Översyn av inkomstbegreppen inom bidrags- och socialförsäkringssystemen

Dir. 1996:52

Dir. 1996:52

Beslut vid regeringssammanträde den 27 juni 1996.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall ges i uppdrag att göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i de författningar som reglerar olika bidrags- och socialförsäkringsförmåner. Utredaren skall analysera nuvarande regler och redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas. En målsättning bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta de bidrags- och socialförsäkringsförmåner som finns. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Utredaren skall analysera de ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn som kan vara förenade med ett mer enhetligt inkomstbegrepp. Vidare skall ekonomiska effekter för den enskilde analyseras. Förslaget får inte leda till att statens utgifter ökar.

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som omfattas.

Uppdraget skall vara avslutat senast den 28 februari 1997.

Utgångspunkter

Nuvarande regler för beräkning av inkomst i de olika bidrags- och socialförsäkringssystemen är till stor del inte samordnade. Flera utredningar har berört frågan om beräkning av inkomst och har bl.a. pekat på fördelarna med en ökad enhetlighet av inkomstbegreppen i olika system.

Ett problem är att den försäkrade i många system själv skall söka uppskatta sin förväntade inkomst framåt i tiden. Försäkringskassan skall därefter bedöma rimligheten i de inkomstuppgifter som lämnas av den försäkrade. För inkomst av näringsverksamhet kan uppskattningarna innehålla stor osäkerhet då inkomsten kan variera betydligt över tiden. Inkomstberäkningarna för egna företagare upplevs därför som komplicerade och svårhanterliga av försäkringskassan.

Den varierade innebörden av inkomstbegreppet i olika bidrags- och socialförsäkringssystem enligt nuvarande regler medför i en rad avseenden svårigheter vid försäkringskassans tillämpning av reglerna. Kassan tvingas i många fall göra svåra bedömningar vid sina beslut vilket kan innebära rättsosäkerhet vid regeltillämpningen. Den varierade innebörden kan också leda till utfall som kan vara svåra att förstå för den enskilde när det gäller rätten att komma i åtnjutande av förmåner.

Riksrevisionsverket har i sin granskning av Riksförsäkringsverkets årsredovisning räkenskapsåret 1994/95 bl.a. påtalat risken för att det kan finnas incitament att uppge låg inkomst vid ansökan om bostadsbidrag medan det vid uppgivande av sjukpenninggrundande inkomst finns ett incitament att uppge hög inkomst.

Det är viktigt att reglerna för inkomstberäkning är utformade så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras.

Sjukpenning

Sjukpenninggrundande inkomst är för närvarande den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare uppbära för eget arbete. Med inkomst avses inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst avser således framtiden. Av Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjukpenninggrundande inkomst framgår att endast sådan inkomst skall beaktas som en försäkrad kan antas komma att tills vidare åtnjuta av eget arbete under minst sex månader i följd. Det har vidare slagits fast i praxis, att det är den försäkrades egen avsikt i fråga om varaktighet som är avgörande för om en inkomst skall beaktas vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst. Är det den försäkrades avsikt att fortsätta att förvärvsarbeta även efter en tidsbegränsad anställning, som är avsedd att vara kortare tid än sex månader, bör som regel en sjukpenningrundande inkomst beräknas.

Den sjukpenninggrundande inkomsten grundas även på andra skattepliktiga förmåner än lön samt på de skattepliktiga delarna av kostnadsersättningar. Vidare ingår semesterlön och semesterersättning i den sjukpenninggrundande inkomsten.

Beräkningen av sjukpenninggrundande inkomst för egenföretagare utgår från begreppet nettoinkomst av rörelse. Inkomst av arbete för egen räkning får därvid inte beräknas högre än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, s.k. jämförelseinkomst.

