden efter andra världskriget. Regeringsbytena har kommit tätare än skiftena i majoritetsförhållandena i riksdagen beroende på att de borgerliga majoritetsregeringar som bildades efter valen 1976 och 1979 i båda fallen upplöstes efter ett par år och ersattes av borgerliga minoritetsregeringar. På det primärkommunala planet har kommunsammanläggningarna

medfört genomgripande förändringar i det politiska systemet. Under samma tid har kommunernas och landstingens betydelse för samhällsut- vecklingen ökat genom att statsmakterna pålagt dem allt fler uppgifter.

Det finns således erfarenheter av hur denna ordning fungerat inte bara i den politiska miljö som rådde vid beslutets tillkomst utan också under förhållanden som ganska mycket avviker härifrån. Den statsvetenskapli- ga forskningen har också bidragit till att öka och systematisera vår kun- skap om särskilt den kommunala demokratin.

I ett tidigare avsnitt analyserade vi om väljarna röstar i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor valet gäller. Vår slutsats var, utan att dock några närmare undersökningar företogs, att förutsättningar för ett rationellt partival förelåg beträffande riksdagsvalen. Beträffande lands- tingsvalen konstaterade vi stora brister i kunskapsunderlaget men fram- höll att de uppgifter som finns tyder på att väljarnas möjligheter att rösta rationellt på denna nivå var förhållandevis dåliga. Den mest omfattande analysen ägnades den primärkommunala nivån. Den gav det positiva resultatet att förutsättningarna för rationella partival i kommunfullmäk- tigvalen starkt förbättrats under senare år. Vissa undersökningar tydde också på att lokalpolitiska ställningstaganden i ökande utsträckning styr väljarnas partival. Detta innebär i så fall också att ansvar utkrävs av de förtroendevalda på grundval av deras program och handlingar. Därmed ökar medborgarinflytandet över de kommunala besluten.

Utvecklingen av den kommunala demokratin är i första hand resulta- tet av kommunreformen och den ökade betydelse som kommunerna fått genom olika statliga åtgärder. På en punkt har den gemensamma valda- gen utan tvivel spelat en roll. Det gäller det höga valdeltagandet. Det ligger över deltagandet i de kommunala valen före 1970 i vårt land och över deltagandet i kommunala val i praktiskt taget alla länder med jäm- förbart statsskick. Naturligtvis kan det hävdas att även med särskild val- dag för de kommunala valen skulle vi på grund av kommunernas föränd- rade ställning fått ett högt valdeltagande. Den internationella översikten visar dock atti länder med fristående kommunalval är valdeltagandet så gott som utan undantag lägre i dessa val än i parlamentsvalen. Det gäller även i de andra nordiska länderna (utom Island) där kommunerna har ungefär samma betydelse som hos oss.

Utom när det gäller valdeltagandet är det svårt att dra några säkra slutsatser om den gemensamma valdagens betydelse för den kommunala demokratin. Möjligen har den också påskyndat partipolitiseringen av kommunalpolitiken. Det kan dock uppenbarligen inte hävdas att den gemensamma valdagen skulle ha inneburit ett hinder mot en utveckling av den kommunala demokratin. Däremot kan man självklart argumente— ra för att den kommunala demokratin (utom när det gäller valdeltagan- det) skulle ha förändrats i än mer positiv riktning om kommunalvalen ägt rum fristående från riksdagsvalen.

Förkortningen av valperioden från fyra till tre år tillkom vid uppgörel— sen 1967 för att inte alltför lång tid skulle förflyta mellan de allmänna valen. Enligt vår uppfattning har denna förkortning visat sig vara olyck—

lig. Den har försvagat de politiska organens handlingskraft på alla nivåer i vårt system.

Som Olof Ruin framhållit i sin uppsats i Makten från folket har den korta mandatperioden fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet. Endast en av tre budgetar kan beslutas under förhållanden där varken ett val just ägt rum eller är nära förestående. Utredningsväsendet får arbeta under stark tidspress om det skall vara möjligt att inom en valperiod hinna med att initiera, utreda och genomföra en större reform. Ruin framhåller också att den korta mandatperioden kan försvåra upp— komsten av förtroendefulla förhållanden mellan kanslihus och centrala ämbetsverk. Dessa problem accentueras om varje val medför regerings- skifte.

Närheten till nästa val leder också till att motsättningarna mellan de politiska partierna ibland överdrivs. Långsiktiga uppgörelser mellan de politiska partierna försvåras och därmed hotas den traditionella tonvik- ten på samförständslösningar i svensk politik.

På riksplanet tillkommer ytterligare en nackdel med den treåriga val- perioden. Det är nästan enbart under de första ett å två åren av perioden som detär realistiskt att tänka sig extra val. Det ordinarie valet är annars för nära. Den begränsning av handlingsmöjligheterna i parlamentariska krissituationer som detta innebär illustrerades i samband med regerings- kriserna i oktober 1978 och maj 1981.

Erfarenheterna av kombinationen av gemensam valdag och treårig mandatperiod är alltså enligt vår uppfattning blandade. Å ena sidan är mandatperioden för kort och behöver förlängas för att stärka regering- ens och övriga politiska organs möjligheter till planmässigt och långsik- tigt handlande. Den gemensamma valdagen har å andra sidan bidragit till ett ökat valdeltagande i de kommunala valen. Vi kan också konstatera att en utveckling mot ökat medborgarinflytande i kommunerna har ägt rum under den gemensamma valdagens tid.

Två huvudalternativ till förändring har diskuterats inom kommittén. Båda innebär en förlängning av mandatperioderna till fyra år. Det ena går ut på att valen till riksdagen och valen till kommunfullmäktige och landsting äger rum vid skilda tidpunkter med två års mellanrum. Det andra huvudalternativet innebär ingen annan ändring än en förlängning av mandatperioden med ett år.

4.4.2 Fyraåriga mandatperioder och skilda valdagar Ett huvudargument för detta alternativ är att de kommunala frågorna nu på ett helt annat sätt än tidigare kan bära upp en egen valrörelse. [ mycket större utsträckning än på 1960-talet sysslar kommuner och landsting med frågor som angår medborgarna. Genom partipolitiseringen av kommu- nalpolitiken och den ökade informationen om de politiska alternativen finns, som vi tidigare visat, också bättre förutsättningar för rationellt grundade ställningstaganden i kommunfullmäktigvalen (men knappast i landstingsvalen). Ett annat huvudargument för detta alternativ är att fristående kommu-

nalval skulle vitalisera den kommunala demokratin. Vad man här främst pekat på är det större utrymme som de kommunalpolitiska frågorna sku l- le få i valrörelserna jämfört med nuvarande förhållanden.

Att de rikspolitiska frågorna alltjämt skulle spela en betydande roll i de kommunala valrörelserna är dock troligt. De utländska erfarenheterna talar starkt för detta. Därav följer att många väljare kommer att ta ställ- ning i de kommunala valen på rikspolitiska grunder. Det kan t.o.m. bli fler än f.n. på grund av avsaknaden av någon annan möjlighet att ut- trycka sin sympati för ett visst parti på det nationella planet. Det är välkänt från andra länder med fristående kommunalval hur särskilt massmedierna tolkar resultaten av dessa val som opinionsmätningar i regeringsfrågan. Det finns onekligen en betydande risk för att sådana tolkningar också skulle göras av väljarna och de politiska partierna.

En annan, ur kommunaldemokratisk synpunkt negativ effekt av över- gång till fristående kommunalval är att valdeltagandet med största san— nolikhet kommer att sjunka. Hur mycket går självfallet inte att säga med bestämdhet. Vår erfarenhet av fristående kommunalval från senare år begränsar sig till de omval som företagits i vissa kommuner (Piteå 1973, Hallsberg 1979, Borgholm och Åre 1985). Här har valdeltagandet legat mellan 71 och 78 %. Ett något högre valdeltagande kan man räkna med om de kommunala valen äger rum i hela landet samtidigt och föregås av en valrörelse som innehåller rikspolitiska inslag.

Vår slutsats blir att de kommunala frågorna visserligen skulle kunna bära upp en egen valrörelse men att den kommunala demokratin snarare skulle förlora än vinna på en övergång till särskilda valdagar för de kommunala valen. För oss är ett högt valdeltagande ett demokratiskt egenvärde. Det krävs enligt vår uppfattning mycket starka skäl om man skall överge ett valsystem som uppmuntrar till ett deltagande i kommu— nala val som är det kanske högsta i världen. De skäl som finns för fristå— ende kommunalval har inte den tyngden.

En variant av det alternativ som nu diskuteras är tanken i våra direktiv att införa ett system varigenom riksdagens sammansättning i någon ut- sträckning påverkas av valen till kommunfullmäktige och landsting. Lik- som vid valen tidigare till första kammaren kan man tänka sig att en del av riksdagens ledamöter väljs indirekt av kommunala församlingar. Men det skulle naturligtvis också vara möjligt att välja dessa ledamöter direkt. Direktiven tar inte ställning till om dessa ledamöter skall väljas för en lika lång period, dvs. fyra år, som övriga ledamöter eller, om man för att kunna förnya riksdagen i dess helhet vart fjärde år, skall begränsa dessa ledamöters valperiod till två år. En annan viktig fråga är antalet ledamö- ter som skall väljas i samband med de kommunala valen. Då denna modell tidigare diskuterats har man vanligen talat om ett hundratal.

Denna modell har den fördelen att valdeltagandet i de kommunala valen sannolikt skulle bli högre än vid "rena” kommunalval. Vidare skul- le de rikspolitiska ställningstagandena i samband med kommunalvalen kunna garanteras en effekt på rikspolitiken genom det samtidiga valet av ett visst antal av riksdagens ledamöter. Vi har emellertid avstått från att

närmare utveckla denna modell därför att den i praktiken kommer att leda till endast tvååriga planeringsperioder för en regering. Redan två år efter det att hela (eller huvuddelen) av riksdagen valts kan nämligen underlaget för regeringsbildningen förändras på ett avgörande sätt, såvi- da inte regeringen har en mycket bred bas i riksdagen.

4.4.3 Fyraårig mandatperiod och gemensam valdag Detta alternativ tar till vara de fördelar som är förenade med den nuva- rande ordningen med gemensam valdag, främst det höga valdeltagandet. Vi är också övertygade om att den utveckling mot en vitalare kommunal demokrati som inletts kommer att fortsätta med bevarad gemensam val- dag. Oavsett vilken ordning vi har för tidpunkten för de kommunala valen - gemensamt med eller skilda från riksdagsvalen - kommer utveck- lingen mot mer programmatiska skillnader mellan partierna i kommu- nalpolitiken att fortsätta. När det gäller informationsförmedlingen finns det oberoende av valordningen anledning att tro på en ytterligare expan- sion. Via radio och TV kan nya och slagkraftiga möjligheter för informa- tion i kommunala frågor öppnas. Det är emellertid enligt vår uppfattning endast under ett system med gemensam valdag för riksdag, kommunfull- mäktige och landsting som väljarna har möjlighet att göra lokalpolitiska ställningstaganden i de kommunala valen som inte får rikspolitiska sido— effekter. Det starka sambandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik moti- verar också att partierna lägger fram sina program på de olika nivåerna för väljarnas samtidiga bedömning. Särskilt för de väljare som med an- ledning av ett lokalt problem som är eller kan bli en fråga för riksdag eller regering vill stödja ett visst parti i kommunfullmäktig- eller landstingsva- len är det viktigt att kunna bedöma hur partierna på riksplanet kan för- väntas behandla denna fråga. Den gemensamma valdagen ger alltså den enskilde väljaren möjlighet att vid en och samma tidpunkt själv avgöra om han eller hon vill hålla isär eller koppla ihop sina ställningstaganden i de olika valen.

Huvudinvändningen mot detta alternativ är att det går för lång tid mellan valen. Det måste då först framhållas att detta alternativ inte skil- jer sig från det föregående när det gäller hur ofta väljarna har möjlighet att bestämma sammansättningen av riksdag, kommunfullmäktige och landsting. I båda alternativen förflyter fyra år mellan tillfällena. Den direkta effekten av valen på de representativa organens sammansättning inträffar således lika ofta.

Vid skiljande av valdagarna uppkommer indirekta effekter av valen. Främst gäller det rikspolitiska effekter av de kommunala valen. Vi har tidigare uttalat att vi ogillar sådana indirekta effekter.

Det finns även en annan typ av indirekta effekter. I samband med alla allmänna val ökar det politiska intresset. Det är en följd av att samhälls- debatten under valrörelserna fokuseras på de politiska problemen och hur partierna vill lösa dem. I detta alternativ kommer denna stimulans av det politiska intresset att inträffa endast vart fjärde år.

Behovet av denna stimulans har dock minskat genom att utvecklingen av medborgarnas politiska aktivitet mellan valen i huvudsak varit positiv under 1970-talet. Enligt gjorda undersökningar har det politiska intresset och viljan att diskutera politiska frågor ökat. Ännu tydligare är ökningen av deltagandet i den fackliga och politiska verksamheten. Den ökade politiska aktiviteten har dock i stor utsträckning ägt rum vid sidan av de politiska partierna. Därför bör man enligt vår uppfattning genom olika åtgärder eftersträva en ökning av medborgarnas intresse mellan valen för partiernas verksamhet i och utanför de politiska organen. Detta blir sär- skilt betydelsefullt vid en förlängning av mandatperioden med bevarad gemensam valdag.

På det rikspolitiska planetär den viktigaste åtgärden att återge riksda- gen dess ställning av nationellt politiskt forum. Mellan valen borde riks- dagen vara den plats där den väsentliga debatten mellan de politiska partierna och mellan regering och opposition utspelas. Om rikdagsarbe- tet skall engagera medborgarna mer än f.n. måste aktualitetsintresset prioriteras, särskilt i meningsutbytet mellan regering och opposition. Den pågående försöksverksamheten, som tillkommit på vårt initiativ, bör fullföljas med huvudinriktning på ökad aktualitet och koncentration i debattformerna. Frågan om riksdagens ställning i den politiska debat— ten behandlas utförligare i kapitel 10.

Vi anser också att de politiska organen bör kunna arbeta under ännu större öppenhet än f.n. och på så sätt inbjuda medborgarna till debatt i de frågor som är under behandling. Konkret föreslår vi på detta område att en möjlighet till offentliga utfrågningar i riksdagens utskott öppnas (se avsnitt 12.4). Även i kommuner och landsting bör man kunna åstadkom- ma ökad insyn i nämndernas arbete. De nya lokala organ som håller på att växa fram i kommunerna kommer också att stimulera till öppenhet kring frågor och problem i närmiljön.

Medborgarnas insyn i de politiska frågorna mellan valen skulle också öka om kontakterna med de förtroendevalda på alla nivåer vidgades. När det gäller riksdagsledamöterna är det delvis en fråga om arbetsorga- nisationen i riksdagen. På den punkten föreslår vi vissa förändringar som syftar till att utjämna arbetsbelastningen och på så sätt bereda ledamöter- na ökade möjligheter att vistas i hemorten (se vidare kapitel 11). I sista hand är det emellertid de politiska partierna som måste finna former för sitt arbete som ger medborgarna möjligheter till ökade kontakter med de förtroendevalda.

Sammanfattningsvis förordar vi att mandatperioderna till riksdag, kommunfullmäktige och landsting förlängs till fyra år med bevarad ge- mensam valdag. För att inte det politiska intresset skall minska i avsak- nad av allmänna val under en period av fyra år kopplas till förslaget vissa åtgärder och rekommendationer. De tar framför allt sikte på att stimulera medborgarnas intresse för arbetet i riksdagen mellan valen.

En konsekvens av vårt förslag om förlängning av valperioden är att mandatperioden för kommunstyrelsen, förvaltningsutskottet och de kommunala nämnder som följer reglerna för dessa organ också blir fyra

år. Detsamma gäller valperioden för vissa kommunala uppdrag m.m.

Vi har också funnit det naturligt att mandatperioden för kyrkofull- mäktige och för vissa andra organ och uppdrag på det kyrkokommunala området förlängs till fyra år. Även kyrkomötet bör väljas på fyra år.

Våra förslag föranleder ändringari 3 kap. 3 & regeringsformen, i 2 kap. 6 5, 3 kap. 5 och 17 åå samt 5 kap. l & kommunallagen (l977:179), i 2 kap. 6 g", 4 kap. 6 &, 5 kap. 8 och 15 55 samt 7 kap. 1 & lagen (l982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter och i 4 5 lagen (1982:942) om svenska kyrkan.

5. Nuvarande valsätt behålls

5.1. Bakgrund 5.1.1 Inledning

Det svenska statsskicket bygger på folksuveränitetens princip. l rege- ringsformens portalparagraf, 1 kap. 1 5, kommer detta till uttryck med orden ”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”.

Som i alla andra moderna demokratier utövas den svenska folkstyrel- sen indirekt, dvs. genom valda representanter. Portalparagrafen till rege- ringsformen fortsätter efter de redan citerade inledningsorden med att slå fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den representativa formen för folkstyrelsen betonas ytterligare i inlednings- kapitlet till regeringsformen, som behandlar statsskickets grunder, där det i 4 & sägs att riksdagen är folkets främsta företrädare och i 7 5 där det föreskrivs att beslutanderätten i kommunerna skall utövas av valda för- samlingar.

Med ett representativt statsskick blir det en central fråga hur ledamö- terna i de folkvalda församlingarna utses. För att valsystemet skall förtjä- na att kallas demokratiskt är det av grundläggande betydelse att åsikts— bildningen i samhället är fri, att rösträtten är allmän och att alla röster har samma värde. Det fordras också att det allmänna inte blandar sig i valen i större utsträckning än som behövs för att underlätta valförfaran— det och att väljarnas valhemlighet respekteras. Inom dessa ramar kan emellertid valsystemet utformas på ett flertal olika sätt.

5.1.2. Mandatfördelningsmetoder

Vid fördelningen av mandat till en folkvald församling används i länder med demokratiska författningar två huvudmodeller: majoritetsval och proportionella val.

Majoritetsvalssystemen kombineras vanligen med enmansvalkretsar men kan också förekomma tillsammans med flermansvalkretsar. De ut- märks av att den eller de kandidater som uppnår de flesta rösterna i en valkrets erhåller det eller de mandat som valkretsen skall besätta. Majori- tetsval kan ske i en eller flera omgångar. Sker valet i en omgång tillfaller mandaten dem som erhållit de flesta rösterna. Det räcker alltså med

relativ majoritet i valkretsen. Ställer man upp krav på absolut eller ännu större majoritet måste man i de valkretsar där ingen i första omgången uppnått sådan majoritet antingen utlysa en andra omgång eller införa en kompletterande metod, t. ex. alternativröstning, för att få fram en segrare i valet.

En proportionell valmetod syftar till att fördela det antal mandat som skall besättas mellan de partier som deltar i valet på ett sådant sätt att partierna representeras i förhållande till sitt stöd bland väljarna. Ju fler mandat som skall fördelas, desto större rättvisa kan uppnås vid denna fördelning. Störst blir därför rättvisan om hela landet utgör en enda valkrets. Om mandaten fördelas i slutna valkretsar blir rättvisan störreju större valkretsarna är.

En proportionell fördelning kan åstadkommas på flera olika sätt. I praktiken tillämpas två huvudmodeller: valkvotsmetoder och divisors- metoder.

Valkvotsmetoderna bygger som framgår av namnet på en valkvot. Denna erhåller man i den "rena” valkvotsmetoden (Hare”s metod) ge— nom att dividera antalet avgivna godkända röster med antalet mandat. Varje parti erhåller sedan mandat till det antal gånger valkvoten ryms inom partiets röstetal. Eftersom kvoten sällan gårjämnt upp i partiernas röstetal kan inte alla mandat fördelas i en omgång. Återstående mandat fördelas efter storleken på den rest som varje parti uppvisar efter divisio- nen.

Divisorsmetodernainnebär att man för varje parti räknar fram ett antal successiva jämförelsetal. Mandaten fördelas ett och ett till det parti som vid varje tillfälle har det högstajämförelsetalet, varpå ett nyttjämförelse- tal beräknas för detta parti. Till skillnad från valkvotsmetoderna leder divisorsmetoderna inte till att någon restpost uppkommer. Samtliga mandat kan därför fördelas enligt samma metod.

Den enklaste och äldsta divisorsmetoden är heltalsmetoden, vanligen kallad d'Hond/s metodefter sin belgiske uppfinnare. Fördelningen tillgår så, att partiernas röstetal successivt divideras med ett tal som motsvarar antalet erhållna mandat plus ett. Det första mandatet går alltså till det parti som har det största röstetalet. Därefter divideras detta med två, varpå det jämförs med övriga partiers röstetal osv.

En effekt av d”Hondts metod är att den tenderar att gynna stora parti-' er. Vill man komma ifrån denna effekt bör man därför reducera de stora partiernas röstetal snabbare än som sker med d”Hondts metod. Detta sker genom den s. k. uddatalsmetoden . I stället för talserien 1,2,3,4 osv. som används i d'Hondts metod, används i uddatalsmetoden talserien l,3,5,7 osv. För att försvåra för små partier att få sitt första mandat kan första divisorn höjas, t. ex. till 1,4. Man brukar då tala om en jämkad uddatalsmetod.

5.1.3. Småpartispärr

Samtidigt som en så total överensstämmelse som möjligt mellan väljar- nas partisympatier och mandatfördelningen i den folkvalda församling-

en kan ställas upp som ett demokratiskt ideal måste även andra hänsyn än proportionaliteten vägas in vid utformningen av valsystemet. Om folkrepresentationen splittras på många partier kan detta leda till svårig- heter att skapa handlingsdugliga majoriteter och i värsta fall till att den valda församlingen blir helt beslutsoförmögen. Denna risk kan motver- kas genom att valsystemen utformas så att de innehåller spärrar mot små partier och även i övrigt är så utformade att de inte uppmuntrar till partisplittring.

Ett majoritetsvalssystem gynnar systematiskt det största partiet i varje valkrets på de mindres bekostnad. Det leder därför till en överrepresen- tation för stora partier och en motsvarande underrepresentation för små- partier om dessa över huvud taget blir representerade, vilket ju endast blir fallet för ett parti som i någon valkrets är det största även om det riksproportionellt är ett litet parti. Majoritetsvalssystemen kan med and- ra ord sägas ha en inbyggd småpartispärr. Detsamma kan — om än i mindre grad — sägas om d*Hondts metod.

Uddatals- och valkvotsmetoderna missgynnar inte på samma sätt små partier men om mandaten fördelas i slutna valkretsar får små partier ändå svårt att få mandat, svårare ju färre mandat som tillsätts i varje valkrets. Genom att den första divisorn i denjämkade uddatalsmetoden är högre än ett försvårar även den för små partier att ta sitt första mandat. Denna jämkning är alltså i realiteten en småpartispärr.

Om proportionaliteten drivs så långt att man inför ett system med utjämning på riksnivå för att kompensera bristande riksproportionalitet vid mandatfördelningen i valkretsarna kan behov uppkomma av särskil- da tröskelregler. En metod är att som i Island och Österrike —— endast tillåta de partier som fått mandat vid fördelningen av valkretsmandaten att delta i fördelningen av utjämningsmandaten. I andra länder har man fastställt en procentspärr som partierna måste klara för att få utjämnings- mandat eller för att få mandat över huvud taget. Så sker bl. a. i Danmark och Förbundsrepubliken Tyskland.

5.2. Tillkomsten av det riksproportionella valsättet och spärregeln

5.2.1 Bakgrund 1 Sverige infördes ett proportionellt valsystem vid valen till riksdagens andra kammare år 1909. Intill dess hade valen genomförts som majori- tetsval, huvudsakligen i enmansvalkretsar. Det nya valsystemet innebar att de 230 andrakammarmandaten uppdelades på 56 valkretsar, i allmän- het omfattande 3-5 mandat. Mandaten fördelades i slutna valkretsar en- ligt d'Hondts metod. Denna metod gynnar som tidigare nämnts genom- gående det största partiet i valkretsen. Den för det största partiet gynnan- de effekten förstärktes av att valkretsarna var relativt små. Detta ledde redan under de första åren med det nya valsättet till att mindre partier samverkade i valen genom att förena sig om en gemensam partibeteck- ning. Under denna gick de fram med var sin kandidatlista. De samver-

kande partierna kunde på så sätt erhålla mandat efter sitt gemensamma röstetal och därigenom bättre hävda sig mot större partier.

Erfarenheterna av det nya valsättet ledde tidigt till kritik. Bl. a. riktades anmärkningar mot att det största partiet otillbörligt gynnades. På begä- ran av riksdagen tillsattes år 1919 en utredning, proportionsvalssakkun- niga, som 1921 föreslog att antalet valkretsar skulle minskas. Eftersom varje valkrets därigenom skulle komma att tillsätta fler mandat skulle proportionaliteten öka. Proportionsvalssakkunnigas förslag till ny val- kretsindelning lades till grund för en proposition till 1921 års riksdag. Den föreslagna valkretsindelningen, som bestod av 28 valkretsar med länen som utgångspunkt, antogs av riksdagen. Därigenom hade Sverige fått den valkretsindelning som i allt väsentligt fortfarande tillämpas.

Tendensen hos d”Hondts mandatfördelningsmetod att gynna stora partier innebar att små partier även efter valkretsreformen hade intresse av samverkan. Genom att de samverkande partierna bildade en s. k. kartell och därigenom gick fram under en gemensam partibeteckning i stället för som skilda grupper, kunde emellertid mandatfördelningen dem emellan bli mindre rättvisande.

För att underlätta sådan samverkan men också för att bereda bättre möjligheter åt fraktioner inom partierna att göra sig gällande infördes 1924 enhetliga regler om kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar

Debatten om proportionaliteten i valsystemet avstannade inte genom dessa förändringar. Under 1920-, 1930- och 1940-talen väcktes i riksda— gen återkommande förslag om att valkretsmandaten skulle kompletteras med ett antal riksmandat som skulle fördelas så att totalresultatet av valet skulle närma sig exakt proportionalitet. De avslogs dock i samtliga fall.

Frågan om en revision av valsystemet aktualiserades ånyo vid 1949 års riksdag, då flera motioner väcktes med förslag om utredning i frågan. Konstitutionsutskottet tillstyrkte denna gång och förordade att en utred- ning kom till stånd ”om möjligheterna att, utan eftersättande av andra värden inom det politiska livet, vinna större proportionell rättvisa vid mandatfördelningen mellan partierna, samtidigt som det nuvarande kar- tellsystemet avskaffas." Riksdagen anslöt sig till utskottets bedömning och hemställde i en skrivelse till Kungl. Maj:t om en utredning.

Den av riksdagen beställda utredningen, som fick i uppdrag att också utreda förutsättningarna för införande av beslutande folkomröstningar, tillsattes år 1950 och avlämnade året därpå sitt betänkande (SOU 1951 :58) Det proportionella valsättet vid val till riksdagens andra kam- mare.

Utredningen prövade, bl. a. från utgångspunkten att ett tillgodoseende av proportionalitetskravet inte fick leda till en alltför långtgående parti- splittring, tre olika huvudlinjer för en reform.

]. En utvidgning av valkretsarna.

2. Införande av ett särskilt utjämningsförfarande.

3. Utbyte av d'Hondts fördelningsmetod mot någon annan. Tankarna på att öka proportionaliteten genom att minska antalet val- kretsar eller att införa utjämningsmandat förkastades av utredningen.

Dock föreslogs att tre av de minsta valkretsarna skulle sammanföras med en angränsande valkrets.

Utredningen fann det däremot möjligt att genom att införa en ny för- delningsmetod uppnå en så proportionellt rättvisande representation för partierna att karteller i huvudsak skulle kunna undvikas. Den metod man stannade för var uddatalsmetoden i förening med en särskild spärregel.

Förslaget att ändra valkretsindelningen vann inte förståelse hos rege- ringen. Däremot Iades utredningens förslag om införande av uddatals- metoden i stället för d'Hondts metod till grund för en proposition (prop. 1952zl75). I stället för den spärregel utredningen förordat föreslogs dock i propositionen en jämkad uddatalsmetod, i vilken första divisorn sattes till 1,4.

Föredragande statsrådet antog att den förbättrade proportionalitet som den nya metoden innebar, starkt skulle begränsa användningen av karteller men bedömde detta som i någon mån osäkert. Därför föreslogs att förekomsten av valsamverkan mellan partierna ytterligare skulle mot- verkas genom att man, som en reservant inom utredningen föreslagit, tog bort möjligheten att använda mer än en beteckning på valsedlarna.

Uppfattningarna inom utredningen om valet av fördelningsmetod hade varit delad. Två ledamöter hade reserverat sig och tre ledamöter hade i ett särskilt yttrande uttalat tveksamhet rörande vissa delar av för- slaget. Mot bakgrund härav och av den tveksamhet som även gjort sig gällande bland remissinstanserna fann regeringen det vanskligt att ome- delbart ta ställning till hur valsättet skulle vara utformat i framtiden. Därför föreslogs att den nya fördelningsmetoden skulle prövas under mandatperioden 1953— 1956. Sedan praktiska erfarenheter av metoden vunnits, skulle frågan om en fortsatt tillämpning av den tas upp på nytt. De gamla reglerna sattes därför enligt propositionen provisoriskt ur kraft genom en särskild lagstiftning.

Propositionens förslag godtogs av riksdagen. De provisoriska reglerna gavs därefter fortsatt tillämpning genom lagar 1956, 1960, 1964 och 1968.

Före 1952 års reform hade det varit vanligt att partierna i vissa valkret- sar gått fram under en gemensam partibeteckning för att kunna tillgodo- göra sig de fördelar det gamla valsystemet gav åt stora partier. Genom det nya valsättet blev incitamentet för sådan valsamverkan inte längre lika starkt. I begränsad omfattning förekom dock sådan samverkan vid 1964 och 1968 års riksdagsval.

5.2.2 Nuvarande valsystem Vårt nuvarande valsystem är i allt väsentligt utformat efter de principer som grundlagberedningen presenterade i sitt betänkande (SOU 1967z26) Partiell författningsreform. I beredningens direktiv hade föredragande statsrådet anfört att bered- ningen borde utarbeta ett valsystem som genom en rimlig avvägning mellan olika motstående intressen kunde vinna en så bred anslutning som möjligt. Statsrådets önskemål om valsystemets utformning kan i sina huvuddrag sammanfattas i fyra punkter.

1. För att säkerställa en regional representation i riksdagen borde valen ske valkretsvis.

2. För att skilda meningsriktningar inom valkretsen skulle kunna bli företrädda borde valsystemet vara proportionellt.

3. För att underlätta majoritetsbildningen i riksdagen borde valkrets- indelningen, mandatfördelningsmetoden eller en särskild småpartispärr motverka skadlig partisplittring.

4. Om möjligt borde särskilda kvalifikationskrav för partiernas delta- gande i valen undvikas. Efter att ha övervägt olika möjligheter att tillgodose de önskemål som framförts i direktiven enades grundlagberedningens ledamöter om fem riktpunkter för konstruktionen av ett nytt valsystem (SOU 1967:26, s. 149). Valsystemet borde vara så utformat

1. att man med det undantag som anges i punkt 5 får en fördelning mellan partierna som är rättvisande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet),

2. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade parti- bildningar eller andra valtaktiska manövrer,

3. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i val- kretsindelningen,

4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionali— tet,

5. att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i riksdagen.

Det förslag till nytt valsystem som grundlagberedningen mot bak— grund av dessa riktpunkter föreslog, innebar i korthet följande. Den upp- delning av riksdagen i två kammare, där ledamöterna i första kammaren valdes av landstingen och stadsfullmäktige i de städer som inte ingick i någon landstingskommun och där ledamöterna i andra kammaren val- des i allmänna val, skulle ersättas av en riksdag med en enda kammare bestående av 350 ledamöter. Beträffande ledamotsantalet reserverade sig dock det dåvarande högerpartiets representant och förordade en enkam- marriksdag med 300 ledamöter. Den nya riksdagen skulle i sin helhet väljas genom direkta val och mandaten fördelas på de tidigare 28 andra- kammarvalkretserna med 310 fasta valkretsmandat som tilldelades val- kretsarna i förhållande till antalet röstberättigade i varje valkrets. Utöver dessa fasta mandat skulle 40 utjämningsmandat användas för att korrige— ra de avvikelser från en riksproportionell fördelning som kunde ha upp- stått vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten. Riksproportionali- teten var dock inte fullt genomförd. För att motverka uppkomsten av småpartier skulle endast partier som fått minst 4 % av rösterna i hela riket få delta i mandatfördelningen. För lokalt starka småpartier gjordes dock ett undantag. Ett parti som inte hade klarat fyraprocentsspärren skulle trots detta få tävla om de fasta valkretsmandaten i den eller de valkretsar där partiet hade fått minst 12 % av rösterna. Däremot skulle det inte få delta i fördelningen av utjämningsmandaten och alltså inte garanteras en

riksproportionell representation i riksdagen. Några särskilda kvalifika- tionskrav för partiernas deltagande i valet ställdes inte upp.

Inom varje valkrets skulle de fasta valkretsmandaten fördelas mellan partierna enligt uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4, dvs. samma metod som 1952 provisoriskt hade införts för andrakammar- valen och därefter fortsatt att tillämpas. De 40 utjämningsmandaten skulle fördelas gemensamt för hela riket mellan de partier som klarat fyraprocentsspärren på ett sådant sätt att fördelningen av samtliga man- dat (utom dem som tillfallit partier som uppnått 12 % i en valkrets men inte 4 % i hela landet) skulle bli proportionell mot deras sammanlagda röstetal i hela riket. Även utjämningsmandaten tillfördes valkretsarna. Återigen med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden.

Det kan alltså konstateras att det nya valsystemet var proportionellt, att valen skedde valkretsvis, att ett parti för att få delta i mandatfördel- ningen måste erhålla minst 4 % av rösterna i hela riket eller minst 12 % av rösterna i en valkrets och att några särskilda kvalifikationskrav för parti- ernas deltagande inte ställdes upp. De önskemål som det föredragande statsrådet uttalat i grundlagberedningens direktiv hade alltså blivit tillgo- dosedda.

Den första av grundlagberedningens riktpunkter tillgodosågs genom systemet med utjämningsmandat, vilket samtidigt gjorde riksproportio- naliteten okänslig för valkretsförändringar och därigenom också tillgo- dosäg punkt 3. Genom att flertalet mandat blev fasta valkretsmandat tillgodosågs punkt 4. Genom kravet på minst 4 % av rösterna i hela riket eller 12 % av rösterna i en valkrets förankrades även punkt 5.

Punkt 2 i riktlinjerna ansågs också ha blivit tillgodosedd genom sy- stemet med utjämningsmandat. Genom riksproportionaliteten i det nya valsättet hade partier som av egen kraft klarade fyraprocentsspärren nämligen inte längre något att vinna på att samverka med varandra, detta vare sig samverkan skedde över hela landet eller partierna gick fram var för sig i vissa valkretsar och tillsammans i andra. Inte heller kunde ett stort parti räkna med att göra några mandatvinster genom att splittra sig och gå fram under olika beteckningar i olika valkretsar.

Någon samverkan mellan två eller flera riksdagspartier har inte heller förekommit sedan vårt nuvarande valsystem infördes. Att partier även efter den partiella författningsreformen skulle kunna samverka i valen har emellertid inte varit en helt främmande tanke för riksdagen. Detta framgår av förarbetena till lagen (l972:625) om statligt stöd till politiska partier.

Lagen tillkom efter ett förslag från 1971 års partistödsutredning i be- tänkandet (SOU 1972z62) Offentligt stöd till de politiska partierna. Ut- redningen konstaterade under rubriken Valsamverkan (s. 54) att ett parti för att kunna uppbära bidrag måste vara enjuridisk person och att partiet

| för att bli en sådan måste anta stadgar av inte alltför ofullständig beskaf- fenhet samt välja styrelse. Utredningen konstaterade vidare att två eller flera partier som samverkade vid ett val genom att använda en gemensam partibeteckning, utan att skapa en särskild juridisk person för denna

samverkan, enligt då gällande praxis erhöll partistöd var för sig i propor- tion till det antal mandat respektive parti fått genom valsamverkan. Den- na praxis torde överensstämma med ett uttalande av föredragande de- partementschefen i förarbetena till lagen (1969:596) om kommunalt par- tistöd (prop. 19692126, s. 21).

Någon ändring av den praxis som sålunda utbildat sig framstod enligt utredningen inte som befogad. Eftersom utredningen hade föreslagit ett system med dels ett grundstöd, dels mandatbidrag skulle emellertid vissa problem uppkomma beträffande grundstödet. För att lösa dessa förorda- de utredningen att grundstöd skulle lämnas till de samverkande partier- na med en fjortondel av ett helt grundstöd för varje mandat respektive parti erhållit genom valsamverkan. Inget parti skulle dock kunna få mer än ett helt grundstöd per kalenderår. (Exakt 4 procent av rösterna i hela riket berättigar till minst 14 mandat i riksdagen).

Eftersom den parlamentariskt sammansatta utredningens förslag var enhälligt och med hänsyn till värdet av att partistödssystemet åtnjöt för- troende av riksdagspartierna förordade det föredragande statsrådet (prop. 19721126, s. 7) att förslaget genomfördes i sin helhet. Beträffande beräkningen av partistöd vid valsamverkan, partisammanslagning eller delning av ett parti uttalade han (5. 8) att sådana frågor fick lösas med ledning av de allmänna principer som låg till grund för lagen och de uttalanden i frågorna som hade gjorts av utredningen.

Konstitutionsutskottet (KU 1972:55) fann vid sin granskning av det framlagda lagförslaget inte någon anledning till erinran och hemställde därför att riksdagen skulle bifalla propositionen, vilket riksdagen (rskr. 19721295) också gjorde.

Även om olika former av valsamverkan sålunda skulle vara möjliga även efter den partiella författningsreformen var valsystemet så utformat att det inte skulle inbjuda till sådan i syfte att tillföra de samverkande partierna fler mandat än de riksproportionellt borde ha. Antalet utjäm- ningsmandat sattes medvetet så högt som till 40 för att valsystemets verk- ningar inte avsiktligt skulle kunna rubbas genom att partierna gick fram under konstlade partibeteckningar eller vidtog andra valtaktiska man- övrer i syfte att bli överrepresenterade (SOU 196726, 5. 153). Två partier som vart och ett skulle få mer än 4 procent av rösterna i hela riket om de uppträdde var för sig skulle sammanlagt inte kunna få fler mandat ge- nom att gå fram under en gemensam partibeteckning. De partier som var representerade i grundlagberedningen och hade enats om de fem rikt- punkterna för valsystemets utformning skulle därför inte ha något att vinna på att samverka med varandra. Möjligheten att göra det kvarstod dock, och skulle kanske kunna utnyttjas om en sammanslagning av dem var aktuell.

Ett större intresse av valsamverkan skulle de partier ha som inte av egen kraft kunde ta sig över fyraprocentsspärren. Det politiska läget i landet under 1970-talet var dock sådant att det inte kan ha framstått som realistiskt att några småpartier genom att samverka med varandra skulle kunna uppnå tillräckligt många röster för att vinna representation i riks-

dagen. Innan miljöpartiet för första gången uppträdde i ett riksdagsval (1982) hade aldrig mer än 2,4 % (1973) av antalet rösteri hela riket lagts på partier som stod utanför riksdagen. Vid 1982 års val ökade denna siffra till 3,8 %. Att beräkna motsvarande siffra för 1985 års val ställer sig något problematiskt på grund av den valsamverkan som då under partibeteck- ningen centern skedde mellan centerpartiet och kristen demokratisk samling (kds). En sammanläggning av centerlistor med kds-kandidater, miljöpartiet och övriga småpartier ger siffran 4,3 %, dvs. något mer än vad som behövs för att vinna representation. Om samtliga dessa partier gick samman skulle de alltså teoretiskt kunna komma över fyrapro- centsspärren.

5.3. Den valtekniska samverkan vid 1985 års val

Inför 1985 års val träffade centerpartiet och kds en uppgörelse om valtek- nisk samverkan vid valet. Uppgörelsen hade i huvudsak följande inne- håll.

I riksdagsvalet gick de båda partierna fram under en gemensam parti- beteckning, centern. Vid landstings- och kommunfullmäktigvalet be— slutades regionalt och lokalt om man skulle gå fram under gemensam partibeteckning eller inte. I det följande behandlas i första hand uppgö- relsen och dess konsekvenser för riksdagsvalet.

Den nya gemensamma partibeteckningen centern registrerades hos riksskatteverket av centerpartiet. Samtidigt begärdes partibeteckningen centerpartiet avregistrerad. Som ombud för partiet enligt 5 kap. 5 & valla- gen (1972:620) anmäldes centerpartiets partisekreterare. Ombudet läm- nade fullmakt att anmäla kandidater till skydd för partibeteckningen enligt 5 kap. 8 & vallagen åt regionala ombudsmän inom centerpartiet.

Bland de kandidater som anmäldes för centern återfanns kandidater från kds. För riksdagsvalet anmäldes inga kandidater till skydd för parti- beteckningen kds. För landstings- och kommunfullmäktigvalen anmäl- des kandidater för kds i de fall man inte fattat beslut om valteknisk samverkan med centerpartiet.

I riksdagsvalet genomfördes den valtekniska samverkan i alla valkret- sar. Samverkan fungerade så att respektive organisation gick fram med en egen lista. de-listan kan alltså sägas vara en särlista inom centern. 1 en valkrets, Kalmar län, förekom dessutom en lista där kandidater från centerpartiet och kds varvats.

Vid valet fick centern 691 258 röster, varav 126 548 på valsedlar med kds-kandidater.

Centern fick 44 mandat, varav ett besattes av kds partiledare och övri- ga av medlemmar i centerpartiet.

Om de båda organisationerna vid valet gått fram under olika partibe- teckningar och alltså räknats var för sig och förutsatt att själva valsam- verkan inte ledde till röstförluster eller röstvinster för någon av de båda samverkande organisationerna hade kds erhållit de 126 548 centerröster som avgavs på valsedlar med kds-kandidater och de 5 000 röster som

avgavs på valsedlar med partibeteckningen kds. de skulle då inte ha nått upp till 4 procent av rösterna i hela riket och alltså inte fått delta i mandatfördelningen.

En mandatfördelning där centerns röstetal reducerats med 126 548 röster, kds inte deltar i fördelningen och övriga partiers röstetal hålls oförändrade ger följande resultat.

Parti Mandat Förändring moderata samlingspartiet 78 + 2 centern 37 — 7 folkpartiet 52 +1 socialdemokraterna 163 + 4 vänsterpartiet kommunisterna 19 0

Genom att kds i valet ställt upp under partibeteckningen centern och bortsett från de andra effekter valsamverkan kan ha haft på valresultatet har centern alltså ”vunnit" sju mandat, socialdemokraterna "förlorat" fyra, moderata samlingspartiet två och folkpartiet ett mandat.

5.4. Direktiven

Redan i våra direktiv frånjuni 1984 uppmärksammades olika frågor med anknytning till valsystemet. En av våra huvuduppgifter angavs där vara att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. Efter- som en förutsättning för en regerings handlingskraft är att den har till- räckligt stöd i riksdagen, borde vi bl. a. studera vilka effekter en minskad proportionalitet i valsystemet skulle kunna få på de parlamentariska för- utsättningarna för regeringsbildningen.

En annan fråga som togs upp i direktiven var spärren mot småpartier. Föredragande statsrådet ansåg att det fortfarande borde finnas en små- partispärr i valsystemet på den nuvarande nivån. Däremot var det inte nödvändigt att spärren har just den utformning den har f.n.

Sedan avtalet om valsamverkan mellan centerpartiet och kds presente- rats gav oss regeringen den 20 december 1984 tilläggsdirektiv. Där aktua- liserar det föredragande statsrådet den övergripande frågan om hållbar- heten i vårt nuvarande valsystem. En utvärdering och översyn av valsy- stemet borde därför göras av oss. Vi borde därvid överväga åtgärder som stärker parlamentarismen, som ökar möjligheterna att bilda handlings- kraftiga regeringar, som ökar den personliga kontakten mellan väljare och valda och som stärker sambandet mellan riks- och kommunalpoliti- ken.

5.5. Partibegreppet

De politiska partierna är ett bärande element i den svenska demokratin. Det är genom partierna som kandidater till de politiska förtroendeupp- dragen rekryteras och det är också i stor utsträckning partierna som svarar för opinionsbildningen i politiska frågor.

Trots att partierna och konkurrensen dem emellan alltså utgör en grundläggande förutsättning för en fungerande folkstyrelse är partiernas verksamhet i det närmaste helt oreglerad. I ett historiskt perspektiv skulle detta kunna förklaras med att partiväsendet före demokratins genom- brott ofta sågs med misstro och på sin höjd betraktades som ett nödvän- digt ont. Att under sådana omständigheter införa regler om partiernas verksamhet skulle kunna ses som ett erkännande av dem och framstod därför som uteslutet.

Även sedan partiväsendet allmänt accepterats har det emellertid för- blivit oreglerat. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildning- ens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller en reg- lering av partiernas politiska verksamhet.

Det första politiska partiet i Sveriges historia var det 5. k. hattpartiet, som uppträdde när ständerna samlades till riksdag i Stockholm år 1738. Det skulle emellertid komma att dröja ända till den partiella författnings- reformen år 1969, dvs. drygt 230 år efter det första partiets uppkomst, innan begreppet ”parti" flöt in i en grundlagstext. Detta skedde efter förslag i regeringens proposition 1968127 genom att 165 1 mom. riksdag- sordningen (1866 års RO) fick följande lydelse.

16 ä 1. Mandaten i riksdagen fördelas mellan partier. Med parti avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträderi val under särskild beteckning (partibeteckning).

I specialmotiveringen (s. 217) uttalade föredragande statsrådet följan- de:

Den enda definitionen av begreppet parti som förekommeri svensk lagstiftning är den som återfinns i 54 å vallagen. Definitionen i detta lagrum, som handlar om registrering av vissa politiska sammanslutningar, är emellertid för snäv, och den kan inte användas i detta sammanhang. Med parti bör i RO avses varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteck— ning (partibeteckning). Liksom nu bör vid röstsammanräkningen utan egentlig prövning som parti godtas varje sammanslutning eller väljargrupp, vars namn förekommer på valsedlarna. Detta gäller även om den angivna väljargruppen inte fått mer än en röst.

Iden 1968 gällande lagen (19202796) om val till riksdagen definierades vid denna tid ett parti som en förening med politiskt syfte, som inte utgjorde underavdelning av en sådan förening och som hade minst ettu- sen vid val till riksdagens andra kammare röstberättigade medlemmar. Definitionen återfanns i 54 å, som behandlade registrering av partibe- teckning. Eftersom begreppet parti enligt föredragande statsrådet borde ha samma innebörd i vallagen som i riksdagsordningen (prop. 1968127, 5.230) arbetades paragrafen om med utgångspunkt från den föreslagna definitionen i 16 & riksdagsordningen. Från att ha varit ett led i definitio- nen av begreppet parti blev nu kraven på att inte utgöra en underavdel- ning av en politisk sammanslutning och på att ha minst ettusen röstberät- tigade medlemmar villkor för att partiet skulle få registrera sin partibe- teckning.

Iden nu gällande vallagen (l972:620) har denna konstruktion bibehål- lits och lagen innehåller inte någon egen definition av begreppet parti. ! stället anges i 5 kap. 3 & under vilka villkor ett parti skall kunna få sin partibeteckning registrerad.

Vid den totala författningsreformen flyttades bestämmelsen i 16 ä 1 mom. 1866 års riksdagsordning över till 3 kap. 7 5 första stycket rege- ringsformen, som har följande lydelse.

7 & Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning.

Paragrafen skiljer sig på tre punkter från den äldre bestämmelsen. I första meningen har orden ”i riksdagen” utgått. Att paragrafen reglerar fördelningen av mandaten i riksdagen framgår ändå av sammanhanget. I andra meningen har ordet ”politisk” strukits framför ordet ”samman— slutning”. Detta kan i och för sig sägas innebära en saklig ändring genom att en sammanslutning inte skulle behöva vara politisk för att kunna betecknas som ett parti. Att en sammanslutning skulle uppträda i ett politiskt val utan att själv vara politisk förefaller dock självmotsägande. ] realiteten har därför inte heller denna förändring någon saklig betydelse. Den tredje skillnaden är att ordet ”(partibeteckning)” strukits i sista me- ningen. Inte heller detta innebär någon förändring av det sakliga inne- hållet, utan hänger i stället samman med att de utförliga regler om röst- sammanräkningen i vilka ordet partibeteckning användes, flyttades över till vallagen och att något behov av att i grundlag definiera vad som avses med en partibeteckning därför inte längre förelåg.

Att man sålunda kan konstatera att den nya lydelsen inte innebär någon saklig förändring innebär samtidigt att den tvetydighet som var inbyggd i den tidigare lydelsen kvarstår. Att ett parti ”uppträder” i val kan innebära dels att partiet uppträder i kampanjen inför ett val, dels att det har fått röster i valet och därför uppträderi valresultatet.

Samtliga regler om partier i regeringsformen avser emellertid fördel- ningen av mandaten i riksdagen. Regeringsformen har därför inte behov av något annat partibegrepp än partier i den form de manifesterats ge- nom ett valresultat. Någon mer eller mindre fast sammanslutning av väljare behöver därför inte finnas bakom partiet. Inte heller när det i riksdagsordningen talas om partier behöver någon sådan sammanslut- ning finnas. Riksdagsordningens regler blirju endast tillämpliga på par- tier som har fått representanter invalda i riksdagen och behandlar därför endast partigrupperi riksdagen eller som i 7 kap. 4 & riksdagsordningen varje grupp av riksdagsledamöter som vid ett val inom riksdagen uppträ— der under särskild beteckning, dvs. samma partibegrepp som används i regeringsformen.

Det sammanhang i vilket 3 kap. 7 & regeringsformen förekommer inne- bär således att bestämmelsen bör tolkas med utgångspunkt i valresultatet och med bortseende från partierna sedda som sammanslutningar vilka bedriver verksamhet mellan valen. Något tillspetsat kan alltså sägas att ett parti i regeringsformens mening konstitueras av sina väljare och inte

av sina medlemmar och att ett parti i denna mening utgörs av de valsedlar med en gemensam beteckning som vid röstsammanräkningen läggs till grund för fördelningen av riksdagsmandaten. Om två partiorganisatio— ner samverkar i ett val genom att gå fram under en gemensam partibe— teckning är det därför denna beteckning som utgör ett parti i regerings- formens mening, inte de organisationer som står bakom den.

Vallagen kan emellertid inte bortse från att partier existerar som orga- nisationer mellan valen. Partier kan t. ex. enligt reglerna i 5 kap. vallagen efter ansökan få sin partibeteckning registrerad samt anmäla kandidater inför ett kommande riksdagsval. Detta kan även ett nybildat parti göra inför det första val det ställer upp i, dvs. innan det ännu har kunnat få en enda röst. I dessa fall måste partiet utgöra en organisation med minst 1 500 röstberättigade medlemmar. Det måste då också anmäla ett ombud (5 kap. 5 5) som kan företräda partiet i kontakterna med den centrala valmyndigheten.

Det har ibland hävdats att regeringsformen och vallagen arbetar med skilda partibegrepp. Det är emellertid inte så enkelt. I stället är det så att regeringsformen har ett partibegrepp medan vallagen håller sig med två partibegrepp där det ena överensstämmer med regeringsformens defini- tion och där det andra inte definieras men förutsätter att partiet utgör en organiserad sammanslutning.

Partierna nämns också i viss ytterligare lagstiftning. I 1 5 lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier sägs att stöd lämnas till politiska partier ”som deltagit i val till riksdagen”. I specialmotiveringen till denna paragraf(prop. 1972:126, 5. 8) uttalade föredragande statsrådet följande.

Lagen innehåller inte någon bestämning av begreppet politiskt parti. Frågan om vad som enligt lagen skall förstås med parti får bedömas med utgångspunkt i den definition som ges i 16 & riksdagsordningen. Enligt denna definition avses med politiskt parti varje politisk sammanslutning eller grupp av väljare som upp- träder i val under särskild partibeteckning. För att ett parti skall kunna uppbära stöd måste det emellertid varajuridisk person. Detta är enligt fast rättspraxis fallet om den politiska sammanslutningen eller väljargruppen har antagit stadgar av inte alltför ofullständig beskaffenhet och valt styrelse.

I lagen (1969:596) om kommunalt partistöd sägs att kommunerna får lämna ekonomiskt bidrag till politiska partier som under den tid bidrags- belutet avser är representerade i kommunens fullmäktige. Även i detta sammanhang är det alltså fråga om partier som utgörjuridiska personer.

På begäran av konstitutionsutskottet granskade lagrådet i februari 1985 ett i centermotionen 1983/84:335 intaget förslag till lag om former- na för anslutning till politiskt parti. Av intresse i detta sammanhang är följande uttalande av lagrådet (KU 1984/85:30, s. 29):

I lagtexten används uttrycken ”politiskt parti" och "underorganisation till så- dant” för att ange de föreningar och liknande som den föreslagna lagen tar sikte på. Innebörden härav synes vara något oklar, bl. a. mot bakgrund av den defini- tion på parti som finns i 3 kap. 75 regeringsformen. Med parti avses där varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteck—

ning. En lämpligare term i förevarande sammanhang synes vara "politisk sam- manslutning". Därunder faller både vad man i dagligt tal menar med politiska partier och deras underorganisationer.

Som lagrådet antyder är regeringsformens partibegrepp inte helt i överensstämmelse med det allmänna språkbruket. De politiska partierna betraktas där nämligen inte bara som valmaskiner vilka träder i funktion vart tredje år. Det är i stället som levande folkrörelser mellan valen som de i ord och handling formar den politik som på valdagen underställs väljarnas dom. Politiska partier är med andra ord något annat och mer än vad som framgår av det partibegrepp som återfinns i 3 kap. 7 & rege- ringsformen.

5.6. Slå vakt om valsättet

Det valsystem till riksdagen som infördes genom den partiella författ- ningsreformen 1969 övertogs i allt väsentligt oförändrat vid den totala författningsreform som ledde till att riksdagen år 1974 antog vår nuva- rande regeringsform. För att undvika jämviktslägen i riksdagen minska- des dock antalet riksdagsmandat med ett, dvs. till 349, och antalet utjäm- ningsmandat sattes till 39.

