Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1994

Sammanfattning av uppdraget

Mot bakgrund av riksdagens beslut om avreglering av järnvägstrafiken (prop. 1993/94:166, bet. 1993/94:TU28, rskr. 1993/94:309) tillkallas en utredare med uppdrag att utreda och föreslå hur Banverket bör organiseras på kort och lång sikt. Utredaren skall i sina förslag följa de trafikpolitiska mål och riktlinjer som riksdagen fastställt för Banverkets verksamhet. Utredaren har ett uppdrag som innefattar två huvuddelar.

Den första delen består i att utarbeta förslag till en ny tillsynsmyndighet för järnvägstrafik som skall verka fr.o.m. den 1 januari 1995. Myndigheten skall tills vidare, på samma sätt som Järnvägsinspektionen, vara administrativt inordnad i Banverket och vara fristående i sin myndighetsutövning. Denna första del av uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1994.

Andra delen av uppdraget består i att utreda och föreslå hur Banverket på en avreglerad järnvägsmarknad lämpligast skall organiseras för att myndighets-, beställar- och utförarrollerna skall kunna renodlas och effektiviseras. Ett mål skall vara att Banverkets produktionsverksamhet på sikt skall bolagiseras och föras över till annan huvudman. Denna andra del av uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1995.

Beslutade åtgärder

Regeringen arbetar långsiktigt med att öka effektiviteten i kommunikationssektorn bl.a. genom att avreglera marknader och konkurrensutsätta verksamheter. Detta har resulterat i en avreglering av flygtrafiken, taxitrafiken och busstrafiken inom länen samt en viss avreglering av den långväga busstrafiken. Vidare har riksdagen fattat beslut om att Vägverkets produktionsverksamhet successivt skall konkurrensutsättas och den 1 januari 1996 bolagiseras (prop. 1993/94:180, bet. 1993/94:TU32, rskr. 1993/94:387).

Riksdagen beslutade den 5 maj 1994 (prop. 1993/94:166, bet. 1993/94:TU28, rskr. 1993/94:309) att järnvägstrafiken på det statliga bannätet skall öppnas för konkurrens fr.o.m. den 1 januari 1995. Detta innebär att SJ:s och trafikhuvudmännens ensamrätter slopas. I princip skall alla som har ekonomiska förutsättningar ha rätt att ansöka om tåglägen och de enskilda trafikintressenterna skall teckna separata banupplåtelseavtal med Banverket. Rätten att driva trafik kan i vissa fall inskränkas och regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning om tillståndsgivningen.

Avregleringen av järnvägstrafiken ligger väl i linje med EU:s transportpolitik. EG-kommissionen har nyligen presenterat förslag till två nya järnvägsdirektiv som skall komplettera 1991 års direktiv (91/440/EEG) om bl.a. krav på en bokföringsmässig uppdelning av infrastruktur och järnvägsdrift. Det ena förslaget (COM(93) 678 final) innehåller regler om operativa licenser för järnvägsföretag och det andra förslaget (COM(93) 719 final) innehåller regler om principer och procedurer för tilldelning av bankapacitet och om avgifter för nyttjande av infrastrukturen.

En ny tillsynsmyndighet, tills vidare administrativt inordnad i Banverket, skall inrättas. Tillsynsmyndigheten skall utforma villkor och fatta beslut om banfördelning, medla vid konflikter avseende banupplåtelseavtal, pröva om den som söker tåglägen har ekonomiska och övriga förutsättningar som är nödvändiga för att driva den sökta trafiken, vara överklagandeinstans för trafikledningsbeslut samt utforma regler för tillgången till gemensamma funktioner.

Reglerna för banfördelning skall utarbetas utifrån en administrativ modell men tillsynsmyndigheten skall löpande utreda möjligheten att införa en mera efterfrågestyrd banfördelningsmodell. Vidare skall myndigheten utöva tillsyn över trafikledningen i syfte att skapa konkurrensneutrala förhållanden. Tillsynsmyndigheten, SJ och övriga operatörer med trafikledningsansvar skall ingå löpande avtal om genomförande och finansiering av trafikledningen.

Regeringen anser att grundprincipen bör vara att trafikintressenterna själva skall äga eller leasa den rullande materielen. Tillsynsmyndigheten skall ansvara för bedömningen av förekomsten av överflödig rullande materiel hos SJ.