Enligt Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1981:5) om sjuk- penninggrundande inkomst skall, för en egenföretagare som under en följd av år i allmän självdeklaration redovisat lägre skatterättslig nettointäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, sjukpenninggrundande inkomst beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. Sjukpenningrundande inkomst får dock beräknas till högre belopp än vad som framgår av den skatterättsliga nettointäkten under en verksamhets uppbyggnadsskede eller om andra särskilda skäl föreligger såsom stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

Att fastställa underlaget för kompensationen avseende inkomstbortfall vid sjukdom är betydligt mer komplext för egenföretagare än för anställda. Det kan vara svårt för försäkringskassan att beräkna en jämförelseinkomst. Försäkringskassan måste ta reda på vad som skall anses som liknande arbete och vad som är skälig avlöning för detta. Om den skatterättsliga nettointäkten skiljer sig från jämförelseinkomsten uppstår bedömningssvårigheter. Därtill kommer de problem som följer av att den skatterättsliga intäkten är historisk inkomst medan sjukpenninggrundande inkomst är ett framåtsyftande begrepp.

En egenföretagares inkomstbegrepp skiljer sig vidare markant från det som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både räntor och avskrivningar. Kritik har riktats mot att detta medför att sjukförsäkringen i vissa fall inte ger adekvat kompensation för inkomstbortfallet. Kritik har också riktats mot svårigheter att skilja mellan inkomst av förvärvsarbete och inkomst av kapital. Vidare har kritik riktats mot bristande överensstämmelse mellan förmån och avgift. År 1989 överlämnade Riksförsäkringsverket rapporten (RFV anser 1989:5) Sjukpenningförsäkring för egenföretagare - utredning och förslag. Frågan om sjukpenningförsäkring för egenföretagre har härefter varit föremål för överväganden i skilda sammanhang.

Sjuk- och arbetsskadekommittén avlämnade i december 1995 ett delbetänkande (SOU 1995:149) där två alternativa modeller för beräkning av inkomstunderlag diskuteras: en som bygger på faktisk och aktuell inkomst och en som bygger på uppnådd levnadsstandard i termer av historiska inkomster. I den skiss till beräkning av ersättningsunderlag i en ny ohälsoförsäkring som kommittén redovisar föreslås att ersättning till anställda endast grundas på kontant lön. Andra skattepliktiga förmåner och skattepliktiga ersättningar bör enligt kommitténs bedömning inte ingå i underlaget. Vidare bör bortses från den högre kompensation som semesterlönen innebär i förhållande till ersättning för motsvarande arbetad tid. För anställda skisserar kommittén en modell där sjukersättningen under sjukfallets första tre månader bör beräknas på den aktuella årsinkomsten och därefter i någon form sättas i relation till den lön som den försäkrade uppburit under en period före sjukfallet, dock högst aktuell årsinkomst.

I propositionen Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. (1995/96:209), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen föreslagit att vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. I propositionen läggs även fram förslag om att det i den sjukpenninggrundande inkomsten inte skall ingå andra skattepliktiga förmåner än ersättning i pengar. Inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar skall ingå i denna inkomst.

Sjukförsäkringen finansieras genom socialavgifter och den allmänna sjukförsäkringsavgiften. Arbetsgivaravgiften baseras på summan av vad arbetsgivaren under året betalat som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Underlaget för allmänna egenavgifter utgörs av samtliga inkomster från anställning eller annat förvärvsarbete enligt 11 kap.2 och 3 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring till den del som inte överstiger sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet.

Avgiftsintäkterna används för att täcka försäkringens kostnader för bl.a. sjukpenning.

Bostadsbidrag

Med bostadsbidragsgrundande inkomst avses en för 12 månader framåt beräknad förvärvsinkomst med tillägg för inkomst av kapital och vissa andra inkomster. Med förvärvsinkomst menas här inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet. Förvärvsinkomst beräknas i princip efter samma grunder som gäller enligt kommunalskattelagen (1928:370). I inkomstslaget näringsverksamhet beaktas dock inte underskott som uppkommit ett tidigare år.

Riksförsäkringsverket rekommenderar i allmänna råd 1993:6 att försäkrings- kassan vid bedömning av rimligheten i de lämnade inkomstuppgifterna använder underlag för F-skatt, den bidragssökandes sjukpenninggrundande inkomst och uppgifter som lagts till grund för senaste taxering.