Det konstitutionella reformarbetet upphörde inte i och med beslutet om en ny regeringsform utan har bedrivits fortlöpande även därefter. De grundlagsregler som behandlar valsystemet har emellertid förblivit oför- ändrade.

Vi föreslår inte heller några förändringar av dem. Samtidigt ställer vi oss helt bakom de riktpunkter för konstruktionen av valsystemet som slogs fast vid uppgörelsen i grundlagberedningen. Det innebär att valsy- stemet bör vara så utformat

1. att man med undantag för effekterna av småpartispärren (punkt 5) får en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är rättvi- sande med hänsyn till valresultatet i hela landet (riksproportionalitet),

2. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade parti- bildningar eller andra valtaktiska manövrer,

3. att riksproportionaliteten inte kan rubbas genom ändringar i val- kretsindelningen,

4. att systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionali- tet,

5. att det försvårar för mycket små partier att vinna representation i riksdagen.

Intill nyligen fungerade också valsystemet i enlighet med dessa rikt- punkter. Den samverkan som inför 1985 års val etablerades mellan cen- terpartiet och kds visade att den gällande lagstiftningen gjorde det möj- ligt, såväl för en partiorganisation att få representation i riksdagen utan att ha stöd hos minst 4 % av väljarkåren som att proportionaliteten mel-

lan de partiorganisationer som åtnjutit ett större väljarstöd kunde rub- bas.

Då det har hävdats att detta står i motsättning till de uppställda rikt- punkterna har vi ställt oss frågan om det är möjligt att inom nuvarande valsätt göra sådana modifieringar att Iagskyddet för grundlagberedning- ens fem punkter stärks. Vi har därvid funnit att den tekniska utformning- en av den valsamverkan som ägde rum hade sin grund i det partibegrepp regeringsformen använder. Vi har därför övervägt om det vore möjligt att i regeringsformen införa ett nytt partibegrepp, som både mer realistiskt ger uttryck för partiernas roll i den svenska folkstyrelsen, och dessutom ställer upp ett absolut hinder mot att olika former av konstlade partibild- ningar kan uppträda i valen och där rubba proportionaliteten mellan övriga partier. Vi har emellertid funnit att detta som antyds redan i våra tilläggsdirektiv — inte låter sig göra utan att andra demokratiska värden sätts åsido. En effektiv reglering skulle nämligen förutsätta ett förbud mot att på en partiorganisations valsedlar nominera kandidater som är medlemmar i något annat parti. Detta skulle inte bara innebära ett avskaffande av väljarnas fria nomineringsrätt, vilken är ett värdefullt inslag i vårt nuvarande valsystem. Det skulle också, för att förbudets efterlevnad skall kunna garanteras, innebära en ingående reglering av medlemskapet i politiska partier. En sådan reglering skulle strida mot traditionen i vårt land att inte reglera partiernas interna förhållanden.

Det riksproportionella valsättet skall skapa styrkeförhållanden mellan partierna i riksdagen som rättvist återspeglar opinionen i väljarkåren. Det har därigenom ett stort demokratiskt egenvärde. Erfarenheterna från andra länder visar att det för demokratins funktionsduglighet är väsent- ligt att valsättet inte leder till en långtgående partisplittringi parlamentet. Vi har mot bakgrund därav inte velat föreslå någon förändring av de nuvarande spärreglerna. Partier som inte har stöd hos minst 4 % av hela väljarkåren skall inte kunna om det inte är fråga om ett parti som i en viss valkrets erhållit 12 % av rösterna —— erhålla representation i riksda- gen. Det är med ett bibehållande av spärren ofrånkomligt att en samver- kan mellan ett parti som av egen kraft klarar spärren och ett som befinner sig under den får sådana effekter som de som uppkom vid 1985 års val.

Då tanken att förhindra detta genom lagstiftning av ovan angivna skäl förkastas är det desto viktigare att partierna i enlighet med de nyss angiv- na riktpunkterna handlar på ett sådant sätt att fyraprocentsspärren upp- rätthålls och att proportionaliteten över denna inte rubbas.

De politiska partierna är, som vi i anslutning till grundlagberedningen tidigare konstaterat, ett bärande element i den svenska folkstyrelsen och deras kamp om väljarnas förtroende utgör demokratins livsnerv. Det måste därför ankomma på partierna att i sitt uppträdande inför valen slå vakt om de grundläggande förutsättningar på vilka vårt valsystem vilar.

6. Snabbare anordnande av extra val

6.1. Gällande regler

Beslut om att utlysa ett extra val fattas av regeringen. Enligt gällande regler (RF 3:4) får en regering (om den inte är en expeditionsregering) när som helst förordna om extra val utom undertre månader efter det att en tidigare nyvald riksdag börjat sammanträda. En regering som drab- bats av en misstroendeförklaring har en vecka på sig att bestämma om den vill använda nyvalsvapnet. Gör den inte det, entledigas den av tal- mannen (RF 6:5).

Extra val till riksdagen kan också uppkomma på ett annat sätt. Om riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag till ny statsminister, skall förfarandet för utseende av statsminister avbrytas och återupptas först sedan val till riksdagen hållits. Denna regel (RF 623) tillsammans med reglerna om misstroendeförklaring innebär att en riksdagsmajoritet kan framtvinga ett nyval mot regeringens vilja.

Extra val måste hållas inom tre månader. Genom de förändringar i vallagen som genomfördes 1982 kan valet tidigast äga rum 50 dagar efter det att nyvalet beslutats. Detta innebär en förkortning med ca 30 dagar jämfört med tidigare.

N) valsinstitutet infördes i vår författning i samband med representa- tionsreformen 1866. Motivet var att motverka den försvagning av ko- nungens ställning som moderniseringen av riksdagen antogs medföra. N_vval som utlösts av parlamentariska krissituationer har endast före- kommit tre gånger: 1887 (tullfrågan), 1914 (försvarsfrågan), 1958 (ATP- fragan). Att nvvalsförordnande förekommit så sällan betyder inte att institutet varit oväsentligt för relationerna mellan regeringen och riksda- gen. Själva befogenheten att förordna om nyval har haft betydelse vid atskilliga tillfällen. även om den inte utnyttjats.

] litteraturen anges ofta regeringens rätt att anordna nyval som en "logisk följd" av parlamentets rätt att avsätta regeringen i ett parlamenta- riskt styrelseskick. Något nödvändigt samband mellan nyvalsinstitutet och parlamentarismen existerar dock inte. I Norge har parlamentaris- men kunnat utvecklas i praxis utan att ett nyvalsinstitut har behövt infö- ras. I Israel kan nyval till parlamentet endast äga rum efter beslut av parlamentet självt. Å andra sidan finns rätt att anordna nyval för de folkvalda och av parlamentet inte så starkt beroende presidenterna i

Finland och Frankrike. Denna rätt existerar däremot inte för Förenta Staternas president.

6.2. Den tidigare diskussionen

Den svenska diskussionen har efter demokratins och parlamentarismens genombrott i huvudsak präglats av en restriktiv syn på nyvalsinstitutet. Före grundlagsreformen framfördes ibland åsikten, bl.a. av författnings- utredningens majoritet, att konungen skulle kunna vägra att bifalla ett regeringsönskemål om nyval med hänvisning till att en annan regering skulle kunna bildas. Författningsutredningen ansåg att extra val var mo- tiverade i situationer då en motsättning mellan regering och riksdag inte kunde undanröjas på annat sätt än genom ett sådant val. Reglerna borde därför vara utformade så att nyval i dessa situationer inte i praktiken försvårades. Utredningen övervägde ett system med rörliga mandatpe- rioder men ansåg att det skulle ge regeringen en alltför stor favör. Istället föreslog man att de fasta mandatperioderna skulle modifieras på så sätt att ett ordinarie val skulle inställas om extra val anordnades inom ett år före mandatperiodens slut.

En något positivare syn på nyvalsinstitutet återspeglas i direktiven till grundlagberedningen. En principiell nyhet är att nyvalsmöjligheten mo- tiveras med behovet av att under en löpande parlamentsperiod kunna kontrollera om parlamentsopinionen på ett rättvisande sätt återspeglar folkopinionen. I praktiken kommer detta instrument enligt dessa direk- tiv främst till användning i situationer då konflikt uppstått mellan rege- ring och parlament i en för landet viktig fråga och anledning finns att ifrågasätta parlamentsopinionens överensstämmelse med folkopinio- nen.

Beträffande rätten att besluta om nyval framhålls i direktiven till grundlagberedningen att den i enlighet med folksuveränitetsprincipen bör ligga hos något organ som enligt parlamentarismens betraktelsesätt härleder sin ställning från folket. Riksdagen kan inte komma ifråga efter- som ”upplösning avser att vara en kontroll av parlamentets egen repre- sentativitet och behov av att utnyttja instrumentet företrädesvis uppstår i situationer då parlamentsmajoriteten i allmänhet icke kan väntas ha nå- got intresse av att upplösning och nyval kommer till stånd". Beslutande- rätten borde i stället tillkomma regeringen ensam.

Grundlagberedningens direktiv var inte främmande för att man kunde lägga vissa restriktioner på regeringens möjligheter att utnyttja nyvalsin- stitutet men pekade samtidigt på att åtskilliga faktiska förhållanden kan verka återhållande på en regerings benägenhet att i onödan gripa till nyval. Regeln att nyval endast gäller för återstoden av valperioden skulle enligt direktiven inte frångås utan starka skäl.

I sitt förslag till partiell grundlagsreform tilldelade grundlagbered- ningen konungen samma roll vid nyvalsbesluten som utvecklat sig i prax- is beträffande andra regeringsbeslut. Konungen skulle följa det beslut

ministären kommit fram till. Med hänsyn till den ledande ställning inom regeringen som statsministern i övrigt tillerkändes av beredningen kom regeringens avgörande inflytande på nyvalsfrågan till uttryck i bestäm— melsen att konungen beslutar nyval, om statsministern begär det.

Några regler till förhindrande av täta nyvalsförordnanden föreslogs inte av beredningen. Inte heller ansåg beredningen att det fanns skäl att rucka på den fasta periodiciteten i valen. Här hänvisades också till det föreslagna systemet med gemensam valdag.

Regeringen och riksdagen följde beredningens förslag. Centerpartiets representant i både författningsutredningen och grund- lagberedningen, professor Sten Wahlund, gick i båda utredningarna på en egen linje och ville avskaffa möjligheten att förordna om nyval. Han ansåg det felaktigt att med en sådan befogenhet stärka regeringsmakten på riksdagens bekostnad. Vid varje konflikt mellan statsmakterna borde regeringen och inte riksdagen vika.

Frågan om extra val berördes inte i samband med antagandet av den nya regeringsformen på annat sätt än att nyval anvisades som utväg då regeringsbildningsproceduren misslyckats och att beslutanderätten be- träffande förordnande om nyval överfördes från statsministern (i prakti- ken) till hela regeringen.

Frågan om extra val behandlades också av grundlagskommittén som tillsattes i februari 1980. Enligt direktiven skulle kommittén vara oförhin- drad att pröva om det fanns anledning att införa rörliga mandatperioder. Kommittén skulle också pröva vilka möjligheter som fanns att förkorta den tidsfrist på 3 månader inom vilken ett nyval måste anordnas.

Kommitténs uppdrag var på denna punkt en beställning från riksda- gen där frågorna tagits upp under utskottsberedningen (KU 1979/80:32).

Extravalsfrågan föranledde starkt delade meningar inom kommittén. Kommitténs borgerliga majoritet avvisade bestämt tanken på rörliga mandatperioder. Den uttalade sig även i övrigt negativt om nyvalsinstitu- tet. Från principiell synpunkt var det enligt kommittén felaktigt att rege- ringen t.o.m. en minoritetsregering kan utlysa extra val och därmed utsläcka den sittande riksdagens mandat. Det borde, menade kom- mittén, uteslutande vara riksdagens sak att pröva hur en uppkommen regeringskris skall lösas. Kommitténs majoritet fullföljde således Sten Wahlunds linje från författningsutredningen och grundlagberedningen.

Även andra skäl fördes fram för att regeringens rätt att förordna om extra val borde avskaffas. Hot om nyval behövde inte främja ansträng- ningarna till samlande lösningar i besvärliga politiska lägen utan kunde tvärtom leda till hårdnande motsättningar och låsta positioner. Man medgav dock att vid en allvarlig konflikt mellan regering och riksdag eller när regeringen har drabbats av en misstroendeförklaring från riks- dagen kan det vara riktigt att extra val anordnas.

Med hänsyn till de starkt skilda meningarna inom kommittén stanna- de emellertid majoriteten för att inte föreslå några förändringar i regler- na. Regeringens möjlighet att i samband med förordnande om extra val besluta att avbryta riksmötet borde dock enligt kommitténs mening ersät-

tas med en bestämmelse som lägger beslutanderätten i denna fråga hos riksdagen. '

Beträffande frågan om tidsfristen för anordnande av extra val fram- höll kommittén att en förkortning förutsatte att partiernas nominerings- arbete tar kort tid och att lagstiftningen anpassas till de kortare tider som kan komma i fråga. Kommittén ville emellertid inte söka påverka parti- erna ifråga om nomineringsförfarandet. Beträffande de valtekniska frå- gorna konstaterade kommittén att det gick att göra vissa tidsbesparingar men hänvisade till den samtidigt arbetande vallagskommittén.

En betydligt mera positiv syn på nyvalsinstitutet fördes fram i de soci— aldemokratiska kommittéledamöternas reservation. Möjligheten att för— ordna om nyval sades vara ett av regeringens mest verkningsfulla instru— ment i umgänget med parlamentet. Med hänsyn till att regeringen har möjlighet att lösa en konflikt med riksdagsmajoriteten genom att skjuta frågan till väljarnas avgörande i ett allmänt val tvingas oppositionen till en mer försiktig och ansvarsfull opposition i riksdagen. Enligt reservan- terna var det dock en allmän uppfattning att nyvalsinstitutet med gällan— de regler i praktiken inte går att använda annat än i extrema krissituatio- ner. En övergång till rörliga valperioder kunde emellertid inte ske utan ytterligare utredning av konsekvenserna för valordningen och partierna. Däremot föreslogs, i avvaktan på resultatet av dessa utredningar, att författningsutredningens modell för valperiodiciteten genomfördes. Med den treåriga mandatperioden syntes det dock vara lämpligt att infö- ra en bestämmelse som innebär att för det fall ett extra val hålls mindre än ett och ett halvt år före den tid som är fastställd för nästa ordinarie val skall detta val ställas in. Tiden mellan nyvalsbeslutet och själva valet måste också avkortas väsentligt.

Enligt vpk-ledamoten kunde det inte bestridas att en regering bör ha möjlighet att vid särskilda tillfällen föra ut en fråga till väljarnas avgö- rande. Det kan finnas skäl för att också riksdagen skall ha motsvarande möjlighet. Majoritetens förslag att rätten att avbryta riksmötet i samband med förordnande av extra val skall överflyttas från regeringen till riksda- gen var enligt vpk-ledamoten inte tillräckligt underbyggt.

Grundlagskommitténs arbete ledde inte till lagstiftning. Frågan om förkortning av förberedelsetiden inför ett nyval togs dock upp av vallags— kommittén. Som tidigare framhållits ledde utredningsarbetet i vallags- kommittén fram till vissa ändringar i vallagen som gör det möjligt att hålla ett extra val inom ca 50 dagar.

I motioner under allmänna motionstiden 1984 togs nyvalsinstitutet upp av moderata samlingspartiet och centerpartiet. Centermotionen ställde sig kritisk till regeringens befogenhet att förordna om nyval. Om möjligheten att anordna extra val skulle finnas kvar, vilket ifrågasattes i motionen, borde beslutanderätten ligga hos riksdagen. Denna inställ- ning till nyvalsinstitutet delades inte av moderaterna. Det kan enligt mo- deraterna alltid uppkomma situationer då ett nyval ter sig som den natur- liga upplösningen på en politisk kris. Moderaterna ansåg att det borde undersökas om inte tidsrymden mellan beslutet om nyval och själva valet

kan nedbringas. För att undvika att det skall te sig mindre meningsfullt att utlysa nyval nära inpå ett ordinarie riksdagsval skulle enligt modera- terna ett nyval, som äger rum mindre än ett år före ordinarie val, leda till att det ordinarie valet inställs. På förslag av konstitutionsutskottet hänvi- sade riksdagen frågorna till folkstyrelsekommittén.

6.3. Direktiven

I direktiven framhålls beträffande extra val bl.a. följande.

I ett parlamentariskt system kan upplösningsinstitutet i vissa fall vara ett verk- ningsfullt medel för regeringen att genomföra sin politik i en situation när den inte har någon egen majoritet i riksdagen. En konflikt mellan regeringen och en kanske tillfällig — majoritet i riksdagen kan ha bättre förutsättningar att bli löst, om regeringen har effektiva möjligheter att hänskjuta frågan till väljarnas avgö- rande i ett allmänt val.

Med nuvarande valsystem är emellertid upplösningsinstitutet av mycket be- gränsat värde. Efter ett extra val löperju inte någon fullständig mandatperiod för den nyvalda riksdagen utan valperioden begränsas till den tid som återstår till nästa ordinarie val. Valperioden kan alltså bli mycket kort. Detta begränsar i betydande utsträckning regeringens möjligheter att utlysa extraval.

Mot denna bakgrund bör kommittén överväga ändringar av de nuvarande be- stämmelserna om extraval. Vad som ligger närmast till hands att överväga är om man bör införa särskilda regler om mandatperiodens längd för sådana fall då ett extraval äger rum kort före ett ordinarie val. Den lösning som kan tänkas komma i fråga i första hand är att det ordinarie riksdagsvalet ställs in, om ett extraval hålls inom en viss tid dessförinnan. Det är också angeläget att kommittén undersöker om det är möjligt att ytterligare förkorta tiden mellan ett beslut om extraval och själva valet.

6.4. Överväganden

6.4.1 Oförändrad grundlagsreglering av extra val Möjligheten att upplösa riksdagen och anordna extra val är det yttersta instrumentet för att pröva riksdagens representativitet för folkopinionen under en löpande mandatperiod. Det aktualiseras främst i de ovanliga situationer då en konflikt uppstått mellan riksdagen och regeringen i en viss fråga och denna fråga har en sådan politisk tyngd att regeringens ställning påverkas. Även i andra situationer då regeringens ställning eller sammansättning har starkt förändrats kan i undantagsfall ett nyval vara lämpligt. Enligt vår uppfattning är nyvalsinstitutet ett viktigt inslag i vårt politi- ska system. Det bör bibehållas och effektiviseras. Våra korta mandatperioder är en omständighet som i dag försvårar ett utnyttjande av institutet extra val. I ett föregående kapitel har vi bl.a. med hänvisning till detta föreslagit en förlängning av mandatperioden från tre till fyra år. Härigenom borde det bli meningsfullt att utlysa nyval under en större del av mandatperioden än f.n.

En annan omständighet som försvårar användningen av nyvalsinstitu- tet är den långa tid som bl.a. på grund av partiernas nomineringsarbete och reglerna om förtidsröstning måste förflyta mellan beslutet om nyval och själva valet. Som tidigare framhållits har denna tid numera ned- bringats åtskilligt men fortfarande rör det sig om minst sju veckor. Om ett extra val skall kunna ha den avsedda funktionen att snabbt lösa en parla— mentarisk krissituation är det nödvändigt att tidsfristen ytterligare för- kortas. Vi föreslår att det skall bli möjligt att anordna ett extra val 35 dagar efter beslutet. Förslaget utvecklas närmare i nästa avsnitt.

Ännu större betydelse skulle givetvis extravalen få om mandatperio— derna var rörliga, dvs. om varje val — oberoende av om det ägt rum vid utgången av föregående mandatperiod eller dessförinnan — inledde en ny valperiod. Detta system praktiseras i alla västliga demokratier där en rätt att förordna om nyval över huvud taget existerar. Vi har emellertid inte funnit att det finns någon opinion för att införa rörliga mandatperio- der i vårt land. Det skulle förövrigt inte gå ihop med den av oss förordade ordningen med gemensam valdag (såvida inte en rätt för regeringen att upplösa kommunernas beslutande församlingar samtidigt infördes).

Vi har däremot ingående diskuterat förslaget att ett extra val som in— träffar kort före ett ordinarie val skulle leda till att det ordinarie riksdags— valet inställs. Detta skulle innebära att de kommunala valen någon gång skulle äga rum fristående från riksdagsvalen. Mandatperioden för den genom nyvalet tillkomna riksdagen skulle alltså enligt detta förslag för— längas med den tid som återstår till tidpunkten för det ordinarie valet.

Enligt vår uppfattning har emellertid detta förslag klara nackdelar. Ett val som tillkommit för att lösa en parlamentarisk krissituation kan få bestående verkningar under en lång tid, t.o.m. mer än en hel valperiod. Det kan också vara frestande för en regering som stärkt sin ställning i opinionen att begagna sig av denna möjlighet för att försöka förlänga sin regeringstid med mer än en hel mandatperiod. Vi vill därför inte förorda införandet av detta system.

I syfte att vidga användningen av nyvalsinstitutet har det vidare före- slagits att riksdagen skall ges möjlighet att upplösa sig själv. Som ovan påpekats, har riksdagen redan i dag denna möjlighet även om det kan vara en krånglig väg dit. Finns det en regering som inte är en expeditions- regering får denna först avsättas genom misstroendeförklaring. Begag- nar inte denna regering sin rätt att utlysa nyval i detta läge kan detta framkallas genom att riksdagen röstar emot talmannens fyra förslag till statsminister.

Slutsatsen av detta är att en regering som vet att det finns en riksdags- majoritet för nyval kommer att upplösa riksdagen eftersom majoriteten ändå kan driva igenom sin ståndpunkt. Någon uttrycklig regel om rätt för riksdagen att, utan att först förkasta talmannens statsministerförslag. anordna nyval behövs alltså inte.

Vi har också övervägt grundlagskommitténs förslag om ändring av den nu gällande regeln (RO l:4) att regeringen kan avbryta pågående riksmöte sedan den förordnat om extra val. Enligt grundlagskommittens

uppfattning borde denna rätt läggas i riksdagens hand. Riksdagen borde ha frihet att fortsätta pågående arbete så länge detta ter sig rimligt med beaktande av den aktuella stridsfrågan och riksdagsledamöternas behov att delta i den kommande valrörelsen.

Av principiella skäl anser vi att beslutanderätten i denna fråga bör ligga hos samma organ som beslutat om det extra valet. Har regeringen förordnat om extra val bör den alltså också ha rätt att avbryta riksmötet. Det är för övrigt svårt att se att någon valmöjlighet i praktiken skulle föreligga i denna fråga, särskilt inte om vårt förslag att förkorta tiden mellan förordnandet och själva valet genomförs. Ett nyval utlöses i en parlamentarisk krissituation och bör äga rum så snart som möjligt. Det är inte sannolikt att riksdagsledamöterna under denna tid skulle vilja bedri— va riksdagsarbete parallellt med valkampanjen.

Slutligen har vi diskuterat om inte partierna i samband med extra val borde beviljas särskilda statliga bidrag. Frågan togs upp av l978 års val- lagskommitté som kom till slutsatsen att frågan om ekonomiskt stöd till partierna fick prövas i anslutning till valet och avgöras utifrån de behov och ekonomiska förutsättningar som råder vid varje särskilt valtillfälle (Ds Ju l98122l s. l16). Departementschefen delade kommitténs uppfatt- ning på denna punkt (prop. 1981/82:83 5.38).

Det lämpliga i att ta upp kostnadsfrågan sedan ett nyval väl beslutats kan i och för sig diskuteras. Vi har emellertid funnit att det är svårt att konstruera regler som skulle vara lämpliga i varje nyvalssitutation. Vi anser dock att partierna bör kunna utgå ifrån att ett särskilt statligt stöd ges i samband med ett nyval.

6.4.2. Tiden för extra val till riksdagen

Extra val till riksdagen skall hållas inom tre månader efter förordnandet. Tidsfristen i regeringsformen är angiven som en maximitid. Andra tids— frister t.ex. för förtidsröstning, utsändning av röstkort m.m. finns i valla- gen. Vid extra val är en del tidsfrister kortare än vid ordinarie val. Dessa kortare tidsfrister infördes l982 för att göra det möjligt att genomföra extra val till riksdagen inom ca 50 dagar.

Översiktlig tidsplan för extraval

Antal dagar före valdagen

50 Beslut om extra val Röstmottagningen på fartyg börjar

40

Partiernas nomineringsförfarande är avslutat

33 Anmälan av kandidater och beställningar av valsedlar är länsstyrelsen till handa 30

24 Röstmottagningen hos utlandsmyndigheterna börjar

20 Sista dag för utsändning av röstkort 18 Namnvalsedlar levereras till partierna 17 Poströstningen börjar

10

7 Poströstning på vårdinrättningar

Valdag

Denna tidsplan utarbetades av [978 års vallagskommitté i samråd med de politiska partierna och de myndigheter som medverkar i valgenomfö- randet.

En detaljerad genomgång av planen finns i betänkandet (Ds Ju 1981 :21) Tiden för extra val till riksdagen.

Ett fungerande extravalsinstitut kräver att extra val till riksdagen kan genomföras snabbare än idag. Vi har därför övervägt vilka möjligheter som finns att förkorta tiden för genomförande av extra val. Utgångs- punkten har varit att extra val skall kunna genomföras på ca en månad. Vi har förutsatt att partiernas nomineringar inte skall regleras. Det ligger dock i sakens natur att nomineringsproceduren måste genomföras med största skyndsamhet. Ett grundläggande önskemål har varit att namnval- sedlarna skall vara tryckta och levererade till partierna när poströstning- en inleds. Våra överväganden har lett fram till följande översiktliga plan för extra val.

Plan för extra val till riksdagen

Antal dagar före valdagen

35 Beslut om extraval

30 Röstmottagning på fartyg börjar

Partiernas nomineringsförfarande är avslutat

Anmälan av kandidater och beställning av valsedlar 23 är länsstyrelsen tillhanda

21 Anmälan av parti 20 Röstmottagning hos utlandsmyndigheterne börjar

16 Sista dag för utsändning av röstkort

12 Namnvalsedlar levereras till partierna

10 Poströstningen börjar

7 Poströstning på vårdinrättningar

Valdag

För att det skall vara möjligt att genomföra extra val på 35 dagar krävs det att vissa tidsfrister som anges i vallagen förkortas. De tidsfrister det gäller är tiden för utsändande av röstkort, fartygsröstning, utlandsröst- ning och poströstning.

Röstkorten skall enligt förslaget sändas ut 16 dagar före valdagen jäm- fört med 20 dagar enligt gällande regler.

Tidsfristen för förtidsröstning förkortas enligt följande — fartygsröstning från 45 till 30 dagar utlandsröstning från 24 till 20 dagar

poströstning från 17 till 10 dagar.

Den kraftigt förkortade tiden för poströstning beror på önskemålet att namnvalsedlarna skall vara levererade till partierna när poströstningen inleds.

En förkortning av perioden för förtidsröstning innebär att en del välja- re kan få svårare att utöva sin rösträtt. Detta gäller dock enligt vår be-

dömning endast ett litet antal väljare. De flesta poströster lämnas veckan före valet. 1985 lämnades ca 70 % av poströsterna de sista 10 dagarna.

Planen för valsedelsproduktionen vid extra val ansluter nära till val- lagskommitténs förslag. Den tid som partierna kan disponera för nomi- neringen har minskats från ca 15 dagar till högst 12 dagar, vilket självfal- let kan innebära svårigheter för partierna.

I de fall som partiernas nomineringar tar längre tid kan leveransen av valsedlar försenas så att valsedlarna inte föreligger tryckta vid poströst— ningens början. Enligt vår bedömning är detta dock något som borde kunna undvikas.

Vi föreslår i avsnitt 8.2 obligatorisk förhandsanmälan av partier som avser delta i ett allmänt val. Tidsfristen för anmälan föreslås bli en månad vid ordinarie val. Vid extra val bör anmälan göras inom två veckor efter det att beslut om valdagen meddelats.

Sammantaget innebär vårt förslag att de politiska partierna och myn- digheterna utsätts för en hård tidspress när det gäller att genomföra valet. Man kan dock räkna med att partier och valmyndigheter har haft möjlig- het förbereda extravalet under en något längre tid eftersom ett extraval knappast kommer som en blixt från klar himmel.

Vårt förslag om snabbare genomförande av extra val föranleder änd- ringar av 7 kap. 2 5, 10 kap. 1, 7, 13 åå och 11 kap. 6 a & vallagen.

7. Personvalsmomentet förstärks

7.1. Personvalsinslaget i nu gällande valsystem

Partiernas roll som bärande element i den representativa demokratin går igen i utformningen av det svenska valsystemet. Väljaren tar ställning till de alternativ som partierna utgör. Inom partivalets ram finns dock möj— ligheter för väljaren att påverka vilka personer som skall ta plats i de beslutande församlingarna. Vi skall enligt våra direktiv överväga ett ökat inslag av personval som ett medel att förstärka kontakterna mellan välja- re och valda.

Ett uttryck för personvalsinslaget i vårt nuvarande valsystem är den fria nomineringsrätten. Väljaren kan vid valet själv konstruera sin valse- del när det gäller kandidatnamnen. Det står också väljaren fritt att ändra den inbördes ordningen mellan kandidater på valsedeln, stryka kandida- ter eller lägga till nya namn. Formellt har alltså väljaren stora möjligheter att påverka personsammansättningen i de beslutande församlingarna. I verkligheten utnyttjas dessa möjligheter ganska litet. Det krävs å andra sidan att ett mycket stort antal väljare gör gemensam sak när det gäller att exempelvis stryka namn för att aktionen skall ha effekt. Vid valet 1985 avgavs ca 6 miljoner giltiga röster för de fem riksdagspartierna. Endast ca 40 000 av dessa valsedlar var försedda med strykningar eller tillägg i någon form.

En annan möjlighet för väljaren att påverka vilka personer som skall erhålla partiets mandat är att välja bland de olika listor som kan före- komma för partiet i valkretsen. Partierna kan ibland välja att gå fram med flera listor med olika kandidater men det kan också förekomma s.k. spränglistor. Denna personvalsmöjlighet blir alltså beroende av om par- tiet beslutat gå fram med flera listor eller om någon grupp inom partiet ställt upp en spränglista.

Möjligheten att gå fram med flera listor utnyttjas i varierande grad. Tabell 7.1 visar hur vanligt det varit att partierna gått fram med flera listori riksdagsvalen 1973-1985.

Det höga talet för centern 1985 hänger samman med valsamverkan mellan centerpartiet och kds. Moderata samlingspartiet utsattes 1985 i många valkretsar för ett försök av ett annat parti att utnyttja partibeteck- ningen (se vidare härom avsnitt 8.3. l). 1 övrigt visar tabellen att möjlighe—

Tabell 7.1 Antal valkretsar i riksdagsval 1973—85 där riksdagspartierna haft fle- ra listor Antal valkretsar per parti

Valår m c fp s vpk 1973 13 15 18 2 1 1976 16 23 14 2 2 1979 14 7 9 1 2 1982 9 9 10 1 2 1985 17 28 9 1 1

ten till flera listor i högre grad använts av de borgerliga partierna än av socialdemokraterna och vänsterpartiet kommunisterna.

Vid riksdagsvalet 1985 förekom det i 8 fall att kandidater från två olika listor inom samma parti tog mandat i en valkrets.

Tabell 7.2 och 7.3 visar antalet listor i landstings- och kommunfull- mäktigvalen

Tabell 7.2 Antal listor för riksdagspartierna i landstingsvalen 1985

Landsting Parti Antal valkretsar m c fp s vpk Summa

Stockholms läns 14 11 13 14 17 14 69 Uppsala läns 3 3 3 3 3 3 15 Södermanlands läns 4 5 5 4 4 4 22 Östergötlands läns 5 6 5 5 5 5 26 Jönköpings läns 6 12 11 12 6 6 47 Kronobergs läns 4 5 4 6 4 4 23 Kalmar läns 6 6 9 6 7 6 34 Blekinge läns 4 4 4 4 4 4 21) Kristianstads läns 6 6 7 8 7 1 29 Malmöhus läns 7 7 16 7 7 3 40 Hallands läns 4 6 5 5 4 2 22 Göteborgs och Bohus läns 5 8 9 10 8 4 39 Älvsborgs läns 8 8 8 10 9 4 39 Skaraborgs läns 6 8 8 1 1 6 6 39 Värmlands läns 16 7 6 10 6 6 35 Örebro läns 4 4 5 4 4 4 21 Västmanlands läns 4 4 4 4 4 4 20 Kopparbergs län" 8 10 8 10 8 X 44 Gävleborgs läns 4 5 9 5 5 4 2.' Västernorrlands läns 4 4 7 4 7 14 311 Jämtlands läns 3 3 7 5 4 3 32 Västerbottens läns 3 6 4 4 3 3 20 Norrbottens läns 5 7 8 11 6 6 38 Hela riket 123 145 165 162 138 112 722

Tabell 7.3 Antal listor för riksdagspartierna i kommunfullmäktigvalen 1985

Län Parti Antal valkretsar m e fp s vpk Summa

Stockholms 43 35 31 31 38 30 165 Uppsala 12 7 6 7 10 6 36 Södermanlands 15 9 10 8 13 7 47 Östergötlands 21 13 14 14 20 10 71 Jönköpings 16 52 57 41 48 9 207 Kronobergs 9 25 41 18 23 8 115 Kalmar 15 15 21 15 14 11 76 Gotlands 3 8 7 4 3 3 25 Blekinge 8 1 l 8 9 8 5 41 Kristianstads 17 33 46 25 29 9 142 Malmöhus 26 38 35 24 22 10 129 Hallands 10 17 15 10 9 5 56 Göteborgs och Bohus 21 55 55 62 35 15 218 Älvsborgs 24 38 53 28 23 13 155 Skaraborgs 20 37 41 29 23 9 139 Värmlands 17 23 29 23 21 15 111 Örebro 15 16 19 15 16 11 77 Västmanlands 13 11 13 12 15 11 62 Kopparbergs 19 22 34 20 35 14 125 Gävleborgs 15 12 20 13 20 9 74 Västernorrlands 13 9 16 13 18 11 67 Jämtlands 9 18 37 16 24 8 103 Västerbottens 17 24 37 32 43 12 148 Norrbottens 16 20 21 14 21 15 91 Hela riket 394 548 662 483 531 256 2 480

Framför allt i kommunfullmäktigvalen kan det förekomma betydande lokala variationer när det gäller antalet listor.

Väsentligt för väljarnas personvalsmöjlighet då partierna går fram med flera listor är självfallet att listorna verkligen skiljer sig åt. Om sam- ma personer återfinns på de valbara platserna på flera listor ökas inte personvalsinslaget.

I riksdagsvalet är det vanligast att partierna har en lista per valkrets. När det gäller kommunfullmäktigvalen förekommer det oftare att parti- erna går fram med flera listor. Enligt en undersökning vi utfört av kom- munerna inom Jönköpings, Göteborgs och Bohus och Västerbottens län var det 1985 vanligt att partierna hade flera listor. En kartläggning av hur valsedlarna utformats inom dessa län visar att av totalt 573 valsedlar var 430 (ca 75 %) utformade så att de inte upptog några gemensamma namn. Övriga listor hade i varierande utsträckning gemensamma namn.

Reglerna i vallagen om anmälda kandidater till skydd för partibeteck- ning är ett inslag som kan minska väljarnas personvalsmöjligheter. Parti- er med registrerad partibeteckning kan anmäla minst 4 och högst 15 kandidater i varje riksdagsvalkrets. ] de kommunala valen kan minst 4 och högst 20 kandidater anmälas i varje landsting respektive kommun.

Varje valsedel för dessa partier måste då toppas av ett av de anmälda namnen. Om väljaren genom strykning, tillägg o.dyl. förändrar valse- deln måste listan även efter åtgärden alltid toppas av ett anmält namn, annars tillgodoräknas valsedeln endast partiet. Regeln om anmälan av kandidater har tillkommit för att försvåra otillbörlig användning av par- tibeteckningen. Ju färre namn partiet anmäler desto mindre blir valfrihe- ten för den som vill förändra sedeln eller ställa upp en alternativ lista. En närmare beskrivning av reglerna om anmälan av kandidater finns i av- snitt 8.2.1

Antalet anmälda kandidater vid riksdagsvalet 1985 framgår av tabell 7.4.

Tabell 7.4 Antal anmälda kandidater vid riksdagsvalet 1985

Parti Valkrets 111 C fp s vpk Stockholms kommuns 15 14 4 10 15 Stockholms läns 12 11 4 10 15 Uppsala läns 7 15 4 7 15 Södermanlands läns 8 15 5 9 — Östergötlands läns 6 15 4 15 15 Jönköpings läns 7 15 12 5 8 Kronobergs läns 15 12 15 8 5 Kalmar läns 8 11 14 6 6 Gotlands läns 12 7 10 10 8 Blekinge läns 6 15 14 4 6 Kristianstads läns 8 15 8 10 15 Fyrstadskretsen 15 8 5 10 15 Malmöhus läns 10 7 5 10 10 Hallands läns 5 10 15 10 15 Göteborgs kommuns 5 10 8 5 10 Bohus läns 15 10 14 15 5 Älvsborgs läns norra 6 9 15 6 10 Älvsborgs läns södra 10 15 12 4 10 Skaraborgs läns 4 15 10 4 15 Värmlands läns 5 13 12 5 4 Örebro läns 15 15 8 6 10 Västmanlands läns 10 15 15 5 7 Kopparbergs läns 6 12 10 6 13 Gävleborgs läns 5 15 12 7 6 Västernorrlands läns 10 8 15 8 4 Jämtlands läns 6 15 10 6 10 Västerbottens läns 15 10 15 6 13 Norrbottens läns 14 8 4 4 15 Hela riket 260 340 279 21 1 280

Som framgår av tabell 7.4 tillämpade partierna vid 1985 års val inte någon enhetlig princip när det gäller antalet anmälda kandidater.

När det gäller att utse ersättare, suppleanter och efterträdare till av— gångna ledamöter har väljarnas val av lista stor betydelse. Ersättare, suppleanter och efterträdare hämtas nämligen alltid från den lista som mest bidragit till att den ordinarie ledamoten valts in. Vid s.k. dubbelvals-

avveckling, dvs. när en ledamot tagit mandat i flera valkretsar, är förfa- randet detsamma. Dessa listtrogna inslag i valsystemet förutsätter alltså att väljaren icke blott valt parti utan också tagit ställning till vilka perso- ner som bör få mandaten.

7.2. Personvalsutredningens förslag

Partiernas nominering blir alltså i det svenska valsystemet i hög grad utslagsgivande när det gäller mandatfördelningen inom partierna. l cli- rektiven till personvals- och valkretsutredningen, som tillsattes år 1974, underströks att det från demokratisk synpunkt är ett viktigt önskemål att väljarna inom partivalets ram får ett direkt inflytande på vem som väljs. Direktiven angav följande riktpunkter för utredningsarbetet.

1. Det riksproportionella valsystem som infördes genom besluten 1968-1969 skulle bibehållas.

2. Valen till riksdagen borde även i fortsättningen ha karaktären av ett val mellan partierna. 3, Små grupper fick inte styra personvalet på bekostnad av den stora mängden väljare som kanske helst överlåter valet av personer på partiin- stanserna.

4. Stora ekonomiska eller andra ovidkommande omständigheter fick inte bli avgörande för personvalet.

5. Proceduren fick inte bli för komplicerad.

6. Den nuvarande möjligheten att föra fram kandidater som inte är nominerade av parti borde bibehållas (Detta krav ansågs dock endast ”värt stort beaktande”).

7. Utredningen borde inte överväga någon reglering av partiernas no- mineringsförfarande. Personvalsutredningens förslag (se SOU 1977:94) bygger på en kombi- nation av person- och Iistval med den närmaste förebilden hämtad från Belgien. Enligt förslaget är personvalet frivilligt. Väljare som vill delta i person- valet kan markera den kandidat på valsedeln som de helst vill se vald. Därigenom lämnas en preferensröst. Övriga väljare kan lämna en omar- kerad valsedel, en liströst. De ansluter sig då till partiernas nominering. Väljarna kan också föra fram egna kandidater istället för dem som parti- erna nominerat. Mandaten fördelas enligt förslaget mellan partierna med den jämkade uddatalsmetoden och inom partierna med en valkvotsmetod. Den eller de kandidater som genom preferensröster nått upp till valkvoten förkla- ras valda, oavsett plats på valsedeln. Om det finns ytterligare mandat att fördela i valkretsen sker en överföring av liströster till kandidaterna på listan från toppen och nedåt. Varje kandidat tilldelas liströster så att valkvoten uppnås. Ju fler ”egna” preferensröster en kandidat har desto färre liströster behöver överföras för att valkvoten skall uppnås. Om partierna har flera listor i valkretsen fördelas mandaten först mellan

listorna med den jämkade uddatalsmetoden och därefter mellan kandi- daterna på listan med valkvotsmetoden.

De socialdemokratiska ledmöternai personvalsutredningen begärde i en reservation bl.a. att valsystemets följder för de kommunala valen skul- le utredas vidare.

Det faktum att flera listor inom ett parti tillåts, vilket i sig är ett person- valselement, leder till att det ibland kan vara mycket svårt att förutse effekterna av det system för personval som personvalsutredningen före- slog. Detta kan bli särskilt märkbart i kommunfullmäktigvalen, där det är vanligt med flera listor inom partierna och där många mandat skall fördelas. Ett mycket litet antal personröster kan under sådana omstän- digheter få ett avgörande inflytande på fullmäktiges sammansättning.

Remissinstanserna har i flera fall pekat på det komplicerade samman- räkningsförfarandet, som man befarar kan leda till att det blir mycket svårt att slutföra sammanräkningen inom gällande tidsramar.

7.3. Överväganden

7.3.1 Ett alternativt personvalssystem De svenska valen är i allt väsentligt ett val mellan partier. Väljaren tar på valdagen ställning till det program och de kandidater som partierna pre- senterar. De väljare som vill uttrycka preferenser för olika kandidater kan göra detta genom strykningar och tillägg eller genom att komponera en ny valsedel. I teorin har alltså de svenska väljarna alla möjligheter att påverka personsammansättningen om bara tillräckligt många går sam— man. Dessa möjligheter utnyttjas dock mycket sällan. Det är enligt vår uppfattning viktigt att man underlättar för väljarna att inom ramen för sitt partival påverka vilka kandidater som väljs för respektive parti. Ett ökad personvalsinslag i vårt valsystem skulle upp- muntra väljarna att intressera sig mer för åsikter och egenskaper hos de uppställda kandidaterna. Dessa skulle å sin sida anse det viktigt att infor- mera sig om väljarnas inställning. Härigenom befordras således ömsesi- digt kontakter mellan väljare och valda. För partiernas del skulle person- markeringarna tjäna som en nyttig avstämning av förankringen hos par- tiets väljare av nomineringsordningen. Personvalsutredningens förslag kombinerar Iistval med preferensröst- ning. Förslaget är i många avseenden tilltalande men detär svårt att utan olägenheter kombinera med flerlistsystem och fri nomineringsrätt. Möjligheten för partierna att gå fram med flera listor är ett grundläg- gande inslag i vårt valsystem. Eftersom just denna möjlighet i kombina- tion med personröstning tycks skapa olägenheter som är svåra att kom- ma tillrätta med, anser vi att man bör välja en annan väg när det gäller att stärka personvalsinslaget i valsystemet.

Vi har försökt finna en väg som inom de ramar som valsystemet anger ger väljarna möjlighet till ett ökat inflytande på personsammansättning- en i de beslutande församlingarna. Om väljaren på ett enkelt sätt kan ge

uttryck för i vilken ordning kandidaterna bör väljas in kan man utgå från att fler väljare kommer att utnyttja möjligheten.

Vi har stannat för att föreslå en förändring i valförfarandet som inne- bär att väljaren genom en siffermarkering på valsedeln får ange om nå- gon annan kandidat än listans första namn skall placeras överst på valse- deln. Denna möjlighet till personmarkering bör finnas i alla de allmänna valen riksdagsval, landstingsval, kommunfullmäktigval och kyrko- fullmäktigval.

Nedan ges ett exempel på hur en valsedel kan utformas. Om väljaren vill ha ett annat första namn på listan skrivs den kandida- tens nummer in i rutan överst på valsedeln. I övrigt gäller då valsedelns

'— VAL TILL RIKSDAGEN

Beteckning för Politiskt parti

Överst på valsedeln sätter jag kandidat nr (frivillig uppgift)

1 Astrid Astridsson, Astad Bertil Bertilsson, Bköping Cecilia Cesarsson, be David Davidsson, Dstad Erika Eriksson, Eköping Filippa Filipsson, Fby Gustav Gustavsson, Gstad Harald Haraldsson, Hköping Inga Ingesson, lby : 1 Johanna Johansson, Jstad 1

Karl Karlsson, Kköping 7

_| OCDQNIC'IUI-DUN

12 Ludvig Ludvigsson, Lby 13 Martina Martinsson, Mstad 14 Nicklas Nicklasson, Nköping 15 Olov Olovsson, Oby 16 Petra Pettersson, Pstad 17 Rudolf Rudolfsson, Rköping 18 Signe Sigurdsson, Sby 19 Tore Torsson, Tstad 20 Urban Urbansson, Uköping 21 Viktor Viktorsson, Vstad 22 Yngve Yngvesson, Yköping 23 Åsa Åkesson, Åstad

Stockholms läns valkrets 123—12345

RQ

ordning. Väljarna kan vidare i samma utsträckning som i dag förändra valsedeln genom att stryka, skriva till namn eller ändra ordningen mellan kandidaterna. I nästa avsnitt skall vi utveckla vilka följder vårt förslag får när det gäller reglerna om anmälda kandidater.

Centrala valmyndigheten får svara för den slutliga utformningen av valsedeln. Vi förutsätter vidare att centrala valmyndigheten på lämpligt sätt sprider information till väljare och partier om möjligheten till per- sonmarkering.

Vårt förslag om möjlighet till personmarkering föranleder ändring i 6 kap. 2 & vallagen och 10 5 lagen om kyrkofullmäktigval.

7.3.2 Anmälan av kandidater Reglerna om anmälda kandidater till skydd för partibeteckningen påver- kar i hög grad personvalsmöjligheterna. Väljarnas intresse av frihet när det gäller att kunna föra fram den de önskar som första namn på en valsedel måste vägas mot partiernas intresse av ett rimligt skydd för parti- beteckningen. De regler som gäller i dag innebär att det första namnet på varje valse- del mäste vara anmält av partiet. I övrigt råder full frihet att sätta upp vem som helst på valsedeln. Partiet är genom dessa regler garanterat ett visserligen bräckligt men dock skydd för sin partibeteckning genom att åtminstone den första kandidaten på varje lista är anmäld av partiet. Därigenom minskas risken för att personer utan anknytning till och sam- hörighet med partiet väljs in under partiets beteckning. Enligt vår uppfattning är skyddet för partibeteckningar ett viktigt in- slag i valordningen. Vi anser därför att möjligheten att anmäla kandida- ter till skydd för partibeteckningen skall kvarstå. Ett sätt att helt skydda partibeteckningen och samtidigt möjliggöra för väljaren att fritt välja första namn bland listans kandidater är att föreskri- va att alla kandidater på valsedeln skall vara anmälda av partiet. Detta skulle dock leda till att den fria nomineringsrätten avskaffades och att spränglistor i egentlig mening inte skulle kunna förekomma. Detta vore enligt vår mening en alltför drastisk åtgärd. Den utveckling av personvalsinslaget vi föreslår aktualiserar frågan om den kandidat väljaren genom markering placerar högst på valsedeln måste vara anmäld av partiet. Om personvalsmöjligheten skall fungera fullt ut krävs det enligt vår mening att väljaren skall kunna markera vilken kandidat på valsedeln som helst. Annars reduceras personvals- möjligheten till vissa av partiet godkända kandidater. Skyddet för parti- beteckningen skulle alltså härigenom minska något. Det skydd för parti- beteckningar, som kvarstår, är att alla valsedlar där väljarna inte gjort någon siffermarkering för någon kandidat skall toppas av ett anmält namn. Vi föreslår att väljarna skall kunna markera vilken kandidat som helst på valsedeln utan hänsyn till om kandidaten är anmäld av partiet. Dock skall alla valsedlar med tryckta kandidatnamn som tillhandahålls toppas av ett anmält namn. Detta är enligt vår mening viktigt både från partier-

nas och väljarnas synpunkt. Partierna tillförsäkras på detta sätt ett visst skydd för partibeteckningen. Väljarna kan lita på att åtminstone första namnet på valsedeln är anmält av partiet. Detta utgör ett hinder för den som vill vilseleda väljarna.

När det gäller andra sätt att förändra valsedeln exempelvis genom strykningar anser vi att reglerna om anmälda kandidater skall tillämpas som tidigare. Valsedeln måste således efter strykningar, tillägg eller and- ra förändringar toppas av ett anmält namn. Det enda sättet att förändra valsedeln utan hänsyn till vilka kandidater som är anmälda, är alltså att göra en personmarkering i den särskilda rutan på valsedeln. Vårt förslag att väljarna skall kunna markera vilken kandidat som helst på valsedeln föranleder ändringar i 14 kap. 5 & vallagen.

7.3.3 Mandatfördelning Vid mandatfördelningen inom partierna tillämpas d'Hondt-Phragméns metod, som innebär att partierna tilldelas mandat på grundval av succes- siva jämförelsetal. Vårt förslag innebär inte några ändringar av mandat- fördelningsreglerna.

Valsedlarna sorteras i grupper så att valsedlar med samma första namn bildar en grupp. De valsedlar där en viss kandidats nummer skrivits in i den särskilda rutan på valsedeln bildar således en grupp.

Sammanräkningen kan illustreras med ett exempel. Ett parti har fått 2 300 röster. 1 500 listor är oförändrade och 800 listor har markeringar enligt föl- jande.

Kandidat Antal marke- ringar

A B 200 C D 600 E F

Tre mandat skall fördelas. I exemplet bildas valsedelsgrupper på följande sätt.

Första sammanräkningen

1 500 röster 200 röster 600 röster

1monm> 1mUÖ>w mmnw>o

Sålänge en valsedelsgrupp inte besatt något mandat ärjämförelsetalet detsamma som röstetalet.

Första mandatet går till A med jämförelsetalet 1 500. Valsedlarna sorteras om så att följande valsedelsgrupper bildas.

Andra sammanräkningen

1 700 röster 600 röster

11me307 'nrnnwc

B:s valsedelsgrupp består av 200 ”egna" valsedlar och 1 500 som "ärvts" från A. I 825 grupp ingår alltså alla valsedlar som bidragit till att A tog plats. 325 röstetal skall därför divideras med 2. I vissa fall kan divisorn bli mindre än 2 om A tagit plats med hjälp av valsedlar där B inte förekommit. Dzs jämförelsetal är fortfarande lika med röstetalet.

Andra mandatet går till B med jämförelsetalet 1700:2=850 Valsedlarna sorteras åter om så att följande grupper bildas.

Tredje sammanräkningen

1 700 röster 600 röster

C

71an

D E F

Samtliga C:s valsedlar bidrog till att B tog plats. Röstetalet divideras därför med 3. Dis grupp har ännu inte besatt något mandat och jämförel- setalet är lika med röstetalet.

Tredje mandatet går till D med jämförelsetalet 600. C:s jämförelsetal 1700:3 =566

Valda blir alltså A, B och D.

7.3.4 Följder för den slutliga sammanräkningen De tidsramar som gäller för sammanräkning och mandatfördelning är beräknade med utgångspunkt från de faktiska förhållanden som räderi dag. Det faktum att strykningar o.dyl. i dag har liten betydelse gör att man vid sammanräkningen kan tillämpa hjälpreglcr och andra förenk- lingar. Därigenom kan sammanräkningen genomföras snabbt i de flesta fall. Om vårt förslag skulle innebära en dramatisk ökning av antalet förändrade valsedlar skulle självfallet förutsättningarna för en snabb sammanräkning påverkas. Om så skulle bli fallet kan detta innebära att de resurser som måste avsättas för sammanräkning och mandatfördel- ning måste ökas. Detta gäller både personalinsatsen vid sammanräk- ningen och en utveckling av ADB-stödet vid mandatfördelningen.

8. Övriga valfrågor

8.1. Inledning

Vi har i ett tidigare avsnitt behandlat de grundläggande principerna för vårt nuvarande valsystem och förordat att det nuvarande systemet beva- ras. Därefter har vi dels föreslagit att det skall bli möjligt att snabbare anordna ett extra val, dels lagt fram ett förslag som inom valsystemets ram skulle ge väljarna ökade möjligheter till personval. I detta avsnitt skall vi ta upp ett flertal olika valfrågor i syfte att undersöka vilka ytterli- gare förslag till förändringar som kan vara lämpliga och möjliga.

8.2. Förhandsanmälan av partier

8.2.1 Nuvarande regler om registrering av partibeteckning m.m. Med ett parti avses enligt 3 kap. 7 5 första stycket regeringsformen varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under en särskild beteckning. Detta partibegrepp är valtekniskt betingat och ger inte på ett realistiskt sätt uttryck för den roll de politiska partierna spelar i den svenska folkstyrelsen. När det i vallagen (l972:620) meddelas bestämmelser om registrering av partibeteckning och om anmälan av kandidater till skydd för denna beteckning avses med partier i stället mellan valen aktiva politiska orga- nisationer. Enligt 5 kap. 1 & vallagen kan ett parti efter skriftlig ansökan och på vissa villkor få sin partibeteckning registrerad hos den centrala valmyn- digheten, dvs. riksskatteverket, samt anmäla kandidater i valet. Villkoren för att en partibeteckning skall få registreras framgår av 5 kap. 3 & valla- gen.