Vidare skall tillsynsmyndigheten följa upp avregleringen med avseende på ansvarsfördelning, marknadsutveckling samt utvecklingen av EG-regler inom järnvägsområdet.

Vad gäller de gemensamma funktionerna såsom stationer, övriga järnvägsfastigheter för järnvägsändamål, persontrafikens depåer, sidospår, godsbangårdar, godsterminaler, färjor, biljett- och informationssystem m.m. är det regeringens uppfattning att inga större omorganisationer är aktuella i ett inledningsskede på grund av att antalet nya järnvägsföretag bedöms bli begränsat.

Tillsynsmyndigheten skall löpande utarbeta förslag till regeringen angående den exakta avgränsningen mellan de gemensamma funktioner som skall göras tillgängliga till självkostnads- resp. marknadspris. Myndigheten skall även utforma övriga villkor för tillgången till de gemensamma funktionerna.

I syfte att inordna planeringen av järnvägar i existerande system för samhällsplanering pågår ett arbete med en ny lag om järnvägsplanering, delvis efter mönster från väglagens regelsystem. Ett förslag till ny lag behandlas i departementspromemorian Lag om järnvägsplanering (Ds 1994:65). Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1995.

Nuvarande organisation

Tillkomsten av Banverket, som bildades år 1988, bygger på 1988 års trafikpolitiska beslut då SJ delades i ett affärsverk med ansvar för tågtrafiken och en myndighet, Banverket, med ansvar för infrastrukturen. Vägtrafikmodellen infördes vilken bl.a. innebär att staten på samhällsekonomiska grunder tar huvudansvaret för drift, underhåll och nyinvesteringar i infrastrukturen.

Banverket är enligt sin instruktion (1988:707) en central förvaltnings- myndighet för frågor som rör järnvägar. Verkets huvuduppgifter är att främja järnvägens utveckling, driva och förvalta statens spåranläggningar samt ha hand om säkerhetsfrågor för spårtrafik. Vidare är Banverket enligt beredskapsförordningen (1993:242) beredskapsmyndighet i den civila delen av totalförsvaret och ansvarar för banhållning inom funktionen Transporter.

Den verksamhetsidé som Banverket har satt upp är "att möjliggöra för järnvägstrafiken att bli en konkurrenskraftig, miljövänlig och trafiksäker del av transportsystemet". Banverket har en hög teknisk kompetens med verksamhet inom ban- och brobyggnad, spårteknik, geoteknik, elteknik, signal- och telesystem. Organisationen har i sina grunddrag inte förändrats nämnvärt sedan verkets bildande. Sedan en tid pågår ett internt arbete med att beskriva, tydliggöra och avgränsa Banverkets olika roller och ansvarsförhållanden i syfte att stärka den interna och externa effektiviteten. Banverket är organiserat på följande sätt:

• Huvudkontoret ansvarar bl.a. för den långsiktiga strategiska planeringen samt övergripande teknik- och ekonomisystem.
• De fem regionerna har eget ansvar för planering av nyinvesteringar, drift och ekonomi samt agerar självständigt i alla frågor som rör järnvägsanläggningarna. Regionkontoren fungerar som teknikkonsulter åt bandistrikten och sluter banupplåtelseavtal med trafikutövarna. Stora enskilda nybyggnadsprojekt, som t.ex. Svealandsbanan, organiseras i projektform på regionnivå.
• De tjugo bandistrikten, som organisatoriskt ingår i regionerna, ansvarar för produktionen samt planering och prioritering av underhållsinsatser och reinvesteringar.
• Industridivisionen, som behandlas i departementspromemorian Entreprenader på nya spår (Ds 1994:27), är en egen resultatenhet och har vissa strategiska verksamhetsresurser. Industridivisionen är uppdelad i fyra affärsområden; bankomponenter, spårentreprenader, kontaktlednings- entreprenader och signalentreprenader. Till en viss del konkurrerar industridivisionen med externa företag och Banverket har uttryckt en stark vilja att bolagisera verksamheten i syfte att öka effektiviteten och konkurrensneutraliteten.
• Banskolan är ett järnvägstekniskt utbildningscentrum som primärt skall tillgodose Banverkets behov av teknisk utbildning och bedriver även viss extern utbildningsverksamhet.
• Järnvägsinspektionen är spårtrafikens säkerhetsmyndighet med ansvar för tillsyn, tillståndsprövning och olycksundersökningar. Järnvägsinspektionen är administrativt inordnad i Banverket men är självständig i sin myndighetsutövning.
• Banverkets anställda fördelar sig enligt följande:

