SOU 1995:149

Försäkringsskydd vid sjukdom : ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid : delbetänkande

Till statsrådet Anna Hedborg

Genom regeringsbeslut den 20 april 1995 erhöll Sjuk- och arbetsska- deberedningen nya direktiv (Dir. 1995z54). Beredningen ombildades därmed till en parlamentarisk kommitté, som antog namnet Sjuk- och arbetsskadekommittén. Kommitténs uppgift är att analysera och lämna förslag till utformning av försäkringsskyddet vid inkomstbort- fall orsakat av kort och långvarig ohälsa samt hur rehabiliterande insatser skall organiseras och hur drivkrafterna för förebyggande insatser kan stärkas.

Kommitténs ordförande är direktören Lars-Gunnar Albåge. Ledamöter är ombudsmannen Monika Bäckman (s), riksdagsleda- moten Andreas Carlgren (c), riksdagsledamoten Sigge Godin (fp), f.d. riksdagsledamoten Nils-Olof Gustafsson (5), läkarsekreteraren Mona Jönsson (mp), politiske sekreteraren Owe Larsson (v), f.d. riksdagsledamoten Pontus Wiklund (kds), riksdagsledamoten Liselotte Wågö (m), riksdagsledamoten Conny Öhman (s) och f.d. riksdagsledamoten Lena Öhrsvik (s).

Sakkunniga i kommittén är förbundsordföranden Arne Borg, Handikappförbundens Samarbetsorgan, sekreteraren Lage Carlsson, Svenska Kommunförbundet, bitr. direktören Alf Eckerhall, Svenska Arbetsgivareföreningen, departementsrådet Ingemar Eriksson, Finansdepartementet, enhetschefen Börje Grahn, Landsorganisatio- nen, överdirektören Gustav Jönsson, Riksförsäkringsverket,jur.kand Jens Karlsson, Företagarnas Riksorganisation, kanslirådet Inga-Britt Lagerlöf, Arbetsmarknadsdepartementet, departementsrådet Eva Lindström, Finansdepartementet, kanslidirektören Anders Lönnberg, Sveriges Akademikers Centralorganisation, sakkunnige Joakim Palme, Socialdepartementet, kammarrättsassessorn Thomas Rolén, Justitiedepartementet, landshövdingen Björn Rosengren, Tjänste- männens Centralorganisation, chefsekonomen Nils Henrik Schager, Arbetsgivarverket, förbundsdirektören Hans Svensson, Försäkrings— kasseförbundet, direktören Carl-Henrik Söderström, Försäkringsför- bundet, departementsekreteraren Per Tillander, Socialdepartementet, och direktören Ulf Wetterberg, Landstingsförbundet.

Kommitténs huvudsekreterare är försäkringskassedirektören Jan- Åke Brorsson, övriga sekreterare är avdelningschefen Lars Baltzari, hovrättsassessom Peder Bjursten, avdelningschefen Ulf Gabrielii, föredraganden Karin Laan, hovrättsassessom Karin Mårtensson, fd arbetslivsfondschefen Erik Olsson, och avdelningschefen Kajsa Wikström.

I regeringens ekonomisk-politiska proposition (prop. 1994/95:25) aviserades regelförändringar, vars syfte var att år 1998 minska utgifterna för förtidspensionering med en nettoeffekt på 3 miljarder kronor. Genom förslag i propositionen 1994/95zl47 beräknas be- sparingseffekter motsvarande 1,3 miljarder kronor uppstå. I den ekonomisk-politiska propositionen framförde också regeringen att grunderna för och beräkningen av förtidspension bör prövas.

Vidare angavs i propositionen att regeringen i samband med beredning av Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag avsåg att bedöma vilka åtgärder som behövs för att minska nettoutgiftema för förtidspensioneringen med ytterligare 1,7 miljarder kronor och därmed uppnå den totala spareffekten på 3 miljarder kronor.

I 1995 års budgetproposition anförde regeringen att vissa föränd— ringar bör vidtas vad avser de förmåner i form av lön m.m. som ingår i sjukpenninggrundande inkomst. Dessa förändringar avsågs medföra en besparing på minst 500 miljoner kronor (brutto).

Sammanfattningsvis är därmed kommitténs uppgift att lämna för- slag som medför dels en nettobesparing på 1,7 miljoner kronor ge- nom att grunderna för och beräkningen av förtidspension och sjuk- ersättning ändras, dels en besparing vad avser beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten med minst 500 miljoner kronor.

Syftet med detta delbetänkande är dels att redovisa idéer rörande en ny och allmän ohälsoförsäkring, dels att redovisa förslag till åtgärder så att ovan redovisade kostnadsbesparingar kan uppnås. Betänkandet består därför av två skilda avsnitt varav det ena är en idédel och det andra är en förslagsdel.

Vad gäller idéavsnittet har ledamöter och sakkunniga under kom- mittéarbetets gång redovisat olika utgångspunkter och idéer ifråga om inrikting och uppläggning av en ny och allmän ohälsoförsäkring. Olika uppfattningar har bl.a. redovisats i fråga om principmodeller, ersättningsnivåer och inkomsttak. Frågor om arbetsgivarnas och individernas roll och ansvar har varit föremål för diskussion liksom för- och nackdelar med en förlängd sjuklöneperiod. l betänkandet redovisas också en idéskiss till ett nytt system för att beräkna sjukpenninggrundande inkomst. Det är dock viktigt att framhålla att

betänkandet i denna första del enbart skall ses som idéer till inriktning. Kommittén har i dessa frågor inte gjort några ställnings- taganden. Beskrivningarna skall uppfattas som en idémässig bas på vilken kommittén kan bygga sitt fortsatta arbete. Detta är nödvändigt att framhålla. Inte minst beroende på att en del formuleringar i några av de särskilda yttranden som avgivits av kommitténs sakkunniga, skulle kunna tyda på att ställningstaganden gjorts. Kommitténs ambition är nu att till sommaren 1996 presentera ett förslag till en allmän ohälsoförsäkring. Kommittén är härvid enig om att eftersträ— va ett brett politiskt samförstånd vad gäller både direktivens innebörd och förslagets utformning.

Vad gäller förslagsavsnittet kunde grundläggande värderingsmäs- siga skillnader ha lett till att ledamöter och sakkunniga bestämt sig för olika vägar för att uppnå besparingseffekter. Här har kommittén dock valt att göra en strikt tolkning av direktiven och inte i nuläget väga in andra modellösningar eller nivå- och takfrågor. Dessa diskussioner får istället föras under arbetet med att ta fram ett slutbetänkande. Med utgångspunkt från denna strikta tolkning föreslår kommittén konkreta åtgärder samt redovisar besparingsef- fekter och konsekvenser. Det rör sig härvid om förslag avseende kriterier för rätt till ersättning liksom beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst. Eftersom något förslag till ny lag om ohälsoförsäk- ring ännu inte tagits fram redovisar kommittén sina förslag inom ovan nämnda områden som ändringar i nuvarande lag om allmän försäkring.

Förslagen till åtgärder rörande sjukpenninggrundande inkomst beräknas under 1997 ge en besparingseffekt på 980 miljoner kronor. Vidare beräknas nettokostnadema för förtidspension i slutet av 1998 ha minskat med 1 700 miljoner kronor. Förslagen har emellertid besparingseffekter även de följande åren och i slutet av år 2000 be- räknas nettokostnaderna för förtidspension ha sjunkit med 3 700 miljoner kronor.

I kommitténs fortsatta arbete med ett slutbetänkande kommer bl.a. frågan om beräkning av inkomstunderlag vid sjukpenning och förtidspension att behandlas. Härvid kan kommittén komma att redovisa förslag till åtgärder, som ger ytterligare besparingseffekter.

Ledamoten Larsson har lämnat en reservation. Särskilda yttranden har lämnats av sakkunniga Borg, Carlsson, Eckerhall, Eriksson, Grahn, Karlsson, Lindström, Lönnberg, Rosengren och Wetterberg.

Kommittén/Beredningen har tidigare publicerat följande rapporter:

Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension förutsättningar och erfarenheter (SOU 1994z72)

Förtidspension — en arbetsmarknadspolitisk ventil (SOU 1994: 148)

Ohälsoförsäkring och samhällsekonomi olika aspekter på model- ler, finansiering och incitament (SOU 1995:59)

Kommittén får härmed överlämna delbetänkandet (SOU 1995:149) Försäkringsskydd vid sjukdom ett delbetänkande om rätten till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid.

Stockholm i december 1995

Lars-Gunnar Albåge

Monika Bäckman Owe Larsson Andreas Carlgren Pontus Wiklund Sigge Godin Liselotte Wågö Nils- Olof Gustafsson Conny Öhman Mona Jönsson Lena Öhrsvik

Han-Åke Brorsson

Innehåll Förkortningar ............................... Sammanfattning ............................... A Idéer till en allmän ohälsoförsäkring ......... 1 Inledning ............................... 1.1 Bakgrund ....................... 1.2 Direktivens krav på försäkrings- skydd vid ohälsa .................. 2 Omfattning, syfte och mål .................. 2.1 Omfattning och syfte .............. 2.2 Rättvisa och effektivitet ............ 2.3 Ömsesidigt förtroende ............. 2.4 Helhetssyn, närhet, rättssäkerhet och andra vägledande principer ...... 3 Förebyggande insatser och rehabilitering ..... 3.1 Bakgrund ............................... 3.2 Erfarenheter och problem .................. 3.3 Oförändrad inriktning men bättre förut- sättningar ............................... 3.4 Arbetsgivarens ansvar i tidigt skede .......... 3.4.1 Inriktning och arbetssätt ............ 3.4.2 Ett mer preciserat arbetsgivaransvar i lagstiftningen ................... 3.4.3 Sanktioner mot arbetsgivaren ....... 3.4.4 Förlängd sjuklöneperiod ........... 3.4.5 Arbetsgivarinträde — en alternativ åtgärd .......................... 3.4.6 Stöd till utvecklingsprogram ........ 3.5 Arbetsgivarens försäkringsmöjligheter ........

15

17

23

25 25

28

31 31 32 33

34

37 37 39

44 47 47

53 54 55

59 59 60

3.6 3.7 3.8

3.9

5.1 5.2 5.3

5.4

5.5

5.6

Arbetsgivarnas ansvar efter fyra veckor ....... Företagshälsovården — en viktig stödfunktion . . Ökat ansvar för individen .................. 3.8.1 Syfte och mål .................... 3.8.2 Motivationsfrågor ................. 3.8.3 Administrationens förhållningssätt

och arbetsmetoder ................ 3.8.4 Rehabilitering — en rättighet eller

en möjlighet ..................... Samverkan mellan försäkringskassa och yrkesinspektion .......................... 3.9.1 Förutsättningar ................... 3.9.2 Erfarenheter ..................... 3.9.3 Effektivare samverkan .............

Kriterier för rätt till ersättning ..............

Beräkning av inkomstunderlag i kort och medellång! perspektiv ..................... Inledning ............................... Direktiven .............................. Nuvarande bestämmelser om sjukersättning . . . . 5.3.1 Sjuklön ......................... 5.3.2 Sjukpenning enligt AFL ............ Arbetslöshetsersättning .................... 5.4.1 Ersättning från arbetslöshets- försäkringen ..................... 5.4.2 Kontant arbetsmarknadsstöd ........ Sjukersättning i våra nordiska grannländer ..... 5.5.1 Danmark ........................

5.5.2 Norge .......................... 5.5.3 Finland ......................... 5.5.4 Island .......................... Tidigare utredningar ...................... 5.6.1 En sammanfattning av RFV Anser 199224 .................... 5.6.2 En sammanfattning av ESC-rapporten Ds l994:81 ..................... 5.6.3 En sammanfattning av RFV Anser 1989:5 ”Sjukpenningförsäkring för egenföretagare” ...............

61 62 63 63 64

67 67 68 69

73 73 73 75 75 75 79

79 80 80 80 82 86 86 87

5.7 Behov av nya regler ....................... 95 5.8 Allmänna principer för sjukersättning i kort och medellångt perspektiv .................. 96 5.9 Två modeller för ersättningsunderlag ......... 98 5.9.1 Faktisk och aktuell inkomst modell 1 ...................... 98 5.9.2 Uppnådd levnadsstandard — modell 2 ....................... 104 5.9.3 Exempel på tillämpning av de båda modellerna ...................... 106 5.10 Den nya ohälsoförsäkringen — en skiss till beräkning av ersättningsunderlag ............ 109 5.101 Omedelbart försäkringsskydd ....... 109 5.102 Tillfälligt anställda ................ 111 5.103 Aktuell inkomst under sjukfallets tre första månader ................. 113 5.104 Historisk inkomst efter tre månaders sjukfall ................. 113 5.1 1 Arbetslösa .............................. 120 5.11.1 Behov av en ökad samordning mellan sjukersättning och arbetslös- hetsersättning .................... 120 5.1 1.2 Allmän inriktning på en särlösning för arbetslösa ....................... 122 5.113 Bör arbetslöshetsersättning fortsätta att utges vid sjukdom? ............. 123 5.1 1.4 Begränsning av sjukersättning från ohälsoförsäkringen vid arbetslöshet . . . 124 5.1 1.5 Särskilt om timsjukpenningsystemet för arbetslösa .................... 125 5.12 Efterskydd vid studier m.m. ................ 126 5.13 Särskilda regler under studietid och värnplikt . . . 128 5.14 Exempel på kommitténs skisserade beräk- ningsmodell ............................. 128 5.15 Det administrativa förfarandet .............. 135 5151 Ingen förhandsregistrering av inkomstunderlag .................. 13 5 5.152 Beräkningen av inkomstunderlaget . . . 137 5.16 Effekter av den skisserade lösningen i pers- pektivet kvinna man ..................... 139 5.17 Kommitténs fortsatta arbete ................ 140

7.1 7.2 7.3 7.4

8.1 8.2 8.3 8.4

10 10.1 10.2 10.3

11 11.1

11.2

11.3

11.4

11.5

Månadsersättning en grundskiss ...........

Samordnad rehabilitering för utsatta grupper . . Bakgrund ............................... Målgrupp ............................... Mål ............................... Behov av bättre samordning ................

Ohälsoförsäkringens krav på och behov av samverkan med hälso— och sjukvården ........ Bakgrund ............................... Samverkansområden ...................... Former för samverkan ..................... Riksförsäkringsverkets sjukhus ..............

Ny lagstiftning — skiss till struktur och innehåll .............................

T illäggsförsäkring vid arbetsskada ........... Förutsättningar enligt direktiven ............. Kommitténs arbete ....................... Kommitténs fortsatta arbete ................

förslag rörande kriterier för rätt till

ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid ......................

F örfattn ingsförslag ....................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ...................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1988: 1465) om ersättning och ledighet för närstående vård . Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring .................. Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter ......................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna .......................

143 147 147 148 151 151

153 153 154 158 159 161 163 163 164 165

11.6

12 12.1 12.2 12.3

12.4

12.5

12.6

12.7

Förslag till Lag om ändring i uppbördslagen (19531272) ..............................

Kriterier för rätt till ersättning .............. Inledning och direktiv ..................... Allmänna förutsättningar ................... Begreppet sjukdom ...................... 12.3 .1 Nuvarande definition .............. Begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen . . . . 12.4.1 Nuvarande definition .............. 12.4.2 Nuvarande regler ................. 12.4.3 Bakgrunden till nuvarande regler ..... 12.4.4 Underlaget för bedömning av rätt till sjukpenning ................... Begreppet arbetsförmåga i förtidspension- eringen ............................... 12.5.1 Nuvarande regler ................. 12.5.2 Bakgrund till nuvarande regler ...... 12.5.3 Äldrereglerna inom förtids- pensioneringen ................... 12.5.4 Underlaget för bedömning av rätt till förtidspension .................... Regeringsuttalanden angående rätten till ersättning från socialförsäkringen vid sjuk- dom och arbetsoförmåga ................... Överväganden och förslag .................. 12.7.1 Inledning ....................... 12.7.2 Kriterier för bedömning av arbets— förmåga ........................ 12.7.3 Arbetsförmåga i olika trygghets- system .......................... 12.7.4 Arbetsförmågan bedöms i förhållande till normalt förekommande arbeten . . . 12.7.5 Särskilda överväganden när det gäller förtidspensioneringen .............. 12.7.5.1. Sjukdomsbegreppet och den medicinska grunden för rätt till förtidspension .................... 12.7.5.2 Bedömning av arbetsförmåga inom förtidspensioneringen ..............

211 213 213 214 214 214 216 216 217 218 221 222 222 223 224 225 226 228 229 230 233 234

236

236

237

12.7.6

12.761 12.762 12.763 12.7.7

12.7.8

12781 12.782 12.783 12.784 12.785

12.786

Arbetsförmågebedömning i

praktiken ........................ Inledande förutsättningar .......... Bedömning av arbetsförmåga när

den försäkrade inte kan återgå till

sitt vanliga arbete ................. Steg-för-steg-bedömning av arbets- förmågan ....................... Rätt till ersättning under rehabilitering .................... Ytterligare något om arbets— förmågebedömning ............... Partiell arbetsförmåga ............. Lägre inkomstnivå ................ Deltidsarbetande .................. Försäkrade utan förvärvsarbete ...... Bedömningen av arbetsförmågan hos den som är arbetslös ............... Överväganden beträffande bedömningen av arbetsförmågan hos arbetslösa . . . .

12.8 Bedömningen av arbetsförmågan hos den som har mer än ett heltidsarbete ................. 12.8.1 12.8.2 12.8.3 12.8.4 12.8.5

Nuvarande regler ................. Behov av ändrade regler ........... Alternativa åtgärder ............... Kommitténs överväganden ......... Kommitténs förslag ...............

12.9 Något om konsekvenserna av arbetsförmåge- bedömning på enbart medicinska grunder ...... 12.9.1

12.9.2

12.9.3

12.9.4

12.9.5

12.9.6

Konsekvenser inom sjukpenning- försäkringen ..................... Konsekvenser inom förtidspen- sioneringen ...................... Behov av information och

utbildning ....................... Konsekvenser för försäkrings- kassorna ........................ Konsekvenser för förvaltnings- domstolarna ..................... Konsekvenser ur ett jämställdhets- perspektiv .......................

240 240 240 244 250 253 253 254 255 255 255 257 257 258 259 262 263 265 266 266 269 277 277 278

12.10 Ekonomiska konsekvenser av förslagen ....... 281 12.1 1 Övergångsbestämmelser ................... 290 13. Vissa arbetsrättsliga aspekter ............... 293 13.1 Inledning ............................... 293 13.2 Allmänt om arbetsskyldigheten vid omplacering 294 13.2.1 Arbetsskyldigheten för anställd på det traditionella arbetarområdet ......... 294 13.2.2 Arbetsskyldigheten för tjänstemän . . . 296 13.2.3 Lön vid omplacering av kollektiv- anställda arbetare ................. 297 13.24 Lön vid omplacering av tjänstemän . . . 297

13.3 Arbetsrättsliga aspekter på "Annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde" (3 kap. 7 & AFL) ................. 298 13.3.1 Kriterierna "lämpligt" och

"tillfälligt" ...................... 298 13.3.2 Lön under en tillfällig omplacering . . . 299

13.4 Arbetsrättsliga aspekter på förslaget om rent medicinska skäl för rätt till ersättning från ohälsoförsäkringen .................... 300 13.4.1 Saklig grund för uppsägning ........ 300 13.4.2 Saklig grund för uppsägning vid

sjukdom m.m ..................... 301 13 .4.2.1 Arbetsgivarens omplacerings

skyldighet ....................... 303

13.422 Något om praxis beträffande saklig grund för uppsägning och arbets- givarens omplaceringsskyldighet ..... 305 13.423 Kommitténs slutsatser beträffande anställningsskyddet vid sjukdom ..... 310 13.5 Uppsägningen och rätten till uppsägningslön . . . 31 1 13.5.1 Uppsägning från arbetsgivarens sida . . 31 1 13.5.2 Särskilt om rätten till lön under upp- sägning ......................... 312 13.6 Anställningsskyddet vid beslut om . förtidspension ........................... 314

14 Vissa skadesståndsrättsliga aspekter ......... 3 15

15

15.1 15.2 15.3

15.4 15.5

15.6 15.7 15.8

16 16.1

16.2

16.3

16.4

16.5

16.6

Beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid ........................... Inledning ............................... Semesterlönefaktorn slopas ................. Skattepliktiga förmåner och kostnads- ersättningar beaktas inte ................... Timsjukpenningregler införs för arbetslösa . . . . SGI efter tid med sjukbidrag eller förtidspension ........................... Slopad förhandsregistrering av SGI .......... Övergångsbestämmelser ................... Kostnadsberäkningar ...................... 15.8.1 Semesterlönefaktorn slopas ......... 15.8.2 Skattepliktiga förmåner och kost- nadsersättningar .................. 15.8.3 Timsjukpenning för arbetslösa under sjukfallets första 14 dagar .......... 15.8.4 SGI efter tid med sjukbidrag eller förtidspension .................... 15.8.5 Sammanlagd besparing ............

F örfattningskommentarer .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring ..................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1988: 1465) om ersättning och ledighet för närståendevård . . Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter ......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna ....................... Förslaget till lag om ändring i uppbördslagen (1953z272) .............................

Reservation och särskilda yttranden ................

319 319 320

322 324

325 327 329 329 329 330 332

333 334

F örkortnmgar

AD Arbetsdomstolen AF Arbetsförmedling AFL Lagen (1962:381) om allmän försäkring

AFS Arbetarskyddstyrelsens författningssamling

ALF Lagen (19732370) om arbetslöshetsförsäkring ALT Arbetslivstj änster AMI Arbetsmarknadsinstitut AML Arbetsmiljölagen (1977: 1 160) AMS Arbetsmarknadsstyrelsen ASS Arbetarsskyddsstyrelsen dir. Direktiv DKK Danska kronor Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi

F/Sjb Förtidspension/sjukbidrag

FIM Finska mark

FoU Forskning och utveckling FÖD Försäkringsöverdomstolen HD Högsta domstolen HSU 2000 Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation

ISK Isländska kronor ITP Industrins och handelns tilläggspension KAS Kontant arbetsmarknadsstöd

LAF Lagen (1976:3 80) om arbetsskadeförsäkring LAS Lagen (1982:80) om anställningsskydd LO Landsorganisationen i Sverige MBL Lagen (197615 80) om medbestämmande i

arbetslivet

NOK Norska kronor PGI Pensionsgrundande inkomst

Prop. Proposition

PSA Avtalet på det statliga området om ersättning vid personskada RFF S Riksförsäkringsverkets författningssamling RFV Riksförsäkringsverket RRV Riksrevisionsverket SACO Sveriges akademikers centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SEK Svenska kronor SFN Socialförsäkringsnämnd SfU Socialförsäkringsutskottets betänkande SGI Sjukpenninggrundande inkomst SjLL Lagen (1991:1047) om sjuklön SkL Skadeståndslagen SkU Skatteutskottets betänkande SOU Statens offentliga utredningar TAF Tidskrift för allmän försäkring TCO Tjänstemännens centralorganisation TFA Trygghetsförsäkring vid arbetsskada VA Verkstadsavtalet VI Sveriges verkstadsindustrier

Sammanfattning

Syftet med detta delbetänkande är dels att redovisa idéer rörande en ny och allmän ohälsoförsäkring dels att redovisa förslag till åtgärder så att direktivens krav på kostnadsbesparingar kan uppnås. Betän- kandet består därför av två skilda avsnitt. Det ena är en idédel, vilken skall utgöra en bas för det fortsatta arbetet. Kommittén har i fråga om detta avsnitt inte gjort några ställningstaganden. Det andra avsnittet är däremot en förslagsdel med konkreta förändringsförslag.

Idéer till en allmän ohälsoförsäkring

Idédelen inleds med en bakgrund, som beskriver sjukfrånvarons och försäkringskostnademas utveckling. Härvid konstateras att sjukfrån- varon trendmässigt ökat under de senaste decennierna. Under 1980- talet steg frånvaron påtagligt. Summan av antal personer med förtidspension/sjukbidrag och sjukfall längre än ett år ökade mellan 1980 och 1990 från 311 000 till 436 000. Sjukfrånvarons utveckling resulterade i en kraftig kostnadsökning. Kostnaderna för sjukpen- ning, arbetsskadeersättning och förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penningvärde från 60,6 miljarder kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990. Utvecklingen skall ses mot bakgrund av dels en kraftig högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar.

I början av 1990—talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre kontroll över försäkringskostnaderna och för att skapa effektivare försäkringar. Under 1990—talets första hälft har sjukfrånvaron sjunkit. De korta och medellånga ersättningsfallen har minskat. Den kraftiga ökningstrenden av långvariga sjukfall har brutits. Kostna- derna har i 1995 års penningvärde minskat från 88,9 miljarder kronor 1990 till 65,7 miljarder kronor 1994.

Det finns emellertid skäl att vara uppmärksam på den fortsatta utvecklingen av kostnaderna för nu berörda försäkringar. Föränd- ringar på arbetsmarknaden och den demografiska utvecklingen kan

medföra svårigheter. Även fortsättningsvis bör därför försäkrings- kostnadsutvecklingen noggrant följas och vid behov åtgärder vidtas.

I direktiven till kommittén pekas på vikten av att ge en ekonomisk trygghet liksom att upprätthålla och stärka arbetslinjen. Grunden i försäkringsskyddet bör — vid nedsatt arbetsförmåga till följd av sjuk- dom, skada eller funktionshinder — vara en allmän ohälsoförsäkring. Samtidigt betonas vikten av att rätten till ersättning baseras på rent medicinska kriterier.

I kapitel 2 redovisas tankar om den allmänna ohälsoförsäkringens omfattning, syfte och mål. Försäkringen skall omfatta alla ersätt- ningsfall oberoende av orsak och varaktighet där arbetsförmågan är nedsatt till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Dess syften är att ge ersättning vid inkomstbortfall, aktivt verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas samt understödja förebyggande insatser. Försäkringen skall vara rättvis och effektiv. Dess administration skall präglas av ömsidigt förtroende, helhetssyn, rättssäkerhet och andra vägledande principer.

Kapitel 3 handlar om förebyggande insatser och rehabilitering. Här redovisas inledningsvis erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar, skilda förutsättningar liksom bristande kunskaper om personalekonomi tas upp. Vidare pekas på att gemensamma mål saknas för de samverkande myndigheterna samt att det finns en obalans i graden av professionalism mellan hälso- och sjukvården samt socialförsäkringssektorn. Slutligen diskuteras frågor om utslagning vid övertalighet och brister i det förebyggande arbetet.

Arbetslinjens viktiga roll markeras. Därefter diskuteras förutsätt- ningama för att stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet, skapa en helhetssyn på rehabiliteringsprocessen och få en effektivare internkontroll samt frågan om generella eller differentierade krav på arbetsgivarna. Arbetsgivarens ansvar i tidigt skede bör bygga på aktiva förberedelser, tidig kontakt med medarbetaren, tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder liksom kontakt med försäkringskassan. En diskussion förs om ett mer preciserat ansvar för arbetsgivaren. Härvid diskuteras ett flertal åtgärder varvid bl.a. för- och nackdelar med en förlängd sjuklöneperiod redovisas. Kapitel 3 avslutas med en genomgång av arbetsgivarens rehabiliteringsansvar efter sjuklöneperioden, individens rättigheter och skyldigheter samt företagshälsovårdens roll.

Kapitel 4 berör kriterier för rätt till ersättning. I detta avseende hänvisar kommittén till motsvarande kapitel i förslagsdelen. De förslag som här redovisas kan enligt kommitténs uppfattning senare

föras över till den nya ohälsoförsäkringen. Några ytterligare utredningsinsatser vad gäller kriterier för rätt till ersättning torde alltså inte behövas.

Kapitel 5 handlar om beräkning av inkomstunderlag i kort och medellångt perspektiv. Inledningsvis tar kommittén ställning för att ohälsoförsäkringen endast skall ersätta bortfall av förvärvsinkomst och att ersättning endast skall lämnas till den som har eller har haft en anknytning till arbetsmarknaden.

Kommittén diskuterar därefter två beräkningsmodeller. En som bygger på faktisk och aktuell inkomst samt en annan som bygger på uppnådd levnadsstandard dvs historiska inkomster. Kommittén redovisar sedan en skiss till beräkning av ersättningsunderlag i en ny ohälsoförsäkring. Enligt kommitténs uppfattning bör ersättning endast grundas på kontantlön. Andra skattepliktiga förmåner och skattepliktiga ersättningar skall således inte ingå i underlaget. Vidare bör bortses från den högre kompensation som semesterlönen innebär i förhållande till ersättning för motsvarande arbetad tid. För anställda skisseras att sjukersättningen under sjukfallets första tre månader bör beräknas på den aktuella årsinkomsten och därefter i någon form sättas i relation till den lön som den försäkrade uppburit under en period före sjukfallet, dock högst aktuell årsinkomst.

När det gäller arbetslösa menar kommittén att sjukersättningen för de första tre månaderna av sjukfallet bör beräknas på ett underlag, som begränsas till den nivå som motsvarar det högsta dagpenning- belopp som kan utges från arbetslöshetsförsäkringen dvs. ca 5,5 basbelopp. Dessutom skall en arbetslös under sjukfallets första 14 dagar få sjukersättning endast för dag då han eller hon gått miste om arbetslöshetsersättning och med högst samma belopp som arbets- löshetsersättningen. Med mistad arbetslöshetsersättning skall jäm- ställas karensdag och avstängningsdag. Bestämmelserna bör till- lämpas även på den som blir arbetslös under ett sjukfall.

I kapitlet diskuteras vidare frågor om efterskydd vid studier m.m., särskilda regler under studier och värnplikt samt administrativa frågor rörande förhandsregistering och beräkning av ersättningsun— derlag samt kommitténs fortsatta arbete.

I kapitel 6 behandlas frågan om ersättningsform efter sjukpenning- perioden. Avsikten är att den som varaktigt får arbetsförmågan nedsatt skall efter ca ett år övergå till en annan ersättningsform än sjukpenning. Den nya ersättningsforrnen har arbetsnamnet "månads— ersättning". I kapitlet redovisas kort en idé till uppläggning av och innehåll i månadsersättningen.

Kapitel 7 handlar om samordnad rehabilitering och rör de individer som riskerar att hamna i gränslandet mellan olika ersättningssystem. I kapitlet diskuteras idéer till samordnade insatser för att skapa ekonomisk trygghet, rehabiliteringsinsatser och sysselsättning för dessa individer. Arbetet bedrivs som ett gemensamt projekt mellan Arbetsmarknadspolitiska kommittén samt Sjuk- och arbetsskade- kommittén. Kapitlet tar upp frågor om målgrupp, mål, behov av kompetens och åtgärder, styrning och finansiering liksom behovet av professionella rehabiliteringsorganisationer.

I kapitel 8 diskuteras ohälsoföräkringens krav på och behov av samverkan med hälso— och sjukvården. Olika behovsområden redovisas exempelvis förebyggande av sjukdom och arbetsoförmåga, bedömningar och utlåtanden samt medicinsk behandling och rehabilitering. Formerna för samverkan tas upp och härvid pekas på behovet av att utifrån erfarenheterna av såväl Dagmarsystem som F INSAM och SOCSAM skapa effektivare samverkansformer.

I kapitlet 9 redovisas kort en idéskiss till lag om en ny ohälso- försäkring.

Kapitel 10 innehåller en beskrivning av vilka diskussioner som kommittén fört ifråga om ett kompletterande obligatoriskt för- säkringsskydd vid arbetsskada samt det läge som arbetet nu befinner Slg 1.

Förslag rörande kriterier för rätt till ersättning och beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid

Detta avsnitt inleds med att kommitténs författningsförslag redo- visas i kapitel 11.

I kapitel 12 behandlas förslag rörande kriterier för rätt till ersätt- ning. Kommittén redovisar inga förslag till förändring av sjuk— domsbegreppet. Däremot föreslås förändringar vad gäller bedöm- ning av arbetsförmågan. Kommittén föreslår härvid att samma kriterier skall gälla oavsett om bedömningen gäller rätten till sjukpenning eller rätten till sjukbidrag/förtidspension. Rätten till ersättning bör baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. En steg- för-steg-modell redovisas. Arbetsförmågebedömningen görs härvid

först gentemot det egna arbetet och därefter i förhållande till annat arbete hos arbetsgivaren. Slutligen görs i tredje hand bedömningen gentemot på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten. Kommittén föreslår ändringar i 3 kap. 7 5 och 7 kap. 3 & AFL.

De ekonomiska effekterna av kommitténs förslag inom detta område innebär vid utgången av 1998 en besparingseffekt på 1,7 miljarder kronor netto.

En konsekvens av kommitténs förslag torde bli att ett ökat antal personer bedöms helt eller delvis arbetsföra ur socialförsäkringssyn- punkt . Det är emellertid inte troligt att i dagens arbetsmarknadsläge det kommer att finnas lämpliga arbeten åt alla. Ökade krav kommer därför att ställas på samhällets övriga resurser såväl när det gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som försörjningsmöjligheter. Kommittén förutsätter därvid att försörjningsfrågorna ingår i de överväganden som regeringen skall göra i samband med förslag beträffande hur arbetslinjen inom arbetsmarknadspolitiken på bästa sätt skall främjas och hur förnyelse av arbetsmarknadspolitiken i övrigt skall utformas.

I avsnitten 13 och 14 redovisas arbetsrättsliga aspekter på förslagen samt förslagens betydelse för skadeståndsrätten och andra närlig- gande system.

I kapitel 15 redovisas nedanstående konkreta förslag till åtgärder rörande beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid. F örsla- gen bör kunna införas fr.o.m. 1 januari 1997.

Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på hela semesterlönen. Kommittén föreslår därför en ändring i 3 kap. 2 83” AFL så att månadsinkomsten skall räknas upp med faktorn 12,00 istället för enligt dagens praxis 12,20. Den genomsnittliga veckolö- nen multipliceras med 52. Motsvarande anpassning bör göras vid andra inkomstförhållanden.

I den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte ingå andra skatte- pliktiga förmåner än kontant lön och inte heller skall skattepliktiga kostnadsersättningar ingå. Den s.k. minskningsregeln skall endast gälla utbetald kontantlön. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på sådana förmåner och kostnadsersättningar. Kommittén lägger i dessa frågor fram förlag till ändring av 3 kap. 2 & och 3 kap. 4 a och 16 åå AFL.

Den som är arbetslös skall få sjukpenning under sjukfallets första 14 dagar endast för dag då han eller hon gått miste om arbets- löshetsersättning och med högst samma belopp. Med mistad arbetslöshetsersättning skalljämställas karensdag och avstängnings- dag.

Efter tid med sjukbidrag eller förtidspension skall SGI:n fastställas till lägst det belopp som utgjorde den försäkrades årsinkomst dessförinnan. SGI:n skall anpassas till löneutvecklingen.

Förhandsregistreringen av SGI slopas. SGI:n skall beräknas för varje ersättningstillfälle.

Avslutningsvis redovisas i kapitel 15 besparingseffekter av redovisade konkreta förslag, vilka bör kunna genomföras fr.o.m. den 1 januari 1997. Totalt uppgår besparingen till 980 miljoner kronor. Härav avser ca 600 miljoner kronor förändring av semesterlöne- faktorn och ca 300 miljoner kronor borttagande av skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar.

I det avslutande kapitlet 16 redovisas kommentarer till den föreslagna författningstexten.

Sammanfattningsvis innebär kommitténs förslag att åtgärder rörande sjukpenninggrundande inkomst beräknas under 1997 ge en besparingseffekt på 980 miljoner kronor. Vidare beräknas netto- kostnadema för förtidspension i slutet av 1998 ha minskat med 1 700 miljoner kronor. Förslagen har emellertid besparingseffekter även de följande åren och i slutat av år 2000 beräknas nettokostna- derna för förtidspension ha sjunkit med 3 700 miljoner kronor.

A Idéer till en allmän ohälsoförsäkring

1. Inledning

1.1. Bakgrund

Under de senaste decennierna har den långa sjukfrånvaron trend- mässigt ökat. I synnerhet gäller detta frånvaro med ersättning i form av förtidspension eller sjukbidrag. Mellan åren 1963 och 1993 steg den andel av befolkningen i förvärvsaktiv ålder, som uppbar förtids- pension/sjukbidrag från 3,0 procent till 7,3 procent. Antalet syssel- satta per förtidspensionär sjönk från ca 25 till ca 10. Det bör noteras att denna utveckling inträffade under en period när den allmänna pensionsåldern sänktes från 67 till 65 år.