1. Partibeteckningen skall bestå av eller innehålla ord.

2. Partiet får inte utgöra en underavdelning av en politisk sammanslut- ning.

3. Om ansökan avser ett parti som inte är representerat i riksdagen måste den biträdas av ett visst antal röstberättigade medlemmar, 1 500 i hela riket för riksdagsval, 100 i landstingskommuner för landstingsval och 50 i kommuner för kommunfullmäktigval.

4. Partibeteckningen får inte kunna antas leda till förväxling med en

beteckning som redan är registrerad eller som med anledning av någon tidigare gjord ansökan kan komma att registreras.

5. Partibeteckningen får inte heller antas kunna leda till förväxling med en beteckning som för högst fem år sedan avfördes ur registret efter namnbyte. Registrering av en partibeteckning för riksdagsvalet gäller även för landstings- och kommunfullmäktigvalen i hela riket. Registrering för landstingsval gäller för den landstingskommun som anges i registrerings- beslutet och för kommunfullmäktigvalen i de kommuner som ligger inom landstingskommunen. Registrering för kommunfullmäktigval gäl- ler för den kommun som anges i registreringsbeslutet. Ett parti som fått sin partibeteckning registrerad måste enligt 5 kap. 55 vallagen anmäla ett ombud till riksskatteverket inom en månad efter det att myndigheten låtit kungöra registreringen i Post- och Inrikes Tidning- ar. Om partiet inte anmäler ombud skall den registrerade partibeteck- ningen enligt 5 kap. 6 & vallagen avföras ur registret. Beteckningen skall också strykas ur registret om partiet begär det eller om partiet inte vid två på varandra följande ordinarie val har anmält några kandidater. För att en registrerad partibeteckning skall bli skyddad i valet måste partiet anmäla minst fyra och högst 15 kandidater för val till riksdagen i en viss valkrets och minst fyra och högst 20 kandidater för val av lands- ting eller kommunfullmäktige. Till anmälan skall fogas en skriftlig för- klaring från varje kandidat att han givit partiet tillstånd att anmäla ho- nom (5 kap. 8 & vallagen). Skyddet för partibeteckningen är så konstruerat, att om ett parti har anmält kandidater, måste de valsedlar som har partiets beteckning uppta någon av dessa kandidater som första namn. Övriga kandidater på valse- deln behöver dock inte vara anmälda. Om en valsedel inte upptar en anmäld kandidat som första namn bortses vid mandatfördelningen från alla namn på den. Den tillgodoräknas vid röstsammanräkningen endast partiet och påverkar därför inte mandatfördelningen inom partiet. Indi- rekt kan den dock sägas stödja den lista som har fått flest röster. Om man bortser från det första namnet på valsedeln är väljarnas fria nomine- ringsrätt dock oinskränkt även beträffande partier med en registrerad partibeteckning. Flertalet av de valsedlar som används i de allmänna valen tillhanda— hålls genom riksskatteverkets försorg. Såväl de ombud som partierna anmält, som vem som helst kan från verket beställa valsedlar med en registrerad partibeteckning och namn på kandidater. Partierna går i valet fram med en eller flera officiella listor i varje valkrets. Den fria nomineringsrätten innebär att även grupper inom par- tiet som inte fått sina önskemål tillgodosedda i den interna nominerings- processen kan gå fram med en s.k. spränglista. Denna möjlighet har emellertid även grupper utanför partiet. Så länge det första namnet på valsedeln tillhör någon av de anmälda kandidaterna kan valsedeln i övrigt uppta vilka namn som helst. Den väljare som utnyttjar en sådan färdigtryckt valsedel ärinte bun-

den av att ansluta sig till den rangordning mellan kandidaterna som finns på valsedeln. Han kan förändra denna genom att numrera om kandida- terna, genom att stryka namn som finns tryckta på den och genom att föra till namn på kandidater. Väljaren kan också använda en blank valse- del och på denna ange såväl partibeteckning som kandidatnamn.

[ praktiken utnyttjar de allra flesta väljarna de förtryckta valsedlar som partierna tillhandahåller. Strykningar av namn förekommer men blir i allmänhet verkningslösa eftersom den övervägande andelen valsed- lar är oförändrade. S.k. spränglistor kan någon gång få effekt på valut— gången men de får oftast inte tillräckligt med röster för att kunna påverka mandatfördelningen inom partiet. Genom att de ökar det totala antalet röster för partiet kommer de i stället i de flesta fall att verka som ett stöd för den officiella listan.

8.2.2. Inför obligatorisk förhandsanmälan

En grundläggande princip för demokratiska val är som vi framhållit i avsittet om den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd att väljarna skall rösta i enlighet med ett rationellt grundat beslut i de frågor valet gäller. För att ett sådant rationellt beslut skall vara möjligt måste . väljarna nås av information om vilka partier som ställer upp i valet och om vilken politik dessa avser att föra om de får väljarnas förtroende. Ett mer realistiskt partibegrepp än det nuvarande skulle därför komma till uttryck om partierna beskrivs som politiska sammanslutningar vilka stäl- ler upp i val under ett partiprogram.

Av samma anledning som vi i avsnitt 5.6 inte ansåg oss kunna föreslå en reglering av partiernas nomineringar vill vi emellertid inte införa ett partibegrepp som förutsätter en myndighetskontroll av partiernas poli- tiska verksamhet. Att de partier som ställer upp i valet inför väljarna presenterar sin politik och därigenom det program de går till val på ligger å andra sidan i sakens natur och en föreskrift om detta framstår därför som onödig.

För att väljarna skall ha möjlighet att träffa ett rationellt partival måste de dock veta vilka partier som ställer upp i valet. Att i regeringsformen föreskriva att ett parti för att få delta i mandatfördelningen efter ett val i förväg skall ha anmält sitt deltagande i valet innebär inte på något sätt ett ingrepp i partiernas inre liv. En sådan anmälan förutsätter inte heller någon statlig kontroll av partierna eftersom varje anmälan kan godtas av centrala valmyndigheten utan någon prövning. Genom att kräva av par- tierna att de på förhand skall anmäla sitt deltagande i ett val för att få delta i mandatfördelningen, får väljarna kunskap om vilka alternativ som står dem till buds. Detta gäller inte främst riksdagsvalen, där infor— mationen redan idag är god, utan i ännu högre grad de allmänna valen på lägre nivåer.

En föreskrift om obligatorisk förhandsanmälan innebär vidare att nå- got behov av en partidefmition i grundlag inte längre föreligger. De parti- er som vid anmälan uppges vara partier får av valmyndigheterna betrak- tas som partier oberoende av om de utgör organisationer eller inte och

oberoende av om de fått några röster eller inte. Valsedlar som upptar partier som inte anmälts skall underkännas även om partierna med van- ligt språkbruk är att betrakta som partier. Detta förutsätter en ändring av 3 kap. 7 & regeringsformen, som behandlar mandatfördelningen i riksda- gen, och 14 kap. 4 & vallagen (l972:620), som reglerar vilka valsedlar som är ogiltiga vid riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigval. Av 435 andra stycket lagen (19721704) om kyrkofullmäktigval följer att ändring- en även kominer att gälla valen till kyrkofullmäktige.

Den tid innan valet inom vilken ett parti måste anmäla sitt deltagande får inte göras alltför lång. Med hänsyn till att väljarna vid valtillfället skall kunna veta vilka partier som ställer upp i valet måste anmälan emellertid ha kommit in till centrala valmyndigheten och ha hunnit kungöras innan förtidsröstningen på postkontor och hos utlandsmyndig- heter har påbörjats. Detta sker den tjugofjärde dagen före valdagen. An- mälan om deltagande i valet bör därför ha kommit in till centrala val- myndigheten senast en månad före valdagen.

Det hade i och för sig varit önskvärt att anmälningstiden hade gått ut redan innan förtidsröstningen ombord på svenska fartyg i utrikes fart påbörjades. Detta sker emellertid redan femtiofem dagar före valdagen vid ordinarie val och för att fartygen innan detta sker skall ha hunnit nås _ av information om vilka partier som ställer upp skulle sista anmälnings- dag behöva sättas mycket långt före valet.

Vi har tidigare föreslagit att det skall bli möjligt att anordna ett extra val trettiofem dagar efter beslutet. Att upprätthålla kravet på förhands- anmälan senast en månad före valdagen skulle för ett extra val innebära att partierna endast fick några få dagar på sig för att ta ställning till om de skall ställa upp eller inte. För att ge partierna ett lämpligt rådrum för dessa överväganden bör anmälan i stället ha kommit in till centrala val- myndigheten inom två veckor från det att beslut om valdagen meddelats.

Att föreskriva att valsedlar för partier som inte i förväg anmält sitt deltagande i valet skall ogiltigförklaras leder till att sådana enstaka röster som i dag avges under olika mer eller mindre parodiska partibeteckning- ar inte längre kommer att godkännas. Detta måste ses som en fördel. Att i det officiella valresultatet tvingas redovisa dessa partier kan bara vara ägnat att dra löje över valen.

Ett införande av en obligatorisk förhandsanmälan av partier kan ock- så ersätta det nuvarande systemet med registrering av partibeteckning.

Enligt nuvarande regler registreras inte partierna. Det är sina partibe- teckningar som partierna kan registrera om de så önskar. En partibeteck- ning får dock inte inregistreras om den kan antas leda till förväxling med någon annan redan inregistrerad eller helt nyligen avregistrerad beteck- ning. Inget hindrar emellertid att ett parti går fram i valet under en sådan förväxlingsbar beteckning. Det tvingas dock i så fall avstå från det skydd för sin beteckning det innebär att kunna anmäla kandidater. Det intresse ett parti har av att inte något annat parti uppträder under en förväxlings- bar partibeteckning skyddas alltså i realiteten genom att det andra partiet inte kan anmäla kandidater.

Även om man alltså tillåter vem som helst att inför ett val anmäla vilken partibeteckning som helst, kan samma skydd mot förväxlingsbara partibeteckningar som föreligger idag uppehållas. Detta kan ske genom att man inte får anmäla kandidater till skydd för en partibeteckning som kan förväxlas med beteckningen för något annat parti som redan anmält sitt deltagande eller som med anledning av tidigare gjord anmälan, kan förväntas komma att anmäla sitt deltagande. För att minska risken för förväxling med beteckningen för ett parti som anmält sig till tidigare val men som nu ställer upp under en ny beteckning eller inte ställer upp alls, bör kandidater inte heller få anmälas till skydd för en partibeteckning som kan antas leda till förväxling med en beteckning under vilken något annat parti anmält sitt deltagande vid något av de två senaste valen.

En ansökan om registrering av partibeteckning skall enligt nuvarande regler biträdas av ett visst antal röstberättigade medlemmar, som därvid tvingas uppge såväl kyrkobokföringsort som personnummer. Att ställa upp ett motsvarande krav på en anmälan om deltagande i val vore inte möjligt. Något reellt behov av att behålla detta krav föreligger inte heller. Tvärtom måste det ses som en fördel om centrala valmyndigheten slipper ifrån denna hantering av namnunderskrifter, som ju när de givits in till myndigheten får karaktären av ett åsiktsregister.

De regler som i dag finns om registrering av partibeteckning kan an- nars överföras i det närmaste oförändrade till ett system med anmälan. Det gäller t.ex. vilka val på lägre nivåer en anmälan till riksdagsvalet skall gälla för samt reglerna om kungörande och anmälan av kandidater. Konsekvensändringarna blir dock så många att samtliga paragrafer i 5 kap. vallagen utom 105, som behandlar listorna över anmälda kandida- ter, måste ändras. Dessutom påverkas 6 kap. 3 och 9 55, 9 kap. 6 & samt 14 kap. 4 och 5 55.

8.3. Problem med den fria nomineringsrätten

Ett problem som vi uppmärksammat vid våra överväganden om skyddet för en partibeteckning genom möjligheten att anmäla kandidater är att den fria nomineringsrätten innebär att personer ibland mot sin vilja sätts upp som kandidater på valsedlarna och att partiernas anmälda kandida- ter ibland förekommer på valsedlar tillsammans med personer som de har föga eller ingenting gemensamt med.

Vi har därför undersökt om det skulle gå att konstruera ett system som med bibehållande av den fria nomineringsrätten kan förhindra den kränkning av den personliga integriteten det kan innebära för en med- borgare att mot sin vilja sättas upp på en valsedel.

8.3.l Illojalt utnyttjande av partibeteckningar

I 14 av rikets valkretsar gick vid 1985 års riksdagsval företrädare för ett parti kallat opinionspartiet fram under moderata samlingspartiets parti- beteckning. På andra och tredje plats på dessa valsedlar hade företrädare

för opinionspartiet placerats in. I övrigt överensstämde valsedlarna med moderata samlingspartiets officiella valsedel.

Totalt avgavs i valet 4 698 röster på moderata samlingspartiet i form av sådana valsedlar. Fördelningen av dessa röster på valkretsar framgår av tabell 8.1.

Tabell 8.1 Röster på moderata samlingspartiet på valsedlar med kandidater från opinionspartiet vid 1985 års riksdagsval

Valkrets Antal

röster Stockholms kommun 3 879 Stockholms län 400 Uppsala län 74 Kalmar län 117 Kristianstads län 17 Fyrstadskretsen (två listor: 5 +8) 13 Malmöhus län Zl Hallands län 2 Göteborgs kommun 20 Bohuslän 2 Skaraborgs län I 15 Värmlands län 0 Örebro län 37 Västmanlands län ]

S:a 4 698

I flertalet valkretsar var antalet röster lågt och skulle därför inte ge anledning till någon oro. Siffran från Stockholms kommun är emellertid uppseendeväckande hög. Det kan påpekas att moderata samlingspartiet erhöll sitt sista mandat i Stockholms kommun vid ett jämförelsetal på 8 052,88. Opinionspartiets röstandel skulle således behöva mer än för- dubblas för att deras kandidat skulle kunna bli invald i riksdagen. Att man lyckats få nära 4 000 röster väcker emellertid berättigad oro för att det någon gång skulle kunna lyckas att få in en kandidat på detta sätt.

Vi kan emellertid konstatera att det inte med bibehållande av den fria nomineringsrätten går att ge de av partierna anmälda kandidaterna nå- gon rätt att dra tillbaka sina namn från valsedlar med den partibeteck- ning de tidigare lämnat sitt samtycke till att kandidera under. Det skulle nämligen innebära att ett effektivt vapen mot s.k. spränglistor sattes i de etablerade partiorganisationernas händer.

Möjligheten att gå fram med en spränglista är ett sätt för en grupp inom ett parti som inte fått sina företrädare nominerade att underställa partiets nomineringsförfarande väljarnas dom utan att behöva gå ur sitt parti. Spränglistor ger också väljarna en möjlighet att med bibehållande av sin ideologiska partipreferens påverka personsammansättningen i den beslutande församling valet gäller. Det första namnet på en valsedel för ett parti som anmält kandidater till skydd för sin partibeteckning måste vara en anmäld kandidat som lämnat sitt godkännande till att

föras upp på valsedeln. Är detta inte fallet bortser man vid röstsamman- räkningen från samtliga namn på valsedeln. Den som konstruerar en spränglista måste därför "låna" en anmäld kandidats namn för att sprän- glistan skall ha någon möjlighet att påverka valresultatet. Om dessa kan- didater gavs en rätt att påverka vilka övriga kandidater som skall få förekomma på de valsedlar de står överst på, skulle endast sådana sprän— glistor som godkänts av partierna kunna förekomma. Att då tala om spränglistor förefaller oegentligt. Det skulle snarare bli fråga om sanktio- nerade särlistor.

Att ha kvar möjligheten för medlemmarna av ett parti att ställa upp en spränglista innebär samtidigt att möjligheterna till illojalt utnyttjande av en partibeteckning kvarstår.

Vi har således funnit att det inte går att med bibehållande av väljarnas fria nomineringsrått komma åt denna form av illojalt utnyttjande av ett annat partis beteckning. Om den fria nomineringsrätten skall kunna be— varas framstår det därför som angeläget att de politiska partierna är vaksamma på om någon försöker utnyttja deras partibeteckningar. Parti- erna bör i så fall uppmärksamma sina väljare på att det cirkulerar valsed- lar som år förvillande lika de officiella och att väljarna därför måste vara observanta på vilka namn som finns upptagna på den valsedel de avger när de röstar i valet.

8.3.2. Ovilliga kandidater

I föregående avsnitt behandlade vi problemet med att personer som ön- skade kandidera för ett visst parti sattes upp på valsedlar för detta parti men tillsammans med personer de inte önskade kandidera i sällskap med. Ett annat problem är att personer som över huvud taget inte önskar kandidera i valet sätts upp som kandidater på valsedlar och att personer som i och för sig önskar kandidera sätts upp på valsedlar för ett annat parti än det de sympatiserar med.

Till en början bör man kanske skilja mellan att en person sätts upp på en färdigtryckt valsedel och att en väljare för hand skriver hans namn på valsedeln. Formellt är det ingen skillnad på dessa fall. De utgör båda ett utnyttjande av den fria nomineringsrätten. I realiteten är det dock endast om namnet förekommer på en färdigtryckt valsedel som några problem uppkommer. De handskrivna namnen är normalt så få att de endast i undantagsfall kan påverka valresultatet och det är endast vid röstsam- manräkningen som det framkommer att namnet stått på valsedeln. Den ovilliga kandidaten behöver därför inte ståta i offentlighetens ljus som kandidat och det är egentligen ingen som får veta att hans namn före- kommit i valet.

Om namnet förekommer på en färdigtryckt valsedel som distribueras inför ett kommande val kan det ställa sig annorlunda. Den som inte över huvud taget önskar kandidera kan känna att hans valhemlighet har blivit avslöjad om hans namn förekommer på en valsedel för det parti som han sympatiserar med och på annat sätt känna sig kränkt om det satts upp på något annat partis valsedel. Han kan kanske för sin utkomst känna sig

tvungen att stå utanför politiken och komma att lida ekonomisk skada av det inträffade.

Den som inte har något emot att kandidera men satts upp på "fel” partis valsedel kan bli utsatt för missaktning av dem han egentligen sym- patiserar med. Att hans namn förekommer på något annat partis valsedel skulle också kunna vara till skada för hans egentliga parti. Skulle han mot förmodan bli invald för det parti som utnyttjat hans namn har han dock full frihet att i den valda församlingen ansluta sig till den partigrupp han sympatiserar med.

Det kan också inträffa att en person som vid något tidigare val kandi- derat för ett visst parti senare lämnat partiet och därför inte önskar kan— didera.

Det effektivaste sättet att komma till rätta med dessa problem vore att föreskriva att alla valsedlar skulle tryckas i central regi och att den som lämnar in ett manuskript skulle kunna uppvisa godkännande från samtli- ga kandidater som tagits upp på valsedeln. Detta skulle emellertid leda till en omfattande byråkrati och dessutom innebära sådana svårigheter att utnyttja den fria nomineringsrätten att vi inte vill föreslå en sådan ordning.

Det är emellertid angeläget att den som mot sin vilja tagits upp på en valsedel ges en möjlighet att offentligt förklara att han inte önskar kandi- dera. En sådan möjlighet skulle kunna ses som en omvänd motsvarighet till vårt förslag om obligatorisk förhandsanmälan av partier. Genom att en ovillig kandidat kan förklara att han inte gett sitt medgivande till att han satts upp på valsedeln i fråga, kan väljarna informera sig om vilka personer som avböjt inval på denna valsedel.

Det vore i och för sig möjligt att vid röstsammanräkningen bortse från namnen på de personer som förklarat att de inte önskar kandidera. Man kan emellertid räkna med att en ovillig kandidat endast i undantagsfall skulle få ett så högt röstetal att han riskerar att bli invald. En sådan ordning skulle därför endast leda till att röstsammanräkningen kompli- cerades utan att några verkliga fördelar uppnås. Skulle han bli invald har han full frihet att ställa sin plats till förfogande för den som enligt supple- antordningen står i tur att träda till, eller att inta sin plats i den valda församlingen och där företräda den politik han själv önskar, oberoende av på vilket partis valsedel han blivit invald.

Vi har mot bakgrund av dessa överväganden kommit fram till att den ovillige kandidatens intressen får ett tillräckligt skydd genom att i en ny 6 kap. 10 & vallagen en möjlighet införs för honom att anmäla till länssty- relsen att han inte önskar kandidera. Länsstyrelsen antecknar att anmä- lan kommit in men behöver inte kungöra den. Den som mot sin vilja satts upp på valsedeln kan därefter inför massmedier och andra hänvisa till att han inte önskar komma ifråga för inval på en viss valsedel eller inte alls. Nuvarande 6 kap. 10 & bör betecknas 6 kap. 11 å och i samband därmed språkligt moderniseras.

8.4. Valsedlar med mer än en partibeteckning

8.4.1. Bakgrund

En valsedel är enligt 14 kap. 4 & vallagen ogiltig om den saknar partibe- teckning, upptar mer än en partibeteckning eller avsiktligt märkts. Av 43 & lagen om kyrkofullmäktigval följer att samma ogiltighetsgrunder skall gälla vid kyrkofullmäktigval som vid övriga allmänna val.

Regeringen har till oss överlämnat riksskatteverkets promemoria Erfa- renheter m.m. från 1985 års allmänna val. 1 promemorian föreslår riks— skatteverket att bestämmelsen att en valsedel är ogiltig om den upptar mer än en partibeteckning upphävs.

Riksskatteverket framhålleri promemorian att en sådan praxis — sär- skilt vid valen till kyrkofullmäktige har utvecklats att länsstyrelserna vid röstsammanräkningen betraktar valsedlar som upptar namnen på två eller flera partiorganisationer som röster på en helt ny partibeteckning bestående av samtliga förekommande namn i stället för som valsedlar som upptar flera partibeteckningar. Verket hänvisar också till ett beslut av valprövningsnämnden (Dnr 61-1985), där nämnden den 22 januari 1986 tagit upp frågan till prövning.

Beslutet rörde kyrkofullmäktigvalet 1985 i Kungsängens och Västra Ryds församlingars kyrkliga samfällighet. I valet förekom valsedlar som under valbeteckningen, dvs. uppgiften om vilket val sedeln gällde, hade texten "HEMBYGDENS KYRKA” i versaler och därunder, men ovan— för kandidatnamnen, i mindre gemena texten ”Centerpartiet Folkpartiet Moderata Samlingspartiet”. Länsstyrelsen hade godtagit valsedlarna när den fastställde valet, i vilket partiet Hembygdens Kyrka erhöll sex man- dat.

Länsstyrelsens beslut överklagades till valprövningsnämnden. I be- svärsskrivelsen gjordes gällande att valsedlarna upptog fyra partibeteck- ningar och därför bort ogiltigförklaras.

Valprövningsnämnden ansåg mot bakgrund av valsedlarnas typogra- fiska utformning att de endast upptog en partibeteckning, Hembygdens Kyrka, och att de därunder upptagna partinamnen enbart utgjorde en upplysning till väljaren om vilken gruppering som stod bakom listan. Uppgifterna var således enligt valprövningsnämndens uppfattning att jämställa med identifieringsuppgifter efter kandidatnamnen, och detta utgjorde inte någon grund för att ogiltigförklara valsedlarna. Besvären lämnades därför utan bifall.

8.4.2. Överväganden

Förbudet mot att på valsedlar uppta mer än en partibeteckning härstam- mar från 1952 års valsättsreform, då systemet med kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar avskaffades. Eftersom sammanräkningsreglerna numera ändrats så att valsedlarna för ett parti inte sorteras i undergrup- per efter olika beteckningar på dem utan enbart efter det kandidatnamn som står överst på dem, fyller förbudet inte längre samma behov.

Problem kan dock uppkomma om en valsedel upptar flera partibe- teckningar och det därför inte är möjligt att fastställa vilket parti väljaren velat stödja med sin röst. Att då ogiltigförklara valsedeln kan sägas ske på samma grund som att ogiltigförklara en valsedel som helt saknar partibe- teckning. Detta löses dock som riksskatteverket påpekat i sin promemo- ria genom att valsedlar som upptar namnen på flera partiorganisationer vid röstsammanräkningen anses utgöra ett eget parti. Att så sker hänger samman med att man vid röstsammanräkningen använder regeringsfor— mens partibegrepp, vilket som vi tidigare framhållit inte överensstämmer med begreppet parti i allmänt språkbruk.

Att valprövningsnämnden i sitt här redovisade beslut inte uppfattat namnen på de tre partiorganistionerna som en del av partibeteckningen utan som en upplysning till väljaren har som nämnden själv påpekar sin grund i valsedelns typografiska utformning. Att valsedlar som innehåller samma text kan komma att läsas på olika sätt beroende av deras typogra— fiska utformning och därigenom anses utgöra röster på skilda partier kan inte vara en tillfredsställande ordning. Väljarna ärju inte bundna vid att använda de förtryckta valsedlar som tillhandahålls dem utan har frihet att själva framställa sina valsedlar.

Genom vårt förslag att endast röster på partier som på förhand anmält sitt deltagande i valet skall godkännas blir dock problemet mindre. Om det av en valsedel framgår vilket parti den avser bör väljarens röst tillfalla detta parti oberoende av valsedelns utformning. Om en valsedel däremot upptar partibeteckningarna för flera partier som alla anmält sitt delta- gande och det därför av valsedeln inte framgår vilket parti rösten avser, bör valsedeln ogiltigförklaras.

Regeln i 14 kap. 4 5 vallagen att en valsedel är ogiltig om den saknar partibeteckning eller upptar mer än en partibeteckning kan därför ersät- tas med en föreskrift att en valsedel är ogiltig om den saknar partibeteck- ning eller det inte av den klart framgår vilket parti den avser.

8.5 Utläggning av valsedlar 8.5.1 Bakgrund Enligt 6 kap. 9 & vallagen skall väljarna i de lokaler där röstning äger rum för varje val ha tillgång till partimarkerade valsedlar, dvs. valsedlar som försetts med parti- och valbeteckning men som saknar kandidatnamn, för de partier som vid det senaste riksdagsvalet fått mer än en procent av rösterna i hela landet. Lantbrevbärare som mottar valsedelsförsändelser bör enligt samma paragraf medföra sådana valsedlar. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse våren 1985 (prop. 1984/851119, KU 28, rskr. 210, SFS 1985:203) på förslag av oss. Tidigare hade denna service endast givits de partier som fått minst 2,5 procent av rösterna i riksdagsvalet, dvs. i realiteten de fem riksdagspartierna. Vid 1982 års riksdagsval fick partiet kristen demokratisk samling (kds) 1,86 procent av rösterna i hela landet. Därigenom blev bestämmelsen

tillämplig på detta parti och partimarkerade valsedlar skulle därför läg— gas uti vallokalerna vid 1985 års val.

Eftersom kds inför detta val hade ingått en överenskommelse med centerpartiet om att de båda partierna i riksdagsvalet skulle gå fram under partibeteckningen centern begärde partiet att riksskatteverket, som i egenskap av central valmyndighet hade att tillhandahålla valsed- larna, inte skulle ombesörja utläggning av partimarkerade valsedlar för riksdagsvalet, utan enbart för landstings- och kommunfullmäktigvalen. Med hänvisning till lydelsen av 6 kap. 9 & vallagen avslog riksskattever- ket kds begäran.

Partiet överklagade beslutet till valprövningsnämnden, som i beslut den 5 juni 1985 (Dnr 12-1985) fann att riksskatteverket inte lagligen hade kunnat bifalla framställningen, varför besvären lämnades utan bifall. Samtidigt som kds hos regeringsrätten begärde resning under åberopan- de av att valprövningsnämndens beslut innebar en oriktig tillämpning av bestämmelsen i vallagen, hemställde partiet hos regeringen om en lag- ändring. Den begärda lagändringen innebar att valsedlar endast skulle läggas ut för "partier som deltager i valet” och motiverades med att be- stämmelsen behövde förtydligas för att förhindra att den tolkades på det sätt valprövningsnämnden gjort.

Regeringsrätten uttalade i ett beslut den 11 juli 1985 att partiet inte visat att det förelåg någon omständighet som utgjorde skäl för resning i ärendet. Resningsansökan bifölls därför inte. Regeringen beslutade där- efter den 26juli 1985 att överlämna kds begäran om lagändring till oss.

Beträffande valsedelsutläggning har regeringen även den 19 septem- ber 1985 till oss överlämnat en skrivelse från Stockholmspartiet. I skrivel- sen begärs att inte bara de partier som når upp till en procent av rösterna i riksdagsvalet skall få sina valsedlar utlagda i vallokalerna utan att även partier på det kommunala planet skall få sina valsedlar utlagda i valloka- lerna på valdagen.

8.5.2 Överväganden Valprövningsnämndens beslut angående utläggningen av valsedlar i riksdagsvalet har sin grund i det partibegrepp regeringsformen använ- der. Genom att 6 kap. 9 & vallagen talar om ett parti som har fått en viss procent av rösterna i riksdagsvalet utgörs partiet av sina väljare. Den organisation som mellan valen verkar under samma namn har därför inte ansetts kunna disponera över om valsedlar skall läggas ut eller inte.

Genom vårt förslag att endast partier som anmält sitt deltagande i val skall få delta i mandatfördelningen och genom att vi ansett att den tek- niskt motiverade partidefinition som nu finns i 3 kap. 7 & regeringsfor- men därför kan utgå, ställer sig saken i ett nytt läge.

Väljarnas partival skall som vi tidigare påpekat grundas på ett ratio- nellt ställningstagande till de alternativ partierna utgör. Det är därför naturligt att de partier som kandiderar i valet på förhand anmäler sitt deltagande. Det blir då också naturligt att valsedlar endast skall tillhan- dahållas för de partier som gjort sådan anmälan, men däremot inte för

partier som inte ställer upp. 6 kap. 9 & vallagen bör därför ändras så att valsedlar endast skall tillhandahållas för partier som anmält sitt delta- gande.

I samband med denna fråga har vi även övervägt utformningen av den procentgräns som nu avgör om valsedlar skall läggas ut eller inte. Vid 1985 års riksdagsval gick kds inte fram under sin egen partibeteckning utan under den av centerpartiet registrerade beteckningen centern. Vid valet avgavs dock 5 000 röster på kds. Detta utgör inte en procent av rösterna i hela landet och kds blir därför om partiet vid 1988 års val går fram under sin egen partibeteckning inte berättigat till att få sina valsed— lar utlagda och inte heller till det kostnadsfria tillhandahållande av val- sedlar som regleras i 6 kap. 5 5 vallagen.

Det kan i och för sig ifrågasättas om ett parti skall ha rätt att "stå över" ett val och ändå komma i åtnjutande av de förmåner som tillhandahål- landet av valsedlar utgör. Det måste emellertid samtidigt uppmärksam- mas att ett parti som vid ett val befinner sig endast strax över en procent av rösterna i hela landet drabbas av mycket drastiska effekter om rösteta- let vid nästa val skulle sjunka med en eller två tiondels procentenheter och därigenom hamna under enprocentsgränsen. För att inte försvåra för ett sådant parti att återvinna ett större väljarstöd om nedgången i valre— sultatet endast är tillfällig, anser vi att reglernas tillämpning bör utsträck- as till att omfatta partier som vid något av de två senaste riksdagsvalen erhållit minst en procent av rösterna i hela landet. Detta föranleder änd- ringar i 6 kap. 4, 5 och 9 && samt 9 kap. 6 & vallagen.

Vad därefter beträffar utläggning av valsedlar för partier som endast uppträder i kommunalvalen har Stockholmspartiet i sin framställan om lagändring endast begärt att valsedlar skall lägga ut i vallokalerna på valdagen, däremot inte i de lokaler där förtidsröstning sker, dvs. främst postkontoren. Det vore inte heller möjligt att lägga ut valsedlar för samt- liga partier som är representerade i alla Sveriges kommuner på samtliga postkontor i landet. Det skulle dels vara alltför utrymmeskrävande, dels innebära en alltför stor arbetsbelastning för personalen på dessa post- kontor, eftersom utläggningen av valsedlar också medför ett ansvar för att valsedlarna hålls ordnade. Man skulle då kunna tänka sig att valsed- larna för ett visst parti skulle läggas ut på postkontoren i den kommun där partiet är verksamt. Då bör emellertid beaktas att förtidsröstningen i huvudsak är avsedd för väljare som av olika anledningar befinner sig utanför sin hemort och att de därför inte är betjänta av tillgång till valsed- lar för partier som ställer upp i andra kommuner än den där de är röstbe- rättigade.

Återstår då frågan om utläggning i vallokalerna i den egna kommunen på själva valdagen. Därvid måste beaktas att det i första hand är partier- nas sak att se till att väljarna har tillgång till valsedlar när röstning sker i sådana vallokaler. Regelmässigt har partierna också sänt ut valarbetare som delar ut valsedlar utanför dessa vallokaler. När staten 1972 påtog sig ett ansvar för att väljarna i lokaler där röstning sker skulle ha tillgång till partimarkerade valsedlar, motiverades det med att det ansågs vara en

brist att väljarna inte kunde vara säkra på att finna sitt partis valsedlar när de röstade på postanstalter, utlandsmyndigheter eller fartyg. Att val- sedlarna läggs ut även i vallokalerna på valdagen är huvudsakligen en följd av att samma regler gäller för alla lokaler där röstning sker. De valsedlar som tillhandahålls är också enbart partimarkerade valsedlar utan kandidatnamn. Självfallet måste det ligga i partiernas intresse att se till att väljarna erbjuds valsedlar med de kandidater partiet önskar få invalda. Detta blir än mer angeläget med det förslag till förenklade möj- ligheter för väljarna att markera sitt förord för någon viss kandidat som vi lagt fram i ett tidigare avsnitt. Någon förändring av lagstiftningen på denna punkt vill vi därför inte föreslå.

8.6. Fördelningen av utjämningsmandat på valkretsar 8.6.1 Bakgrund

När Sverige år 1909 införde ett proportionellt valsystem till riksdagens andra kammare valde man att tillämpa d”Hondts metod. Denna metods tendens att gynna stora partier ledde tidigt till att mindre partier samver- kade i valen genom att gå fram under en gemensam partibeteckning, en kartell. På så sätt kunde de bättre hävda sig mot större partier vid man- datfördelningen.

För att öka den proportionella rättvisan och därigenom undvika kar- tellbildningar övergick man 1952 till en jämkad uddatalsmetod där förs- ta divisorn sattes till 1,4. Att första division är högre än ett innebär som vi tidigare berört att det blir svårare för ett litet parti att ta sitt första mandat än vid en icke jämkad uddatalsmetod.

Mandaten till andra kammaren fördelades i slutna valkretsar. När man vid den partiella författningsreformen 1969 övergick till en enkam- marriksdag infördes ett system med 310 fasta valkretsmandat och 40 (sedermera 39) utjämningsmandat. Vid den totala författningsreformen 1974 övertogs detta system.

De fasta valkretsmandaten fördelas enligt 3 kap. 6 & regeringsformen på valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Metoden beskrivs närmare i 2 kap. 2 & vallagen (l972:620). Den metod som tillämpas är valkvotsmetoden.

När mandaten efter valet fördelas på partierna används däremot sam- ma jämkade uddatalsmetod som infördes 1952 för andrakammarvalen. Första divisorn är alltsåjämkad till 1,4. Detta gäller såväl vid fördelning- en av de fasta valkretsmandaten som vid fördelningen av utjämnings- mandat på partier. Detta är inskrivet i regeringsformen där det i 3 kap. 8 & tredje stycket sägs att den jämkade uddatalsmetoden skall användas vid mandatfördelningen mellan partierna. Den närmare regleringen av hur mandatfördelningen går till görs i 14 kap. 9 & vallagen. Där föreskrivs i fjärde stycket att denjämkade uddatalsmetoden också skall tillämpas vid fördelningen inom ett parti när de utjämningsmandat partiet erhållit skall tillföras valkretsar.

len artikel av statistikern Jan Lanke och statsvetaren Bo Bjurulf(Stats- vetenskaplig tidsskrift 1986 nr 2, s. 123-129) presenteras en undersökning av effekterna av det nya valsättet.

Författarna konstaterar att systemet vid de sex val då det tillämpats (1970, 1973, 1976, 1979, 1982 och 1985) fungerat väl när det gäller att åstadkomma en rättvis fördelning av mandat mellan partierna. De kon- staterar vidare att användningen av den jämkade uddatalsmetoden i stål- let för en ojämkad uddatalsmetod inte påverkat mandatfördelningen mellan partierna. Styrkeförhållandena i riksdagen hade med andra ord varit desamma om man använt en ojämkad uddatalsmetod. Den nackdel ett litet parti har av den jämkade uddatalsmetoden upphävs när det fått sitt första mandat och utjämnas vid tilldelningen av utjämningsmandat. Den enda effekt jämkningen haft är att systematiskt missgynna små val- kretsar vid utläggningen av de utjämningsmandat ett parti erhållit på valkretsar. Detta hänger samman med att för ett parti som inte erhållit fasta mandat i alla valkretsar blir det genom jämkningen svårare att få utjämningsmandaten förlagda till de valkretsar där partiet inte fått något mandat. Det har enligt deras beräkningar sedan 1970 inträffat 19 fall där utjämningsmandatens fördelning på valkretsar påverkats av använd- ningen av jämkad uddatalsmetod i stället för icke jämkad uddatalsme- tod. I 12 av dessa fall var det Stockholms kommun eller län som favorise- rades av jämkningen. Vid 1985 års val fick jämkningen effekter för folk- partiet och vpk. Folkpartiet erhöll i valet sju mandat i Stockholms kom- mun men inget i Jämtlands län. Med en icke jämkad fördelningsmetod hade det sjunde stockholmsmandatet i stället gått till Jämtland. För vpk innebarjämkningen att partiet fick ett tredje mandat i Stockholms län i stället för ett i Bohuslän, där partiet nu saknar representation.

Lanke och Bjurulf förordar att den jämkade uddatalsmetoden ersätts med en icke jämkad metod vid alla de tre steg där den förekommer.

Grundlagberedningen förordade utan att i sina överväganden närma- re motivera sitt ställningstagande att den jämkade uddatalsmetoden be- hölls vid den partiella författningsreformen. Beredningen hade emeller— tid uppdragit åt professor Carl-Erik Fröberg och förste byråingenjör Arne Sundström att undersöka olika valmetoders egenskaper. Deras re- sultat presenterades som bilaga 17 (s. 274-286) i grundlagberedningens betänkande (SOU 1967126) Partiell författningsreform.

Fröberg och Sundström konstaterade efter undersökningar av olika simulerade valresultat att en jämkning på 1,4 gav småpartierna en dålig utdelning av fasta valkretsmandat och därigenom alltför många rörliga utjämningsmandat. Å andra sidan ledde en helt ojämkad uddatalsmetod (första divisorn 1,0) i ett fall till att ett litet parti blev överrepresenterat med ett mandat vid fördelningen av fasta valkretsmandat. Eftersom par- tiet i så fall får behålla detta mandat skulle riksproportionaliteten inte kunna garanteras vid en ojämkad uddatalsmetod. De förordade därför att man som första divisor valde 1,25.

8.6.2 Använd icke jämkad uddatalsmetod Grundlagberedningen föreslog inte någon ändring av den jämkade ud- datalsmetoden och vi har inte heller funnit anledning att föreslå någon förändring av den såvitt avser fördelningen av mandaten mellan partier- na.

När det däremot gäller fördelningen av de utjämningsmandat ett parti erhållit på valkretsar ställer sig saken annorlunda.

I våra direktiv framhålls att detär angeläget att vi uppmärksammar frågor om hur man skall kunna förstärka kontakterna mellan väljare och valda. Riksdagsledamöterna har att spela flera roller och det är angeläget att deras möjligheter att förena arbetet i riksdagen med aktiviteter på det regionala och lokala planet förbättras.

Om ett parti helt saknar representation från en valkrets innebär detta att partiets väljare inte kan betrakta någon riksdagsledamot som ”sin". Möjligheterna för de riksdagsledamöter som representerar andra val- kretsar att följa förhållandena även i den orepresenterade valkretsen är självfallet begränsade.

En mandatfördelningsmetod som utan att det är motiverat av hänsyn till den proportionella representationen eller riksdagens arbetsdu-glighet leder till att riskerna ökar för att ett parti skall komma att sakna represen- tation från någon eller några valkretsar kan inte accepteras.

Om ett parti inte har erhållit fasta valkretsmandat i samtliga valkretsar bör därför partiets ojämkade röstetal i de valkretsar där partiet ännu inte tilldelats något mandat läggas till grund vid utläggningen på valkretsar av de utjämningsmandat partiet erhållit. Detta föranleder beträffande riksdagsvalet ändring av 14 kap. 9 & fjärde stycket vallagen. Eftersom ett system med utjämningsmandat också tillämpas vid landstingsvalen bör en motsvarade ändring göras av 14 kap 15 b & fjärde stycket vallagen.

8.7. Valkretsindelningen vid riksdagsval 8.7.1 Bakgrund

Valkretsindelningen vid riksdagsval regleras i regeringsformen och val- lagen. De grundläggande reglerna om att riket skall vara indelat i valkret- sar samt att 310 av riksdagens mandat skall vara fasta valkretsmandat, fördelade på valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigande i val- kretsen, finns i 3 kap. 6 & regeringsformen. I vallagen anges vilka valkret- sarna skall vara och hur de fasta valkretsmandaten fördelas på valkret- sarna.

Den nuvarande valkretsindelningen med 28 valkretsar, som i allt vä- sentligt gällt sedan 1921, bygger på länsindelningen. Varje län utgör en valkrets utom Stockholms län, Malmöhus län, Göteborgs och Bohuslän samt Älvsborgs län, som vartdera utgör två valkretsar. Alla valkretsar utom Malmöhus län och Fyrstadskretsen utgörs av geografiskt samman- hängande områden.

Antalet fasta valkretsmandat i valkretsarna har på grund av befolk-

ningförändringar varierat något i en del valkretsar. Tabell 8.2 visar för- delningen av fasta valkretsmandat per valkrets 1970-1985.

Tabell 8.2 Antal fasta valkretsmandat per valkrets 1970—1985

Valkrets 1970 1973 1976 1979 1982 1985 Stockholms kommun 31 29 27 26 26 25 Stockholms läns 24 27 28 29 30 31 Uppsala läns 8 8 9 9 9 9 Södermanlands läns 9 9 9 9 9 9 Östergötlands läns 15 15 15 15 15 15 Jönköpings läns 12 11 11 11 11 11 Kronobergs läns 6 6 6 6 7 6 Kalmar läns 10 9 9 9 9 9 Gotlands läns 2 2 2 2 2 2 Blekinge läns 6 6 6 6 6 6 Kristinastads läns 10 10 10 11 11 11 Fyrstadskretsen 18 18 18 17 17 17 Malmöhus läns 10 10 10 11 11 11 Hallands läns 7 8 8 9 9 9 Göteborgs kommun 17 17 17 17 16 16 Bohusläns 10 10 10 10 10 11 Älvsborgs läns norra 9 9 9 9 9 9 Älvsborgs läns södra 7 7 7 7 7 7 Skaraborgs läns 10 10 10 10 10 10 Värmlands läns 11 11 11 11 11 11 Örebro läns 11 11 11 11 10 10 Västmanlands läns 9 9 9 9 9 9 Kopparbergs läns 11 11 11 11 11 11 Gävleborgs läns 12 12 12 11 11 11 Västernorrlands läns 11 11 11 10 10 10 Jämtlands läns 5 5 5 5 5 5 Västerbottens läns 9 9 9 9 9 9 Norrbottens läns 10 10 10 10 10 10 Helariket 310 310 310 310 310 310

Förändringarna av antalet fasta valkretsmandat är särskilt påtaglig i Stockholmsregionen, där Stockholms kommuns valkrets minskat från 31 mandat 1970 till 25 mandat 1985 medan Stockholms läns valkrets ökat från 24 mandat 1970 till 31 mandat 1985.

I ett valsystem där mandaten fördelas i slutna valkretsar är valkretsin- delningen av vital betydelse. Stora avvikelser från ett proportionellt re— sultat kan uppstå om valkretsarna är ojämna till sin storlek.

Det riksproportionella valsystem som infördes i samband med den partiella författningsreformen 1968-1969 har medfört att valkretsindel- ningen har förlorat sin betydelse för den totala mandatfördelningen mel- lan partierna. De avvikelser från exakt proportionalitet som kan uppstå i varje valkrets kompenseras genom systemet med utjämningsmandat. Mandatfördelningen mellan partierna avspeglar därigenom mycket nära partiernas valresultat i hela riket.

Det faktum att valkretsindelningen förlorat sin betydelse när det gäller mandatfördelningen innebär dock inte att utformningen av valkretsarna är utan betydelse i det politiska livet. I direktiven till personvals- och valkretsutredningen framhölls att valkretsarnas utformning i hög grad påverkar det politiska arbetet.

I det riksproportionella valsystemet är valkretsarna visserligen inte slutna på samma sätt som tidigare. Systemet innebär emellertid att regionala och lokala intressen beaktas. Valen sker fortfarande valkretsvis och alla mandat _ såväl de fasta valkretsmandaten som utjämningsmandaten — besätts med kandidater som har nominerats i valkretsarna.

Valkretsindelningen har sålunda numera sitt intresse främst från andra syn- punkter än dem som betingas av fördelningen av mandat mellan de partier som deltar i valen. Som jag nyss nämnde innebär valsystemet att nomineringen av riksdagskandidater liksom tidigare sker valkretsvis. Inte minst som följd av detta blir de politiska partiernas regionala verksamhet nära knuten till valkretsarna. Valkretsarnas befolkningsmässiga och geografiska storlek blir av stor betydelse för utformningen av denna verksamhet och för möjligheterna att skapa och vid- makthålla goda förbindelser mellan väljarna och riksdagsledamöterna eller dem som kandiderar vid riksdagsval.

I våra direktiv erinras också om valkretsstorlekens betydelse för möj- ligheterna till kontakt mellan väljare och valda.

8.7.2 Personvals- och valkretsutredningen Den senaste större genomgången av valkretsindelningen gjordes av per- sonvals- och valkretsutredningen. I utredningens direktiv angavs följan- de utgångspunkter för arbetet med valkretsindelningen.

1. Valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mindre

2. Valkretsarna bör vara befolkningsmässigt mer likformiga

3. Valkretsarna bör vara geografiskt sammanhängande

4. Valkretsarnas gränser bör ej skära kommun- eller länsgränserna Personvalsutredningen arbetade med två alternativa indelningsför- slag. Det ena förslaget syftade till att ge valkretsarna en sådan storlek att de skulle tilldelas ca 10 fasta valkretsmandat. Det andra förslaget syftade till att ge 5-mandatsvalkretsar. Det indelningsalternativ som syftade till att ge valkretsar med omkring 10 fasta mandat innebar att Stockholms kommuns, Stockholms läns, Malmöhus läns, Fyrstadskretsen och Göte- borgs kommuns valkrets delades. Totalt gav detta förslag 34 valkretsar. Alternativet som syftade till att ge valkretsar med omkring 5 mandat innebar att alla valkretsar utom Kronobergs läns, Gotlands läns, Ble- kinge läns och Jämtlands läns valkrets delades. Detta alternativ gav totalt 54 valkretsar. Personvalsutredningens förslag till valkretsindelning vann dock inte någon bred anslutning. Endast när det gällde förslaget till indelning i Malmöhus län ansåg remissinstanserna att förslaget kunde godtas. I syfte att ytterligare se över möjligheterna till ny valkretsindelning i Malmöhus län och att skapa en bred anslutning inom länet till ett förslag

till ny valkretsindelning tillsattes 1979 en särskild utredningsman. För- slaget från utredningsmannen kom att överensstämma med personvals- utredningens förslag, dvs. att länet delas upp i en nordlig och en sydlig valkrets samt en valkrets för Malmö kommun. Någon slutlig politisk enighet kunde dock inte uppnås kring förslaget. Det ledde därför inte till lagstiftning.

8.7.3 Överväganden

Vi skall enligt våra direktiv göra de ytterligare utredningar av valkretsin- delningen som kan behövas. Från folkstyrelsesynpunkt kan valkretsar- nas storlek vara av betydelse när det gäller möjligheterna att upprätthålla en god kontakt mellan väljare och valda. Det kan alltså ur denna synvin— kel vara angeläget att de största valkretsarna minskas.

Under utredningsarbetets gång togs kontakt med partisekreterarna i de fem riksdagspartierna för att på så sätt utröna vilket intresse som förelåg inom partiorganisationerna för en ändring av valkretsindelning- en. Det framkom då att moderata samlingspartiet och folkpartiet hade ett uttalat intresse för en ändring av valkretsindelningen i Malmöhus län men inte beträffande några andra valkretsar. Hos de övriga tre riksdags- partierna fanns inget eller endast svagt intresse för valkretsförändringar över huvud taget. Moderata samlingspartiet förordade det förslag som lämnats av personvals- och valkretsutredningen vilket innebär att länet delas i en nordlig och en sydlig valkrets samt att Malmö kommun utgör en valkrets. Från folkpartiet framhölls att det finns goda skäl för en ändring i Malmöhus län men att valkretsarna borde få en delvis annan gränsdragning än i personvalsutredningens förslag. I detta sammanhang erfor vi att det inom Malmöhus län pågår diskussioner om den lands- tingskommunala indelningen och därmed sammanhängande frågor, vil- ket minskar intresset för en förändring av riksdagsvalkretsarna.

Det riksproportionella valsystemet gör att valkretsindelningen inte har någon betydelse när det gäller mandatfördelningen mellan partierna. Från denna utgångspunkt finns alltså inte någon anledning att föreslå några förändringar i valkretsindelningen. Valkretsarnas utformning kan däremot ha betydelse när det gäller förutsättningarna för goda kontakter mellan väljare och valda. Särskilt påtagligt blir detta i ett renodlat per- sonvalssystem. Valkretsindelningen kan också spela roll när det gäller att skapa goda betingelser för de politiska partiernas verksamhet. Det är alltså från dessa utgångspunkter vi övervägt valkretsfrågorna.

Vårt förslag till ökning av personvalsinslaget i valsystemet har inte en sådan utformning att det måste kopplas till en allmän reform av valkrets— indelningen. Vidare förutsätter en ändring av valkretsarnas utformning enligt vår mening att en allmän uppslutning kan uppnås kring förslaget. Våra överläggningar inom kommittén och våra kontakter med partiorga- nisationerna har visat att någon enighet inte kan uppnås varken när det gäller en allmän valkretsreform eller en ändring av valkretsindelningen i Malmöhus län. När det gäller möjligheterna till goda kontakter mellan

väljare och valda har vi lämnat andra förslag som syftar till förbättringar inom detta område. Mot denna bakgrund lägger vi inte fram några för- slag till förändringar av valkretsindelningen.

8.8. Förtidsröstning

Riksskatteverket har i promemorian Erfarenheter m.m. från 1985 års allmänna val, som överlämnats till oss, aktualiserat vissa frågor angåen— de förtidsröstning. De former av förtidsröstning som främst diskuteras är poströstning och brevröstning.

8.8.1. Poströstning

Vid 1985 års val lämnades mer än 2 miljoner poströster, vilket motsvarar 37 procent av de totalt avgivna rösterna. På valdagen lämnades ca 40 000 poströster. Huvuddelen av dessa lämnades på postkontor i hemkommu- nen. Kostnaden för postverkets medverkan i valet uppgick till 67 miljo- ner kronor, vilket utgör den tyngsta posten i valanslaget som uppgick till 107 miljoner kronor. Riksskatteverket har därför pekat på olika vägar att minska kostnaderna för poströstning. En sådan väg är att minska antalet postkontor som hålls öppna på valdagen för röstmottagning. Enligt riks- skatteverket kan antalet postkontor som hålls öppna på valdagen mins- kas med 600.

Enligt vallagen skall postkontor på valdagen hållas öppet minst en timme före klockan 11 och minst en timme efter klockan 15. Enligt riks- skatteverket skulle det vara billigare att istället ha postkontoren öppna två timmar i sträck.

En betydande kostadsbesparing skulle enligt riksskatteverket uppnås om poströstningen avslutades tidigare exempelvis torsdagen före valda- gen, såsom sker i kyrkofullmäktigvalet.

8.8.2 Utlandsröstning Vid 1985 års val ordnades röstning vid 275 svenska utlandsmyndigheter. Riksskatteverket beslutar efter samråd med utrikesdepartementet hos vilka utlandsmyndigheter röstmottagning skall ordnas. Särskild röstmot- tagning ordnades också på ett antal platser som saknar utlandsmyndig- het men där antalet väljare motiverar att röstmottagning ordnas. Särskild röstmottagning brukar ordnas om tio till femton väljare finns på platsen men omständigheterna i det enskilda fallet har medfört att röstmottag- ning ordnats även när ett mindre antal väljare funnits på platsen. En förutsättning är givetvis att landet ifråga inte har några invändningar.

8.8.3 Brevröstning Förbundsrepubliken Tyskland tillåter inte röstmottagning hos utlands- myndigheter. Genom särskild lagstiftning har man därför gjort det möj- ligt för väljare, som befinner sig i Förbundsrepubliken Tyskland att läm- na sina röster genom brevröstning.

Riksskatteverket konstaterar att andelen underkända brevröster, S procentjämfört med 11 procent 1982, alltjämt är otillfredsställande stor. Vidare pekar verket på att den särskilda lagen om brevröstning är utfor- mad så att den endast gäller 1985 års val. Enligt verket borde lagen utfor— mas så att den kan tillämpas vid extra val till riksdagen och folkomröst— ning som infaller under mandatperioden.

Det har i olika sammanhang krävts att möjligheten till brevröstning skall utökas.

Brevröstningen vid 1982 års val behandlades av 1983 års rösträttskom- mitté. När det gäller införande av ett permanent brevröstningsförfarade anförde kommittén följande.

Enligt kommitténs bedömning är så få undantag som möjligt från de grundläg— gande principerna i det svenska valsystemet en mycket viktig förutsättning för att de allmänna valen även i framtiden skall behålla den säkerhet som alltid varit ett erkänt kännetecken. De vinster som ett utvidgat brevröstningsförfarande skulle ge i form av ökade möjligheter att delta i valen uppväger enligt vår mening inte de negativa effekterna av att utlandssvenskarnas röster i så stor utsträckning riskerar att underkännas. Vi finner därför inte tillräckliga skäl föreligga för att föreslå något permanent införande av brevröstningsförfarandet.