Huvudkontoret: 353 Regionkontoren (5): 682 Bandistrikten (20): 4 975 Industridivisionen: 404 Banskolan: 67 Järnvägsinspektionen: 27 Totalt: 6 508

Verksamheterna inom Industridivisionen, Banskolan och teleområdet är avgiftsfinansierade. För att på sikt anpassa resurserna till en ökad andel extern upphandling av tjänster och entreprenader, rekryteras produktionspersonal huvudsakligen i form av tidsbegränsade projektanställningar.

Regeringens överväganden

Avregleringen av järnvägstrafiken skall ses mot bakgrund av de omfattande satsningar som sker på upprustning och modernisering av det statliga bannätet samt som en förutsättning för att järnvägssektorn skall kunna möta konkurrensen från andra trafikslag. För att fullt ut kunna dra nytta av gjorda investeringar och de vinster som en avreglerad järnvägstrafik medför, anser regeringen att det är av yttersta vikt att anslagna medel för banhållningen används så effektivt som möjligt.

Banverkets verksamhet kan delas upp i olika roller. Som sektororgan under regeringen skall Banverket bl.a. fatta beslut som berör järnvägsnätets vidmakthållande och utveckling, utföra samhällsekonomiska analyser och delta i tillämpning och utveckling av regler inom järnvägssektorn. Som förvaltare ansvarar Banverket för de statliga järnvägsanläggningarna. Slutligen har Banverket rollen som producent av banhållningstjänster.

I framtiden bör Banverket inrikta sig på att verka som beställare av banhållningstjänster och produkter inom ramen för riksdagens trafikpolitiska mål.

Banverket bedriver verksamhet inom områden som är helt eller delvis konkurrensutsatta, t.ex. projektering, reinvestering, nybyggnad av järnvägar, televerksamheten samt delar av underhållsverksamheten. Statens ägande bör begränsas till verksamheter på marknader där det råder ofullständig konkurrens. Helt konkurrensutsatt verksamhet bör inte ägas av staten utan bör avyttras under förutsättning att det finns en väl fungerande marknad.

Regeringen anser att Banverket bör omorganiseras så att produktionsverksamheten separeras från myndighetsverksamheten. En renodling av Banverkets produktionsverksamhet leder sannolikt till en högre kostnadseffektivitet. Banverkets framtida roll som infrastrukturhållare skall inriktas mot att effektivisera och renodla myndighets- och beställarfunktionerna.

Målet för Banverkets produktionsverksamhet skall vara en så hög grad av konkurrensutsättning som möjligt samt på sikt bolagisering och privatisering.

En grundläggande förutsättning för att genomföra organisationsförändringar av denna storleksordning är att Banverket aktivt arbetar med att utveckla beställar- och utförarrollerna inom den nuvarande organisationen. Uppbyggnaden av en kompetent och väl utvecklad beställarorganisation är en av de viktigaste förutsättningarna för att en separation och framtida bolagisering av produktionsverksamheten skall få de avsedda effekterna.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utarbeta förslag till en tillsynsmyndighet för järnvägstrafik samt att på en avreglerad järnvägsmarknad föreslå organisationsförändringar i syfte att effektivisera och renodla Banverkets myndighets-, beställar- och utförarroller. Utredaren, som i sina förslag skall följa de riktlinjer som riksdagen fastställt för Banverkets verksamhet, har ett uppdrag som består av två huvuddelar.

• Avregleringen av järnvägstrafiken Den första uppdragsdelen består av att utreda och föreslå ny organisation för Banverket med anledning av den kommande avregleringen av järnvägstrafiken. Utredaren skall utarbeta förslag till en ny tillsynsmyndighet för järnvägstrafik som skall inrättas den 1 januari 1995. Tillsynsmyndigheten skall tills vidare vara administrativt inordnad i Banverket men vara fristående ekonomiskt och i sin myndighetsutövning.

I utredningen skall ingå förslag till lokalisering och finansiering av tillsynsmyndigheten med den förutsättningen att verksamheten så långt som möjligt skall avgiftsfinansieras.