Under 1980-talet steg sjukfrånvaron påtagligt. Tabell 1.1 nedan visar att summan av antalet personer med förtidspension/sjuk- bidrag och sjukfall längre än ett år ökade mellan 1980 och 1990 från 311 000 till 436 000.

Sjukfrånvarons utveckling resulterade i en kraftig kostnadsökning. Tabell 1.2 nedan visar att kostnaderna för sjukpenning, arbetsskade— ersättning och förtidspension/sjukbidrag ökade i 1995 års penning- värde från 60,6 miljarder kronor 1980 till 88,9 miljarder kronor 1990.

Tabell 1.1 Totalt antal sjukpenningfall längre än 1 år och förtids- pensioner/sjukbidrag

År Antal Förändring 1980 311 000

1985 353 000 + 42 000 1990 436 000 + 83 000 1991 443 000 + 7000 1992 454 000 + 11 000 1993 455 000 + 1 000 1994 458 000 + 3 000 1995 455 000 (prognos) - 3 000

Källa: RFV

Tabell 1.2 Kostnader för sjukpenning, arbetsskadeersättning samt förtidspension/sjukbidrag

(prOgnJ År 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Sjp 32 230 29 730 42 899 35 747 21 963 18 752 19 402 20 107 Ae 3151 3240 12471 13107 13 208 11932 8204 6900 F/sjb 25 270 28 289 33 489 33 732 35 933 36 431 38 067 37 450

S:a 60651 61259 88 859 82586 71104 67115 65673 64457

Sjp=sjukpenning, Ae=arbetsskadeersättning F/sjb=förtidspensionlsjukbidrag

Källa: RFV

Utvecklingen under 1980-talet skall ses mot bakgrund av dels en kraftig högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar. Högkon- junkturen ledde till att efterfrågan på arbetskraft ökade. Det var framför allt kvinnornas förvärvsfrekvens som ökade. Sysselsätt- ningsläget medförde också att individer, som tidigare inte kunnat komma ut på arbetsmarknaden fick möjlighet till arbete. Kostnadsut- vecklingen var också ett resultat av genomförda regelförändringar. Bl.a. utvidgades sjukpenningrätten till insjuknandedagen och kompensationsnivåerna blev mer anpassade till aktuellt inkomstbort- fall. Allt fler fick sjukpenning under individuellt inriktade utbild- ningsperioder. Arbetsskadebegreppet fick enligt 1977 års lagstift- ning en successivt vidare tolkning.

I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre kontroll över försäkringskostnaderna och för att skapa en mer effek- tiv försäkring. Kompensationsnivåerna i sjukpenningförsäkringen sänktes. En karensdag liksom lag om sjuklön infördes. Arbetsgivar- na fick ett lagstadgat rehabiliteringsansvar. Individens ansvar för sin egen rehabilitering ökade. F örsäkringskassan fick en samordnings- roll i rehabiliteringsarbetet. Arbetsskadebegreppet ändrades och i princip upphörde rätten till arbetsskadesjukpenning. Inom förtids- pensionsområdet avskaffades möjligheten att få förtidspension av enbart arbetsmarknadsskäl och dessutom infördes fler pensionsnivå- er. Samtidigt gick den svenska ekonomin in i en kraftig lågkonjunk- tur.

Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och medellånga ersättningsfallen minskade. Den kraftiga ökningstrenden

av långvariga sjukfall bröts. Av tabell 1.1 framgår att summan av antalet pågående förtidspensioner/sjukbidrag och pågående ersätt- ningsfall längre än ett år uppgick i december 1994 till 458 000. Eftersom deltidspensionering och deltidssjukskrivning samtidigt ökat skulle, om en omräkning gjorts till helårspensioner/sjukskriv- ningar, siffran för 1994 tydligare visat på trendbrottet. Den höga förtidspensioneringen under 1992 och 1993 innebar alltså huvudsak- ligen en överföring av långa sjukpenningfall till förtidspension. Antalet fall med sjukpenning och rehabiliteringsersättning som varat längre än ett år verkar sedan i mitten av 1994 stannat upp på en nivå på ca 45 000. För närvarande minskar antalet nybeviljade förtids- pensioner/sjukbidrag och beräknas enligt en prognos från Riksför- säkringsverket bli ca 40 000 under 1995. Den långa sjukfrånvaron verkar därmed ha stagnerat.

Vidtagna åtgärder exempelvis lagen om sjuklön och sänkta ersätt- ningsnivåer har tillsammans med sjukfrånvarons utveckling inne- burit att försäkringskostnaderna har minskat. Av tabell 1.2 framgår att kostnaderna för sjukpenning, arbetsskadeersättning och förtids- pension/sjukbidrag i 1995 års penningsvärde minskat från 88,9 miljarder kronor 1990 till 65,7 miljarder kronor 1994. Den kraftiga minskningen mellan 1991 och 1992 på 11,5 miljarder kronor avser till stor del sjuklönereformen. Prognosen för 1995 är 64,5 miljarder kronor.

Det finns emellertid skäl att vara uppmärksam på den fortsatta utvecklingen av kostnaderna för nu berörda försäkringar. Föränd- ringar på arbetsmarknaden kan komma att medföra ökade svårighe- ter för stora grupper att uppfylla arbetslivets krav. Risker finns att samverkande intressen från arbetsgivare, den enskilde och fackliga organisationer låter den allmänna försäkringen ta kostnader för problem, som uppstår på en arbetsplats. En sådan utveckling kan innebära en press på sjukförsäkringen.

Detta förstärks av den demografiska utvecklingen. Under det kommande decenniet kommer andelen av befolkningen i åldersgrup— pen mellan 55 och 64 år att öka kraftigt. I dessa åldrar är risken att drabbas av ohälsa påtagligt högre än för yngre åldersgrupper.

Även fortsättningsvis bör därför försäkringskostnademas utveck- ling noggrant följas och vid behov åtgärder vidtas. Det är därför angeläget att ytterligare se över reglernas innehåll och tillämpning i syfte att skapa effektivare försäkringar till en lägre kostnad liksom skapa bättre förutsättningar för att upprätthålla en god kostnadskon- troll.

Det finns också anledning att se framåt. Morgondagens social— försäkringar kommer att befinna sig i en miljö där mänskligt kun- nande, erfarenheter och förändringskompetens kommer att ha större betydelse än vad som är fallet i nuläget. Utbildningsnivån kommer att vara högre. Det kan förmodas att utbytbarheten mellan medarbe- tarna inte kommer att vara lika stor som nu. Ett personalekonomiskt synsätt torde med dessa förutsättningar ha möjlighet att få en starkare förankring i arbetslivet. Det personalekonomiska tänkandet bör stimulera till ett brett upplagt arbetsmiljöarbete, som integreras med företagets-/förvaltningens hela verksamhet. Förebyggande insatser samt rehabiliterings- och anpassningsåtgärder kan därmed bli en naturlig del i ansträngningarna att åstadkomma ökad produkti- vitet, kvalitet och konkurrenskraft. Det finns emellertid också en annan utveckling. Antalet individer med ingen eller svag anknytning till arbetsmarknaden kan komma att bli allt fler. Samtidigt ökar kraven i arbetslivet. Grupper av människor med olika handikapp kan få större svårigheter att vara kvar eller komma in på arbetsmarkna- den. Socialförsäkringama har en viktig uppgift i att medverka till att ge dessa individer stöd och trygghet.

1.2. Direktivens krav på försäkringsskydd vid ohälsa

I direktiven till kommittén pekas på att ekonomisk trygghet är en viktig del av de goda betingelser, som behövs för att människor skall kunna utföra produktiva insatser och därmed medverka till effektivi- tetsförbättringar samt ekonomisk tillväxt. Ur människors behov av ekonomisk och social trygghet växte i början av seklet den frivilliga och av staten erkända sjukkasserörelsen fram. I samverkan med staten genomfördes successivt förbättringar i det frivilliga försäk- ringsskyddet. Under 1950-talet omformades detta genom obligato- riska försäkringar från en trygghet för vissa till en trygghet för alla. Försäkring mot inkomstbortfall vid ohälsa har därmed blivit en fundamental del av välfärdssamhället.

Såväl för den enskilde som för samhället är det av stor vikt att åtgärder vidtas så att behovet av att vara frånvarande från arbetet blir så litet som möjligt. Försäkringens utformning bör därför präglas av behovet av att upprätthålla och stärka arbetslinjen. Insatser som

syftar till att skapa och förstärka drivkrafter för förebyggande arbete samt rehabiliterings- och anpassningsåtgärder blir därmed viktiga inslag i försäkringens utformning.

Grunden i försäkringsskyddet vid temporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder bör vara en allmän ohälsoförsäkring. Ersättningen skall ligga på en kom- pensationsnivå som innebär att inkomstbortfallsprincipen upprätt- hålls. Utgångspunkten skall därvid vara den av riksdagen fastställda nivån på 75 procent.

För att ge drivkrafter, som håller nere sjukfrånvaron och stimulerar till förebyggande insatser och rehabilitering, bör försäkringen innehålla självrisker. För arbetsgivaren skall denna utformas på samma sätt som i dagens sjuklönesystem dvs. genom att arbetsgi- varen täcker inkomstbortfallet under en begränsad period. För den försäkrade skall självrisken utgöras av en karensdag och att ersätt- ningsnivån sätts förhållandevis lågt.

Försäkringsskyddet skall vara utformat så att det uppfyller krav på effektivitet och rättvisa. Risken att drabbas av ohälsa som innebär att arbetsförmågan blir nedsatt är ojämnt fördelad mellan olika yrkes- grupper, åldersgrupper m.m. Kostnaden för att ge ett visst försäk- ringsskydd varierar därför mellan olika grupper. Erfarenheterna tyder på att skillnaderna härvidlag är mycket stora. 1 ett rättvist försäkringssystem kan dessa skillnader endast i begränsad omfatt- ning få slå igenom i försäkringsvillkoren för den enskilde. Det samlade försäkringsskyddet bör i hög grad vara solidariskt finansie- rat och därmed innehålla betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av ohälsa.

, . , ,,, , ,, , , I ,. ,, 55.51,” ,,;il,,l'1,,,'r, 133,11" £,E1 .

;j' , ,, , , j' ' .., -. " '; || kummz . ,,,-...,, |||—,. »- --. ' » :'6 Jur-Emmdanmuma

" "' ' ."" ' '.1 ""' '-.-'-' ""."'i'-"""" :1.'.""" " -'1;"'leiullfäl'åfumd . -. ,.1" ...""',"",|' .- , '1'.'- ' ' ,....'.',-;|,',".'1',—',,','_,,1|, ;, " 11, , Hmmm» 0.111qu

,. ,"','_ ",-|," '.-.;,,,_,'.|,,,,, .*__'T-|'|',',,',':* _,'.,.',. ,,| ..,»,.,—,,1,.,,1,,. . ._ ,,:,,', ||, 'n|p_|u|'.|'11|l|11.mbimälmdw '|' 'i! ""'.1. - '. " " ..;1 6," E%," '_':'.", ' _.,1,|,', ' ' ' "Mwmlmm .. .. " .. . ' | " '. ' '1 ,,_',. —'Ä " '1=--|||||||'..1|y||1||11wwmzuu|

' 1 '. . j,|,i,.' i.. ,-,| ,"

,'Å',. ' , , 1 '.'f'j'" ',,'_,,,1 .1'1 ,,,, ,l, ". ,..,,,,',,' (,.' . ' " "*I"'. "'-"'"'ilmwm1111uillitrl

'ga --.*,+,_61|WWWL£76HH'#,'xawmnémmhm -. , _ ' ...'. .1-'..'"',',._1..-'.. -"'"" ,, ', , ill" _'.'_ . ' | -'. .i' 1:""' '| .. " '..". ”,'.111' ,,'.|Jl"i!"1- *1 .,.1' ' 1' ,'QEJ 113.111 ' . , ,-| _.' '. " : "' ' "j " ,,1. :" ,.JJ , ' 'I ' _ ' " ..., '" |.-..1 ,, |_.,... 1 | ' ,'1 . _ 'r " || ',_ "' _ ' |'||.' _* ... 1 _ ,,, ,,..,_,,,,,| . _ j - ', _ ' 1 _ ' ' l- . _ ' ., tr...,— '- '1 |. - —',|';;'__',.-- 1!—

, | '| ' | J- _ | 11' : 3 . j . |. | " ||,||'1| |||

. -.|.:.1'- ' - "." » .1», .- 1'1 '.'-|| _-|1|||||.|'|-.1||||a|||mai|.|—||1||| | , , _ .. -; .. ,',-.1; 1, | |_._|-,--,.'... , .' ||;'.|_|- 'i»?

.: , |mmblq wenn—11.113.

. * l|| " , ,',,'_ ' »," '|— '...

'.'-|"- , " ., ," __ ' _,' .._ '|' Mwilbmimu bbiieagnn

', " * _' ,','1"-' " ' ""J, 1 ,-.'""". ' ',_" minut-Innala und-11 .'IGb'U

' ,.' .. - | ' ' [ ,'l"1_'_"-','.' ,. - " :*

T. '. i :._ '. ' ' Nanananananana- ,. ,. * ,» ,' " _' "'.1' _1. _, ,: _." ' 4,11 |. »|i| [manna. 111115!

. ».-_ __ _- _ .. 'imagwm

'r, : "' . ' ,' —» ' " _. , ,,,—||| "(':' ,,,,- HiFi,-'" lm lllllmhtml'tlmrslralt " . ' ' ., . - . _ ' "Fl- -'11||||i.1|=|11||n1|1|||||- '__-.--. .. ' ,' ' _ '|,' .,,_, ', ' :. -..' , '.' . ||. :1'1-1' "'1'11'1,, !" "' " låtit-"':. 111.170? |!"

". ' " ._ .. 1. " ' ' ' '1 *. ' ' """ ' '|"'1 1 . . . -' '.' IE.-Hull dl'tt fHWllu'Il-rl =. ._ . -'_ ., ' — '| ,... | ' 11 .' 'ul, i . -. _ ,, " ' .. .- ,, *' "' . .' ' - " ' .. '1' . ' l', I *ntnu'mnau'r'tnd "'(-'="' , " | . ' » .' ;. .'. .'. . |?» .. '.'T -=—»» 111.111.” .| . .

._- _ . . , . | _, . '. ' '1 _, :* ' 5.1-,,, |; _»11 , ..|; T' |||'-|'|1lrg:- men.-.. 1 i . ' , . -' . | | _ ,|'_ .|11, 1_|'. , 5 ' .. " 51 . . ' ' ' . ' ”':' ' " "|" ' -_5|1'| tiil—.hgth , ., , , ,,,.41 - ' ,, || u,, , ,- 1'1 ",'.' _,f..,4 , . ,|,li= "l',' ' , _ ' »| ' ' ,. ,_1..,': . '

' . ,. f , ', ' , -":,1','r_,

' ' '.' ' * ' . '|' ' .' | || ' ?'-|r' _ - - ,. - ,. ,- '- J |. .. , _. :|» ""I f 11131 _|-.' 66: vikt .,.—| :- .fi-'.' —. '11'7. - a.' '. +|u'widh666.461|'u _ -' '. » :'"- ' , ..r"-'1'p','.. .' -" ."' .- ' 'l-tz ,; , H,. , _ 131— 18135th (initial—j ':?1 .. - ' » -; -'1., '1. , _._ ,,. . "- - '. ' ' " ' ' ' 'f— - ' ' . -_ ,E-lF-lltl 1,1' .,- |__| T(Jg ”',-ungar den”

2. Omfattning, syfte och mål

2.1. Omfattning och syfte

En grundläggande förutsättning för en väl fungerande ohälsoförsäk- ring är att dess syfte och mål tydliggörs för såväl försäkrade, ad— ministration som samverkande organisationer. En lag om allmän ohälsoförsäkring bör därför inledas med en portalparagraf där för- säkringens omfattning, syfte och mål klart markeras.

Den allmänna ohälsoförsäkringen skall enligt direktiven omfatta alla ersättningsfall oberoende av orsak och varaktighet, där arbets- förmågan är nedsatt till följd av sjukdom, skada eller funktionshin— der. I förhållande till dagens situation innebär detta att försäkringen skall täcka alla sjukfall som i nuläget ersätts genom sjukpenning- försäkringen, del av inkomstskyddet vid arbetsskada samt sj uk- bidrags- och förtidspensionssystemet.

De nuvarande sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna växte fram ur ett behov att ge individen en ekonomisk trygghet. En viktig uppgift för försäkringarna har därför varit att vid sjukdom, skada eller funk— tionshinder, ge ersättning på grund av nedsatt arbetsförmåga. För en ny ohälsoförsäkring förändras inte denna uppgift utan ett grund- läggande syfte kommer att vara att svara för individens ekonomiska trygghet.

Sjuk— och arbetsskadeförsäkringarna har också haft till uppgift att genom rehabiliteringsinsatser medverka till att individen har kunnat återgå i arbete. Genom att den s.k. arbetslinjen under senare år förts in som ett viktigt mål i sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har rehabiliteringsfrågan fått en mer framskjuten roll. Samtidigt har en stark betoning lagts på sambandet mellan en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt arbetsanpassning och andra förebyg- gande arbetsmiljöinsatser.

Det är väsentligt att ohälsoförsäkringen innehåller en väl avvägd balans mellan målen att ge ekonomisk trygghet och att upprätthålla arbetslinjen. Den som på grund av sjukdom, skada eller funktions- hinder har en nedsatt arbetsförmåga och inte kan försörja sig på

rimliga villkor skall ha rätt till ersättning. Samtidigt kräver arbetslin- jen att tidiga och aktiva åtgärder vidtas för att individen snarast möjligt skall kunna återgå i arbete. Ett grundläggande syfte med arbetslinjen är att så många som möjligt genom eget arbete skall kunna försörja sig och bidra till den gemensamma välfärden.

Sammanfattningsvis bör syftet med den allmänna ohälsoförsäkring- en kunna uttryckas på följande sätt:

att ge ersättning för inkomstbortfall, som orsakats av temporärt

eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder.

Försäkringen skall ge den försäkrade en ekonomisk trygghet.

att aktivt verka för att den försäkrades arbetsförmåga skall återupprättas. Detta stöd skall stärka den försäkrades möjligheter att så långt som möjligt återfå förmåga och förutsättningar att finna sin huvudsakliga försörjning genom eget arbete.

att understödja förebyggande insatser. Stöd till samt medverkan i samhällets och arbetslivets pri— märpreventiva arbete skall motverka uppkomst av ohälsa.

2.2. Rättvisa och effektivitet

[ direktiven till kommittén pekas på vikten av att ohälsoförsäkringen är rättvis och effektiv.

Kravet på rättvisa innebär att ersättning skall ges på lika villkor till alla försäkrade inom landet vid temporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Försäkringen skall omfatta alla i Sverige bosatta och som är i yrkes- verksam ålder. Rättvisekravet innebär också att försäkringsskyddet skall innehålla ett betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av ohälsa. Förutsättningarna för rättvisa stärks vid tillämpning av nedan nämnda principer om närhet, objek- tivitet, likformighet och rättssäkerhet.

Ohälsoförsäkringen skall också vara effektiv. Effektivitet i den allmänna försäkringen är en förutsättning för att välfärden i sam- hället långsiktigt skall kunna upprätthållas. Möjligheter att kontrol-

lera och begränsa samhällets kostnader för försäkringen måste därför finnas. Genom stöd till att återupprätta den försäkrades arbetsförmå- ga kan ersättningsperioder förkortas. Genom att stödja förebyggande insatser kan inflödet till försäkringen minska. Effektivitet uppnås även genom att verksamheten bedrivs målinriktat och planmässigt samt följs upp och utvärderas. Effektiviteten kan ökas genom bättre samverkan mellan myndigheter.

2.3. Ömsesidigt förtroende

Relationerna mellan ohälsoförsäkringen, dess administration och den försäkrade måste bygga på ömsesidig tillit och förtroende. Dessa relationer påverkar även försäkringens legitimitet. Tanken är att ohälsoförsäkringens aktiva inriktning skall öka individens trygghet och bidra till återgång i arbete. Det finns dock även en risk att den aktiva inriktningen kan medföra att försäkrades utsatthet ökar. Detta påverkar i sin tur förutsättningarna för administrationen. Ju högre krav som ställs på den enskilde individen, desto högre blir kraven på ett etiskt förhållningssätt och professionell handläggning inom administrationen.

Pågående utveckling mot en mer aktiv rehabiliteringsverksamhet och betoning av arbetslinjen medför att försäkringsadministrationen i större utsträckning kommer att ställas inför avvägningar, som har att göra med individens ansvarstagande, självbestämmande och integritet.

Genom att lägga fast principerna om ansvar, självbestämmande och integritet i ohälsoförsäkringen markeras försäkringens människosyn och tilltro till individens egen förmåga. Den försäkrade kan välja att utnyttja sina rättigheter men måste då också ta ansvar för att fullgöra sina skyldigheter. Härigenom markeras betydelsen av att den enskilde — i förhållande till såväl bedömda behov som till tillgängli— ga alternativ skall ges avgörande inflytande över den egna reha- biliteringen. Respekten för den enskildes självbestämmande och integritet utesluter dock varken motivationsarbete, krav eller kon- troll från ohälsoförsäkringen.

Detta synsätt skulle i en lag om en allmän ohälsoförsäkring kunna uttryckas på följande sätt:

"Verksamheten skall bygga på människors eget ansvar med respekt för deras självbestämmande och integritet".

2.4. Helhetssyn, närhet, rättssäkerhet och andra vägledande principer

Helhetssyn är en vägledande princip inom dagens försäkring. Detta synsätt kommer att behöva vara vägledande också i den nya ohälsoförsäkringen. Helhetssynen omfattar en förmåga till överblick och att förstå sammanhang, samband och samspel såväl mellan samhällets strukturer som mellan människan och samhället. Syn- sättet omfattar även förmåga att se till människans både starka och svaga sidor. Att tillämpa helhetssynen är att beakta och väga sam- man olika relevanta faktorer. Inom verksamhetens ram och knutet till en given uppgift kan detta bidra till ett problems optimala lös- ning utifrån ett brett och långsiktigt perspektiv.

Kontinuitet, flexibilitet och närhet är andra viktiga principer, som är av betydelse för verksamheten inom ohälsoförsäkringen.

Kontinuitet är viktigt för att kunna skapa och upprätthålla en förtroendefull relation mellan försäkrade och försäkringshandlägga- re samt andra som medverkar i rehabiliteringsarbetet.

För att uppnå goda resultat av rehabilitering måste på ett flexibelt sätt insatser kunna formas utifrån den enskildes behov och situation. Stor del av verksamheten inom ohälsoförsäkringen kan således inte utformas utifrån färdiggjorda mallar. Principen om flexibilitet är även en förutsättning för attjämställdhet skall kunna upprätthållas och utvecklas i försäkringen. Principen möjliggör att insatser kan utformas ifrån såväl likheter som skillnader i villkor och förhåll- ningssätt mellan män och kvinnor.

Medborgarnas krav på tillgänglighet måste kunna säkerställas även i framtiden. Den enskildes möjligheter till kontakt med försäkrings- handläggare genom geografisk närhet kommer att förbli en viktig fråga.

Även de för dagens försäkring gällande principerna om objekti- vitet, likformighet och rättssäkerhet måste bestå.

Nu redovisade principer skulle i lagens inledning kunna uttryckas på följande sätt:

"Bedömning av rätt till ersättning och annat ekonomiskt stöd från försäkringen skall präglas av objektivitet och likformighet. Service och aktiva insatser skall dessutom karaktäriseras av helhetssyn, kontinuitet, flexibilitet och närhet.

Den försäkrade skall garanteras likabehandling och rättssäkerhet i prövning av enskilda fal . "

En portalparagraf med det innehåll, som beskrivits i detta avsnitt, bör kunna utgöra en väsentlig utgångspunkt för att skapa klarhet och förståelse för ohälsoförsäkringens omfattning, syfte och mål.

,,," ., ,.n J.,, ' ..'t'.” ' ”'— **-*,l.

** * ., **,— ""l, m- ' 'l- ,- .

'l ,, . ,

vi. ,li'l****-"' tait'åt'låähqu *":'I*,i,***,ifl'”,i'.'*7,".'**,1,*',d_*|,:3l1*"*' 241fo "'**"*"*— * - ,,, , "I,,' ,.—,,,,,, __ _|,!,,, |,_,,,,',,*,,_,', . ,,,,i, , ,,, ._', ,.' ' t,' , ,_,'. ,; , , ., ,.,

'.- l' . 'F'äuäfmngsf'öp null,. '*l',*"*,',, l . l'j' ,,,W ",,,,'r lä-l'i'luzll.**f|t'l * "., . ,, , ,__'.-_,,' '*,*

,'.' ' " ** ,* ,',, ' *-_'. 4 ".. ,'.'-"':'?" ' . ” '. ' , ä'l'kn, ,**'- " '”?" — — ,.,*.',', ,', " "". !i,,,,,-:I'",,|1u ,, * ,,,','.,'_.,.'||*,, _ '*,l, *'* ”_|-' " ,,, ., ,Il- ***lln ”. '

* Hihi, ,'"*" ' *,*"*"* WWW:» ?,? . , ..'. "' ',, .,,,,,|,,,,t., ,A|",, ,,,, ,, , mä !,,,,,i,, ,,*—,,,? ,,,, ”,,,,” .',',, ,',”li, ,,l,t,'.,,, , ,, Mimi,. **,lt*'*)*i'*i*'l,*', *är-a,b ",**,*' '* "T, ** '***—*** ** "',,ni, ". ,,-_,".'.'.., _, "l- ..,",u ,:..*',..—, ,,*,!) ** . '_ , ,,: ' ,., ,,iq,,,,,1:,##,."',,,1|t "tf.-'.'» ,"! "JV—l ,," . n' |, . 113? h'ittl' ,.ca' ...,,

, ', J

",,—'un':? * ., - ,.,r '.' **l' ., ,,4"',,,,,”,,,,I l *, a' t*','*— ", .,.,' ', ,'.' l.'_, ," ,' ,', ', ," ' " ,, ** ,, ,,, , , ., '*,,w. ._', , .. , . u'. ,.'-,,, ,',,,, ' ' ' ,,,, :— ' '_",**"".,,g, . ,.,-'.'l', ,',—', ,. , . .. t . .. _,,,,. , , ,'-,,, , , L"- ' ' , *lt,*'*'1, + ”"-, t 't.' ' ',, , ,,. , ,,.,_| ,_,,,, ,., = ,,|_-, ,, | , l..,u .- ,',-" ,, ,. ' '

. . ' 'l . ..,, ,, ' . * - ,, . ,, ..,, ,. ,,. t' , ., . , , ., , _.' HIF ,, '.','_ ,:,—,'. lF.?Ill,.—."11**'. ..'. _ . , ,',! 11..,, . , ,,, ,

,,) ...-'i... .

,— ,, *,,-'.*.-, ',.,, , . ,,,, » 1,3. ,.,. _ .'.,rw . , ”***dlh' 'i,,',**,, få?-',", "W", * "** * * ,',», -. m., '" :'-

' .**,,, A L , i't',,f".,"' ,. '.'7: .—",,'...,'*' "t'-,'.'; * " "| * "WE,, **ihiÄ' ' H,,'-*|.'--1'u',", ir' ' tjg-.'—

.'l v- .—

. rå

,|,' ., ,.', * & ***l*':'*,',* ":*_'*'i"."* . , ',.,,.,,r-',,, | '. ,._”1,,,,' ”P ,P',,, .

'**,'*,|'.,,' "" f !,

'.|,!,lll'_" *I .,,, ".** ,.l,, . " ., av ...-E' '- " -li*"**'[."" , . - ..

.p,,',.

3. Förebyggande insatser och rehabilitering

3.1. Bakgrund

Insatser för att befrämja folkhälsan har länge setts som ett viktigt område för att skapa välfärd. Kunskapen om vad som bör göras finns till stor del inom hälso— och sjukvården, där man dessutom ser effekterna av ogynnsamma miljöer, beteenden och andra betingelser. Inom hälso— och sjukvården görs också stora och viktiga insatser för att hindra sjukdom och skador. Det rör sig om generella och gruppinriktade insatser liksom individinriktat förebyggande arbete. Ansvaret är emellertid inte enbart hälso— och sjukvårdens. Viktiga förebyggande åtgärder måste också vidtas för att skapa bättre allmänna livsbetingelser i boende, fritidsmiljö, trafik, arbetsliv etc. Ur ohälsoförsäkringens synvinkel är härvid arbetslivsfrågorna av speciellt intresse. Det rör sig om kopplingen mellan arbetsmiljö, arbetsanpassning och rehabilitering samt arbetsplatsen som en viktig utgångspunkt i rehabiliteringsarbetet. Det rör sig också om riskerna för ohälsa i samband med arbetslöshet.

Arbetslösheten har under första hälften av 1990-talet stigit kraftigt i Sverige. Statistiska undersökningar och vetenskapliga studier pekar tydligt på att individer utan arbete i större utsträckning än individer med arbete har sjukpenning eller får sjukbidrag/förtidspension. Differensen blir tydligare ju längre sjukfallen är. En hög arbetslöshet verkar därmed öka trycket mot förtidspensionssystemet och långa ersättningsfall i sjukförsäkringen.

Arbetsmiljön blev tidigt uppmärksammad som ett viktigt område rörande medborgarnas hälsa och säkerhet. Därmed blev också arbetsmiljön ett område där staten ansågs ha ett ansvar att ange riktlinjer. Redan på 1800-talet fick vi i Sverige vår första lagstift- ning inom arbetsmiljöområdet. År 1901 fick vi vår första arbets- skadeförsäkring. Alltsedan dess har arbetsmiljöfrågoma spelat en viktig roll och utgjort ett naturligt inslag i utvecklingen av folkhälso- arbetet och den svenska välfärden.

Under efterkrigstiden har utvecklingen gått snabbt. I takt med att arbetslivets villkor förändrats och kraven på medborgarnas hälsa och säkerhet ökat, har kraven inom arbetsmiljöområdet successivt skärpts.

Arbetsmarknadens parter blev tidigt pådrivande ifråga om utveck- lingen inom arbetsmiljöområdet. Efter "Saltsjöbadsavtalet" gällde det första samarbetsavtalet mellan SAF och LO arbetarskyddet. I det avtal, som slöts 1942, inrättades också ett samarbetsorgan på det privata området, Arbetarskyddsnämnden, för vilken nu även den privata tjänstemannasidan är huvudman. Även inom andra sektorer på arbetsmarknaden bedrivs ett omfattande avtalsgrundat samarbete i arbetsmiljöfrågor. Många frågor har först lagts fast i kollektivavtal för att senare även tas in i lagstiftningen. Ett exempel på detta är införandet av skyddsombud.

Under 1980-talet genomfördes flera stora utredningar i syfte att bättre anpassa regelverk och verksamhet till ändrade förutsättningar. Rehabiliteringsberedningen hade i uppdrag att undersöka möjlighe- terna till bättre samordning av rehabiliteringsarbetet samt klargöra ansvarsförhållanden. Arbetsmiljökommissionen hade i uppdrag att lägga fram förslag till åtgärder för att såväl minska den arbetsrelate- rade sjukfrånvaron och utslagningen som att förebygga nya hälsoris- ker.

I Regeringens proposition 1990/91:140 "Arbetsmiljö och rehabilitering" följer statsrådet i stort Arbetsmiljökommissionens förslag. Arbetstagarna ges rätt till ett innehållsrikt och utvecklande arbete och möjlighet att påverka förändrings— och utvecklingsarbete. Arbetsmiljöbegreppet utvidgas till att omfatta arbetsorganisation, arbetsinnehåll och teknik. Möjligheter till variation, social kontakt, samarbete, och sammanhang mellan enskilda arbetsuppgifter skall eftersträvas. Starkt styrt och bundet arbete skall så långt möjligt undvikas. Arbetsgivaren ges en skyldighet att systematiskt planera, leda och kontrollera arbetsmiljöarbetet och se till att det finns på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverk- samhet. Kravet att arbetsförhållandena ska anpassas efter den enskilde arbetstagaren förtydligas.

I Regeringens proposition 1990/91:14] "Rehabilitering och rehabiliteringsersättning" framför statsrådet: "Socialförsäkrings- systemet måste få samma självklara aktiva utformning som arbets- marknadspolitiken. Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen för- skjuts mot arbetslivet." I propositionen föreslås att arbetsgivaren skall ha ansvar för att den anställdes rehabiliteringsbehov klarläggs

och för att erforderliga arbetslivsinriktade rehabiliteringsåtgärder vidtas. Denna proposition ligger således till grund för utformningen av rehabiliteringsbestämmelsema i 22 kap. AFL, vilka trädde ikraft ijanuari 1992.

Genom propositionen 1989/90262 antog riksdagen riktlinjer för arbetslivsfondens verksamhet. Enligt riktlinjerna skulle bidrag från fonden kunna lämnas för rehabilitering och anpassning, som i huvudsak var yrkesinriktad och som avsåg dels individinriktade åtgärder dels uppbyggnad och utveckling av nya rehabiliterings- metoder.

3.2. Erfarenheter och problem

Bristen på arbetskraft under sista hälften av 1980-talet var en stark drivkraft bakom de åtgärder, som vidtogs inom rehabiliteringsom- rådet i början av 1990-talet. Under den period bestämmelserna varit i kraft har emellertid förutsättningarna varit radikalt annorlunda än under slutet av 1980-talet. Utvecklingen har istället präglats av en allvarlig lågkonjunktur, hög arbetslöshet och en kraftig strukturom- vandling.

Trots de svåra förutsättningarna har på många arbetsplatser såväl det förebyggande som det rehabiliterande arbetet kommit att utgöra en allt viktigare del av insatserna för att förbättra arbetsmiljön samt utveckla verksamhetens produktivitet och kvalitet. Det finns exempel på konstruktiv policyutveckling och omfattande utveck- lingssatsningar. De arbetsplatser som särskilt utvecklat dessa frågor kan dessutom framvisa goda resultat för både arbetsgivare och anställda. Många arbetsplatser kan påvisa lönsamhet med ökade satsningar på arbetsmiljö samt anpassning och rehabilitering. Arbetslivsfonden har utgjort en väsentlig "tändhatt" för detta utvecklingsarbete.

Den allmänna bedömningen är dock att reformens intentioner fått alltför litet genomslag. Det återstår mycket arbete innan intentioner- na fullt ut genomförts. Reformen är dock förhållandevis ny. Utvärderingar för att redovisa utfall på längre sikt har därför ännu inte varit möjliga att genomföra.

Nedan redogörs för några problem.

Oprecist ansvar

Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd rehabiliteringsinsatser så tidigt som möjligt, så har detta inte skett i praktiken. Arbetsgivaransvarets utformning är för oprecist. Ansvars- fördelningen, inte minst för kostnaderna, mellan arbetsgivare och försäkringskassa är oklar.

Gränsen för när arbetsgivaren skall anses ha fullgjort sitt ansvar verkar oklar. Enligt allmänna råd från Riksförsäkringsverket skall varje arbetsgivares förutsättningar och gräns för ansvarstagande prövas i egentlig mening först "när arbetsgivarens resurser bedöms uttömda". Arbetsgivaransvaret, såsom det är formulerat, rymmer således olika tolkningsmöjligheter och tolkas i praktiken också utifrån varje rehabiliteringsaktörs utgångspunkt.

Oklarheterna med ansvaret vållar problem och intressekonflikter kring hur långt arbetsgivaransvaret skall sträcka sig och vilka resurser, som arbetsgivaren rimligen skall ställa till förfogande. Det kan även ifrågasättas om ett oklart ansvar kan utgöra en drivkraft för tidiga insatser. Det är tänkbart att arbetsgivare — i och med att det inte är förutsägbart vad det kommer att innebära kan reagera med att så långt möjligt hålla rehabiliteringsansvaret ifrån sig. Ett diffust ansvar kan svårligen uppfattas vara angeläget att uppfylla.