Konstitutionsutskottet gjorde i betänkandet 1984/85:28 samma be- dömning som rösträttskommittén. De moderata ledamöterna förordade dock i en reservation en generell möjlighet till brevröstning utomlands.

8.8.4 Överväganden Förtidsröstningen är ett viktigt inslag i den svenska valordningen. Möj- ligheten att rösta före valdagen på posten, hos utlandsmyndighet och på fartyg spelar en viktig roll när det gäller att upprätthålla det höga valdel- tagandet. Omfattningen av poströstningen har undan för undan ökat till en nivå på ca 37 procent av de avgivna rösterna 1985. Därmed har kost- naderna för poströstningen blivit betydande. Poströstningen har en utomordentligt stor betydelse för väljarnas möj- lighet att utöva sin rösträtt. Det är mot denna bakgrund inte möjligt att göra några betydande begränsningar av möjligheterna att poströsta. En- ligt vår mening är det exempelvis inte möjligt att sluta poströstningen före valdagen på det sätt som numera sker i kyrkofullmäktigvalet. Vi vill i detta sammanhang erinra om att poströstningen avslutas före valdagen i kyrkofullmäktigvalen för att bättre skydda valhemligheten och inte av besparingsskäl. 1 små församlingar med endast ett fåtal poströster kunde valhemligheten tidigare inte upprätthållas på ett tillfredsställande sätt. Detta utgör inte något problem i övriga val. Enligt vår uppfattning skulle en motsvarande förkortning av poströstningsperioden i dessa val beröva många väljare möjligheten att förtidsrösta redan innan valrörelsen avslu- tats. Det är enligt vår mening angeläget att de väljare som befinner sig utomlands på ett rimligt sätt bereds möjlighet att avlämna sina röster. De riktlinjer som angivits för röstmottagning hos utlandsmyndighet, på far- tyg och för ordnande av särskild röstmottagning är enligt vår mening

tillfredsställande. Det är viktigt att också tillämpningen blir sådan att väljarnas möjlighet att rösta underlättas. När det gäller röstmottagning— en utomlands föreslår vi inte några förändringar.

Brevröstningen från Förbundsrepubliken Tyskland är ett viktigt kom— plement till de övriga formerna av utlandsröstning. Så länge Förbundsre— publiken inte tillåter röstmottagning hos de svenska utlandsmyndighe- terna ger den ett stort antal väljare möjlighet att utan stora olägenheter utöva sin rösträtt.

Brevröstning får betraktas som ett provisorium. Andelen underkända brevröster är enligt hittillsvarande erfarenheter så stor att brevröstning inte kan accepteras som ett permanent inslag i valordningen. Enligt vår mening har det inte inträffat något som ger anledning att göra en annan bedömning av brevröstningen än den som gjordes av rösträttskom- mittén. Det är däremot mot bakgrund av vårt förslag till snabbare ge- nomförande av extra val till riksdagen rimligt att den särskilda lagen om brevröstning ges en sådan utformning att den kan tillämpas också vid extra val och folkomröstning som infaller under mandatperioden.

9. De kyrkliga valen

9.1. Tidpunkten för kyrkofullmäktigvalen

9.1.1 Bakgrund Val till kyrkofullmäktige har hållits sedan 1931. Valdag är tredje sönda- gen i oktober samma år som övriga allmänna val. Församlingar med mer än 500 röstberättigade invånare skall ha fullmäktige. I församlingar med mindre än 500 röstberättigade invånare utövas beslutanderätten normalt av kyrkostämma. Kyrklig samfällighet är en samverkansform mellan två eller flera församlingar. I de fall samfälligheten handhar alla angelägen- heter av ekonomisk natur, s.k. total samfällighet, skall beslutanderätten utövas av samfällighetens fullmäktige. 1982 utsågs fullmäktige i 1421 församlingar och 206 kyrkliga samfälligheter. I ett hundratal församling- ar förrättades val till fullmäktige i både församling och samfällighet. I 1 145 församlingar utövades beslutanderätten på kyrkostämma.

Valdeltagande Valdeltagandet vid kyrkofullmäktigvalen har alltid varit lägre än vid övriga allmänna val.

Tabell 9.1 Valdeltagande vid kyrkofullmäktigval och kommunalval 1931—1985

Valår Valdeltagande % Kyrkofullmäktigval Kommunalval

1931 21,9 — 1934 23,9 63,6 1938 16,4 66,0 1942 17,1 66,9 1946 17,2 72,0 1950 18,8 80,5 1954 14,8 79,1 1958 13,5 79,2 1962 12,8 81,0 1966 12,5 82,8 1970 1 1,9 88,1 1973 15,2 90,5 1976 14,8 90,4 1979 14,4 89,0 1982 15,2 89,6 1985 14,31 87,8

' Uppgiften för 1985 grunder sig på preliminära uppgifter från SCB eftersom någon officiell statistik ännu inte föreligger.

Stora variationer i valdeltagande mellan olika församlingar förekom- mer.

Tabell 9.2 redovisar preliminära siffror för valdeltagandet 1985 läns- vis.

Tabell 9.2 Kyrkofullmäktigvalet 1985. Valdeltagande i procent. Länsvis

Län Valdeltagande %

Stockholms 12,4 Uppsala 12,9 Södermanlands 16,4 Östergötlands 10,5 Jönköpings 13,4 Kronobergs 18,4 Kalmar 10,2 Gotlands 12,7 Blekinge 13,1 Kristianstads 14,1 Malmöhus 14,4 Hallands 10,6 Göteborgs och Bohus 12,4 Älvsborgs 14,9 Skaraborgs 11,7 Värmlands 17,5 Örebro 17,2 Västmanlands 12,6 Kopparbergs 18,0 Gävleborgs 14,0 Västernorrlands 19,5 Jämtlands 21,3 Västerbottens 22,0 Norrbottens 19,9 Hela riket 14,3

Valdeltagandet kan också jämföras med kyrksamheten i Sverige. 1 de undersökningar som regelbundet genomförs av religionssociologiska in- stitutet redovisas hur stor andel av befolkningen som deltar i kyrkliga aktiviteter. 1984 deltog exempelvis 5,5 procent av kyrkomedlemmarna någon gång under en vecka i gudstjänster och andakter inom svenska kyrkan. När det gäller deltagande i andra kyrkliga förrättningar är delta- gandet högre. Av ca 90 000 födda i Sverige döps ca 70 procent i svenska kyrkans ordning. Omkring 60 procent av vigslarna och ca 90 procent av jordfästningarna förrättas inom svenska kyrkan.

En omständighet som kan påverka valdeltagandet är vilka partier som deltar i valet. I många församlingar förekommer endast en valsedel, en s.k. enhetslista. Tabell 9.3 visar förekomsten av enhetslistor och parti- listor länsvis 1973 och 1982. Uppgifterna från 1973 är hämtade ur Göran Gustafssons undersökning av kyrkofullmäktigvalet 1973.

Enhetslistor innebär inte nödvändigtvis att de etablerade partierna inte deltar i valet. Tvärtom förekommer det ofta att enhetslistan är ett

Tabell 9.3 Enhetslistor och partilistor i kyrkofullmäktigvalen 1973 och 1982

1973 1982

Enhets- Parti- Totalt Valdel- Enhets— Parti- Totalt Valdel- Län listor listor antal tagande listor listor antal tagande Stockholms 12 49 61 17,1 8 81 89 14,7 Uppsala 9 21 20 14,4 6 29 35 15,0 Södermanlands 31 28 59 17,7 20 15 35 15.4 Östergötlands 61 11 72 12,6 41 12 53 12,7 Jönköpings 52 17 69 12,0 43 16 59 15,0 Kronobergs 15 34 49 18,6 6 31 37 18,4 Kalmar 47 18 65 12,9 47 16 63 10,8 Gotlands 8 2 10 13,9 6 3 9 14,5 Blekinge 18 15 33 13,1 14 14 28 14,0 Kristianstads 62 25 87 12,9 50 32 82 14,7 Malmöhus 82 26 108 8,8 40 32 72 11,8 Hallands 49 8 57 9,5 39 12 51 11,6 Göteborgs och Bohus 26 29 55 13,1 21 33 54 13,3 Älvsborgs 38 37 75 15,7 34 38 72 15,7 Skaraborgs 74 9 83 10,5 37 11 48 13,3 Värmlands 21 53 74 17,9 15 46 61 16,6 örebro 16 26 42 16,0 9 27 36 16.4 Västmanlands 12 23 35 13,4 7 25 32 15,5 Kopparbergs 16 34 56 17,4 9 34 43 18,3 Gävleborgs 14 35 49 16,3 7 27 34 15,2 Västernorrlands 21 33 54 20,0 11 36 47 20,2 Jämtlands 10 46 56 20,4 8 39 47 20,8 Västerbottens 7 30 37 20,7 — 25 25 20,9 Norrbottens 2 34 36 23,3 —— 25 25 21,7 Hela riket 703 643 1 346 15,2 % -478 659 1 137 15,2 % Procent 52 % 48 % 100 % 42 % 58 % 100 %

resultat av förhandlingar där partierna delar upp platserna på listan mel- lan sig. Det är vanligt att nomineringarna sker med ledning av resultatet i kommunfullmäktigvalet.

I de församlingar där man har partilistor ställer ofta ett eller flera av de etablerade partierna upp i valet. Vanligt är att en socialdemokratisk lista står mot en borgerlig samlingslista.

Vid sidan av enhetslistor och partilistor kan det förekomma partipoli- tiskt obundna ”kyrkliga listor”.

I de församlingar där det endast förekommer en lista är valdeltagandet regelmässigt lägre än i församlingar där flera listor förekommer.

Tidpunkten för valen

Valens förläggning i tiden en månad efter de övriga allmänna valen är en annan omständighet som brukar anges som förklaring till det lägre val- deltagandet. Frågan om tidpunkten för kyrkofullmäktigvalen har be- handlats bl.a. av 1978 års vallagskommitté och grundlagskommittén utan att några förslag till förändringar lämnats. Ställningstagandet har skjutits

upp i avvaktan på avgörandet i stat—kyrkafrågan och frågan om den gemensamma valdagen.

Det tycks råda allmän enighet om att kyrkofullmäktigvalet infaller vid en olycklig tidpunkt. Mycket talar för att tidpunkten har en negativ in- verkan på intresset för valet hos partier och väljare.

De förändringar som i olika sammanhang diskuterats går ut på att valdagen flyttas.

En möjlighet är att lägga samman kyrkofullmäktigvalen med kom- munfullmäktigvalen, något som med största säkerhet skulle innebära en dramatisk ökning av valdeltagandet. Krav på sådan förläggning av val- dagen har förts fram i riksdagen senast i motion 1985/86:713 av Owe Andréasson och Helge Hagberg (5). En annan möjlighet är att valdagen förläggs antingen ett år före eller ett år efter de övriga allmänna valen. vilket också förts fram i riksdagen t.ex. i motion 1975/76: 916 av Ingrid Sundberg och Knut Wachtmeister (m).

Riksskatteverket har i promemorian Erfarenheter m.m. från 1985 års allmänna val, vilken regeringen överlämnat till oss, förordat att kyrko— fullmäktigvalen förläggs ett år efter valet till kommunfullmäktige. Enligt verket talar praktiska och administrativa skäl för denna lösning.

Det har också diskuterats att sammanföra alla kyrkliga val till en sär- skild kyrkans valdag. I så fall skulle även de kyrkliga val som enligt gällande regler är indirekta kunna förrättas som direkta val.

9.1.2 Flytta valen och förläng mandatperioden Ändrad tidpunklför valen Vi skall enligt våra direktiv pröva på vilket sätt valdeltagandet i kyrko- fullmäktigvalen kan främjas. Vår strävan har varit att inte med våra för— slag förändra relationen stat-kyrka. Det står enligt vår mening alldeles klart att gällande ordning inte främjar ett högt valdeltagande. Väljarna, partierna och myndigheterna präglas vid denna tidpunkt av en betydan— de valtrötthet. Starka skäl, politiska, valtekniska och administrativa, ta- lar alltså för att kyrkofullmäktigvalen förläggs till annan tidpunkt. Enligt vår mening finns tre alternativ till förläggning. Kyrkofullmäk- tigvalen kan förläggas 12 samma dag som kommunfullmäktigvalen 1: året efter kommunfullmäktigvalen 1: året före kommunfullmäktigvalen. Det finns enligt vår mening skäl som talar för att lägga samman kyrko— fullmäktigvalen med kommunfullmäktigvalen. Svenska kyrkan är en folkkyrka. De kyrkopolitiska frågorna berör många människor. Försam- lingarna har kommunstatus och beskattningsrätt. Det är därför av stor vikt att så många som möjligt utövar sin rösträtt. En förläggning av kyr- kofullmäktigvalen tillsammans med kommunalvalen skulle sannolikt in- nebära en dramatisk ökning av valdeltagandet. Det är dock inte troligt att en sådan ökning skulle vara ett uttryck för ett ökat intresse för de kyrkokommunala frågorna. Den kyrkopolitiska valrörelsen skulle sannolikt inte heller uppmärksammas särskilt mycket mer än vad som

sker i dag. Vi kan alltså inte förorda att kyrkofullmäktigvalen förrättas samma dag som kommunfullmäktigvalen.

Om kyrkofullmäktigvalet förläggs året efter kommunfullmäktigvalet skulle en jämnare arbetsbelastning hos valmyndigheterna uppnås. Detta är dock enligt vår mening inte tillräckliga skäl för att välja en sådan förläggning av valdagen.

Det förefaller mest ändamålsenligt att förlägga kyrkofullmäktigvalen året före de övriga allmänna valen.Sannolikt skulle de kyrkokommunala frågorna då få avsevärt större uppmärksamhet och större intresse hos partierna och väljarna. Möjligheterna för de politiska partierna att på allvar engagera sig i kyrkofullmäktigvalen är sannolikt störst om valen läggs vid denna tidpunkt. Valdeltagandet skulle därigenom sannolikt också öka. Vi vill alltså mot denna bakgrund föreslå att kyrkofullmäktig- valen förrättas tredje söndagen i oktober året före kommunfullmäktigva- len. Man skall dock inte göra sig överdrivna föreställningar om ökat intresse för de kyrkokommunala frågorna och ökat valdeltagande. Frå- gorna har måhända inte alltid en sådan karaktär att de kan bära upp en valrörelse i vanlig mening.

Mandatperioden m.m. Kyrkofullmäktige bör ha lika lång mandatperiod som kommunfullmäk— tige. Eftersom vi föreslagit att mandatperioden skall vara fyra år för riksdag, landsting och kommunfullmäktige så anser vi att även kyrko- fullmäktiges mandatperiod skall vara fyra år.

Vi har i tidigare avsnitt föreslagit en del andra förändringar inom valområdet som också bör gälla kyrkofullmäktigvalen. Det gäller [ förstärkningen av personvalsinslaget i valsystemet (7.3) förhandsanmälan av partier (8.2) ] möjlighet för den som utan sitt samtycke uppförts på en valsedel att anmäla att han inte önskar kandidera (8.3.2) _ ny ogiltighetsanledning för valsedlar (8.4).

9.2. Valen i kyrkliga samfälligheter 9.2.1 Bakgrund

Kyrkomötet har i en skrivelse till regeringen hemställt att regeringen låter utreda frågan om överskottsröster som uppkommer vid val till kyrkofull- mäktige i större kyrkliga samfälligheter. Regeringen har överlämnat skri- velsen till oss.

Inrättande. valkretsar och valbarhet

Sedan 1985 beslutar domkapitlet eller kammarkollegiet om inrättande av totala samfälligheter. Varje församling inom samfälligheten utgör en val- krets. I samband med inrättandet kan beslutas att flera församlingar skall sammanföras till en valkrets.

Valbarheten kan inskränkas till valkretsen men normalt omfattar val- barheten hela samfälligheten. Antalet mandat i samfällighetens fullmäk-

tige anges i beslutet om inrättande. Inför varje val fördelas mandaten på valkretsar på följande sätt. Först tilldelas varje församling ett mandat. De återstående mandaten tilldelas sedan församlingarna i förhållande till antalet röstberättigade på i huvudsak samma sätt som i valkretsindelade kommuner. Genom detta förfarande tilldelas alltså varje församling, oberoende av storlek minst ett mandat. Därigenom garanteras även de minsta församlingarna representation i fullmäktige.

Mandatfördelning och proportionalitet Mandaten fördelas mellan partierna i varje valkrets enligt samma regler som vid kommunfullmäktigval. Många kyrkliga samfälligheter består av många valkretsar av olika storlek. Därmed uppstår problem när det gäl— ler att uppnå ett proportionellt valresultat.

I de fall en valkrets tilldelats endast ett mandat går detta alltid till det största partiet. Röster på övriga partier påverkar inte mandatfördelning- en och faller alltså på hälleberget. Härigenom kan betydande avvikelser från ett proportionellt valresultat uppstå.

Rej'orrn/örs/ag 1 motioner till 1986 års kyrkomöte anvisas olika vägar att komma till rätta med proportionalitetsproblemet.

Reglerna om valkretsindelning kan ändras så att valkretsarna blir stör- re. Motionären påpekar dock att en sådan lösning gör det svårt att garan- tera varje församling representation i fullmäktige (K Motion 1986230).

Valsystemet kan ändras så att ett system med fasta valkretsmandat och utjämningsmandat enligt mönster från landstingsvalen införs. En sådan lösning förutsätter enligt motionären en spärr mot småpartier (K Motion 1986:13)

Kyrkolagsutskottet förordar i betänkande KL 198615 den senare lös- ningen eftersom den garanterar representation i fullmäktige från varje församling i samfälligheten. Kyrkomötet följde utskottet.

Förutsättningar för ett proportionellt valresultat Graden av proportionalitet i valresultatet påverkas av flera omständig- heter. Antalet mandat som skall fördelas i valkretsen spelar en viktig roll. I kommunfullmäktigvalen gäller att valkretsar skall utformas så att de kan beräknas omfatta minst 15 mandat. Mindre än 15 mandat anses innebära risk för alltför stora avvikelser från proportionaliteten. Andra omständigheter som påverkar proportionaliteten är antalet partier som deltar i mandatfördelningen och partiernas röstandelar i valkretsen.

Valkretsindelningen i kyrkliga samfälligheter är alltså utformad så att varje församling normalt utgör en valkrets för att garantera representa- tion från varje ingående församling. I många fall är denna indelning ägnad att direkt motverka ett proportionellt valresultat.

Det finns möjlighet att sammanföra flera församlingar till en valkrets. Denna möjlighet utnyttjas dock ganska sällan.

När det gäller valkretsindelningen måste alltså intresset av att varje

församling får representation vägas mot intresset av godtagbar propor- tionalitet för partierna. Det förefaller dock svårt att driva fram valkrets- förändringar som kan komma i närheten av de krav som gäller vid kom- munfullmäktigvalen.

Avvikelser från proportionaliteten kan korrigeras genom utjämnings- mandat. Antalet utjämningsmandat som behövs för att ge proportionali- tet i slutresultatet beror bl.a. på antalet valkretsar, antalet valkretsmandat och partistrukturen. 1 de kyrkliga samfälligheterna råder utomordentligt olika förhållanden i dessa avseenden. Det är alltså svårt att utan omfat- tande utredningar säga hur ett system med utjämningsmandat skall ut— formas för att kunna tillämpas i alla kyrkliga samfälligheter utan olägen- heter.

l samfälligheter som består av många församlingar av olika storlek behövs i de flesta fall ett stort antal utjämningsmandat för att rätta till avvikelser från proportionaliteten. Följande exempel från 1985 visar det faktiska valresultatet, resultatet om samfälligheten skulle ha utgjort en valkrets samt om mandaten fördelats enligt landstingsmodellen med nio tiondelar av mandaten som fasta valkretsmandat och en tiondel som utjämningsmandat.

Exempel på mandatfördelning i en kyrklig samfällighet Antal församlingar 20

12 församlingar har 1 mandat 3 församlingar har 2 mandat ] församling har 3 mandat

Återstående fyra församlingar har 7, 8, 9 och 10 mandat.

Tre partier deltog i valet.

Resultat:

Parti ] Parti 2 Parti 3 Faktiskt resultat 28 10 17 En valkrets 22 12 21 Landstingsmodellen 25 11 19

I detta fall räcker alltså utjämningsmandaten inte för att korrigera avvikelser från ett proportionellt valresultat. Parti 1 är även med lands- tingsmodellen överrepresenterat. I detta exempel tillfaller alla utjäm- ningsmandat de stora församlingarna. Om proportionaliteten skall kun- na garanteras i en samfällighet av denna storlek skulle avsevärt flera utjämningsmandat erfordras. Detta skulle i sin tur leda till att fullmäktige blev en ohanterligt stor församling.

9.2.2. Överväganden

När det gäller att ta ställning till en förändring av valsystemet vid kyrko- fullmäktigval i kyrkliga samfälligheter finns en rad speciella omständig— heter som måste beaktas.

Församlingsstrukturen varierar kraftigt, stora och små församlingar kan ingå i samma samfällighet. Antalet partier som deltar varierar. Ett enhetligt partisystem finns inte. Därtill kommer att valdeltagandet är lågt. Det är emellertid vår förhoppning att vårt förslag att flytta kyrko— fullmäktigvalen skall innebära att valdeltagandet ökar.

Beträffande den tekniska utformningen av valsystemet har två grund— läggande krav ställts. Varje församling som ingår i samfälligheten skall vara representerad i fullmäktige och varje deltagande parti skall få utdel- ning 1 mandat som så nära som möjligt motsvarar partiets röstandel i hela samfälligheten. Dessa två krav är utomordentligt svåra att förena.

För att ett system med fasta mandat och utjämningsmandat skall fun- gera krävs det att valkretsindelningen ändras så att valkretsarna i samfäl- ligheterna blir färre och mer jämnstora. Från valteknisk synpunkt är det alltså önskvärt att de största församlingarna delas och de minsta läggs samman. Detta ligger också i linje med vad 1982 års kyrkokommitté föreslagit. Mot denna bakgrund anser vi att man inte nu bör införa ett system med utjämningsmandat vid kyrkofullmäktigvalen i de kyrkliga samfälligheterna. Frågan bör dock kunna tas upp till ny prövning om det sker omfattande förändringar i församlingsindelningen.

Enligt vår mening bör man tills vidare välja att i ökad omfattning utnyttja den möjlighet som redan finns att sammanföra flera församling- ar till en valkrets. Det ligger nära till hands att tänka sig att pastoraten ibland kan utgöra valkrets. Härigenom skulle man kunna komma till rätta med de största avvikelserna från proportionaliteten. När det gäller att säkerställa representation i fullmäktige från alla ingående församling— ar får partierna beakta detta vid nomineringarna. Detta förutsätter inte någon lagändring.

9.3. Valsedlar vid kyrkofullmäktigval

9.3.1 Bakgrund Vi skall också enligt direktiven överväga kyrkofullmäktigvalen från ad- ministrativa synpunkter. Det har från olika håll pekats på att kyrkofull— mäktigvalet administrativt sett är tungrott och kostnadskrävande. I huvudsak gäller att de regler som tillämpas vid kommunfullmäktig- valen också skall tillämpas vid kyrkofullmäktigvalen. Eftersom valdelta- gandet vid kyrkofullmäktigvalen är lågt så framstår den administrativa apparaten som överdimensionerad och tungrodd. De missförhållanden som påtalats hänger i de flesta fall på ett eller annat sätt samman med det låga valdeltagandet. På vårt förslag genomfördes 1985 ändringar när det gäller poströst- ningen vid kyrkofullmäktigval. Dessa ändringar innebar att poströst- ningen avslutades i sådan tid att alla poströster kunde räknas preliminärt i vallokalerna på valdagen. Erfarenheterna av dessa förändringar är en- ligt riksskatteverket goda. 1 lagen om kyrkofullmäktigval finns regler om utformningen av val- sedlar. Partierna svarar själva för produktionen av valsedlarna. Detta har

ibland lett till att valsedlarna inte varit färdiga när poströstningen inletts. Vidare har det inträffat att valsedlarna saknat partibeteckning eller varit behäftade med brister av annat slag, som lett till underkännande eller röjt valhemligheten.

9.3.2 Överväganden N_t'a regler,/lir valsedelsproduktionen Vi har tidigare föreslagit att kyrkofullmäktigvalen skall förläggas året före kommunfullmäktigvalen. Målsättningen med denna förändring är bl.a. att söka få till stånd ett ökat valdeltagande. Mot denna bakgrund kan det vara lämpligt att avvakta något med en grundläggande översyn av det administrativa förfarandet vid kyrkofullmäktigval.

Det finns dock ett område där det är motiverat att redan nu föreslå förändringar, nämligen valsedelsproduktionen. De olägenheter och missförhållanden som varit förknippade med valsedelsproduktionen vid kyrkofullmäktigvalen kan inte godtas.

Om kyrkofullmäktigvalen förläggs till annan tidpunkt ger detta prak- tiska möjligheter till förändringar när det gäller valsedelshanteringen. Under dessa omständigheter finns förutsättningar att införa samma reg— ler för valsedelshanteringen som vid kommunfullmäktigvalen. Detta har tidigare inte varit möjligt eftersom valsedelsproduktionen inför kyrko- fullmäktigvalen infallit samtidigt med den slutliga sammanräkningen av kommunfullmäktigvalen. Vi vill alltså föreslå att samma rutiner för val- sedelsproduktionen som vid kommunfullmäktigvalen skall gälla också vid kyrkofullmäktigvalen. Detta innebär att partierna beställer valsedlar hos länsstyrelsen, som granskar manus och låter trycka valsedlarna hos vissa bestämda tryckerier. Partierna betalar valsedlarna hos länsstyrel- sen.

Valsedelskostnader Partierna har alltså hittills i huvudsak själva svarat för valsedelsproduk- tionen. Kostnaderna har burits av partierna och församlingarna.

Det nu föreslagna nya förfarandet vid valsedelsframställning innebär dels att partiernas arbete med administrationen av valsedelsframställ- ningen till viss del övertas av länsstyrelserna och riksskatteverket, dels att kostnadsbilden för valsedelsframställningen förändras.

Länsstyrelsens nya arbetsuppgifter med hantering av valsedelsbeställ- ningar och övervakning av valsedelstryckning och distribution bedöms i viss grad uppvägas av att förberedelserna inför den slutliga sammanräk- ningen underlättas. Konsekvenserna av en ändrad tidpunkt för valen och länsstyrelsernas medverkan i valsedelsframställningen ger även stör- re förutsättningar för ökat ADB-stöd i den slutliga sammanräkningen. Totalt sett bedöms därför eventuella kostnadsökningar hos länsstyrelser- na genom nu föreslagna åtgärder som marginella.

Även för riksskatteverkets del bedöms de tillkommande nya arbets- uppgifterna endast ha marginell betydelse ekonomiskt sett. Den ändrade tidpunkten för valen innebär att planeringen av arbetet underlättas och att en viss utjämning i arbetsbelastningen mellan olika är uppnås.

För att få en ungefärlig bild av kostnaderna för valsedelstryckningen har vi begärt preliminära offerter från några tryckerier som tidigare pro- ducerat valsedlar. Den beräknade faktiska valsedelskostnaden vid en central upphandling i 1986 års kostnadsnivå framgår av nedastående sammanställning.

Upplaga Kostnad/1 000 valsedlar 2 000 260 kr 10 000 85 kr 20 000 45 kr 70 000 30 kr 250 000 27 kr

Sammanfattningsvis innebär dessa villkor att partierna genomsnittligt sett knappast skulle drabbas av högre kostnader än idag. I vissa fall kan goda tryckerikontakter ha givit lägre kostnader men i de flesta fall inne- bär dessa priser att valsedelskostnaderna skulle bli lägre.

Valsedlar vid kyrkofullmäktigval bör enligt vår mening inte tillhanda- hållas gratis utan kostnaderna för valsedlarna bör i sin helhet tas ut av partierna. Betalningen bör erläggas i förskott enligt samma regler som för de partier i övriga allmänna val som inte är berättigade till fria valsed- lar.

Det finns enligt vår mening inte heller anledning att till någon del subventionera tryckningen på det sätt som sker i kommunfullmäktigva- len. De totala kostnader som drabbar varje parti kan inte anses särskilt betungande eftersom upplagorna ofta är små. Dessutom får församling— arna enligt 12 é lagen om kyrkofullmäktigval ersätta partier som vunnit representation i fullmäktige för deras valsedelskostnader.

Debitering av valsedelskostnader kan ske på olika sätt. Med utgångs- punkt från den tidigare redovisade offerten har vi undersökt effekterna av tre olika debiteringsalternativ.

Alternativ 1: Partierna betalar den beräknade faktiska kostnaden i olika upplagestorlekar.

Alternativ 2: Partierna betalar den genomsnittliga kostnaden på 38 kronor/1 000 valsedlar.

Alternativ 3: Partierna betalar en fast kostnad per listtyp för sättning m.m. (exempelvis 300 kr/listtyp) och en rörlig kostnad på 30 kronor/ 1 000 valsedlar för papper, tryckning m.m.

Valsedelskostnader för partierna vid olika debiteringsprinciper fram- går av följande sammanställning.

Upplaga Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 2 000 520 kr 76 kr 360 kr 10 000 850 kr 380 kr 600 kr 20 000 900 kr 760 kr 900 kr 70 000 2 100 kr 2 660 kr 2 400 kr 250 000 6 750 kr 9 500 kr 7 800 kr

Alternativ 1 innebär att en hög kostnad tas ut för små upplagor medan alternativ 2 missgynnar stora upplagor. Med alternativ 3 uppnås en viss utjämning av kostnaderna mellan stora och små upplagor. Alternativ 3 har också administrativa fördelar. Vi föreslår därför att valsedelskostna- derna debiteras partierna enligt denna metod. Vårt förslag innebär änd- ringar i 9, 10 och 11 a åå samt införande av två nya paragrafer, 11 b och 11 c åå, i lagen om kyrkofullmäktigval.

9.4 Kyrkomötesvalen

Vi skall enligt direktiven undersöka möjligheten att införa direkta val till kyrkomötet. Frågan bör dock, understryks det i direktiven, ses i ett större sammanhang och behandlas i samband med de övergripande valfrågor- na.

Vi har i kapitel 4 tagit ställning till frågan om gemensam valdag och mandatperiodens längd. I avsnitt 9. 1 .2 föreslår vi ändringar när det gäller tidpunkten för kyrkofullmäktigvalen. Frågan om valsättet vid kyrkomö- tesval skall ses i detta sammanhang.

Vid arbetet med kyrkomötesvalen har som allmänna riktpunkter gällt att en reform inte bör innebära någon förändring när det gäller förhål- landet stat—kyrka. Vidare bör valet så långt som möjligt förankras i för- samlingarna. Utgångspunkten har också varit att stiften i princip skall utgöra valkretsar och att antalet ledamöter i kyrkomötet skall vara 251. Slutligen har vår ambition varit att valsystemet skall vara lätt att förstå och enkelt att tillämpa.

9.4.1 Direkta val

Allmänna demokratiska skäl talar för att ett system med direkta val skall väljas. Direktval aktualiserar dock ett antal principiella problem.

1 det svenska politiska livet är partierna ett bärande element. Inför valen formulerar partierna de alternativ som föreläggs väljarna. Partier- na nominerar kandidater till de beslutande församlingarna. Det är knap- past möjligt att ta ställning till frågan om direktval till kyrkomötet utan att samtidigt överväga vilken ställning och betydelse man vill tillmäta partierna.

Ett direktvalssystem kräver att väljarna föreläggs distinkta alternativ. Detta uppmuntrar ett direkt engagemang av partier. Inom svenska kyr- kan verkar icke blott etablerade politiska partier utan även andra icke rikspolitiskt förankrade partier och grupperingar. Direkta val skulle med all säkerhet förstärka tendensen mot rikspolitisering av kyrkomötesvalen och därmed på ett avgörande sätt påverka betingelserna för andra grup- peringar inom kyrkan.

Man måste också överväga om det fmns politiska förutsättningar för en valrörelse i egentlig mening. Om väljarna skall kunna ta ställning krävs det att de kyrkopolitiska frågorna förs ut och levandegörs på ett sätt som engagerar väljarna.

Vid riksdagsvalet tillämpas ett riksproportionellt system med fasta val-

kretsmandat och utjämningsmandat som ger partierna representation i förhållande till deras styrkai hela riket. Ett sådant valsystem leder ofrån- komligen till ett rikstäckande partisystem, som kanske inte är önskvärt inom kyrkopolitiken.

Ett valsystem där mandaten fördelas i slutna valkretsar aktualiserar andra problem som rör proportionaliteten. I sådana fall är det av central betydelse för proportionaliteten hur många mandat som fördelas i val- kretsen. Ju fler mandat som fördelas desto mindre är risken för avvikelser från proportionaliteten. I kommunfullmäktigvalen utformas valkretsar så att de kan beräknas omfatta minst 15 mandat för att kravet på rimlig proportionalitet skall kunna uppfyllas. Ju färre mandat en valkrets om- fattar desto större är risken att stora partier blir överrepresenterade. Av valkretsarna i kyrkomötesvalet år 1985 omfattar 7 av de 16 valkretsarna mindre än 15 mandat. Vid kyrkomötesvalen deltar ett stort antal gruppe- ringar vid sidan av stora etablerade partier. Risken för överrepresenta- tion för de stora partierna skulle vara överhängande med ett valsystem där mandaten fördelas i slutna valkretsar.

Ett representativt valresultat förutsätter också ett högt valdeltagande. Det valdeltagande som kan förväntas vid direkta val till kyrkomötet kommer med stor sannolikhet att vara mycket lägre än vid övriga allmän- na val. Detta gäller sannolikt också om kyrkomötesvalet skulle förrättas på en särskild kyrkans valdag tillsammans med kyrkofullmäktigvalet. Lågt valdeltagande urholkar självklart det demokratiska värdet av direk- ta val.

Direkta val till kyrkomötet skulle innebära stora kostnader för kyrkan, partierna och staten.

9.4.2 Indirekta val Gällande ordning Enligt gällande ordning utses kyrkomötesdelegater av elektorer. Dessa elektorer utses normalt av kyrkofullmäktige i församlingen eller i de fall pastorat omfattar flera församlingar av församlingsdelegerade eller full- mäktige i samfällighet. Pastoraten utgör valdistrikt. Antalet elektorer fastställs i förhållande till antalet röstberättigade kyrkomedlemmar i val- distriktet. Elektorerna sammankallas valkretsvis och utser delegater till kyrko- mötet. Det vanligaste är att lagen om proportionella val tillämpas vid valet. Detta indirekta valförfarande, som i sina huvuddrag tillämpats vid två kyrkomötesval, kan sägas vara väl förankrat i församlingarna. Små för- samlingar blir klart överrepresenterade bland elektorerna. Valförfaran- det anses ganska omständligt, även om en del förenklingar genomförts till 1985 års kyrkomötesval.

En alternativ mode/l

Indirekta val till kyrkomötet kan också utformas på andra sätt. Vi har inom kommittén övervägt möjligheten atti större utsträckning anknyta

valförfarandet till befintliga organ inom kyrkan.

Det skulle exempelvis vara möjligt att utforma ett valsystem där valet förrättas valkretsvis och elektorerna utgörs av ledamöter i fullmäktige och kyrkoråd. Fullmäktige respektive kyrkoråd röstar vid ett ordinarie sammanträde under en fastställd period. Efter valperioden räknas röster- na. Eftersom valet inte förrättas i en enda överläggande elektorsförsam- ling blir det mer likt ett allmänt val. De deltagande partierna och gruppe- ringarna kan före valet nominera kandidater och upprätta valsedlar. Reglerna om valsedlar, röstning och mandatfördelning kan i stort sett anknytas till reglerna vid kyrkofullmäktigvalet. Ett sådant system skulle- även det vara väl förankrat i församlingarna. Det skulle också medföra en klar överrepresentation för de små församlingarna.

Svenska kyrkans struktur med många små församlingar gör att överre- presentation för de små församlingarna svårligen kan undvikas om valet skall förankras i församlingen.

Indirekta val anses från allmänt demokratisk synpunkt vara mindre tilltalande än direkta val. Inom svenska kyrkan medför den ojämna för- samlingsstorleken, partisystemet och det låga valdeltagandet att direkt- val dock inte omedelbart kan anses överlägset ett indirekt förfarande.

De indirekta valen möjliggör en stark församlingsförankring som ga- ranterar inflytande för de små församlingarna. Vidare förutsätter indi- rekta val inte i samma utsträckning partipolitisering.

Kostnaderna för indirekta val kan hållas avsevärt lägre.

9.4.3 Gällande ordning bibehålls

Rent allmänt anses direkta val från demokratisk synpunkt vara att före- dra framför indirekta val. Vi har emellertid i avsnitt 9.4.1 pekat på ett antal problem gällande proportionalitet och representativitet som ett di- rektvalssystem skulle medföra. Därtill kommer att direkta val med störs- ta säkerhet skulle leda till en ökad partipolitisering, något som stora grupper inom kyrkan motsätter sig. Mot denna bakgrund är vi idag inte beredda att föreslå en övergång till direkta val.

Det indirekta valförfarande som gäller idag har i sina huvuddrag till- lämpats vid två val. Detta är enligt vår mening alltför kort tid för att man skall kunna dra några bestämda slutsatser om valsystemets värde från demokratiska och valtekniska utgångspunkter. Kyrkomötesreformen i stort kommer också att bli föremål för utvärdering från andra utgångs- punkter än valtekniska. Utfallet av denna utvärdering har stor betydelse för hur valsystemet skall utformas eftersom den tar upp frågor som kyr- komötets storlek, mandatens fördelning på stiften och biskoparnas ställ- ning.

Mot denna bakgrund bör man enligt vår mening tillämpa det nu gäl- lande indirekta valsystemet ytterligare någon tid innan slutlig ställning tas i direktvalsfrågan. Detta utesluter självfallet inte att man genomför tekniskt administrativa förändringar i valförfarandet.

9.5 Direktval till stiftssamfälligheternas fullmäktige

Kyrkomötet hari skivelse till regeringen hemställt att frågan om direkt-- val till de av 1982 års kyrkokommitté föreslagna stiftssamfälligheternas; fullmäktige skall utredas. Regeringen har överlämnat skrivelsen till oss.

Stiftssamfälligheten är avsedd att var ett samverkansorgan på stiftsni— vå för alla församlingar inom stiftet. Samfällighetens beslutande organ,, stiftsfullmäktige, skall enligt kyrkokommitténs förslag utses genom indi-— rekta val med kontrakten som valkrets. Förslaget bereds för närvarande: inom regeringskansliet.

Det är enligt vår mening inte möjligt att ta ställning till hur stiftssam— fällighetens fullmäktige skall utses innan beredningen av förslaget har" avslutats. Förslaget aktualiserar frågor av både principiell och valteknisk. natur som kräver ingående överväganden. Frågan om valsättet till ettt kyrkligt organ på stiftsnivå kan inte heller ses isolerat utan måste behand— las utifrån samma utgångspunkter som kyrkomötesvalen.

Vi har i avsnitt 9.4.3 föreslagit att någon övergång till direktval tilll kyrkomötet inte skall ske, utan att gällande indirekta valsystem skall] tillämpas ytterligare någon tid. Mot denna bakgrund kan vi inte hellerr föreslå direkta val till stiftsamfälligheternas fullmäktige.

10. Riksdagens ställning i den politiska debatten förstärks

10.1. Direktiven

Enligt direktiven är det viktigt att i utredningsarbetet ta upp frågan om riksdagens ställning i den politiska debatten. Riksdagen år landets politi- ska centrum, men diskussionerna förs i stor utsträckning på annat håll, i första hand i tidningar, radio och TV. Riksdagsledamöterna har visserli- gen möjlighet att ta upp aktuella ämnen genom frågor och interpellatio- nertill statsråden, men det händer inte sällan att en aktuell fråga är mer eller mindre överspelad när den väl kommer upp till diskussion i riksda- gen. Detta beror enligt direktiven bl.a. på att möjligheterna att snabbt anordna debatter i dagsaktuella frågor i praktiken är begränsade.

I vårt uppdrag ingår därför att se över reglerna för frågor och interpel- lationer. I första hand bör övervägas möjligheten att införa kortare svars- tider så att man kan få till stånd en debatt i riksdagen i viktigafrågor redan inom några få dagar. I direktiven nämns också möjligheten att införa en särskild form av debatt där frågor muntligen kan riktas till ett statsråd, som omgående eller efter en kortare förberedelse lämnar ett svar, liksom möjligheten för regeringen att kunna ta initiativ till en all- män debatt i en aktuell politisk fråga genom att göra någon form av uttalande i kammaren utan att lägga fram en proposition eller skrivelse för riksdagen.

Beträffande uppläggningen av utredningsarbetet på riksdagsområdet framhålls i direktiven att vissa åtgärder kan tänkas bli genomförda utan lagändringar eller efter ändringar i riksdagsordningen. I så fall kan det enligt direktiven vara lämpligt att förslagen i den delen bereds vidare i den arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet som behandlar arbetsför- hållandena i riksdagen. Förslag av detta slag kunde vi därför behandla särskilt och med viss förtur.

10.2. Försöksverksamhet i riksdagen

Vi beslöt också att ta upp frågan om riksdagens ställning i den politiska debatten med förtur. Anledningen till detta var, för det första, att behovet av reformer delvis kunde tillgodoses utan ändring av regeringsformen. För det andra såg vi en möjlighet att få våra förslag prövade i praktiken innan vi avslutat vårt arbete. Det handlade alltså om en försöksverksam-

het som kunde ligga till grund för våra definitiva förslag rörande riksda- gen.

Försöksverksamheten borde enligt vår uppfattning pågå under hela valperioden 1985 - 1988. Det skulle emellertid inrättas "kontrollstatio- ner” så att riksdagen årligen fick ta ställning till om och hur försöksverk- samheten skulle fortsätta. Giltighetstiden för lagstiftningen om försöks— verksamheten borde således begränsas till ett riksmöte åt gången. Vårt förslag som överlämnades till justitieministern i mars 1985 (se bilaga till prop. 1984/85:190) avsåg följaktligen endast det kommande riksmötet, 1985/86 års riksmöte.

Enligt vår uppfattning var det naturligt att konstitutionsutskottet fick huvudansvaret för att följa försöksverksamheten. Den av utskottet tillsat— ta särskilda arbetsgruppen för arbetsförhållandena i riksdagen som om- nämns i våra direktiv ansåg vi vara ett lämpligt organ för utvärderingen av denna verksamhet. I nära samarbete med utskottet och dess arbets— grupp avsåg vi också själva att uppmärksamt studera utfallet av försöken.

Karaktären av försöksverksamhet gjorde det enligt vår uppfattning möjligt att pröva åtgärder som annars knappast hade kunnat komma i fråga. Om försöksverksamheten skulle ha någon riktig mening, borde den avvika så starkt från nuvarande arbetsformer att en viss kontrastver- kan uppkom. Härigenom skulle utvärderingen av försöken underlättas.

Den viktigaste frågan var enligt vår uppfattning att det skulle skapas möjligheter att i riksdagen diskutera aktuella politiska frågor med kort varsel. Vi konstaterade att det hände alltför ofta att en aktuell fråga var mer eller mindre överspelad när den väl kom upp till diskussion i riksda- gen. Vi ansåg det också viktigt från folkstyrelsens synpunkt att de valda representanternas åsikter kom fram på ett tidigt stadium av debatten. Diskussionen av en aktuell fråga kunde annars i alltför hög grad komma att domineras av massmediernas perspektiv på denna fråga.

Mot denna bakgrund ansåg vi att vissa reformer av frågeinstitutet var nödvändiga. Det främsta syftet var att ge ledamöterna möjlighet att snab— bare än förut få svar på frågor i aktuella ämnen. Tiden för att förbereda svaren föreslogs bli förkortad till minst två dagar. Alla frågesvar skulle enligt förslaget lämnas vid en frågestund på torsdagseftermiddagen. En fråga hade förfallit om den inte besvarades vid denna frågestund.

Om detta förslag genomfördes antog vi att det vid frågestunderna skul- le behandlas aktuella problem av mera begränsat slag, ofta kanske av lokal betydelse. Vi ansåg att det också behövdes en form för diskussion av aktuella politiska frågeställningar av nationell och internationell ka- raktär. Vi pekade på olika möjligheter. En möjlighet var att på förslag av regeringen eller en partigrupp en debatt om ett aktuellt ämne anordnas vid behov. Debatter av detta slag skulle endast få äga rum om det fanns en viktig aktuell fråga att diskutera och denna fråga inte kom upp till behandling på annat sätt under den närmast följande tiden. Vidare ansåg vi att den redan existerande möjligheten att begära debatt i samband med att en proposition hänvisas till utskott, s.k. remissdebatt, borde användas i större utsträckning. Slutligen pekade vi på en annan möjlighet, nämli—

gen att regeringen redovisade viktigare regeringsbeslut för riksdagen vid en särskild informationsstund som skulle inleda torsdagseftermiddagens frågestund. Möjlighet skulle finnas för ledamöterna att ställa frågor kring den lämnade informationen.

Vi strävade också efter att finna möjligheter att korta ned debatterna, öka livaktigheten och samtidigt bevara de enskilda ledamöternas möjlig- heter att delta i debatterna. Vårt syfte var också att förbättra planeringssi- tuationen i riksdagen. Vi ansåg det viktigt att man kunde bedöma bättre på förhand när en debatt skulle vara avslutad.

Vårt förslag innebar, för det första, att vissa längre debatter skulle tidsmaximeras genom beslut av kammaren själv på förslag av talmannen. Inom den överenskomna tidsramen skulle tiden mellan partierna förde- las med utgångspunkt från partiernas procentuella representation i riks- dagen med ett tillägg för de minsta partierna och ett avdrag för de största. För det andra föreslog vi vissa begränsningar av interpellationsdebatter- na. För det tredje innebar förslaget ytterligare inskränkningar i frågede— batterna. Varje fråga skulle få ta högst åtta minuter i anspråk i taletid.

När det gällde förslaget att kvotera en tidsmaximerad debatt reservera- de sig Björn Molin och Bertil Fiskesjö. De ansåg att metoden var tvive- laktig från principiell synpunkt och gav upphov till ökade administrativa besvär. Kritiska synpunkter på detta och vissa andra förslag anfördes också i ett särskilt yttrande av Nils Berndtson. Även Bertil Fiskesjö avgav ett särskilt yttrande där han förklarade sig vara skeptisk till vissa av inslagen i försöksverksamheten.

Förslaget föranledde proposition till riksdagen våren 1985 (prop. 1984/85:190). I propositionen förklaradejustitieministern att det av flera skäl var en fördel om en försöksverksamhet kunde bedrivas redan under det riksmöte som skulle börja hösten 1985. Med hänvisning till att kom- mittén i allt väsentligt stod enig bakom förslagen och dessa gällde riksda- gens egna arbetsformer nöjde sig justitieministern i stort sett med att ta upp förslagen endast i korthet och i övrigt hänvisa till betänkandet.

Konstitutionsutskottet (KU 1984/85:36) instämde i syftet med för- söksverksamheten och tillstyrkte i princip de framlagda förslagen. Ut- skottet underströk att försöksverksamheten måste bli föremål för en för- utsättningslös utvärdering. Ett slutligt ställningstagande till de föreslag- na åtgärderna kunde göras först efter noggranna överväganden med an- ledning av resultatet av utvärderingen. Under försöksperioden kunde enligt utskottet även uppkomma behov av att gå in och göra modifiering- ar eller ytterst avbryta försöket i någon del. Det skulle därför bli en viktig uppgift för utskottets arbetsgrupp att sedan försöksverksamheten inletts kontinuerligt följa utvecklingen för att snabbt kunna påtala eventuellt uppkommande svårigheter med de nya arbetsformerna.

Beträffande de konkreta förslagen förordade utskottet vissa mindre ändringar. En ledamot skulle kunna förhindra att en obesvarad fråga förföll genom att senast kl. 13 tisdagen närmast före nästkommande frå- gestund meddela kammarkansliet att frågan skulle kvarstå till den fråge- stunden. Vidare föreslogs andra debattregler för interpellationsdebatter-

na än dem som vi förordat. Slutligen uttalade utskottet att det inte kunde komma i fråga att besluta om debattrestriktioner utan att alla partier genom sina företrädare i talmanskonferensen var överens om detta.

Vpk-representanten ville inte gå med på de föreslagna förändringarna av reglerna vid fråge- och interpellationsdebatterna utan reserverade sig till förmån för bevarande av den tidigare ordningen. Även de moderata ledamöterna av utskottet reserverade sig för en annan ordning beträffan- de interpellationsdebatterna. Center- resp. vpk—ledamöterna utvecklade också vissa kritiska synpunkter i särskilda yttranden. 1 övrigt stod utskot- tet enhälligt bakom de delar av försöksverksamheten som behandlats här. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottet.

10.3. Försöksverksamhetens första år

Som förutsattes i beslutet har konstitutionsutskottets arbetsgrupp för ar- betsförhållandena i riksdagen följt försöksverksamheten och bl.a. tagit fram ett underlag för utskottets behandling av frågan om försöksverk— samhetens fortsättning under 1986/87 års riksmöte (se KU 1985/86:30). Underlagsmaterialet avser erfarenheterna från hela 1985/86 års riksmöte med undantag av de sista veckorna. Materialet har här kompletterats med dessa veckor.

Beträffande frågeinstitutet framgår av materialet att frågestunderna alltid förlagts till kl. 15 på torsdagseftermiddagen. För att en fråga skall bli besvarad vid frågestunden skall den, som nämnts, ha väckts senast kl. 13 tisdagen före. I praktiken har en stor del, ofta nästan hälften, av frå- gorna väckts på tisdagar. Förnyelse av obesvarade frågor har blivit mer regel än undantag.

Enligt de riktlinjer som tillämpas i regeringskansliet gäller som huvud- regel att alla frågor som framställts senast kl. 13 på tisdagen skall besva- ras vid den följande frågestunden. I riktlinjerna förutsätts att undantag från denna regel görs bara om statsrådet är bortrest eller upptagen av något annat viktigt engagemang eller om frågesvaret kräver särskilt om- fattande förberedelser e.d. Om ett statsråd har förhinder en viss torsdag underrättar vederbörande departement kammarkansliet om detta senast kl. 10 torsdagen före. Skulle hinder uppkomma senare sker en sådan underrättelse så snart som möjligt.

Antalet väckta frågor uppgick under 1985/86 års riksmöte till 613 och ligger därmed mycket nära antalet frågor vid de två närmast föregående riksmötena. Samtidigt bör noteras att antalet interpellationer visar en påtaglig ökning. Under 1985/86 års riksmöte ställdes 216 interpellationer mot ca 150 vid de två tidigare riksmötena.

Av de ställda frågorna besvarades 578 vid de sammanlagt 25 fråge- stunder som ägde rum. Nio frågor återtogs och beträffande sju frågor hänvisasi registret till interpellationssvar. Resterande 19 frågor besvara- des ej. Den övervägande delen av dessa ställdes i slutet av maj.

Det genomsnittliga antalet frågor som besvarades vid en frågestund

var 23. Variationerna var emellertid stora. Vid några frågestunderi bör- jan av hösten och vid två frågestunder i maj var antalet besvarade frågor omkring 40 eller fler. Å andra sidan besvarades färre än 10 frågor vid några frågestunder under våren. Frågestundernas längd varierade föl- jaktligen kraftigt. Den längsta (3 timmar och 26 minuter) ägde rum den 15 maj, den kortaste (31 minuter) den 20 mars. Den sista frågestunden den 29 maj avbröts för middagspaus efter 3 timmar och 2 minuter. Den äter- upptogs inte efter pausen, varigenom sex anmälda frågesvar föll bort.

Den tid som ägnades varje fråga uppgick i genomsnitt till nästan 5 minuter (4,82). Tidigare tog varje frågedebatt i anspråk en genomsnittstid av 7-8 minuter. Avkortningen beror på de ändrade debattreglerna men också på att statsråden i mindre utsträckning än tidigare replikerade på frågeställarens kommentar till svaret och på så sätt gav upphov till en fortsatt debatt.

Vissa påtalade svårigheter med den nya ordningen har ett samband med den absoluta bundenheten till torsdagen som enda dag i veckan för frågedebatterna och tidpunkten på dagen för frågestunden. Karin Ahr- land (fp) ansåg i en motion (1985/86:K 315) att torsdagen inte var någon bra dag med hänsyn till att arbetsplenum inte alltid ägde rum då och att ledamöterna därför kunde ha andra engagemang utanför riksdagen. Vi- dare minskade enligt motionen den sena tidpunkten på dagen massmedi- ernas möjligheter och intresse av att bevaka frågesvaren. Enligt redaktör Lillemor Melsted vid "IT:s riksdagsredaktion, som KU:s arbetsgrupp inhämtat synpunkter från, var det framför allt de långa frågestunderna på mer än 1,5 till 2 timmar som vållade problem från journalistisk syn- punkt.

En särskilt anordnad debatt i ett aktuellt ämne ägde rum för första gången onsdagen den 26 februari. Initiativet till debatten hade tagits av moderata samlingspartiet som i ett brev till talmannen föreslog en debatt med anledning av en rapport om levnadsförhållandena i Sverige. Det överenskoms mellan partigruppernas företrädare att det parti som tagit initiativ till debatten skulle inleda och att i övrigt den vid den allmänpoli- tiska debatten tilllämpade talarordningen skulle följas. Antalet deltagare från varje parti skulle vara begränsat till två. Debatten varade i tre tim- mar.

Senare har ytterligare en debatt i ett akuellt ämne anordnats. Den hölls den 12 maj och gällde kärnkraftsolyckan i Tjernobyl. Debatten varade i ca 4,5 timmar.

Remissdebatter har inte förekommit i större utsträckning än tidigare.

Beträffande informationsstunden på torsdagar då statsråden kan ge upplysningar till riksdagen om regeringsbeslut, har riktlinjer utfärdats inom regeringskansliet. Enligt riktlinjerna skall information lämnas en- dast beträffande beslut som inte redovisas för riksdagen på annat sätt. Information bör inte lämnas om t.ex. propositioner, skrivelser och lag- rådsremisser. Däremot bör information kunna lämnas bl.a. om kom- mittedirektiv, särskilt viktiga förordningar, handelsavtal, konventioner, beslut om bidrag eller lån av större omfattning, viktigare beslut i andra

förvaltningsärenden, t.ex. dataärenden och planärenden, dock inte ut- nämningsärenden.