Skattelagstiftningen tillåter att inkomst av näringsverksamhet minskas genom olika resultatreglerande åtgärder som medför att skatteuttaget skjuts upp till senare år. Den som bedriver näringsverksamhet i aktiebolagsform har dessutom möjlighet att ta ut endast en del av årets disponibla vinst som inkomst och låta resten tills vidare stanna kvar i aktiebolaget. För dessa möjligheter finns fullgoda skäl med avseende på beskattningen. Vid beräkning av bidrag är det däremot i princip olämpligt med ett inkomstmått som kan påverkas av den enskilde på detta sätt, bl.a. därför att det i motsats till vad som gäller för beskattningen inte går att säkerställa att den uppskjutna inkomsten senare fångas upp och beaktas, så att bidraget över tiden blir rätt beräknat.

Riksdagen har beslutat nya regler för bostadsbidrag (prop. 1995/96:186, bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229) enligt vilka preliminärt bostadsbidrag skall betalas ut efter prövning av ansökan där uppskattad årsinkomst skall anges. Slutligt bostadsbidrag fastställs på grundval av de inkomstuppgifter som skattemyndigheterna fastställer vid taxeringen för det kalenderår för vilket preliminärt bostadsbidrag har lämnats. För högt respektive för lågt preliminärt bostadsbidrag korrigeras vid fastställandet av det slutliga bostadsbidraget. De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1997.

Bostadsbidragsutredningen -95, som föregick ovan nämnda proposition, ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:133) att det inte är rimligt att de relativt omfattande möjligheterna till resultatreglering av inkomster från näringsverksamhet skall påverka bedömningen av om ett hushåll behöver stöd för att klara sina boendekostnader.

Bostadsbidragsutredningen anförde att reglerna för beräkning av inkomst från näringsverksamhet bör ses över. Utredningen anförde vidare att det är väsentligt att även reglerna för hur bidragsgrundande inkomster beräknas för ägare till fåmansbolag ses över.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning enligt ovan. I proposition 1995/96:186 föreslog regeringen att inkomst av näringsverksamhet som ingår i bidragsgrundande inkomst tills vidare skall ökas genom att vissa avdrag som till stor del har karaktär av vinstdispositioner återläggs. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår föreslås återläggas.

Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.

Bostadstillägg till pensionärer

Storleken av det bostadstillägg som lämnas till pensionärer är beroende av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses den inkomst som pensionären kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden. Den bidragspåverkande inkomsten består av pension, inkomst av tjänst, inkomst av näringsverksamhet och inkomst av kapital.

Pensionen, som vanligen är den klart dominerande inkomsten, är för det mesta känd och stabil. Inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet beräknas i detta sammanhang efter i princip samma grunder som i kommunalskattelagen (1928:370). Sådana inkomster förekommer inte i någon större omfattning bland pensionärerna. I den mån inkomst av näringsverksamhet ingår i den bidragspåverkande årsinkomsten förekommer samma problem i fråga om inkomstbegreppet som ovan redovisats under Bostadsbidrag.

Underhållsstöd

I propositionen Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m.m. (1995/96:208), som avlämnats till riksdagen den 28 maj 1996, har regeringen lämnat förslag till ett nytt bidrag betecknat underhållsstöd, som skall ersätta det tidigare bidragsförskottet och särskilt bidrag för vissa adoptivbarn. Syftet med förslaget är att uppnå en bättre kostnadskontroll och att så långt möjligt eliminera de negativa verkningar som samordningen mellan reglerna om underhållsbidrag och reglerna om samhällsstöd innebär. För det underhållsstöd som lämnas till barnet skall den förälder som inte bor tillsammans med barnet vara återbetalningsskyldig gentemot staten enligt en schabloniserad procentmetod.

Regeringen föreslår i propositionen att återbetalningsskyldigheten för underhållsstödet skall beräknas efter en viss procent av den bidrags- skyldiges årliga bruttoinkomst efter ett visst grundavdrag. Enligt förslaget skall med den bidragsskyldiges inkomst avses inkomst av tjänst, intäkt av kapital samt inkomst av näringsverksamhet (sedan vissa skatteavdrag återlagts). Tillägg skall göras med en procent av skattepliktig förmögenhet som överstiger 800 000 kronor samt för inkomst, inklusive kostförmån, som beskattas enligt lagen (1958:295) om sjömansskatt och studiemedel i form av studiebidrag. Den bidragsskyldiges inkomst föreslås beräknas med utgångspunkt från den senast fastställda taxeringen.