Bristande kunskaper om personalekonomi

Arbetsgivarens fokusering ligger på verksamheten och pro- duktionen. Den rationella och verkliga drivkraften för arbetsgivare att vidta såväl förebyggande insatser som anpassning- och rehabilite- ringsåtgärder ligger i att kunna bedriva en så väl fungerande verksamhet som möjligt. Förutom rent humanitära vinster måste arbetsgivarna också se insatserna, som medel för att få verksamheten att fungera. Det betyder att den vilja och energi, som krävs för att förebyggande insatser liksom anpassnings- och rehabiliteringsinsat- sema skall komma till stånd, är beroende av bedömningen om dessa insatser kommer att gagna verksamheten.

I lagen om allmän försäkring (AFL) är inriktningen att arbets— givarens rehabiliteringsansvar syftar till att återställa individens arbetsförmåga. Formuleringen av rehabiliteringens syfte i AFL och arbetsgivarens roll att fokusera på verksamheten kan uppfattas som en målkonflikt mellan samhällets och arbetsgivarens intressen.

De personalekonomiska studier, som gjorts bl.a. i anslutning till utvärderingen av Arbetslivsfondens verksamhet, visar dock att det finns företagsekonomisk lönsamhet i förebyggande arbetsmiljöinsat- ser, arbetsanpassning liksom tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgär— der. Problemet är emellertid att det finns stora brister ifråga om personalekonomiska kunskaper ute på arbetsplatserna. Åtgärdernas företagsekonomiska lönsamhet blir därmed inte tydliggjord.

Skilda förutsättningar

Arbetsgivare har skilda förutsättningar att uppfylla ett rehabilite- ringsansvar.

Det har inte varit möjligt att ställa likartade krav mot alla arbetsgi— vare och förvänta sig att uppnå likvärdiga resultat.

Gruppen arbetsgivare är stor och heterogen samt verkar under olika förhållanden. Förutsättningarna för arbetsgivare att ta ansvar för rehabilitering varierar stort. I diskussioner, som rör samhällets stöd till eller krav på arbetsgivare poängteras, ofta stora och små företags olika behov och förutsättningar. Det finns dock många fler skillna- der som är viktiga att beakta för arbetsgivarrollen. Några exempel är bransch, huvudmannaskap, arbetsplatsens utvecklingsfas, ekonomisk ställning, möjligheter att upprätthålla hög kompetens inom områden som företagsledning och personalpolitik samt inte minst vad gäller arbetsmiljö, anpassning och rehabilitering.

Gemensamma mål saknas

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, psykologisk, social och arbetslivsinriktad samt yrkesinriktad art som skall hjälpa personer att återgå till ett normalt liv. Ansvaret för medicinsk rehabilitering ligger framförallt på hälso- och sjukvården och ansvaret för den sociala rehabiliteringen på socialtjänsten. Arbetsgivaren har ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. I den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ingår yrkesinriktad rehabilitering, för vilken främst arbetsmarknadsmyn- digheterna svarar. Försäkringskassans roll är att samordna hela rehabiliteringsprocessen. Den viktigaste aktören är emellertid den enskilde individen, som har ett ansvar att aktivt medverka i rehabili- teringsarbetet och tydliggöra sina egna mål och förväntningar.

De olika rehabiliteringsinsatserna flyter ofta in i varandra, samti- digt som varje myndighet har egna infallsvinklar på och sin egen begreppsapparat om rehabilitering. Rehabiliteringen kommer därmed att vila på dels olika aktörers uppfattningar och föreställ- ningar om begreppets innebörd dels aktörernas uppfattningar om målen. Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar just på bristen i samsynen vad gäller verksamhetsmålen. Varje myndighet har sina egna verksamhetsmål. Ofta drar de inte åt samma håll vilket i sin tur leder till motstridiga prioriteringar. Enskilda individer kan ibland av skilda orsaker inte redovisa sina egna mål och förväntningar. Resultatet blir att individerna inte får sina behov av stöd tillgodosedda utan hamnar i en gråzon mellan myndigheternas verksamhetsområden.

Obalans i graden av professionalism

Ser vi till samspelet mellan hälso- och sjukvården samt socialförsäk- ringen saknas i hög grad ett gemensamt perspektiv på begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering. Inom flera medicinska områden finns alltför liten kunskap om vilka yrkesmässiga förutsättningar personer med olika diagnoser har. De epidemiologiska kunskaper, som finns om sjukdomars orsaker, omsätts inte i medvetna strategier för arbetslivsinriktad rehabilitering. Det behöver utvecklas incita- ment så att detta problemområde på ett mer målmedvetet sätt bearbetas av både vården och socialförsäkringen. Det finns också en obalans i graden av professionalism mellan vård- och socialförsäk- ringssektorerna. Läkarkåren tillhör i kraft av att ha kontrollen över ett eget fält, med egen utbildning, egen teoribildning och en yrkes- utövning, som kringgärdas av krav på praktik, legitimation och behörighetsbestämmelser, en av de mest professionella yrkesgrupp- erna i samhället. Fältet arbetslivsinriktad rehabilitering skulle behöva utvecklas en bra bit i denna riktning dvs bygga mer på teo- retisk kunskap om hur arbetsförmågan utreds, bedöms och vidar— utvecklas. Den forskning, som finns om "känsla av sammanhang", sociala nätverk och socialt stöd, bör också kunna ligga till grund för ett medvetet utvecklingsarbete inom området arbetslivsinriktad rehabilitering. För att skapa en helhetssyn behövs också en kvalifice- rad personal med en samlad kompetens inom områden som socialt arbete, arbetspsykologi och arbetsvetenskap. Att utveckla professio- nalismen i arbetslivsinriktad rehabilitering kan innebära kraftiga påkänningar inom organisationen. Den nya kompetensen finns inte

i nuläget i tillräcklig utsträckning i samhället. Insatser måste alltså göras för att utveckla en ny och mer professionell kompetens för att möta kraven ifråga om arbetslivsinriktad rehabilitering. Samtidigt är det viktigt att det rehabiliteringsmedicinska fältet får större inslag av arbetslivsfrågor och arbetsförmågebedömningar.

Risk för utslagning vid övertalighet

När övertalighetsproblem uppstår finns starka drivkrafter för arbetsgivare att göra sig av med äldre och lågpresterande arbetskraft. Inte sällan används socialförsäkringar och avtalsförsäkringar tillsammans med personalpolitiska åtgärder på ett strategiskt sätt för att på mer eller mindre frivillig väg banta arbetsstyrkan. I enskilda fall finns risk att rehabiliteringsplaner också kan vara ett led i en "exitstrategi". Planerade insatser genomförs men den anställde kan inte sköta det arbete som erbjuds varför uppsägning sker på grund av arbetsbrist eller att den anställde uppmanas att säga upp sig. Att i sådana situationer tillämpa en arbetslinje från myndigheternas sida ter sig utomordentligt svårt. Det finns emellertid ett flertal goda skäl för arbetsgivarna att också satsa på rehabilitering. Program som genomförts visar att positiva effekter på produktivitet, arbetstillfred- ställelse och närvaro kan uppnås. Förutsättningama tycks då vara att arbetsgivarna är ekonomiskt och socialt motiverade samt att arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågorna ordentligt kommuniceras ut i organisationen.

Brist på förebyggande arbete

Brist på primärpreventiva insatser i arbetsmiljön kan ge upphov till ohälsa och utslagning. Under första hälften av 1990-talet ändrades arbetsmiljölagen och åtgärder vidtogs för att stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Föreskriften om internkontroll av arbetsmiljön (AFS 1992:6) trädde i kraft den 1 januari 1993. Internkon- trollföreskriften innehåller inga krav på arbetsgivaren att vida direkta rehabiliteringsåtgärder. I detta avseende kompletteras kungörelsen därför sedan den 1 juli 1994 av en särskild kungörelse med föreskrifter om arbetsanpassning och rehabilitering dvs sekundärpreventiva åtgärder.

En ökad satsning på skärpta krav och effektivare tillsyn har emellertid inte räckt för att få ett brett genomslag för ett samlat arbetsmiljö- och rehabiliteringstänkande ute på arbetsplatserna.

Brister i personalekonomiska kunskaper och incitament medför att den företagsekonomiska lönsamheten i att vidta förebyggande och rehabiliterande åtgärder inte tydliggörs. När de ekonomiska incitamenten inte klart framträder uppstår heller ingen "spontan" efterfrågan på information och utbildning. Svårigheterna med att i tillräcklig omfattning få ut information om internkontroll, arbetsan- passning och rehabilitering är ett problem. Speciellt gäller detta de små och medelstora arbetsplatserna. Även stora företag och förvaltningar har idag en mycket decentraliserad organisation där ansvar för verksamhet och lönsamhet spridits till många och relativt små enheter. Regler och system för förebyggande insatser samt anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder måste utformas så att de positiva ekonomiska följderna blir uppenbara för verksamhets- och lönsamhetsansvariga i företag och förvaltning.

3.3. Oförändrad inriktning men bättre förutsättningar

Trots ovan redovisade problem bör det inte finnas någon anledning att förändra de grundläggande linjerna i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsättningsvis vara den fastslagna inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka och ompröva de förutsättningar som ligger till grund för dagens insatser.

Arbetslinjen

Trots konjunkturiella svårigheter och strukturella förändringar är, i enlighet med direktiven, utgångspunkten att arbetslinjen med bestämdhet skall hävdas och förstärkas.

Arbetslinjens ursprung kan spåras till det förhållandet att svensk lagstiftning under 1800-talet hade en stark orientering mot arbets- tvång. Legostadgan, försvarslöshetsbestämmelser och lösdriverilag- stiftningen innebar under 1800-talets senare hälft ett straffrättsligt arbets- och försörjningstvång. Personer, som inte försörjde sig själva och de sina, kunde straffas med fängelse eller arbetsanstalt. Arbets- linjens tillämpning vid arbetslöshet f1ck ett tidigt uttryck vid tillkomsten av Arbetslöshetskommissionen 1914, som bl.a. fick i uppdrag att organisera nödhjälpsarbeten för arbetslösa. Successivt

utvecklades en syn där syftet med arbetslinjen var att prioritera aktiva åtgärder och undvika passiva kontantbetalningar. Genom 1950-talets reformer inom såväl arbetsmarknads- som socialförsäk- ringspolitiken förändrades synen och medborgarnas rätt till arbete markerades. I slutet av 1980-talet infördes sedan arbetslinjen som ett viktigt inslag i socialförsäkringspolitiken. Arbetslinjen omfattar nu hela samhället samt spänner över flera politikområden och huvud- män. Dess utgångspunkt är att var och en skall kunna finna sin huvudsakliga försörjning genom eget arbete.

Stärk det förebyggande arbetet

Arbetsgivarens ansvar för rehabilitering emanerar från tanken om arbetsplatsens rehabiliteringspotential. Arbetsplatsens sätt att fungera ger förutsättningarna för hur den enskilde kan utföra och utveckla sitt arbete. Arbetsmiljölagens infallsvinkel på arbetsmiljö- frågoma utgår från den anställde och hans/hennes arbetsförutsätt- ningar. AMLs krav är i allmänhet förenliga med arbetsgivarens uppdrag att nå högsta möjliga grad av måluppfyllelse för den verksamhet som bedrivs. När arbetsgivaren tillhandahåller bästa möjliga arbetsförutsättningar för sin personal ges samtidigt bäst förutsättningar för produktionen, vad gäller såväl effektivitet som kvalitet. Arbetsmiljöforskningen och en stor mängd dokumenterade förändringsarbeten har tydligt visat vilka arbetsförutsättningar som är nödvändiga och önskvärda samt vilka som motverkar eller är skadliga för en god arbetsmiljö. Förutom den fysiska miljön och tillgång till rätt teknik rör förutsättningarna bl.a. arbetets innehåll, uppläggning och organisation.

Med utgångspunkten att en god arbetsmiljö ger en "vinna-vinna- situation" för såväl arbetsgivare som anställda kan det tyckas vara förhållandevis enkelt att skapa bästa möjliga arbetsförutsättningar på arbetsplatserna. Huvuddelen av alla arbetsplatser erbjuder också en god arbetsmiljö, trots de påfrestningar som strukturella föränd- ringar och snäva ekonomiska ramar medför.

Ohälsoförsäkringens intresse av att ge arbetsgivare en nyckelroll för att få till stånd förebyggande insatser är således väl förenlig med att det finns starka ekonomiska drivkrafter för arbetsgivaren själv att agera så att risk för ohälsa minimeras. Ur ohälsoförsäkringens perspektiv är det även viktigt att såväl de ekonomiska drivkrafterna som kunskaperna om dessa kan förstärkas och föras ut på bred front.

Helhetssyn på rehabiliteringsprocessen

Det är inte alltid möjligt att dra en skarp gräns mellan förebyggande insatser och rehabilitering. Insatserna brukar indelas i tre grupper; primär, sekundär och tertiär prevention. Ändamålet med AML är den primära preventionen dvs åtgärder som syftar till att förhindra att sjukdom eller skada överhuvudtaget skall uppkomma. De två övriga bygger på att sjukdom eller skada har konstaterats. Med sekundärprevention avses tidiga åtgärder exempelvis arbetsanpass- ning och rehabilitering för att öka möjligheterna till effektivitet och resultat. Med tertiär prevention avses åtgärder för att förhindra försämring eller utslagning.

De två sistnämnda formerna av prevention hör snarast till vad som faller inom behandlings—, arbetsanpassnings- och rehabiliteringsbe— greppen. Det kan också sägas att den primära preventionen kan vara inriktad mot samhälls- grupp- eller individnivå. Utmärkande för behandling och rehabilitering är att dessa åtgärder är inriktade mot enskilda individer. Genom att Yrkesinspektionen har ansvar för tillsynen avseende den primära preventionen och Försäkringskassan ansvarar för sekundär och tertiär prevention har samverkan mellan dessa två myndigheter en viktig funktion för att skapa en helhetssyn på anpassnings- och rehabiliteringsfrågorna.

Inte heller rehabiliteringsbegreppet i sig är lätt att defmiera. Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, psykologisk, social och arbetslivsinriktad art, som skall hjälpa arbetsoförmögna personer att återgå till ett normalt liv. Rehabilite- ring kännetecknas av att den är en process. Den skall präglas av en helhetssyn på individen och individens samspel med omgivningen.

Rehabiliteringsarbetet måste i första hand ha sitt fokus på indivi- dens behov, möjligheter och resurser. Med denna utgångspunkt får sedan frågan prövas, hur eventuella hinder skall hanteras.

Efektivare internkontroll

Att arbeta med internkontroll har blivit en metod för att integrera arbetsmiljöfrågorna i verksamheten. Arbetsgivaren är skyldig att bedriva internkontroll. I Arbetarsskyddsstyrelsens föreskrift, Internkontroll (AFS 1992:6), anges att internkontroll av arbetsmiljön syftar till att skapa goda förutsättningar för att arbetsgivarens åtgärder för att direkt säkerställa hälsa och säkerhet för arbetstagarna skall bli genomförda. Arbetsmiljöaspekterna skall hanteras i den

löpande verksamheten och på så sätt bli en naturlig del av denna. Arbetsgivaren skall, i samverkan med de anställda, ange mål för arbetsmiljöarbetet samt planera, leda och följa upp detta arbete.

Eftersom en helhetssyn på företagets/förvaltningens verksamhet inkluderar arbetsmiljöaspekter bör en kvalitetssäkring av arbets- miljön vara ett sätt att medverka till en kvalitetssäkring av hela verksamheten.

Generella eller differentierade krav

Gruppen arbetsgivare är stor och heterogen samt verkar under olika förhållanden. Frågan kan därför ställas om det är lämpligt att lagstifta om krav riktade till alla arbetsgivare utan hänsynstagande till skillnader i förutsättningar. Det kan också övervägas om kraven i lagstiftningen bör differentieras utifrån exempelvis antalet an- ställda i företaget. Det är dock sannolikt mycket svårt att i en lagstiftning formulera alltför differentierade krav.

Däremot torde det vara praktiskt framkomligt att, med stöd av lagstiftade övergripande krav på ansvar från arbetsgivares sida, på lokal nivå anpassa tillämpningen så att hänsyn kan tas till rådande förutsättningar för den enskilde arbetsgivaren.

3.4. Arbetsgivarens ansvar i tidigt skede

3.4.1. Inriktning och arbetssätt

Den allmänna ohälsoförsäkringen har som två viktiga syften att dels medverka till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete dels bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåtgärder. Arbetsplatsen är därmed en viktig utgångspunkt för ohälsoförsäk- ringens verksamhet. Arbetsgivarens roll och ansvar blir en betydel- sefull faktor för hur verksamheten kan bedrivas och utvecklas.

Erfarenheterna av de åtgärder, som vidtagits under första hälften av 1990-talet, pekar på en positiv utveckling på många arbetsplatser. Tyvärr har dock åtgärderna inte fått önskvärd spridning. På alltför

många arbetsplatser har inte de nya tankegångarna introducerats och arbetsgivarna har inte tagit på sig den uppgift och det ansvar som avses i den nya lagstiftningen. Det finns därför anledning att ta upp en diskussion om hur arbetet med förebyggande insatser och rehabilitering ute på arbetsplatserna kan stärkas och hur kraven på arbetsgivarens roll och ansvar kan preciseras.

En viktig målsättning är att arbetsgivaren tar ansvar för att bedriva ett förebyggande arbetsmiljöarbete byggt på en helhetssyn, som omfattar såväl fysisk som psykisk arbetsmiljö. Arbetarskyddsstyrel- sens föreskrift om internkontroll bygger på denna helhetssyn. Ur försäkringens synvinkel är en viktig målsättning därmed att ett arbetssätt enligt nämnd internkontrollföreskriit tillämpas ute på arbetsplatserna.

Ett annat syfte med försäkringen är att ute på arbetsplatserna få till stånd tidiga och aktiva anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder. Det är en fråga om att så tidigt som möjligt med beaktande av krav på den enskildes integritetsskydd — identifiera de personer, som riskerar att bli långvarigt sjuka liksom att snabbt sätta in åtgärder. Arbetsgi- varna måste alltså se till att skapa rutiner för att tidigt fånga upp medarbetare som blivit eller riskerar att bli sjuka samt vidta åtgärder för att förhindra en långtidssjukskrivning och därmed minska verksamhetens effektivitetsförluster.

Enligt kommitténs uppfattning bör de krav, som härvid kan diskuteras att ställa på arbetsgivarna, vara arbetsplatsanknutna och ha till uppgift att fånga upp de sjukfall, som riskerar att bli långvari- ga samt att vid behov starta upp en tidig och aktiv rehabilitering. För att tydligare markera arbetsgivarnas roll i ett tidigt skede bör en diskussion föras om krav på insatser inom följande områden:

— aktiva förberedelser

— tidigt ta kontakt med medarbetaren samt identifiera och klarlägga rehabiliteringsbehov genomföra tidiga och aktiva rehabiteringsåtgärder kontakt med och information till försäkringskassan

Aktiva förberedelser

För att kunna vidta tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder krävs att arbetsgivaren har en planering för insatser och väl genomtänkta rutiner när ett sjukfall inträffar. Arbetsmiljölagen kompletterad med kraven i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter om internkontroll samt arbetsanpassning och rehabilitering ställer härvidlag höga krav på arbetsgivaren och ger riktlinjer för arbetsgivarens insatser. Utifrån ohälsoförsäkringens perspektiv kan därmed en utgångspunkt vara att dessa grundläggande krav skall vara uppfyllda. Detta innebär bl.a.

att internkontrollen skall inordnas i verksamheten och utgå från en helhetsbedömning av arbetsmiljön att arbetsgivaren skall organisera och bedriva verksamhet med arbetsanpassning och rehabilitering för arbetstagama. att mål för arbetsmiljöarbetet skall upprättas att en klar befogenhets— och ansvarsfördelning finns att resurser, kunskap och kompetens finns tillgänglig för att bedriva arbetsmiljöverksamheten

Tidig kontakt

I syfte att få till stånd insatser för att så tidigt som möjligt identifiera sjukfall som riskerar att bli långvariga samt att hjälpa den enskilde, krävs aktivitet av arbetsgivaren. Det bör således riktas ett övergri- pande och generellt krav på tidig aktivitet från arbetsgivarens sida.

Det bästa och effektivaste ur såväl individens som arbetsgivarens synpunkt är naturligtvis om ohälsoproblemen kan uppmärksammas innan ett sj ukfall uppstått. Då är det sannolikt enklare och mindre resurskrävande åtgärder som behövs. När ett sjukfall uppstått finns möjlighet till en naturlig första kontakt när den anställde sjukan- mäler sig. På många arbetsplatser sker detta numera direkt till närmaste arbetsledare. Därmed finns också en möjlighet att skapa förutsättningar för hur fortsatta kontakter skall kunna upprätthållas under sjukfallet. Det kan exempelvis senare i sjukfallet bli aktuellt att diskutera behov av åtgärder på arbetsplatsen. Det kan härvid röra sig om att etablera en tidig kontakt med företagshälsovården eller annan arbetsmiljö- och rehabiliteringskompetens, som arbetsgivaren

har till sitt förfogande. Det kan vidare röra sig om att finna en tillfällig förändring av arbetsuppgifter, anpassade till den anställdes arbetsförmåga. Insatserna kan underlätta eventuella rehabiliterings- insatser. Dessa kontakter syftar således till att dels hjälpa medarbeta- ren att hålla kontakt med arbetsplatsen dels möjliggöra överenskom— melser om lösningar för att underlätta återgång i arbete. Kravet bör således vara skilt ifrån arbetsgivarens möjlighet att innehålla sjuklön.

F örutsättningarna för hur dessa kontakter skall falla ut skapas av förhållandena på arbetsplatsen. Grunden står alltså att finna i det förebyggande arbetsmiljöarbetet. En fungerande dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare skapar förutsättningar för att diskutera de möjligheter och hinder, som finns för att individens kvarvarande arbetsförmåga skall kunna tas tillvara. Det förhållandet att individen inte är skyldig att informera om sjukdomsdiagnosen utgör därmed i normalfallet inte något hinder. Diagnosen är i allmänhet av mindre intresse för att diskutera hur en sjukskrivens kvarvarande arbetsför- måga skall tas tillvara.

Tidiga och aktiva insatser

Om arbetsgivarkontakten under de första dagarna inte visat behov av åtgärder finns nästa naturliga tidpunkt för kontakt efter en vecka. I samband med att medarbetaren skall lämna in läkarintyg, torde det vara lämpligt att göra en prövning av behovet av rehabiliteringsin- satser liksom en prognos av sjukdomstidens varaktighet.

Efter sådana bedömningar av arbetsgivarna kommer gruppen av sjukskrivna, som bör bli aktuell för rehabiliterande insatser, att ytterligare minska. De flesta anställda kommer, trots att sjukskriv- ningen är längre än en vecka, sannolikt inte att behöva något särskilt stöd för att återgå i arbete.

Även dessa aktiva bedömningar bör ses som en del av arbets- givarens rehabiliteringsansvar.

En åtgärd kan vara att medverka till en fördjupad kontakt mellan medarbetaren och arbetsplatsens professionella kompetens i reha- biliteringsfrågor exempelvis företagshälsovården eller annan intern eller extern kompetens. Detta kan vara ett led i att få till stånd en mer grundläggande rehabiliteringsutredning.

Det kan vidare vara lämpligt att pröva behovet av kompletterande utbildningsinsatser och utnyttja sjukdomstiden till detta förutsatt att det kan vara ett inslag i rehabiliteringen.

Ur såväl den enskildes som försäkringens synvinkel är det vidare positivt, om arbetsgivaren anstränger sig att frigöra uppgifter som stödjer den sjukskrivne och tillvaratar dennes befintliga arbetsförmå- ga. Ett tidigt erbjudande om alternativa arbetsuppgifter kan ha mycket stor betydelse för att kunna undvika långa sjukfall. Tidigare erfarenheter på arbetsplatsen kan visa vägen för när det är motiverat med rehabiliteringsinsatser redan första veckan i ett sjukfall.

Arbetstagare har rätt att vid sjukdom erhålla sjuklön. En förutsätt- ning är dock att en skriftlig försäkran inlämnats till arbetsgivaren, av vilken framgår att sjukdom som satt ned arbetsförmågan, förelegat. Under den första veckan får den anställde bedöma om han/hon är så sjuk att arbetsförmågan är nedsatt. Det behövs alltså normalt inget läkarintyg. Det är dock arbetsgivaren som med utgångspunkt från den anställdes försäkran — beslutar om sjuklön skall utbetalas. Ar- betsförmågan bör liksom i dagens sjukpenningförsäkring bedömas i förhållande till arbetstagarens vanliga eller därmedjämförligt ar- bete. Arbetsgivaren har därmed en möjlighet och torde också ha ett stort intresse av att erbjuda alternativa arbetsuppgifter. Erbjudandet skall dock gälla under förutsättning att det stödjer medarbetarens rehabilitering och tillfrisknande.

Kontakt med och information till försäkringskassan

Kommunikationen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan har en grundläggande betydelse. Det är därför viktigt att arbetsgivaren tidigt försöker göra en bedömning om sjukfallet kommer att vara längre än sjuklöneperioden. Om så är fallet bör i samråd med medarbetaren en snabb kontakt tas med försäkringskassan för att diskutera behovet av rehabiliteringsinsatser. En möjlig målsättning kan i detta avseende vara att försäkringskassan efter fyra veckor har tillgång till en grundläggande dokumentation. Därmed finns förut- sättningar för att kassan tillsammans med individen och arbetsgiva- ren snabbt kan ta ställning till behovet av att arbeta fram en reha- biliteringsplan och i så fall påbörja ett sådant arbete.

Dokumentation av vidtagna och/eller planerade insatser har be- tydelse för arbetsgivaren. Den kan bidra till företagets samlade reha-

biliteringskompetens. Den kan också, i enskilda fall, komma till nytta om en anställd har behov av återkommande rehabiliteringsstöd i arbetet.

Arbetsgivarens dokumentation har också en viktig funktion i sam- verkan med försäkringskassan. Om arbetsgivarens åtgärder är väl dokumenterade underlättar detta kommunikationen med försäkrings— kassan och medverkar till ett effektivare beslutsfattande och att rehabiliteringsåtgärder snabbt kan vidtas. Dokumentationen bör också kunna vara ett väsentlig underlag för att pröva om arbetsgiva- ren tagit sitt rehabiliteringsansvar och fullgjort sina skyldigheter. En redovisning av vidtagna och/eller planerade åtgärder bör således kunna få större praktisk betydelse för rehabiliteringsarbetet än nuvarande rehabiliteringsutredning och därmed medverka till en effektivisering av detsamma.

För att klara sitt rehabiliteringsansvar behöver arbetsgivarna tillgång till en professionell kompetens exempelvis genom en kvalitetssäkrad företagshälsovård. Bättre förutsättningar måste därför skapas så att små och medelstora företag och förvaltningar kan ges tillgång till en sådan professionell kompetens. Det ter sig naturligt att denna resurs också används för att ta fram den grundläg- gande dokumentationen.

Dokumentationen bör exempelvis innehålla:

— en redogörelse för kontakter med den sjukskrivne — en beskrivning över vilka arbetsplatsanknutna rehabiliteringsbe- hov som bedömts föreligga i det enskilda fallet en beskrivning över vilka åtgärder som befunnits lämpliga och/eller möjliga att vidtaga en redogörelse för vilka åtgärder som slutförts —— en redogörelse för vad som påbörjats — en redogörelse för planerade insatser motiv för att inte vidta åtgärder.

3.4.2. Ett mer preciserat arbetsgivaransvar i lagstiftningen

Vikten av att arbetsgivaren systematiskt arbetar med förebyggande arbetsmiljöinsatser samt har beredskap för att vidta tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder har ovan starkt betonats.

Med utgångspunkt från detta synsätt kan man ifrågasätta effek- tiviteten i dagens system där arbetsgivarna efter fyra veckor i ett sjukfall skall utreda och klarlägga rehabiliteringsbehov och sedan efter 8 veckor lämna utredningen till försäkringskassan. Detta fungerar inte tillfredsställande. Systemet innebär i sin utformning för lång tidsperiod innan aktiva rehabiliteringsåtgärder kommer igång. När sedan dessutom den praktiska tillämpningen innebär en ytterligare tidsförskjutning, uppnås i många fall inte målet om en tidig och aktiv rehabilitering. Det är inte ovanligt att försäkringskas- sans systematiska rehabiliteringsinsatser inte kommer igång förrän efter 4—5 månader. Åtgärder måste alltså vidtas för att få till stånd en avsevärt snabbare start på rehabiliteringsarbetet. Målet bör vara att en aktiv och systematisk planering av rehabiliteringsarbete kan startas efter fyra veckors sjukfrånvaro. En tidsperiod som stämmer väl med den nya lagstiftning, som trädde i kraft den 1 oktober 1995. I denna krävs efter fyra veckor dels en ny försäkran från den försäkrade dels ett fördjupat läkarutlåtande. Det kan därför diskute- ras orn arbetsgivarna bör ges skyldighet att inom fyra veckor vidta de åtgärder, som ovan preciserats under avsnitt 3.4.1

För att få till stånd ovan beskrivna inriktning på arbetsgivarnas rehabiliteringsinsatser kan behov av en ytterligare markering i lagstiftningen behöva diskuteras. Behovet av aktiva förberedelser, tidig kontakt, tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder, kontakt med försäkringskassan och dokumentation kan behöva tydliggöras i lagstiftningen. Dagens krav på att arbetsgivarna skall göra en rehabiliteringsutredning när den anställde haft en omfattande korttidsfrånvao eller när den anställde själv begär det bör kvarstå. Däremot kan en skärpning av lagen övervägas vad gäller arbets- givarens skyldigheter när ett sjukfall uppstått. Här kan exempelvis lagtexten kompletteras enligt ovan redovisade tankegångar så att en grundläggande rehabiliteringsutredning och dokumentation över vidtagna åtgärder föreligger senast efter fyra veckor.

Frågan om aktiva föreberedelser rör området primärprevention och är därmed något som regleras i arbetsmiljölagen. I ett kommande lagstiftningsarbete bör uppmärksamhet ägnas åt hur samspelet mellan arbetsmiljölagen och en ny lag om ohälsoförsäkring skall fungera.

Denna typ av åtgärder bör ingå i en diskussion rörande behovet av lagstiftningsförändringar för att skärpa och precisera arbetsgivarens ansvar. Frågan är om detta är tillräckligt. Ytterligare åtgärder som bygger på ekonomiska drivkrafter bör därför också tas upp till diskussion.

3.4.3. Sanktioner mot arbetsgivaren

Arbetsgivama har sedan 1992 ett ansvar för att uppmärksamma och klarlägga medarbetarnas behov av rehabilitering. I detta ansvar ligger att, när en medarbetare varit sjuk fyra veckor, haft 6—7 sjukfall under en lZ—månadersperiod eller själv begär det, utföra en rehabiliteringsutredning. Denna skall senast 8 veckor efter sjukfal- lets början inlämnas till försäkringskassan.

Erfarenheterna visar att arbetsgivarna inte på ett tillfredsställande sätt tar detta ansvar. Alltför få utredningar lämnas in till försäk- ringskassorna och av dessa kommer många sent och har dålig kvalitet. I erfarenhetsdebatten har därför ofta från försäkringskassor- na framförts krav på att få tillgång till någon form av sanktion. Den sanktionsmöjlighet, som för närvarande står till förfogande, är att försäkringskassan kan vända sig till Yrkesinspektionen och begära att denna vidtar åtgärder. Yrkesinspektionen har enligt arbetsmiljöla- gen möjlighet att ingripa och även vidta sanktioner mot arbetsgiva- re, som inte följer arbetsmiljölagens bestämmelser. Ifråga om rehabiliteringsområdet gäller detta dock inte försummelser i det enskilda rehabiliteringsfallet utan enbart när arbetsgivarnas rutiner enligt internkontrollföreskriften inte fungerar. Hittills lär försäk- ringskassorna gjort ett fåtal sådana anmälningar till yrkesinspektio- nen. Förfarandet upplevs av försäkringskassorna som alltför omständligt och utgör en alltför svag sanktionsåtgärd. I debatten har framförts att någon form av sanktionsåtgärder istället borde finnas inskriven direkt i lagen om allmän försäkring.

3.4.4. Förlängd sjuklöneperiod

Erfarenheter

Lagen om sjuklön infördes den 1 januari 1992. Den 1 april 1993 gjordes vissa ändringar varvid bl.a. en karensdag infördes. Lagen har tre huvudsakliga syften. Den skall skapa ett effektivare sätt att administrera den korta sjukfrånvaron. Lagen bör också skapa förutsättningar för att ge en mer rättvis kompensation för inkomst- förluster till följd av sjukdom. Genom att på ett differentierat sätt öka arbetsgivarnas kostnader bör den dessutom stimulera till förebyggande arbetsmiljöinsatser liksom till tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder.

Riksförsäkringsverket (RFV) har i en rapport till regeringen bl.a. redovisat erfarenheter av sjuklönesystemet. Rapporten bygger på uppföljningar, som gjorts av försäkringskassorna, en telefonenkät till 3 000 personer samt en enkätundersökning till enskilda arbetsgivare och arbetstagarorganisationer.

Slutsatserna i rapporten visar att sj uklöneperioden ur administrativ synvinkel fungerat tillfredställande. Den har ökat arbetsgivarnas ansvar för kostnaderna och medverkat till att förenkla administratio- nen av de korta sjukfallen. Antalet sjukfall, som administreras av försäkringskassorna, har exempelvis minskat från 8,4 miljoner 1991 till 0,9 miljoner 1994.

Erfarenheterna pekar också på att inkomstkompensationen blivit mer anpassad till det aktuella inkomstbortfallet genom att löneavdra— gen anpassats till branschvisa förhållanden eller till situationen på enskilda arbetsplatser.

Svaren i enkätundersökningen till enskilda arbetsgivare och ar- betstagarorganisationer visar tydligt att sjuklöneperiodens effekter måste ses mot bakgrunden av att situationen på arbetsmarknaden blivit allt hårdare under 1990-talet. Korttidsanställningar har blivit allt vanligare. Något som dock ej kan hänföras till sjuklöneperioden utan som en effekt av det ekonomiska läget. Däremot påpekar flera arbetsgivare och arbetstagarorganisationer att arbetsgivarna i största allmänhet på grund av ökade personalkostnader är noggrannare vid rekrytering. Nyrekryteringen är dock på grund av sysselsättningslä- get inte så omfattande varför erfarenheterna är begränsade.

Ökningen av antalet korttidsanställningar innebär problem vid tillämpningen av sjuklönelagen. Hos försäkringskassorna innebär det ett ökat arbete dels genom att antalet sjukfall med sjukpenning blir fler men framför allt genom de diskussioner som uppkommer om återkommande korttidsanställda skall ha rätt till sjuklön eller sjukpenning. Inom landsting och kommuner finns det arbetstagare som har varit anställda dag för dag i tre år.

Rätt till sjuklön har den som omfattas av ett anställningsförhållan- de. Uppdragstagare och egna företagare omfattas inte av sjuklöne- reglerna. För dessa grupper gäller reglerna om sjukpenning från första dagen. Det har visat sig att inom vissa områden finns svårig- heter med att klassificera vad som är arbetstagar- och uppdragsförhållanden. Utveckling av rättspraxis pågår. Enligt RF V:s mening är dock rättsläget oklart eftersom någon dom i högsta instans ännu ej finns.

Slutligen fungerar inte arbetsgivarnas rapportering till försäkrings- kassorna tillfredställande. Detta gäller såväl korta avslutade fall som de som pågår efter 14:e dagen. I en tidigare rapport från RFV daterad 1994-10-17 redovisas en undersökning av bortfallets storlek. Vad gäller arbetsplatser med 2 20 anställda verkar bortfallet vara ca 2—4 procent och för arbetsplatser med 5—1 9 anställda är motsvarande siffra 15—30%. I en undersökning, som gjordes av Malmöhuskassan i slutet av 1993, konstaterades att av de företag som inte rapporterat var ca 8% inte aktiva längre. Av övriga företag angav 1/3 att inga sjuklöneperioder funnits att rapportera och 2/3 att man inte haft tillräcklig information och kunskap för att rapportera.

