Beslut vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995

Sammanfattning av uppdraget

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) skall

• analysera miljösituationen i landets skärgårdsområden, och
• föreslå en strategi och åtgärder för en bättre miljö i områdena.

Syftet med arbetet är att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling i skärgårdarna. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkt i behovet av en levande skärgård samt olika verksamheters och aktiviteters inverkan på miljön. Tyngdpunkten i arbetet skall läggas på de skärgårdsområden som bedöms som mest utsatta.

Bakgrund

Skärgårdarnas naturgivna förutsättningar är basen för lokalbefolkningens traditionella näringar såsom fiske, småskaligt jord- och skogsbruk, jakt samt service till fritidsboende och turister. Möjligheten till fast bosättning och arbete är en nödvändig grund för en levande skärgård. Den hävdade marken är också ett viktigt inslag i skärgårdsmiljön. Vidare bör framhållas att försvaret bedriver viktig verksamhet även i skärgårdarna. Skärgårdarna har samtidigt stora nationella värden för rekreation och friluftsliv i olika former. Skärgårdarna har därigenom stor betydelse inte minst för människorna i närliggande tätorter. Skärgårdarna har också stora natur- och kulturmiljövärden. Stora delar av skärgårdarna omfattas därför av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Särskilt i ytterskärgårdarna finns dessutom skydd enligt naturvårdslagen (1964:822), t.ex. i form av naturreservat samt säl- och fågelskyddsområden.

Frågan om skärgårdsområdenas utveckling har utretts i flera olika sammanhang. Den senaste mer övergripande utredningen redovisas i betänkandet Levande skärgårdar (SOU 1994:93). Skärgårdsförhållandena berörs också mer eller mindre direkt i flera andra utredningar och regeringsinitiativ m.m. Det gäller bl.a. miljöpolitikens inriktning, strategi för biologisk mångfald, uppföljning av säkerställande av riksintressen enligt naturresurslagen, färjetrafik, buller- och avgasfrågor när det gäller fritidsbåtar och fartyg, trafik med vattenskotrar samt grundvattenfrågor. Vidare bedriver länsstyrelserna arbete med regionala miljöprogram och inom de s.k. regionala åtgärds- grupperna. Skärgårdsfrågorna har även uppmärksammats i internationella sammanhang. Stora delar av skärgården är också föremål för stöd från EU genom strukturfonderna.

Skärgårdsmiljöns känslighet medför att vissa verksamheter eller aktiviteter kan ha negativ inverkan på såväl skärgårdsområdenas rekreations-, natur- och kulturmiljövärden som för möjligheterna till varaktig bosättning, sysselsättning och försörjning. Det gäller framför allt inverkan från fritidsbebyggelse, färje- och motorbåtstrafik och verksamheter som i ett långsiktigt perspektiv medför övergödning av vattnen. Det ökade och förändrade nyttjandet av skärgårdarna har medfört bl.a. ökade störningar i form av buller, skador, förslitning, övergödning, vatten- och luftföroreningar samt försvårad tillgänglighet till stränder och försämrade möjligheter att hålla marken i hävd. Detta har lett till att konflikterna mellan olika intressen har skärpts.

I arbetsrapporten Områden av riksintresse enligt 3 kap. NRL - en redovisning av utvecklingen m.m. (remissupplaga augusti 1995) har Boverket bl.a. studerat kommunernas planering och länsstyrelsernas planeringsunderlag för de områden som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. naturresurslagen. Boverket anser att tillräckliga insatser inte har gjorts för att skydda bevarande- och rekreationsvärdena i dessa områden. I rapporten framhålls att behovet av ett bättre skydd i vissa fall är akut. Rekreationsvärdena för det rörliga friluftslivet kommer enligt verket att minska och stora natur- och kulturvärden kommer att skadas påtagligt om bebyggelsen i kustområdena inte utvecklas på ett sätt som är mer anpassat till områdenas värden och i vissa fall kraftigt begränsas. Bl.a. försvåras tillgängligheten till stränderna och orörda delar av kustlandskapet. Rapporten remissbehandlas för närvarande.

Den kraftigt ökade användningen av motordrivna fritidsbåtar i skärgårdarna har medfört ökade störningar, bl.a. genom buller och avgaser. Den omfattande färjetrafiken med allt större fartyg har också inneburit ökad inverkan på miljön. Problemen är främst koncentrerade till storstädernas skärgårdsområden.