Underhållsstödets belopp föreslås uppgå till 1 173 kronor per månad. Stödet skall minskas om barnet har egna inkomster beräknade på sätt som tidigare redogjorts för som överstiger en viss nivå.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en samlad översyn av inkomstbegreppet i de olika författningar som reglerar de bidrags- och socialförsäkrings- förmåner som tidigare redogjorts för. Utredaren skall analysera nuvarande regler och redogöra för vilken betydelse konstruktionen av inkomstbegreppet har för bidrag, återbetalningsskyldighet enligt förslaget om underhållsstöd och ersättning. Utredaren skall redovisa förslag till så långt möjligt gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas i dessa sammanhang. En målsättning bör vara ett system där anställda, egna företagare, ägare till fåmansbolag och de som i olika former kombinerar anställning med att vara egna företagare på ett likvärdigt sätt kan åtnjuta förmånerna och vara återbetalningsskyldiga enligt förslaget om underhållsstöd. Härvid bör regler för inkomstberäkning för egenföretagare utformas så att de anpassas till de speciella förutsättningar som gäller för egenföretagares inkomster. Det bör skapas robusta system som även är anpassade till och skapar trygghet för egenföretagare och som begränsar möjligheter att utnyttja systemen otillbörligt. Beträffande egenföretagares inkomst skall utredaren vara fri att i stället för eller som komplement till detaljregler med anknytning till beskattningen föreslå en schablonregel utan sådan anknytning. Det som nu har sagts om egenföretagare skall gälla även företagare som driver sin verksamhet i bolagsform. Det nya systemet skall vidare vara enkelt att administrera.

Det är viktigt att principerna för hur inkomst skall beräknas så långt möjligt är enhetliga i bidrags- och socialförsäkringssystemen. En invändning mot mer enhetliga inkomstbegrepp har tidigare varit att det behövs två former av inkomstunderlag, en för inkomstprövade bidrag och en för inkomstrelaterade ersättningar som är avsedda att kompensera bortfall av arbetsinkomster. I förslaget om underhållsstöd tas vid inkomstberäkningen hänsyn till den grundläggande synen på återbetalningsskyldigheten. Det är viktigt att utforma reglerna för inkomstberäkning så att de försäkrade får bidrag respektive ersättning på ett sätt som avspeglar de bakomliggande motiven till respektive stödform. Samtidigt bör reglerna också vara konstruerade så att riskerna för ett otillbörligt utnyttjande av systemen minimeras. Med nuvarande regler kan det finnas risk för att en person redovisar en låg inkomst i underhållsstöds- och bostadsbidragssammanhang medan förhållandet skulle kunna vara det motsatta för beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten. Om utredaren kommer fram till att det inte är möjligt att föreslå gemensamma regler för hur inkomst skall beräknas, skall utredaren överväga behov och möjligheter till kontrollsystem som förhindrar missbruk av reglerna.

Reglerna för beräkning av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrags- grundande inkomst och inkomstbegreppet för bostadstillägg till pensionärer skall ses över. Om riksdagen i enlighet med regeringens förslag beslutar om underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar skall även beräkningen av den inkomst som återbetalningsskyldigheten baseras på ingå i översynen.

Utredaren skall samtidigt överväga behovet av de korrigeringar inom ramen för det totala avgiftsuttaget som översynen av inkomstbegreppen kan föranleda beträffande socialavgifter och allmänna egenavgifter.

Arbetets uppläggning

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till nödvändiga ändringar i de lagar och förordningar som omfattas av uppgiften.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbetsskade- kommittén (S 1993:07), Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens personkrets, Utredningen om översyn av systemet för efterlevandepension (dir. 1996:51), Utredningen om beräkning av antagandeinkomst i samband med beslut om förtidspension (dir. 1996:54) och Utredningen (A 1995:12) om ersättning vid arbetslöshet och omställning.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 28 februari 1997.