Arbetsgivarnas insatser för att stärka det förebyggande arbetsmiljöarbetet och rehabiliteringen verkar inte ha förstärkts på grund av sjuklöneperioden. Varken arbetsgivarna eller arbetstagar- nas organisationer har i enkätundersökningen entydigt framfört detta. Däremot anser nästan 60% av arbetsgivarna att sjuklöneperio- den ändå inneburit ett något ökat intresse för förebyggande åtgärder. Bland arbetstagarorganisationema anser dock endast något över 10% att så varit fallet.

Samordning mellan sjuklön och tidiga insatser

Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbete pekar entydigt på vikten att få till stånd en snabbare rehabiliteringsprocess. Målet bör vara att redan efter fyra veckor skall en systematisk planering av rehabiliteringsarbetet ha startat. För att uppnå detta mål bör en diskussion föras om att förstärka drivkraften hos arbetsgivar- na genom att koppla samman åtgärdsansvaret med försörjningsan- svaret. Tankar har ovan redovisats om att arbetsgivaren under fyra veckor bör ha ett primärt ansvar för att initiera och genomföra tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder. För att stärka arbetsgivarens incitament för att vidta åtgärder bör det diskuteras om arbetsgivaren under samma tidsperiod också bör ha ett försörjningsansvar d.v.s. betala sjuklön. Därmed koncentreras övergången till försäkringskas- san till en enda tidpunkt vad gäller såväl ersättnings- som rehabilite— ringsfrågan. Detta torde skapa större klarhet i samverkan mellan försäkringskassan och arbetsgivaren. Genom att det samtidigt ökar arbetsgivarens kostnader torde det stärka incitamenten för att vidta åtgärder. Det ger arbetsgivaren rimlig tid att vidta åtgärder samtidigt som det bör medverka till skapa en snabbare rehabiliteringsprocess.

En förlängd sjuklöneperiod till fyra veckor bör dessutom ge försäk- ringskassan ökat utrymme att såväl stödja individen som arbetsgiv- aren i rehabiliteringsarbetet. Enligt RFV:s statistik över avslutade sjukfall 1993 varade ca 650 000 sjukfall längre än 14 dagar dvs. nuvarande sjuklöneperiod. Om sjuklöneperioden förlängs till fyra veckor skulle enligt statistiken för 1993 ytterligare 240 000 sjukfall ha avslutats under denna period. En förlängning av sjuklöneperioden skulle alltså medföra en kraftig minskning av antalet sjukfall som överförs till försäkringskassan.

En ytterligare effekt är att arbetsgivarnas kostnader för sj ukfrånva- ron differentieras i ännu större utsträckning. Detta bör verka som en ekonomisk drivkraft och stimulera arbetsgivarna till att vidta förebyggande arbetsmiljöåtgärder liksom anpassnings- och rehabili- teringsinsatser. Mot detta kan dock invändas att erfarenheterna av nuvarande sjuklöneperiod inte visat att arbetsgivarna stimulerats till sådana insatser.

I diskussionerna om en förlängd sjuklöneperiod förutsätts att nuvarande skydd kvarstår för personer som ofta är sjuka. Dessa har därmed en möjlighet att tillhöra sjukpenningförsäkringen i stället för

sjuklönesystemet. Detta bör vara en åtgärd som stärker dessa personers förutsättningar på arbetsmarknaden.

För- och nackdelar med en förlängd sjuklöneperiod

Frågan om en förlängd sjuklöneperiod har diskuterats i kommittén och olika synpunkter har förts fram men hittills har något ställnings- tagande inte gjorts. Följande för— och nackdelar har noterats i den diskussion som kommittén fört.

För att stärka arbetsgivarnas ansvar för det tidiga och aktiva rehabiliteringsarbetet har ett motiv för att förlänga sjuklöneperioden varit att koppla samman åtgärdsansvaret med försörjningsansvaret. Målet bör vara att redan efter fyra veckor skall en systematisk planering av rehabiliteringsarbetet ha startat. Genom att tidsmässigt sammanföra arbetsgivarens åtgärds- och försörjningsansvar koncentreras övergången till försäkringskassan till en enda tidpunkt. En fördel anses dessutom vara att denna tidpunkt sammanfaller med den tidpunkt då försäkringskassan — enligt den nya lagstiftningen fr.o.m. oktober 1995 — skall få tillgång till en särskild försäkran från den försäkrade liksom ett fördjupat läkarutlåtande. Kassan får därmed vid ett och samma tillfälle tillgång till en samlad informa— tion från den försäkrade, läkaren och arbetsgivaren. Vidare har det framförts att en sjuklöneförlängning innebär att arbetsgiavarens kostnader i högre grad blir rörliga och därmed mer påverkbara. Detta torde stärka incitamenten för att vidta åtgärder och därmed bidra till en snabbare rehabiliteringsprocess.

Motiv för att inte förlänga sjuklöneperioden har bl.a. anförts vara att kostnaderna för arbetsgivarna därmed differentieras i ännu större utsträckning. Detta skulle kunna få allvarliga konsekvenser för högriskföretag och särskilt små företag som inte har möjlighet att sprida riskerna. En ökad differentiering av kostnaderna skulle också relativt sett innebära större konsekvenser för de arbetsintensiva branscherna. Dessa domineras i huvudsak av kvinnor exempelvis vård och omsorg. Där har man också en jämförelsevis hög sjukfrån— varo. Den solidariska finansieringen av försäkringar skulle härige- nom minska. I diskussionen har också framförts argument att en förlängning skulle riskera att rehabiliteringsinsatserna senareläggs. Försäkringskassorna skulle inte enligt intentionerna i den nya lagstiftningen fr.o.m. 1 oktober 1995 kunna göra den fördjupade

granskning av läkarutlåtande och bedöma sjukpenningrätten efter fyra veckors sjukskrivning. Vidare har framförts att drivkrafterna för att endast anställa dem som har en låg sjukfrånvaro kommer att förstärkas.

3.4.5. Arbetsgivarinträde — en alternativ åtgärd

Åtgärder mot arbetsgivare som inte lever upp till sitt rehabiliterings- ansvar bör i största möjliga utsträckning bygga på ett incitaments- tänkande. Vilka ekonomiska drivkrafter kan man bygga på och förstärka genom olika åtgärder.

En alternativ lösning, som bygger på en ekonomisk drivkraft, kan vara att låta sjuklöneperioden följas av en period med arbetsgivarin- träde. Detta innebär att arbetsgivarna under ytterligare en tid fortsätter att betala sjuklön men att arbetsgivaren i efterhand får kostnaden täckt genom en återbetalning från försäkringskassan. Det skulle i så fall kunna byggas in som en förutsättning att återbetalning endast sker från den tidpunkt då arbetsgivaren fullgjort sitt rehabili- teringsansvar enligt ovan angivna krav.

Detta kommer dock kräva en klar definition av vad arbetsgivar- ansvaret i detta avseende omfattar liksom god kompetens hos försäkringskassorna att fatta dessa beslut. Det kan ifrågasättas om Försäkringskassan har kompetens att fatta sådana beslut. Det kan dock konstateras att försäkringskassorna redan idag har liknande form av beslut genom möjligheten att dra in sjukpenning och andra ersättningar för enskilda personer. Det torde inte innebära någon större skillnad mellan dessa båda typer av beslut. För att upprätthål- la en rättssäkerhet skall naturligtvis arbetsgivaren ha samma möjlighet, som individen idag har, att besvära sig över försäkrings- kassans beslut.

3.4.6. Stöd till utvecklingsprogram

Kommittén anser att det finns anledning att pröva även andra vägar för att stimulera arbetsgivarna att arbeta med en helhetssyn på företagets/förvaltningens verksamhet, arbetsmiljö, kompetens,

produktivitet etc. Tänkbara sådana alternativ kan vara nedsättning eller rabatt på avgifter eller ekonomiskt stöd till genomförande av väl dokumenterade åtgärdsprogram enligt Arbetslivsfondens modell och som syftar till att förbättra arbetsmiljön och därigenom minska ohälsan. Behovet av denna typ av insatser torde vara speciellt stort gentemot små och medelstora företag.

3 .5 Arbetsgivarens försäkringsmöjligheter

Idag har en arbetsgivare med en sammanlagd lönekostnad som inte beräknas överstiga 90 basbelopp (ca 15 heltidsanställda) möjlighet att hos försäkringskassan eller försäkringsbolag försäkra sig för sjuklönekostnader. Avgiften hos Försäkringskassan utgör en viss procentandel av arbetsgivarens lönekostnader. Samma procentandel (1,7 procent för år 1995) gäller för alla försäkringstagare. I augusti 1995 var drygt 9 000 företag anslutna till denna försäkring. Enligt uppgift är det färre företag som försäkrat sig hos försäkringsbolagen.

Om sjuklöneperioden förlängs kan det övervägas att ge alla arbetsgivare möjlighet att teckna försäkring för sjuklönekostnader hos försäkringskassan. Försäkringen kan utformas så att arbetsgi- varen i efterhand får tillbaka hela, eller delar av, den kostnad han haft för sjuklön och rehabiliteringskostnader för sina anställda.

Premien för en sådan försäkring skulle kunna differentieras på grundval av försäkringsgivarens bedömning av risken. I enlighet med regerings direktiv till kommittén skall försäkringen också innehålla en självrisk. Det kommer därmed att ligga i såväl ar- betsgivarens/ försäkringstagarens som försäkringsgivarens intresse att orsaken till sjukfrånvaro bland de anställda åtgärdas. Det gemensamma intresset för arbetsgivare och försäkringsgivare att hålla kostnaderna nere kan alltså utgöra ytterligare en drivkraft för att rehabiliteringsinsatser kommer till stånd i ett tidigt skede.

3.6. Arbetsgivarnas ansvar efter fyra veckor

Efter senast fyra veckor skall arbetsgivarna ha levt upp till sin skyldighet att vidta tidiga och aktiva rehabiliteringsåtgärder samt till försäkringskassan lämnat erforderlig information för det fortsatta rehabiliteringsarbetet. Försäkringskassans samordningsroll för rehabiliteringsarbetet blir därmed aktivare och tydligare.

Detta betyder inte att arbetsgivarens rehabiliteringsansvar upphör. Arbetsplatsen utgör även fortsättningsvis en viktig bas för rehabilite- ringsarbetet. Arbetsgivaren har ett ansvar för att aktivt medverka i fortsatt planering och genomförande av åtgärder. Arbetsgivaren skall se till att åtgärder kommer till stånd liksom finansiera dessa. Utgångspunkten bör vara att det i stor utsträckning rör sig om insatser inom eller i anslutning till arbetsgivarens verksamhet. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren ifråga om åtgärder får avgöras efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där såväl den anställdes som arbetsgivarens förutsättningar vägs in.

Det torde dock vara rimligt att varje arbetsgivare alltid betalar en del av kostnaderna. Andelen får avgöras utifrån varje arbetsgivares situation. Oavsett om individen skall återvända till arbetsplatsen eller inte. Inriktningen skall vara att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och att andra alternativ prövas först när dennes möjligheter är uttömda.

Samtidigt som arbetsgivaren har kvar en roll och ansvar för reha— biliteringen träder Försäkringskassan in som en aktiv samordnare med ansvar för att mål, åtgärder och ansvarsfördelning finns dokumenterade i en rehabiliteringsplan och att detta systematiska arbete sedan fullföljs.

Om arbetstagaren måste lämna arbetsplatsen och övergå till annat arbete på arbetsmarknaden uppkommer ett läge som kan jämföras med en uppsägningssituation. Enligt arbetsrättslig lagstiftning och avtal finns i en sådan situation omfattande krav på insatser från arbetsgivarens sida. En uppsägning innebär alltså stora kostnader för såväl åtgärder som uppsägningslön m.m. samt normalt också rekryteringskostnader för att anställa en ny medarbetare.

Enligt tillämpningen av nuvarande lagstiftning minskar en ar- betsgivarens ekonomiska ansvar vid lösningar utanför den egna

arbetsplatsen. I kommitténs fortsatta arbete bör rimligheten i denna tillämpning diskuteras och härvid prövas om inte arbetsgivaren även i dessa fall bör kunna betala en del av rehabiliteringskostnaderna.

3.7. Företagshälsovården — en viktig stödfunktion

Ett rehabiliteringsansvar för arbetsgivaren av den att, som ovan skisserats, kräver att arbetsgivaren har tillgång till professionell kompetens inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet. Arbetsle- dare och andra chefer saknar ofta såväl tillräcklig kompetens liksom den tid som behövs för att leva upp till kraven. Arbetsgivaren måste därför antingen internt bygga upp en sådan kompetens eller skaffa sig kompetensen från en extern organisation. För den stora mängden arbetsgivare är det sannolikt alternativet med externt köpta tjänster som blir aktuellt.

För ohälsoförsäkringen kommer det att vara viktigt att det förebyg- gande och rehabiliterande arbetet ute på arbetsplatserna fungerar väl. För ohälsoförsäkringen är det därmed också väsentligt att det inom detta område finns professionella organisationer som kan stödja arbetsgivaren i detta arbete. En sådan organisation är företagshälso- vården.

Företagshälsovårdsbranschen ärjust nu inne i en stark om strukture- ringsperiod. I och med att statsbidragen togs bort försvann ca 30 % av branschens intäkter och samtidigt innebar detta en rollförändring. Rollen utvecklades till att bli en alltmer renodlad expertresurs för arbetsgivarna. Samtidigt har emellertid en kvalitetssäkringsprocess dragits igång i samarbete mellan branschen och dess yrkesförbund, Arbetarskyddstyrelsen och Arbetsmiljöfonden. Sommaren 1995 slutfördes ett regeringsuppdrag rörande metodik för kvalitetssäkring av företagshälsovård. Uppdraget genomfördes av den tidigare Arbetsmiljöfonden i samråd med företagshälsobranschen, dess yrkesförbund samt Arbetarskyddsstyrelsen. Branschen arbetar nu för att föra ut kvalitetssäkringsmetoden till de enskilda företagshälso- vårdsföretagen. Målsättningen är att utveckla en kvalitetssäkrad verksamhet och därmed erbjuda arbetsgivarna tillgång till en mer

professionell resurs inom arbetsmiljö- och rehabiliteringsområdet. En kvalitetssäkrad företagshälsovård kan komma att fungera som norrngivare och garant för en effektiv rehabiliteringsverksamhet till gagn för såväl arbetsgivare, arbetstagare som ohälsoförsäkringen. Genom ett etiskt förhållningssätt kan en kvalitetssäkrad företagshäl- sovård balansera såväl arbetstagarens som arbetsgivarens intressen i avsikt att skapa bästa möjliga utfall för båda parter.

3.8. Ökat ansvar för individen

3.8.1. Syfte och mål

Arbetet med att utforma en ny ohälsoförsäkring bör bl.a. vara inriktat på att individen har en betydelsefull roll i rehabiliteringsar- betet. Målet bör vara att individen skall vara aktiv och bidra till att hälsoproblem uppmärksammas samt att tidiga och aktiva rehabilite— ringsåtgärder vidtas. Det bör diskuteras om individen med stöd av andra aktörer såsom läkare, arbetsgivare, försäkringskassa m.fl. skall ges en pådrivande och kravställande roll. Nätverket kring individen bör stärkas men inte utformas så att det tar över individens egna ansvar. Vidare måste skyddet av den enskilde individens integritet noga beaktas.

Målsättningen bör vara att administrativa maktmedel ersätts med väl fungerande incitament, vilka tillsammans med stöd från olika rehabiliteringsaktörer bör öka individens möjligheter att fatta rationella beslut och ta ansvar för beslutens konsekvenser.

Arbetslinjen bör kunna förstärkas genom att lyfta fram de drivkraf- ter som finns för att indidividen skall vara aktiv och pådrivande i rehabiliteringsarbetet. Samtidigt som möjligheter, rättigheter, ansvar och skyldigheter klart framhålls. Förutsättningama för att leva upp till målet om att den enskilde skall finna sin huvudsakliga försörj- ning genom eget arbete torde därmed bli bättre.

3.8.2. Motivationsfrågor

En viktig utgångspunkt i rehabiliteringsarbetet är individens motiva- tion. Förutsättningen för att lyckas hänger samman med hur målen för rehabiliteringsarbetet kan formuleras och hur eniga individen och stödjande aktörer är om målet liksom inriktningen på de åtgärder som skall leda mot målet.

Synen på individens ansvarstagande måste också sättas in i ett motivationsperspektiv samt bedömas i förhållande till den situation som individen befinner sig i. Själva grunden för att rehabiliterings— behovet uppstått är att en förlust av kapacitet uppkommit, som gör att individen befinner sig i en ny situation i förhållande till sin tidigare tillvaro. Ofta måste rehabiliteringsprocessen i hög grad präglas av stöd till individer, som förlorat känslan av kontroll över den egna tillvaron. Under rehabiliteringsperioden kan det således vara mycket svårt för den enskilde att fatta medvetna och avvägda beslut eller bedöma konsekvenserna av sina val. Även den enskildes förmåga till ansvarstagande förändras och är i sig svår att bedöma. Därav följer att det är en grannlaga uppgift att utkräva ansvar.

Individens motivation blir därmed i allra hösta grad en fråga om med vilken kompetens och skicklighet som exempelvis försäkrings— kassan, kan hjälpa individen att skaffa sig kontroll över sin situation. Detta är en fråga om empati och att kunna skapa en dialog med individen för att peka på hur individens tillgångar och möjligheter kan användas för att nå målet. Positiva drivkrafter måste lyftas fram. Problem och hinder måste kunna hanteras.

3.8.3. Administrationens förhållningssätt och arbetsmetoder

Frågor om individens motivation och ansvarstagande har alltså ett starkt samband med kompetens- och metodutveckling inom rehabiliteringsområdet. Det är den skickliga och kompetenta rehabiliteraren, som kan hjälpa den enskilde att återvinna kontroll över sin situation. Det är denna som kan hjälpa individen att återfå tilltro till sin egen förmåga samt bedöma sina förutsättningar och

möjligheter. Detta ger en bättre grund för att öka individens egna möjligheter och drivkrafter att ta ansvar och att vara aktiv.

För att uppnå rehabiliteringsmålet, återgång i arbete, torde försäk- ringen därmed ha anledning att rikta högt ställda krav mot de rehabiliteringshandläggare, som på försäkringens uppdrag och kostnad samordnar rehabiliteringen.

För att effektivisera administrationens arbetssätt behöver arbetsmetoderna utvecklas så att förväntningar och krav tydliggörs vad gäller samspelet mellan den enskilde och rehabiliteringshand- läggaren. En utveckling av dagens arbetsmetodik med rehabilite- ringsplaner behövs. Förutsättningar och villkor för att planerade insatser skall komma till stånd och hur de ska genomföras måste bygga på en gemensam överenskommelse. Denna bör baseras på såväl den enskildes förutsättningar som de möjligheter som står till buds i varje given situation. Trots att rehabiliteringsplanema skall vara individuella är det viktigt att betydelsefulla omgivningsfaktorer såsom familj, arbetskamrater och fritid inte åsidosätts.

Samtidigt måste diskussionen föras om hur rehabiliteringshandläg- garens samordningsroll kan utvecklas. Rollen ställer krav på lyhördhet, kreativitet, drivkraft och kunskap om vad omvärlden erbjuder av rehabiliteringsåtgärder. Den bör baseras på frihet att under resultatansvar disponera ekonomiska resurser, vilket i sin tur kräver en välutvecklad beställarkompetens och förmåga att följa upp och utvärdera effekter av gjorda insatser.

Även om huvudinriktningen är att betona individens ansvar i rehabiliteringen måste denna inriktning även kunna modifieras. Den ekonomiska tryggheten kan aldrig undantagslöst vila på aktivi- tetskrav och ansvarstagande av den enskilde. Detta betonas också i direktiven. Även tillgång till stöd och service måste således kunna ges utan motprestation. Arbetsmetodiken måste även användas för att motivera befogade avsteg från denna inriktning.

3.8.4. Rehabilitering — en rättighet eller en möjlighet

Med beaktande av den enskildes integritet och utsatta situation är målet alltså att få individen mer delaktig och ta ett större ansvar i

rehabiliteringsarbetet. Inte minst gäller detta att uppmärksamma ohälsoproblem samt initiera tidiga och aktiva insatser. Försäkrings- villkorens utformning bör härvid vara en viktig faktor. Innehåller försäkringsvillkoren ekonomiska och andra incitament, som medverkar till ett effektivt rehabiliteringsarbete?

Brister i ansvarstagandet från individens sida framförs inte sällan som en orsak till att rehabiliteringsverksamheten inte fungerar tillfredsställande. Åtgärder för att höja de lagstadgade kraven på individen efterfrågas härvid. Även om försäkringsadministrationen har en viktig motivationsskapande roll finns det anledning att diskutera om inte individens roll kan markeras tydligare genom skärpningar av lagtexten.

Dagens lagstiftning handlar om att ge individen möjligheter till rehabilitering samt kräva att individen aktivt medverkar och lämnar upplysningar. Lagstiftningen innehåller inget som pekar på att individen skall ta initiativ eller vara pådrivande. Lagstiftaren verkar ha menat att individen skall aktivt medverka i en rehabiliteringspro- cess, som någon annan driver. Det bör därför diskuteras om inte lagtexten bör förändras så att målsättningen att få individen initierande, pådrivande och ännu mer aktiv tydliggörs i lagtexten.

En fråga är härvid om individens drivkraft blir starkare om rehabiliteringen ses som en rättighet istället för som en erbjuden möjlighet. En annan fråga är om valet mellan rättighet och möjlighet påverkar hur individens skyldigheter och ansvar kan utformas.

I nuläget har individen en rätt till ersättning från försäkringen om bristande arbetsförmåga orsakad av sjukdom, skada eller funktions- hinder föreligger. Däremot har individen idag ingen rätt till utan ges enbart möjlighet till rehabilitering. Rättighetsbegreppet torde i rehabiliteringssammanhang innebära en rätt att erhålla insatser eller en rätt att få sina möjligheter till rehabilitering prövade men inte en rätt att få en viss typ av insatser. Individen torde alltså exempelvis inte kunna kräva vistelse på en viss institution. Det handlar istället om att kunna kräva aktiva insatser och kunna påverka inriktningen på rehabiliteringsarbetet.

Föreligger en rätt att få rehabilitering bör detta innebära att indivi- den förväntas aktivt verka för att få sin rätt tillgodosedd. Individen bör vara en kravställare, som för fram sina behov av att få sina möjligheter till rehabilitering prövade. Det ligger alltså därmed en förväntan på att individen skall ta initiativ och inte bara passivt

invänta andra aktörers initiativ. För att få till stånd tidiga och aktiva rehabiliteringsinsatser är individrollen viktig. Redan när hälso- problem uppstår och åtgärder behöver sättas in är det viktigt att individen uppmärksammar arbetsgivaren på detta förhållande. För en arbetsgivare är det nästan alltid företagsekonomiskt lönsamt att arbeta med förebyggande och tidiga insatser. F örutsättningama är då bäst för att så enkelt och smidigt som möjligt lösa problemen. Det kan därför diskuteras om individen bör ges en skyldighet att tidigt uppmärksamma eventuella hälsoproblem och begära att åtgärder sätts in. Arbetsgivarens skyldighet att göra en rehabiliteringsutred- ning när den anställde begär det bör kanske också kompletteras med en förväntan på individen att vid behov begära en sådan utredning.

Om rehabiliteringen istället ses som en möjlighet, som erbjuds den enskilde individen, torde detta innebära att individens aktivitetsan- svar inledningsvis inte betonas. Först krävs en åtgärd från arbetsgi- varen eller försäkringskassan där erbjudande om rehabiliteringsin- satser redovisas. Utifrån de möjligheter, som därmed presenteras, har sedan individen att ta ställning till om insatsernas inriktning samt att aktivt medverka i planering och genomförande av åtgärder.

3.9. Samverkan mellan försäkringskassa och yrkesinspektion

3.9.1. Förutsättningar

Huvudansvaret för arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetets utveck- ling på arbetsplatserna ligger på de enskilda arbetsgivarna. Försäk- ringskassan och Yrkesinspektionen har i det stödjande och kontrolle- rande arbetet mot arbetsplatserna nyckelroller för att se till att arbetsgivarna lever upp till detta ansvar.

Försäkringskassan har genom sitt övergripande samordningsansvar för rehabiliteringen bl.a. till uppgift att klargöra ansvarsförhållande- na samt att underlätta och följa upp att de enskilda anställdas rehabiliteringsbehov blir tillgodosedda. Kassoma har inget uttalat

eget ansvar i det förebyggande arbetet men i deras roll ligger att stimulera till förebyggande insatser som kan nedbringa kostnaderna i socialförsäkringen.

Yrkesinspektionen har ansvar för tillsynen av att arbetsgivarna uppfyller arbetsmiljölagens krav bl.a. vad avser förebyggande insatser samt organisation av rehabilitering och arbetsanspassning. Senare års skärpning av Yrkesinspektionens kontrollfunktion har inneburit att en ökad andel av resurserna satsats på inspektionsverk- samhet. Samtidigt har andelen besök där frågor om arbetsgivaran- svar, arbetsorganisation, internkontroll och belastningsergonomi ökat jämfört med tidigare, då teknikfrågorna hade ett betydligt större utrymme.

Yrkesinspektionens och Försäkringskassans roller i arbetsanpass— nings och rehabiliteringsarbetet förutsätts på samma sätt som AML och AFL vara kompletterande. Det innebär att Försäkringskassan kan koppla in Yrkesinspektionen när det gäller företag som uppen- bart och vid upprepade tillfällen brister i sitt arbetsanpassnings- och rehabiliteringsansvar. Yrkesinspektionen har då möjligheter att gå in med olika grader av påtryckningar och sanktioner. Därutöver kan Yrkesinspektionen ingripa i anpassningsfrågor rörande den enskilde arbetstagaren.

3.9.2. Erfarenheter

Samverkan mellan försäkringskassa och yrkesinspektion har under de senaste åren utvecklats positivt. Yrkesinspektionen medverkar över hela landet i de regionala samverkansgrupperna. Kontaktytorna mellan de båda myndigheterna har successivt breddats. Ett flertal län exempelvis Stockholm. Kalmar, Södermanland och Västerbotten har infört fördjupade samverkansformer. I dessa län används försäk- ringskassans kunskaper om sjukdomsmönster, uppenbara samband mellan arbetsmiljöbrister och hälsoproblem m.m. som planeringsun— derlag för yrkesinspektionens tillsynsarbete.

Samverkan har dock inte utvecklats helt enligt intentionerna i lag- stiftningen. Samverkansarbetet har inte bedrivits tillräckligt aktivt. Det har heller inte på ett tillfredställande sätt nått upp till förväntad bredd och djup. Det finns därför anledning att pröva andra åtgärder för att få till stånd förbättrade samverkansformer.

3.9.3. Effektivare samverkan

För att skapa en effektivare samverkan mellan F örsäkringskassa och Yrkesinspektion är det i första hand nödvändigt att lägga fast vissa gemensamma mål och handlingslinjer. Ett förslag att ta fasta på är härvid följande målformulering , vilken förts fram i en skrivelse till regeringen från generaldirektörerna i Arbetarskyddsstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Socialstyrelsen och Arbetslivsfonden:

Andelen arbetsplatser med systematiskt planerade och uppbyggda rutiner för arbetsmiljöarbete, arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet ska öka. Insatserna ska kopplas till arbetsgivarnas ansvar för förebyggande verksamhet och rehabilitering som detta beskrivs i AML, AFL och ASS föreskrifter.

Med detta gemensamma mål som grund skulle de centrala myn- digheterna i sina riktlinjer till respektive organisation kunna ställa tydliga krav på samverkan. Exempelvis kan gemensamma hand- lingsplaner upprättas och gemensamt finansierade och styrda projekt genomföras. Resurser bör avsättas för att stimulera till olika samver- kansprojekt och där olika organisatoriska lösningar kan prövas.

En del av hindren för en effektiv samverkan sammanhänger med skillnader i myndighetskultur, roll, resurser och kompetens. För att kunna undanröja dessa hinder är det viktigt att dels anpassa samver- kan till de resursmässiga förhållanden som varje organisation har dels genomföra gemensamma kompetenshöjande insatser. För Yrkesinspektionen, som jämfört med försäkringskassan har små resurser, måste samverkan upplevas som en resursförstärkning och inte som en belastning. Viktiga områden för gemensam kompeten- sutveckling kan vara personalekonomi, organisationsutveckling, arbetsmiljöarbete, rehabiliteringskunskap samt myndigheternas mål, roller och ansvar. Utbildning och kunskaper av detta slag bör kunna utgöra en bas för att medarbetare från båda organisationerna skall kunna få till stånd den dialog, som är nödvändig, för att skapa en effektiv samverkan.

, ra,-i ;- .- L""..iJI'IT'IIJIilHIh ' un

f-r!i"".I-ii.-ih_1

.i.3;ihi,ilrL-u. l'JL .ir; 'E'l'tQ'llgl-EIHV'IIU 'i"£ir 15.1; " 'l'i nu. nunna rinnig]

-' i hmmm el.-* 'i)

" Th ”.il ".mri-uii'å'm, I'll." i :;le ' '- | V '-

4. Kriterier för rätt till ersättning

I kapitel 12 för kommittén en omfattande diskussion och lägger förslag rörande kriterier för rätt till ersättning. Enligt kommitténs uppfattning uppfyller de föreslagna kriterierna väl kraven på en sådan avgränsning av reglerna för rätt till ersättning vid sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsför- mågan som bör ligga till grund för en framtida försäkring. De förslag som redovisas i kapitel 12 bör därför senare kunna inarbetas i den nya ohälsoförsäkringen.

,. ' .,,',' .',1',,,,,,,_. ,. ...l, i_'_"'.'..'l.,,'.,' ,'.'.I'F' -."Ji' .'." ':'-',” JM ,. ' .. ,. .

. . _. ..' '. 1.1. _. . .1 ,, . .. .. 1.1 |,....1. | i,., . ."1.-' . . .i '_,'1.1'_,.,..1 ', ,, ,,-l."., ,," jz, ..'. . "'i' "'111_'_"_ .l',,11'.." .._ .. ""i"'_"'1|'i""'1,'."" Hål" :'1' ,,.'_'___ ' _ , _

. _"1.'. '1 " -,"_' .., |,"_'1',..',,:. ,, _._. "_| ','., "" ...',_,,_'" 'in'.

='._|,,.1, 1.1'11'1 "__? ' ,.1,,'.' ”'n'-111511"!

" 111.141, ,,

,..1',u;..1.,a_,_ ,F;.-_' .'..'__..'.11,1='. -'.-.'.,,:..,. -'.- : ' 11'l]. uj .

"l |"! 1,1 1 r "1 ' ' . .' ,. ,,1'.'1' ,, , 'å'i'lf, ,11.

- . ,,... 1"='..' 1-31 -. "11.1' '

,. . ._ , _'_11. .. ..11,_'.'._'._,.1'_f ___,,_., _.,, ' ' ' '.li ' ' ,"..',_ . . .'.'1_" . ”_._ . " .._ . , 1',n._ . .. .,.» J, ,11 . '-'* '. "._,,.',.,,1._'.-' - ..F '%'d'ii' " 11.1-'.. ' 'i" .. ._ __._.'__ ,',,__',_ __..__. _._Q,_1._.__ 'l"E__E"1'l"'- ,_ 1,5”, ..__1_|__1,,|i ..

—"'-."111'j"""l".,"_".".5|."""."_'_11",," ....y,,_11_,,__ .fi.”'.'..-:. _."._ 11.311. ,.'—y' ..'-..' .. . .._... "" ._ , |.,11.1__,,,.,1_-_-..,__'

,',—1111

1:11.- 1',_,,___ '

-_, |. _,",,,_,_ ,1' - u .. ' "|

' ' ""-'.'"'t—...'. ' ' "a.m.... . ;... ..

_ .'. " ,'_"_."'1'-" "' _ . Mäki-j " Cunha.-ina

" "'.'",','-,""'_' " .',. - 1511 .-45.1... 1113 tillit.-';. dah_a

- ' "" l'l', ." .," ",' j"' "'i' mh * """q'g'åt; sn111'_1.11".1'_1'q_i"3

w,, _. .,JT."_*.",1";__ " "'_",_,',.','. . _ _ il _!!léh'. hihihi pi.-11.31.1151

.i""- ' -,'"'_'" ' ' ' -' ., _". ._"""',I' '."711 l" "" ' "3'.' .', "'.""'".,',_.',, ., ,...,11. _"j_.dgjj].li't1,,5'i'i nulj' ., - . , ' _'..|-.. ,1:_. ... ,."'|._,.._, _____,____,-____,,J-,__l—:l_ . ..

".AI * ' .ll ll'llll ! . . . . -1 . 'T.1'.. ._ __ , ___.,___ .,i.. . .._g, ".-'.' " __"'_"._._,.__ ._ 3,____ ...,, .i',_ .""_"""'" _',___ ___ .-_. 3” ._,, ". ."

__,, ',,__, _.r ,'_.._...,,_,,,,. __ _

., " '5- 11. I 11.1-,- ,, .1i , ' I . , 1 - ,.'-11'111'11. '-","_..,,1'. ' ' J '—.. ,. .. , , .. , . . . ,.' 151 ' . ,,, ,... . ...,1'.,1,' ,. ,, 1'1 _ . _ u' '. .,.__- ' . - - '.' ,. 1'1_ ,_,'. _,,'"__' 1' _. ' .t- " '-.'_"".'11"'. ' ""1'l1i" ji "". "" " 'i' . _ , . ._, . ___,l,,_._ . . ,.,, __, ,,__ ,1. ,_ . __ , ..,,..,1__,,l.,,p,_,,,, ,, .- '__._ _.__,'._"__"_,. .., "_'1 __,.__,..._,1, 1. ( - 11... ' ' . - . .', "1,.- ....._.1'-"'1',.."'u"'|."1.' , ..'. |" . ' .. , ,. ..'. -..',,._ '|',"-_ .. .. ..' '. ,,',,.,.__.',_1.', U'l'....,,._r.-_11i _ . '. | 11 _ * ', ..' 1 '” . " .-.. m.,) . ,, . .1',_., .11' i'_'j' 1'1'5' ,"1' F: , .. f' i'|'_,-,, .. "."1-""l" 11.111:

"5 '. 131-_".1 11.

1, , ' _, ,, . -.'1_-,-, .. .» 11,1 .;1 .-.,,"__'. ..

""" " " 3,1. ' 'å' .1'"_"11",j,.."'»i

li,-,.,

5. Beräkning av inkomstunderlag i kort och medellångt perspektiv

5.1. Inledning

I detta kapitel redovisar vi inledningsvis gällande regler såvitt avser beräkning av inkomstunderlag under korta och medellånga sjukpe— rioder samt vissa av de utredningar som förekommit på området. Vi har också gjort en sammanfattning av motsvarande regler i våra nordiska grannländer.

I avsnitt 5.9 redovisar vi två modeller för beräkning av inkomstun— derlag som anvisas i direktiven. I avsnitt 5.10 — 5.14 lämnas en skiss på en helt ny modell för beräkning av sjukersättning som har varit och alltjämt är under behandling av kommittén. Med hänsyn till att vissa frågor såvitt avser den ”nya modellen” ännu inte är färdigbe- handlade har vi valt att i del B av betänkandet endast lägga fram för- slag som i sig uppfyller sparbetinget på minst 500 miljoner kronor.