Möjligheten att informera om regeringsbeslut utnyttjades under 1985/ 86 års riksmöte vid fyra tillfällen. Vid dessa tillfällen började informa- tionsstunden kl. 15 och blev därmed en inledning på veckans frågestund. Vid samtliga tillfällen var det endast ett statsråd som gav information. De tre första informationsstunderna varade i endast några minuter. Vid två av dem ställdes frågor till statsrådet. Den mest uppmärksammade infor- mationsstunden var den fjärde som ägde rum den 22 maj, dåjustitiemini- ster Sten Wickbom redogjorde för regeringens beslut att tillkalla en ju- ristkommission med anledning av mordet på statsminister Olof Palme. Redogörelsen följdes av kommentarer och frågor från representanter för oppositionspartierna i riksdagen. Överläggningen pågick i en knapp halvtimme.

10.4. Konstitutionsutskottets utvärdering

På grundval av det material och de synpunkter som arbetsgruppen tagit fram gjorde konstitutionsutskottet i maj 1986 en genomgång av försöks- verksamheten (se KU 1985/86:30).

Utskottet konstaterade att det hade framkommit kritik som rörde flera av inslagen i försöksverksamheten. Starkast var kritiken när det gällde det nyafrågeinstitutet. Vid flera av frågestunderna hade det uppkommit en stor anhopning av frågor. Detta medförde enligt utskottet svårigheter för massmedierna att hinna få fram referat av alla behandlade frågor och att få ut dessa i rätt tid.

Vad gällde tidpunkten på dagen för frågestunden hade det även fram- kommit kritik rörande förhållandet att en pågående debatt i ett annat ärende får avbrytas kl. 15 när frågestunden måste ta sin början. Att den nedkortade debattiden inte gav tillräckligt utrymme för att utveckla en ordentlig argumentation var ett annat förhållande som kritiserades. Vi- dare var det vanligt att ett svarande statsråd använde sig av endast ett anförande för att läsa upp svaret på den väckta frågan och därefter inte gick in i replikskifte med frågeställaren.

För regeringens och regeringskansliets vidkommande hade den korta svarstiden från tisdag till torsdag inneburit en ökad tidspress och påfrest- ningari beredningsarbetet. Till stor del hade frågorna väckts på tisdagar.

Utskottet framhöll:

Någon rättvisande utvärdering av det nya frågeinstitutet är enligt utskottet inte möjlig efter en så kort försöksperiod som ett riksmöte. De svårigheter som upp- kommit med det nya frågeinstitutet medför emellertid enligt utskottets mening att försöket inte bör fortsättas någon längre tid i dess nuvarande form. En återgång helt och hållet till det gamla systemet anser utskottet inte vara önskvärd utan att det först fått prövas andra lösningar. Utskottet vill härvid framhålla att också det tidigare frågeinstitutet hade brister, vilka utgjort starka motiv för att pröva en annan ordning.

Enligt utskottets mening var det lämpligt att utskottets arbetsgrupp fick bereda frågan med sikte på att tidigt under hösten 1986 lägga fram förslag till utskottet. Arbetsgruppen borde få ta sig an frågan om möjliga förändringar helt förutsättningslöst.

Försöksverksamheten med det nya frågeinstitutet föreslogs av utskot- tet få fortsätta till årsskiftet 1986-1987. Skulle någon godtagbar lösning inte ha åstadkommits före denna tidpunkt skulle försöksverksamheten förfalla automatiskt genom att de regler i RO som styr verksamheten är tidsbegränsade.

Vad gällde informationsstunden på torsdagarkonstaterade utskottet att möjligheten för regeringen att lämna information i denna form utnyttjats i mycket begränsad omfattning. Redan erfarenheterna av de informa- tionsstunder som hållits motiverade emellertid att det prövades olika åtgärder för att väcka ett större intresse för dessa. Även förändringar rörande informationsstunderna måste enligt utskottet övervägas ytterli- gare i arbetsgruppen.

Försöksverksamheten rörande bl.a. debatter i aktuella,/'rägorvar enligt utskottet värdefull och borde få fortsätta.

Utskottets betänkande som i dessa delar var enhälligt godkändes av riksdagen.

Konstitutionsutskottet behandlade hösten 1986 frågan om försöks- verksamhetens fortsättning efter årsskiftet 1986-1987 (KU 1986/87:14). Utskottet anser att den bör fortsätta även under våren 1987 men föreslår samtidigt vissa förändringar.

Beträffande/rågeinstitutetanser utskottet att det bör öppnas en möjlig- het för talmannen att besluta att frågesvar lämnas på andra dagar än torsdagari två särskilda undantagsfall. Det ena fallet är att det kan förut- ses att frågestunden en torsdag kommer att allvarligt inkräkta på utrym- met för behandling av utskottsärenden. Enligt utskottet är fredag i sam- ma vecka eller måndag i påföljande vecka lämpliga alternativa dagar. Det andra fallet avser en fråga som gäller eller har beröring med ett ämne som tagits upp i en interpellation. En sådan fråga får besvaras tillsam- mans med interpellationen.

Utskottet förordar vidare en viss förändring av debattreglerna. För- ändringen innebär att den begränsning av antalet repliker som infördes vid försöksverksamhetens start tas bort. Slutligen föreslås att frågestun- derna på torsdagar skall börja en halvtimme tidigare, dvs. kl. 14.30.

I fråga om informationsstunderna anser utskottet det angeläget att re- geringen mera regelbundet utnyttjar denna möjlighet att informera riks- dagen om regeringsbeslut. Valet av ämnen för informationen bör också kunna breddas. Detta skall inte behöva vara begränsat enbart till rege- ringsbeslut som fattas samma dag. Det skall kunna omfatta även politiskt intressanta frågor som är föremål för beredning eller för diskussioner i regeringen. Utskottet uttalar sig också för att partikanslierna i riksdagen alltid skall få en förhandsdelning eller på annat sätt få del av den infor- mation som kommer att lämnas. Utskottet understryker också vikten av

att informationen inte offentliggörs på något annat sätt före informa— tionsstunden.

I övriga delar skall försöksverksamheten fortsätta på samma sätt som tidigare.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

10.5. Överväganden

Riksdagen år enligt regeringsformen (RF 1 :4) folkets främsta företrädare och har i denna egenskap en rad konstitutionellt reglerade uppgifter. Den har att godkänna eller förkasta förslag till ny statsminister och kan få regeringen eller en enskild regeringsledamot entledigad. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt och bestämmer hur statens medel skall an- vändas. Det åligger också riksdagen att granska rikets styrelse och för- valtning.

Riksdagen har även en annan viktig uppgift som inte är inskriven i grundlagen: den fungerar som en arena för diskussion av samhällsfrå— gorna. I denna diskussion ställs de politiska partiernas alternativ mot varandra till ledning för väljarnas framtida ställningstaganden. Diskus- sionen i riksdagen får sin särskilda tyngd av att den förs mellan represen- tanter som utsetts i allmänna val med 90-procentigt deltagande.

Riksdagen fullgör i stor utsträckning sin debatterande funktion 1 an- slutning till utövandet av de uppgifter som anges i grundlagen. I prakti- ken är debattfunktionen ofta viktigare än de konstitutionella funktioner— na. Särskilt under majoritetsparlamentariska förhållanden är riksdagens roll som beslutsfattare ibland mer formell än reell. Men i samband med behandlingen av propositioner och motioner förs en diskussion som klargör partiernas ståndpunkter. Kontrollfunktionen som främst utövas genom spörsmålsinstituten och konstitutionsutskottets granskning går i första hand ut på att framtvinga offentliga redovisningar och stånd- punktstaganden från regeringen. 1 mindre utsträckning handlar det om att öva inflytande på regeringspolitiken.

Riksdagens funktion som debattforum blir mest uppenbar genom möj- ligheten i 2 kap. 105 RO att anordna ”debatt utan samband med annan handläggning” (fristående debatt). Med stöd av denna bestämmelse anordnas i oktober och i månadsskiftetjanuari - februari allmänpolitiska debatter. De aktuella debatter som arrangerats som ett led i den pågåen- de försöksverksamheten är ett annat exempel på sådana fristående de- batter.

Debatterna i riksdagen är att uppfatta som diskussioner mellan de politiska parterna, i de flesta fall även då debattörerna inte tillhör led- ningen inom resp. parti. Detta sammanhänger med den grundläggande betydelse som partiväsendet har i vårt politiska liv. Detta innebär emel- lertid inte att en enskild ledamot skulle sakna möjligheter att få till stånd en debatt i frågor som särskilt engagerar honom eller henne. Framför allt spörsmålsinstituten erbjuder sådana möjligheter.

Riksdagens ställning som centralt politiskt debattforum har, som viser det, försvagats under senare tid. Det torde framför allt sammanhänga med konkurrensen från massmedierna. I såväl pressen som etermedierna ägnas samhällsfrågorna ett ökat intresse. En ny typ avjournalistik som är mer analyserande och probleminriktad till sin karaktär har brutit sig fram. Debatterna i medierna förs ofta i slagkraftiga och okonventionella former.

Vi ser i huvudsak positivt på denna utveckling av medierna men har ställt oss frågan vad man kan göra för att återge riksdagen dess ställning som nationellt politiskt debattforum.

Enligt vår uppfattning måste riksdagen för att hävda sin ställning i detta hänseende ändra sina arbetsformer på flera sätt. För det första är det nödvändigt att viktiga och intressanta debattärenden sprids ut bättre över året. F.n. sker en anhopning mot slutet av hösten och våren av sådana ärenden. Vi föreslår i ett följande kapitel vissa åtgärder som syftar till en jämnare arbetsrytm. Härigenom förbättras förutsättningarna för massmedierna och allmänheten att tillgodogöra sig mer av debatterna i riksdagen.

För det andra måste aktualiteten i riksdagsdebatterna förbättras. Den försöksverksamhet med nya arbetsformer som vi tog initiativ till våren 1985 hade ökad aktualitet som huvudsakligt syfte.

Som framgått av den tidigare redovisningen är erfarenheterna från det riksmöte som försöksverksamheten pågått blandade. Frågestunden på torsdagseftermiddagen har inte fungerat tillfredsställande medan erfa- renheterna av de fristående debatterna över ett aktuellt ämne är bättre. Möjligheten för statsråden att lämna information om fattade regerings- beslut har inte används i någon större utsträckning. Riksdagen har i december 1986 beslutat fortsätta försöksverksamheten under våren l987 med vissa mindre förändringar.

För det tredje är det viktigt att själva formerna för debatterna i riksda- gen förändras med sikte på förkortning av inläggen och ökad livaktighet. De nya reglerna för interpellationsdebatter har medfört ökad koncentra- tion och tillhör de inslag i försöksverksamheten som utfallit bäst. Det är enligt vår uppfattning önskvärt att riksdagen arbetar vidare med debatt- formerna enligt dessa riktlinjer.

Med försöksverksamheten och med de reformer av riksdagsarbetet som föreslås i detta betänkande har vi strävat efter att inleda en process av förändring av riksdagens arbetsformer, som syftar till att ställa riksda- gen mer i centrum för den politiska debatten. Vi är emellertid klara över att detta inte enbart åstadkoms genom lagstiftningsåtgärder och rekom— mendationer. En ökad livaktighet i debatterna torde t.ex inte kunna kom— menderas fram genom ett riksdagsbeslut. Inte heller kan man tvinga par- tiledare och statsråd med goda massmediekontakter att använda riksda- gens talarstol för att föra ut sin information. Det hänger med andra ord mer på de inblandade personernas inställning, om det skall bli någon förändring att tala om. Vi har försökt visa på behovet av att riksdagen återfår sin ställning i den politiska diskussionen. Vi har också pekat på

hur det i huvudsak skulle kunna ske. Det återstår för riksdagsledamöter och statsråd att genom sitt handlande verka för en utveckling i denna riktning.

11. Jämnare arbetsrytm och effektivare budgetarbete i riksdagen

ll.l Inledning

11.1.1 Direktiven

Enligt direktiven är det en viktig fråga hur riksdagens arbetsformer skall kunna effektiviseras så att ledamöterna får tillräcklig tid att hålla kontak- ten med sina väljare.

En rad olika åtgärder kan enligt direktiven tänkas. Arbetsrytmen i riksdagsarbetet kan ändras. Riksdagsarbetet kan starta redan i septem- ber de år det inte hålls val. Vidare kan utskotten i ökad omfattning sam- manträda också när riksmöte inte pågår. Om voteringarna i kammaren anordnas på ett annat sätt än f.n., kan det bli möjligt att förkorta den del av veckan som riksdagsledamöterna måste vara i riksdagen. Arbetsvill- koren för ledamöterna kan förbättras också på andra sätt, t.ex. genom ökad sekreterarhjälp.

Vi bör även överväga åtgärder som direkt syftar till att minska arbets- belastningen i riksdagen. Enligt direktiven bör det arbete som läggs ner på motioner av begränsat allmänt intresse minskas. På så sätt skulle ar- betsinsatserna kunna koncentreras på de väsentliga frågorna.

] direktiven framhålls att i många andra länder är de enskilda parla- mentsledamöternas möjligheter att ta egna initiativ starkt begränsade. I och för sig skulle en begränsning av motionsrätten kunna övervägas även här i landet, t.ex. på det sättet att en riksdagsledamot inte fick väcka ett och samma motionsförslag mer än en gång under en mandatperiod.

Enligt direktiven kan man emellertid inte bortse från att den fria mo- tionsrätten är ett karakteristiskt inslag i den svenska riksdagens arbete. Departementschefen anser därför att man av principiella skäl bör undvi— ka att införa några begränsningar av den fria motionsrätten. Enligt hans mening bör man i stället överväga möjligheten att förenkla handlägg- ningen av mer rutinbetonade ärenden.

] direktiven framhålls att vi bör överväga frågor av denna art från principiella utgångspunkter men inte gå in på detaljfrågor. När de gäller den närmare utformningen av ev. reformer bör det ankomma på riksda- gen själv att ta de initiativ som behövs. I sammanhanget erinras om den särskilda arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet som fortlöpande be- handlar frågor om förhållandena inom riksdagen.

11.1.2 Inriktningen av vårt arbete Vårt arbete med dessa frågor har inriktats på att skapa en förbättrad årsrytm. Därvid har budgetprocessen i riksdagen kommit i förgrunden. Denna process har undersökts inte enbart från arbetsbelastningssyn- punkt. Vi har också kommit in på bristen på samordning, långsiktighet m.m i riksdagens budgetbehandling. Flera av förslagen i detta kapitel ärinte utformade i detalj. Detta har vi ansett lämpligt att överlåta åt riksdagen själv. Några frågeställningar som tas upp i direktiven har vi av samma skäl behandlat mycket översikt— ligt eller inte alls. Dit hör frågan om veckoschemat för riksdagen. Vi har inte heller mera utförligt tagit upp frågan om förbättrade arbetsvillkor för riksdagsledamöterna genom ökad sekreterarhjälp eller på annat sätt. 1 avsnitt 3.5.1 har vi dock starkt uttalat oss för att åtgärder vidtas för att ge ledamöterna mer tid och möjligheter att koncentrera sig på det de betrak— tar som sina egentliga arbetsuppgifter. Vi vill också erinra om att vårt förslag till försöksverksamhet med nya arbetsformer i riksdagen (se bilaga till prop. 1984/85:190) innehöll ett avsnitt om riksdagens inre arbete. För att åstadkommajämnare arbetsbe- lastning på hösten förordade vi att alla utskott skulle samlas minst en gång under sommaruppehållen 1986 och 1987 och att detta skulle ske på en gemensam dag. Mot bakgrund av det starkt ökade antalet propositio— ner och motioner under senare är rekommenderade vi vissa förenklingar i utskottsarbetet. Vi ansåg det också önskvärt med längre uppehåll mel- lan voteringarna i kammaren. Riksdagen (KU 1984/85:36) ställde sig i huvudsak bakom dessa rekommendationer. Någon gemensam dag för utskottens sommarsammanträden fastställdes dock aldrig.

11.2. Nuvarande regler och deras tillämpning

Genom den omläggning av riksdagsåret som skedde 1975 börjar riksmö- tet numera på hösten och slutar på våren. Skälet för denna omläggning var främst att valen skulle få en omedelbar effekt på riksdagens samman— sättning, inte som tidigare först vid årsskiftet.

Efter omläggningen av riksdagsåret blev riksmötets start under valår beroende av hur lång tid röstsammanräkningen m.m. tar. Gällande be— stämmelse utgår från att en nyvald riksdag normalt skall kunna samlas på femtonde dagen efter valdagen. Dock skall samlingen ske tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts (RF 315). Reglerna innebär att efter ett val börjar riksdagen normalt i månadsskiftet septem- ber—oktober.

Under mellanliggande år medger reglerna en viss flexibilitet. Som hu- vudregel gäller sedan 1976 att riksdagen samlas första tisdagen i oktober, dvs. ungefär samma tidpunkt som under valår. Riksdagen kan dock vid föregående riksmöte besluta om en annan begynnelsedag i september eller oktober (RO 122). Det bör påpekas att möjligheterna att börja riks- dagsarbetet i september under mellanvalsår aldrig utnyttjats.

Riksmötet skall avslutas senast den 31 maj. Endast om ”synnerliga

skäl" föreligger kan riksmötet förlängas in ijuni, dock längst till och med den 15 juni (RO 114). Denna undantagsregel har begagnats vid varje riksmöte sedan 1975.

Omläggningen av riksdagsåret har inte inneburit någon förändring av riksdagsarbetets årsrytm, eftersom tidpunkten för avlämnande av en stor del av riksdagens viktigaste arbetsmaterial, nämligen budgetpropositio- nen och motionerna under allmänna motionstiden, förblivit oförändrad. Liksom före 1975 framläggs budgetpropositionen den 10 januari och följs av en 15 dagar lång allmän motionstid (RO 32, 3:10). En proposi- tion som enligt regeringen bör behandlas före riksmötets slut skall avläm- nas senast den 10 mars, om propositionen innehåller förslag till anslag för det närmast följande budgetåret, och den 31 mars när det gäller andra propositioner. I båda fallen innebär tidpunkterna en förkortning av tids- fristerna med ca 10 dagar jämfört med vad som gällde före 1975.

Vill regeringen lägga fram en proposition efter dessa tidpunkter för behandling under pågående riksmöte måste den kunna åberopa ”synner- liga skäl” (RO 3:4). Vad som avses med denna formulering har inte när- mare angetts. Det är emellertid klart att riksdagen inte kan vägra att motta en försenad proposition med hänvisning till att godtagbara skäl ej förebragts av regeringen. ”Ovälkomna” propositioner kan dock av riks— dagen uppskjutas till följande riksmöte. Konstitutionsutskottet (KU 1983/84:30) har påtalat att regeringen endast undantagsvis redovisar vil- ka ”synnerliga skäl” som den haft för att avlämna en proposition för sent.

Anhopningen av avlämnade propositioner mot slutet av propositions- tiderna har sedan gammalt varit ett problem i riksdagen. Grundlagbered- ningen ansåg att man måste inrikta sig på att propositioner ”så långt sig göra låter” lämnas kontinuerligt under hela året. I detta syfte borde rege- ringen göra upp planerna över propositionsavlämnandet i samråd med riksdagens arbetsledande organ. Det var enligt grundlagberedningen an- geläget att planerna hölls. Beredningen förutsåg också att förkortningen av propositionstiderna skulle förbättra spridningen genom en ökning av andelen propositioner som väcks under hösten eller som väcks tidigare men avgörs först under hösten.

På förslag av beredningen kom de angivna principerna till uttryck i riksdagsordningen (RO 325). Enligt denna bestämmelse bör regeringen avlämna sina propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebyggs. Regeringen skall samråda med tal- mannen därom.

Samrådet med talmannen tillgår i praktiken så att vid början av hös- tens och vårens riksdagsarbete överlämnas en propositionsförteckning med uppgift om vilka propositioner som är att vänta och vid vilka tid- punkter de beräknas komma. Under hand underrättas sedan utskotten fortlöpande om de avvikelser från förteckningen som departementen ser sig tvungna att göra.

Konstitutionsutskottet granskar årligen spridningen i propositionsav- lämnandet och förhållandet mellan planerna för propositionsavlämnan- det och det faktiska avlämnandet. Regelmässigt har utskottet kunnat

konstatera en stark anhopning av avlämnade propositioner till sista veckan av resp. propositionstid. lnemot 40 % av propositionerna på vå— ren avlämnades under denna vecka under perioden 1971-80.

Motsvarande andel under våren 1985 var en tredjedel. Utskottet (KU 1985/86:25) konstaterade att en sådan anhopning skapar betydande pro— blem för riksdagens planering och för partiernas och de enskilda leda— möternas arbete. Sådana förhållanden som rätt under 1985 och även under många tidigare riksmöten kunde enligt utskottet inte längre tolere— ras. Utskottet fortsatte:

Enligt utskottet måste kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med problem- et vidtagas från regeringens sida. Det är angeläget att även praktiskt administra— tiva förändringar prövas för att säkerställa såväl ett tidigare avlämnande som reducering av anhopningar av propositioner.

Om så inte sker måste riksdagen och dess utskott i betydligt större utsträckning än hittills låta ärenden uppskjutas till nästa riksmöte. Det kan också bli erforder— ligt att riksdagen beslutar överväga förutsättningarna för förlängd motionstid i sådana fall där anhopningen är särskilt stor.

Under hösten utgörs liksom före 1975 riksdagens viktigaste arbetsma— terial av ärenden som uppskjutits från våren. Reglerna gör det t.o.m. möjligt med ytterligare ett uppskov så att ett ärende som väckts en viss vår avgörs först på hösten det påföljande året (RO 5 110). Till skillnad mot före 1975 är det numera möjligt att uppskjuta ett ärende från en valperiod till en annan. Betänkande i ett sådant ärende skall avges av utskott som tillsatts av den nyvalda riksdagen (RO 418). Ny följdmotionstid löper under första veckan av valperiodens första riksmöte för propositioner som legat kvar sedan föregående valperiod (RO 3:12).

När det gäller propositioner som framläggs på hösten finns inga tids- gränser av det slag som riksdagsordningen innehåller för våren. Som en inofficiell tidgräns gäller dock att en proposition bör vara avlämnad före den sammanträdesfria veckan (vecka 44) för att kunna slutbehandlas av riksdagen före juluppehållet.

11.3. Riksdagens arbetsledning

Riksdagens arbete leds av talmannen eller, i hans ställe, av en vice tal- man. Vid sin sida har talmannen dels kammarkansliet som leds av kam- marsekreteraren, dels talmanskonferensen (TK). I detta organ ingår, för- utom talmannen och de tre vice talmännen, en företrädare för varje parti— grupp, de sexton utskottsordförandena samt vice ordföranden i riksda- gens förvaltningsstyrelse. TK består alltså f.n. av 26 personer. Dessutom får kammarsekreteraren och förvaltningsdirektören delta i TK:s över- läggningar.

l talmanskonferensens uppgifter ingår att överlägga om åtgärder som kan främja planmässighet i riksdagens arbete. Den överväger också vilka längre uppehåll i riksdagsarbetet som skall förekomma under riksmötet (RO 117).

1 frågor som gäller riksdagsarbetets bedrivande har talmanskonferen- sen förslagsrätt. TK kan också i andra fall lägga fram förslag för riksda- gen i en fråga som gäller riksdagen eller dess organ, om förslaget grundar sig på en utredning som TK har tillsatt på riksdagens uppdrag (RO 3.8.2).

Talmanskonferensen har vidare en rad specifika uppgifter som gäller riksdagsarbetet. TK kan föreslå riksdagen att under mellanvalsår inleda riksmötet på en annan dag i september eller oktober än första tisdagen i oktober (RO 1:2). TK yttrar sig om förlängning av riksmötet till efter den 31 maj (RO 1.4.1). Upptagning från offentligt kammarsammanträde för sändning i radio eller television får äga rum efter överenskommelse med TK (RO 215). Om man vid beräkning av följdmotionstid skall bortse från dagar som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet på en vecka eller längre tid. fastställer TK vilka dagar som ej skall inräknas (RO 3:11, 3.1 1.3). TK yttrar sig över framställning från ett utskott om uppskov med behandlingen av ärenden till nästa lagtima riksmöte och om upptagande av uppskjutet ärende vid urtima riksmöte (RO 5.10.l, 5.1 1.1, 5.121). TK kan meddela närmare bestämmelser om utskottens och enskilda riks- dagsledamöters studieresor och skall uttala sig om lämpligheten av ge- nomförande av utskottens studieresor (RO 9.7.1).

Partigruppernas företrädare i talmanskonferensen har vissa särskilda uppgifter. Talmannen skall samråda med dem om uppläggningen av kammarens överläggningar (RO 2:13). Samråd med dessa partiföreträ- dare skall föregå talmannens beslut att anordna ”debatt utan samband med annan handläggning”, dvs. de allmänpolitiska debatterna och de av folkstyrelsekommittén rekommenderade aktuella debatterna (RO 2:10). Vidare bör nämnas att JO-delegationen skall samråda med dessa perso- ner när den bereder val av ombudsman (RO 8.102).

1 1.4 Riksdagsarbetets årsvariationer

För att belysa frågan om riksdagens årsrytm presenteras i detta avsnitt statistiska uppgifter om riksdagsarbetets fördelning dels på vår och höst, dels på olika månader under vår och höst.

I avsnitt 2.4.2 har framhållits att riksdagsarbetet har ett karakteristiskt cykliskt mönster. Under varje valperiod stiger aktiviteten från det första till det sista riksmötet under perioden. För att dessa variationer skall utjämnas redovisas i detta avsnitt resultaten valperiodsvis. Då tillgänglig statistik medger det lämnas uppgifter om hela enkammartiden, dvs. de fem avslutade valperioderna sedan 1971.

Resultaten bygger genomgående på sammanställningar och bearbet- ningar av kammarkansliets statistik.

11.4.1 Riksdagsarbetets fördelning mellan vår och höst. Större delen av riksdagsarbetet utförs på våren. Detta kan belysas med statistik över propositionsavlämnandet, de uppskjutna ärendena, utskot- tens och kammarens sammanträdestider.

Tabell 11.1 Propositionernas fördelning på vår och höst 1971—1984/85

Antal % Valperiod Totalt Vår Höst Vår Höst 1971—1973 532 343 189 64 36 1974—1975/76” 403 260 143 65 35 1976/77 —1978/79 563 364 199 65 35 1979/80—1981/82 615 386 229 63 37 1982/83—1984/85 604 343 261 57 43 Summa 2 717 1 696 I 021 62 38

” 1975 års riksmöte som endast omfattade våren 1975 ingår ej.

Det kan konstateras att det skett en förskjutning från vår till höst, som är påtaglig under den senast avslutade valperioden. Under perioden 1971-1981/82 lades mellan 63 och 65 % av propositionerna på våren. Motsvarande siffra för 1982/83-1984/85 är 57 %. Den förskjutning av propositionsavlämnandet till hösten som grundlagberedningen förut- spådde har alltså kommit till stånd, även om förändringen är tydlig en- dast under den senaste valperioden.

Riksdagens arbetsbelastning på hösten bestäms, förutom av avlämna- de propositioner (med tillhörande motioner), av ärenden som uppskju— tits från föregående riksmöte. Statistik över uppskjutna ärenden förelig- ger sedan omläggningen av riksmötesperioden år 1975.

Tabell 11.2 Uppskjutna ärenden 1975/76—1985/86

Antal %

Uppskov till Propo- Motioner Propo— Åriksmöte sitioner sitioner” 1975/76— 1976/773) 24 1 015 — 1977/78—1979/80 38 1 395 6 1980/81—1982/83 40 1 480 6 1982/83—1985/86 31 1919 5 Summa 133 5 809

Motioner”

18 17 19

" Antalet uppskjutna propositioner resp. motioner i % av antalet under föregående riksmöte väckta samt till detta riksmöte uppskjutna propositioner och motioner. ” Omfattar endast två uppskovstillfällen.

Antalet uppskjutna propositioner förändras i stort sett inte. Däremot ökar antalet motioner som skjuts upp från ett riksmöte till nästa. Samti- digt har emellertid antalet väckta motioner stigit i ungefär samma takt. Procentandelen uppskjutna motioner är därför tämligen konstant om- kring 18 %.

Tabell 11.3 Utskottsarbetets fördelning på vår och höst 1971—1984/85

Timmar % Valperiod Totalt Vår Höst Vår Höst 1971—1973 3277 2319 958 71 29 1974—1975/76" 2 322 1 696 626 73 27 1976/77—1978/79 3 016 2 239 777 74 26 1979/80—1981/82 2 840 2 007 833 71 29 1982/83—1984/85 2 723 1 870 853 69 31 Summa 14178 10130 4 047 71 29

” Se not 1 till tab. 11.1.

Jämfört med fördelningen av propositionsavlämnandet på vår och höst ligger en större andel av utskottsarbetet på våren. Under hela peri- oden 1971-1984/85 inträffar drygt 70 % av sammanträdestiden på våren. Men liksom när det gäller propositionsavlämnandet har en viss, om än inte lika tydlig, förskjutning mot hösten ägt rum under den senaste valpe- rioden.

Tabell 11.4 Plenitidens fördelning på vår och höst 1971—1984/85

Timmar % Valperiod Totalt Vår Höst Vår Höst 1971—1973 1882 1268 614 67 33 1974—1975/76” 1 172 777 395 66 34 1976/77—1978/79 1 828 1 274 554 70 30 1979/80—1981/82 1841 1220 621 66 34 1982/83—1984/85 1 857 1 277 580 69 31 Summa 8 580 5 816 2 764 68 32

|)Se not 1 till tab 11.1.

Fördelningen av kammarens plenitid mellan vår och höst har inte förskjutits i någondera riktningen. Statistiken får troligen tolkas så att den totala plenitiden i mindre utsträckning bestäms av kammarens ar- betssituation än av den tid som i riksdagens arbetsschema avsätts för kammarsammanträden.

Slutsatsen av denna genomgång är att fördelningen av arbetsbelast- ningen mellan vår och höst är i stort sett oförändrad sedan enkammar- riksdagens början. Riksmötesomläggningen 1975 har, som redan tidiga— re konstaterades, inte haft någon betydelse för riksdagsarbetets årsrytm.

När man diskuterar ”snedfördelningen” av arbete mellan vår och höst tar man ibland inte tillräcklig hänsyn till att riksdagshösten är väsentligt kortare än riksdagsvåren. På våren sammanträder riksdagen i ca 5 måna- der (efter avdrag för helger en något kortare tid), på hösten bara hälften så lång tid, ca 2 1/2 månader. Om arbetet fördelades så att 2/3 utfördes

på våren och 1/3 på hösten så skulle det alltså tämligen väl stämma överens med den tillgängliga tiden. När det gäller propositionsavläm— nandet sker detta numera i hög grad på hösten. Som vi sett lämnades 43 % av propositionerna under den senaste valperioden på hösten (häri ingår också de propositioner som lämnades på sommaren). Vad beträffar ut— skotts- och kammararbetet är däremot våren något överbelastad. Särskilt gäller detta utskottsarbetet om man betänker att sommarsammanträdena räknats till hösten.

11.4.2 Riksdagsarbetets fördelning på månader Både under våren och hösten sker en koncentration av riksdagsarbetet mot slutet. Arbetstopparna inträffar först i utskottsarbetet och sedan i kammaren. Den följande redovisningen avser tiden efter riksdagsårets omlägg- ning 1975 och inleds med data för hösten.

Tabell 11.5 Utskottsarbetets fördelning på höstmånaderna 1977—1984 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Aug. Sept. Okt. Nov. Dec. Summa timmar 1977—78” 2,2 3,3 27,1 52,5 14,9 100,0 543 1979—81 0,2 0,8 28,1 55,3 15,5 99,9 833 1982—84 0,7 3,1 31,0 49,4 15,8 100,0 852

Summa 0,9 2,3 28,9 52,4 15,5 100,0 2 228

” Uppgifter från hösten 1976 saknas.

Endast omkring 3 % av höstens utskottsarbete äger rum i augusti och september innan riksdagen samlas. Ca hälften av det inträffar i novem- ber. En viss förskjutning från november till de (med utskottsarbete) mindre arbetstyngda månaderna oktober och december är märkbar.

Tabell 11.6 Plenitidens fördelning på höstmånaderna 1976—1984 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Okt. Nov. Dec. Summa timmar 1976—78 19,4 30,0 50,5 99,9 556 1979—81 15,6 39,8 44,6 100,0 621 1982—84 18,7 32,6 48,6 99,9 582 Summa 17,9 34,3 47,8 100,0 1 759

Trots att riksdagen inte sammanträder mer än drygt hälften av decem— ber månad svarar denna månad för bortemot hälften av plenitiden. Sam- manträdestiden i kammaren äri december mer än 2 1/2 gånger så lång som i oktober.

En viss förskjutning från december till november har ägt rum. Den var särskilt stark under valperioden 1979-81.

Arbetsrytmen på hösten är alltså synnerligen ojämn. En lugn inledning i både utskotten och kammaren följs av ett hektiskt utskottsarbete i no— vember och intensivt kammararbete i december.

Tabell 11.7 Utskottsarbetets fördelning på vårmånaderna 1977—1985 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Jan. Feb. Mars Apr. Maj Juni Summa timmar

1977—79 6,0 18,9 27,4 26,6 20,7 0,5 100,1 2 239 1980—82 3,1 25,2 26,2 25,8 18,8 0,8 99,9 2 007 1983 —85 3,9 22,7 28,8 25,0 19,3 0,3 100,0 1 870

Summa 4,4 22,1 27,4 25,8 19,6 0,6 99,9 6 116

Anm. Påsken har endast en gång (1978) inträffat i mars.

Från en nivå på drygt 20 % i februari ökar utskottsarbetet på våren till mellan 25 och 30 % i mars. Därefter sjunker det till ca 25 % i april och ca 20 % i maj. Skillnaderna mellan de fyra ”arbetsmånaderna” februari— maj är alltså inte särskilt stora, i varje fall betydligt mindre än variatio- nerna på hösten.

Över tid har läget inte förändrats nämnvärt. En viss förskjutning från januari till februari är möjligen att notera.

Tabell 11.8 Plenitidens fördelning på vårmånaderna 1977—1985 (procentuell fördelning)

Antal Valperiod Jan. Feb. Mars Apr. Maj Juni Summa timmar

1977—79 4,6 9,6 23,7 19,5 31,4 11,2 100,0 1 271 1980—82 5,4 13,2 16,3 20,3 24,9 19,9 100,0 1 219 1983—85 6,2 11,2 18,0 21,0 30,0 13,5 99,9 1 275

Summa 5,4 11,3 19,4 20,3 28,8 14,8 100,0 3 765

Plenitiden ökar från månad till månad fram t.o.m. maj, då nästan 30 % av plenitiden på våren inträffar. 1 juni då riksdagen endast sammanträ- der en eller annan vecka äger ca 15 % av vårens sammanträdestid rum.

Inte heller förläggningen av kammarens sammanträdestid på våren har förändrats särskilt mycket. En viss förskjutning mot början och mot slutet från mitten är möjligen märkbar. I varje fall är det klart att pleniti- den underjanuari ökat kontinuerligt, om än ganska måttligt. Detta kan sammankopplas med den tidigare redovisade ökningen av utskottsarbe- tet i december.

Vårens arbetsrytm är alltså jämnare än höstens. Detta gäller särskilt utskottsarbetet, som förändras relativt litet under perioden februari - maj. Kammararbetet är ojämnare men inte lika ojämnt som på hösten.

11.5. Allmänna utgångspunkter för förslagen

Den ojämna årsrytmen är enligt vår uppfattning ett av de allvarligaste problemen när det gäller riksdagens arbetsförhållanden. Ojämnheterna gäller såväl arbetets fördelning mellan vår och höst som fördelningen under våren och hösten.

Om man jämför vårens och höstens arbetsbelastning faller en större del av arbetet på våren. Denna snedfördelning kvarstår, särskilt när det gäller utskottsarbetet, även om man tar hänsyn till att den tillgängliga tiden för riksdagsarbete är ungefär dubbelt så lång på våren som på hösten.

Arbetsrytmen på våren och på hösten har påtagliga likheter. Efter en lugn inledning stegras tempot för att kulminera under de sista veckorna före riksmötets slut resp. förejul då kammaren sammanträder varje dag från förmiddag till midnatt. Höstens arbetsrytm är emellertid särskilt ojämn med låg arbetsvolym i både utskott och kammare under oktober.

En omständighet som ytterligare försvårar arbetsförhållandena är an- hopningen av framlagda propositioner kring de datum då tidsfristerna går ut för avlämnande av propositioner som regeringen vill ha behandla— de före vårens resp. höstens slut.

Vi vill framhålla att den ojämna arbetsrytmen har en lång rad negativa konsekvenser. Den innebär stora svårigheter för ledamöterna att planera sin arbetstid över längre perioder. Dessa svårigheter inverkar i sin tur negativt på möjligheterna till regelbundna kontakter på hemorten med väljare, kommunala organ, den egna partiorganisationen m.m. Därmed försvåras representantrollen.

Det är också svårt för ledamöterna att kunna tränga in ordentligt i de ärenden som behandlas under de mest arbetstyngda perioderna. Motio- ner och utskottsbetänkanden får skrivas på basis av många gånger alltför ytliga kunskaper i frågan. I kammaren ges inte tillräcklig tid för ventile— ring av argumenten. Beslutsfattarrollen försvåras alltså också.

Inte bara ledamöterna utan även andra som för sin verksamhet är beroende av riksdagens arbetsförhållanden drabbas av den ojämna ar- betsrytmen. Riksdagens tjänstemän får periodvis räkna med stort över- tidsuttag. Detsamma torde i viss utsträckning gälla även de journalister som bevakar riksdagsarbetet.

När det gäller massmedierna har emellertid problemet också en annan sida. Anhopningen av debatter i slutet av våren och hösten gör att även förhållandevis viktiga frågor får dålig eller ingen täckning alls i massme— dierna. Argumenten och ståndpunkterna får således svårt att nå ut till medborgarna och därmed hämmas den demokratiska processen.

Vi kan konstatera att riksdagens reaktioner på denna arbetssituation i huvudsak har bestått i uppmaningar till regeringen att sprida proposi- tionsavlämnandet. Effekten av dessa uppmaningar har i stort sett utebli- vit när det gäller anhopningen kring tidsgränserna på våren och hösten. Däremot har det skett en viss förskjutning i propositionsavlämnandet från våren till hösten.

Riksdagen har inte i någon större utsträckning velat begagna ett viktigt maktmedel som står till dess förfogande gentemot regeringen, nämligen att uppskjuta behandlingen av propositioner för kortare eller längre tid. Tvärtom är det i regel så att propositioner, oavsett när de kommer, erhål— ler snabbast möjliga behandling. Självklart sammanhänger detta med att det i ett parlamentariskt statsskick som vårt är regeringen -i varjefall om det är en regering med starkt stöd i parlamentet - som i realiteten utövar ledningen av det parlamentariska arbetet.

Enligt vår uppfattning borde riksdagen i större utsträckning än som sker skjuta upp behandlingen av fristående motioner från våren till hös- ten och under hösten behandla dem så tidigt att inte slutskedet belastas. En sådan ordning förutsätter dock att utskotten sammanträder mer un- der sommaruppehållet än f.n. Talmanskonferensen har visserligen ofta uppmanat utskotten att hålla sommarsammanträden men utan större framgång. Av visst intresse i sammanhanget är att ett förslag från denna kommitté om en gemensam sammanträdesdag för utskotten under som- maren 1986 inte kunde genomföras, trots att riksdagen tidigare beslutat sig härför (KU 1985/86:30,jfr KU 1984/85:36).

Vi vill dra några allmänna slutsatser av det förda resonemanget. För det första anser vi oss kunna konstatera att uppmaningar till regeringen, utskott etc. inte är ett verkningsfullt instrument för att få till stånd föränd- ringari riksdagsarbetet. Skall riksdagens årsrytm förändras måste det ske genom organisatoriska reformer. För det andra måste dessa organisa- tionsförändringar kombineras med en fastare planering av riksdagsarbe- tet där behoven av en jämnare arbetsrytm i kammaren starkt prioriteras. För detta krävs att ledningen av riksdagsarbetet förstärks. För det tredje vill vi slå fast att om man vill arbeta med tidsfrister i denna planering måste man acceptera en viss stockning mot slutet av dessa tidsfrister. Det gäller även mot slutet av riksmötet. Slutligen vill vi framhålla att en för- ändrad arbetsorganisation i riksdagen inte får gå ut över regeringens möjligheter att fungera som en ledande kraft i det parlamentariska arbe- tet. Erfarenheterna talar också för att en reform som inte beaktade denna begränsning inte skulle bli särskilt långlivad i vårt parlamentariska stats- skick.

1 1.6 Vårval och kalenderårsbudget

11.6.1. Den tidigare diskussionen

Tanken på en mer radikal förändring av årsrytmen togs först upp av grundlagberedningen i diskussionspromemorian (SOU 1970:27) All- männa val på våren?. Förändringen skulle innebära en förläggning av riksdagsvalen till senare delen av maj, framläggande av budgetproposi- tionen i början av september, en allmän motionstid i anslutning härtill och övergång till kalenderårsbudget. Partierna yttrade sig över prome— morian och därvid ställde sig de borgerliga partierna och vpk positiva till en övergång till Vårval medan socialdemokraterna avvisade denna tanke.

Grundlagberedningen framhöll i sitt slutbetänkande (SOU 1972:15) att Vårval och övergång till kalenderårsbudget var en lösning som tillgo— dosåg många av de krav som beredningen ställde upp. Frågan om bud— getårets förläggning kunde dock inte prövas förrän den då pågående budgetutredningen redovisat sina ställningstaganden. Beredningen var på denna punkt inte enig. De borgerliga representanterna ville omedel- bart få till stånd ett ställningstagande till förmån för en flyttning av riks- dagsvalen till våren och en omläggning av det statliga budgetåret till att sammanfalla med kalenderåret.

Budgetutredningen (SOU 1973:43) kom till resultatet att det nuvaran— de budgetåret borde behållas. Skillnaderna mellan de båda alternativen var visserligen begränsade men den vikt som borde tillmätas frågor om beslutsunderlaget för statens finanspolitik talade enligt utredningens me— ning för att nuvarande budgetår borde behållas. Utredningen gjorde för- behållet att denna bedömning gällde under nuvarande samarbetsformer med andra stater på det ekonomiska området.

Regeringen (prop. 1976/771130) förklarade sig dela utredningens slut- sats att de administrativa förhållandena talade för att nuvarande budget- år borde behållas. Ståndpunkten motiverades bl.a. med att en omlägg- ning av budgetåret skulle medföra att riksdagens budgetarbete måste förkortas. [ riksdagen godtogs propositionens förslag (FiU 1977/78:1).

Då frågan om Vårval och budgetårets förläggning behandlats under senare år har det skett i samband med en diskussion om riksdagens ar- betsförhållanden. I motioner från centerhåll och i de artiklari dagspres- sen som Bertil Fiskesjö skrivit har framhållits att det krävs en så djupgå- ende reform som en omläggning av budgetåret för att få till stånd jämna- re arbetsbelastning i riksdagen.

Riksdagen har avvisat förslag om Vårval och kalenderårsbudget (se- nast KU 1982/83z9). Frågorna togs upp av grundlagskommittén (SOU 1981:15) som emellertid ansåg sig ha för kort tid till förfogande för att närmare kunna penetrera dem.

11.6.2 Nuvarande budgetperiod och höstval bibehålls Enligt vår uppfattning skulle en omläggning av budgetåret innebära för- delar för arbetsrytmen i riksdagen. Riksdagens viktigaste arbetsmaterial - budgetpropositionen och motionerna under allmänna motionstiden - skulle föreligga vid riksmötets start. Före juluppehållet skulle budgetar- betet vara avslutat och våren kunde ägnas åt propositioner och övriga motioner. Budget— och annat propositionsarbete skulle inte som i nuva- rande ordning "kollidera” på våren. Å andra sidan skulle det bli svårare för regeringen att få icke-ekonomiska propositioner behandlade på hös- ten.

I riksdagen skulle denna förändring förutsätta en förkortning av bud- getprocessen från nuvarande 5 månader (något kortare efter avdrag för helger) till 3 1/2 månader, om budgetförslaget framlades i början av sep- tember. 1 det följande avsnittet pekar vi på olika möjligheter att förenkla och förkorta budgetbehandlingen i riksdagen. Som närmare framgår där

anser vi det möjligt att slutbehandla huvuddelen av budgetförslaget (kompletteringspropositionen undantagen) på ungefär den tidsrymd som skulle stå till förfogande för budgetbehandlingen på hösten.

Vi vill vidare framhålla att det övervägande flertalet länder med likar- tat samhällsskick har kalenderårsbudget och följaktligen parlamentsbe- handling av budgetförslaget på hösten. Det gäller numera alla de nordis- ka länderna, sedan Norge 1961 och Danmark 1979 övergick till kalen- derårsbudget. Samtliga EG-länder utom Storbritannien har också bud- getår som sammanfaller med kalenderåret.

Problemen med en övergång till kalenderårsbudget ligger enligt vår uppfattning i de konsekvenser omläggningen får utanför riksdagen. Om- läggningen av budgetåret förändrar budgetprocessen inte bara i riksda- gen utan även hos myndigheterna och i regeringskansliet. För kanslihu- sets del måste arbetet på budgeten till stor del ske under semesterperio- den. Det innebär inte bara svårigheter för statsråd och vissa tjänstemän att ta ut semester under sommartid men också problem i kontakterna med myndigheter och företag. En möjlig lösning skulle vara att arbetet med anslagsprövningen avslutades i slutet av juni—början av juli, dvs. före semestrarna. Arbetet med finansplanen och de ekonomisk—politiska frågorna torde emellertid behöva fortgå under juli-augusti.

När det gäller de två övriga faktorer - samordningen med kommuner- na och informationsflödet avseende konjukturläget - som budgetutred- ningen tog upp i sina resonemang om budgetårets förläggning saknar vi förutsättningar att bedöma om utredningens slutsatser står fast eller om någon förändring inträffat som påverkar dessa slutsatser.

Från folkstyrelsesynpunkt avgörande är emellertid om en omläggning av budgetåret påkallar en flyttning av riksdagsvalen till våren. Om valen låg kvar i mitten av september skulle budgetförslaget få framläggas före valet och riksdagsbehandlingen påbörjas först sedan den nyvalda riksda- gen samlats i månadsskiftet september-oktober. Den tid som riksdagen kan ägna åt budgeten blir alltså en månad kortare under valår. Att bud- getförslaget framläggs mitt under en valrörelse kan också inge vissa be-

tänkligheter.

Inträffar till följd av valet ett regeringsskifte är den nytillträdande regeringen hänvisad till att påverka budgetarbetet i riksdagen genom propositioner senast i början av november. Härtill kommer dock den påverkan som kan åstadkommas via regeringspartiernas ledamöter i riksdagen. Men det står ändå klart att en ny regerings möjligheter att påverka budgeten försämrasjämfört med nuvarande förhållanden. Där- med inte sagt att en ny regering heller under nuvarande förhållanden skulle ha särskilt goda förutsättningar att sätta sin prägel på budgeten året efter det att den tillträtt.

Vår slutsats är att en omläggning av budgetåret förutsätter en flyttning av valen till våren. Vilka skulle då konsekvenserna bli av att valen hålls på våren i stället för på hösten?

Enligt vår bedömning når det politiska intresset en höjdpunkt under slutet av våren i samband med riksdagsarbetets slut. De politiska förut-

sättningarna för ett bevarat högt valdeltagande skulle därför finnas. Å andra sidan kan man peka på att en valrörelse under maj månad skulle försvåras av de många helgerna och dessutom konkurrera med hög akti— vitet inom friluftslivet, utbildningsväsendet och föreningslivet.

En övergång från höst- till vårval måste medföra en förkortning av riksdagsarbetet på våren under valår. Om man inte vill förkorta valrörel- sen eller bedriva valrörelsen parallellt med riksdagsarbetet måste arbetet avslutas redan i månadsskiftet mars-april. En förkortning av valrörelsen från 6 a 7 veckor till 4 a 5 är, menar vi, ett bekymmer med hänsyn till att förtidsröstningen börjar så tidigt som 24 dagar före valdagen (fartygs— röstningen 55 dagar). Att bedriva valrörelsen parallellt med riksdagsar- betet innebär självfallet en risk för att detta arbete påverkas negativt av det förestående valet.

Den nära koppling som vid övergång till vårval kommer att finnas mellan riksdagsarbetets avslutning och valrörelsen kan tänkas vara till nackdel för valarbetet på kommunal nivå. De kommunala frågorna skul- le få svårare att komma fram.

Vi vill också betona att en övergång till vårval är en förändring av rätt ingripande slag för medborgare, politiker och partiorganisationer. Val på hösten är en lång tradition i vårt land. Själva omställningen kan därför medföra problem (t.ex. lägre valdeltagande) som dock torde vara av övergående natur.

Vår sammanfattande värdering av förslaget om kalenderårsbudget och vårval är följande. En faktor - riksdagsarbetets rytm - talar starkt för en omläggning. En annan faktor - omläggningens effekter på regeringen och myndigheterna - är vi osäkra på. Den skulle behöva utredas närmare. En tredje faktor - flyttningen av valen till våren - anser vi vara ett starkt argument mot förslaget. Vid sammanvägningen av dessa faktorer kom- mer vi till resultatet att vi inte vill förorda ett genomförande av förslaget.

1 1.7 Budgetprocessen

11.7.1. Problemen Långdragen behandling

Mellan budgetpropositionens anmälan i kammaren den 10 januari och den dag i början avjuni då riksdagen fattar beslut om kompletteringspro— positionen förflyter ca 5 månader. Detta får betecknas som en jämförel- sevis lång tid för parlamentsbehandling av en budget. 1 Norge framläggs budgetförslaget i början av oktober och är slutbehandlat i mitten av de- cember (ca 2 1/2 månader). I Danmark och Finland är tidpunkten för slutbehandlingen ungefär densamma som i Norge men förslaget fram- läggs i Finland i mitten av september (behandlingstid ca 3 månader) och redan i mitten av augusti i Danmark (ca 4 månader).

Den långa budgetbehandlingstiden i Sverige har gjort det nödvändigt att komplettera och aktualisera budgetförslaget efter hand. Förslag till anslag som är upptagna som s.k. beräkningspunkter i det ursprungliga

budgetförslaget skall avlämnas till riksdagen senast den 10 mars. Endast om ”synnerliga skäl” föreligger får en anslagsproposition läggas fram senare. Regeringen skall vidare avge ett särskilt förslag till slutlig reg- lering av statsbudgeten (kompletteringsproposition) före utgången av april.

Det är sedan länge praxis att budgetbesluten fattas successivt av riks- dagen under våren. Genom 1974 års RF klarlades att dessa beslut är definitiva. Tidigare fattades budgetbesluten i stor utsträckning huvudti- tel för huvudtitel. 1 särpropositioner redovisade anslagsförslag behand— lades emellertid för sig. Numera delar utskotten ofta upp huvudtitlarna i skilda betänkanden som behandlas vid olika tidpunkter av riksdagen. I samband med dessa anslagsfrågor behandlar inte sällan utskotten även motioner med anknytning till ämnesområdet men utan omedelbara bud- geteffekter.

Nackdelarna med denna ordning är att det inte är lätt att skaffa sig någon överblick av budgetbehandlingen på olika områden, än mindre när det gäller hela statsbudgeten. Redan regeringens ursprungliga bud- getförslag innehåller som nämnts ett antal luckor. Under riksdagsbe- handlingen sker heller ingen uppsummering inför slutbehandlingen. Först sedan budgetprocessen är slutförd redovisas slutresultatet i ett be- tänkande från finansutskottet. Detta utgör en sammanställning av tidiga- re fattade beslut.

Splittrad beredning

Före 1971 års utskottsreform bereddes förslagen till statsutgifteri huvud- sak i ett enda utskott, statsutskottet. Utskottet arbetade emellertid uppde- lat på fem avdelningar, vilka fungerade i stort sett självständigt i förhål- lande till statsutskottet i dess helhet. Avdelningarna behandlade en eller flera huvudtitlar.

Genom specialiseringen på olika huvudtitlar i statsutskottets olika av- delningar skiljde sig den tidigare utskottsbehandlingen av budgeten i realiteten inte så mycket från den nuvarande där olika delar av budget- förslaget, beroende på ämnesinnehållet, remitteras till olika utskott. Uppdelningen av budgeten på olika utskott är emellertid mera långtgå- ende i den nuvarande organisationen med dess 16 utskott som alla har sin del av budgeten.

Variationerna mellan utskotten när det gäller omfattningen av budget- arbetet år betydande. Vissa utskott har mycket få anslagsärenden, t.ex. lag— och skatteutskotten medan i andra utskott arbetet på våren domine- ras av sådana ärenden, t.ex. utbildnings- och näringsutskotten. Skatteut- skottet har emellertid alla ärenden (med vissa undantag) som rör budget- ens inkomstsida. Budgetarbetets variationer mellan utskotten har inte bara betydelse för utskottens egen arbetssituation utan också för kamma- rens arbetsrytm. Utskott med få budgetärenden kan i stor utsträckning använda våren för att bereda motioner utan anknytning till budgetpro- positionen. Härigenom slipper man skjuta dessa ärenden till hösten och utjämnar på så sätt sin egen arbetsituation. Kammaren tillförs emellertid

ärenden på våren som i varje fall formellt sett kunde ha uppskjutits till hösten.

Utskott med en omfattande del av budgetförslaget får en utdragen budgetberedning som i sin tur försenar kammarens behandling av bud- geten. Men också behandlingen av andra ärenden som måste klaras av under våren fördröjs. Härigenom förlängs kammarens arbete på våren.