I samarbete med SJ, Banverket och trafikhuvudmännen skall utredaren föreslå principer för finansiering av trafikledningskostnader på stom- och länsjärnvägar. En förutsättning skall vara att kostnaden för trafikledningen skall bäras av järnvägsoperatörerna. Verksamheten skall vara ekonomiskt självbärande utan vinstkrav. Ansvaret för ersättningen för trafikledningskostnader på länsjärnvägar som i dag utbetalas via anslaget för statens köp av interregional persontrafik på järnväg, skall föras över till tillsynsmyndigheten fr.o.m. budgetåret 1995/96.

Vidare skall förslag redovisas hur tillsynsmyndighetens verksamhet författningsmässigt skall regleras, vilket inkluderar förslag till instruktion.

Denna första del av uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 1994.

• Effektivisering och renodling av Banverkets roller Den andra delen består i att inom ramen för riksdagens trafikpolitiska beslut utreda och föreslå hur Banverket på en avreglerad järnvägsmarknad lämpligast skall organiseras på lång sikt så att myndighets-, beställar- och utförarrollerna renodlas och effektiviseras. Syftet med utredarens förslag skall vara att skapa goda förutsättningar för en mer marknadsorienterad organisation och ett effektivare utnyttjande av Banverkets resurser.

Den nuvarande organisationen och förslaget till framtida organisation skall analyseras vad gäller samlade resurser, struktur, fördelning av beslutsrätten, metoder för samordning av verksamheter samt formellt styrsystem. Med formellt styrsystem avses verksamhetsstrategier, verksamhetsplaner, budgeteringssystem och operativ styrning. Analysen skall vidare innehålla en genomgripande belysning av nuvarande och framtida samspel och ansvarsförhållande mellan Banverkets olika interna funktioner och övriga externa aktörer inom järnvägssektorn. Banverkets myndighetsuppgifter skall sedan produktionsverksamheten avskilts preciseras och definieras.

Utredarens förslag till ny organisation m.m. skall utgå ifrån att Banverkets produktionsverksamhet skall organiseras i ett mer renodlat beställar- och leverantörsförhållande, på liknande sätt som skett inom Vägverket. Målet skall vara att successivt utsätta Banverkets produktionsverksamhet för full konkurrens samt på sikt bolagisera och föra över verksamheten till en annan huvudman. Utredaren skall föreslå i vilken takt Banverkets produktionsverksamhet skall konkurrensutsättas med målet att 100 % av nyinvesteringarna skall upphandlas på affärsmässiga grunder år 1998. För drift- och underhållsverksamheten skall motsvarande mål vara att minst 50 % skall upphandlas på affärsmässiga grunder år 1998.

Utredaren skall föreslå åtgärder som skapar goda förutsättningar för en övergång till en mera renodlad beställar- och leverantörsorganisation. Vidare skall förslag till åtgärder redovisas som syftar till ökad konkurrens på drift- och underhållsmarknaden samt en förstärkning och spridning av järnvägsteknisk kompetens hos marknadens aktörer.

De kriterier som krävs för en framgångsrik framtida bolagisering av produktionsverksamheten skall anges och de ekonomiska konsekvenserna av en bolagisering vid olika tidpunkter avseende pensionsskuld, aktiekapitalets storlek m.m bedömas. I samband med att en eventuell bolagisering av hela eller delar av produktionsverksamheten analyseras skall utredaren även behandla möjligheterna till ett samgående med andra aktörer på järnvägsmarknaden som kan tillföra kompetens, erfarenhet eller kompletterande resurser.

Utredaren skall redovisa hur Banverkets totalförsvars-uppgifter tillgodoses vid föreslagna organisationsförändringar och vid en eventuell bolagisering av produktionsverksamheten. Vidare skall en bedömning göras av förslagens konsekvenser för beredskapen och de åtgärder detta bör föranleda.

Möjligheterna till en framtida sammanslagning av tillsynsmyndigheten för järnvägstrafik och Järnvägsinspektionen skall behandlas. Utredaren skall härvid beakta Riksdagens revisorers förslag (rapport 1993/94.8) att samordna inspektionerna inom kommunikationsområdet.

I alla förslag till förändringar skall även redovisas hur de författnings- mässigt skall regleras.

Denna andra del av uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1995.

Övrigt

Utredaren skall samordna sina förslag med det pågående arbetet angående ny lagstiftning för järnvägsplanering. Vidare skall utredaren beakta vad som sägs i direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).