5 .2 Direktiven

I direktiven betonas att grunden i försäkringsskyddet vid bl.a. nedsatt arbetsförmåga vid sjukdom bör vara att ersättningen från den allmänna ohälsoförsäkringen skall baseras på inkomstbortfallet. För att fylla sin försäkringsfunktion skall emellertid en effektiv ohälso- försäkring ge alla medborgare en rimlig trygghet vad gäller ekono- misk standard. Ersättningen skall ligga på en nivå som är så avvägd att en av hälsoskäl minskad arbetsförmåga kan förenas med ett försvarligt skydd mot sänkt levnadsstandard. I direktiven framförs vidare önskemålet om att en s.k. allmän ohälsoförsäkring skall ersätta dagens sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring och förtidspen- sionering. En samordning mellan olika försäkringssystem eftersträ- vas också. Reglerna vad gäller försäkrad inkomst och ersättnings- nivåerna skall så långt som möjligt vara enkla och enhetliga.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samspelet mellan olika ersättningssystem i strävan att harmonisera regelsystemen. En åtskillnad bör dock göras mellan korta och medellånga sjukfall respektive fall med mer varaktigt nedsatt arbestförmåga. [ utredning- en skall göras en analys av nuvarande regler om fastställande av SGI. Kommittén skall även komma med förslag om hur den förmånsgrundande inkomsten skall beräknas inom den allmänna ohälsoförsäkringen. Utgångspunkten skall vara den av regeringen föreslagna enhetliga ersättningsnivån på 75 procent av inkom stbort- fallet med en bibehållen karensdag. Kommittén skall därvid pröva för- och nackdelar med två modeller för beräkning av förmånsgrun- dande inkomst. I den ena skall utgångspunkten vara att det är den faktiska och aktuella inkomsten som är försäkrad i den allmänna ohälsoföräkringen. Tidsbegränsade inkomster bör sålunda grunda ett tidsbegränsat försäkringsskydd. För dem som saknar dokumenterad inkomst som bortfaller vid sjukdom bör ersättning baseras på tidigare inkomster under viss tidsperiod. Den andra modellen är en ordning där utgångspunkten är att det är den uppnådda levnadsstan- darden som försäkras. Detta innebär bl.a. att förmånsgrundande inkomst bygger på inkomsten under en längre tidsperiod som successivt upparbetas.

Vidare skall frågan om vilka ersättningar som skall grunda rätt till SGI utredas. Särskilt bör kommittén därvid uppmärksamma de olika semesterersättningar som finns samt skattepliktiga förmåner och skattepliktiga kostnadsersättningar. En utgångspunkt för kommitténs förslag skall vara vad som sägs i 1995 års budgetproposition om att reglerna för SGI-beräkning bör förändras så att en besparing på 500 miljoner kronor uppnås fr.o.m. år 1997. Mot bakgrund av vad som sägs i budgetpropositionen om behovet av ytterligare sparåtgärder bör kommittén pröva möjligheterna till att utforma reglerna för beräkning av förmånsgrundande inkomst så att en större besparing uppnås.

5.3. Nuvarande bestämmelser om sjukersättning

5.3.1. Sjuklön

En anställd omfattas av reglerna om sjuklön fr.o.m. den första anställningsdagen om anställningen är avtalad till en minsta tid om en månad. Är den avtalade anställningstiden kortare än en månad har den anställde rätt till ersättning i form av sjuklön först sedan han eller hon tillträtt anställningen (om så bara för en dag) och därefter varit anställd 14 dagar i följd. För den första sjukdagen utgår ingen sjuklön (karensdag). För dag 2 och 3 utgår ersättning med 75 procent av vad den anställde går miste om i lön till följd av sjukdom. För dag 4— 14 är motsvarande ersättningsnivå 90 procent. I underla- get för sjuklön ingår inte löne- eller anställningsförmåner som inte går förlorade på grund av sjukdomen, t.ex. förmån av fri bostad eller bil och inte heller ersättning som avser att täcka sådana kostnader som arbetstagaren endast har när han arbetar, exempelvis traktamen- ten och resersättningar. Om en anställd inte omfattas av reglerna om sjuklön kan han eller hon i stället vara berättigad till sjukpenning enligt AFL.

Kompensationsnivån för hela sjuklöneperioden, förutom karens- dagen, är 75 procent fr.o.m. den 1 januari 1996.

5.3.2. Sjukpenning enligt AF L Beräkning av sjukpenning

Personer som är bosatta i riket och som fyllt sexton år skall vara inskrivna hos allmän försäkringskassa. Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad har rätt till sjukpenning om han har en sjukpen- ninggrundande årsinkomst uppgående till minst 6 000 kr. Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa för rätt till sjukpenning anses uppfyllt om det beror på åldersregeln i 1 kap. 4 & AFL att det inte har kunnat uppfyllas.

Sjukpenning beräknas inte på grund av anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod enligt lagen (1991 :1047) om sjuklön. Den som har rätt till sjuklön erhåller därför i allmänhet sjukpenning

först för tid därefter. Sjukpenningen utgör därvid 80 procent av SGI:n, delad med 365. Efter den 365:e dagen av sjukfallet är kompensationsnivån 70 procent, men möjlighet finns att i vissa behandlings- och rehabiliteringssituationer erhålla 80 procent även fortsättningsvis. Den 70—procentiga nivån gäller även om den försäkrade under de närmast föregående 450 dagarna haft sjukperio- der som omfattat sammanlagt minst 365 dagar. Denna regel bryts när 30 dagar förflutit sedan en sjukperiod avslutats utan att en ny sjukperod påbörjats. Vid beräkning av antalet sjukperioddagar under 450-dagarsperioden beaktas inte dagar före ett uppehåll mellan sjukperioder på mer än 30 dagar. Någon begränsning av antalet dagar med rätt till sjukpenning föreligger inte.

För anställningsförmåner och tid som inte ingår i en sj uklöneperiod beräknas Sjukpenningen för de första 14 dagarna av sjukfallet enligt följande. I allmänhet tillämpas de s.k. timsjukpenningreglerna som innebär att sjukpenning endast utges för dag då den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han inte varit sjuk. Den första av dessa dagar är karensdag. För de två följande dagarna utges sjukpenning med 65 procent av SGI:n, delad med årsarbetstiden multiplicerad med den ordinarie arbetstiden eller normalarbetstiden. För övriga dagar utges sjukpenning med 80 procent av SGI:n i förhållande till nämnda arbetstidskvot. Fr.o.m. den 15:e dagen utges Sjukpenningen på samma sätt som om sjukfallet inletts med en sjuklöneperiod.

För den som är helt eller delvis arbetslös och anmäld som arbets- sökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda SGI:n skall sjukpen- ningen kalenderdagberäknas även för de första 14 dagarna. En karensdag gäller som vanligt. Detsamma gäller för den som skall uppbära sjukpenning för tid då annars havandeskapspenning, föräldrapenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits.

Sjukpenning som grundar sig på inkomster av annat förvärvsarbete än anställning beräknas alltid för kalenderdag.

Enligt den s.k. minskningsregeln minskas Sjukpenningen med, förutom lönen, värdet av förmåner i form av fri bil, fri bostad och fri kost som kvarstår under ersättningsperioden till den del förmånerna överstiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i motsva- rande förmåner om han varit i arbete. För tid efter 90 dagars sjukfrånvaro skall avräkning ske av hela värdet av förmånen. Motsvarande skall gälla beträffande förmåner som ligger över 7,5 basbelopp.

Fr.o.m. den 1 januari 1996 är kompensationsnivån i sjukförsäkring- en enhetlig, 75 procentav ersättningsunderlaget.

Sjukpenninggrundande inkomst

Sjukpenninggrundande inkomst är den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas komma att tills vidare få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Beräkning av SGI sker alltså framåt i tiden. Det är den försäkrades arbetsavsikter för den närmaste tiden som avgör om SGI skall fastställas. I förarbetena till AF L har uttalats att arbetet och den därifrån kommande inkom sten skall ha en varaktighet om minst sex månader. Försäkringsöver- domstolen (FÖD) har i praxis slagit fast att en försäkrad skall SGI- placeras även om den anställning hon eller han har fått är avsedd att vara kortare tid än sex månader under förutsättning att det varit den försäkrades avsikt att fortsätta förvärvsarbeta, dvs. i de flesta fall stå till arbetsmarknadens förfogande, även efter det att den tidsbegrän- sade anställningen upphört. Den som erhållit en anställning som är kortare än sex månader men deklarerar en avsikt att förvärvsarbeta längre tid har alltså rätt till en SGI—placering. Denna SGI beräknas utifrån lönen från den kortvariga anställningen uppräknad till en årsinkomst.

Gällande regler innehåller inte någon begränsning av den arbetstid som får ligga till grund för sjukersättningen. Den sjukpenninggrun- dande inkomsten kan alltså bestå av mer än en heltidsanställning.

SGI:n grundas även på andra skattepliktiga förmåner än lön samt på de skattepliktiga delarna av kostnadsersättningar.

SGI:n grundas också på semesterlön och/eller semesterersättning. Detta medför enligt praxis att SGI schablonmässigt beräknas som månadslönen, eller lönen omräknad till månadslön, multiplicerad med 12,20.

Sjukpenningförsäkringen skall omprövas bl.a. när försäkringskas— san får kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek.

Egenföretagare

SGI av annat förvärvsarbete än anställning beräknas för en egenföre- tagare på rörelsens nettointäkt. Med nettointäkt förstås den beskattningsbara inkomsten, dvs. inkomst efter avdrag för egen- avgifter och avskrivningar samt placeringar i exempelvis skogskon- ton etc. Underlaget för dessa grupper är emellertid maximerat till en skälig avlöning för motsvarande arbete för annans räkning. Till detta belopp kan, under förutsättning att rörelsens nettointäkt så tillåter, läggas semesterlön (genomsnittsinkomst per månad multiplicerad med 12,20), accepterad lagstadgad övertid om max. 200 timmar för- utsatt att företagaren kan visa att han utfört arbete i denna omfatt— ning samt ett tillägg om 10 procent för administrativa kostnader under förutsättning att egenföretagaren haft sådana.

Om en försäkrad med inkomst av annat förvärvsarbete under en följd av år i allmän självdeklaration har redovisat lägre skatterättslig nettointäkt än vad som motsvarar sådan skälig avlöning skall SGI:n beräknas med ledning av de tre senaste årens taxering. Därvid kan även beaktas om företaget under en rad av år har haft en uppåtgåen- de trend och denna trend alltjämt håller i sig. I de fall den försäkrade kan påvisa en högre aktuell inkomst genom uppvisande av någon form av dokumentation på den aktuella inkomstutvecklingen, t.ex. med hjälp av halvårsbokslut, preliminära deklarationer eller upp- rättad ännu inte fastställd deklaration, kan försäkringskassan ta hänsyn till den aktuella inkomsten och höja underlaget för sjukpen- ning.

SGI får bestämmas till ett högre belopp än det skattemässiga, om verksamheten antingen befinner sig i ett uppbyggnadsskede eller det föreligger andra särskilda skäl som stark skuldbelastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster. I de fall uppbyggnads— skede eller andra särskilda skäl anses föreligga bestäms SGI till vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räk- ning. Till detta belopp kan läggas, förutom semsterlön, accepterad lagstadgad övertid om max. 200 timmar och ersättning för administ- rativa kostnader om 10 procent under förutsättning att den försäk- rade kan visa att han arbetat övertid och handhaft det administrativa.

SGI-skyddad tid

Enligt AFL och RFV:s föreskrifter RFFS 1981 :5 får den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten i vissa fall inte sänkas utan skall i stället anpassas efter löneutvecklingen inom den försäkrades yr- kesområde för försäkrad som inte fyllt 65 år. Detta gäller även i de fall en försäkrads inkomstförhållanden, arbetstid eller andra omstän- digheter har förändrats så att det i och för sig skulle ha betydelse för sjukpenningens storlek. Till de personer som omfattas av denna s.k. SGI-skyddade tid hör bl.a. de som bedriver studier som berättigar till studiestöd, eller som bedriver vissa andra former av studier inom det egna yrkesområdet, de som avbryter sitt förvärvsarbete eller minskar sin arbetstid för kortare tid än sex månader, de som är ar- betslösa före ingången av den månad varunder han/hon fyller 65 år, och är anmäld som arbetssökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten, de som minskar sin arbetstid i samband med graviditet eller som är hemma för vård av barn eller de som fullgör sin värnplikt.

5.4. Arbetslöshetsersättning

5.4.1. Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassa utges till den som varit medlem i en arbetslöshetskassa minst 12 månader och uppfyl— ler arbetsvillkoret. Arbetsvillkoret innebär att en person under en ramtid av 12 månader före arbetslöshetens inträde utfört förvärvsar- bete i minst 80 dagar fördelade på minst fem månader. Endast dag då förvärsarbete utförts i minst tre timmar räknas in. Ersättning lämnas för högst fem dagar per vecka. Ersättningsperioden är längst 300 dagar (450 dagar för den som fyllt 55 år).

Fr.o.m. den 1 januari 1996 utgör ersättningen för dag (dagpenning) 75 procent av dagsförtjänsten. Med dagsförtjänst avses den inkomst som var normal för den arbetslöse under den tid som ingår i arbetsvillkoret (lön och normalt förekommande ersättningar som beskattas som inkomst av tjänst). Dagpenningen utgör lägst 230 kr och högst 564 kr per dag. Den högsta dagpenningen motsvarar

75 procent av dagsförtjänst vid en månadslön på ca 16 550 kr (f.n. 5,5 basbelopp i årsinkomst). Det lägsta beloppet motsvarar en månadslön om ca 6 700 kr.

Ny ersättningsperiod beviljas om arbetsvillkoret uppfylls på nyt. Karenstid per ersättningsperiod är fem dagar.

5.4.2. Kontant arbetsmarknadsstöd

Rätt till kontant arbetsmarknadsstöd, KAS, föreligger fr.o.m. den 1 juli det år en person fyller 20 år. En förutsättning för ersättning är att personen under en ramtid av 12 månader före arbetslösheten utfört förvärvsarbete i minst fem månader och minst 75 timmar per månad (arbetsvillkor). Den som uppfyller arbetsvillkoret har rätt till KAS under längst 150 dagar (300 dagar vid 55 år, 450 dagar vid 60 år). Fr.o.m. den 1 januari 1996 utges KAS med 230 kr per dag, högst fem dagar per vecka. Fullt KAS under en månad uppgår till ca 5 000 kr. Ny ersättningsperiod beviljas om arbetsvillkoret uppfylls på nytt. Karenstid per ersättningsperiod är fem dagar.

KAS kan även utges till den som varit arbetslös i minst 90 kalenderdagar under en ramtid av tio månader i anslutning till att han avslutat utbildning på heltid som omfattar minst ett läsår och som berättigar till studiesocialt stöd.

5.5. Sjukersättning i våra nordiska grannländer

5.5.1. Danmark

Sjukförsäkringen i Danmark finansieras av staten, kommunerna och arbetsgivarna. Privata arbetsgivare betalar dagpenning under de första två veckorna av en sjukperiod och offentliga arbetsgivare betalar dagpenning under hela frånvaroperioden. Alla arbetstagare är obligatoriskt försäkrade. Egenföretagare har rätt till dagpenning efter tre veckors sjukdom. Om de tecknat frivillig försäkring har de även rätt till dagpenning under de första tre veckorna. För löntagare gäller ingen karenstid.

För rätten till dagpenning för löntagare finns två sysselsättnings- krav.

a) Man skall ha varit anknuten till arbetsmarknaden under de senaste 13 veckorna. Detta krav är uppfyllt om den försäkrade varit i arbete, har uppburit sjukdagpenning, är berättigad till arbetslöshetsdagpen- ning, har mottagit ersättning efter tillstånd till tjänstledig- het/permission eller har haft semester med lön eller semesterersätt- ning.

b) Den försäkrade skall vidare ha varit sysselsatt i 120 timmar, inte nödvändigtvis i ett sammanhang, under de 13 veckor som föregick sjukfrånvaron. Detta villkor är också uppfyllt om den försäkrade mottagit sjukdagpenning, arbetslöshetsdagpenning, studiestöd eller ersättning efter tillstånd till tjänstledighet/permission, är berättigad till utbildningsbidrag eller etableringsbidrag, inom den senaste månaden avslutat en yrkesmässig utbildning som pågått i minst 18 månader eller är lärling eller praktikant i en utbildning som är reglerad i lag.

För egenföretagare är kravet för rätt till sjukpenning att han eller hon inom tolv månader från sjukperioden bedrivit verksamhet i väsentlig omfattning i minst sex månader. Egenföretagare som inte uppfyller detta krav har dock rätt till sjukpenning om han tidigare varit löntagare och uppfyllt villkoren för rätt till sjukpenning för en löntagare.

Dagpenning beräknas på grundval av den timinkomst som löntaga- ren skulle ha haft rätt till (dvs. aktuell inkomst) under sjukfrånvaron efter betalning av arbetsmarknadsbidrag. I de fall arbetstagaren blir sjuk i anslutning till att en tidsbegränsad anställning upphör beräknas ersättningen för tiden efter anställningens upphörande på genomsnittsinkomsten av de senaste fyra eller 13 veckorna. För dem som blir sjuka under arbetslöshet och som dessutom uppbär arbetslöshetsersättning utgår sjukersättning med samma belopp som arbetslöshetsersättningen. När timantalet under sjukfrånvaron är känt beräknas dagpenningen genom att man multiplicerar timantalet med den aktuella timinkomsten. 1 timinkomsten ingår grundlön och sedvanliga tillägg. Däremot ingår inte semsterersättning, ersättning för obekväm arbetstid eller pensions- och ATP-bidrag. Dagpen- ningens maxbelopp per den 1 januari 1995 uppgick till 2 556 DKK/arbetsvecka om 37 timmar motsvarande 132 912 DKIUår (1 DKK motsvarar ca 1,18 SEK). Dagpenning per timme kan dock högst utgöra 2 556 DKK dividerat med avtalad arbetstid på DA/LO- området, dvs. 2 556/37 = 69.08 DKK. Arbetslösa som uppbär

arbetslöshetsersättning skall ha samma belopp i sjukdagpenning, dock högst 2 556 DKK/vecka. Detsamma gäller personer som har rätt till utbildnings- eller etableringsbidrag. Uppgifter om anställnings- och löneförhållanden antecknas av arbetsgivaren på en särskild blankett, varefter arbetstagaren får bekräfta riktigheten av uppgifterna. Det åvilar sedan arbetstagaren att insända denna blankett till kommunen. Dagpenning till självständiga yrkesutövare beräknas utifrån arbetsförtjänsten iverksamheten. Som beräknings- grund används årsredovisningen för det senaste räkenskapsåret som ingivits i samband med självdeklarationen. Om man inte gett in någon självdeklaration för senaste räkenskapsåret, utan erhållit uppskov med detta, används istället årsredovisningen för det senast föregående räkenskapsåret utan beaktande av efterföljande föränd- ringar i intäkten. Kan man inte visa upp nödvändig dokumentation har man inte rätt till dagpenning om man inte tecknat frivillig försäkring.

Utbetalning av dagpenning upphör när den på grund av sjukdom pågått i mer än 52 veckor under de senaste 18 månaderna om inte särskilda skäl finns, exempelvis pågående rehabilitering. Till personer som har pension eller har fyllt 67 år upphör dagpenningen när den har betalats ut i mer än 13 veckor under de senaste tolv månaderna.

5.5.2. Norge

Sjukförsäkringen i Norge finansieras av de försäkrade och arbetsgi- varna samt genom bidrag från stat och kommun. Alla arbetstagare och självständiga yrkesutövare samt de som har en kontinuerligt återkommande inkomst utanför tjänst omfattas av den obligatoriska försäkringen. Arbetstagare har ingen karenstid. För självständiga yrkesutövare och personer som har inkomst utanför tjänst gäller en karenstid på 14 dagar. Om dessa kategorier tecknat frivillig försäk- ring utgår ersättning från första dagen.

Arbetsgivaren betalar 100 procent av inkomsten under de två första veckorna. Därefter betalar trygdekontoren ersättning med 100 procent. För rätt till ersättning från försäkringen krävs 14 dagars försäkringstillhörighet. För rätt till sjukpenning från folketrygden gäller generellt att den försäkrade är i arbete och har en årsinkomst på minst 50 procent av folketrygdens basbelopp (1994: 37 300 NOK. ] NOK motsvarar ca 1,04 SEK).

Sjukersättning till anställda

Ersättningen beräknas på intäkten från den anställning som vederbö- rande har vid sjukfallet. Vid fastställelse av underlaget utgår man i från genomsnittet av inkomsten från de fyra veckorna som föregått sjukperioden. Departementet (Socialdepartementet) ger närmare föreskrifter om underlaget och kan bestämma att underlaget i stället skall beräknas på den försäkrades antagna faktiska (historiska; mer om detta nedan) årsinkomst i de fall denna avviker från inkomsten under fyraveckorsperioden. Departementet kan också bestämma att grupper av försäkrade i vissa distrikt eller i hela riket ska få ersättning beräknad efter en bestämd inkomst utan hänsyn till den försäkrades faktiska inkomst. I det fall det inte föreligger tillräckligt underlag för bestämmandet av sjukersättningen fastställs denna efter en skönsmässig bedömning .

Sjukersättning utges inte om årsinkomsten understiger ett halvt grundbelopp (] grundbelopp var 1994 37 300 NOK) och inte heller för inkomster överstigande sex grundbelopp.

Av Socialdepartementets föreskrifter framgår bl.a. följande. I de fall anställningsförhållandet har varat kortare tid än fyra vec- kor skall den genomsnittliga förvärvsinkomsten från anställ- ningsperioden läggas till grund för beräkningen. Vid förändringar i lön skall förändringen beaktas i de fall förändringen har inträtt före sjukfallet. I arbetsförhållanden med oregelbundna eller skiftande arbetsperioder kan man lägga en längre period till grund för beräkningen. Denna period kan inte annat än i undantagsfall sättas längre än till 12 månader.

Bestämmelsen om att det är arbetsinkomsten strax före sjukfallet omräknat till årsinkomst som skall ligga till grund för ersättningen kan i vissa fall visa sig vara missvisande för den försäkrades normala inkomstförhållanden. I några fall kan detta medföra att den försäkrade får långt högre ersättning än vad som svarar mot dennes normala inkomstnivå. Detta blir fallet för de personer som bara är i arbete korta perioder av året. Å andra sidan kan det förekomma fall där den försäkrade blir sjuk medan han tillfälligt har en lägre inkomst än normalt. Sjukersättningen skall som utgångspunkt svara mot den försäkrades norrnalinkomst. Med anledning härav har man infört en s.k. 25-procentregel. Är det så att den genomsnittsinkomst som räknats fram med hjälp av fyra veckors underlag avviker med mer än 25 procent från de tre senaste årens inkomst utifrån de pensionspoäng som fastställts, skall detta påverka inkomstunderlaget

och sjukersättningen om förändringen, uppåt eller nedåt, kan sägas vara av varaktig karaktär. Är förändringen bara av tillfällig karaktär tas ingen hänsyn till divergensen.

Om den försäkrade blir sjuk under våren är 5 skerjämförelsen med pensionspoängen för år 1-3, eftersom pensionspoängen inte fastställs förrän till hösten. Blir den försäkrade sjuk under hösten är 5, sker jämförelsen med de pensionspoäng som fastställts för år 2-4. Det blir således en tröskeleffekt för sjukfall före respektive efter det föregående års pensionspoäng fastställts.

För nytillträdda fastställs underlaget för hans "normalinkomst" efter en skönsmässig bedömning i de fall han inte har några fastställda pensionpoäng och där den inkomst han har vid sjukfallet inte kan antas vara representativ för hans "normala inkomster".

För tidsbegränsat anställda (anställningar över sex månader uppfattas inte som tidsbegränsade) gäller en undantagsregel som säger att 25-procentregeln inte behöver tillämpas i de fall den försäkrade blir sjuk under anställningen. I dessa fall beräknas underlaget efter huvudregeln, dvs. efter inkomsten från de fyra veckor som föregått sjukfallet. När den tidsbegränsade anställningen upphör, upphör också rätten till beräkning av sjukersättning enligt denna princip. Efter anställningens upphörande beräknas ersättning- en på de tre senaste årens inkomster efter upparbetade pensions- poäng och med en ersättningsnivå om 65 procent.

För personer som blir sjuka under arbetslöshet utgår ersättning med samma belopp som dagpeng för arbetslösa, dvs. med ca 75 procent av lön från det sista kalenderåret före arbetslöshetsperioden. Denna ersättning blir således betydligt lägre än för personer som blir sjuka under pågående anställning.

Upplysningar om inkomsten kommer från arbetsgivaren. I de fall inkomstuppgifterna framstår som osäkra kan arbetstagarens pen- sionspoäng vara en riktlinje.

Förutom grundlönen räknas vissa tillägg för obekväm arbetstid e.d. in i underlaget för sjukersättningen. Övertidsersättning ingår i underlaget endast om det är fråga om fast överid som är bestämd genom s.k. arbetstidsbestämmelser. Semesterersättning räknas inte in i underlaget.

Förmåner räknas i viss omfattning med i underlaget från den tidpunkt förmånen inte längre står till arbetstagarens förfogande.

Kontanta traktamentsersättningar, som helt eller delvis skall täcka utgifter i samband med utfört arbete skall inte räknas med i underla- get.

Sjukersättning till egenföretagare

Ersättningen baseras på antagen årlig arbetsinkomst (dvs. historisk inkomst). Socialdepartementet ger närmare föreskrifter om hur denna beräkning skall gå till. Av departementets föreskrifter framgår bl.a. följande.

Ersättningen baseras på de tre senaste årens fastställda pensions- poäng. Poängtalet omräknas till årsinkomst med hjälp av sjukårets grundbelopp.

För nytillträdda som inte har fått pensionspoäng fastställda för tre år tillbaka i tiden använder man sig av en skönsmässig bedömning. Vid denna tas bl.a. hänsyn till den försäkrades faktiska inkomst sedan han började förvärvsarbeta.

En skönsmässi g bedömning av ersättningsunderlaget görs också för försäkrade som har gjort avbrott i sin förvärvsverksamhet p.g.a militärtjänst eller vidareutbildning e.d. Denna undantagsbestämmel- se kommer emellertid inte till användning för personer som endast periodvis är yrkesaktiva och som avbryter sin förvärvsverksamhet för att vara hemma. Sjukersättningen skall då fastställas efter de tre senaste årens pensionspoäng.

Vid den skönsmässiga bedömningen tas bl.a. hänsyn till de pensionspoäng som kan föreligga, exempelvis för två år i stället för tre år. Även uppgifter från bokföringen och revisorer kan användas vid denna bedömning samt uppgifter från självdeklarationer, även om dessa ännu inte är fastställda av skattemyndigheten.

I de fall den försäkrade varit förvärvsverksam i flera år men där in- komsterna förändrats varaktigt och väsentligt skall man i stället utgå från den nya förändrade inkomstsituationen. För att det skall vara fråga om en varaktig och väsentlig förändring krävs det vanligtvis en faktisk varaktig omläggning av driften eller verksamheten som också gett väsentligt ändrade intäkter. Endast avvikelser på mer än 25 procent betecknas som väsentliga och kan föranleda ändring av beräkningsunderlaget. Denna bestämmelse kan också användas på dem som tidigare varit arbetstagare men som övergått till att driva en egen verksamhet.

Egenföretagare som har högre inkomst än 50 procent av grundbeloppet men inte tillräckligt högt för att erhålla pensions- poäng skall ha sjukersättning beräknat på den faktiska inkomst han uppbär.

Erättningsperioa'er

Sjukpenning betalas ut under högst 260 dagar till arbetstagare och 250 dagar till självständiga yrkesutövare. Efter sex helt arbetsföra månader börjar en ny ersättningsperiod på 260/250 dagar att löpa. Ålderspensionärer med graderad pension har rätt till sjukpenning i 90 dagar.

5.5.3. Finland

Sjukförsäkringen i Finland finansieras genom avgifter från den försäkrade och arbetsgivarna samt genom statsbidrag.

Alla i Finland bosatta personer i åldern 16 64 år, utom de redan tidigare pensionerade personerna, omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen.

För rätt till dagpenning måste den försäkrade under en tid av tre månader före insjuknandet ha utfört arbete för egen eller annans räkning. Karenstiden är tio dagar inklusive insjuknandedagen. Inträffar sjukdom på nytt inom 30 dagar räknas inte ny karenstid. Någon möjlighet att teckna frivillig försäkring föreligger inte.

Dagpenningen är i medeltal 66 procent av den beräknade årsinkom- sten (minimidagpenning var 1994 64,95 FIM. l FIM motsvarar ca 1,55 SEK). Dagpenning betalas ut högst till utgången av den kalendermånad före den månad då antalet dagar för vilka dagpen- ning betalats ut uppgår till 300 om den försäkrade varit arbetsför i ett år före insjuknandet. Därefter har den försäkrade i allmänhet rätt till pension.

5.5.4. Island

Sjukförsäkringen på Island finansieras helt och hållet av staten. I fråga om dagpenning är alla arbetstagare och egna företagare samt hemmamakar i åldern 16 — 67 år försäkrade, utom invalidpensionä- rer. Ålderspensionärer med reducerad pension från Riksförsäkring— en, vilka på grund av sjukdom slutar arbeta, kan dock ansöka om dagpenning.

För att ha rätt till sjukpenning krävs att man är bosatt på Island och inskriven hos Riksförsäkringen. Karenstid löper de första 14 dagar-

na. Sjukdomsfallet anses ha inträffat den dagen det konstateras av läkare.

Dagpenningen var 1994 526,20 ISK för heltidsanställd och 142,80 ISK för varje barn (1 ISK motsvarar ca 0,10 SEK). Dagpenning är oberoende av lön, men får aldrig överstiga 75 procent av det verkli- ga inkomstbortfallet. Dagpenning betalas ut i högst 52 veckor under en 24-månadersperiod.

5.6. Tidigare utredningar

Vi redovisar i detta avsnitt huvuddragen i två utredningsförslag som är betydelsefulla när det gäller utformningen av den nya sjukersätt- ningen, särskilt vad gäller ersättningsunderlag och nivåer. Även om vi i detta delbetänkande inte närmare går in på egenföretagarnas sjukpenningregler redovisar vi sammanfattningsvis ett tidigare utredningsförslag om en ny sjukpenningförsäkring för egenföretaga- re.

5.6.1. En sammanfattning av RFV Anser 1992:4

Med anledning främst av att sjuklönelagen infördes den 1 januari 1992 och att väntetid för SGI-ändringar samtidigt slopades har en arbetsgrupp inom RFV utarbetat rapporten "Översyn av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI)". RFV har den 14 maj 1992 överlämnat rapporten till regeringen.

I rapporten föreslås i huvudsak följande.

Kvalifikationskrav

Kvalifikationskraven för rätt till sjukpenning bör anknytas till lagen (1991:1047) om sjuklön. Dvs. den som har rätt att uppbära sjuklön skall också ha rätt till sjukpenning. Den som inte har rätt till sjuklön bör dock ändå ha rätt till sjukpenning om han kan sägas vara etablerad på arbetsmarknaden och under en ramtid om sex månader omedelbart före ersättningsperioden utfört förvärvsarbete i minst 60 dagar, minst tre timmar per dag. Även den som uppfyller villkoren för rätt till dagpenning från arbetslöshetskassan eller kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) bör anses uppfylla villkoren för rätt till

sjukpenning. Med denna lösning blir det förhållandevis enkelt att kvalificera sig för rätt till sjukpenning.

I nästa steg, beräkningen av ersättningsnivån, tas dock hänsyn till anställningsförhållandet. Förslaget innebär att försäkrad som inte är etablerad på arbetsmarknaden och som får en anställning vilken omfattar kortare tid än 14 dagar, inte omfattas av den obligatoriska sjukförsäkringen. Arbetslösa som inte är berättigade till ersättning från arbetslöshetskassan eller uppbär KAS och som således inte har något inkomstbortfall vid sjukdom bör inte vara berättigade till sjukpenning. Samma bör gälla även dem som är utförsäkrade från arbetslöshetskassan. Försäkrad som uppbär sjukpenning vid tid- punkten då hans anställning upphör skall få behålla sin sjukpenning och sjukpenningnivå under pågående sjukperiod. Det är inte rimligt att den som uppbär sjukpenning när arbetslösheten inträffar skall ställas utanför sjukpenningförsäkringen under period då han är förhindrad att söka arbete på grund av sjukdom. SGI:n skall dock i sådana fall inte följa löneutvecklingen i det tidigare arbetet.

Beräkning av årsinkomst och fastställande av SGI

Beräkning av SGI föreslås göras först när kvalifikationsvillkoren för rätt till sjukpenning är uppfyllda. Utgångspunkt för beräkning av SGI bör vara att försäkringen så långt det är möjligt skall kompense- ra det aktuella inkomstbortfallet. För att uppnå detta bör SGI fastställas först vid det tillfälle då ersättningen skall utgå. Ersättning- en skall också kunna förändras under sjukskrivningen för det fall lönebilden på tjänsten förändras uppåt eller nedåt. Utgångspunkt för den beräkningsmodell för SGI som föreslås är anställningstidens längd. Två olika beräkningssätt föreslås beroende på om anställ- ningstiden är längre eller kortare än tre månader. För arbetslösa som uppfyller rätt till ersättning från arbetslöshetskassan eller KAS skall vid sjukfall erhålla sjukpenning motsvarande arbetslöshetsersätt- ningen respektive KAS. Sjukpenning bör för denna grupp utges för fem dagar per vecka i det fall den försäkrade skulle ha uppburit arbetslöshetsersättning under hela kalenderveckan. Någon SGI beräknad på årsinkomst behöver inte fastställas för denna grupp. Vid tillsvidareanställning eller anställning som har en samman- hängande anställning på minst tre månader beräknas årsinkomsten genom att månadsinkomsten multipliceras med tolv eller för den som har inkomst per vecka, veckoinkomsten multiplicerad med 52.

För försäkrad som har en kortare anställning än tre månader beräknas årsinkomsten utifrån inkomsten under en sexmånaderspe- riod i anslutning till sjukperioden, varvid den aktuella anställningen i sin helhet räknas in i sexmånadersperioden. En genomsnittlig månadsinkomst beräknas för denna sexmånadersperiod, vilken sedan multipliceras med tolv för att få fram årsinkomsten.

Förmåner av fri bil, räntebilliga lån m.m. går i regel inte förlorade vid sjukfall och bör därför inte ingå i underlaget för SGI. Andra skattepliktiga förmåner som t.ex. traktamenten och reseersättning avser att täcka kostnader som den anställde endast har när han arbetar. Inte heller dessa bör ingå i underlaget för SGI. Underlaget för SGI skall således endast räknas på kontantlön.

Månadsinkomsten ska räknas upp till en årsinkomst genom att den multipliceras med 12, dvs. semesterlönefaktorn skall tas bort från underlaget för bedömning av sjukersättningen.

Studerande med studiestöd

Det bör även i fortsättningen finnas ett skydd för studerande som tvingas avbryta sina studier på grund av sjukdom eller som insjuknar i omedelbar anslutning till att studierna avslutas. I sådant fall bör, under förutsättning att den försäkrade uppfyllde kvalifikationsvillko- ren för att få en SGI fastställd omedelbart före studieperioden, SGI beräknas på inkomsten i den tidigare anställningen. Sådan SGI bör fastställas först i samband med att sjukperioden inträffar. Hänsyn bör tas till löneutvecklingen i den tidigare anställningen. Studerande som har en anställning under studietiden och som uppfyller kvalifi- kationsvillkoren bör vid sjukdom under studietiden få en SGI fastställd efter inkomsten i den anställning han eller hon har under studietiden. Sjukpenning bör vid sjukdom under studietiden baseras på denna SGI. Samma regler bör gälla för dem som måste avbryta sin värnpliktstjänstgöring eller om sjukfall inträffar i omedelbar anslutning till att sådan tjänstgöring avslutas.

5.6.2. En sammanfattning av ESD-rapporten

Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, har givit en grupp utredare i uppdrag att ta fram ett förslag till hur ett samman- hållet system för olika socialförsäkringar skulle kunna se ut. Ett sådant förslag har lagts fram i rapporten En Social Försäkring

(Ds 1994:81). Rapporten är författad av Jan Bröms, chefekonom på SACO, Ingemar Eriksson, kansliråd i finansdepartementet och chef för den fördelningspolitiska gruppen, Inga Persson, professor i nationalekonomi vid Lunds universitet, samt Göran Schubert, ESO.

För att bibehålla omfördelning, enhetlighet, rättssäkerhet och likabehandling har gruppen valt att utgå från en allmän obligatorisk försäkring som skyddar mot inkomstbortfall. Försäkringen skall ge lika villkor för alla. Arbetslinjen skall ges en vidare innebörd och försäkringsreglerna bör utformas så att möjligheterna till svartjobb minskar. '

I förslaget har man helt samordnat reglerna kring arbetslöshetsför- säkringen med sjukförsäkringen. Förtidspensioneringen kopplas samman med sjukförsäkringen. En sammanhållen inkomstförsäkring för sjukdom och arbetslöshet innebär emellertid inte att de båda grenarna av försäkringen nödvändigtvis måste ha en gemensam budget och en helt gemensam finansiering. En skiljelinje kommer fortsatt att finnas mellan de som har ett arbete och de som inte har det. Som indelningsgrund tar arbetslöshet över sjukdom.