Uppsplittringen av budgetarbetet mellan utskotten har också innebu- rit att huvudtitlar delas mellan två eller flera utskott. De olika anslagen på finansdepartementets huvudtitel behandlas av inte mindre än fem utskott, finans-, skatte-, lag-, närings- och bostadsutskotten. Fyra utskott, finans-, kultur-, arbetsmarknads— och bostadsutskotten, bereder ärenden på civildepartementets område. I flera fall rör det sig om att enstaka anslag hänvisas till ett visst utskott.

Bristande samordning Som framgått av de tidigare avsnitten är budgetprocessen i riksdagen starkt uppsplittrad både tidsmässigt och när det gäller utskottsbehand- lingen. Detta gör det svårt för såväl riksdagsledamöterna själva som för utomstående att följa budgetarbetet. Denna svårighet drabbar också de organ som har ett särskilt ansvar för att åstadkomma en samordning mellan inkomster och utgifter och mellan utgifterna på olika områden. Dessa organ är i första hand riksdagspartierna och regeringen. Särskilda uppgifter på detta område tilldelades i samband med inrättandet av den nuvarande utskottsorganisationen finansutskottet.

Finansutskottets samordning skulle enligt grundlagberedningen (SOU 1969162) främst komma till stånd genom utskottets beredning av budget- propositionens finansplan med tillhörande motioner. Utskottets utlåtan— de skulle - utan att innehålla bindande ramar - ha en allmänt styrande verkan på riksdagens budgetprövning. Enligt propositionen (prop. 1970:40) kunde det diskuteras om inte finansutskottet borde ges en star- kare ställning i syfte att säkra att de huvudriktlinjer för finanspolitiken, som riksdagen binder sig för, följs vid beredningen av statsbudgeten i övriga utskott. Man borde dock avvakta erfarenheterna av det nya sy— stemet innan man på nytt övervägde frågan om en starkare ställning för finansutskottet i förhållande till övriga utskott. Konstitutionsutskottet (KU 1970:27) avvisade tankar på ett överordnat utskott men ansåg att man fick med uppmärksamhet följa finansutskottets verksamhet.

Från finansutskottets sida framhölls vid flera tillfällen i slutet av 1970- talet de svårigheter utskottet hade att fullgöra sina samordnande uppgif- ter. Detta ledde till att riksdagens utskottskommitté som tillsattes av tal- manskonferensen 1980 fick i uppgift att pröva frågan om finansutskot- tets ställning. Kommittén (Förs. 1981/82:22) ansåg sig kunna konstatera att finansutskottet inte alltid hade kunnat ha ett samlat grepp om riksda- gens budgetbehandling och att utskottet under de senaste åren inte heller hade haft möjligheter att samordna övriga frågor av större ekonomisk betydelse -i första hand de ekonomiska s.k. åtgärdspaketen. Kommittén fann att verkligt effektiva åtgärder i samordningssyfte skulle ge finansut-

skottet ställning av ett slags överutskott eller att åtgärderna i vart fall av andra utskott skulle kunna uppfattas som ett utslag därav. Något förslag som ändrade finansutskottets ställning gentemot de övriga utskotten lade kommittén därför inte fram. I stället rekommenderade kommittén ut- skotten att behandla t.ex. ekonomiska åtgärdspaket gemensamt genom deputerade i sammansatta utskott (se RO 418).

Enligt konstitutionsutskottets uppfattning (KU 1982/83:31) borde man inte utesluta sammansatta utskott som en form för samordning av arbetet i riksdagen. Utskottet ansåg dock att tillfälligt sammansatta be— redningsorgan inte var den bästa lösningen på samordningsproblemen i riksdagen. Utskottet betonade i stället särskilt partiernas roll för samord— ningen. Utskottet ville dock inte förneka att det fanns brister i samord- ningen av beslutsprocessen i större ekonomiska frågor. Ett i samband med riksdagsbehandlingen väckt förslag om ytterligare utredning av frå- gan avvisades dock av konstitutionsutskottet och riksdagen.

Det kan nu konstateras, sedan ytterligare några års erfarenhet vunnits, att samordningen inom utskottsorganisationen av vissa ekonomisk-poli- tiska åtgärdspaket inte fungerat tillfredställande. Som exempel kan näm- nas det paket av åtgärder som regeringen lade fram den 13 maj 1985 i syfte att begränsa underskottet i bytesbalansen och dämpa konsumtio- nen. De förslag som krävde riksdagens ställningstagande behandlades var för sig av tre utskott: finansutskottet, skatteutskottet och lagutskottet. Sedan utskottsbehandlingen avslutats kunde konstateras att det inte fö- relåg någon samlad majoritet i riksdagen för de förslag som utskotten var för sig lade fram. Vid överläggningarna därefter utanför utskotten mel- lan regeringen och vänsterpartiet kommunisterna enades man därför om vissa ändringari utskottsförslagen. Dessa förslag stöddes av en majoritet av ledamöterna. Utskottens ursprungliga förslag togs inte upp till vote- ring.

K ortsikti gheten Verksledningskommittén konstaterar i sitt betänkande (SOU 1985:40) Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning att det av be- sparings— och rationaliseringskäl inletts en utveckling mot ökad långsik- tighet vid planeringen och budgeteringen av de statliga myndigheternas verksamhet. Krav på fortsatta finansiella begränsningar eller andra om- ställningar av myndigheternas verksamhet bör enligt kommittén kombi- neras med att myndigheterna ges ökad frihet när det gäller att hushålla med tilldelade resurser och att planera resursanvändningen på längre sikt än det nuvarande ettåriga anslagssystemet medger. Statsmakterna bör därför enligt kommittén lägga fast de ekonomiska förutsättningarna för myndigheternas verksamhet för mer än ett budgetår i sänder.

Verksledningskommittén anser också att det behövs bättre beslutsun- derlag i budgetfrågor inom myndigheterna och regeringskansliet. Detta tar sannolikt längre tid att utarbeta än vad den traditionella budgetpro- cessen medger.

En fördjupad prövning av myndigheternas resursinriktning och eko-

nomiska ramar bör således enligt verksledningskommitténs uppfattning göras av statsmakterna i ett längre tidsperspektiv än f.n. Varje myndighet bör i normalfallet åläggas att vart tredje år lägga fram ett underlag som avser verksamhetens resurser och inriktning under en kommande treårs- period. Statsmakterna bör på grundval av detta underlag fastställa hur verksamheten bör förändras inom ramen för en fastlagd treårig budget— ram för myndighetens förvaltningskostnader. Anslag för respektive bud- getår bör liksom hittills beslutas årligen.

Investeringsanslagen och sakanslagen bl.a. de stora transfereringarna ligger i princip utanför det av verksledningskommittén föreslagna sy- stemet med en flerårscykel för planering och budgetering av myndighe- ternas verksamhet. Anledningen härtill år att kommittén anser att riksda- gen och regeringen inte bör berövas möjligheten att utöva sin fulla hand- lingsfrihet på dessa områden varje år. När det gäller investeringsansla- gen föreslår kommittén att bemyndiganden och ramar innefattas i rullan— de treåriga investeringsplaner. Prövningen av sakanslagen bör i viss utsträckning, t.ex. i fråga om regelförenklingar, kunna sammankopplas med prövningen av anslagen för den myndighet som administrerar dem.

Av remissammanställningen (publicerad i Ds C 198614) framgår att ett alldeles övervägande antal remissinstanser instämmer i förslagen eller lämnar dem utan erinringar.

11.7.2. Överväganden och förslag

Utgångspunkter

Vi har funnit att vissa brister och problem vidlåder budgetprocessen i riksdagen. Den starkt splittrade behandlingen av budgetförslaget i kam— maren och en ibland onödig uppdelning av huvudtitlarna på olika ut- skott försämrar överblicken. Därmed minskar möjligheterna för riksda- gen och regeringen att följa budgetprocessen och vidta de åtgärder som kan vara påkallade.

Vi anser också att den stora anhopningen av ärenden i kammaren mot slutet av våren i hög grad hänger samman med en felaktig rytm i budget- arbetet. Den vida tidsramen för budgetarbetet medför att komplicerade budgetärenden ofta kommer upp i riksdagen först i slutet av våren på grund av långdragen utskottsbehandling. Sedvanan att ta upp motioner som saknar direkt koppling till budgetförslaget fördröjer också kammar- behandlingen av budgetärenden i många fall. Slutligen är det sannolikt att den uppsplittrade kammarbehandlingen av budgeten medför en totalt sett längre debattid än om budgetförslaget behandlades mera samlat.

Enligt vår uppfattning kännetecknas också riksdagsbehandlingen av budgeten av en viss ytlighet och kortsiktighet. Vi delar den kritik som verksledningskommittén fört fram mot budgetsystemet i dess helhet.

Ett första syfte med våra förslag på detta område är därför att stärka riksdagens möjligheter att skaffa sig ett samlat grepp om budgetfrågorna. Härigenom bör budgetarbetet kunna inriktas på mera övergripande och långsiktiga frågor.

Ett andra syfte är att förbättra arbetsrytmen i budgetprocessen som ett led i vårt arbete att få till stånd en jämnare arbetsbelastning i riksdagen. Förutsättningarna för detta är att det går att koncentrera och förenkla arbetet med budgetfrågorna.

Ett tredje syfte är att åstadkomma en fördjupning av budgetarbetet med jämna mellanrum.

Ökad samordning i budgetarbetet

Budgetarbetet i riksdagen inleds i dag med att allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetregleringen antas av riksdagen på för- slag av finansutskottet. Dessa riktlinjer skulle enligt vår uppfattning vin- na i konkretion och precision om riksdagen i detta sammanhang också fattade beslut om de ekonomiska ramarna för olika områden som svarar mot utskottens beredningsområden. Regeringen förutsätts härvid kom- ma med förslag till rambelopp. Riksdagen kan besluta om en ökning eller minskning eller att utgiftsökningar måste täckas av utgiftsminskningar på samma område.

Någon konstitutionell bundenhet uppkommer inte genom dessa ram- beslut, som fortfarande är att uppfatta som riktlinjer. Riksdagen har således full frihet att på förslag av ett fackutskott överskrida den fastställ- da ramen. Dock skall det vara möjligt för riksdagen att i efterhand vidta åtgärder som återställer balansen om den rubbats genom ramöverskri- danden. Genom den förändring av budgetprocessens förlopp som före- slås i nästa avsnitt blir det också möjligt för regeringen och riksdagen atti samband med kompletteringspropositionen bedöma behovet av sådana

korrigerande åtgärder.

För att genomföra denna ordning krävs ett närmare institutionellt samband mellan beredningen av statsinkomsterna och riktlinjerna för utgiftspolitiken. F.n. sker detta i skilda utskott, skatteutskottet resp. fi- nansutskottet. En tidigare kommitté har rekommenderat att beredningen av större ekonomiska frågor sker i sammansatta utskott. Som viser det är detta ingen bra form för samordning av det återkommande slag som det här är fråga om. Vi föreslår därför att finans- och skatteutskotten slås samman till ett utskott med namnet finansutskottet. Vi förutsätter att det nya finansutskottet inte kommer att arbeta på avdelningar. Detta skulle motverka syftet med reformen.

Vi har övervägt om det nya finansutskottet skulle få en exklusiv rätt att bereda kompletteringspropositionen och ekonomiska s.k. åtgärdspaket efter hörande av berörda utskott. En generell regel med denna innebörd skulle emellertid ge finansutskottet ställningen av ett slags överutskott, något som riksdagen tidigare avvisat. Däremot vill vi erinra om RO:s bestämmelse att andra ärenden än budgetpropositionen får delas mellan två eller flera utskott endast om särskilda skäl föranleder det (RO 4:7). Att förslag i en ”paketproposition” formellt sett hör hemma i ett annat utskott än finansutskottet bör inte hindra att propositionen i sin helhet remitteras till finansutskottet om det övergripande syftet med propositio- nen är ekonomisk-politiskt.

Befogenheten för finans- och skatteutskotten enligt 8 kap. 6 & RF att under tid då riksmöte ej pågår efter bemyndigande i lag besluta om indi— rekta skatter bör i fortsättningen tillkomma det nya finansutskottet. För- slaget om sammanläggning innebär förändringar i 4 kap. 3 5 och 8 kap. 6 & RF och 4 kap. 2 och 5 55 RO samt tilläggsbestämmelserna till RO 4.2.1, 4.6.2, 4.6.3, 4.8.1, 4.11.1 och 4.11.3. Därutöver krävs ändringar av de bemyndiganden enligt 8 kap. 6 5 RF som finns i åtskilliga skattelagar, t.ex. 79 & lagen (19681430) om mervärdeskatt.

Ökad koncentration av budgetprocessen Vi föreslår att behandlingen av budgetpropositionen och senare framlag- da anslagspropositioner (utom kompletteringspropositionen) tidigare- läggs så att den i huvudsak är avslutad senast den 30 april. [ kammaren skall huvudprincipen vara att varje utskottsområde behandlas i sin hel— het vid ett och samma tillfälle. Undantag bör dock kunna göras för mer omfattande förslag som framlagts i särproposition. Kompletteringspro- positionen framläggs liksom hittills i slutet av april och behandlas under slutet av riksmötet. Utfallet av riksdagens budgetbehandling bör i stora drag vara känt för regeringen då arbetet på kompletteringspropositionen slutförs under april, eftersom utskottens budgetarbete i huvudsak måste vara avslutat i mars. Det slutliga resultatet är bekant då finansutskottet under maj månad behandlar förslaget till slutlig reglering av statsbudge- ten. Möjligheter att föreslå de korrigeringar som den tidigare processen kan ha gett anledning till föreligger alltså både för regeringen och finans- utskottet.

Från arbetsrytmsynpunkt skulle denna ordning innebära en koncen- tration av budgetarbetet i utskotten till februari-mars. Under perioden april - mitten av maj kommer utskotten att med huvudsakligt undantag för kompletteringspropositionen kunna ägna sig åt sådana propositioner och motioner utan samband med budgeten som skall behandlas före riksmötets slut. Detta bör kunna leda till ett jämnare och lugnare arbets- tempo i kammaren mot slutet av riksmötet.

Förutsättningarna för att genomföra denna ordning är flera. För det första måste propositioner som rör ur budgetpropositionen utbrutna punkter framläggas tidigare än den 10 mars för att hinna behandlas un- der april. Tidigareläggningen av budgetprocessen i riksdagen med en månad skulle i och för sig motivera att denna tidpunkt sattes till den 10 februari. Det ger emellertid departementen bara en extra månad i förbe- redelsetid utöver budgetpropositionen. En bättre avvägd tidpunkt skulle därför kunna vara den 25 februari. Denna förkortning underlättas om MBL-förhandlingarna rörande propositioner och andra regeringsären- den avskaffas. Endast synnerliga skäl skulle göra det möjligt att lägga fram en anslagsproposition senare än den 25 februari. Förslaget föranle— der en ändring i 3 kap. 2 & RO där tidpunkten 10 mars utbyts mot 25 februari. I riksdagen skall riktpunkten vara att även anslagspropositio- ner behandlas senast den 30 april. Efter denna tidpunkt bör endast be—

handlas försenade anslagspropositioner och i undantagsfall anslagspro- positioner av större omfattning. I viss utsträckning bör det vara möjligt för utskotten att bryta ut de rena anslagsfrågorna ur större anslagspropo- sitioner och behandla dem med förtur.

För det andra är det nödvändigt att utskotten i större utsträckning än f.n. avstår från att behandla motioner utan direkt koppling till anslaget för kommande budgetår i samband med budgeten. Dessa motioner får antingen behandlas senare under riksmötet eller skjutas till nästa riksmö- te.

För det tredje måste organisationen av utskottsbehandlingen av bud- getförslagen förändras. Som vi tidigare framhållit är fördelningen av budgetärendena mellan utskotten ojämn. För att kunna slutföra budget- arbetet vid denna tidpunkt måste alla utskott engageras i budgetarbetet på ett mer likvärdigt sätt än f.n.

Om man vill undvika ingrepp i utskottsorganisationen skulle man i och för sig kunna låta de mest budgetbelastade utskotten arbeta på avdel- ningar vid budgetberedningen. En sådan ordning skulle emellertid inne- bära praktiska svårigheter för de mindre partierna att delta i arbetet i ett utskotts olika avdelningar eftersom avdelningssammanträdena i stor ut- sträckning måste äga rum parallellt. Ett annat argument mot systemet med utskottsavdelningar är att det innebär dubbelbehandling av alla ärenden med den fördröjning som följer härav. Att ge avdelningarna möjlighet att avge betänkande direkt till riksdagen innebär i praktiken en annan, mer eller mindre permanent utskottsorganisation med färre leda- möter i de beredande organen. Vi har på grund av dessa skäl avvisat tanken på utskottsavdelningar.

I stället förordar vi att riksdagen tar initiativ till en översyn av utskotts- organisationen med sikte på att åstadkomma en jämnare fördelning av budgetärendena. 1 första hand bör detta kunna åstadkommas genom omflyttning av ärenden mellan utskotten. Det kan emellertid bli nödvän- digt både att avskaffa utskott och skapa nya utskott. Riktpunkten bör vara att antalet utskottsplatser behålls på nuvarande nivå.

Vid bestämmandet av antalet utskott är det enligt vår uppfattning vik- tigt att beredningsområdena, särskilt med tanke på vårt förslag om snab- bare budgetbehandling, inte görs mer omfattande än f.n. Detta talar såle- des för att antalet utskott i varje fall inte bör vara mindre än i nuvarande organisation. Den minskning av antalet utskott som blir följden av vårt förslag att slå samman finans- och skatteutskotten bör alltså kompenseras genom inrättande av ett eller flera nya utskott. Arbetsuppgifterna för detta eller dessa utskott bör hämtas från de mest budgetbelastade utskot- ten, i första hand utbildningsutskottet och näringsutskottet. Även andra utskott, särskilt det nya finansutskottet, kan behöva avlastas.

Vi har tagit fram några exempel på en förändrad utskottsindelning som redovisas i bilaga 7. Vi vill starkt understryka karaktären av exempel hos dessa alternativ. Det blir riksdagens sak att närmare utreda föränd- ringar i utskottsorganisationen.

Fördjupad budgetprövning vart tredje är Vi vill först konstatera att ett system med fleråriga budgetramar i linje med verksledningskommitténs förslag redan förekommer i riksdagsbe- handlingen av vissa återkommande frågor. På försvarsområdet arbetar man med femåriga planeringsperioder och en rullande rambudgetering sedan 1972. Ett system med flerårsramar används också i fråga om det regionalpolitiska stödet. Treåriga budgetramar har införts när det gäller forskningsrådens verksamhet. Från riksdagens synpunkt är, såvitt vi kan se, erfarenheterna av dessa fleråriga ramar i huvudsak positiva.

Verksledningskommitténs förslag om treåriga budgetramar tar endast sikte på myndigheternas förvaltningsanslag. Liksom en del av remissin- stanserna vill vi för vår del förorda att systemet efter hand utsträcks även till sakanslagen, dvs. de medel av huvudsakligen bidragskaraktär som myndigheterna administrerar. Som vi ser detär det nämligen en huvud— poäng med verksledningskommitténs förslag att förutsättningarna för en fördjupad budgetprövning på ett visst område starkt förbättras om den endast sker vart tredje år. Detta skulle inte minst gälla riksdagens budget— granskning. Denna granskning bör då omfatta olika verksamhetsområ- den i deras helhet.

Detta ställningstagande får inte uppfattas så att vi skulle utesluta icke förutsedda förändringar av sakanslagen under en löpande treårsperiod. Behov av sådana förändringar uppkommer emellanåt men torde ofta avse bidragsbeloppen snarare än bidragssystemen .

För att arbetsbelastningen i riksdagen inte skall vara alltför ojämn mellan åren krävs, som också verksledningskommittén föreslagit, att den fördjupade anslagsprövningen inte äger rum för alla myndigheter sam- ma år. En spridning av budgetarbetet över treårscykeln bör också i viss utsträckning åstadkommas inom varje utskott. Det får emellertid vägas mot att myndigheterna inom ett visst utskotts område kan ha ett sådant inbördes sammanhang att den noggrannare budgetprövningen måste ske samtidigt.

Koncentrationen av budgetgranskningen för olika myndighetsområ- den till vart tredje år torde föra med sig att motioner på dessa områden realbehandlas endast i samband med denna prövning. Under mellanåren blir det naturligt att hänvisa till den prövning som kommer att ske vid periodens slut på i princip samma sätt som man nu ofta hänvisar till att en utredning pågår på ett visst område. I insikt om detta kan det tänkas att ledamöterna då avstår från att motionera på de områden där ingen för— djupad prövning skall äga rum ett visst är.

Som exempel på den tänkta ordningen kan tas verksledningskom- mitténs förslag beträffande kommunikationsdepartementets område som i riksdagen motsvaras av trafikutskottets. Under år 1 av treårscykeln behandlas mera ingående järnvägspolitiken (utom kollektivtrafik), väg- politiken och luftfartspolitiken. År 2 sker motsvarande prövning beträf- fande postens, televerkets och SMHI:s verksamhet. Det tredje året be- handlas traflksäkerhetsfrågor, kollektivtrafikfrågor och sjöfartsfrågor.

Tidtabell för budgetbehandlingen

Vårt förslag innebär att budgetbehandlingen i riksdagen koncentreras till tiden februari-april. En tidtabell för behandlingen bör upprättas av tal- manskonferensen. Den kan på vissa punkter variera något från år till år men bör i huvudsak se ut på följande sätt.

Regeringens budgetförslag framläggs liksom nu den 10 januari och följs av en allmän motionstid på 15 dagar. Utskottsarbetet med budgeten sätter igång i början av februari. Den första avrapporteringen till kam- maren är finansutskottets betänkande över förslaget till finansplan. Be- handlingen av detta betänkande föranleder liksom nu en finansdebatt som äger rum vid samma tidpunkt som f.n., dvs. någon gång under peri- oden slutet av februari - mitten av mars.

Så långt följer den föreslagna ordningen den nuvarande proceduren. Efter beslutet om finansplanen inträder förändringarna.

Utskottsbehandlingen av anslagspropositionerna som lämnats senast den 25 februari, kan påbörjas strax efter mitten av månaden, dvs. någon vecka tidigare än f.n. Motionstiden kommer normalt att få göra uppehåll för den sammanträdesfria veckan, vilken i allmänhet infaller vecka 9.

Med början i slutet av mars sker en samlad behandling i kammaren av varje utskottsområde av budgetförslaget. Ordningen mellan områdena och behandlingsdagarna skall vara bestämda redan i början av februari. Avgörande för ordningen mellan områdena ett visst är bör naturligtvis vara omfattningen av utskottets beredningsarbete. Ett utskottsområde som t.ex. föranlett få motioner och som inte har några utbrutna punkter bör behandlas redan i slutet av mars. I slutet av april sker å andra sidan behandlingen av budgetområden med många motioner och flera an- slagspropositioner. Det bör, som redan nämnts, vara möjligt att undan- tagsvis skjuta på behandlingen av utbrutna punkter till efter den 30 april.

Den samlade behandlingen i kammaren av utskottsområden av bud- geten behöver inte innebära att utskottet lägger fram ett betänkande där alla budgetfrågor sammanförs. Anser man det mera praktiskt att dela upp området på flera betänkanden möter detta inget hinder.

Den tid som totalt sett står till förfogande för kammarbehandlingen av budgeten uppgår till 4 a 5 veckor vilket motsvarar 12 a 15 plenidagar eller 100 a 125 plenitimmar. En grov beräkning ger vid handen att våren 1985 diskuterades budgetfrågor i kammaren under ca 145 timmars tid. Den tillgängliga debattiden kommer alltså att förkortas väsentligt.

Budgetprocessen i riksdagen avslutas med behandlingen av komplet- teringspropositionen. Den följer samma mönster som f.n. Det är emeller— tid önskvärt att propositionen ges en mer samlad behandling i kammaren än vad som varit fallet ibland på senare år.

1 1.8 Jämnare arbetsrytm på hösten

Genom koncentrationen av budgetprocessen hoppas vi åstadkomma en jämnare arbetsbelastning under våren. Förändringen av budgetarbetet

leder sannolikt till att fler ärenden, särskilt motioner, än f.n. uppskjuts till följande riksmöte. En viss ytterligare förskjutning av arbetet från vår till höst skulle alltså bli följden. Mot denna bakgrund ter det sig särskilt angeläget att arbetet på hösten utjämnas.

Detta behov gör sig inte gällande med samma styrka på hösten ett valår. Oavsett om ett regeringsskifte har ägt rum eller ej visar erfarenhe- ten att propositionsavlämnandet är mindre på hösten efter ett val än under andra höstar. En utjämning av arbetet på hösten förutsätter dess- utom att utskotten i större utsträckning än f.n. sammanträder före och i samband med riksmötets start. Under valår är det emellertid det "gamla” utskottet som kan sammanträda vid dessa tidpunkter, medan betänkan- den i de uppskjutna ärendena skall avges av de utskott som tillsätts av den nya riksdagen.

För att åstadkomma att utskotten i större utsträckning än f.n. samman- träder under sommaruppehållet och tidigt under riksmötet föreslår vi att betänkanden i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod skall avges av utskotten före den 1 november. Riksda- gen måste självfallet kunna medge undantag från denna regel. Detta bör helst ske i samband med uppskovsbeslutet men kan också ske genom särskilt beslut senare. Liksom i fråga om uppskov bör talmanskonferen— sen yttra sig över begäran om undantag.

När tidpunkten den 1 november har valts är det två synpunkter som har vägts mot varandra. Å ena sidan bör tidsfristen inte gå ut så sent på hösten att utjämningseffekten blir liten eller ingen alls. Å andra sidan bör den inte inträffa så tidigt att regeln urholkas genom att ett stort antal undantag måste medges.

Om tidpunkten sätts till den 1 november betyder det att betänkanden över uppskjutna ärenden måste avges före den vecka som normalt är sammanträdesfri på hösten, nämligen vecka 44. Utskotten har då, för— utom sommaren, tre veckor av riksmötet på sig att slutföra behandlingen av uppskjutna ärenden. Detta får anses vara en så väl tilltagen tidsmargi— nal att undantag från regeln bara behöver begagnas för större och mer komplicerade ärenden.

Att gränsen dras vid den 1 november innebär självfallet inte att inte utskottsbetänkanden kan behandlas i kammaren under oktober. Tvärt- om är det önskvärt att så sker i större utsträckning än f.n. Men den utjämnande effekten kommer snarare att ligga i en förskjutning från december till november och från senare delen av november till den tidi- gare delen.

För att markera vikten av att utskotten sammanträder under sommar- uppehållet bör bestämmelsen härom ändras från att utskotten vid behov får sammanträda under tid då riksmöte icke pågår till att utskotten vid behov skall göra det. Vidare bör det av bestämmelsen framgå att det är arbetet i riksdagen i dess helhet, inte det enskilda utskottets uppgifter, som skall vara bestämmande för behovet av sommarsammanträden med utskottet.

Förslaget medför att ett nytt tredje stycket införs i 4 kap. 8 & RO, att en ny tilläggsbestämmelse RO 4.8.2 införs samt att 4 kap. 11 & RO får en ny

lydelse.

1 1.9 Kammarens ställning förstärks i arbetsplaneringen

Vi har i de föregående avsnitten föreslagit vissa åtgärder som skulle med— föra en jämnare arbetsrytm i riksdagen. Det gemensamma för förslagen är att de ställer kammarens behov av fastare arbetsplanering framför utskottens. Vi anser denna prioritering riktig med hänsyn till att kamma- rens arbetsschema binder alla riksdagsledamöter, ett visst utskotts sche- ma endast dess ledamöter och tjänstgörande suppleanter. Utskotten bör således kunna vara mer flexibla i sin arbetsplanering. De bör t.ex. kunna sammanträda med kort varsel och även på tider då riksdagen i sin helhet inte är samlad.

Om man vill understryka kammarens intressen i arbetsplaneringen bör enligt vår uppfattning talmannens och partigruppernas inflytande i denna fråga förstärkas i syfte att åstadkomma en fastare och mer medve- ten ledning av kammarens arbete. Detta kan ske genom inrättande av en beredningsdelegation till talmanskonferensen, bestående av talmannen (ordförande) och partigruppernas företrädare i konferensen. Delegatio- nens uppgift skall vara att bereda och föreslå beslut i de ärenden som skall behandlas i talmanskonferensen.

En bestämmelse om denna beredningsdelegation bör införas i tilläggs- bestämmelse till RO 117.

12. Övriga arbetsformsfrågor i riksdagen

12.1. Motionsrätt på skrivelser från regeringen och redogörelser från riksdagsorgan

12.1.1 Bakgrund Regeringens förslag till riksdagen skall enligt 3 kap. ] åriksdagsordning- en (RO) avges genom proposition. Ordet proposition betyderjust förslag och i detta sammanhang närmare bestämt förslag till riksdagsbeslut. Om regeringen däremot vill meddela riksdagen något utan att påkalla något beslut av riksdagen kan propositionsformen därför inte användas. ] stället öppnar 3 kap. 6 & RO en möjlighet för regeringen att lämna meddelanden till riksdagen genom skrivelse eller också muntligen i kam- maren genom något statsråd.

Muntliga meddelanden Som exempel på regelbundet återkommande muntliga meddelanden kan nämnas de statsrådsanföranden som inleder de utrikes- och handelspoli- tiska riksdagsdebatterna.

Ett särskilt slags muntligt meddelande är den regeringsförklaring som statsministern enligt 1 kap. 6 & RO normalt skall avge vid riksmötets öppnande. Även denna är tänkt som underlag för en debatt, dock inte i omedelbar anslutning till att meddelandet lämnas, utan för den allmän- politiska debatt som brukar äga rum några dagar senare.

Skrivelser

Skrivelserna, som är numrerade bland propositionerna, används i proce- durfrågor, t.ex. återkallelse av propositioner (tilläggsbestämmelse 3191 till RO) eller meddelande om att ett förslag om retroaktiv skattelag är att vänta (RF 2:10 st. 2), men också för andra typer av meddelanden. Årligen återkommande skrivelser är bl.a. kommittéberättelsen, redogörelsen för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen, redogörelsen för de statliga företagen och redovisningen av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet.

Skrivelseformen kan emellertid också användas för att föra fram ett politiskt budskap. Regeringens syfte med att vända sig till riksdagen är i sådana fall inte att lämna över någon del av beslutsfattandet till riksda-

gen utan endast att informera och väcka debatt. Som exempel på sådana skrivelser kan nämnas skrivelsen 1979/80: 168 om riktlinjer för det fort- satta jämställdhetsarbetet och skrivelsen 1984/85:202 om den offentliga sektorns förnyelse.

Hemställan i en skrivelse går normalt ut på att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad det föredragande statsrådet har anfört. Något riksdagsbesluti sak påkallas alltså inte och riksdagens beslut inne— bär vanligen att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Riksdagsordningen kräver inte att andra skrivelser än sådana som innehåller redogörelser för viss verksamhet bereds i utskott (RO 4:1). Med undantag för kommittéberättelsen, redogörelsen för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen och skrivelser med återkallelse av hela eller delar av en proposition remitteras emellertid regelmässigt alla skrivelser till något utskott. De ger därigenom upphov till ett utskottsbe- tänkande och kan således bli föremål för debatt i riksdagens kammare. Så skedde i fråga om båda de nyss nämnda skrivelserna med politiska budskap. Skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse blev t.o.m. fö— remål för en kortare remissdebatt.

En skrivelse medför normalt inte någon motionsrätt. Undantagna be- träffande motionsrätt är de årliga skrivelserna med redogörelse för de statliga företagen och redovisning av allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelses verksamhet (tilläggsbestämmelse 3.1 1.2). De föranleder emellertid mycket sällan några följdmotioner. De har dock vid utskotts- behandlingen och i den följande kammardebatten ofta sammanförts med motioner väckta under den allmänna motionstiden.

Om en proposition har blivit återkallad, vilket ju sker genom en skri— velse, får dessutom enligt 3 kap. 19 & tredje stycket RO riksdagens leda— möter väcka motioner med anledning av återkallelsen inom sju dagar från det att denna anmälts i kammaren.

Proposition er

1 regeringskansliet tillämpas som huvudregel att en proposition inte skall behandla andra frågor än sådana där beslutanderätten enligt regerings- formen tillkommer riksdagen. Ibland kan det dock för sammanhangets skull vara lämpligt att i propositionen lämna en fullständig redogörelse för ett ärende och att då även presentera åtgärder som kan beslutas av regeringen ensam. Om regeringen inte vill avhända sig sin beslutanderätt och underställa åtgärderna riksdagens prövning, måste det i propositio- nen klart anges vad som föreläggs riksdagen och vad som förbehålls regeringen. Det sker i föredragandetexten genom användningen av ut- tryck som "jag avser att senare återkomma till regeringen med förslag i ämnet men vill redan nu nämna..." e.d. l hemställan markeras skillnaden mellan de olika delarna genom att riksdagen endast skall föreslås god— känna vad statsrådet anfört i de delar som underställs riksdagen. Övriga delar resulterar i hemställan antingen i att riksdagen bereds tillfälle att ta del av vad statsrådet anfört eller också följs de inte alls upp.

Denna åtskillnad är nödvändig både för att riksdagen skall veta vad den skall ta ställning till och för att man sedan skall kunna tolka riksda- gens beslut.

En proposition som på detta sätt innehåller både förslag och informa- tionspunkter ger riksdagsledamöterna rätt att motionera. De tillåts mo- tionera inte bara i de delar där propositionen innehåller konkreta förslag till riksdagsbeslut, utan även beträffande de delar riksdagen beretts till- fälle ta del av.

Riksdagsledamöterna får på detta sätten möjlighet att reagera på utta- landen som om de gjorts i ett eget dokument inte hade föranlett någon motionsrätt.

Redogörelserfrän riksdagsorgan

Riksdagsordningens bestämmelser om motionsrätt med anledning av propositioner skall enligt 3 kap. 13 å RO tillämpas också på förslag av sådana organ som helt eller delvis utses av riksdagen, utskotten undan- tagna. Bland dessa riksdagens organ kan nämnas talmanskonferensen, riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer m.fl. Som huvudregel gäller enligt 3 kap. 8 & RO att dessa organ endast får väcka förslag som rör organets kompetens, organisation, per— sonal eller verksamhetsformer. Riksdagen kan dock genom särskild före— skrift ge något organ en vidsträcktare förslagsrätt. I tilläggsbestämmelse 3.8.2 har så skett beträffande talmanskonferensen och förvaltningsstyrel- sen. Beträffande vissa andra organ har föreskrifter om deras förslagsrätt tagits in i de författningar som reglerar deras verksamhet, t.ex. instruktio- nerna för riksdagens ombudsmän och riksdagens revisorer.

När ett riksdagsorgan utan att väcka förslag kommunicerar med riks- dagen sker detta i form av en redogörelse. Dessa redogörelser motsvarar således regeringens skrivelser. Enligt tilläggsbestämmelse 3.13.1 får mo- tion avlämnas med anledning av redogörelserna från fullmäktige i riks- banken, fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer. Andra redogörelser medför inte motionsrätt.

12.1.2. Direktiven

1 det avsnitt i våra direktiv som berör riksdagens ställning i den politiska debatten påpekar föredragande statsrådet att det inte så sällan inträffar att regeringen för riksdagen vill presentera sin syn på verksamheten inom ett visst område utan att i en proposition lägga fram förslag till något riksdagsbeslut i ämnet. Den korrekta formen i dessa fall är att överlämna en skrivelse till riksdagen. En skrivelse har emellertid den nackdelen att den inte medför någon motionsrätt för riksdagens ledamöter. Om skri- velsen inte remitteras till något utskott får riksdagspartierna inte heller någon möjlighet att framföra sina uppfattningar i ett utskottsbetänkan- de. Enligt statsrådets mening kunde det vara ändamålsenligt att införa någon mellanform mellan proposition och skrivelse. Vi har därför fått i uppdrag att överväga den frågan.

12.1.3. Överväganden Muntliga meddelanden

I syfte att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum före— slog vi i vårt delbetänkande Försök med nya arbetsformer i riksdagen att man i större utsträckning än hittills utnyttjade den möjlighet 2 kap. 105 RO ger att anordna fristående debatter i aktuella frågor. Initiativ till en sådan debatt kan tas av regeringen. Om regeringen för riksdagen vill presentera sin syn på en aktuell politisk fråga är det därför inte nödvän- digt att överlämna en skrivelse till riksdagen. Det kan t.o.m. i många fall vara att föredra att initiera en debatt och låta denna inledas av ett munt- ligt meddelande eftersom frågan på så sätt snabbare kan komma på kam- marens dagordning och aktualiteten ökas.

Om det material regeringen vill presentera för riksdagen är så omfat- tande att det inte kan presenteras muntligt måste däremot med nuvaran- de ordning skrivelseformen användas.

När skulle en mellanform kunna användas? Ett exempel på att regeringen för riksdagen har velat presentera sin syn på verksamheten inom ett visst område, utan att lägga fram förslag till riksdagsbeslut i ämnet, är skrivelsen 1984/85:202 om den offentliga sek- torns förnyelse. Skrivelsen remitterades till finansutskottet. I en reserva- tion till utskottets betänkande FiU 1984/85:35 förklarade utskottets bor- gerliga ledamöter att skrivelsen svårligen kunde betraktas som en skrivel- se i vanlig mening. Eftersom det enligt deras mening var centrala pro- blem som regeringen tog upp i detta sammanhang, borde konkreta ställ- ningstaganden och konkreta förslag ha redovisats i form av en proposition med åtföljande motionsrätt.

Skrivelsen om den offentliga sektorns förnyelse skulle kanske kunna ses som ett exempel på fall där det skulle ha varit ändamålsenligt för regeringen att kunna använda en mellanform mellan proposition och skrivelse.

Det finns emellertid inte bara exempel på skrivelser som skulle ha kunnat passa för en sådan mellanform. Det finns också exempel på pro— positioner som egentligen inte innehåller några förslag. Som exempel kan tas prop. 1978/79:121 om användningen av ADB i statsförvaltning- en. Där redogjordes på 134 sidor för regeringens syn på användningen av ADB och de åtgärder regeringen avsåg att vidta för att förbättra stats- makternas insyn och styrmöjligheter på detta område. I propositionen påpekades (s. 134) att frågorna inte var av sådan karaktär att de krävde ställningstaganden av riksdagen för att kunna föras vidare. Regeringen kunde själv utfärda de föreskrifter som behövdes. Med hänsyn till frågor- nas betydelse borde riksdagen emellertid beredas tillfälle att ta del av dem. Så långt var propositionen alltså en skrivelse. På 13 rader redovisa— des därefter ett förslag till riksdagen att anvisa 200 000 kr. till informa— tion om de presenterade riktlinjerna. Hela dokumentet förvandlades därigenom till en proposition, med åtföljande motionsrätt och utskotts- behandling. Det är vid genomläsning av propositionen svårt att komma

förbi intrycket av att detta anslagsförslag tillkommit för att göra en pro- position av vad som annars skulle ha varit en skrivelse, och att regeringen skulle ha tillgripit en mellanform mellan proposition och skrivelse om en sådan hade funnits till hands. Finansutskottet (FiU 1978/79:34) fann också att regeringen vid behov borde kunna utnyttja ett redan befintligt anslag för ändamålet och anslagsyrkandet avslogs av riksdagen. Där- emot gav riksdagen som sin mening regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av motioner som berörde de delar riksdagen en- bart beretts tillfälle att ta del av.

Att skrivelseformen kan användas för att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt forum visas tydligt av regeringens skrivelse 1986/ 87:21 om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott. Genom att regeringen där presenterat de åtgärder som planerats inom justitiedepartementet i en fråga som under hösten 1986 tilldragit sig stort intresse i den allmänna debatten, har riksdagen givits tillfälle att i samlad form behandla en fråga samtidigt som denna är föremål för massmediernas och medborgarnas intresse, utan att behöva avvakta regeringens förslag till åtgärder. Denna användning av skrivelseformen är otvivelaktigt ägnad att stärka riksda- gens ställning i den politiska debatten, och skulle ge ännu bättre resultat om ledamöterna gavs rätt att motionera med anledning av skrivelsen.

Motionsrätt på skrivelser Exemplen i föregående avsnitt illustrerar enligt vår mening väl att en mellanform mellan proposition och skrivelse i och för sig skulle fylla ett behov och att det därför skulle kunna finnas anledning att införa en sådan. Vi har också övervägt olika former för ett sådant dokument. Man kan därvid tänka sig flera alternativa lösningar. Ett sätt vore en typ av dokument där föredraganden hemställde att regeringen beredde riksda- gen tillfälle att avge yttrande över vad som anförts. En mellanform mel- lan proposition och skrivelse skulle dock väcka svårlösta frågor om om- fattningen av riksdagsledamöternas rätt att motionera. Ett införande av en sådan skulle nämligen leda till att det lades i regeringens hand att genom att välja skrivelseformen eller mellanformen avgöra omfattning- en av riksdagsledamöternas motionsrätt och därigenom att styra riks- dagsbehandlingens inriktning. Samtidigt skulle frånvaron av en riks- dagsreaktion på innehållet i dokumentet politiskt kunna tolkas som att riksdagen ställer sig bakom eller i vart fall inte har något att erinra mot vad statsrådet anfört.

Detta problem uppstår redan med dagens ordning när skrivelseformen används för att föra fram ett politiskt budskap. Och denna möjlighet skulle stå regeringen till buds även om någon typ av mellanform inför- des. Vi har därför funnit att behovet av en mellanform skulle bortfalla om man införde motionsrätt på skrivelser. Genom att införa en sådan rätt ges oppositionen också förbättrade möjligheter att framföra synpunkter på innehållet i regeringens skrivelser.

Mot en sådan ordning skulle kunna invändas att den skulle kunna leda till en inte oväsentlig ökning av utskottens och kammarens redan stora

arbetsbörda. Detta får emellertid vägas mot den vinst det innebär från utskottsbehandlingens synpunkt att avvikande synpunkter framläggs före behandlingen i form av motioner i stället för muntligt av utskottsle- damöterna vid ett utskottssammanträde.

Man kan också ifrågasätta om en regering som inför riksdagen vill presentera sin syn på någon kontroversiell fråga utan att lämna förslagi ämnet alltid skulle vara beredd att göra detta om riksdagsledamöterna gavs en rätt att motionera och regeringen därigenom utsatte sig för risken att ställas inför ett riksdagsbeslut som gav uttryck för en helt annan syn på den aktuella frågan. I en parlamentarisk demokrati är det emellertid naturligt att umgänget mellan regeringen och parlamentet bygger på för- utsättningen att det i alla frågor är riksdagen som har det slutliga avgö- randet i sin hand. Den regering som inte vill utsätta sig för risken att möta en från de egna synpunkterna avvikande riksdagsreaktion gör därför klokt i att avhålla sig från att väcka något riksdagsärende i frågan.

Regeringen har i en skrivelse inte framlagt något förslag för riksdagen. I stället har riksdagen beretts tillfälle att ta del av vad det föredragande statsrådet har anfört i en viss fråga. 1 en motion med anledning av skrivel— sen bör därför motionären kunna föreslå att riksdagen som sin mening uttalar något i den fråga som berörs i skrivelsen. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag e.d. måste däremot anses gå utanför ramen för det ärende som regeringen väckt, och bör därför inte få väckas.

Ett genomförande av vårt förslag innebär ändringar i 3 kap. 11 och 12 äg" samt 4 kap. l ä RO, av tilläggsbestämmelse 3.11.3 samt att tilläggsbe- stämmelse 3.11.2 upphävs.

Motionsrätt pä redogörelserfrån riksdagsorgan

Enligt tilläggsbestämmelse 3.13.1 till RO får motion avlämnas med an— ledning av redogörelse från fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riks- gäldskontoret, riksdagens ombudsmän eller riksdagens revisorer. Övriga redogörelser, t.ex. riksdagens förvaltningsstyrelses medför inte motions- rätt.

I konsekvens med vårt förslag att ledamöterna skall ges rätt att motio— nera med anledning av alla regeringens skrivelser bör de ges samma rätt med anledning av redogörelser från riksdagsorgan.

Detta föranleder ändring av 3 kap. 13 & RO och att tilläggsbestämmelse 3.13.1 kan upphävas.

12.2. Proportionell fördelning av samtliga utskottsplatser 12.2.1 Bakgrund

Vid återkommande tillfällen har från vpk:s sida efterlysts regler i RO som skall garantera samtliga partier som passerat fyraprocentsspärren representation i riksdagens utskott.

F.n. finns i riksdagen 16 utskott med vardera 15 ledamöter och minst lika många suppleanter (RO 4:2-3 med tilläggsbestämmelser). Utskotts- valen förrättas enligt ett acklamationsförfarande eller med slutna sedlar.

Det förstnämnda förfarandet, som är det vanliga, förutsätter överlägg- ningar mellan partigrupperna om hur platserna skall fördelas. Överlägg— ningarna utmynnar i en gemensam lista som upptar namnen på så många personer som valet avser. Listan bereds i riksdagens valberedning vari alla partier som vid riksdagsvalet fått fyra procent eller mer av rösterna i hela riket besätter minst en plats. Om listan har godkänts av alla i valbe- redningens sammanträde deltagande ledamöter eller av alla utom en ställer talmannen proposition på godkännande av listan och förklarar de på denna lista upptagna personerna valda. Utskottsval skall i stället för- rättas med slutna sedlar om detta begärs av minst 22 ledamöter. Platserna fördelas då proportionellt mellan partierna i enlighet med d'Hondts me- tod (heltalsmetoden) utan kartellförbud (RO 7:2-4 med tilläggsbestäm- melser).

Våren 1979 antog riksdagen en rekommendation som skulle vara väg- ledande vid upprättande av de gemensamma listorna. Enligt rekommen- dationen bör det eftersträvas en proportionell fördelning av det totala antalet utskottsplatser (16 x 15 = 240) i enlighet med partiernas styrke— förhållanden i riksdagen. Valberedningen kan enligt rekommendationen finna anledning att i vissa fall modifiera metoden för att åstadkomma likartade majoritetsförhållanden i samtliga utskott. Alla i riksdagen re- presenterade politiska partier utom moderata samlingspartiet ställde sig bakom rekommendationen (KU 1978/79:29).

Vid utskottsvalen hösten 1979 kunde någon uppgörelse enligt huvud- principen i rekommendationen inte träffas. Detta ledde till att vpk inte hade någon utskottsrepresentation under perioden 1979-82. Vid utskotts- valen 1982 och 1985 har vpk erhållit en andel av utskottsplatserna som svarar mot partiets andel av mandaten i riksdagen. På så sätt har vpk blivit representerat i 13 utskott.

Konstitutionsutskottet har vid tidigare behandling av denna fråga starkt understrukit det intresse som alla de i riksdagen representerade partierna har av att få delta i utskottsarbetet. Även ur allmän synpunkt har utskottet ansett det mindre tillfredsställande att den gällande ord- ningen för val till utskott kan leda till att ett parti helt ställs utanför utskottsarbetet.

Då frågan kom upp på nytt våren 1985 konstaterade utskottet (KU 1984/85:36) att det inte hade varit möjligt att uppnå en bred enighet för en lösning. Frågan borde därför prövas i ett vidare sammanhang. Efter— som folkstyrelsekommittén behandlar frågor rörande riksdagen och dess arbetsformer ansåg utskottet det naturligt att kommitténs uppdrag fick omfatta även frågan om principerna för utskottens sammansättning.

Genom regeringsbeslut den 27juni 1985 har KU:s av riksdagen antag— na betänkande överlämnats till oss för att beaktas i vårt fortsatta arbete.

12.2.2. Överväganden

Vi anser det otillfredsställande att reglerna för utskottens tillsättning inte garanterar att mindre riksdagspartier får delta i utskottsarbetet. Genom att helt ställas utanför utskotten får ett parti och dess ledamöter svårighe-

ter att verka i riksdagen. Möjligheterna att påverka resultatet av ärende- behandlingen i riksdagen minskar självfallet. Likaså kommer partiet inte att få samma insyn i beredningsarbetet som de partier som är företrädda i utskotten. Det är också en nackdel från kammararbetets synpunkt att inte alla partiers ståndpunkter framgår av utskottsbetänkandena.

Frågan behandlades av grundlagberedningen i samband med den nu- varande utskottsorganisationens tillkomst (SOU 1969162 5. 69). Bered- ningen ansåg att antalet ledamöter i varje utskott skulle bli för stort om alla partier som passerat fyraprocentsspärren skulle vara garanterade minst en representant i varje utskott. Beredningen framhöll dock som viktigt att antalet platser inte sattes så lågt att även någorlunda stora partier skulle bli utan utskottsrepresentation. 15 ordinarie ledamöter an- sågs som ett lämpligt tal. Härigenom tillgodosågs också önskemålet att utskotten skulle kunna arbeta i smidiga och effektiva former.

Grundlagberedningen återkom till frågan i sitt slutbetänkande (SOU 1972: 15 s. 291) och övervägde bl.a. att låta den proportionella fördelning- en avse det sammanlagda antalet utskottsplatser. Beredningen stannade för att inte föreslå någon ändring. Den förklarade sig fästa avgörande vikt vid att de politiskt relevanta styrkeförhållandena i kammaren så nära som möjligt skulle komma att avspeglas i varje utskott.

Dessa två metoder - ett ökat antal ordinarie platser i varje utskott och en samtidig fördelning av alla ordinarie utskottsplatser efter proportio- nella principer - är de huvudalternativ som debatten senare handlat om och som också vi diskuterat. Med hänsyn till utskottsarbetets effektivitet är det enligt vår uppfattning olämpligt att öka antalet ledamöter i varje utskott så mycket som skulle krävas för att varje parti med mer än 4 % av rösterna skulle få representation i varje utskott.

Återstår den andra metoden. Mot denna talar att det parti eller den politiskt bestämda konstellation av partier som har majoritet i riksdagen inte kommer att förfoga över ett flertal i alla utskott, såvida inte skillna- den i mandat mellan majoritet och minoritet är förhållandevis stor. Un- der de parlamentariska lägen som rätt i riksdagen sedan 1971 är det endast situationen efter 1982 års val som med tillämpning av denna me- tod skulle ha inneburit ett flertal för riksdagsmajoriteten - i detta fall bestående av socialdemokraterna och vänsterpartiet-kommunisterna - i varje utskott. Inte i någon situation sedan 1971 skulle regeringspartiets eller regeringspartiernas ledamotsantal i riksdagen ha räckt till majoritet i alla utskott.

Nackdelarna från parlamentarismens synpunkt med en ordning som innebär att minoriteten har fler platser än majoriteten i några utskott skall inte underskattas. Minoriteten kan lockas utnyttja sitt övertag i dessa utskott för att förhala ärendeberedningen och på så sätt försvaga majoritetens handlingskraft. Vi tror emellertid inte att minoriteten utan goda sakliga skäl skulle förlänga beredningsprocessen. Metoden kan ju utnyttjas av motsidan efter ett majoritetsskifte. Man bör också komma ihåg att det krävs beslut av riksdagen för att kunna skjuta upp ett ärende från ett riksmöte till ett annat.

Vi anser att intresset av att alla partier som passerat fyraprocentsspär— ren får delta i utskottsarbetet är så starkt att det väger över dessa nackde— lar. Vi föreslår således att samtliga utskottsplatser fördelas mellan parti— erna i ett sammanhang med tillämpning av d”Hondts metod vilken är den metod som RO anvisar för proportionella val.

Något val i egentlig mening äger inte rum om detta förslag genomförs. Första steget blir för valberedningen den närmast administrativa uppgif- ten att beräkna hur många platser varje parti skall besätta av det totala antalet utskottsplatser. Därefter skall valberedningen utforma förslag till mandatfördelningen mellan partierna i de olika utskotten. I det arbetet måste målsättningen vara att åstadkomma så likartad partipolitisk repre- sentation som möjligt i alla utskott. Detta bör komma till uttryck i lagtex- ten på så sätt att ett parti inte får ges en representation i något utskott som med mer än en plats avviker från representationen i övriga utskott. När riksdagen sedan går till beslut om mandatfördelningen kan utöver valbe- redningens förslag även andra förslag ställas. Riksdagen tar ställning till förslagen i sin helhet, inte för varje utskott för sig. Eftersom det inte rör sig om något personval, blir det inte aktuellt med val med slutna sedlar, varför omröstningen följer vanliga regler.

När riksdagen har fastställt mandatfördelningen i de olika utskotten får det ankomma på partigrupperna att till talmannen anmäla vilka per- soner som skall inneha mandaten. Utskottstillsättningen avslutas med att talmannen för kammaren läser upp vilka personer som anmälts av resp. partigrupp.

Som framhållits kan denna metod för tillsättning av utskotten inte betecknas som ett val i RO:s mening. För att RO:s generella regler röran- de organ som valts av riksdagen även i fortsättningen skall vara tillämpli- ga på utskotten krävs en uttrycklig regel härom i RO.

Förslaget bör innebära att regeln i tilläggsbestämmelsen 4.2.1 andra stycket RO att utskotten väljs i den ordning de har tagits upp i första stycket avskaffas. Vidare införs två nya paragrafer, 3 a och 3 b åå, i 4 kap. RO.

12.3. Utskottsminoritets rätt att begära utredning

12.3.1 Bakgrund Ett utskott kan begära in upplysningar och yttranden från statliga myn- digheter. Om minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behand— lingen av ett ärende begär det, skall utskottet föranstalta om sådan utred- ning, om det inte finner att utredningen skulle leda till sådant dröjsmål med ärendets behandling att avsevärt men uppstår (RO 4110). Med stöd av denna regel kan ett riksdagsutskott också besluta om lagrådsremiss.

Vid ett par tillfällen under senare år har en utskottsmajoritet avvisat förslag från en minoritet om ytterligare utredning med hänvisning till att dröjsmålet skulle medföra avsevärt men. Med anledning härav väcktes motioner från vart och ett av de borgerliga partierna om en översyn av

bestämmelsen. Från centerhåll föreslogs att ett avslag på ett minoritets- önskemål måste utförligt motiveras av utskottsmajoriteten i betänkan- det.