Övergödningen av sjöar och hav är ett stort miljöproblem, inte minst i skärgårdsområden. Under den senaste tjugoårsperioden har halterna av fosfor och kväve i haven fördubblats. Från den norska kusten i väst till Ålands hav i öst är flera områden kraftigt övergödda. Det som mest bidrar till övergödningen är läckage från jordbruk, utsläpp av avloppsvatten och nedfall av luftburet kväve, främst från trafiken.

Vatten- och avloppsfrågorna, som är av avgörande betydelse för skärgårdarnas utveckling, är i många fall svårlösta. Problemen gäller såväl bristande tillgång på grundvatten som saltvatteninträngning och föroreningar.

Uppdraget

Miljövårdsberedningen skall analysera miljösituationen i landets skärgårdsområden samt föreslå en strategi och åtgärder för en bättre miljö i områdena. Syftet med arbetet är att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling i skärgårdarna. Arbetet skall bedrivas med utgångspunkt i behovet av en levande skärgård samt olika verksamheters och aktiviteters inverkan på miljön. Tyngdpunkten i arbetet skall läggas på de skärgårdsområden som bedöms som mest utsatta.

Miljövårdsberedningen skall i arbetet utgå från det omfattande utredningsmaterial som kortfattat har redovisats i det föregående. Därtill kommer underlag som finns hos centrala och regionala myndigheter. Även pågående utrednings- och utvecklingsarbete skall beaktas.

Miljövårdsberedningen skall i ett första steg översiktligt kartlägga de anspråk från verksamheter och aktiviteter som ställs på att nyttja skärgårdarna och som kan ha negativ inverkan på skärgårdarnas natur- och kulturmiljövärden eller särskilda värden för det rörliga friluftslivet. Det gäller t.ex. exploatering för bebyggelse och infrastruktur, farleder, båttrafik, turism, fiskodlingar och försvaret. Härvid bör bl.a. behandlas frågor såsom olika typer av störningar, skador, förslitning, övergödning, vatten- och luftföroreningar samt nedskräpning. Påverkan bör relateras till de naturgivna förutsättningarna i respektive skärgårdsområde.

I ett andra steg skall Miljövårdsberedningen med utgångspunkt i den samlade miljöanalysen koncentrera det mer ingående utredningsarbetet till de skärgårdsområden där inverkan är störst eller till sådana skärgårdsområden som beredningen finner särskilda skäl att utreda vidare. Skärgårdarna i Stockholms, Uppsala och Södermanlands län, inklusive Mälaren, samt i Göteborgs- och Bohus län, där trycket från stora befolkningskoncentrationer är särskilt starkt, kan hänföras till förstnämnda kategori.

Miljövårdsberedningen skall studera hur de riksintressen som avses i 3 kap. naturresurslagen har säkerställts i berörda skärgårdsområden. Beredningen skall överväga om det behövs ytterligare åtgärder, i första hand i de områden där problemen är mest akuta. Beredningen skall i detta sammanhang särskilt studera bebyggelseutvecklingen i berörda skärgårdsområden.

Miljövårdsberedningen skall redovisa förutsättningarna för att upprätta och genomföra miljöprogram för respektive skärgårdsområde samt överväga organisatoriska former för ett sådant arbete. Miljöprogrammen bör omfatta bl.a. miljökvalitetsmål som avser påverkan genom utsläpp av föroreningar till luft och vatten, säkerställande av mark för naturvård, kulturmiljövård och rekreation samt återställningsåtgärder. Vidare bör programmen innehålla riktlinjer för planering baserade på miljökvalitetsmålen för respektive område. I arbetet bör beaktas pågående uppbyggnad av regional miljöövervakning och utveckling av kulturmiljöövervakning. Beredningen bör ta del av det arbete som pågår med att upprätta ett regionalt miljöprogram för Öresundsregionen.

Miljövårdsberedningen skall också överväga vilka åtgärder som, med stöd av t.ex. naturvårdslagen (1964:822) eller fiskelagen (1993:787), bör vidtas för att skydda betydelsefulla marina områden.

Miljövårdsberedningen skall vidare överväga åtgärdsprogram för en mer miljöanpassad sjötrafik i berörda skärgårdsområden. Beredningen skall därvid, vad gäller färjetrafiken, utgå från befintligt utredningsmaterial och den gällande sjöfarts- och hamnpolitiken.

Miljövårdsberedningens förslag skall samordnas med insatser inom EU:s olika kommissionsinitiativ som berör den svenska skärgården, såsom PESCA (program för fiskerinäringen) och INTERREG II (regionalt samarbete över nationsgränser), strukturfondsprogrammet för skärgården (mål 5 b) och de insatser som görs för miljöåtgärder i det svenska jordbruket.