ESO—gruppens förslag bygger vidare på att alla arbetsgivaravgifter omvandlas till skatt och egenavgifter. Betalningen till försäkringen bör individualiseras för att utgifterna skall bli synliga för alla medborgare. Den försäkrade ansvarar för att månadsinkomsten registreras hos försäkringskassan. I praktiken kan detta ofta ske genom arbetsgivarens försorg. Den enskilde svarar för att den försäkrade inkomsten ligger mellan 70 och 100 procent av de samlade förvärvsinkomstema under året, upp till 7,5 basbelopp. Den försäkrade kan därvid själv välja om extra inkomster skall försäkras. Egenavgiften bestäms av den försäkrade inkomsten.

I den sammanhållna försäkringen har man vävt samman frågorna kring särskilda kvalifikationskrav för erhållande av sjukpenning samt beräkningsgrunden av SGI. En förstärkt arbetslinje i försäk- ringen bör innebära att den inkomst som skall försäkras ges en tydligare förankring i faktiska inkomstförhållanden. I rapporten anförs att dagens sjukförsäkring omfattar beräknade framtida inkomster, tillfälliga inkomster, flera heltidsinkomster, kostnadser- sättningar, semesterlön osv., vilket gör att ersättningen ofta är högre än inkomstbortfallet. Arbetslöshetsförsäkringen gör det möjligt att behålla en tidigare inkomst i princip hur länge som helst bara man undviker att gå tillbaka till ett lägre betalt arbete. Kravet på anknyt- ning till arbetsmarknaden bör skärpas och göras enhetligt för in- komstbortfallsförsäkringen. Förslagets viktigaste komponent är

således den långa upparbetningstid som föreslås och som innebär att kraven på arbetsmarknadsanknytning innan full försäkringsersätt- ning kan börja utgå skärps rejält. Man har vidare i utredningen strä- vat efter en tydligare förankring i faktiska inkomstförhållanden sam- tidigt som man arbetar med modellen med en upparbetad levnads- standard.

Rapporten arbetar med tre nya försäkringsbegrepp, nämligen:

1. Försäkrad inkomst: en aktuell inkomst som den försäkrade betalar premier för. Den försäkrade skall tillsammans med försäkringskas- san vara ansvarig för att en försäkrad månadsinkomst fortlöpande hålls registrerad. Detta kan eventuellt administreras av arbetsgivaren som exempelvis låter registrera den inkomst som idag registreras för tjänstepension inom t.ex. ITP. Nivån på den försäkrade inkomsten skulle i de stora flertalet fall bara behöva revideras i samband med lönerevisioner. Den enskilde har inom vissa gränser möjlighet att välja vilka inkomster han vill försäkra. Han ansvarar emellertid för att den hos försäkringskassan registrerade inkomsten inte understi- ger 70 procent av hans förvärvsinkomster under året upp till 7,5 basbelopp. Grundprincipen bör vara att ersättning endast utgår för faktisk förlorad arbetsförtjänst. Inom ramen för fyra veckors sjuklön hanteras detta problem av företagen.

2. Dagersättning: den ersättning den försäkrade erhåller för dagar av arbetslöshet och sjukdom. Denna ersättning bestäms av den försäkrades inkomst under den senaste 24-månadersperioden och genom en nedtrappningsmekanism vid utnyttjande av försäkringen. En inkomstrelaterad försäkring som skall täcka långtidssjukdom och arbetslöshet m.m. bör innehålla ett inte alltför svagt arbetsvillkor, bl.a. för att undvika svårkontrollerad spekulation mot försäkringen. BSO—rapporten har därför föreslagit att de inkomstrelaterade dagersättningar som utgår från försäkringen grundas på ett 24- månaders glidande medelvärde av anmälda försäkrade inkomster. Vid inträde på arbetsmarknaden innebär det således ett arbetsvillkor på två år innan full inkomstrelaterad ersättning börjar utgå. Nytillträ- dande förväntas således svara för en viss fondering i försäkringen. Detsamma gäller i samband med att försäkrad ökar sin försäkrade inkomst. Avbrott i försäkringen med bibehållen upparbetad ersätt— ningsrätt vid senare återinträde måste tillåtas vid studier, militär- tjänst, vård av barn, utlandstjänstgöring och liknande. Under en sådan period, då försäkringen inte utnyttjas, kan således en upp-

byggd ersättningsrätt hållas vilande. Den vilande inkomsten omräknas i likhet med systemets övriga komponenter med följsam- hetsindex, dvs. blir föremål för en försiktig urholkning i förhållande till den allmänna standardutvecklingen. Ersättningen utgår med 85 procent av den genomsnittsberäknade försäkrade inkomsten. Ersättningen trappas successivt ned med 0,8 procent per utnyttjad månad.

Efter tre månaders arbete med försäkrad inkomst utgår ersättning med ett grundbelopp. En skälig nivå i det avseendet förefaller vara i storleksordningen 7 000 kr per månad. För ungdomar under 24 är bör ersättningen kunna sättas någon tusenlapp lägre. Ersättning i form av grundbelopp bör dock inte överstiga 60 procent av den inkomst som var försäkrad vid eller omedelbart före ett sjuk- eller ett arbetslöshetstillfälle.

Vid sjukdom och arbetslöshet sker en successiv månadsvis nedtrappning av ersättningsnivån. Denna nedräkning avbryts vid endera av två spärrvärden. Den ena är vid försäkringens grundbelopp på förslagsvis ca 7 000 kr per månad (lägre för ungdomar). Den andra infaller när ersättningen annars skulle underskrida 65 procent av den genomsnittliga försäkrade inkomsten under de senaste sex aren

3. Garantinivå: en absolut nedersta nivå för personer som är etablerade på arbetsmarknaden och som bygger på vad som varit den försäkrade inkomsten under en tidigare sexårsperiod. Garantinivån utgör 65 procent av inkomsten under de bästa 60 månaderna inom ramen för 72 månader före försäkringsfallet. Inkomsterna uppin- dexeras med pensionssystemets följsamhetsindex. Garantinivån ut- gör också den lägsta nivå till vilken dagersättningen tillåts falla (se ovan om grundbeloppet). En förutsättning för att ersättning från inkomstförsäkring skall utges är att den enskilde står till arbetsmarknadens förfogande. Grundprincipen bör vara att ersättning endast utgår för faktiskt förlorad arbetsförtjänst. Detta uppnås i de allra flesta ersättningsfall genom att man förlänger sjuklöneperioden till fyra veckor. Nu existerande tillägg vid arbetsmarknadsutbildning, av försäkringen subventionerat arbete, vid deltagande i olika rehabi- literingsprogram etc. avskaffas. Avsikten är att i ersättningssystemen och i de kompletterande åtgärdssystemen införa ett tydligare signalsystem som markerar att åtgärdernas syfte är att på effektivast

möjliga sätt återföra individerna till ett från marknaden finansierat arbete.

5.6.3. En sammanfattning av RFV Anser 1989:5 "Sjukpenningförsäkring för egenföretagare"

RFV har låtit utreda frågan om egenföretagares sjukpenninggrun- dande inkomst. Inom verket utarbetades därvid rapporten ”Sjuk— penningförsäkring för egenföretagare — utredning och förslag”. Rapporten överlämnades den 22 juni 1989 till regeringen.

I utredningen konstaterade man att sjukpenningförsäkringen för egenföretagare hade flera brister. Den var svåröverblickbar för den försäkrade och sjukförsäkringsavgiften överensstämde sällan med den förmån som gavs. I ett försök att komma till rätta med bl.a. dessa problem förslog RFV följande förändringar och förslag.

Företagarnas förvärvsinkomster och inkomstbortfall vid sjukdom kan inte beräknas på samma naturliga sätt som för löntagare. Det är därför rimligt att acceptera schabloniseringar för egenföretagarnas sjukförsäkring i ett nytt system.

Utgångspunkten för en förändring bör vara att ge ett bättre försäk— ringsskydd mot inkomstbortfall vid sjukdom. En viktig förutsättning bör dessutom vara att avgifter och förmåner stämmer överens. Ett nytt system bör vara enkelt att administrera. Kraven på bedömningar i samband med fastställande av sjukpenningnivå bör minimeras.

Sjukpenning från företagarförsäkring bör bestå av två delar, en grundsjukpenning och en tilläggssjukpenning. Grundsjukpenning ska beräknas på den inkomst som idag utgör underlag för debitering av preliminär B-skatt och sjukförsäkringsavgift. Ändras företagarens inkomstberäkning kan han under inkomståret lämna preliminär dek- laration till lokal skattemyndighet som då beräknar nytt B-skatte- underlag och fastställer en ny B-skatt. Underlag för beräkningen av grundsjukpenning bör inhämtas från Riksskatteverkets ADB-re- gister. Försäkringskassan fastställer SGI på grundval av dessa upp- gifter. Sjukförsäkringsavgiften bör beräknas på fastställd SGI. Hel grundsjukpenning bör utgöra 90 procent av detta underlag delat med 365. Samtliga egenföretagare bör omfattas av denna del av försäk- ringen.

Egenföretagares inkomstbegrepp skiljer sig markant från det som gäller för anställda. Exempelvis ingår i rörelsens resultat både räntor och avskrivningar. Den ekonomiska effekten av bortfall av den egna

arbetsinsatsen vid sjukdom kan bli betydligt större än vad som framgår av den skattemässiga inkomstnivån. Därför bör det utöver grundsjukpenningen finnas möjlighet för egenföretagare att teckna en försäkring för tilläggssjukpenning ovanför den obligatoriska grundnivån. Avgiften bör beräknas efter den valda sjukpenning— nivån. Med hänsyn till tilläggssjukpenningens karaktär av frivillig- het bör liknande regler skapas som gäller för den nuvarande frivilliga sjukpenningförsäkringen inom AFL.

Försäkringen kan utformas på flera sätt. Den sammanlagda sjukpenningnivån bör dock inte tillåtas överstiga den för den anställda maximala sjukpenningnivån motsvarande 7,5 basbelopp. Tre alternativa lösningar ges.

Ett alternativ innebär att företagare får möjlighet att teckna tilläggs- sjukpenning upp till en nivå där denna tillsammans med grundsjuk- penningen motsvarar högsta sjukpenning för anställd, dvs. motsva- rande en inkomst på 7,5 basbelopp.

Ett annat alternativ innebär att företagare med låg grundsjukpen- ning får möjlighet att teckna tilläggssjukpenning upp till en nivå där sammanlagd sjukpenning får uppgå högst till den sjukpenning som motsvarar en inkomst på fyra basbelopp.

Ett tredje alternativ är att tilläggssjukpenningen ställs i relation till företagarens grundsjukpenning och utges med en viss procent av denna, t.ex. 50 procent. Den som har en låg grundsjukpenning bör dock ha möjlighet att teckna tillägssjukpenning upp till en nivå där sammanlagd sjukpenning motsvarar en inkomst på fyra basbelopp.

De nya reglerna bör även påverka ersättningens storlek när det gäller andra socialförsäkringsförmåner för egenföretagare. De förmåner som berörs är föräldraförsäkringen, havandeskapspenning, arbetsskadeförsäkringen, dagpenning till värnpliktiga samt smittbä— rarersättning.

Möjligheterna att teckna en frivillig tilläggsförsäkring bör enligt förslaget medföra att vissa speciella begränsningsregler införs för att motverka ett överutnyttjande. Främst gäller detta andra förmåner än sjukpenning och som avser rner planeringsbara situationer t.ex. föräldrapenning.

Den nya tilläggssjukpenningförsäkringen bör inte innehålla något hälsovillkor. Däremot föreslås att tillägssjukpenning inte längre utges efter 65 års ålder. Avgiften för ti1lägssjukpenningförsäkringen bör bli åldersrelaterad.

5.7. Behov av nya regler

Grundprincipen i den nuvarande allmänna sjukpenningförsäkringen är att den skall vara en försäkring mot inkomstbortfall. Den kritik som förts fram beträffande ersättningsunderlaget avser främst att "beviskraven" på inkomstbortfallet är alltför låga. Eftersom det är lätt att få en sjukpenninggrundande inkomst kommer sjukförsäkring- en i vissa fall att ersätta inkomster som den försäkrade knappast skulle haft annat än under kortare perioder under sitt arbetsföra liv och sannolikt inte om han varit frisk. Detta gäller särskilt personer som endast under mycket kort tid varit i arbete och som får sjukpen- ning under lång tid. I kombination med bestämmelserna om SGI- skyddade tider förstärks detta problem. På grund av gynnsamma regler om s.k. antagandepoäng vid beräkning av förtidspension/sjuk- bidrag kan en hög sjukpenning som utgivits under lång tid också leda till hög förtidspension/sjukbidrag.

Det har också förts fram kritik mot att den som är sj uk och arbets- lös kan få en högre ersättning än den som är frisk och arbetslös och uppbär arbetslöshetsersättning i någon form. Det kan synas orättvist mot arbetslösa som står till arbetsmarknadens förfogande. Härtill kommer att en högre ersättning vid sjukdom kan medföra en över- strömning av arbetslösa från arbetslöshetsförsäkringen till sjukför- säkringen. Det anses också vara svårt att rehablititera en person till arbetslöshet om han har högre ersättning som sjuk än som arbetsför arbetslös.

Eftersom arbetslöshetsersättningen utges under fem dagar i veckan och sjukersättningen under sju dagar i veckan är det i dag möjligt att uppbära arbetslöshetsersättning under vardagarna för att sedan, i allmänhet efter en karensdag, uppbära sjukersättning under helgen. Detta bör inte vara möjligt.

Behov av en större samordning mellan sjuk- och arbetslöshetser- sättning finns också av andra skäl, nämligen att ersättning felaktigt kan utges från båda systemen samtidigt. Detta har bl.a. påtalats av RRV i sin rapport 1995z32 Fusk.

5.8. Allmänna principer för sjukersättning i kort och medellångt perspektiv

Ohälsoförsäkringens roll skall enligt direktiven renodlas gentemot andra förmånssystem. 1 direktiven anges vidare att den skall vara en försäkring som ger ersättning för inkomstbortfall. Några närmare uppgifter om vem som skall vara försäkrad och vilket inkomstbort- fall principiellt sett som skall ersättas anges inte. Det finns därför anledning att ta ställning till några allmänna huvudprinciper som bör gälla för försäkringen.

Ersättning i ett kort och medellångt perspektiv

Enligt direktiven bör en åtskillnad göras mellan korta och medel- långa sjukfall resp. fall med mer varaktigt nedsatt arbetsförmåga. Vidare skall ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga beräknas på andra grunder än vid en mer temporär sjukfrånvaro.

Vi kommer att i detta och följande avsnitt redovisa de övervägan- den rörande ersättningsunderlaget i det korta och medellånga per- spektivet som kommittén hittills gjort. Till skillnad från vad som gäller för sjukpenning enligt dagens system skall ersättning grundad på detta underlag utges för en mer begränsad tid. Det bör däremot inte finnas någon fastställd längsta tid för ersättning från ohälso- försäkringen i sin helhet, dvs. vid sjukfall i det korta, medellånga och långsiktiga perspektivet.

Bortfall av förvärvsinkomst

Ohälsoförsäkringen skall enligt direktiven vara en försäkring som ger ersättning för inkomstbortfall och dess roll skall renodlas gentemot andra förmånssystem. Enligt kommitténs uppfattning in- nebär detta att försäkringen endast skall ersätta bortfall av för- värvsinkomst, dvs. inkomst av eget arbete i första hand i form av anställning, uppdrag eller aktiv näringsverksamhet. Försäkringen skall däremot inte utge ersättning för annan inkomst som en person går miste om till följd av sjukdom.

Om man anser att personer som har inkomst av annat än för— värvsarbete har behov av inkomsttrygghet vid korta och medellånga sjukfall, bör detta lösas inom det andra ersättningssystemet. Här kan

nämnas att när det gäller t.ex. studiestöd och utbildningsbidrag utges samma typ av ersättning även vid sjukdom. Detta gäller till dess utbildningen avslutats. Sjukpenning grundas under samma tid enbart på inkomsten av ett arbete som bedrivs vid sidan om utbildningen.

Kommittén redovisar i avsnitt 5 . 12 att det för personer som en gång etablerat sig på arbetsmarknaden bör finnas ett efterskydd i ohälsoförsäkringen vid studier, vård av barn och övriga situationer som i dag motsvarar s.k. SGI-skyddad tid. Detta är fortfarande i enlighet med inkomstbortfallsprincipen, eftersom man i dessa situationer får förmoda att personen skulle ha arbetat om han varit frisk och t.ex. inte studerat. Om man inte låter denna definition av inkomstbortfall ligga till grund för regelsystemet utan menar t.ex. för den som vårdar barn att inkomstförlusten består av den mistade föräldrapenningen, skulle konsekvensen bli att den förälder som bara kvalificerat sig för en föräldrapenning om 60 kr om dagen (garanti- beloppet) men vars lönenivå är betydligt högre skulle vid sjukdom få dagpenning med 75 procent av 60 kr. I så fall gör man också avsteg från principen att endast förlust av inkomst av eget förvärvs- arbete ersätts.

Kommittén anser vidare att en ordning med efterskydd i dessa situationer är nödvändig för att vi skall ha en flexibel arbetsmarknad och där förvärvsarbete kan kombineras med t.ex. studier. Ohälso- försäkringen måste också, på liknande sätt som sjukförsäkringen i dag, utformas så att den medverkar till att småbarnsföräldrar skall kunna kombinera förvärvsarbete och vård av barn. Den som stannar hemma från arbetet under en period för att vårda barn under viss ålder bör därför inte förlora sin inkomsttrygghet vid sjukdom. Vi utvecklar detta ytterligare i avsnitt 5.12.

Etablering på arbetsmarknaden krävs

För rätt till SGI krävs i dag att en försäkrad som är ny på arbets- marknaden antingen har tillträtt ett arbete eller att avtal om anställ- ning föreligger. Vi anser att ohälsoförsäkringen inte skall utvidgas i förhållande till nuvarande ordning vad gäller grupper som ännu inte kommit ut på arbetsmarknaden och som inte heller har ett avtal om en anställning. Dessa skall således inte omfattas av rätten till ersättning från ohälsoförsäkringen vid korta och medellånga sjukfall.

5.9. Två modeller för ersättningsunderlag

I direktiven anges att kommittén skall pröva för- och nackdelar med två modeller för beräkning av förmånsgrundande inkomst vid kort eller medellång frånvaro. I detta avsnitt redovisas vad de två modellerna innebär och förs vissa resonemang om effekterna av de olika systemen. Effekterna belyses också med några exempel.

5.9.1. Faktisk och aktuell inkomst — modell 1

Dokumenterat inkomstbortfall eller inte

I den första modellen för beräkning av förmånsgrundande inkomst som direktiven anvisar skall ersättningsunderlaget enligt huvudre- geln beräknas på faktisk och aktuell inkomst. Vidare anges att en tidsbegränsad inkomst endast skall ge ett tidsbegränsat skydd mot inkomstbortfall. Saknas ett dokumenterat inkomstbortfall skall ersättningen beräknas på tidigare inkomster under en viss tidsperiod.

En tillämpning av huvudregeln bör innebära att sjukpenningunder- laget blir i princip detsamma som i dagens sjukförsäkring, där den sjukpenninggrundande inkomsten i regel utgör den aktuella inkomsten omräknad till helårsinkomst. Enligt modell 1 bör detta gälla för den som har en tillsvidareanställning, i vart fall så länge anställningen kvarstår.

För den som har en tidsbegränsad inkomst skall gälla andra regler. I direktiven anges att sådan inkomst skall ge ett tidsbegränsat skydd mot inkomstbortfall. Detta måste uppfattas så att skyddet skall vara detsamma som för tillsvidareanställda så länge en tidsbegränsad anställning föreligger, dvs. aktuell inkomst räknas om till helårsin— komst. För denna tid blir underlaget således detsamma som för den som har en tillsvidareanställning.

Vad skall då gälla fr.o.m. den dag den tidsbegränsade anställningen upphör? I direktiven anges att ersättningen skall beräknas på tidigare inkomster om ett dokumenterat inkomstbortfall saknas. Om detta enbart skall gälla alla situationer där det inte arbetsrättsligt sett föreligger en tillsvidareanställning måste man i efterhand, kanske efter några års studier eller barnledighet, kunna avgöra vilka anställningsförhållanden som tidigare gällde.

Det kan ifrågasättas om inte också den som under en längre tid haft flera tidsbegränsade anställningar bör få ersättning beräknad på den

senaste inkomsten omräknat till helår. I sådana fall kan man anta att vederbörande skulle ha fått en förlängning av anställningstiden eller en ny anställning, om han eller hon inte blivit sjuk. Då skulle också föreligga rätt till efterskydd på samma nivå. För en person som haft tidsbegränsade anställningar som direkt avlöst varandra blir emellertid skillnaden i ersättningsunderlag inte så stor.

Det kan även ifrågasättas vad som skall gälla om den som har en tillsvidareanställning blir uppsagd och arbetslös under sjukdomstid. Skall även då ersättningen beräknas på tidigare inkomster?

Det ovanstående innebär att inkomstunderlaget kan behöva räknas om under ett sjukfall. Detta måste bevakas, och den försäkrade måste vara skyldig att anmäla t.ex. när en tidsbegränsad inkomst upphör eller när en uppsägning skett.

Hur beräkna tidigare inkomster?

När ett dokumenterat inkomstbortfall saknas skall ersättningen i modell 1 beräknas på tidigare inkomster under en viss tidsperiod. Hur skall en sådan beräkning gå till? Vi redovisar nedan innebörden av några olika inkomstbegrepp

Taxerad inkomst: En exakt uppgift om tidigare inkomst är taxerad inkomst av tjänst eller motsvarande. Med taxerad förvärvsinkomst förstås inkomst av tjänst (kontant bruttolön, skattepliktiga förmåner, sjukpenning, delpension, skattepliktiga kostnadsersättningar m.m.) reducerad med de s.k. allmänna avdragen, dvs. resor till och från arbetet till den del kostnaderna överstiger 4 000 kr (1996 6 000 kr), utlägg under tjänsteresor om kostnaden ej ersatts av arbetsgivaren, dubbel bosättning, pensionspremier samt övriga kostnader om dessa överstiger 1 000 kr.

Pensionsgrundande inkomst: Pensionsgrundande inkomst (PGI) grundar sig på taxeringen till statlig inkomstskatt för det aktuella året. Till skillnad från taxerad inkomst tas ingen hänsyn till de s.k. allmänna avdragen vid fastställande av denna inkomst. Inkomster av anställning och av annat förvärvsarbete är pensionsgrundande endast i den mån dessa under ett år sammanlagt överstiger ett förhöjt basbelopp. I det reformerade pensionssystemet skall PGI fastställas för en försäkrad endast om inkomsten uppgår till minst 24 procent av basbeloppet enligt AFL. Procentsatsen överensstämmer med riksdagens beslut (bet. 1994/95:8kU20) att det allmänna avdraget

skall vara 24 procent av basbeloppet och att som följd därav skyldigheten att avge självdeklaration fr.o.m. 1997 års taxering skall föreligga endast för den som har en inkomst överstigande detta belopp. Gränsbeloppet 24 procent av basbeloppet utgör en tröskel som måste passeras. Den högsta inkomst som kan ligga till grund tör PGI har begränsats till 7,5 basbelopp (det förhöjda basbeloppet)

Pensionsrätter: Enligt riktlinjerna för det reformerade pensions— systemet skall den pensionsrätt som för ett visst är tillgodoräknas den enskilde huvudsakligen baseras på dennes pensionsgrundande inkomster samma år. Tillgodoräknad pensionsrätt skall utgöra 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten. Beräkningen av inkomsten skall bygga på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomster under livet har bety- delse för pensionsnivån. F örvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom och arbetslöshet m.m. skall även i framtiden vara pen- sionsgrundande. I det reformerade systemet skall därutöver i vissa fall fiktiva inkomster vara pensionsgrundande. Så skall exempelvis den som uppburit sjukpenning tillgodoräknas tillägg av fiktiv in- komst. Den högsta inkomst sorn kan ge rätt till pensionsrätter skall liksom i dag vara 7,5 basbelopp (det förhöjda basbeloppet).

Samtliga ovan presenterade inkomsttyper fastställs först lång tid ef- ter inkomstens förvärvande. Om någon av dessa inkomsttyper skulle ligga till grund för sjukersättningen innebär det för en person som blir sjuk under våren 1996 att ersättningen måste grundas på de uppgifter som är fastställda för inkomståret 1994. Det blir således fråga om tröskeleffekter för dem som blir sjuka före respektive efter det att taxerad inkomst, PGI och pensionsrätterna fastställts för föregående års inkomster.

Ytterligare ett problem med taxerad inkomst är att personer med höga allmänna avdrag kan få en avsevärt lägre taxerad inkomst än den faktiska. Detta problem kommer man emellertid tillrätta med om det görs möjligt för försäkringskassorna att vid inhämtande av taxerad inkomst urskilja vad som borttagits i form av allmänna avdrag.

De ovan presenterade inkomsterna avser endast hela kalenderår. Detta är ett problem om man alltjämt skall ha ett efterskydd i försäk- ringen för den som är arbetslös, sjuk, vårdar barn, gör värnplikt, studerar m.m. Vid beräkning av inkomstunderlaget kan man då behöva hoppa över sådana tider. Visserligen ingår skattepliktiga

ersättningar i form av arbetslöshetsersättning, sjukersättning och föräldrapenningförmåner som en del i den taxerade inkomsten och även i PGI:n och därmed pensionsrätterna, men problemet kvarstår för övriga grupper. Bl.a. gäller för den som gått arbetslös under ett kalenderår utan rätt till arbetslöshetsersättning att den taxerade in- komsten och PGI:n kan bli 0 kr.

Faktisk inkomst." Med faktisk inkomst avser vi den faktiskt uppburna ersättning för eget arbete utan hänsyn tagen till avdrag för kostnader av olika slag. Uppgift om denna inkomst kan lämnas av den försäk- rade till försäkringskassan. För den som har haft en anställning under ramtiden kan arbetsgivaren åläggas att lämna uppgift om utbetald lön (jfr motsvarande hantering i Danmark). Om beräkning- en skall grundas på faktiska inkomster måste man komplettera beräkningen med ett system med överhoppningsbara tider motsva- rande dagens SGI—skyddade perioder. För det fall man skulle använda sig av faktisk inkomst skulle ramtiden kunna räknas från sjukfallets början och en viss tid bakåt i tiden med hänsyn tagen till eventuell överhoppningsbar tid.

Normalinkomst: Med normalinkomst avser vi den inkomst den försäkrade normalt skulle ha haft under den aktuella tidsperioden, dvs. om han/hon varit i arbete i normal omfattning. Även uppgift om normalinkomst kan lämnas av den försäkrade och arbetsgivaren. För den som haft olika inkomstnivåer före sj ukfallet får normalinkom- sten beräknas som ett genomsnitt för perioden. Den gäller också om den försäkrade viss tid inte förvärvsarbetat av skäl som inte motsvarar SGI-skyddade tider.

Med faktisk inkomst som grund för sjukersättningen infinner sig vis— sa administrativa problem, särskilt om den försäkrade har över- hoppningsbara tider. Det ställs i det fallet relativt stora krav på den försäkrade och även på arbetsgivaren med att ta fram nödvändigt underlag för försäkringskassornas bedömning. Ju längre ramtid som väljs ju större problem uppstår i detta avseende.

Såväl faktisk inkomst som normalinkomst avser inkomster under en period som ligger närmare sjukperioden än t.ex. taxerad inkomst. De motsvarar på så vis mer den aktuella inkomstnivån och speglar mer det aktuella inkomstbortfallet under sjukperioden.

Med ett underlag baserat på normalinkomst finns det inte någon automatisk koppling till att förvärvsarbete faktiskt har utförts i sådan

omfattning och att inkomster av förvärvsarbete faktiskt har uppburits i sådan mån. Om tanken är att man skall skärpa kravet på arbetsmarknadsanknytning och att man för de medellånga sjukfallen skall försäkra en upparbetad standard i viss omfattning, ter sig ett sådant underlag som mindre lämpat.

Inkomstbortfallsprincipen bör samtidigt innebära att ersättning aldrig skall utges på ett högre underlag än den aktuella inkomsten. Det gäller t.ex. om en person minskat sin arbetsinsats eller bytt till ett lägre betalt arbete. I sjukfall där någon aktuell anställning inte föreligger krävs därför en utredning av såväl tidigare som "aktuell" inkomst.

Hur lång tidsperiod skall beräkningen av tidigare inkomster avse?

Ersättningsunderlaget blir mer känsligt för tillfälliga förändringar, t.ex. om en person frivilligt avstår från förvärvsarbete en period, om beräkningen görs i förhållande till förvärvsinkomstema under kort tid. Å andra sidan krävs det lång tid för att uppnå fullt försäkrings- skydd om förvärvsinkomstema under längre tid är utgångspunkten för underlaget. En genomsnittlig inkomst under t.ex. två år blir således nästan lika stor även om en person frivilligt har avstått från förvärvsarbete under en månad. Skulle inkomsten under de senaste tre månaderna ligga till grund för beräkningen reduceras underlaget däremot med en tredjedel.

När ersättningen skall grundas på tidigare inkomster är det inte rimligt att låta inkomsterna under längre tid än 24 månader före sjukfallet (utöver överhoppningsbar tid) ligga till grund för ersätt- ningen. Det är heller inte rimligt att enbart inkomsterna under kortare tid än tre månader utgör underlag för ersättningen. Möjligen kan man välja en kortare period om man dessutom har en alternativ beräkningsgrund där något längre tids inkomster kan beaktas. Om tillfälliga förändringar i arbetsinsatsen inte skall påverka ersättnings— underlaget för mycket måste man bortse från kortare perioder med betydligt lägre eller betydligt högre inkomst. Allt detta komplicerar dock regelverket och administrationen.

Om ersättningen skall beräknas med hänsyn till inkomsterna under en längre tidsperiod före sjukfallet bör man sträva efter att hitta metoder att schablonberäkna den tidigare inkomsten. I annat fall försvåras utredningsarbetet.

Ju längre period beräkningen av tidigare inkomster avser desto viktigare är det att ha särregler för personer som är nya på

arbetsmarknaden om man inte vill ta risken att de kan bli beroende av socialbidrag. För nytillträdda kan t.ex. inkomstberäkningen göras för en kortare period, ev. begränsat till att avse unga personer eller personer som just avslutat en utbildning.

Arbetsvillkor

För den som inte har ett dokumenterat inkomstbortfall medför principen att ersättningen skall beräknas på tidigare inkomster en form av arbetsvillkor. Mest påtagligt är detta om underlaget beräknas på tidigare faktisk förvärvsinkomst. Om inkomsten skall beräknas över en längre period innebär det i allmänhet ett krav på ett långvarigt förvärvsarbete eller mer omfattande förvärvsarbete under del av tiden för att ersättningsnivån skall motsvara den aktuella inkomstförlusten. Å andra sidan medför en kortare ramtid att kravet på en aktuell anknytning till arbetsmarknaden ökar. En ramtid på tre månader kräver således i princip att förvärvsarbete har utförts under de närmaste tre månaderna före sjukfallet.

Huvudregeln i modell 1 att en tillsvidareanställd får sjukersättning beräknad på den aktuella inkomsten innebär däremot inget krav på arbetsvillkor. Enligt nuvarande regler ställs inte ens krav på att en anställning har tillträtts, det är tillräckligt att anställningen är avtalad. För att skillnaderna mellan tillsvidareanställda och tidsbe- gränsat anställda inte skall bli alltför stora i ett system enligt denna modell måste man överväga om det i ett nytt system bör ställas större krav på anknytning till arbetslivet, t.ex. i form av en viss tids faktiskt arbete eller i vart fall att arbetet har tillträtts. Arbetsvillkoret kan i så fall beräknas med hänsyn till överhoppningsbar tid. Det kan också utformas så att t.ex. studier i viss mån jämställs med arbetad tid.

Löneutveckling eller indexering

För närvarande räknas SGI på aktuell inkomst. Vid SGI-skyddade tider får SGI:n inte sänkas utan skall dessutom följa löneutveckling- en. .

I en modell där underlaget i vissa situationer beräknas på aktuell inkomst och i övriga situationer beräknas på tidigare inkomster under viss tid kommer de skilda underlagen att avse olika lönenivåer eller lönekostnadslägen och detta beroende på om personen är tillsvidare- eller visstidsanställd. I normalfallen kommer skillnaden

inte att vara så stor. Först om beräkningen görs över perioder med mycket överhoppningsbar tid blir skillnaderna stora. Man bör därför ta ställning till om underlaget skall följa löneutvecklingen eller indexberäknas i någon form.

5.9.2. Uppnådd levnadsstandard — modell 2

Alltid tidigare inkomst som underlag

Enligt den andra modell som direktiven anvisar skall försäkringen kompensera den som blir sjuk för inkomstbortfall motsvarande uppnådd standard. Detta innebär enligt direktiven bl.a. att förmåns- grundande inkomst bygger på inkomsten under en längre tidsperiod och successivt upparbetas.

I modell 2 skall således samma beräkningsgrund gälla för tillsvi- dareanställda och tillfälligt anställda. I båda fallen skall ersättningen grundas på tidigare inkomster.

Hur beräkna tidigare inkomster?

I direktiven anges att försäkringen skall kompensera för inkomst- bortfall motsvarande uppnådd standard. Uppnådd standard borde närmast motsvara nivån på de inkomster en person levt på under senare tid, dvs. ett genomsnitt av de faktiska inkomsterna även under det som annars skulle vara "överhoppningsbar" tid. En sådan innebörd av begreppet "uppnådd standar " är dock knappast avsedd. Samtliga de inkomstbegrepp som under avsnitt 5.9.1 redovisats beträffande modell 1 för beräkning av den historiska inkomsten för den som inte längre har något dokumenterat inkomstbortfall är aktuella även för beräkning av inkomstunderlaget enligt modell 2. En sådan beräkning skall dock gälla generellt, dvs. såväl för tillsvidareanställda som för tillfälligt anställda.

Vilket inkomstbegrepp man bör välja beror mycket på möjlighet att använda sig av schablonberäkningar, men även frågan om vilken anpassning som bör ske av tidigare inkomster till löneutvecklingen. Vilket inkomstbegrepp som väljs blir också beroende av vilka särlösningar man kan finna för dem som är nya på arbetsmarknaden och för dem som t.ex. studerat.

I övrigt hänvisas till de resonemang om de olika inkomstbegreppen som förts under avsnitt 5.9.1. Valet av inkomstbegrepp får dock

större betydelse i modell 2 där denna inkomstberäkning skall gälla för samtliga försäkrade oavsett om de har en anställning under sjukperioden eller inte. En skillnad är också att den historiska inkomsten skall tillämpas i samtliga sjukfall redan från första dagen med ersättning från försäkringskassan.

Liksom beträffande modell 1 gäller att ersättning aldrig skall utges på ett högre underlag än den aktuella inkomsten. Det gäller t.ex. om en person minskat sin arbetsinsats eller bytt till ett lägre betalt arbete. För varje sjukfall krävs därför en utredning av såväl tidigare som "aktuell" inkomst.

Hur lång tidsperiod skall beräkningen av tidigare inkomster avse?

Liksom i modell 1 blir ersättningsunderlaget mer känsligt för tillfälliga förändringar om beräkningen görs i förhållande till förvärvsinkomstema under kort tid. Å andra sidan krävs det lång tid för att uppnå fullt försäkringsskydd om förvärvsinkomstema under en längre tid är utgångspunkten för underlaget. Även här kan dock övervägas ett system där inkomstberäkningen görs för en kortare period för den som är ny på arbetsmarknaden.

Även i denna modell gäller att det inte är rimligt att beakta inkoms- terna under en längre period än 24 månader (utöver överhoppnings- bar tid). Det är inte heller rimligt att inkomsterna under en kortare tid än tre månader utgör underlag för ersättningen, annat än som en av flera beräkningsregler.