Konstitutionsutskottet (KU 1984/85:36) konstaterade att folkstyrelse— kommittén enligt sina direktiv är oförhindrad att ta upp frågor som rör minoritetsskydd. Utskottet utgick ifrån att dessa frågor också skulle komma att behandlas i kommittén. Det var enligt utskottets uppfattning önskvärt att kommittén i det sammanhanget också tog upp frågan om det skall finnas ett minoritetsskydd även i fråga om yttranden mellan utskott. Genom beslut den 27 juni 1985 har regeringen överlämnat KU:s av riksdagen godkända betänkande till kommittén för beaktande i kom— mitténs fortsatta arbete.

12.3.2 Överväganden Enligt en praxis som funnits i riksdagens utskott sedan gammalt tillgodo- ses så gott som alltid önskemål inom utskottet om ytterligare sakupplys- ningar i ett ärende. Denna princip följs i stort sett oberoende av om det är en enda ledamot eller en majoritet av utskottets ledamöter som framställt önskemålet.

Trots denna praxis är det enligt vår uppfattning viktigt att en minoritet av en viss storlek (en tredjedel) har en i riksdagsordningen garanterad rätt att begära in kompletterande upplysningar och yttranden från statli- ga myndigheter. Det kan nämligen inte uteslutas att utskottsmajoriteten någon gång kan vilja förhindra en ytterligare utredning av ett ärende av politiska skäl.

Det är emellertid också angeläget att utskottsmajoriteten - och då van- ligen också riksdagsmajoriteten - har möjlighet att handla i brådskande lägen. Risken finns annars att minoriteten begagnar sin rätt att påkalla utredning för att förhala ett beslut som den själv starkt ogillar.

Det bör observeras att lagtexten uppställer mycket bestämda och snä- va villkor för att majoriteten skall kunna avslå minoritetens utrednings- önskemål. Den kräver nämligen att majoriteten skall finna att utred— ningsönskemålet för med sig ett dröjsmål med ärendets behandling som skulle leda till avsevärt men. Enligt grundlagberedningen borde utskotts— majoriteten sedermera i betänkandet ange skälen för sitt ställningstagan— de. Det är enligt vår uppfattning rimligt att kravet på motivering skrivs in i riksdagsordningen. Utskottet skall alltså i betänkandet ange vari det men består som dröjsmålet ger upphov till och varför det får anses vara avsevärt.

Lagtekniskt bör ett inskrivande av detta krav kunna ske genom att en ny mening skjuts in i slutet av andra stycket av 4 kap. 109" RO.

Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande också rest frågan om mi- noritetsskyddet skall utsträckas till att även gälla yttranden mellan ut- skott.

I vårt betänkande om försök med nya arbetsformer i riksdagen (se bilaga till prop. 1984/85:190 s. 44) har vi ifrågasatt om inte bruket att

inhämta yttranden mellan utskotten blivit alltför vidsträckt. Samråd mel- lan utskotten skulle enligt den uppfattning som vi då gav uttryck för ofta kunna ske mer informellt. Frågan kommenterades inte vare sig i proposi- tionen eller under riksdagsbehandlingen.

Vi står fast vid den uppfattning som vi tidigare uttalat och vill inte förorda en ordning som skulle kunna leda till en ökad frekvens av yttran- den mellan utskotten.

12.4. Offentliga utskottsutfrågningar möjliggörs

12.4.1 Bakgrund Utskotten skall sammanträda inom stängda dörrar (RO 4112). Sedan slu- tet av 1960-talet har det från borgerligt håll framförts krav på ökad of- fentlighet vid utskottsutfrågningar. Kravet har i allmänhet utformats på så sätt att ett sammanträde för inhämtande av upplysningar eller yttran- den skall vara offentligt om en minoritet bestående av minst en tredjedel av utskottets ledamöter begär det. Frågan om offentliga utskottsutfrågningar behandlades utförligt av grundlagberedningen i dess slutbetänkande (SOU l972:15). Grundlag- beredningens majoritet avstod från att lägga fram förslag om sådana utfrågningar. Mot detta reserverade sig representanterna för m och fp. Grundlagspropositionen (1973190) innehöll i likhet med grundlagbe- redningens förslag inte heller några bestämmelser om offentliga utskotts- utfrågningar. Vid propositionens behandling i riksdagen förelåg motio- ner (fp, m) om rätt för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. Konstitutionsutskottet (KU 1973 :26) avstyrkte motionerna och framhöll bl.a. att utskotten ofta arbetar under stor tidspress. Det är därför av vikt att utskottens verksamhet inte fördröjs, vilket skulle kunna bli följden om offentliga utskottsutfrågningar skulle bli ett reguljärt inslag i berednings- arbetet. Däremot var det enligt KU:s uppfattning självklart att även så- dana upplysningar som riksdagsutskotten erhåller vid muntliga genom- gångar och sedan lägger till grund för sina ställningstaganden bringas till offentlig kännedom. I en reservation (fp, m) framhölls bl.a. att offentliga utfrågningar i riksdagens utskott skulle kunna berika riksdagens arbete och den offent- liga debatten. Enligt reservanternas mening skulle allmänhetens intresse för riksdag och politik öka om viktiga utfrågningar i riksdagen kunde ske offentligt. Därmed stiger också intresset för kammardebatten i ärendet. Riksdagen följde utskottets förslag. Motioner av samma eller liknande innebörd har därefter framlagts årligen i riksdagen. Utskottet har då avstyrkt med hänvisning till sitt ställningstagande i samband med grundlagsreformen och olika pågåen- de översyner av riksdagens arbetsformer. Reservationer har i allmänhet förelegat från utskottets ledamöter från moderata samlingspartiet och folkpartiet. Enligt våra direktiv är vi oförhindrade att ta upp denna fråga.

12.4.2. Överväganden

Beredningen av ärenden i utskotten inleds med att utskottet informerar sig om de faktiska förhållanden som är av betydelse för ärendet. Hur dessa förhållanden tolkas och värderas på olika håll i samhället ingår också ofta i denna information. Vanligen erhåller utskottet denna infor- mation via muntliga eller skriftliga föredragningar av utskottstjänste- männen. Detta är i allmänhet fullt tillräckligt när det gäller de flesta motions- och initiativärenden och så gott som alla propositionsärenden. De senare har, innan de framlagts för riksdagen, vanligen förberetts ge- nom särskild utredning i en kommitté, en myndighet eller ett departe— ment som följts av remissbehandling.

Men utskottet kan anse den information som inhämtats på detta sätt otillräcklig eller kan vilja fördjupa sig i ärendet. Då skaffar man in upp- lysningar från experter och sakkunniga utanför riksdagen. Detta kan ske genom remiss av ärendet eller genom utfrågning inför utskottet. Remiss— yttranden blir offentliga när de kommit in till utskottet. Utfrågningarna offentliggörs däremot först då utskottet justerat sitt betänkande, om ut— skottet väljer att referera utfrågningarna i betänkandet eller att göra upp— teckningar som tas om hand för arkivering.

Det är vårt intryck att utfrågningar har blivit populärare som bered- ningsform på senare år. Omedelbarheten i förfarandet och möjligheten att ställa kompletterande frågor talar till utfrågningarnas förmån. Ett annat skäl som ibland gör att muntliga utfrågningar föredras framför ett skriftligt förfarande är behovet av förtrolighet vid informationsinhäm- tandet.

Enligt vår uppfattning vore det värdefullt om det öppnades möjlighet till offentlighet vid utskottens utfrågningar. Offentliga utfrågningar skul- le öka medborgarnas insyn i den politiska beslutsprocessen och bl.a. medföra större klarhet beträffande myndigheters och intressegruppers påverkan på utskottsarbetet.

Offentliga utfrågningar skulle också berika den allmänna debatten. Denna debatt kan i sin tur leda till att uppgifter som kommit fram vid utfrågningarna korrigeras och kompletteras. Härigenom fördjupas ut- skottets beslutsunderlag.

Även intresset för riksdagsarbetet skulle främjas genom offentliga ut- frågningar. Framför allt skulle allmänhetens förståelse för det viktiga arbete som bedrivs i utskotten öka.

När utfrågningarna är av den karaktären att de hade kunnat ersättas med skriftlig remiss är det dessutom svårt att se varför informationen inte skall bli offentlig när den lämnas utan först senare och då bl.a. bli beroen- de på vilka resurser utskottet förfogar över när det gäller att göra upp- teckningar och utskrifter av dessa.

Även om vi således förordar att det skall vara möjligt att anordna offentliga utfrågningar vill vi slå fast att utskottssammanträden för över- läggningar och beslutsfattande (inkl. justering) skall äga rum inom stäng- da dörrar. Något annat har inte, såvitt oss bekant, heller ifrågasatts i den allmänna debatten i Sverige.

Naturligtvis bör heller inte alla utfrågningar vara offentliga. Som nyss angavs är den förtroliga karaktären hos informationen ett viktigt skäl till att den inhämtas vid slutna utfrågningar. Denna form bör alltjämt an- vändas då uppgifter av förtroligt slag lämnas.

Uppgifter kan vara förtroliga på grund av sitt ämne men också därför att de ingår som ett led i en politisk förhandlingsprocess.

Ämnesinnehållets betydelse för att avgöra frågan om en utfrågning skall vara offentlig eller inte lämpar sig inte för lagreglering. Men riktlin- jer för bedömningen kan hämtas från sekretessgrunderna, dvs. de sju punkter som i 2 kap. 2 & tryckfrihetsförordningen anges för begränsning- ar i rätten att ta del av allmänna handlingar. I detta sammanhang skall erinras om att tystnadsplikt för uppgift som lämnats i ett utskott endast kan påbjudas av regeringen eller utskottet med hänvisning till ”rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhål- landet till främmande stat eller mellanfolklig organisation” (RO 4:15).

Om ett utskott trots allt skulle bestämma sig för att hålla en öppen utfrågning på ett område som är känsligt från sekretessynpunkt bör det finnas vissa spärrar. Redan enligt nu gällande regler kan en myndighet som lyder under regeringen hänskjuta en begäran om upplysning från ett utskott till regeringens avgörande. Det kan därutöver vara rimligt att en myndighetsföreträdare vid en offentlig utfrågning skall kunna skyddas mot krav att lämna en uppgift för vilken sekretess gäller hos myndighe- ten. Uppgiften får i stället lämnas vid en sluten utfrågning eller skriftligt. För att klargöra detta bör göras ett tillägg till 4 kap. 105 RO. För tydlig— hets skull vill vi också framhålla att någon uppgiftsskyldighet inte finns för andra än statliga myndigheter. Enskilda personer, andra privaträtts- liga subjekt eller kommunala organ kan därför inte åläggas av utskotten att lämna uppgifter.

Uppgifter kan, som sagts, också hållas förtroliga av politiska skäl. En utfrågning kan syfta till att utröna de politiska förutsättningarna för oli- ka beslutsalternativ i ett ärende. Av samma karaktär är de utfrågningar som gäller motiven och omständigheterna bakom beslut av olika politi— ska organ. Öppenhet vid denna typ av utfrågningar skulle kunna försvå- ra beredningen i utskottet på samma sätt som om själva utskottsöverlägg- ningarna vore offentliga. Inte heller denna fråga är emellertid lämplig att reglera i RO.

I detta sammanhang har vi övervägt om den krets av personer som kan kallas in till öppen utfrågning skulle behöva begränsas. Bl.a. har vi disku- terat om statsråden skall kunna kallas. Ett skäl för att inte tillåta detta skulle vara att intresset för att ställa frågor och interpellationer skulle minska. Uppmärksamheten skulle kunna förskjutas från kammaren, där alla ledamöter kan ställa spörsmål och delta i interpellationsdebatter, till utskotten, där möjligheten att fråga ut statsråden är begränsad till ett litet antal, ofta starkt specialinriktade ledamöter. I vårt parlamentariska sy- stem bör debatten mellan regeringen och riksdagen utspelas i kammaren. Vi har emellertid även på denna punkt stannat för att inte regelbinda utskottens handlande. Som vi redan betonat skall utfrågningarna syfta

till inhämtande av sakupplysningar som ett led i beredningen av utskot- tens ärenden. Normalt sett torde deti första hand vara andra personer i departementen än statsråden som är lämpade att ge detta slags informa- tion. Därutöver gäller liksom hittills att regeringen inte har någon skyl— dighet enligt riksdagsordningen att lämna upplysningar till ett riksdags- utskott.

När det gäller reglerna för beslut om offentlighet vid utskottsutfråg- ningarna har olika alternativ förekommit i diskussionen. Oftast har kra- vet varit att en minoritet bestående av en tredjedel av utskottets ledamö- ter skulle kunna få till stånd offentlighet. Men även tanken på att det skulle krävas enighet i utskottet för offentlighet har diskuterats. Vi har stannat för att förorda att vanliga beslutsregler skall tillämpas även i detta fall, dvs. majoritet bland de röstande med utslagsröst för ordföran- den vid lika röstetal. Vi vill emellertid erinra om vad vi ovan framhållit beträffande utskottens praxis att så gott som alltid tillgodose önskemål om ytterligare sakupplysningar i ett ärende oberoende av om det är en enda ledamot eller en majoritet av utskottets ledamöter som framställt önskemålet.

Mot bakgrund av det sagda bör 4 kap. 12 & RO ändras så att en möjlig- het öppnas att anordna offentligt utskottssammanträde för att inhämta upplysningar.

Vid en offentlig utfrågning kan någon vilja göra en ljud- eller filmupp- tagning. Det kan också vara aktuellt att göra upptagningar för sändning i radio eller TV. Med hänsyn till praktiska frågor som lokalförhållanden m.m. bör det ske efter överenskommelse med utskottet. Frågan bör regle- ras i en tilläggsbestämmelse till 4 kap. 12 © RO med beteckningen 4.12.1.

12.5. Tidsfristen vid grundlagsändring förkortas

12.5.1 Bakgrund Enligt regeringsformen (RF) stiftas och ändras grundlag genom beslut vid två riksmöten med val emellan. Vidare finns i 8 kap. 15 g” RF en regel om att minst tio månader skall förflyta mellan den tidpunkt då ett grund- lagsärende anmäls i riksdagens kammare och valet. Konstitutionsutskot- tet har dock enligt samma bestämmelse möjlighet att senast vid ärendets beredning i utskottet medge undantag från tiomånadersfristen. Ett sä— dant beslut förutsätter fem sjättedels majoritet vid omröstningi utskottet. Också beträffande s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning gäller, med några undantag, ett särskilt lagstiftningsförfarande. Detta regleras i 2 kap. 12 & RF och innebär att en minoritet i riksdagen, minst tio ledamö- ter, kan få till stånd att ett lagförslag vilar minst tolv månader innan det antas av riksdagen. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäls i kammaren. En förutsättning för förfa— randet är att riksdagen inte förkastar förslaget. Vidare kan riksdagen utan hinder av minoritetens yrkande anta förslaget omedelbart om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

Vid 1981/82 års riksmöte väcktes två socialdemokratiska motioner (482 och 483) om att förkorta dessa båda tidsfrister, tio resp. tolv måna- der, till sju månader. Enligt konstitutionsutskottets mening borde de i motionerna väckta frågorna ses över av regeringen i lämpliga former. Regeringen borde därvid verka för att en ändring av de nuvarande tids- fristerna kunde genomföras i bred enighet. Riksdagen gav som sin me- ning regeringen till känna vad utskottet anfört (KU 1982/8319, rskr 65).

I regeringens proposition 1984/85:83 om ändring i regeringsformen m.m. anförde chefen för justitiedepartementet att ett förslag utarbetats inom departementet och diskuterats med partiernas företrädare. Det hade dock inte visat sig vara möjligt att uppnå enighet om förslaget. Företrädarna för de borgerliga partierna och vänsterpartiet kommunis- terna hade uttryckt önskemål om att frågan skulle behandlas i folkstyrel- sekommittén.

Justieministern uttalade att det måste anses ligga inom ramen för kom- mitténs uppdrag att ta upp även frågan om tidsfristerna vid grundlagsän- dring och rättighetsbegränsande lagstiftning.

12.5.2 Överväganden Enligt vår uppfattning har tidsfristen för framläggande av förslag röran- de grundlagsändring i huvudsak fungerat bra. Den har gett riksdagen ökade möjligheter till noggrann beredning av propositioner i grundlags- frågor. Det har emellertid visat sig vara en olägenhet från regeringens och regeringskansliets synpunkt att behöva slutföra arbetet på dessa pro- positioner under den mest arbetstyngda delen av hösten. Vi vill därför föreslå en mindre förkortning av tidsfristen från tio till nio månader före valet. Ett grundlagsärende skall alltså anmälas i kammaren senast någon gång mellan den 15 och 21 december året före valet. Den exakta dagen blir beroende på vilken dag som valet infaller. Beträffande tidsfristen vid uppskov med rättighetsbegränsande lag- stiftning saknas enligt vår uppfattning ännu tillräcklig erfarenhet för att bedöma om dess längd är lämplig. Uppskovsförfarandet har bara tilläm- pats vid ett enda tillfälle.

12.6. Spörsmålsinstitutets innebörd

Verksledningskommittén har i sitt huvudbetänkande (SOU l985:40) be- handlat gränserna för spörsmålsinstitutet enligt reglerna i 12 kap. 5 & RF. Kommittén anser att det föreligger oklarheter om institutets rätta inne- börd när det gäller förhållandet mellan regeringen och de statliga myn- digheterna. Enligt kommittén bör folkstyrelsekommittén söka undanröja dessa oklarheter.

Frågan om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna har utretts av verksledningskommittén. Efter remissbehandling bereds kom- mitténs förslag i civildepartementet med sikte på proposition under vå- ren 1987.

Enligt vår uppfattning bör Spörsmålsinstitutets innebörd bestämmas med utgångspunkt från riksdagens ställningstagandei den mer grundläg- gande frågan om utrymmet för regeringens styrning av myndigheterna. Vi anser alltså att en utredning av det slag som verksledningskommittén förordat bör anstå.

13. Regeringsbildningen och regeringens beslutsformer

13.1. Inledning

13.1.1 Bakgrund Regeringen har enligt 1 kap. 6 & regeringsformen till uppgift att styra riket under ansvar inför riksdagen. Vad det närmare sett innebär att regeringen styr riket kan endast delvis utläsas av regeringsformen. Av 8 kap. framgår att regeringen har en om- fattande egen normgivningskompetens. Vidare gäller enligt 9 kap. att statens medel och övriga tillgångar står till regeringens disposition i en- lighet med riksdagens föreskrifter. Regeringens ansvar för utrikespoliti- ken regleras i 10 kap. och om dess uppgifter som rikets högsta förvalt- ningsmyndighet finns regler i 11 kap. Slutligen ges i 13 kap. regeringen särskilda befogenheter i krig och krigsfara. Allt som ingår i den styrande makten är emellertid inte omnämnt i regeringsformen. Principiellt kan den styrande funktionen uppfattas som en restfunktion, först och främst i förhållande till riksdagens uppgif- ter. Att regeringen utövar sin styrande makt under ansvar inför riksdagen framgår tydligast av reglerna i 12 kap. om riksdagens kontrollmakt. Av särskilt stor betydelse är reglerna om misstroendeförklaring, som gör det möjligt för riksdagen att framtvinga enskilda regeringsledamöters eller hela regeringens avgång. Regeringens ansvar inför riksdagen framgår emellertid också indirekt av flera bestämmelser i regeringsformen enligt vilka riksdagen kan få sista ordet vid en konflikt med regeringen, t.ex. 8 kap. 14 5 enligt vilken behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i ett visst ämne inte utgör något hinder för riksdagen att genom lag medde- la föreskrifter i samma ämne. Regeringsformen innehåller alltså inte något särskilt kapitel om rege- ringens uppgifter. Det finns dock i regeringsformen två kapitel som be— handlar regeringen. 6 kap. innehåller regler om regeringens bildande och avgång samt om enskilda statsråds tillsättande och entledigande, medan 7 kap. reglerar regeringsarbetets former.

13.1.2. Direktiven

1 den författningspolitiska debatt som förts sedan den nya regeringsfor- men antogs är det främst två frågor, regeringsbildningen och regeringens

beslutsformer, som tilldragit sig intresse. Dessa båda frågor berörs också i våra direktiv på följande sätt.

En fråga som har diskuterats såväl i grundlagskommittén som i arbetsgruppen för grundlagsfrågor ärprocedurenför regeringsbildning. Även denna fråga bör tas upp i kommitténs arbete.

Den nuvarande ordningen infördes genom RF och innebär följande (6 kap. 2 och 3 åå RF). När en statsminister skall utses, kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avger sedan ett förslag till riksdagen. Riksdagen prövar förslaget genom omröstning. Förslaget är förkastat, om mer än hälften av riksdagens leda- möter röstar emot det. Förkastas förslaget, upprepas proceduren. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, avbryts förfarandet. Det återupptas först sedan det har hållits val till riksdagen. Hålls inte ordinarie val till riksdagen ändå inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid.

De angivna bestämmelserna har tillämpats vid regeringsskiftena år 1976, 1978, 1979, 1981 och 1982. Kommittén bör studera erfarenheterna av tillämpningen och föreslå de förbättringar som kan anses motiverade. Enligt min mening bör den obligatoriska omröstningen om talmannens statsministerförslag avskaffas. En så- dan reform skulle underlätta regeringsbildningen i besvärliga parlamentariska situationer och möjliggöra en snabbare regeringsbildning när det parlamentariska läget är klart. Reglerna om misstroendeförklaring ger enligt min mening tillräckli- ga garantier för att en regeringsbildare inte utses i strid med parlamentarismens principer.

Även frågan om regeringens beslutsformer har diskuterats i det tidigare utred- ningsarbetet. F.n. finns det inga föreskrifter om vad som skall gälla om statsråden har olika meningar vid ett regeringssammanträde (jfr 7 kap. 3 55 RF). Det har emellertid gjorts gällande att sådana regler behövs, bl.a. för den situationen att en koalitionsregering avser att förordna om extraval till riksdagen. Kommittén bör överväga om det bör införas särskilda regler i detta avseende och hur dessa i så fall bör utformas.

13.2. Regeringsbildningen

13.2.1. Bakgrund

Uppgiften att utnämna samtliga statsråd och att bland dem utse någon att vara statsminister låg enligt 1809 års regeringsform på konungen. En av huvudpunkterna i den uppgörelse rörande statschefens ställning som grundlagberedningen träffade i Torekov i augusti 1971, den s.k. Tore- kovskompromissen, var att den monarkiska statsformen skulle behållas men att statschefen endast skulle få representativa och ceremoniella upp- gifter. Konungens uppgifter vid regeringsbildningen måste därför över- tas av någon annan.

Vad beträffar formen för utnämning av andra ministrar än statsmini- stern innebar vissa av de grundlagsändringar som genomfördes i sam- band med enkammarreformen att beslutanderätten i praktiken hade överförts från statschefen till statsministern även om utnämningen av ministrarna formellt låg kvar i statschefens hand. En begäran av statsmi- nistern om entledigande av någon annan minister skulle nämligen efter- kommas av statschefen och en minister som utnämnts mot statsmini-

sterns förslag skulle därför omedelbart entledigas om denne begärde det. Vid tillkomsten av den nya regeringsformen markerades denna utveck- ling mot ökat inflytande för statsministern ytterligare genom att utnäm- nandet av övriga statsråd även formellt överfördes till statsministern.

När det så gällde frågan om hur statsministern själv skulle utses, blev denna föremål för ingående överväganden inom grundlagberedningen. Enligt sina direktiv skulle beredningen i första hand undersöka möjlighe- terna att låta organ eller personer med mer eller mindre direkta mandat från folket handha uppgiften att utse ministärledare. Under dessa förut- sättningar kunde endast riksdagen eller dess talman komma ifråga. Be- redningen konstaterade att det knappast var möjligt att utforma ett i alla hänseenden tillfredsställande system för att utse statsministern genom val inom riksdagen. Ett sådant val skulle knappast kunna förrättas utan någon förberedelse och frågan blev vem som skulle ta initiativet till och leda regeringsförhandlingarna, summera resultatet av dem och lägga fram ett förslag för riksdagen. Det skulle med andra ord bli nödvändigt att skilja mellan förslags- och beslutsfunktionerna.

Riksdagens talman är själv riksdagsledamot och uppfyller därmed kravet på att kunna härleda sitt mandat från folket. Han kan även förut- sättas ha en tämligen lång erfarenhet av politiskt arbete. Han är samtidigt riksdagens främsta företrädare och hans position är mindre partipolitiskt utsatt, samtidigt som han kan avkrävas ett politiskt ansvar för sitt hand- lande. Mot bakgrund av detta ansåg grundlagberedningen att talmannen var väl lämpad att handha förslagsfunktionen.

Vad däremot gäller beslutsfunktionen kunde emellertid hävdas att tal- mannen inte alltid skulle kunna befria sig från sina politiska bindningar. För att få ett korrektiv mot ett från parlamentarisk synpunkt oriktigt val av statsminister, men också eftersom det bortsett från detta var naturligt att riksdagen fick sista ordet, föreslog grundlagberedningen en ordning som innebar att den statsminsterkandidat som föreslagits av talmannen måste godkännas av riksdagen innan han förordnas.

13.2.2 Nuvarande regler Reglerna om regeringsbildningen återfinns i 6 kap. 2-4 55 regeringsfor- men. Ordningen överensstämmer med grundlagberedningens förslag och innebär följande. När en statsminister skall utses kallar riksdagens talman företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd. Han överlägger också med de vice talmännen och lägger mot bakgrund av dessa kontakter fram ett förslag till statsminister för riksdagen. Talman- nens förslag väcker ett ärende i riksdagen. När riksdagen tar ställning till förslaget är det således inte fråga om ett val. Utan att förslaget har beretts i utskott prövar riksdagen förslaget genom en omröstning. För att inte i onödan försvåra en regeringsbildning krävs inte att statsministerkandi- daten får ett uttryckligt stöd av en majoritet i riksdagen. Förslaget är i stället godkänt om inte mer än hälften av riksdagens ledamöter, dvs. minst 175, röstar emot det. Om talmannens förslag förkastas upprepas proceduren. Om riksdagen har förkastat talmannens förslag fyra gånger

skall förfarandet avbrytas och inte återupptas förrän extra val till riksda- gen har hållits. Om ordinarie val ändå skall hållas inom tre månader, avvaktas i stället resultatet av det ordinarie valet.

När riksdagen har godkänt en ny statsminister skall denne så snart det kan ske anmäla de av honom utsedda övriga statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskiftet rum vid en särskild konselj inför statsche— fen. Talmannen, som alltid skall kallas till konseljen och som leder den om statschefen är förhindrad, utfärdar ett förordnade för statsministern på riksdagens vägnar.

Omröstningen i riksdagen om en statsministerkandidat är konstruerad på samma sätt som en omröstning om ett yrkande om misstroendeförkla— ring. De som inte positivt stöder den föreslagne statsministerns kandida- tur men som mot bakgrund av det parlamentariska läget accepterar tal- mannens förslag som det korrekta liksom de som är beredda att politiskt tolerera den regering statsministerkandidaten avser att bilda kan avstå från att rösta. Deras nedlagda röster blir därmed i praktiken ett stöd för talmannens förslag.

Omröstningen om statsministerförslaget äger rum innan kandidaten till uppdraget presenterat sin ministerlista och den nya regeringen inför riksdagen presenterat sitt regeringsprogram. l prop. 1973:90(s. 178) utta- lade föredragande statsrådet med anledning av detta att det var uppen- bart att riksdagens ställningstagandei realiteten kom att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också -— och framför allt regering- ens partimässiga sammansättning och dess program i stort.

Grundlagskommittén ägnade i sitt betänkande (SOU 1981115, 5. 45-47) Grundlagsfrågor uppmärksamhet åt de problem som kan uppstå i sam- band med regeringsbildningen. Vid de kontakter kommittén hade med förutvarande talmannen Henry Allard och hans efterträdare, nuvarande talmannen Ingemund Bengtsson, framkom att talmannens överlägg- ningar med partiledarna inte vid något tillfälle gällt vilken politik den blivande regeringen skull föra men däremot förutom själva statsmini- sterkandidaten — regeringens partimässiga sammansättning. Vid de till— fällen talmannen inför riksdagen avgivit förslag till ny statsminister har han, med undantag för år 1976, också tillkännagivit den partimässiga sammansättningen på den blivande regeringen.

13.2.3 Resultatet av statsministeromröstningarna Regeringsskiften har sedan den nya regeringsformen trädde i kraft in- träffat vid sex tillfällen: 1976, 1978, 1979, 1981, 1982 och 1986. Regerings- skiftena 1976, 1979 och 1982 ägde rum efter riksdagsval, skiftena 1978 och 1981 sedan samarbetet i de sittande koalitionsregeringarna brutit samman och 1986 sedan statsministern mördats. När riksdagen 1976 prövade talmannens förslag att till ny statsminister utse Thorbjörn Fälldin gav omröstningen till reslutat att 174 ledamöter röstade för talmannens förslag och 160 ledamöter emot förslaget. Därvid avgavs s.k. röstförklaringar av gruppledarna för det socialdemokratiska partiet och vänsterpartiet kommunisterna (vpk). Under åberopande av

bl.a. det tidigare nämnda departementschefsuttalandet förklarade de att deras resp. partigrupper beslutat att rösta nej till talmannens förslag. Socialdemokraterna förklarade att ett avstående från att rösta skulle ha inneburit att partiet ställde sig neutralt till ett borgerligt regeringspro- gram. Något sådant ansåg man sig inte kunna göra. Vpk hade en liknan- de röstförklaring.

Vid omröstningen 1978 om förslaget att utse Ola Ullsten till statsmini- ster röstade endast folkpartiet ja till förslaget. Moderata samlingspartiet och vpk röstade nej medan centerpartiet och socialdemokraterna avstod från att rösta. Socialdemokraterna förklarade att de avstått från att rösta för att inte hindra att en provisorisk regering kom till stånd. Omröstning- en gav till resultat att 39 ledamöter röstadeja och 66 nej. 215 avstod från att rösta.

Vid omröstningen efter 1979 års riksdagsval om att utse Thorbjörn Fälldin till statsminister röstade socialdemokraterna och vpk mot för- slaget med samma motivering som 1976. Röstningen utföll med 170 ja och 174 nej. En ledamot avstod från att rösta.

Även vid omröstningen 1981 om förslaget att på nytt utse Thorbjörn Fälldin till statsminister sedan moderata samlingspartiet lämnat treparti- regeringen röstade socialdemokraterna och vpk emot förslaget. Modera- ta samlingspartiet avstod från att rösta. Centerpartiet och folkpartiet rö- stade för förslaget. Rösterna utföll med 102 ja, 174 nej och 62 nedlagda.

Den nu nämnda omröstningen ägde rum i maj 1981. 1 mars samma år hade grundlagskommittén avgett sitt betänkande (SOU 1981:15)Grund- lagsfrågor. Kommitténs borgerliga majoritet anslöt sig till uppfattningen att statsministerkandidaten i någon form skulle godkännas av riksdagen innan han förordnas och hans regering alltså förfogar över bl.a. upplös- ningsrätten. Enligt kommitténs uppfattning skulle riksdagens godkän- nande inte bara avse statsministerns person utan också den partimässiga sammansättningen av den regering som i det rådande parlamentariska läget framstod som möjlig och rimlig. Däremot borde det inte, som de- partementschefen uttalat i prop. l973:90, innefatta något ställningsta— gande till den nya regeringens program. De socialdemokratiska ledamö- terna reserverade sig till förmån för en ordning där omröstningarna om talmannens förslag till statsminister slopades. Den nytillsatta regeringen skulle enligt denna ordning under en kortare tid fråntas möjligheten att förordna om nyval. Därigenom skulle en misstroendeförklaring kunna fälla regeringen.

Också ledamoten från vpk reserverade sig. Enligt honom borde om- röstningen om statsministerkandidaten förutom dennes person och regeringens partimässiga sammansättning — också avse regeringens program.

Efter valet 1982 erhöll det socialistiska blocket majoritet i riksdagen. När omröstning skedde om talmannens förslag att till statsminister utse Olof Palme följde de tre borgerliga partierna grundlagskommitténs re- kommendation. Eftersom Olof Palme i det parlamentariska läge som uppstått framstod som den naturliga regeringsbildaren avstod de från att

rösta. Av de röstförklaringar som avgavs vid omröstningen framgår att de därmed inte avsåg något ställningstagande till den kommande rege— ringens politik. Vpk och socialdemokraterna röstade för förslaget. 179 ledamöter röstade ja, ingen röstade nej och 147 avstod.

När talmannen efter mordet på Olof Palme i mars 1986 föreslog riks- dagen att till hans efterträdare på statsministerposten utse Ingvar Carls- son agerade partierna på samma sätt som 1982. Vid omröstningen rösta- de 178 ledamöter för förslaget och ingen emot. 159 ledamöter avstod från att rösta.

Konstitutionsutskottet har fortlöpande granskat formerna för de rege- ringsbildningar som ägt rum sedan den nya regeringsformen trätt i kraft. Någon grund för kritik mot talmannens sätt att sköta sin förslagsfunk- tion har därvid inte framkommit. Systemet kan således sägas ha fungerat som avsikten varit.

13.2.4 Statsministeromröstningarna bevaras Formerna för regeringsbildningen enligt nuvarande ordning aktualise- rar främst två problem. Omröstningarna i riksdagen innebär dels att en ny regering inte kan bildas så snabbt som ibland kan vara önskvärt, dels att partiernas ställningstaganden i oklara parlamentariska lägen kan tol- kas som ett åtminstone indirekt förtroende för statsministern och ett accepterande av den politik han företräder innan han presenterat sin regering och dess program. Samtidigt kan konstateras att talmännen har skött sina uppgifter vid regeringsbildningen med den oväld som alltid utmärkt deras agerande och som också förutsattes vid utformningen av regeringsformens regler om utseendet av statsminister. Deras förslag till statsminister har i samtli- ga fall godkänts redan vid den första omröstningen. Talmannens över- läggningar med partiledarna har lett till att han redan innan omröstning- en ägt rum kunnat försäkra sig om att hans förslag skulle komma att godkännas. Det skulle mot bakgrund härav kunna hävdas att omröst- ningarna i riksdagen varit en onödig omgång vid regeringsbildningen och att talmannens förslagsfunktion skulle kunna ersättas med en rätt för honom att utse statsministern. Skulle talmannen utse en statsminister som har en majoritet av riksdagsledamöterna emot sig, skulle ju riksda- gen omedelbart kunna rikta en misstroendeförklaring mot honom. Den faktiska makten över vem som förordnas till statsminister skulle således ligga kvar hos riksdagen, även om den inte röstar om saken. Goda skäl skulle sålunda kunna åberopas för att slopa omröstningar- na om talmannens förslag till statsminister. Genom att riksdagen alltid har möjlighet att rikta en misstroendeförklaring mot regeringen, skulle riksdagen ändå alltid kunna få sista ordet i frågan om regeringsbildare. Om regeringen då faller efter en förtroendeomröstning får talmannen börja om sina sonderingar med partierna från början. En komplikation i detta sammanhang är dock att regeringen enligt 3 kap. 4 & regeringsfor- men har rätt att förordna om extra val till riksdagen sedan tre månader gått från det att en nyvald riksdag hållit sitt första sammanträde. Den kan

därvid också enligt 1 kap. 4 & riksdagsordningen besluta att avbryta det pågående riksmötet.

Vid en regeringsbildning efter ett val till riksdagen skulle en ordning där talmannen utser statsministern inte leda till mer av ökat inflytande för talmannen än att den regering som bildas kring den av honom utsed- de statsministern skulle vara garanterad att överleva ca en vecka. Vid en regeringsbildning som inträffar senare än tre månader efter ett val skulle talmannens ställning däremot bli en annan. En regering som då faller efter en förtroendeomröstning kan ju då möta misstroendeförklaringen med att avbryta riksmötet och utlysa nyval. Därigenom skulle en majori- tet i riksdagen som är beredd att ta på sig regeringsansvaret kunna för- vägras den rätten p.g.a. talmannens val av statsminister. Ett sådant miss- bruk av regelsystemet skulle dock kunna motverkas genom att införa en regel som hindrar en nyutnämnd regering att utlysa nyval sedan en miss- troendeförklaring riktats mot den.

Även om ett slopande av de obligatoriska statsministeromröstningar- na således inte skulle leda till några negativa konsekvenser, kan samti- digt konstateras att olägenheterna med den nuvarande ordningen inte skall överdrivas och att en regeringsbildning efter ett val inte skulle gå att genomföra på mycket kortare tid än med nuvarande ordning även om rätten att utse statsminister lades direkt på talmannen. Kravet på att den som utser statsminister skall kunna härleda sitt mandat från folket inne- bär nämligen att det självfallet är den nyvalda riksdagens talman som skall leda regeringsbildningen. Att låta den gamla riksdagens talman utföra mer än förberedande åtgärder vore inte möjligt med hänsyn till att han kanske inte ställt upp till omval eller t.o.m. kanske gjort det men inte fått väljarnas förtroende för en ny period som riksdagsledamot. Vi har därför stannat för att inte föreslå någon förändring av reglerna om stats- ministeromröstningar. Vi förutsätter dock att konstitutionsutskottet även i framtiden uppmärksamt följer hur reglerna tillämpas.

13.2.5 Innebörden av riksdagens ställningstagande Ett problem i samband med statsministeromröstningarna är det departe- mentschefsuttalande som gjordes i prop. 1973190 5. 178 om innebörden av riksdagens ställningstagande till ett förslag om ny statsminister. Enligt departementschefen var det tydligt att riksdagens ställningstagande i rea- liteten kom att gälla inte bara vem som skall bli statsminister utan också — och framför allt — regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort. Nu äger omröstningen om statsministerförslaget rum innan den till— tänkta kandidaten för riksdagen presenterat sin regering och denna avgi- vit en regeringsdeklaration. Detta sker först sedan statsministern blivit förordnad. En praxis har däremot etablerats att talmannen i samband med att han presenterar sitt statsministerförslag också tillkännager den partimässiga sammansättningen av den regering hans statsministerkan- didat avser att bilda. Som en följd av denna praxis skapas en politisk bundenhet för den föreslagne statsministern vid denna partisammansätt-

ning, även om han formellt har rätt att genomföra en regeringsombild- ning utan att underställa sitt mandat en ny prövning av riksdagen. Vi finner det lämpligt att behålla denna ordning. Om de parlamentariska förutsättningar som förelåg vid statsministeromröstningen har föränd— rats, är det rimligt att riksdagen på nytt ges tillfälle att pröva frågan om regeringsbildare.

Om den föreslagne statsministern avser att bilda en enpartiregering kan det av de frågor detta parti drivit i valrörelsen normalt utan större svårighet gå att utläsa den blivande regeringens huvudsakliga program. Om avsikten däremot är att bilda en koalitionsregering ställer sig en sådan bedömning betydligt svårare. Vid de kontakter grundlagskom- mittén hade med talmännen Henry Allard och Ingemund Bengtsson framkom också att talmännens överläggningar med partiledarna inför regeringsbildningen inte vid något tillfälle gällt den blivande regeringens politiska program.

Mot denna bakgrund framstår departementschefsuttalandet om den blivande regeringens program som olyckligt. Att riksdagens omröstning kommer att gälla inte bara statsministerns person utan också den blivan- de regeringens partimässiga sammansättning framstår som naturligt. Däremot bör det inte vara självklart att riksdagens godkännande också skall gälla regeringens program. Den som godkänner förslaget till stats- minister eller avstår från att rösta skulle därigenom inte behöva uttrycka någon annan uppfattning än att förslaget till statsminister och regerings- underlag i det rådande parlamentariska läget framstår som naturligt eller rimligt.

När statsministern efter att ha blivit förordnad presenterar sin regering och avger en regeringsförklaring kan också varje parti som finner skäl till det, väcka frågan om en misstroendeförklaring mot regeringen med an— ledning av det program regeringsförklaringen givit uttryck för.

De statsministeromröstningar som ägt rum sedan grundlagskom— mittén 1981 avlämnade sitt betänkande och i vilket kommittén förordade en från departementschefen något avvikande tolkning av partiernas ställningstaganden, tyder enligt vår mening på att en ny praxis är under utveckling. Att i förväg och för alla situationer fastslå innebörden av olika ställningstaganden vid en statsministeromröstning framstår å and- ra sidan varken som möjligt eller önskvärt. Partierna måste ha möjlighet att anpassa sitt agerande till det rådande parlamentariska läget. Därvid är möjligheten att avge röstförklaring ett viktigt instrument. Partierna kan vid varje enskild omröstning förklara vad de avsett att uttrycka med sitt ställningstagande. Ett parti kan t.ex. vid en omröstning förklara att det avstår från att rösta eftersom det är berett att politiskt tolerera rege- ringen men inte vill aktivt stödja den genom att rösta ja. Vid en annan omröstning kan samma parti förklara att det tar avstånd från den blivan- de regeringen men avstår från att rösta nej eftersom det accepterar tal- mannens förslag som det i den rådande parlamentariska situationen enda rimliga.

13.3. Regeringens beslutsformer 13.3.1 Bakgrund

Regeringen avgör enligt 7 kap. 3 & regeringsformen regeringsärendena vid regeringssammanträden och av 7 kap. 5 & regeringsformen följer att regeringen inte är beslutför om inte minst fem statsråd deltar i regerings- sammanträdet. Regeringens beslutsform är således kollektiv. I övrigt in- nehåller inte regeringsformen några andra föreskrifter om formerna för fattande av regeringsbeslut än regler om vem som skall vara ordförande vid sammanträdet, om vem som skall föredra olika ärenden, om att det skall föras protokoll och om att skiljaktig mening skall antecknas i proto— kollet.

Avsaknaden av regler om hur man skall förfara vid delade meningar inom regeringen i ett regeringsärende vållar inte några problem så länge det endast är något eller några enstaka statsråd som har en uppfattning som avviker från regeringen i övrigt. Läget kan emellertid bli ett annat t.ex. om skilda meningar vägerjämnt inom regeringen eller om statsmini- stern och det föredragande statsrådet skulle hamna i minoritetsställning. Situationen skulle kunna bli särskilt problematisk om det inom en koali- tionsregering uppstod oenighet om ett beslut om att förordna om extra val till riksdagen.

Vi har enligt våra direktiv fått i uppdrag att överväga om det bör införas särskilda regler i detta avseende och hur dessa i så fall bör utfor- mas.

13.3.2 Förfarandet vid delade meningar Grundlagberedningen (SOU 1972:15, s. 80) antog att regeringsledamö- ternas gemensamma politiska ansvar inför riksdagen och inför väljarna skulle medverka till att regeringen som regel utåt uppträdde som en enhet och i det längsta undvek att markera särmeningar även i frågor där me- ningsmotsättningar kunde ha förekommit vid de interna överläggningar- na. För de teoretiskt tänkbara fall då besluten inte blev enhälliga ansåg sig beredningen trots detta böra överväga en beslutsregel. Vid valet mel- lan en kollegial omröstning med utslagsröst för statsministern och att lägga beslutanderätten på statsministern ensam stannade beredningen för den kollegiala beslutsformen. Propositionen med förslag till ny regeringsform (prop. 1973:90) kom emellertid inte att innehålla någon regel om beslutsordningen. Med stöd särskilt från ett remissyttrande från hovrätten över Skåne och Blekinge anförde föredragande statsrådet (s. 186) följande.

För egen del anser jag att ett grundlagfäst förfarande med en regelrätt omröst— ning som utslagsgivande för regeringens ställningstagande är främmande för en parlamentarisk regering. Den nuvarande grundlagsbestämmelsen om omröstning inom statsrådet, när detta för riksstyrelsen som interimsregering, bygger på en äldre tids syn på regeringsledamöterna som ämbetsmän och på regeringen som den högsta myndigheten inom byråkratin. Regler om omröstning inom regering- en saknas också i flertaletjämförliga utländska författningar. Jag vill framhålla att en ordning utan omröstningsbestämmelser i RF inte medför någon försvagning av

den konstitutionella kontrollen av regeringen. Enligt förslaget skall ett statsråd. liksom för närvarande, ha inte bara rätt utan också så till vida en skyldighet att anföra avvikande mening till protokollet att han, om han underlåter det. får dela ansvaret för beslutet. Jag föreslår alltså att någon bestämmelse om omröstning i regeringen inte tas in i RF.

Statsrådet tillade i specialmotiveringen till 7 kap. 4 & regeringsformen, som behandlar det antal statsråd som minst måste vara närvarande vid ett regeringssammanträde (s. 291):

Arbetet inom en parlamentarisk regering bygger på ömsesidigt förtroende mel- lan regeringsmedlemmarna. Det torde kunna förutsättas att det vid ett regerings- sammanträde i vilket endast ett mindre antal av regeringens ledamöter deltar inte kommer att fattas beslut i en fråga av någon vikt, om meningarna är delade bland de deltagande statsråden. Beslutet torde i ett sådant läge — även utan särskild föreskrift — uppskjutas, så att alla eller flertalet statsråd får tillfälle att uttala sin mening före avgörandet.

Under riksdagsbehandlingen av propositionen riktades i motioner från folkpartiet (l973:l850) och moderata samlingspartiet (197311874) kritik mot avsaknaden av omröstningsregler i regeringens förslag. 1 folk- partiets motion påpekades att detta i krislägen kunde leda till konstitutio- nellt sammanbrott. Motionen från moderata samlingspartiet framhöll behovet av ett formellt omröstningsförfarande framför allt i flerpartire- geringar och expeditionsministärer.

I konstitutionsutskotets betänkande (KU 1973:26 s. 34) anförde ut- skottsmajoriteten följande.

Utskottet delar departementschefens uppfattning, att regeringsarbetet inte onö- digtvis bör bindas av formella regler, som kan hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden. Grundlagsstadganden angående regeringsarbetet måste därför utformas så att de passar olika typer av regeringar. Den föreslagna ord- ningen anknyter till vad som i praktiken redan tillämpas. För statsrådsöverlägg— ningarna, där regeringsbesluten nu i realiteten fattas, saknas omröstningsregler. Något behov av sådana regler har heller inte ansetts föreligga.

På grund av det anförda avstyrker utskottet de i motionerna 197311850 och 197311874 framförda yrkandena om att i grundlag införa omröstningsregler för regeringens beslutsfattande. Finner en regering sig ha behov av omröstningsregler står det den givetvis fritt att i t.ex. en arbetsordning införa regler härom.

I en gemensam reservation som avgavs av utskottets folkpartistiska och moderata ledamöter anfördes att grundlagberedningens förslag till omröstningsregler inom regeringen borde införas i regeringsformen. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Grundlagskommittén fick i sina direktiv i uppdrag att undersöka erfa- renheterna av den gällande ordningen och att lägga fram förslag till en reglering, om detta bedömdes som lämpligt. Kommittén konstaterade i sitt betänkande (SOU 1981 :15) Grundlagsfrågor (s. 50) att ett flertal olika lösningar kunde tänkas på området. Kommittén lade emellertid inte fram något förslag till reglering. I stället borde frågan om beslutsfattan- det i regeringen enligt kommitténs mening bli föremål för fortsatta över- väganden i lämpligt sammanhang.

13.3.3 Omröstningsregler behövs inte Det är naturligt att regeringen i ett parlamentariskt system som det svens- ka uppfattas som en enhet och att varje regering i det längsta strävar efter enighet och försöker överbrygga de meningsmotsättningar som kan upp- komma mellan statsråden. Det kan dock i undantagsfall uppstå situatio- ner där regeringen inte kan enas men där ett ställningstagande är ofrån- komligt. Vi har för sådana situationer ingående diskuterat olika tänkbara regleringar av regeringens beslutsformer. I vissa länder har sådana regler införts, i andra har man valt att inte göra det. Frågan är komplicerad och rymmer många aspekter. Av särskild betydelse är att statsministern i egenskap av regeringsbil- dare har formell rätt avsätta statsråd som inte delar hans mening och att en misstroendeförklaring från riksdagen riktad mot statsministern inne- bär att hela hans regering entledigas. Detta gör att statsministern i rege- ringskretsen har en helt annan ställning än t.ex. ordföranden i styrelsen för en myndighet eller på andra områden i samhället där ett lagreglerat omröstningsförfarande tillämpas. Till detta kommer att varje statsråd har ett eget politiskt ansvarsområde där hans ord rimligen måste tillmä- tas större betydelse än övriga statsråds. Detta är särskilt tydligt beträffan- de finansministern. Övriga statsråd ansvarar för sina delar av regering- ens budget medan finansministern ansvarar för budgeten som helhet, såväl dess inkomst- som utgiftssida. I en koalitionsregering måste även beaktas att ledarna för de partier som ingår i den, oavsett vilka ministerposter de bekläder, har en större politisk tyngd än andra statsråd. En beslutsregel som lägger beslutanderätten hos en majoritet av stats- råden skulle också kunna komplicera bildandet av en koalitionsregering genom att de partier som ingår i regeringsunderlaget mot varandra måste våga värdet av politiskt mer betydelsefulla ministerposter mot det infly- tande som skulle följa av att få besätta ett större antal taburetter av mind- re central betydelse. Detta leder till att såväl behovet av som den lämpliga utformningen av beslutsregler för regeringen blir olika för olika regeringar. Att då i rege- ringsformen fastlägga en beslutsregel som blir tillämplig på varje typ av regering kan enligt vår mening inte vara lämpligt. Ett alternativ till dagens ordning skulle kunna vara att i regeringsfor- men ålägga varje regering att för egen del anta en beslutsregel. Nu är emellertid inte bara typen av regering av betydelse för en beslutsregels utformning. Den lämpliga beslutsformen kan också skifta mellan olika typer av ärenden. Det är långt ifrån självklart att samma beslutsregel skall tillämpas vid beslut om nyval och riksdagsupplösning som vid prövningen av besvär i ett tjänstetillsättningsärende. Vi kan därför inte tänka oss att tvinga regeringen att anta en beslutsregel som knappast kan göras anpassningsbar till alla olika typer av beslut. Samtidigt vill vi påpeka att det enligt gällande ordning står varje rege- ring fritt att anta en beslutsregel i form av förordning, intern arbetsord- ning eller på annat sätt. Något behov av lagstiftning i frågan föreligger därför inte.

14. Oförändrat folkomröstningsinstitut

14.1. Gällande regler m.m.

Sedan 1980 existerari vår författning en möjlighet till beslutande folkom- röstning om ett grundlagsförslag. Folkomröstningen skall hållas i sam- band med det val över vilket förslaget enligt huvudregeln för grundlag- sändring vilar. En minoritet bestående av minst en tredjedel av riksda- gens ledamöter kan utnyttja denna möjlighet på yrkande av minst en tiondel av ledamöterna. Yrkandet skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar nej och de är flera än hälften av dem som har röstat i riksdagsvalet har förslaget fallit. I annat fall prövas förslaget i vanlig ordning av den nyvalda riksdagen efter valet.

Rådgivande folkomröstning har sedan 1922 kunnat anordnas efter beslut av riksdagen (före 1975 samfällt beslut av konungen och riksda- gen). Rådgivande folkomröstning har hållits fyra gånger: 1922 (rus- drycksfrågan), 1955 (högertrafikfrågan), 1957 (ATP-frågan) och 1980 (kärnkraftsfrågan). Deltagandet låg vid 1922 års omröstning i paritet med valdeltagandet i riksdagsvalen vid den tiden. Vid de övriga omröst- ningarna har deltagandet varit lägre än i närliggande riksdagsval. För- hållandevis lägst var deltagandet i 1955 års omröstning.

Förfarandet vid folkomröstningar av båda slagen regleras i en särskild lag som trädde i kraft 1980. I denna lag finns bestämmelser om rösträtt, proceduren vid omröstningen och sammanräkningen m.m.

I alla sammanhang då folkomröstningsinstitutet varit föremål för statsmakternas prövning har framhållits att folkomröstningar skulle vara undantagsföreteelser. Man har närmast sett folkomröstningar som ett värdefullt komplement till det representativa systemet i enstaka frågor av stor vikt. Riskerna för konflikt med parlamentarismen har ibland beto- nats.

14.2. Internationellt

Det är endast i Schweiz, Kalifornien och några andra amerikanska del- stater som folkomröstningar spelar en framträdande roll i det politiska systemet. I andra länder anordnas folkomröstningar mera sällan. Det

sker vanligen i syfte att lösa en konstitutionell eller politisk tvistefråga eller legitimera en politisk regimförändring.

Det finns en svag men tydlig tendens till ökning av antalet folkomröst— ningar under 1900-talet. Ökningen har fortgått i något ökat tempo sedan 1960-talet. Ändå rör det sig om inte mer än 14 omröstningar på nationell nivå under perioden 1970-78 i alla västeuropeiska demokratier tillsam— mans utom Schweiz. Allt oftare har dock möjligheten till folkomröstning diskuterats i samband med olika aktuella politiska frågor.

Deltagandet i folkomröstningar är i allmänhet lägre än i parlaments- valen. 1 Schweiz har deltagandet sjunkit från drygt 50 % under perioden 1945-59 till drygt 40 % 1970-78. Deltagandet i parlamentsvalen beskriver en liknande utveckling men ligger ett tiotal procentenheter högre. 1 Danmark där folkomröstningar är obligatoriska vid grundlagsändring har det genomsnittliga deltagandet i de sju omröstningar som ägt rum sedan 1953 legat på 67 %. Vid EG-omröstningen 1972 deltog dock 90 %. en lika stor andel som vid folketingsvalen.

Möjlighet för en grupp av röstberättigade att begära folkomröstning (folkinitiativ) finns i Schweiz, Italien och vissa amerikanska delstater. ] Danmark finns inte folkinitiativ men en tredjedel av folketingets leda- möter kan få de flesta lagbeslut underkastade folkomröstning. Undanta- gen avser bl.a. beslut om budgeten (som i Danmark har lagform), skatt och expropriation. När det gäller brådskande ärenden träder beslutet i kraft men upphävs om det förkastas vid folkomröstningen.

14.3. Tidigare förslag till utvidgat folkomröstningsinstitut

Redan på 1940-talet väcktes förslag från borgerligt håll i riksdagen om införande av beslutande folkomröstningar som skulle kunna påkallas av en minoritet inom riksdagen eller av ett visst antal röstberättigade. Riks- dagen beslöt att hemställa om en utredning av denna fråga. Utredningen verkställdes av 1950 års folkomröstnings- och valsättskommitté (SOU 195217). Den föreslog att beslutande folkomröstning skulle kunna ske i grundlagsfrågor. Däremot avvisade majoriteten tanken på beslutande folkomröstningar i andra frågor. Mot detta reserverade sig de borgerliga ledamöterna.