Arbetsvillkor

Principen att ersättningen skall beräknas på tidigare inkomster innebär en form av arbetsvillkor. Mest påtagligt är detta om underlaget beräknas på tidigare faktisk förvärvsinkomst. Om inkomsten skall beräknas över en längre period innebär det, liksom i modell 1, i allmänhet ett krav på ett långvarigt förvärvsarbete eller mer omfattande förvärvsarbete under del av tiden för att ersättnings- nivån skall motsvara den aktuella inkomstförlusten. Å andra sidan medför en kortare ramtid att kravet på en aktuell anknytning till arbetsmarknaden ökar. Eftersom ersättning inte skall beräknas på ett högre underlag än den aktuella inkomsten innebär också detta ett krav på en aktuell anknytning till arbetsmarknaden.

Löneutveckling eller indexering

I en modell där underlaget beräknas på tidigare inkomster under viss tid kommer ersättningen att grundas på ett lägre löneläge. Om beräkningen görs över perioder med mycket överhoppningsbar tid, särskilt om ersättning skall utges efter tid med efterskydd, blir skillnaderna i löneläge jämfört med den aktuella inkomsten stora. Man bör överväga om underlaget skall följa löneutvecklingen eller indexberäknas i någon form och om detta skall ske generellt eller endast i vissa fall som t.ex. vid efterskydd.

5.9.3. Exempel på tillämpning av de båda modellerna

Vi redovisar nedan några exempel på hur stort ersättningsunderlaget skulle bli i olika situationer vid en tillämpning av de olika modellerna. Samtliga exempel utgår från en lön på 15 000 kr för att jämförelser skall kunna göras också mellan de olika situationerna. Exemplen är också utformade utifrån en renodling av modellerna och de särlösningar eller kompletterande regler som enligt det föregående bör övervägas har inte beaktats.

Exempel ] En tillsvidareanställd person som sammanhängande arbetat flera år har en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar. Han har nyss fått lönen höjd från 14 000 kr. Modell ] : Sjukersättningen grundas på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr. Modell 2: Sjukersättningen grundas på 12 x 14 000 kr eller 168 000 kr.

Exempel 2

En tillsvidareanställd person som nyss börjat sitt första arbete har en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar efter 2 månader. Modell ] : Sjukersättningen grundas på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr. Modell 2: Sjukersättningen grundas om 12 månaders ramtid: på 2 x 15 000 kr eller 30 000 kr om 3 månaders ramtid: på 2 x 15 000 x 4 eller 120 000 kr.

Exempel 3 En person har just fått sitt första arbete, ett 6 månaders vikariat med en månadslön på 15 000 kr, när han insjuknar efter 4 månader.

Modell ]: Sjukersättningen grundas under 2 månader på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr och därefter om 12 månaders ramtid: på 4 x 15 000 kr eller 60 000 kr

om 3 månaders ramtid: på 3 x 15 000 x 4 eller 180 000 kr. Modell 2: Sjukersättningen grundas om 12 månaders ramtid: på 4 x 15 000 kr eller 60 000 kr om 3 månaders ramtid: på 3 x 15 000 x 4 eller 180 000 kr.

Exempel 4

En person har fått ett vikariat på 6 månader med en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar efter 1 månad. Han har tidigare under många år vikarierat, på senare tid med en månadslön på 14 000 kr. Modell ]: Sjukersättningen grundas under 5 månader på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr och därefter om 12 månaders ramtid: på 1 x 15 000 kr + 11 x 14 000 eller 169 000 kr om 3 månaders ramtid: på (1 x 15 000 + 2 x 14 000) x 4 eller 172 000 kr.

Modell 2: Sjukersättningen grundas

om 12 månaders ramtid: på 1 x 15 000 kr + 11 x 14 000 eller 169 000 kr om 3 månaders ramtid: på (1 x 15 000 + 2 x 14 000) x 4 eller 172 000 kr.

Exempel 5 En person har fått ett vikariat på 6 månader med en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar efter 2 månader. Han har under många år vikarierat, tidigare månadslön 14 000 kr, men har på grund av flyttning inte arbetat den närmaste månaden före det senaste vikariatet. Modell ]: Sjukersättningen grundas under 4 månader på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr och därefter

om 12 månaders ramtid: på 2 x 15 000 kr + 9 x 14 000 eller 156 000 kr om 3 månaders ramtid: på 2 x 15 000 x 4 eller 120 000 kr. Modell 2: Sjukersättningen grundas om 12 månaders ramtid: på 2 x15 000 kr+ 9 x 14 000 eller 156 000 kr om 3 månaders ramtid: på 2 x 15 000 x 4 eller 120 000 kr.

Exempel 6

En person har arbetat halvtid under många år med en inkomst på 6 000 kr per månad. Efter tre års studier med studiestöd får han en tillsvidareanställning med en månadslön på 15 000 kr. Efter en månads arbete insjuknar han. Modell ] : Sjukersättningen grundas på 12 x 15 000 kr eller 180 000 kr. Modell 2: Sjukersättningen grundas om 12 månaders ramtid: på 1 x 15 000 kr+11x 6 000 eller 81 000 kr om 3 månaders ramtid: på (1 x 15 000 + 2 x 6 000) x 4 eller 108 000 kr.

Kommentarer till de två modellerna

Modell I Fullt försäkringsskydd uppkommer fr.o.m. första anställningsdagen. För den som har en tidsbegränsad anställning gäller det dock bara så länge anställningen består. Därefter sänks sjukersättningen (eller bortfaller helt).

I modell 1 kommer en tillsvidareanställd person att få ersättning beräknad på i princip samma underlag som i dag. Särskilt för nytillträdda på arbetsmarknaden blir i denna modell skillnaden stor mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda när den tidsbegränsade anställningen upphört. Eftersom situationen på arbetsmarknaden tycks vara en övergång till allt mer tidsbegränsade anställningar kommer den lägre ersättningen att gälla allt fler personer.

1 modell 1 kommer sjukpenningen till skillnad från vad som gäller i dag att kunna sänkas under ett pågående sjukfall. Enligt dagens regler är det i stället så att underlaget höjs i takt med löneutveck— lingen.

Den historiska inkomsten kommer endast att gälla dem som inte har ett dokumenterat inkomstbortfall, dvs. i praktiken arbetslösa personer även om de inte är anmälda som arbetssökande. Om särregler införs för arbetslösa personer, t.ex. så att dessa vid sjukdom inte får högre sjukersättning än deras arbetslöshetsersätt- ning, blir systemet med historisk inkomst i denna modell inte lika betydelsefullt.

Modell 2 I modell 2 kommer en person som är väl etablerad på arbetsmarkna— den, oavsett om han är tillsvidare- eller visstidsanställd, att i

huvudsak få samma ersättningsunderlag som i dag. En tillsvidarean- ställd person som är ny på arbetsmarknaden får däremot vänta längre tid tills fullt försäkringsskydd uppnåtts i modell 2 än i modell 1. Detta gäller i modell 2 även en nytillträdd visstidsanställd under den avtalade anställningstiden. En möjlighet att beräkna underlaget på en kortare tid för nytillträdda på arbetsmarknaden skulle minska problemet.

5.10. Den nya ohälsoförsäkringen — en skiss till beräkning av ersättningsunderlag

5.10.1. Omedelbart försäkringsskydd

I ett läge där sjukersättningen endast skall uppgå till 75 procent av ett inkomstunderlag är det särskilt viktigt att underlaget beräknas så att det ger ett så bra inkomstskydd som möjligt för det stora flertalet. Sjukdom drabbar i regel mycket oväntat och hastigt. Många förvärvsarbetande har i dag små marginaler för oväntade utgifter eller oväntade inkomstminskningar. Möjligheterna att påverka den ekonomiska situationen när Sjukdomsfallet väl inträffat är också små. Levnadsutgiftema har visserligen sin grund i tidigare års inkomster men nya löneökningar täcks många gånger omedel- bart in av nya fasta utgifter.

Direktiven anger inte närmare hur kommitténs förslag bör utformas vad gäller inkomstunderlaget. Där anges endast att kommittén skall redovisa två olika modeller, vilket också har skett i föregående avsnitt. Vi kan konstatera att båda modellerna har såväl fördelar som nackdelar. Den allvarligaste invändningen mot modell 1 är att det görs en skillnad mellan tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda i det ögonblick den tidsbegränsade anställ- ningen upphör. Med hänsyn till den alltmer ökande omfattningen av tidsbegränsade anställningar på arbetsmarknaden är en sådan ordning knappast önskvärd. Beträffande modell 2 är invändningen särskilt att det tar alltför lång tid innan en person upparbetar ett fullgott inkomstskydd vid sjukdom, det gäller såväl vid nytillträdan-

de på arbetsmarknaden som vid en utökning eller annan förändring av arbetsinsatsen.

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att den nya ohälsoförsäkringen, på liknande sätt som dagens sjukförsäkring, så långt möjligt ger de förvärvsarbetande en inkomsttrygghet i här.- delse av sjukdom som inträder direkt när en anställning påbörjas eller skulle ha påbörjats. Detta bör således vara huvudprincipen i den nya försäkringen och detta skall gälla för alla som annat än helt tillfälligt förvärvsarbetar.

Skyddet i den nya ohälsoförsäkringen i det korta och medellånga perspektivet skall därför inte förutsätta viss tids försäkring eller viss storlek på inbetalda avgifter. Genom att inte ställa upp något särskilt arbetsvillkor i ohälsoförsäkringen, t.ex. liknande det som gäller i arbetslöshetsförsäkringen, kommer försäkringsskyddet att gälla även för den som har ett deltidsarbete av mindre omfattning.

Med hänsyn till att kompensationsnivån i ohälsoförsäkringen skall vara 75 procent av inkomstunderlaget är det viktigt att inkomstför- lusten om möjligt begränsas till 25 procent av det aktuella inkomst- bortfallet. Ersättningsunderlaget bör därför, i vart fall till en början, så långt möjligt spegla det aktuella inkomstbortfallet. Eftersom ersättningen från ohälsoförsäkringen lika väl som från dagens sjukförsäkring måste beräknas på ett schablonmässigt underlag, bör med aktuell inkomst avses den beräknade årsinkomsten med bortseende från tillfälliga ökningar eller minskningar av arbetsinsat- sen resp. förvärvsinkomsten. Vid en mer varaktig förändring av förvärvsinkomsten kan årsinkomsten dessutom vara oförändrad enligt de utgångspunkter vi redovisar i avsnitt 5.12 och som motsvarar dagens s.k. SGI-skyddade tider.

För att komma till rätta med de problem som kan uppstå genom att man får en SGI relativt lätt måste större krav ställas vad gäller inkomstskyddet i form av ersättning från ohälsoförsäkringen vid längre perioder. Vi anser det lämpligt att den förväntade framtida inkomsten därvid i någon form sätts i relation till de förvärvsinkom— ster den försäkrade haft under en angiven period före sjukfallet. Det torde i och för sig vara lättare för en sjuk person att klara en tillfällig inkomstminskning än en mer långvarig sådan — detta är också anledningen till att man har en karensdag och för närvarande en lägre kompensationsnivå i inledningen av ett sjukfall. Samtidigt kommer ersättningen vid sjukfall som är varaktiga eller varar avsevärd tid att i än högre grad än dagens sjukbidrag/förtidspension bli beroende av storleken av tidigare inkomster. Det är därför

rimligt att ersättningen inledningsvis mer motsvarar sjuklönen för att senare närma sig beräkningsgrunderna för månadsersättningen.

Genom att låta tidigare inkomster helt eller delvis påverka stor- leken av sjukersättningen vid något längre sjukfall, dvs. när sjuk- fallet varat mer än tre månader (inkl. ev. sjuklöneperiod), uppnår man bl.a. följande effekter. Man inför en form av arbetsvillkor för sjukersättning vid längre sjukfall. Eftersom sjukersättningens nivå i sådana fall kommer att stå i viss relation till tidigare förvärvsin- komst kommer sjukförsäkringsavgifter normalt att ha betalats för en sådan ersättningsnivå. Detta bör ge ökad stabilitet beträffande relationen inkomster och utgifter för försäkringen och således också ett ökat samband mellan förmåner och avgifter.

För att ge den enskilde en rimlig tid att, i förekommande fall, stäl- la in sig på en lägre ersättningsnivå och för att inte belasta ad- ministrationen med mer krävande inkomstberäkningar annat än i ett mindre antal fall anser vi att förändringen av ersättningsunderlaget bör göras när ett sjukfall pågått tre månader. Samtidigt innebär en sådan lösning att ersättningen i allmänhet blir något lägre vid längre än vid korta sjukfall, i vart fall om man inte anpassar den historiska inkomsten till löneutvecklingen. Den ekonomiska drivkraften att vilja återgå i arbete kommer därför att förstärkas.

Vi bedömer det lämpligt att ersättningen efter det att sjukfallet varat tre månader sätts i relation till inkomsterna av det förvärvsar— bete som den försäkrade utfört under viss tid före sjukfallet. Oavsett hur en sådan beräkning skall göras använder vi beteckningen historisk inkomst för ett ersättningsunderlag som anknyter till tidigare inkomster. Viss tid för barnledighet, studier m.m. skall inte få minska ersättningsunderlaget utan överhoppas. I samtliga fall bör gälla att det historiska underlaget inte skall få överstiga den aktuella årsinkomsten, beräknad enligt vad ovan angivits. I avsnitt 5.10.4 redovisar vi de överväganden som ligger till grund för denna uppfattning.

5.10.2. Tillfälligt anställda

Enligt modell 1, där inkomstskyddet som huvudregel inträder direkt, behandlas tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda olika. Tillsvidareanställda får där fullt försäkringsskydd redan från början och utan begränsning till viss tid medan tidsbegränsat anställda endast får skydd i förhållande till sina tidigare inkomster

när den aktuella anställningen upphör. Särskilt med hänsyn till utvecklingen på arbetsmarknaden anser vi att samma regler bör gälla alla arbetstagare och utan avseende på anställningsform.

Antalet fast anställda uppgår till ca 3 010 000 personer och anta- let tidsbegränsat anställda till 650 000 personer. I en rapport till kommittén upprättad vid sociologiska institutionen vid Umeå universitet, "Arbetsrehabilitering en referensram och forsknings- översikt", beskrivs den pågående förändringen på arbetsmarknaden som innebär en förskjutning från fasta anställningar till ett system av ”just-in-time anställningar”. Kring en kärna av tillsvidareanställ- da knyts grupper av tillfälligt anställda som projektmedarbetare, praktikanter, säsongsanställda, vikarier etc. Det uppstår två kategorier av anställda med vitt skilda arbetsvillkor. I de temporära jobben är yngre personer och kvinnor överrepresenterade och personer som av olika anledningar bytt yrkesbana. Kvalifikationer- na för denna grupp varierar kraftigt och de personer det gäller anställs i regel när produktionspressen är hög samtidigt som de måste räkna med att gå först vid nedgång i konjunkturen.

Kommittén anser att den sämre anställningstrygghet som följer av denna utveckling inte dessutom skall få leda till att personerna får ett sämre skydd mot inkomstbortfall på grund av sjukdom. Man kan inte heller bortse från att också den som har en tillsvidarean- ställning kan bli uppsagd från anställningen. Om skillnaderna i sjukersättning blir stora beroende på anställningsform kan detta i efterhand när Sjukdomsfallet väl inträffat leda till utrednings- problem.

Såvitt gäller ersättning för den del av ett sjukfall som pågår längre tid än tre månader kommer, med en sådan lösning vi nu skissar, omfattningen av en persons tidigare etablering på arbetsmarknaden att avgöra försäkringsskyddets omfattning, och detta oavsett om personen är tillfälligt anställd eller tillsvidareanställd när sjukfallet inträffar. Vi kommer dock nedan i avsnitt 5.1] att redovisa vårza diskussioner om att ohälsoförsäkringen bör innehålla särregler för arbetslösa. Sådana särregler kommer att få effekt främst för ein tillfälligt anställd.

5.10.3. Aktuell inkomst under sjukfallets tre första månader

Under de första tre månaderna av sjukfallet bör underlaget således beräknas på den aktuella inkomsten. Underlaget bör så nära som möjligt motsvara det faktiska inkomstbortfallet. Fortfarande måste det dock bli fråga om en schablonmässig beräkning där den aktuella inkomsten — med bortseende från tillfälliga ökningar eller minsk- ningar — omräknas till helår och, förutom de första 14 dagarna, fördelas jämnt på varje kalenderdag.

Dagersättningen under denna tid bör grundas på kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner. Det är rimligt anta att flertalet skattepliktiga förmåner i huvudsak kvarstår vid kortare sjukfall. För att få en enkel och hanterlig regel anser vi att skattepliktiga förmåner aldrig skall ingå i underlaget under de tre första månader- na av sjukfallet, och oavsett om förmånerna i det enskilda fallet kvarstår eller inte. Under samma tid skall inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar ingå i inkomstunderlaget. Enligt vad vi redovisar i följande avsnitt (5104) bör detta gälla även vid beräkning av ett historiskt underlag.

Genom att räkna om den genomsnittligt sett normala kontantlönen till helår, dvs. en genomsnittlig månadslön multipliceras med tolv och en veckolön med 52, nås effekten att ersättning från ohälsoför- säkringen inte kompenserar för att semesterlönen ger högre ersättning för semesterledighet än vad lönen skulle ha varit för utfört arbete under lika lång tid. I underlaget skall däremot som för närvarande ingå ersättning för jourtid och obekvämlighetstillägg samt övertid eller mettid som är regelbundet återkommande.

Eftersom skattepliktiga förmåner inte skall ingå i ersättningsunder- laget de första tre månaderna krävs en anpassning av nuvarande s.k. minskningsregel.

5.10.4. Historisk inkomst efter tre månaders sjukfall Allmänt

Tanken med att i ett sjukersättningssystem använda sig av en upp- nådd levnadsstandard iform av historisk inkomst är bl.a. att på det sättet låta den enskilde individen ta eget ansvar för delar av sin försäkring. Detta sker då lämpligast genom att man för full ersätt-

ning kräver att den försäkrade skall ha uppfyllt ett arbetsvillkor i någon form. Ett sådant villkor kan bestå i att den försäkrade skall ha förvärvsarbetat under en viss tid före sjukfallet och att man lägger inkomsterna under denna tid — ramtid — till grund för ersätt- ningens storlek i något skede.

En ersättning baserad på historiska inkomster leder vanligtvis till en lägre ersättning och detta oavsett om en indexering av inkomsten sker eller inte. Vi anser därför, vilket redovisats i föregående avsnitt, att den försäkrade under en inledande sjukperiod bör få uppbära ersättning på aktuellt inkomstunderlag för att omställning- en till en ev. något lägre ersättning inte skall bli för kraftig. Ur administrativ synvinkel är det också lämpligare att övergå till beräkning av ersättning på historiskt underlag först efter en tids sjukfall. Kommittén har i denna del närmast stannat för en tidspe- riod om tre månader. Endast ca 1,7 procent av samtliga sjukfall som avslutades under år 1994 varade längre tid än tre månader.

Vid sjukfall upp till tre månader är tanken således att ersättningen skall basera sig på en aktuell kontantinkomst, medan man för sjukfall längre tid än tre månader skall övergå till en ersättning baserad på historisk inkomst, även denna exklusive skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Genom att på detta sätt föra in ett historiskt underlag vid beräkning av ersättning vid medellånga sjukfall harmoniseras reglerna för sjukersättning i dessa fall med ersättningssystemet vid mer varaktiga sjukfall som i ännu högre grad skall ha någon form av historisk inkomst som underlag för ersättningen. På detta sätt är det möjligt att alltjämt låta sjukför- säkringen vara enkel att komma in i medan det uppställs krav på arbetsmarknadsanknytning i viss omfattning för att den försäkrade skall kunna behålla rätten till ersättning eller full ersättning.

Vilket inkomstbegrepp bör användas?

I avsnitt 5.9.1 har redovisats olika inkomstbegrepp som skulle kunna användas vid beräkningen av den försäkrades tidigare inkomst som skall ligga till grund för sjukersättningen. Av dessa inkomstbegrepp anser kommittén att den försäkrades faktiska för- värvsinkomster under en viss tidsperiod ger den mest rättvisa bilden av den försäkrades etablering på arbetsmarknaden vad gäller arbets- insatsens omfattning. Denna inkomst kan beräknas för en tid som direkt ansluter till sjukperioden, dvs. utan eftersläpningar i tiden. En sådan inkomstberäkning kan också göras så att perioder i form av

arbetslöshet, vård av barn m.m. inte påverkar inkomsten utan dessa perioder kan man bortse ifrån såsom överhoppningsbar tid. I avsnitt 5.9.1 har vi angivit att försäkringskassan med hjälp av uppgifter från den försäkrade och dennes arbetsgivare kan beräkna den försäkrades faktiska inkomster under den tidsperiod som gäller i det enskilda fallet.

Om man använder sig av en metod att räkna den faktiska inkoms- ten blir för den som är väl etablerad på arbetsmarknaden skillnaden i ersättningsunderlag vid början av resp. senare under sjukfallet, om inte löneuppräkning sker, endast så stor del av den senaste löneför- höjningen som faller utanför beräkningsperioden. Så torde bli fallet för flertalet försäkrade. Eftersom endast en liten andel av sjukfallen pågår längre än tre månader behöver tidigare inkomst beräknas endast för ett litet antal personer.

En inkomstberäkning som grundar sig på faktisk inkomst är enligt vår uppfattning den som bäst motsvarar den försäkrades upparbeta- de sjukersättningsrätt. Emellertid måste vi konstatera att hantering- en av ett sådant inkomstbegrepp medför en rad administrativa problem. Man bör därför sträva efter att hitta en metod att mer schablonmässigt beräkna ett inkomstunderlag som så nära som möjligt motsvarar den faktiska inkomsten under ramtiden.

De inkomstbegrepp som skulle kunna komma i fråga är de i avsnitt 5.9.1 beskrivna begreppen taxerad inkomst och PGI. Nackdelen med dessa är emellertid bl.a. att de fastställs först lång tid efter inkomstens förvärvande och endast för hela kalenderår. Eftersläp- ningen innebär t.ex. för den som blir sjuk under våren 1996 att ersättningen måste grundas på inkomsten under år 1994. Detta blir särskilt problematiskt för den som nyligen börjat förvärvsarbeta och här krävs en särreglering.

Någon möjlighet att på ett enkelt sätt ta hänsyn till sådan över- hoppningsbar tid som inte genererar skattepliktig inkomst/ersättning synes heller inte finnas om man använder sig av taxerad inkomst eller PGI, utan detta måste ske genom någon form av Specialregle- ring, särskilt för arbetslösa utan rätt till ersättning från arbets- löshetsförsäkringen, studerande och värnpliktiga. Med begreppet pensionsrätter förhåller det sig delvis annorlunda. Där kommer även s.k. plikttjänstgöring att grunda pensionsrätt. Avsikten är att också studier som berättigar till studiemedel skall vara pensionsgrundan- de. Frågan om att höja bidragsdelen av studiemedlen, göra den skattepliktig och pensionsgrundande utreds för närvarande av Studiestödsutredningen (dir. 1994z48).

Vi avser att i det fortsatta utredningsarbetet försöka finna en lämplig metod att mer schablonmässigt beräkna inkomstunderlaget så att det så nära som möjligt motsvarar den faktiska inkomsten under ramtiden.

Hur lång skall ramtiden för den historiska inkomsten vara ?

Vid bestämmandet av ramtidens längd bör man inledningsvis beakta att korta ramtider gör systemet känsligt för tillfälliga förändringar i anställningsförhållanden medan längre perioder inte får denna känslighet. En genomsnittlig inkomst under t.ex. två år blir således nästan lika stor även om en person frivilligt avstått från förvärvsarbete under en månad. Skulle inkomsten under de senaste tre månaderna ligga till grund för beräkningen reduceras emellertid underlaget i förevarande exempel med en tredjedel.

En lång ramtid innebär också att man ställer större krav på arbets- marknadsanknytning och det tar således längre tid att uppnå fullt försäkringsskydd. Detta innebär att man i ett system med en längre ramtid får vara uppmärksam på hur detta slår mot dem som är nytillträdda på arbetsmarknaden så att inte dessa missgynnas i allt- för stor omfattning. Med tankegångarna om en viss upparbet- ningstid torde det vara oundvikligt att de nytillträdda inledningsvis kommer att få en något lägre ersättning än de som arbetat under en längre period. Med en kortare ramtid torde det inte vara lika aktuellt med en särreglering för de nytillträdda, i vart fall inte vid en kombi- nation av tidigare inkomst och aktuell inkomst som underlag efter en viss tids sjukskrivning. En sådan lösning redovisas nedan.

Med en längre ramtid kan man undvika att kortvariga höga in- komster, kanske från dubbla anställningar, ligger som självständigt underlag för sjukpenningen utan endast utgör en del av underlaget under den längre perioden.

Val av ramtidens längd torde även vara beroende av vilken typ av tidigare inkomst man väljer att lägga som underlag (se vidare angående de olika inkomstbegreppen avsnitt 5.9.1). 1 de fall man väljer en faktisk inkomst vore det inte administrativt lämpligt att låta ramtiden sträcka sig över 12 månader, särskilt inte om man alltjämt skall tillåta en obegränsad period av överhoppningsbar tid. Med ett mer schablonartat underlag torde ramtiden kunna sättas längre.

För att ett system med historiskt inkomstunderlag skall fungera på ett administrativt smidigt sätt bör man sträva efter en schablon-

mässig beräkning av inkomsten. Med hjälp av en sådan kunde sannolikt ramtiden sättas längre utan att detta skulle medföra administrativa svårigheter. På detta sätt skulle underlaget mer spegla en upparbetad och invand levnadsstandard.

Nytillträdda

Ett resonemang om historisk inkomst som underlag för ersättningen efter en viss tids sjukdom kan innebära att en del personer får en kraftigt sänkt ersättning, i vissa fall ingen ersättning alls efter tre månaders sjukskrivning. För den som tidigare har haft förvärvsin- komster men som under ramtiden inte förvärvsarbetat av skäl som inte omfattas av reglerna om överhoppningsbar tid är denna effekt avsedd. Detta följer av den allmänna inriktningen att det skall vara lätt att inledningsvis få ett inkomstskydd vid sjukdom men att det skall vara svårare att behålla det.

För den som är ny på arbetsmarknaden är förhållandena dock annorlunda. Som exempel kan nämnas att den som börjar arbeta direkt efter gymnasiestudierna vid ca 19—20 års ålder men som insjuknar för en längre tid efter kanske två månaders arbete får efter tre månaders sjukskrivning med den diskuterade modellen, om ramtiden bestäms till 12 månader, en ersättning som grundar sig på enbart två månadsinkomster. En sådan person skulle med dagens regler få sjukpenning beräknad på en årslön motsvarande drygt tolv månadslöner. Å andra sidan har enjämnårig som ännu inte fått sitt första arbete inte rätt till någon ersättning alls från ohälsoförsäk- ringen.

Det får anses rimligt att man i ohälsoförsäkringen lägger in ett skydd, kanske i form av en garantinivå, för den som under vissa närmare angivna förutsättningar skall anses som nytillträdd på arbetsmarknaden. Ett förslag till en sådan nivå skulle kunna vara det kontanta arbetsmarknadsstödet, KAS, som i dag uppgår till ca 5 000 kr/mån. Ersättningen, dvs. 75 procent av underlaget, skulle således inte tillåtas bli lägre än KAS.

Denna bestämmelse skulle kunna tillämpas på t.ex. personer som inom två år före insjuknandet och före 25 års ålder har avslutat en utbildning som gett rätt till studiestöd eller innebär en yrkesut- bildning. Har personen varit barnledig eller gjort värnplikt eller något liknande kan tvåårstiden förlängas i motsvarande mån. Möjligen skulle man kunna kräva att studierna har haft en viss kvalitet eller en varaktighet på exempelvis ett år. För att bestämmel-

sen skall kunna tillämpas även för den som genomgår en längre högskoleutbildning kanske också studier som pågår vid 25 års ålder men avslutas därefter bör omfattas.

En sådan garantinivå skulle endast tillämpas på personer som trätt in på arbetsmarknaden i sådan omfattning att de blivit berättigade till ett inkomstunderlag för den del av sjukfallet som avser högst tre månader.

Ett alternativ där underlaget består av en kombination av aktuell och tidigare inkomst

Ovan har gjorts ett försök att hitta en lämplig definition på nytillträdda med ett förslag till särreglering för denna grupp. Med denna definition kommer huvudsakligen ungdomar att anses som nytillträdda men inte andra kategorier av försäkrade. Exempelvis de som valt att vara hemma för vård av barn under ett antal år eller de som av någon annan anledning gjort uppehåll i förvärvsarbetet kommer således inte att omfattas av särregleringen och den diskuterade garantinivån. Om man vidgar definitionen av de nytillträdda är risken stor att definitionen blir så vid att man får in grupper som försäkringen inte särskilt bör värna om. Systemet blir dessutom mer svårhanterligt och mindre överblickbart för den enskilde. Sådana särregler bör om möjligt undvikas.

Kommittén har därför också diskuterat ett alternativ till beräkning av historiskt underlag efter tre månaders sjukfall som skulle gälla lika för alla och som kan medföra att behovet av särlösningar för nytillträdda skulle kunna undvaras eller i vart fall minska betydligt.

Detta alternativ går ut på att beräkningen av sjukersättningen efter tre månaders sjukfall baserar sig på en kombination av aktuell och tidigare inkomst, låt säga med 50 procent av vardera inkomsten. På detta sätt förbättrar man sjukersättningsskyddet vid sj ukfall som är längre än tre månader utan att därigenom ta bort behovet och möj- ligheten för den enskilde att genom förvärvsarbete förbättra sitt sjukersättningsskydd. En sådan beräkning skulle även innebära ett förbättrat skydd vid nytillträde senare i livet och vid återinträde på arbetsmarknaden, vid ökning av omfattningen av förvärvsarbetet, t.ex. från deltid till heltid samt vid inkomstökningar, t.ex. vid avancemang efter kompetensutveckling. Det skulle även innebära att man ställer samma krav på yngre personer som på äldre. Kombinationen leder även till att ersättningen är mer anpassad till

det aktuella inkomstbortfallet. Den har även en del jämställdhets- mässiga fördelar, vilket också redovisas i kapitel 5.16.

Exempel: En person har efter flera års hemarbete återinträtt på arbetsmarknaden med en månadslön om 15 000 kr. Vid sjukfall längre än tre månader blir hans eller hennes ersättningsunderlag resp. sjukersättning ungefär följande beroende på hur lång tid han/hon arbetat före sjukfallet. Vid beräkningen har använts en ramtid om 12 månader och en ersättningsnivå om 75 procent.

Arbetad tid Ersättningsunderlag Sjukersättning aktuell ink. tidigare ink.

0 mån 90 000 kr 0 kr 5 600 kr/mån 4 mån 90 000 kr 30 000 kr 7 500 kr/mån 6 mån 90 000 kr 45 000 kr 8 400 kr/mån 10 mån 90 000 kr 75 000 kr 10 300 kr/mån 12 mån 90 000 kr 90 000 kr 11 200 kr/mån

Begränsning av den historiska inkomsten till högst aktuell inkomst

Eftersom ohälsoförsäkringen skall vara en försäkring mot inkomst- bortfall bör man fråga sig om den framräknade historiska inkomsten skall få vara högre än den aktuella inkomsten. Det kan exempelvis vara så att en försäkrad under många år arbetat heltid men sedan en tid tillbaka gått ner på halvtid. Strax därefter blir han eller hon sjuk. Detta skulle innebära att man i de modeller där man använder sig av historisk inkomst får en högre sjukersättning än vad det faktiska inkomstbortfallet utgörs av. Det kan dessutom vara svårt att rehabilitera dem som har en låg aktuell inkomst. Vissa väljer kanske hellre att uppbära sjukersättning baserad på en hög historisk inkomst än att återgå till en anställning med en lägre inkomst. Incitamenten för återgång i arbete torde sannolikt vara högre allmänt sett om man i sjukförsäkringssystemet har en ersättning som avtar ju längre tid sjukfallet pågått.

Å andra sidan kan man framföra den synpunkten att en person som under många år betalat avgift på en heltidsanställning också skall få njuta frukterna av detta vid sjukfall genom att få ut full ersättning baserad på den historiska inkomsten.

För att inte utvidga Ohälsoförsäkringens syfte till att vara något annat än en försäkring mot inkomstbortfall anser vi att den histo- riska inkomsten, dvs. ersättningsunderlaget i de fall sjukfallet varar längre än tre månader, inte får vara högre än den aktuella in- komsten, som den försäkrade skulle ha uppburit om han varit frisk och arbetsför. Med aktuell inkomst avses härvid den beräknade årsinkomsten med bortseende från tillfälliga ökningar eller minsk- ningar av arbetsinsatsen resp. förvärvsinkomsten på sätt angivits i avsnitt 5101. Den aktuella inkomsten beräknas på samma sätt vid motsvarigheten till dagens s.k. SGI—skyddade tider.

5.1 1 Arbetslösa

I direktiven anges inte något särskilt om ersättningen till den som är arbetslös under sjukfallet annat än att modell 1 föreskriver en ordning där den som har en tidsbegränsad anställning skall få ersättning grundad på tidigare inkomster när anställningen upphört.

5.11.1. Behov av en ökad samordning mellan sjukersättning och arbetslöshetsersättning

Arbetslöshetsförsäkringen och den nuvarande sjukförsäkringen är helt olika ersättningssystem med olika syften. Reglerna för inkomstberäkning, arbetsvillkor m.m. skiljer sig mellan systemen. I regel torde man kunna säga att en person som har en lön översti- gande ca 5,5 basbelopp (enligt de regler som gäller fr.o.m. år 1996 men vid 1995 års basbelopp) får högre ersättning från sjukförsäk— ringen än från arbetslöshetsförsäkringen. Skillnaderna blir naturligt- vis större om personen som frisk endast har rätt till KAS eller inte har rätt till arbetslöshetsersättning alls. Antalet öppet arbetslösa som ligger utanför arbetslöshetsförsäkringen och KAS är för närvarande drygt 100 000 i genomsnitt per månad. Andelen arbetslösa med ersättning från arbetslöshetskassa var 68 procent, med KAS 7 procent och utan ersättning 25 procent (uppgifterna avser år 1994). Det är främst ungdomar under 25 år som inte haft rätt till ersättning. Drygt en fjärdedel av de försäkrade som var SGI-

placerade har en SGI under 180 000 kr (motsvarande ca 5,2 basbelopp).

Vicl mycket korta sjukperioder blir sjukersättningen dock jämförel- sevis lägre än ersättningen från arbetslöshetskassan, här bortsett från löner över 5,5 basbelopp, eftersom det normalt är en karensdag i sjukersättningen. Visserligen gäller fem karensdagar i arbets- löshetsförsäkringen, men dessa dagar räknas av i början av en ersättningsperiod. Vår uppfattning att ersättningen från ohälsoför- säkringen de första tre månaderna av ett sjukfall bör grundas endast på kontantlön leder till att sjukersättningen kan bli lägre än ersättningen från arbetslöshetskassan eftersom arbetslöshetsersätt- ningen beräknas också på andra skattepliktiga förmåner än lön. Med hänsyn till att den högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen motsvarar en årsinkomst om ca 5,5 basbelopp och till att andra skattepliktiga förmåner än lön är mer vanligt förekommande i hög- re inkomstlägen torde det dock knappast bli fråga om några större skillnader i ersättningsunderlaget vid inkomster under denna nivå.

Ett skäl att införa begränsningar i arbetslösas rätt till sjukersättning är att det inte skall få ”löna sig” för en arbetslös att vara sjukskriven jämfört med att vara arbetsför. Det kan upplevas orättvist för den som är arbetsför att den som är sjuk får högre ersättning. Om er- sättningen vid sjukdom är högre än arbetslöshetsersättningen kan detta också medföra en överströmning av arbetslösa från arbets- löshetsersättning till sjukersättning. Det anses också svårare att rehabilitera en person till arbetslöshet om han har högre ersättning som sjuk än som arbetsför arbetslös. I detta sammanhang måste man hålla i minnet att prövningen av arbetsförmågan kommer att ske på ett grundligare sätt. Kommittén föreslår i kapitel 12 nya kriterier för rätt till sjukersättning för den som inte kan återgå till sitt tidigare arbete. Möjlighet att saxa mellan systemen om man inte är sjuk kommer därigenom att minska betydligt, i vart fall vid mer än enstaka korta perioder.