Kommittén tog också upp det rådgivande folkomröstningsinstitutet och förordade, på de flesta punkterna enhälligt, en vidgad användning av detta. Kommittén fann att den viktigaste anledningen till att folkom— röstning vid denna tidpunkt (1952) endast ägt rum en gång var kravet på majoritetsbeslut. Därför diskuterade kommittén om en folkomröstning skulle kunna initieras genom en begäran från ett visst antal röstberättiga- de, genom beslut av en minoriteti riksdagen eller genom en kombination av båda metoderna. Kommittén stannade för att förorda att en riksdags— minoritet (en tredjedel av vardera kammaren) skulle kunna påkalla folk— omröstning. Kommitténs borgerliga ledamöter avgav en principiell dek- laration till förmån för folkinitiativ.

Folkomröstning skulle enligt förslaget kunna anordnas i alla frågor inom riksdagens kompetensområde utom sådana som gällde budgetreg- leringen och överenskommelser med främmande makt. Riksdagen skulle kunna vägra omröstning om ett uppskov med avgörandet skulle medföra avsevärt men.

1954 lade regeringen fram en proposition för riksdagen (prop. 19541193) i huvudsak i enlighet med kommitténs förslag. Kommitténs förslag om beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor avvisades dock av regeringen. Regeringsförslaget antogs av riksdagen som vilande (KU 1954116).

År 1957 hemställde emellertid regeringen i proposition (prop. 19571168) till riksdagen om uppskov med det slutliga beslutet till 1960. Samtidigt hänsköts förslaget till författningsutredningen för vidare över- väganden. Det vilande grundlagsförslaget avslogs sedermera av riksda- gen (KU 196016).

Författningsutredningen (SOU 1963117) ansåg att riksdagen även i fortsättningen borde ha möjlighet att besluta om rådgivande folkomröst- ning men någon minoritetsrätt borde inte finnas. Däremot föreslog ut- redningen införande av beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. Den föreslagna ordningen vari huvudsak den som riksdagen beslöt om 1979. Utredningen övervägde att införa möjlighet till folkinitiativ men ansåg att de viktiga konstitutionella frågorna, ”som ju också på ett cen- tralt sätt berör partierna”, är av den art att om en majoritet mot ett visst ändringsförslag kan tänkas vara för handen inom folket skulle denna majoritet ha företrädare inom riksdagen som åtminstone uppgick till en tredjedel av ledamöterna. Utredningen övervägde också en användning av beslutande folkomröstning inom det medborgerliga fri- och rättig- hetsområdet i de fall där dessa fri- och rättigheter icke garanteras i grund- lag. Utredningen fann det dock alltför svårt att dra upp klara gränslinjer. Från borgerlig sida avgavs ett särskilt yttrande till förmån för ytterligare användning av beslutande folkomröstningar. Författningsutredningens förslag ledde inte till lagstiftning.

Grundlagberedningen (SOU 1972115) avvisade möjligheten att ge en minoritet i riksdagen rätt att påkalla folkomröstning då denna ”skulle kunna begagnas i propagandistiskt syfte”. De borgerliga ledamöterna reserverade sig till förmån för beslutande folkomröstning i grundlagsfrå- gor i stort sett i enlighet med författningsutredningens förslag. Även re- servanterna fann att det var förenat med svårigheter att ge en riksdagsmi- noritet rätt att begära folkomröstning i alla frågor.

I 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973190) uttalade departe- mentschefen att han var bestämd motståndare till tanken att tillägga en minoritet i riksdagen rätt att få till stånd en folkomröstning. En sådan ordning skulle inte kunna undgå att minska parlamentarismens funk- tionsduglighet. Den borgerliga ståndpunkten i grundlagberedningen fullföljdes i riksdagen. Konstitutionsutskottets majoritet förklarade att en ordning med minoritetsrättighet på detta område skulle innebära ett så väsentligt avsteg från det parlamentariska systemet sådant det utfor-

mats i vårt land att den inte kunde godtagas. De borgerliga ledamöterna fullföljde sina partiers ståndpunkt från grundlagberedningen.

Riksdagen beslöt i enighet med utskottsmajoriteten (KU 1973:26). 1 rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34) enades partierna 1978 om möjlighet till beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor i enlig- het med författningsutredningens modell. Ändringen genomfördes ge- nom riksdagsbeslut under år 1979 och trädde i kraft 1 januari 1980 (prop. 1978/79:195, KU 39, KU 1979/80:l).

Från borgerligt håll har man i riksdagen fortsatt att driva frågan om en utvidgning av folkomröstningsinstitutet. I de motioner som behandlades av riksdagen i samband med att den begärde folkstyrelsekommitténs tillsättande togs frågan upp av moderata samlingspartiet och centerpar— tiet. Enligt moderaterna borde en minoritet i riksdagen ges rätt att begära folkomröstning. En sådan rätt kunde dock icke avse beslut i budgetfrå— gor. Den borde endast gälla vissa noga avgränsade frågor som rör den enskildes fri- och rättigheter. Centerpartiet föreslog en översyn av folk- omröstningsinstitutet. Denna översyn skulle bl.a. gälla om folkomröst- ningarna, även formellt skall göras beslutande, vilka regler som skall gälla för rätten att ta initiativ till folkomröstningar samt hur informatio- nen inför omröstningarna skall organiseras och finansieras.

Konstitutionsutskottet (KU 1983/84:26) ansåg att den kommande kommittén fick överväga om de procedurregler som infördes i regerings- formen 1979 ytterligare borde byggas ut t.ex. genom möjlighet för en minoritet att begära folkomröstning. Kommittén skulle också vara oför- hindrad att ta upp folkomröstningsinstitutet till en mera allmän översyn.

14.4. Direktiven

Liksom i konstitutionsutskottets betänkande framhålls i direktiven att kommittén är oförhindrad att i sitt arbete ta upp frågor som rör folkom- röstningar och minoritetsskydd och göra en allmän översyn av folkom- röstningsinstitutet. För egen del ville dock justitieministern understryka att folkomröstningsinstitutet innebär ett avsteg från den grundval för folkstyrelsen som det representativa statsskicket utgör. Även bestämmel— serna om minoritetsskydd utgör undantag från de principer som vår författning bygger på. Den majoritetsprincip som är grundläggande i ett demokratiskt parlamentariskt system innebär enligt justitieministern att majoriteten inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att med ansvar inför väljarna fatta de beslut som den anser gagna samhället bäst. Man bör vara mycket återhållsam när det gäller att införa nya bestämmelser om folkomröstning och minoritetsskydd i regeringsformen. För egen del varjustitieministern tveksam till om detär möjligt atti någon nämnvärd utsträckning utvidga tillämpningsområdet för de nuvarande bestämmel- serna.

14.5. Överväganden

Som vi framhållit i kapitel 3 bör den svenska folkstyrelsen även i framti- den vara representativ. Vi vill slå vakt om de politiska partiernas centrala ställning i vår demokrati. Om folkomröstningar skulle bli ett normalt inslag i vårt styrelseskick skulle partiernas ansvar inför väljarna så små- ningom urholkas. Partierna skulle inte längre kunna fungera som en instans för samordning och sammanjämkning av olika medborgarkrav. Specialintressen skulle få lättare att göra sitt inflytande gällande. Det är inte minst fallet i ett samhälle av vår typ med starka intresseorganisatio- ner.

Folkomröstning som ett led i beredningen av ett ärende, vad som bru- kar kallas rådgivande folkomröstning, kan sedan 1922 anordnas efter majoritetsbeslut i riksdagen. Rådgivande folkomröstning har ägt rum fyra gånger, den senaste l980. Liksom hittills bör enligt vår uppfattning detta institut bara användas i undantagsfall. Det kan gälla frågor av stor politisk betydelse som kommit upp mellan valen och där partierna är splittrade eller partimotsättningarna inte följer traditionella skiljelinjer i politiken.

Den är [980 införda möjligheten till beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor ger en minoritet i riksdagen rätten att underställa folket ett av riksdagen som vilande antaget förslag om förändring av grunderna för vårt statsskick. Möjligheten har hittills inte utnyttjats.

lnom kommittén har föreslagits en vidsträckt rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkomröstning. Samma rätt skulle eventuellt också tillkomma ett visst antal medborgare genom s.k. folkinitiativ. Frågan diskuteras av grundlagberedningen som bl.a. framhåller att det mandat som ett riksdagsparti fått av sina väljare vilar på ett program som omfat- tar en mångfald frågor. Har ett parti fått majoritet för sitt program bör det kunna begagna tiden till nästa val till att genomföra det. En rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkomröstning skulle enligt beredning- en kunna begagnas i propagandistiskt syfte. Minoriteten skulle kunna begära folkomröstning i någon enstaka fråga som därigenom skulle bry— tas ut ur sitt naturliga sammanhang.

Grundlagberedningen framhåller också de svårigheter som skulle uppstå med frågeformuleringen särskilt vid rådgivande folkomröstning. Från principiell synpunkt är det enligt beredningen knappast tillfreds- ställande om majoriteten skulle fastställa formuleringen av den fråga som ställs till väljarna på minoritetens begäran. Det kan inte heller god- tas att minoriteten själv formulerar frågan och därmed kanske markerar det propagandistiska draget i omröstningen. Även de borgerliga ledamö- terna av beredningen, som reserverade sig till förmån för en minoritets- rätt i fråga om folkomröstning i grundlagsfrågor, fann att det är förenat med svårigheter att ge en riksdagsminoritet rätt att begära folkomröst- ningi alla frågor.

Efter det att grundlagberedningen avslutat sitt arbete och den nya re- geringsfomen antagits har, som nämnts, partierna enats om att införa en

rätt för en minoritet i riksdagen att påkalla folkomröstning om ett vilan- de grundlagsförslag. Med detta undantag gäller enligt vår uppfattning alltjämt grundlagberedningens uppfattning om det principiellt och prak— tiskt olämpliga i att lägga beslUtanderätten rörande folkomröstningar i en minoritets hand. Det spelar enligt vår mening därvid ingen roll om minoriteten framträderi riksdagen eller bland medborgarna genom folk- initiativ.

15. Nej till författningsdomstol

15.1. Inledning

lnom kommittén har tagits upp frågan om inrättande av en författnings- domstol i Sverige. Vi har ansett denna fråga ligga inom ramen för våra direktiv även om den inte särskilt nämns där.

15.2. Lagprövningsrätten

Normgivningsbeslut kan fattas av riksdag, regering, förvaltningsmyn- digheter och kommuner. En hierarkisk ordning råder mellan besluten. Högst, dvs. närmast ett direkt beslut av folket, står beslut av riksdagen. En särställning intar här grundlagsstiftningen som ju åstadkoms genom dubbla beslut av riksdagen mellan vilka val till riksdagen måste ha hål- lits. Sedan 1980 kan medborgarna direkt delta i grundlagsstiftningspro- cessen genom beslutande folkomröstning. På lägre nivå står normgiv- ningsbeslut av regeringen. Denna kan i vissa hänseenden grunda sin normgivningskompetens direkt på regeringsformen och i andra hänseen— den på bemyndigande från riksdagen. Förvaltningsmyndigheternas och kommunernas normgivningskompetens är däremot alltid delegerad från ett högre organ och kan återkallas av detta.

Domstolar och förvaltningsmyndigheter har att i sin rättstillämpande verksamhet pröva om en norm på lägre nivå strider mot en norm på högre nivå (”lagprövningsrätt”). Lagprövningsrätten var oreglerad intill 1979 då en regel härom infördes i regeringsformen (RF 11:14). Enligt denna regel får domstolar eller andra offentliga organ inte tillämpa en föreskrift som den finner stå i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Inte heller får den tillämpa en föreskrift vid vars tillkomst stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsi— dosatts. Om det är riksdagen eller regeringen som beslutat föreskriften skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

Man brukar i lagprövningssammanhang skilja mellan konkret och abstrakt normkontroll. Den konkreta normkontrollen innebär att en lä- gre norms förenlighet med en norm på högre nivå, t.ex. en lags grundlag- senlighet, prövas i samband med behandlingen av ett ärende där den lägre normen skall tillämpas. Står den lägre normen i strid med den högre tillämpas den ej. Vid den abstrakta normkontrollen sker lagprövningen

utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. Sanktionen är i detta fall att den lägre normen ogiltigförklaras.

Hos oss förekommer endast konkret normkontroll. En lagprövning kan alltså inte få till följd att den granskade föreskriften förklaras ogiltig, bara att den inte tillämpas.

] propositionen om inskrivande av lagprövningsrätten i RF (prop. 1978/792195) framhöll justitieministern att lagprövning enligt gällande synsätt bara kan bli aktuell om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. 1 lag- prövningsrätten ligger alltså inte någon allmän skyldighet för myndighe- terna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas eventuellt står i strid med föreskrifter på högre nivå.

15.3. Tidigare behandling av frågan om en författningsdomstol

I samband med diskussionerna om lagprövningsrätten har ibland frågan om inrättande av en särskild domstol med lagprövningsuppgifter — en författningsdomstol — berörts. I den proposition om en förstärkning och utvidgning av de medborgerliga fri- och rättigheterna i regeringsformen som avlämnades våren 1976 (prop. 1975/761209) förkastades ett system med författningsdomstol. Ett sådant system ansågs vara helt främmande för svensk författningstradition och lät sig dessutom svårligen förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte fick innebära att poli- tisk makt förs över till icke politiska organ.

Konstitutionsutskottet hade i samband med propositionen att behand- la en motion av Ulla Jacobsson (m) vari begärdes utredning och förslag om inrättande av en författningsdomstol. Utskottet förklarade att frågan f.n. saknade all aktualitet och avstyrkte enhälligt motionen.

Argumenten mot införande av en författningsdomstol upprepades i den proposition (1978/79:195) vari föreslogs inskrivande av lagpröv— ningsrätten i regeringsformen.

Riksdagen har vid 1984/85 och 1985/86 års riksmöten avvisat önske- mål från moderata samlingspariet om utredning av frågan om inrättande av en författningsdomstol. Konstitutionsutskottet har ansett att inrättan- det av en sådan domstol kunde medföra risk för en icke önskvärd för- skjutning i det svenska politiska maktsystemet och skulle bryta mot svensk författningstradition.

Frågan har på nytt tagits upp i motioner under allmänna motionstiden 1986. I partimotionen l985/86:K207 från moderata samlingspartiet framhålls det att lagprövningsrätten endast får användas i uppenbara fall och att erfarenheter visar att myndigheterna ogärna ger sig in på sådana bedömningar. Att föra talan vid Europadomstolen betecknas i motionen som besvärligt, tidsödande och ofta kostsamt. Därför förordas utredning om inrättande av en författningsdomstol vars främsta uppgift skulle vara

1 1

att säkerställa att regeringsformens fri- och rättigheter verkligen efterlevs av de politiska organen och myndigheterna.

[ en annan motion, I985/86:K218 av Alf Svensson (c), framhålls att lagprövningsrätten i stort sett saknar politisk betydelse. Speciellt när det gäller frågor kring den politiska demokratin finns det enligt motionen skäl att grundlagen och vallagen kan få prövas utifrån strikt juridiska aspekter. Motionären begär förslag från regeringen om inrättande av en författningsdomstol.

15.4. Den västtyska författningsdomstolen

Domstolen har som allmän uppgift att vaka över att de i grundlagen förankrade rättigheterna inte kränks. Dess domslut är bindande för alla statliga organ såväl på förbunds— som på delstatsnivå.

Domstolen består av 18 ledamöter som utses till vardera hälften av förbundsdagen och förbundsrådet. Ledamöterna får inte tillhöra vare sig förbundsdagen, förbundsrådet, förbundsregeringen eller motsvarande organ i delstaterna. Ämbetstiden är tolv år utan möjlighet till återval.

Organisatoriskt består domstolen av två avdelningar med skilda upp- gifter. I varje avdelning ingår åtta domare. Tre av dessa skall ha tillhört någon av landets högsta domstolar. Även övriga ledamöter måste ha domarkompetens.

Domstolen behandlar tre huvudtyper av ärenden. Den första typen av ärenden avser lagars och förordningars överensstämmelse med grundla- gen. Den normkontroll domstolen utför är både abstrakt och konkret. Den abstrakta kontrollen sker i första hand på ansökan av förbundsrege- ringen, delstatsregeringarna eller minst en tredjedel av förbundsdagens ledamöter. Det finns också en möjlighet för enskilda att få lagstiftning som direkt berör hans rättsställning prövad i domstolen utan samband med tillämpningsbeslut av domstol eller myndighet. Den konkreta norm- kontrollen företas på begäran av enskilda medborgare. Den utförs av alla domstolar och endast i sista hand av författningsdomstolen som dock har en exklusiv rätt att ogiltigförklara en norm.

Den andra huvudtypen av ärenden är de s.k författningsbesvären, vil- ka dominerar domstolens arbete. Genom författningsbesvär kan enskil- da personer och vissa juridiska personer, som anser sig ha berövats sina grundlagsenliga rättigheter genom myndighetsbeslut, klaga hos författ— ningsdomstolen. Normalt skall den klagande ha fört sin sak genom samt- liga lägre instanser.

Den tredje ärendetypen rör kompetenskonflikter mellan förbundet och delstaterna.

15.5. Överväganden

Grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har byggts ut etappvis under 1970-talet i huvudsak i enighet mellan de politiska partierna. Härigenom har de s.k. opinionsfriheterna erhållit ett starkt

ökat skydd mot ingrepp från det allmänna. Vissa av dem har ett absolut grundlagsskydd, t.ex. skyddet mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Andra opi— nionsfriheter, t.ex. yttrandefriheten och mötesfriheten, kan begränsas men endast genom lagstiftning. Vidare har införts förbud i grundlagen mot bl.a. åsiktsregistrering, dödsstraff, kroppsstraff och landsförvisning. Riksdagen har också förbjudits att stifta retroaktiv straff- och skattelag. Det har fastslagits i grundlagen att en medborgare vars egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfarande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten.

I de fall en begränsning kan göras får den endast ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar.

De begränsningsbara rättigheterna skyddas främst genom den offent- liga debatten, som framför allt har en preventiv funktion. Förslag som skulle innebära en oacceptabel rättighetsinskränkning framläggs aldrig eller fullföljs inte i lagstiftningsprocessen om de väcker negativa reaktio— ner bland stora grupper av medborgare.

Härutöver finns vissa särskilda rättsliga kontroller och minoritets- skyddsregler.

Lagrådet har som en viktig uppgift att granska hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Lagrådsgranskning är i praktiken obligatorisk bl.a. när det gäller lagar som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheterna eller som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekono- miska förhållanden. Lagrådets yttrande är endast rådgivande.

Yttrande av lagrådet inhämtas av regeringen. Möjlighet för ett riks- dagsutskott att höra lagrådet finns också. Utskottets beslut kan framkal- las av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna (se ovan avsnitt 12.3).

En minoritet bestående av lägst tio riksdagsledamöter kan vidare på- kalla att ett lagförslag som angår de begränsningsbara fri- och rättighe- terna (med vissa undantag) skall vila hos riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock för det fall att ett förslag vid omröstning i riksdagen får stöd av minst fem sjättedelar av de röstande. I så fall är förslaget antaget omedelbart.

Grundlagsenligheten av en av riksdagen antagen lag kan sedermera prövas av varje domstol eller myndighet som har att tillämpa lagen i ett visst fall. Finner domstolen eller myndigheten att lagen står i uppenbar strid med grundlagen eller att stadgad ordning i något väsentligt hänse- ende uppenbarligen har åsidosatts vid dess tillkomst får den icke tilläm— pa lagen. Lagprövning sker om det påyrkas av den rättssökande eller om domstolen eller myndigheten har anledning förmoda att en koanikt med grundlagen föreligger.

Det bör framhållas att utrymmet för lagprövning är snävt. För att

tillämpning av en lag skall kunna underlåtas krävs att konflikten med grundlagen eller den stadgade proceduren är uppenbar. Konstitutionsut- skottet framhöll i samband med lagprövningsrättens inskrivande i rege- ringsformen (KU 1978/79:39) att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig. Det betyder enligt konstitutionsutskottet att riksdagens tillämpning av ett visst grund- lagsstadgande måste respekteras sålänge den håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga.

Sammanfattningsvis kan sägas att skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna hos oss bygger på en ingående reglering i grundlag kompletterad med lagrådsgranskning, vissa minoritetsrättigheter i riks- dagen och lagprövningsrätt som en yttersta garanti.

Inom kommittén har väckts förslag om införande av en författnings- domstol. Syftet skulle vara att stärka skyddet för fri- och rättigheterna. Som vi uppfattat förslaget skulle denna domstol i huvudsak inte ha andra uppgifter i Iagprövningshänseende än dem som i dag tillkommer dom- stolar och förvaltningsmyndigheter i allmänhet. Genom att uppgiften "centraliseras" till en domstol skulle emellertid, menar man, lagpröv- ningen få en större reell betydelse.

I debatten om införande av en författningsdomstol har ibland hävdats att sådana domstolar skulle vara vanligt förekommande utomlands och att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter således skulle vara sämre hos oss än i andra länder. Det är emellertid knappast fallet. I de västliga demokratierna finns författningsdomstolar endast i Italien, Västtyskland och Österrike. Av dessa är Västtyskland och Österrike för- bundsstater där författningsdomstolarna har en viktig uppgift när det gäller att slita kompetenskonflikter mellan delstaterna och förbundet. I Frankrike kan det konstitutionella rådet med bindande verkan pröva grundlagsenligheten av lagar och lagförslag men endast på begäran av presidenten, premiärministern, någon av kamrarnas talmän eller minst 601edamöter av endera kammaren. I övriga länder där en lagprövnings- rätt finns inskriven i författningen eller erkänns i praxis åvilar den liksom hos oss domstolarna och myndigheterna i samband med tillämpningen. Vissa länder saknar såväl lagprövningsrätt som särskilda minoritetsga- rantier, t.ex. Israel, Nya Zeeland och Storbritannien.

Bland de länder som har ”decentraliserad” lagprövningsrätt är det stora skillnader i fråga om dess faktiska betydelse. I Förenta Staterna spelar domstolarna en viktig roll i det politiska livet på grund av det betydande tolkningsutrymme som de allmänt hållna konstitutionella rät— tighetsstadgandena ger. I vårt land har vi strävat efter att ge grundlags- reglerna om de medborgerliga fri- och rättigheterna en sådan utformning att spelrummet för olika tolkningar är starkt begränsat. Detta är enligt vår uppfattning till fördel för alla berörda medborgare, politiker, do- mare och ämbetsmän.

Ett annat argument som förekommit i debatten är att en författnings- domstol skulle kunna fylla något av samma funktion som Europadom- stolen i dag gör för dem som anser sig kränkta i sina fri- och rättigheter.

Den avgörande frågan härvidlag är emellertid inte existensen av en svensk Specialdomstol för rättighetsfrågor utan den nationella lagstift- ningens överenstämmelse med Europarådskonventionen såsom den kommit att tillämpas av Europadomstolen. Sverige har anslutit sig till konventionen och därmed förbundit sig att ge ett långtgående skydd både för egna medborgares och utlänningars individuella rättigheter. Vårt land är också skyldigt att rätta sig efter Europadomstolens avgöran- den i frågor som gäller kränkningar av konventionen. Konventionen har emellertid inte införlivats med svensk rätt och den kan alltså inte tilläm- pas av svensk domstol. I sammanhanget kan nämnas att ett förslag om anpassning av svensk lagstiftning till den praxis som utvecklats vid til- lämpningen av artikel 6 i konventionen (se Ds Ju 198613) f.n. bereds i justitiedepartementet. Denna artikel gäller den enskildes rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i opartisk och offentlig rätte- gång inför domstol.

I viktiga avseenden har således debatten om en författningsdomstol enligt vår mening byggt på missuppfattningar. Inte heller i andra avseen- den har vi emellertid funnit skäl som talar för att en författningsdomstol borde införas i vårt land. Att lagprövningsinstitutet hos oss spelat en obetydlig roll ser vi närmast som en fördel och som ett tecken på att vår lagstiftningsprocess och vår lagstiftningsteknik fyller högt ställda krav. Det vore enligt vår uppfattning olyckligt om utrymmet för lagprövning vidgades. Det skulle kunna leda till rättsosäkerhet och skada förtroendet för rättsordningen. Skulle samtidigt all lagprövning centraliseras till en författningsdomstol skulle detta organ få en maktställning som inte bör tillkomma en domstol i ett demokratiskt samhälle.

16. Kostnader

16.1. Nuvarande kostnader för valadministrationen

Kostnaderna för administration av allmänna val täcks i huvudsak via det s.k. valanslaget inomjustitiedepartementets område (II H 5) och av kom- munerna. Lönekostnader för medverkande personal inom riksskattever- ket, länsstyrelserna, de lokala skattemyndigheterna samt vid de svenska utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar respektive myn- dighets anslag. Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för val- administrationen fmns inte. En grov uppskattning avseende den totala kostnaden vid 1985 års allmänna val redovisas nedan.

Valanslag 115 milj. kr. Kommunernas kostnader 60 milj. kr. Länsstyrelsernas lönekostnader 12 milj. kr. Övriga myndigheters lönekostnader 4 milj. kr. Totalt ca 191 milj. kr.

De nu föreslagna förändringarna påverkar främst valanslaget inom justitiedepartementets område. De kostnadsbedömningar som görs i den fortsatta redovisningen avser 1986 års kostnadsnivå.

16.2. Förslagens kostnadskonsekvenser

16.2.1 Fyraåriga mandatperioder Förslaget om fyraåriga mandatperioder medför att den genomsnittliga årliga kostnaden för valadministrationen minskar. Utslaget på en treårs- period kostade 1985 års allmänna val ca 63 milj. kr. per år. Motsvarande kostnad utslaget på en fyraårsperiod utgör ca 48 milj. kr. per år. Effekten av den förlängda mandatperioden blir en kostnadsbesparing på ca 15 milj. kr. per år.

16.2.2 Förstärkt personvalsmoment Vid den slutliga sammanräkningen sorteras valsedlarna på grupper. An- talet förändrade valsedlar registreras alltid, medan de förändrade val-

sedlarnas innehåll normalt endast registreras i de fall dessa kan påverka mandatfördelningen inom partierna.

Det nu föreslagna personvalsmomentet väntas öka antalet förändrade valsedlar. Förslaget förutsätter att inte endast antalet förändrade valsed- lar registreras utan även att innehållet i de förändrade valsedlarna gene- rellt registreras.

Underlag för att med säkerhet beräkna länsstyrelsernas och länsskatte- myndigheternas ökade lönekostnader för sortering, registrering mm. av de berörda valsedlarna saknas. Kostnadsökningen bedöms dock inte vara större än att den inryms i posten övriga kostnadsökningar i sam— manställningen nedan. Motsvarande gäller kostnaden för riksskattever— kets insatser för att bl.a. anpassa ADB-systemet till dessa nya förutsätt- ningar. Totalt beräknas insatser för system— och programmeringsarbete omfatta ca tre personmånader.

För att det nya förstärkta personvalsmomentet skall få önskad effekt krävs vissa utökade informationsinsatser. Väljarna måste härvid även ges en utförligare information om gällande regler för anmälda kandida— ter. Kostnader för extra TV-information och annonsering samt en utvid- gad broschyr till väljarna beräknas uppgå till ca 0,5 milj. kr. Dessa extra insatser bör kunna begränsas till de val då förfarandet ifråga första gång- en tillämpas. Därefter bör erforderlig information kunna ges inom ra- men för de normala informationsinsatserna.

16.2.3. Förhandsanmälan av partier

Förslaget om obligatorisk förhandsanmälan av partier som önskar ställa upp i valet förutsätter att alla partier även nya partibildningar ges infor- mation om anmälningsplikten. Information bör därför ges såväl genom TV som i rikstäckande annonsering. Kostnaden härför beräknas uppgå till ca 0,4 milj. kr. per valår. Med fyraåriga mandatperioder och två olika valtillfällen blir den genomsnittliga årliga kostnadsökningen 0,2 milj. kr.

16.2.4. Kyrkofullmäktigvalen

Det förhållande att kyrkofullmäktigvalen hittills genomförts i nära an— slutning till riksdags-, landstings- och kommunfullmäktigvalen har inne- burit att administrativa förberedelser, utbildning, information m.m. kun- nat samordnas. Om kyrkofullmäktigvalen genomförs ett år före de övri- ga valen är en sådan samordning inte möjlig. Det är svårt att mer exakt beräkna de ökade kostnader detta innebär. En grov uppskattning av kostnadsökningen för ett val redovisas nedan.

Kommunernas kostnader för utbildning av val- förrättare 1—2 milj. kr.

Riksskatteverkets, länsskattemyndigheternas och länsstyrelsernas kostnader för utbildning och in- formation 1 milj. kr.

Postverkets kostnader för utbildning och övriga förberedelser 15 milj. kr.

Kuvert och portokostnader för separat utskick av röstkort m.m. _ 10— 15 milj. kr.

Övriga materialkostnader t. ex. materialtranspor- ter, vissa papperskostnader m. m. 1 milj. kr.

Totalt 28—34 milj. kr.

Utslaget på en fyraårig mandatperiod utgör detta högst 8,5 milj. kr. per år.

[6.2.5 Övriga kostnader Som ovan nämnts kommer de föreslagna förändringarna att kräva ökade arbetsinsatser inom riksskatteverket, länsskattemyndigheterna och läns- styrelserna. Sådana kostnader särredovisas oftast inte utan inryms i be- rörda myndigheters anslag. Motsvarande gäller även det ADB-stöd, ku- verteringsstöd m.m. som länsskattemyndigheternas dataenheter ger. Den ökade arbetsbelastningen bedöms totalt motsvara kostnader på 1-2 milj. kr. per fyraårsperiod. Detta innebär en genomsnittlig årlig kostnadsök- ning på ca 0,5 milj. kr.

16.3. Sammanfattning

Kostnadsminskning

Fyraåriga mandatperioder 15 milj. kr. (varav kommunerna 5 milj. kr.) K ()smaa'söknin gar

Förhandsanmälan av partier 0,2 milj. kr. Ändrad tidpunkt för kyrkofullmäktigval 8,5 milj. kr. (varav kommunerna 0,5 milj. kr.)

Kostnader inom övriga myndighets- anslag 0,5 milj. kr. Summa årliga kostnadsökningar 9,2 milj. kr.

Engångskostnad för information om förstärkt personvalsmoment 0,5 milj. kr.

Våra förslag innebär alltså totalt sett en minskning av kostnaderna för valadministrationen.

17. Specialmotivering

17.1. Regeringsformen

3 kap. 3 59 Genom denna ändring fastslås att riksdagens valperiod skall vara fyra år. Beträffande de överväganden som ligger till grund för en förlängning av valperioden från tre till fyra år hänvisas till avsnitt 4.4. Att förlängningen av mandatperioden får verkan redan för den vid ikraftträdandet sittande riksdagen redovisas i specialmotiveringen till ikraftträdandebestämmel- sen.

3 kap. 7 39 I enlighet med förslaget i avsnitt 8.2 om att endast de partier som i förväg har anmält sitt deltagande i val skall få delta i mandatfördelningen, har i första stycket den nuvarande partidefinitionen ersatts med en föreskrift av denna innebörd. Beträffande partibegreppet, se avsnitt 5.5. Ändringarna i andra stycket är av språklig natur.

4 kap. 3 5 Ändringen föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och skatteutskotten, se avsnitt 11.7.2.

8 kap. 6 &" Ändringen föranleds av förslaget om sammanslagning av linans- och skatteutskotten, se avsnitt 11.7.2.

8 kap. 15 9' Genom denna ändring har tidsfristen för framläggande av förslag i grundlagsfrågor förkortats från tio till nio månader före det riksdagsval som måste äga rum mellan riksdagens första och andra beslut. Förslaget har närmare motiverats i avsnitt 12.5.

[km/[trädandebeslämmelsen

Val till riksdagen skall enligt 3 kap. 3 (j regeringsformen i dess nya lydelse förrättas vart fjärde år i stället för vart tredje år. Om ändringen träder i kraft den I januari 1989 innebär det att nästa ordinarie val skall äga rum

fyra år efter föregående ordinarie val, vilket hållits år 1988. Någon sär- skild föreskrift om förlängning av mandatperioden för den då valda riksdagen behövs därför inte.

Beträffande ikraftträdandet av sammanslagningen av skatte— och F— nansutskotten, se specialmotiveringen till ikraftträdandebestämmelsen till lagen om ändring i riksdagsordningen.

17.2. Riksdagsordningen Yi'lläggsbeslämmelse ] . 7.4

Tilläggsbestämmelsen är ny. Den har kommenterats i avsnitt 11.9.

3 kap. 2 ;"

I andra stycket har sista dagen för väckande av propositioner i anslags- frågor som skall behandlas före riksmötets utgång tidigarelagts från se— nast den 10 mars till senast den 25 feburari. Ändringen är motiverad av önskemålet om en ökad koncentration av riksdagens budgetarbete och har kommenterats i avsnitt 11.7.

3 kap. Il-l3 595? och tilläggsbestämmelse 3.11.3 Ändringarna föranleds av förslaget i avsnitt 12.1 om att riksdagens leda- möter skall ges rätt att motionera med anledning av samtliga skrivelser från regeringen och redogörelser från riksdagsorgan.

Enligt 3 kap. 1 l Q är följdmotionstiden 15 dagar, räknat från den dag då det ärende som föranlett motionen anmäldes i kammaren. Om en propo- sition har blivit återkallad, får enligt 3 kap. 19 & tredje stycket motioner väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren. Sådan återkallelse sker genom skrivelse och följd- motionstiden på en sådan skrivelse blir därför något kortare än på andra skrivelser.

4 kap. ] 35"

En rätt för riksdagens ledamöter att motionera med anledning av samtli— ga skrivelser från regeringen leder till att alla skrivelser bör hänvisas till utskott. Undantag från denna regel bör göras endast i två fall.

Skrivelser som innebär återkallelse av en proposition leder enligt til— läggsbestämmelse 3.19.l till att talmannen avskriver det ärende som väckts med anledning av propositionen och underrättar det utskott till vilket propositionen hänvisats. Något behov av att hänvisa skrivelsen till utskottet föreligger därför inte. Väcks enligt 3 kap. 19 & motioner med anledning av återkallelsen ger dessa upphov till ett nytt ärende, varför de självfallet skall hänvisas för beredning till något utskott.

Enligt 2 kap. 10 å andra stycket regeringsformen kan regeringen ge- nom skrivelse meddela riksdagen att ett förslag om skatt eller statliga avgifter är att vänta. Utskottsberedning av en sådan skrivelse innan för- slaget presenterats i form av en proposition skulle inte fylla någon funk-

tion. Skrivelsen ger visserligen upphov till motionsrätt och eventuella motioner hänvisas till det berörda utskottet, men utskottsbehandlingen av sådana motioner kan lämpligen anstå till dess regeringens proposition och de motioner den givit upphov till har hänvisats till utskottet.

4 kap. 2 5? Ändringen föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och skatteutskotten, se avsnitt 11.7.2.

Fllägg.s'be.s'tämmelse 4. 2. ] Ändringen i första stycket föranleds av sammanslagningen av finans- och skatteutskotten, se avsnit 11.7.2.

Upphävandet av andra stycket föranleds av de nya regler för tillsättan- de av platserna i utskotten som föreskrivs i den nya 4 kap. 3 a och 3 b åå och som motiverats i avsnitt 12.2. De nya reglerna innebär att tillsättan- det av utskotten skall utgöra ett ärende och alltså inte ske genom val.

4kap. 3aoch3b559

Paragraferna är nya. De behandlar tillsättandet av utskott och har moti- verats i avsnitt 12.2.

4 kap. 5 38" Ändringen föranleds av sammanslagningen av finans- och skatteutskot- ten, se avsnitt 11.7.2.

Tilläggsbestämmelse 4.6.2

Ändringen föranleds av sammanslagningen av finans- och skatteutskot- ten, se avsnitt 11.7.2.

4 kap. 8 59 Som ett nytt tredje stycke har införts en regel om när utskotten skall avge betänkande i ärenden som uppskjutits från ett riksmöte till nästa inom samma valperiod. Regeln har motiverats i avsnitt 11.8.

Tilläggsbestämmelse 4.8.1

Ändringen föranleds av sammanslagningen av finans- och skatteutskot- ten, se avsnitt 11.7.2.

D'llåggsbesrämme/se 4.8.2

Tilläggsbestämmelsen är ny. Den har kommenterats i avsnitt 11.8.

4 kap. [05 A ndra stycke! Genom en ändring i 4 kap. 12 & har en möjlighet öppnats för utskotten att anordna offentliga utfrågningar. Införandet av sådana utskottsfrågning- ar har motiverats i avsnitt 12.4.

För att en myndighetsföreträdare inte vid en offentlig utfrågning skall behöva lämna uppgifter för vilka sekretess råder hos myndigheten har en regel av denna innebörd införts som ett nytt andra stycke.

Tredje stycket

Genom att ett nytt andra stycke införts i paragrafen har det tidigare andra stycket kommit att betecknas tredje stycket. Den nya sista mening- en innebär en skyldighet för ett utskott som avslagit en minoritets begä- ran om ytterligare sakupplysningar i ett ärende att motivera sitt beslut. Ändringen har behandlats i avsnitt 12.3.

4kap.1155

Ändringen har gjorts för att markera vikten av att utskotten sammanträ- der under sommaren och har behandlats i avsnitt 11.8.

Til/äggsbesrämme/sema 4.1/.] och 4.1/.3 Ändringarna föranleds av förslaget om sammanslagning av finans- och skatteutskotten, se avsnitt 11.7.2.

4 kap. 12 58"

Genom ändringen har en möjlighet öppnats för utskotten att anordna offentliga utskottsutfrågningar. Införandet av sådana utfrågningar har v motiverats i avsnitt 12.4.

Tilläggsbestämmelsen är ny. Den har motiverats i avsnitt 12.4.

Til/äggsbestämme/serna 7.2.3 och 8.12.2

Något behov av att anordna offentliga utfrågningar har inte bedömts föreligga för valberedningen eller krigsdelegationen. Bland de bestäm- melser rörande utskotten som skall tillämpas på valberedningen och krigsdelegationen har undantag därför gjorts för4 kap. 12 å andra stycket i dess nya lydelse.

F/Iäggsbesrämmelse 4. 12.1 ;

Ikraftträdandebestämmelsen

Det hade naturligtvis varit önskvärt att ändringarna i riksdagsordningen hade kunnat träda i kraft redan innan riksdagen samlas efter 1988 års riksdagsval. Om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften 1 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet kan samtliga ändringar enligt 8 kap. 16 & regeringsformen i och för sig beslutas genom endast ett beslut. Sammanslagningen av finans- och skatteutskotten förutsätter emellertid ändringar i regeringsformen, vilka inte kan slutligt beslutas annat än genom två likalydande beslut med riksdagsval emellan. Innan det andra beslutet kan tas, måste också ett nytt konstitutionsut- skott utses, vilket därefter skall avge betänkande i ärendet. Det är därför knappast möjligt att låta ändringarna träda i kraft inom de åtta dagar

från dagen för den nyvalda riksdagens första sammanträde, inom vilken period riksdagen enligt tilläggsbestämmelse 4.2.1 till riksdagsordningen skall tillsätta samtliga ordinarie utskott.

Sker inga andra förändringar av utskottsorganisationen än samman- slagningen av finans- och skatteutskotten, kan detta lösas genom att sam- ma personer väljs till ledamöter i de båda utskotten. Vi har emellertid i avsnitt 7.2.3 förutsatt att även andra förändringar av utskottsorganisatio- nen skall ske. Slutligt ställningstagande till ikraftträdandedagen för de olika ändringarna bör därför anstå till dess ett fullständigt förslag till förändrad utskottsorganisation föreligger.

17.3. Kommunallagen (l977:179)

Genom ändringarna i 2 kap. 6 5, 3 kap. 5 och 17 55 samt 5 kap. 1 & kommunallagen fastslås principen om fyraåriga mandatperioder för landstings- och kommunfullmäktigledamöter och övriga förtroendeval- da i landsting och primärkommuner. Förlängningen av mandatperioden har behandlats i avsnitt 4.4.

17.4. Vallagen (1972:620)

5 kap. Anmälan om deltagande i val och av kandida/er Det föreslagna införandet av obligatorisk förhandsanmälan av partier har behandlats i avsnitt 8.2. Eftersom förhandsanmälan föreslås ersätta det nuvarande systemet med registrering av partibeteckning har 5 kap. vallagen arbetats om. De nya bestämmelserna ansluter emellertid i många fall mycket nära till nuvarande ordning.

/ 5 I första stycket föreskrivs att de partier som önskar delta i val i förväg skall anmäla sitt deltagande till centrala valmyndigheten och att de kan anmäla kandidater.

I andra stycket har införts en erinran om att valsedlar för partier som inte anmälts skall ogiltigförklaras vid sammanräkningen.

I tredje stycket hänvisas till det skydd för sin partibeteckning ett parti åtnjuter om det anmält kandidater i valet.

2 och 3 593? I dessa paragrafer regleras på vilket sätt och inom vilken tid förhandsan- mälan av partier skall ske.

4 59 Paragrafen motsvarar nuvarande 4 5 första stycket och reglerar för vilka val en anmälan kommer att gälla.

5 58" Paragrafen motsvarar nuvarande 7 5 och föreskriver att centrala valmyn- digheten skall kungöra vilka partier som anmält sitt deltagande.

6 59 Paragrafen motsvarar nuvarande 8 å och behandlar anmälan av kandi- dater.

759

I denna paragraf föreskrivs att kandidater inte får anmälas till skydd för en partibeteckning som kan antas komma att leda till förväxling med något annat partis beteckning. Reglerna i första stycket motsvarar nuva- rande 3 é första stycket punkterna 4 och 5. Andra stycket motsvarar nuvarande 4 & andra stycket.

85

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 5 och föreskriver att de partier som anmäler kandidater till skydd för sin partibeteckning skall ha anmält ett ombud.

9.5 Ändringen är redaktionell.

115? Ändringen är enbart språklig.

öka/1.2 59

Ändringen föranleds av den förstärkning av personvalsmomentet som föreslagits i avsnitt 7.3.

6 kap. 3 ; Ändringen föranleds av att den tidigare ordningen med registrering av partibeteckning upphävs, se avsnitt 8.2.

6 kap. 4. 5 och 9 5959 Ändringen att valsedlar skall tillhandahållas gratis för de partier som vid något av de två senaste riksdagsvalen fått mer än en procent av rösterna i hela riket har behandlats i avsnitt 8.5. I övrigt är ändringarna av språklig natur.

6 kap. 10 9"

Bestämmelsen är ny och har införts för att personer, som utan att ha givit sitt samtycke till det har uppförts på en valsedel, skall få en möjlighet att officiellt förklara att de inte vill kandidera på den valsedeln. Frågan har behandlats i avsnitt 8.3.2.

6 kap. [15 Ändringarna är av språklig art och någon förändring av paragrafen i sak är inte avsedd.

7 kap. 2 5 Ändringen av tiden för utsändande av röstkort vid andra val än ordinarie val föranleds av den förkortning av tiden för anordnande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

9 kap. 6 &" Paragrafens lydelse har anpassats till de förslag om obligatorisk för— handsanmälan som behandlats i avsnitt 8.2 och de nya regler för tillhan- dahållande av valsedlar som behandlats i avsnitt 8.5.

1() kap. 1 och 7 5938' Ändringarna av tiden då förtidsröstning får börja på postanstalter och utlandsmyndigheter vid andra val än ordinarie val föranleds av den för- kortning av tiden för anordnande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

11 kap. 6 a 51" Ändringarna av tiderna för anordnande av valsedelsförsändelse vid and- ra val än ordinarie val föranleds av den förkortning av tiden för anord- nande av extra val som behandlats i avsnitt 6.4.2.

14 kap. 4 51 Ändringen i första stycket första punkten ersätter den nuvarande regeln att en valsedel som upptar flera partibeteckningar skall ogiltigförklaras. Den har behandlats i avsnitt 8.4.

Den nya andra punkten föranleds av att endast partier som på förhand anmält sitt deltagande i valet skall få delta i mandatfördelningen. Den nya ordningen har behandats i avsnitt 8.2.

14 kap. 5 39

Ändringen innebär att en valsedel som första namn skall kunna uppta en icke anmäld kandidat även för de partier som anmält kandidater till skydd för sin partibeteckning om väljaren utnyttjat den möjlighet till personval som behandlats i avsnitt 7.3. Om valsedeln förändrats på annat sätt, genom strykning, omnumrering e.d., måste valsedeln dock toppas av en anmäld kandidat för att man vid röstsammanräkningen inte skall bortse från samtliga namn på den.

14 kap. 9 och 15 b 55 Ändringarna har behandlats i avsnitt 8.6 och innebär att uddatalsmeto- den utan jämkning skall tillämpas när de utjämningsmandat ett parti erhållit skall fördelas på valkretsar.

Ikra/ilrädandebeslämmelsen

Införandet av obligatorisk förhandsanmälan av partier enligt 5 kap. val- lagen i dess nya lydelse förutsätter, såvitt avser riksdagsvalen, en ändring av 3 kap. 7 ; regeringsformen. Flertalet ändringar hänger nära samman med systemet med förhandsanmälan och kan därför inte heller de träda i kraft tidigare än ändringen i regeringsformen. Samtliga ändringar före- slås därför träda i kraft samtidigt. l l l 1

17.5. Lagen (l982:942) om svenska kyrkan

5 58”

Förlängningen av mandatperioden för riksdagen, landstingen och kom- munfullmäktige bör motsvaras av en motsvarande förlängning av man- datperioden för de valda kyrkliga organen. I denna paragraf fastslås kyrkomötets valperiod till fyra år.

Ikraftträdandebesra'mmelsen

Ledamöter av kyrkomötet och ersättare för dem skall enligt 14 (5 lagen (l982:943) om kyrkomötet väljas före april månads utgång året näst efter det år då val i hela riket av kyrkofullmäktige har ägt rum.

De kyrkomötesval som äger rum under våren 1989 skall endast avse en treårig mandatperiod. De första valen för en fyraårig mandatperiod skall äga rum först efter kyrkofullmäktigvalet år 1991.

17.6. Lagen (1982:1052) om församlingar och kyrkliga samfälligheter

Genom ändringarna i 2 kap. 615, 4 kap. 6 5, 5 kap. 8 och 15 55 samt 7 kap. l 5 lagen om församlingar och kyrkliga samfälligheter fastslås principen om fyraåriga mandatperioder för kyrkofullmäktigledamöter och övriga förtroendevalda inom svenska kyrkan med undantag för kyrkomötet. Förlängningen av mandatperioden har behandlats i avsnitt 4.4. Kyrkofullmäktigvalen äger f.n. rum den tredje söndagen i oktober månad samma år som ordinarie val till riksdagen samt val i hela riket av landstingsledamöter och kommunfullmäktige förrättas. I avsnitt 9.1.4 har föreslagits att kyrkofullmäktigvalen skall förrättas året före övriga allmänna val. Val till kyrkofullmäktige hålls nästa gång år 1988. Detta val kommer att gälla för tre år. Det första valet avseende en fyraårig mandat- period kommer alltså att förrättas år 1991. Några andra ordinarie val kommer inte att hållas det året. Detta kommer att ske först året därpå.

17.7. Lagen (l972:704) om kyrkofullmäktigval 8 a 3?

Paragrafen är ny och har införts med anledning av den ordning med obligatorisk förhandsanmälan av partier i alla allmänna val som föresla- gits i avsnitt 8.2. l

9 55" Ändringen föranleds av att samma rutiner för valsedelsproduktionen som vid kommunfullmäktigvalen i avsnitt 9. 1 .6 föreslagits gälla också vid kyrkofullmäktigvalen. Paragrafen motsvarar 6 kap. 1 & vallagen (1972:620).

10 gt Ändringarna utgör en anpassning av paragrafen till 6 kap. 2 & vallagen.

! första stycket föreskrivs att valsedlarna skall vara lika till storlek och material. Något behov av atti lagen reglera formatet föreligger inte lång- re eftersom blanketter till valsedlar enligt 9 & skall tillhandahållas av centrala valmyndigheten.

Ändringen i andra stycket föranleds av att den förstärkning av person- valsmomentet som föreslagits och motiverats i avsnitt 7.3 också bör gälla i kyrkofullmäktigvalen.

11 a-c sig Ändringarna föranleds av de nya rutiner för valsedelsproduktionen som behandlats i avsnitt 9.1.6. Paragraferna motsvarar 6 kap. 4, 7 och 8 95 vallagen med de avvikelser som föranleds av att någon statlig subventio- nering av partiernas valsedelskostnader inte skall förekomma.

l3a5?

Paragrafen är ny. Den motsvarar den nya 6 kap. 10 & vallagen, vilken behandlats i avsnitt 8.3.2.

Reservationer och särskilda yttranden

1 Den gemensamma valdagen och mandatperiodens längd (kap. 4)

1.1 Reservation av Anders Björck (m ). Björn Molin ap) och Bertil Fiskesjö (t')

Den kommunala självstyrelsen är en viktig del av vårt demokratiska styrelseskick. Den har gamla traditioner och den har verksamt bidragit till den politiska demokratins framväxt och till att demokratin blivit fast rotad i vårt land.

I takt med att den offentliga verksamheten byggts ut har de beslut som fattas i kommuner och landsting blivit av allt större betydelse för med- borgarna. Huvudparten av den offentliga verksamheten bedrivs numera i kommunal regi. De frågor som handläggs berör ofta på ett näraliggande sätt de enskilda människorna. Det är således av stor vikt att demokratins former är sådana att de underlättar för medborgarna att få insyn i verk- samheten, att delta i den, att påverka den och att på ett meningsfullt sätt kunna utkräva ansvar.

Den gemensamma valdagen är enligt vår mening ett hinder härvidlag. Som ett viktigt led i strävandena att vidga och fördjupa den kommunala demokratin förordar vi därför att skilda valdagar för valen till de kom— munala församlingarna och riksdagen återinförs.

När den gemensamma valdagen infördes från och med 1970 års val motiverades den inte av kommunaldemokratiska skäl. Några klagomål mot den dittills gällande ordningen hade inte framförts.

Skälen var av annorlunda karaktär. För att gå med på enkammarrefor- men krävde socialdemokraterna någon form av s.k. kommunalt sam- band. Ett krav för att förverkliga detta var att en del av riksdagen skulle utses genom indirekta val. Resultatet blev dock efter många olika turer och förslag gemensam valdag för alla tre valen samt treårig mandatpe- riod. Den ordning som därmed infördes skiljer sig från vad som gäller i praktiskt taget alla andra demokratier. Det vanliga är att de kommunala församlingarna utses genom särskilda val. Behovet av s.k. kommunalt samband anförs fortfarande som ett huvudargument för den gemensam- ma valdagen. Tanken är att eftersom kommunerna är beroende av beslut som fattas av riksdagen är det — som en slags manifestation av detta

beroende — motiverat att valen till de beslutande församlingarna på alla plan sker samtidigt.

Enligt vår mening är detta resonemang inte relevant. Det är en själv- klarhet att riksdagens beslut i många frågor också har stor betydelse för kommunerna. Riksdagen bestämmer genom kommunallag och annan lag vilka uppgifter kommunerna skall ha och på en del områden ger riksdagen också ekonomiska bidrag till verksamheten. Dessa frågor är således i likhet med alla andra frågor av övergripande karaktär rikspoli- tiska frågor.

Kommunalpolitiska frågor är de frågor som kommunerna handlägger enligt den kompetensram som riksdagen fastlagt. Det är dessa frågor som skall stå i centrum inför valen i de olika kommunerna. Som vi ovan framhållit har den kommunala verksamheten blivit allt mer omfattande och fått allt större betydelse för medborgarna. Det kan således inte med fog hävdas, att verksamheten i kommuner och landsting är av så ringa vikt att särskild kommunal valdag av det skälet skulle vara omotiverad.

Den gemensamma valdagen medför att de viktiga kommunala frågor- na får ett mycket begränsat utrymme i den allmänna debatten inför va- len. De politiska partiernas agerande och massmedias bevakning domi- neras av rikspolitiska frågor.

Väljarnas ställningstaganden i kommunalvalen bestäms således i allt väsentligt av uppfattningen om partiernas agerande på riksplanet — inte av kunskap om och värdering av de förtroendevaldas verksamhet och politiska program i den egna kommunen.

Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna och de kommuna- la politikerna på ett helt annat sätt än nu komma i förgrunden inför de kommunala valen. Det skulle innebära bättre information till väljarna och därmed också ökad kunskap hos dessa om de kommunala frågorna och i sin tur leda till att ansvarsutkrävandet skulle bli mera reellt. Om verksamheten på detta sätt lyftes fram skulle detta också stimulera till ett ökat engagemangi lokala och regionala frågor även under mandatperio- derna.

Omsorgen om den kommunala demokratin talar således enligt vår mening entydigt för skilda valdagar.

Nära kopplad till frågan om skilda valdagar är frågan om mandatpe- riodernas längd. Den nuvarande treåriga mandatperioden tillkom som en följd av beslutet om gemensam valdag. Det är ett ofta framfört önske- mål att mandattiden borde förlängas. Vi delar denna uppfattning. Den treåriga mandattiden är alltför snävt tilltagen. Den försvårar planeringen såväl i kommunerna som på riksplanet och medför risker för att denna planering blir alltför kortsiktig. För nytillträdande majoriteter är det svårt att på tre år hinna få fram det underlag som krävs för att ge den politik man vill föra ordentligt genomslag. Den korta mandattiden för- svårar också uppgörelser och kompromisser som av sakliga skäl skulle kunna vara motiverade.

Vi förordar en övergång till fyraåriga mandatperioder för de valda församlingarna. Med skilda valdagar innebär således detta att allmänna

val skall hållas vartannat år till riksdagen och vartannat till kommunfull- mäktige och landsting. Det blir därmed samma ordning som gällde före 1969 års reform.

Vårt förslag om skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder ser vi som en helhet. Vi kan således inte ansluta oss