Man måste samtidigt räkna med att kostnaden för de sjuka i viss mån stannar kvar på arbetsmarknadssidan om den enskilde finner det onödigt att sjukskriva sig. Den effekten har redan uppstått vid korta sjukfall och har förstärkts genom införandet av en karensdag i sjukersättningen.

5.11.2. Allmän inriktning på en särlösning för arbetslösa

För att göra trygghetssystemen mer rättvisa och motverka onödiga sjukskrivningar bör ersättningen från ohälsoförsäkringen vid kort och medellång sjukfrånvaro så långt möjligt utformas så att ohälsoförsäkringen inte ger högre ersättning än arbetslöshetsförsäk— ringen. Detta gäller särskilt i inledningen av ett sjukfall. Någon fullständig samordning och undanröjande av ekonomiska incita- ment på längre sikt är dock svår att uppnå. Man måste komma ihåg att arbetslöshetsersättningen är utformad för arbetsföra personer och det torde vara betydligt svårare att göra något åt sin arbetslöshet om man är sjuk. Härtill kommer att den som är arbetslös har större möjligheter att leva billigt, t.ex. genom större inslag av självhushåll, egna reparationer m.m. i det privata livet, än den som är sjuk. Den som är sjuk har inte heller samma möjligheter som en frisk person att minska sina levnadsutgifter, t.ex. genom att byta bostad.

I inledningen av ett sjukfall kan man relativt säkert konstatera om en person, som redan är arbetslös när han insjuknar, får högre ersättning som sjuk. Beträffande den som blir sjuk under en längre tid är det kanske rimligt anta att han eller hon skulle ha hunnit få ett arbete under tiden om han/hon varit frisk. Fr.o.m. en sådan tidpunkt måste man därför anse att han/hon i själva verket går miste om inkomsten från ett sådant arbete. Det är för övrigt — vilket också tidigare nämnts antaganden om förlust av en sådan bakomliggan- de inkomst som utgör grunden för efterskyddet i ohälsoförsäkring- en. Om man dessutom beaktar att en arbetslös person som varit sjuk en längre period efter tillfrisknandet säkerligen måste vänta en tid på att få ett nytt arbete, uppstår för den som fortfarande är arbetslös ett inkomstbortfall efter friskskrivningen som egentligen beror på det tidigare sjukfallet.

De synpunkter vi här anfört leder till att det knappast är rimligt att en särreglering för arbetslösa avser mer än de första tre månaderna av ett sjukfall.

Särreglema skall i första hand gälla för dem som redan är arbets— lösa. Om inte också den som blir arbetslös under sjukfallet om- fattas, blir skillnaden i ersättningsnivå stor beroende på om sjuk— fallet inträffar före eller efter det att en anställning upphör. Det kan också leda till att den som riskerar arbetslöshet hellre sjukanmäler sig någon av de sista arbetsdagarna än försöker arbeta tiden ut. Särregler för arbetslösa bör därför tillämpas även på den vars

anställning upphör under sjukfallet och fr.o.m. anställningens upphörande.

5.11.3. Bör arbetslöshetsersättning fortsätta att utges vid sjukdom?

Kommittén har övervägt en lösning där ersättning för den som vid sjukdom går miste om arbetslöshetsersättning, i vart fall för en tid motsvarande sjuklöneperioden, regleras i dessa andra system. Vi har därvid jämfört med reglerna för utbildningsbidrag. Där gäller att den som uppbär utbildningsbidrag får behålla utbildningsbidraget vid ledighet på grund av sjukdom, sedan anmälan gjorts till försäkringskassan. En karensdag gäller. Utbildningsbidrag får behållas också vid ledighet för tillfällig vård av barn i samma omfattning som rätt till tillfällig föräldrapenning. Samtidigt har en sådan person inte rätt till sjukpenning så länge utbildningen pågår, annat än om sjukpenningen grundar sig på inkomster vid sidan om utbildningen.

Fördelarna med att arbetslöshetsersättning, utan avräkning mot antalet dagar i ersättningsperioden, utges även under ett sjukfall är att ersättningens storlek blir densamma vid sjukdom. Det bör då också vara möjligt att samordna de olika systemens karensdagar och att hantera sjukersättning i samband med avstängningstider. Det finns emellertid också en del svårigheter med en sådan lösning. Bl.a. måste beaktas att den öppet arbetslösa perioden inte är lika tydligt avgränsad som en period med arbetsmarknadsutbildning. Personen kan t.ex. under en vecka ha utfört arbete vissa tider och uppburit arbetslöshetsersättning andra tider. Tiden för en arbets- marknadsutbildning är dessutom bestämd i förväg. Vidare ökar ad— ministrationen om sjukanmälan skall göras även till försäkrings- kassan.

Om arbetslöshetsersättningen, efter erforderliga regeländringar, skall fortsätta att utges under ett sjukfall bör en tidsbegränsning göras, t.ex. motsvarande sjuklöneperioden. Särskilda regler bör i så fall gälla också en oförsäkrad/utförsäkrad person under, i vart fall, lika lång tid och detta måste regleras i ohälsoförsäkringen.

Ett förslag om att arbetslöshetsersättning skall utges under viss tid av ett sjukfall lades fram av Utredningen om en ny arbetslöshetsför- säkring i betänkandet SOU 1993:52. Där föreslogs att en försäkrad som blir sjuk under arbetslöshetstiden skall för de första 14 dagarna

av ett sjukdomsfall få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och inte från sjukförsäkringen. Ersättningen skall lämnas på samma sätt och med samma belopp som om Sjukdomsfallet inte hade ägt rum. De första sju dagarna skall alltid räknas in i ersättningsperioden. De följande sju dagarna får läggas till ersättningsperioden om personen annars skulle bli utförsäkrad. Ersättning vid sjukdom i samband med att arbetslösheten inträder får hanteras av försäkringskassan. I betänkandet i övrigt föreslog utredningen bl.a. att arbetslöshetser- sättning skulle utges som en grundförsäkring med 80 procent av inkomstbortfall upp till brytpunkten för statlig inkomstskatt, 16 500 kr, och som en tilläggsförsäkring med viss del av inkomster upp till 7,5 basbelopp. Tilläggsförsäkringen skulle inledningsvis vara 20 procent av inkomstbortfallet.

Utredningsförslaget om fortsatt arbetslöshetsersättning under sjukdom har inte lett till någon förändring, och vi avser därför inte att ytterligare gå in på en sådan lösning utan kommer i det fortsatta utredningsarbetet att koncentrera oss på hur sjukersättning till arbetslösa skall lösas inom ohälsoförsäkringen.

5.11.4. Begränsning av sjukersättning från ohälsoförsäkringen vid arbetslöshet

Enligt de allmänna principerna ovan bör en särreglering av sjukersättningen för arbetslösa inte avse mer än de första tre månaderna av ett sjukfall. Särregleringen bör under samma tid gälla också den som blir arbetslös under sjukfallet men då fr.o.m. anställningens upphörande.

För den som blir arbetslös under ett sjukfall kommer det inte att finnas någon uppgift om hans eller hennes formella rätt till arbetslöshetsersättning och en eventuell arbetslöshetsersättnings storlek. Svåra utrednings- och bedömningsproblem kan därför uppstå om sjukersättningen skall motsvara nivån på en tänkt arbetslöshetsersättning. Just på grund av sjukfallet kan det hända att personen, som annars skulle ha arbetat t.ex. en månad till, inte hunnit uppfylla arbetsvillkoret för arbetslöshetsersättning. Det kan också vara fråga om en tillsvidareanställd person som blivit uppsagd och vars anställning upphör under sjukfallet. Även för den som redan är arbetslös men inte hunnit anmäla sig till arbetsförmed- lingen eller ännu inte börjat uppbära arbetslöshetsersättning kan problem uppstå. Man måste också ha ett system för att reglera hur

karensdagar i arbetslöshetsersättningen och avstängningstider t.ex. vid egen uppsägning skall påverka sjukersättningens storlek.

Mot bakgrund härav anser vi det lämpligast att ersättningen från ohälsoförsäkringen beräknas som i övriga fall på den aktuella inkomsten, vilket för en arbetslös person kommer att vara in- komsten före arbetslösheten, och i övrigt på den historiska in- komsten, men att underlaget begränsas till ca 5,5 basbelopp för de tre första månaderna av sjukfallet. En sådan bestämmelse skulle minska utredningsproblemen samtidigt som den leder till samma ersättning oavsett om den sjuke omfattas av arbetslöshetsförsäk- ringen eller inte. I följande avsnitt redovisar vi vår uppfattning att timsjukpenningreglerna bör tillämpas även vid arbetslöshet. Den som inte går miste om arbetslöshetsersättning får således ingen ersättning alls för de första 14 dagarna av ett sjukfall.

Kommitténs överväganden ovan grundar sig på de regler som nu är beslutade beträffande arbetslöshetsersättningen. Om ytterligare förändringar sker av dessa regler eller om den pågående utredning- en av arbetslöshetsersättningen (dir. 1995z92) lägger fram förslag härom, kan den skisserade lösningen behöva anpassas till sådana förändringar.

5.11.5. Särskilt om timsjukpenningsystemet för arbetslösa

För de första 14 dagarna av ett sjukfall gäller för den som inte omfattas av rätten till sjuklön att sjukpenning utges endast för tid då någon skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte varit sjuk, detta enligt de s.k. timsjukpenningreglerna. För den som är helt eller delvis arbetslös och anmäld som arbetssökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den tidigare inkomsten beräknas sjukpenningen däremot för varje kalenderdag, bortsett från den första karensdagen, och grundar sig på 1/365 av SGI:n.

Eftersom arbetslöshetsersättning utges för fem dagar per vecka och sjukersättning till den som är anmäld som arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande utges för sju dagar per vecka, kan ersättningsformerna kombineras så att en person kan få full arbetslöshetsersättning under en vecka och dessutom sjukersättning under veckoslutet, dock med en karensdag. Detta skall naturligtvis inte kunna få förekomma i den nya försäkringen.

Vi anser därför att, utöver den begränsning av inkomstunderlaget för sjukersättningen till högst ca 5,5 basbelopp som ovan redovisats för arbetslösa, den som är arbetslös skall få sjukersättning under de första 14 dagarna av ett sjukfall bara om han gått miste om inkomst av förvärvsarbete eller gått miste om arbetslöshetsersättning. Med sådan dag skall jämställas dag som skulle ha utgjort karensdag för arbetslöshetsersättningen eller utgjort dag då den försäkrade skulle ha varit avstängd från arbetslöshetsersättning t.ex. på grund av egen uppsägning.

Genom att tillämpa timsjukpenningreglerna på arbetslösa på detta sätt förhindrar man den situationen att arbetslöshetsersättning kan utges under t.ex. fem dagar av veckan och sjukersättning under övriga dagar. Samtidigt får man en förstärkt effekt av den tidigare redovisade schablonmässiga bestämmelsen om ett tak på ca 5,5 basbelopp under sjukfallets första tre månader genom att den som inte har rätt till arbetslöshetsersättning inte alls får ersättning från ohälsoförsäkringen under de första 14 dagarna av sjukfallet.

Kommittén föreslår i kapitel 15 att regler om sådan timberäkning av sjukpenning till arbetslösa införs i AFL fr.o.m. den 1 januari 1997.

5.12. Efterskydd vid studier m.m.

Enligt nuvarande regler får SGI:n inte sänkas för personer som gör uppehåll i förvärvsarbete för bl.a. vissa studier, vård av barn och värnplikt. Den som t.ex. avbryter studierna på grund av sjukdom får sjukpenningen beräknad på tidigare SGI. För att kunna ha ett flexibelt arbetsliv där arbete kan kombineras med studier och vård av barn m.m. måste människor garanteras en inkomsttrygghet vid sjukdom. Enligt vår mening finns det därför även i ohälsoförsäk— ringen behov av ett efterskydd för i huvudsak samma grupper som i dag har SGI-skydd.

Som tidigare nämnts innebär inkomstbortfallsprincipen att man i dessa fall förmodar att en person, som tidigare varit etablerad på arbetsmarknaden i sådan omfattning att han/hon har fått ett försäk- ringsskydd, skulle ha haft inkomst av förvärvsarbete i samma omfattning om han/hon vid avbrytandet av studierna etc. hade varit frisk.

Vi har övervägt om efterskyddet skall begränsas i förhållande till vad som gäller i dag men närmast stannat för att så inte bör ske.

I dag uppstår problem för personer som efter en period med sjukbidrag eller förtidspension är arbetslösa och står till arbetsmark- nadens förfogande eftersom de inte har kvar sin SGI och således inget inkomstskydd vid sjukdom. Vi anser därför att efterskyddet i den nya försäkringen bör utvidgas till att också gälla den som i det nya systemet får månadsersättning. Efterskyddet innebär att inkomstnivån före sjukperioden utgör s.k. aktuell inkomst när en period med månadsersättning upphör. Den som får månadsersätt- ning utan att ha en anknytning till arbetsmarknaden i anslutning till sjukperioden bör däremot inte få något sjukersättningsskydd i kort och medellångt perspektiv. Vi lägger i kapitel 15 fram förslag om att en liknande ordning skall införas fr.o.m. den 1 januari 1997 för dem som haft sjukbidrag eller förtidspension.

Med hänsyn till att en förälder i princip har rätt att vara helt tjänstledig för vård av barn till dess barnet är 18 månader, kan det finnas skäl att i det fortsatta utredningsarbetet också se över den nuvarande bestämmelsen att den som vårdar barn har rätt att ha kvar sin SGI till dess barnet fyller ett år. I övrigt räknar vi inte med att det bör göras några utvidgningar, t.ex. vad gäller självfinansierade studier som inte avser eget yrkesområde resp. sådana studier som avser eget yrkesområde men varar längre tider än vad som nu godtas. Om inkomstunderlaget i det nya systemet inte kommer att anpassas till löneutvecklingen eller på annat sätt indexeras, kommer efterskyddet emellertid att minska i värde vid långa efterskyddspe- rioder.

Efterskyddet innebär att sjukersättningen under ett sjukfalls tre första månader beräknas på lägst den inkomst (kontantlön) som var aktuell när efterskyddsperioden inleddes. För tid därefter knyts sjukersättningen i någon form till den tidigare inkomsten under viss tid före sjukfallet där den efterskyddade tiden får hoppas över.

Särregleringen för arbetslösa, dvs. att sjukersättning grundas på ett underlag upp till högst ca 5,5 basbelopp, bör gälla även i efter— skyddssituationer. Således bör den som vårdat barn och inte är tjänstledig från ett arbete anses som arbetslös vid beräkning av sjukersättningen. Detsamma bör gälla den som avbryter studier på grund av sjukdom och som inte är tjänstledig.

5.13. Särskilda regler under studietid och Värnplikt

I dag finns ett system med s.k. studietids-SGI och värnplikts-SGI, som innebär att sjukpenning beräknas på inkomster som en stu- derande eller värnpliktig har vid sidan om studierna eller värnplikts— tjänstgöringen. Reglerna innebär samtidigt att sjukpenning inte kan utges på anställningsinkomsterna före studierna/värnplikten förrän dessa avslutats eller avbrutits. Motsvarande gäller för den som är inskriven vid AMI eller genomgår arbetsmarknadsutbildning. I vissa fall kan tidigare SGI ligga till grund för sjukpenningen under sommarferier.

Vi anser att denna ordning bör gälla även i den nya ohälsoförsäk- ringen. Inkomstunderlaget skall därvid liksom i dag utgöras av inkomsten i det arbete som utförs vid sidan av utbildningen, men i enlighet med de nya principerna endast beräknas på de kontanta förmånerna. Som i dag skall timsjukpenningreglerna tillämpas för hela ersättningsperioden, dvs. även efter de första 14 dagarna.

5.14. Exempel på kommitténs skisserade beräkningsmodell

I nedanstående sju exempel presenteras först beräkningar med kom- mentarer utifrån den huvudmodell till inkomstunderlag som vi redo- visat i avsnitten 5.10-5.11. För varje exempel presenteras också utfallet vid användande av den alternativa beräkningsmetoden av historisk inkomst som presenterats i avsnitt 5104, där inkomst— underlaget består av 50 procent av den aktuella inkomsten och 50 procent av den tidigare inkomsten. En ramtid om 12 månader har använts genomgående i exemplen.

Anställda

De försäkrade har i samtliga exempel sjuklön under den inledande perioden med en karensdag. 1 exemplen blir underlaget för sjuklöneersättningen i princip detsamma som underlaget för

sjukpenning från försäkringskassan under den inledande sjuk- perioden, dvs. vid sjukfall upp till tre månader.

Exempel 1

En tillsvidareanställd person som sammanhängande arbetat flera år har en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar. Han har nyss fått lönen höjd från 14 000 kr/mån. upp till 3 månaders sju/fall." 12 x 15 000 kr = 180 000 kr x 75 % = 135 000 kr eller 370 kr/dag efter 3 månaders sju/qall: 12 x 14 000 kr = 168 000 kr x 75 % = 126 000 kr eller 345 kr/dag

Kommentar: Ersättningen under de tre första månaderna motsvarar i huvudsak 75 procent av det inkomstbortfall som den försäkrade har under den tiden. För längre tids sjukfall används en upparbetad rätt till ersättning. En löneförhöjning medför således inte en omedelbar höjning av ersättningsbeloppet vid sjukfall längre än tre månader utan får fullt genomslag först efter det att tolv månader gått till ända (dvs. hela ramtidens längd). För dem som under en längre tid arbetat på samma tjänst med förändring endast såvitt avser lönebilden efter årliga löneförhöjningar blir skillnaden i ersättning vid sjukfall upp till tre månader respektive längre än tre månader som synes inte särskilt stor. Alternativt efter 3 månaders sjukfall: (50 % x180 000) + (50 % x168 000)= 174 000 x 75 % = 130 500 kr eller 357 kr/dag

Kommentar: Här får den nya högre inkomsten viss genomslags— kraft, eftersom man vid beräkningen tar hänsyn till 50 procent av den höjda lönen. Full genomslagskraft får inte den nya högre lönen förrän den försäkrade haft den under 12 månader före sjukfallet. Det finns fortfarande ett inslag av krav på arbetsmarknadsanknyt- ning i och med att full ersättning för sjukfall längre än tre månader inte uppkommer förrän den försäkrade har ett visst antal månader av förvärvsarbete bakom sig.

Exempel 2

Den försäkrade har under det senaste året haft två olika anställning- ar. Under de åtta första månaderna hade han en anställning med en lön om 22 000 kr/mån. Därefter beslutade han sig för att endast arbeta 75 procent av arbetstiden i en annan anställning med en

månadslön om 16 000 kr/mån. Efter fyra månader i den senaste anställningen insjuknar han. upp till 3 månaders sju/g'all: 12 x 16 000 kr = 192 000 kr x 75 % = 144 000 kr eller 395 kr/dag efter 3 månaders sju/qall: 4 x 16 000 kr = 64 000 + 8 x 22 000 kr = 176 000 kr = 240 000 kr x 75 % = 180 000 kr eller 493 kr/dag. Ersättningen är emellertid maximerad till den aktuella ersättningen varför han inte kan få högre inkomst än 395 kr/dag.

Kommentar: Genom att begränsa det historiska inkomstunderlaget till att inte överstiga den aktuella inkomsten, dvs. den inkomst den försäkrade skulle ha haft om han inte varit sjuk, betonar man Ohälsoförsäkringens roll av att vara en försäkring mot inkomstbort- fall. Dessutom skapar man incitament för den försäkrade att återgå i arbete eller att aktivt delta i ett rehabiliteringsprogram. Det kan vara svårare att rehabilitera en person till en lägre inkomst än den han uppbär som sjuk. Alternativt efter 3 månaders sjukfall:

(192 000 x 50 %) + (240 000 x 50 %) = 216 000 kr x 75 % = 162 000 kr eller 444 kr/dag. Ersättningen baseras dock högst på aktuell inkomst varför högre ersättning än 395 kr/dag inte kan utgå.

Exempel 3

Den försäkrade har tidigare varit anställd med en lön om 12 000 kr/mån. Han har nu erhållit två olika anställningar med en samman- tagen inkomst om 22 000 kr/mån. Efter tre månader insjuknar han och blir helt arbetsoförmögen. upp till 3 månaders sjukfall: 12 x 22 000 kr = 264 000 kr x 75 % = 198 000 kr eller 542 kr/dag efter 3 månaders sjuldall: (3 x 22 000) + (9 x 12 000) = 174 000 kr x 75 % = 130 500 eller 357 kr/dag

Kommentar: Tillfälliga höga inkomster ger inte automatiskt högt skydd under en obegränsad tid. Först efter en längre tidsperiod med en hög inkomst blir denna inkomst avgörande för ersättningen för sjukfall som är längre än tre månader. Ett krav är förstås alltjämt (jfr exempel 2) att den aktuella inkomsten, dvs. den man skulle ha haft om man varit arbetsförmögen, inte är lägre än den historiskt framräknade. På det sättet upprätthåller man kravet på att ersätt— ningen skall svara mot ett faktiskt inkomstbortfall, vidare betonar

man än mer att tillfälliga höga inkomster endast skall få spela en begränsad roll vid beräkningen av sjukersättningen. Alternativt efter 3 månaders sjukfall: (264 000 x 50%) + (144 000 x 50 %) = 204 000 kr x 75 % = 153 000 kr eller 419 kr/dag

Kommentar: Se kommentaren under exempel 1.

Exempel 4 En ung tillsvidareanställd person som omedelbart efter avslutade studier påbörjar sitt första arbete har en månadslön på 15 000 kr när han insjuknar efter 2 månader.

upp till 3 månaders sjukfall: 12 x 15 000 kr = 180 000 kr x 75 % = 135 000 kr eller 369 kr/dag

efter 3 månaders sjukfall: grundskydd med 164 kr/dag (motsvaran- de KAS-nivån 5 000 kr/mån eller 230 kr/dag vid femdagarsersätt- ning)

(med historisk inkomst hade ersättningen blivit 2 x 15 000 = 30 000 x 75 % = 22 500 kr eller ca 62 kr/dag )

Kommentar: Eftersom den försäkrade i förevarande fall är nytill- trädd och således inte har någon historisk inkomst att tala om blir den förmånligaste ersättningen i förevarande fall grundskyddet motsvarande KAS-nivån. I dag erhåller en försäkrad som nyss börjat arbeta men som har för avsikt att fortsätta arbeta (eller stå till arbetsmarknadens förfogande) ersättning under hela sjukperioden med 369 kr/dag motsvarande en årsinkomst om 180 000 kr. Tanken i vår modell är att det visserligen skall vara lätt att komma in i försäkringen men att det skall krävas en viss anknytning till arbets- marknaden för att under en längre tid erhålla fullt skydd. Av statistiken framgår att det endast är en mindre del av de sjuka som är sjuka längre tid än tre månader. De nytillträdda, som huvudsakli— gen är yngre människor som tidigare inte haft någon anknytning till arbetsmarknaden, utgör sannolikt en mindre andel av dem som är sjuka längre tid än tre månader. Av detta följer att dessa grupper endast i ett fåtal fall kommer att behöva använda sig av beräknings- metoden med historisk inkomst alternativt grundskyddsnivån. Alternativt efter 3 månaders sjukfall:

(180 000 x 50 %) + (30 000 x 50%) = 105 000 kr x 75 % = 78 750 kr eller 6 562 kr/mån eller 216 kr/dag

Kommentar: Denna alternativa beräkningsmodell ger i det här fallet ett bättre skydd än grundskyddsalternativet. Även utan bakom- liggande månader av förvärvsarbete hade ersättningen för den försäkrade blivit högre än med KAS-nivån (nämligen 5 600 kr/mån mot KAS—ersättningen som ligger på 5 000 kr/mån.) Genom en dylik kombinationsmodell minskar behovet av särregleringar för nytillträdda vilket i sin tur förenklar systemet.

Arbetslösa

Exempel 5

En person är arbetslös sedan sex månader tillbaka och uppbär ersättning från arbetslöshetskassa med högsta belopp på ca 190 000 kr/år motsvarande ca 5,5 basbelopp/år när han insjuknar. Han har tidigare i många år varit anställd med en månadslön om 21 000 kr. de första 14 dagarna: Ersättning, utöver karensdagen, utgår med samma belopp som den försäkrade har i arbetslöshetsersättning. därefter upp till 3 månaders sjulg'all: Ersättningen baserar sig på hans skyddade inkomst om 21 000 kr/mån, dock att denna begrän- sas så att den inte överstiger ca 5,5 basbelopp/år. Ersättningen baserar sig således på i princip samma underlag som arbetslöshets— ersättningen eller på 190 000 kr/år x 75 % = 142 500 kr eller 390 kr/dag efter 3 månaders sjukfall: 12 x 21 000 = 252 000 x 75 % = 189 000 kr eller 517 kr/dag

Kommentar: Genom att under de första 14 dagarna använda sig av reglerna om timsjukpenning på så sätt att arbetslösa som blir sjuka inte får högre ersättning från ohälsoförsäkringen än vad han hade fått från arbetslöshetsförsäkringen om han varit frisk motverkar man spekulationer och saxningar mellan försäkringssystemen. Genom att begränsa tiden med lägre tak tar man även hänsyn till att en sjuk arbetslös person eventuellt hade kunnat skaffa sig en anställning och en högre inkomst om han/hon varit frisk. Motsvar- ande regler kan även tillämpas på dem som blir arbetslösa under ett sjukfall men där någon arbetslöshetsersättning ännu inte fastställts. Alternativt efter 3 månaders sjukfall: Här blir ersättningen densamma som ovan eller 517 kr/dag.

Exempel 6

En person har efter en kortare anställning blivit arbetslös utan rätt till arbetslöshetsersättning i någon form. Under arbetslösheten blir han sjuk. Anställningen, som pågick i 4 månader gav en månadsin- komst om 19 000 kr.

de första 14 dagarna: Ingen ersättning från ohälsoförsäkringen, eftersom den försäkrade inte har något inkomstbortfall. därefter upp till 3 månaders sjukfall: Ersättningen baserar sig på den senast aktuella inkomsten med begränsning av taket till 5,5 basbelopp eller ca 190 000 kr.

190 000 x 75 % = 142 500 kr eller 390 kr/dag. efter 3 månaders sju/gall: Om man utgår i från att personen i fråga är att anse som nytillträdd blir det för honom förmånligast att använda altemativregeln med grundsskydd 164 kr/dag (motsvaran- de KAS-ersättningen ca 5 000 kr/mån eller 230 kr/dag vid femda- garsersättning) (med historisk inkomst blir beräkningen: 4 x 19 000 = 76 000 kr x 75 % = 57 000 kr eller 156 kr/dag)

Kommentar: I dag får personer i denna situation sjukpenning baserad på en månadsersättning om 19 000 kr eller med 468 kr/dag. Ohälsoförsäkringen skall i första hand ersätta ett faktiskt inkomst- bortfall. Har man inget bortfall av inkomst skall någon ersättning inte utgå. För att inte ställa dessa personer helt utan ersättning från ohälsoförsäkringen, något som skulle belasta kommunernas socialtjänst, bör perioden utan ersättning begränsas. Genom att samordna dessa regler med de nuvarande reglerna om timsjukpen— ning (där alltså ersättning endast utgår under de inledande 14 dagarna för tid då arbete faktiskt skulle ha utförts) blir ersättningen för den inledande perioden i förevarande fall 0 kr. Därefter uppbär han/hon sjukersättning med begränsning av taket till ca 5,5 basbelopp på samma sätt som de arbetslösa som har en ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Genom denna modell begränsar man utbetalningen av sjukersättning för den som tidigare haft en högre inkomst men som vid arbetslöshet inte har rätt till arbetslöshetser- sättning. Samtliga personer i den beskrivna situationen får genom denna lösning en inkomsttrygghet vid sjukdom. Reglerna kan även användas i de fall en sjuk person blir arbetslös under sjukperioden, se exempel 7 nedan.

Alternativt efter 3 månaders sjukfall: (228 000 x 50 %) + (76 000 x 50 %) = 152 000 er 75 % = 114 000 kr eller 312 kr/dag

Kommentar: Som aktuell inkomst får man här använda sig av senast skyddade inkomst som är 19 000 kr/mån. Även den historiska inkomsten uppgår till 19 000 kr/mån. Denna ersättning, 312 kr/dag, skall jämföras med den ersättning som skulle utgå i motsvarande fall enligt nuvarande regler, nämligen 469 kr/dag baserat på en årsinkomst om 228 000 kr. Genom att uppställa ett krav på att den försäkrade skall ha utfört förvärvsarbete ett visst antal månader före sjukfallet, dvs. ramtiden, låter man den försäkrade ta ett eget ansvar för försäkringsersättningens storlek. Först när denna upparbetnings-

tid har fullgjorts utgår ersättning med "fullt" belopp (i det här fallet 469 kr/dag).

Exempel 7

En person som innehar en tidsbegränsad anställning om 3 månader sjukskriver sig den sista veckan. Om han inte hade sjukskrivit sig hade han blivit arbetslös utan rätt till arbetslöshetsersättning. Inkomsten från anställningen uppgår till 19 000 kr/mån. de första sju dagarna: sjuklön med en karensdag: Eftersom han alltjämt är anställd skall ersättningen basera sig på 12 x 19 000 = 228 000 kr x 75 % = 171 000 kr eller 468 kr/dag. de nästföljande sju dagarna: Eftersom han under denna period är arbetslös utan rätt till arbetslöshetsersättning har han inget inkomst- bortfall. Han skall således inte ha någon ersättning från ohälsoför- säkringen. därefter upp till 3 månaders sjukfall: Liksom för arbetslösa med rätt till arbetslöshetsersättning i någon form sänks taket för inkomsten som skall ligga till grund för ersättningen till ca 5,5 basbelopp (motsvarande ca 190 000 kr). Sjukersättningen blir 190 000 x 75 % = 142 500 kr eller 390 kr/dag. ejiter 3 månaders sju/gall: Nytillträdd med endast drygt 2 månaders historisk inkomst. Här kommer det alternativa grundskyddet med 164 kr/dag in (motsvarande KAS-ersättningen ca 5 000 kr/mån eller 230 kr/dag vid femdagarsersättning), (historisk inkomst: 2 x 19 000 = 38 000 x 75 % = 28 500 kr eller 78 kr/dag).

Kommentar: 1 dag har en person i denna situation sjukpenning under i princip obegränsad tid med 468 kr/dag, om det kan fastslås att den försäkrade haft för avsikt att stå till arbetsmarknadens förfogande efter den tidsbegränsade anställningens upphörande. Liksom ovan påpekats skall det nya ersättningssystemet vara lätt att komma in i men det ska vara svårare att behålla ett inkomstskydd. För den som är arbetslös utan rätt till arbetslöshetsersättning skall under de första 14 dagarna av sjukfallet sjukersättning endast utges för tid då den försäkrade skulle ha arbetat om han varit frisk. Om han inte skulle ha arbetat skall således någon sjukersättning inte utgå. Genom att begränsa perioden utan ersättning till de första 14 dagar av sjukfallet förhindrar man en övervältring på kommunernas socialtjänst. I förevarande fall blir perioden utan ersättning endast sju dagar, eftersom den försäkrade för den inledande sjudagarspe- rioden uppbär sjuklön. Alternativt efter 3 månaders sjukfall:

(228 000 x 50 %) + (57 000 x 50 %) = 142 500 kr x 75 % = 106 875 kr eller 292 kr/dag.

Kommentar: Som aktuell inkomst får man här använda sig av senast skyddade inkomst som är 19 000 kr/mån. Även den historiska inkomsten uppgår till 19 000 kr/mån. Denna ersättning, 292 kr/dag, skall jämföras med den ersättning som skulle utgå i motsvarande fall enligt nuvarande regler, nämligen 469 kr/dag baserat på en årsinkomst om 228 000 kr. Först om den försäkrade har utfört för- värvsarbete erforderligt antal månader före sjukfallet utgår ersätt- ning med sistnämnda belopp.

5.15. Det administrativa förfarandet

5. 1 5. 1 Ingen förhandsregistrering av inkomstunderlag

Enligt nuvarande regler skall SGI fastställas när en person skrivs in i försäkringskassan. Sjukpenningförsäkringen skall sedan ändras när försäkringskassan får kännedom om ändrade inkomstförhållanden m.m. Formellt sett skall SGI:n alltid vara registrerad i förväg, men

genom ändringar fr.o.m. den 1 juli 1994 av den enskildes skyldighet att anmäla ändrade inkomstförhållanden och liknande har förhands— registreringen i praktiken upphört.

De ändrade reglerna om anmälningsskyldighet har motiverat; av att försäkringskassorna inte skall behöva fastställa storleken av ett inkomstunderlag för alla de personer som inte kommer att begära någon ersättning från försäkringskassan. Någon minskning av an- talet SGI—prövningar har dock inte redovisats.

En förhandsregistrering av SGI har vissa fördelar i och med att den ger besked till den försäkrade vilken omfattning hans sjukpennzng- skydd har. I det nya systemet skulle den s.k. aktuella inkomsten kunna fastställas i förväg på samma sätt som i dag. För den som förvärvsarbetar kommer däremot den historiska inkomsten inte att kunna beräknas förrän ett sjukfall väl har inträffat. I ett system med sjuklön kommer det stora flertalet försäkrade aldrig eller endast vid något enstaka tillfälle att behöva få sjukersättning från försäkrings- kassan. Med hänsyn härtill anser vi att aktuell resp. historisk inkomst bör beräknas först när sjukersättning skall utges på resp. underlag. En sådan ordning får också den effekten att underlaget kommer att beräknas vid varje tillfälle för sig och på grundval av då föreliggande uppgifter. Försäkringskassan kan således vid varje tillfälle göra en ny bedömning av omfattningen av en persons förvärvsarbete och inkomster. Detta kan få betydelse t.ex. vid fastställande av inkomstunderlaget för den som har flera anställ- ningar och vars arbetstid vida överstiger en heltidssysselsättning. Även om personen vid ett tidigare sjukfall fått ersättning beräknad på de dubbla anställningarna kan ersättningen vid ett senare suk- fall, om personen i praktiken förvärvsarbetat i denna omfattning endast under en kort tid och särskilt om de båda anställningamainte längre består, beräknas på inkomsten för den arbetstid som perso- nen sannolikt skulle ha kommit att utföra om han/hon inte lade blivit sjuk. Något krav på att det tidigare beslutet fattats t.ex. på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag ställs inte för att inkomstunderlaget skall kunna beräknas annorlunda vid en senare sjukdomsperiod.

Ett problem med slopad förhandsregistrering är också att statstik över de försäkrade och de försäkrades inkomster inte kan tas fram som underlag för bedömning av försäkringsutgifter m.m. Med hänsyn till svårigheten att alltid ha aktuella inkomstuppgifteroch den administration detta medför anser vi dock inte att statistikbcho- vet motiverar en förhandsregistrering av inkomstunderlaget.

Till följd av det ovanstående har vi i vår skiss till nya bestäm- melser om beräkning av inkomstunderlag utgått från att någon för- handsregistrering av ersättningsunderlaget inte skall ske i fortsätt- ningen.

Eftersom inkomstunderlaget kan beräknas först vid det aktuella tillfället finns det heller inte skäl att införa en generell möjlighet till förhandsbesked till den försäkrade om sjukersättningsskyddets om- fattning. I speciella situationer, särskilt där den försäkrade gör uppehåll i förvärvsarbete, kan den försäkrade vilja förvissa sig om huruvida sjukpenningskyddet kvarstår. Enligt vår uppfattning kom- mer behovet av förhandsbesked att främst göra sig gällande i samband med föräldraledighet och intresset från den enskilde torde då närmast gälla den framtida föräldrapenningens storlek. De för- ändringar för sjukersättningen som vi här redovisat kommer inte att direkt kunna tillämpas på föräldrapenningen. En ny ordning för beräkning av föräldrapenning torde därför bli nödvändig. Vid såda- na överväganden bör man även beakta de försäkrades intresse av att kunna förutse storleken på föräldrapenningen.

Med hänsyn till det anförda anser vi att det är tillräckligt att den enskilde hos försäkringskassan kan få information om gällande regler. Eftersom underlaget ändå skall beräknas med utgångspunkt i de omständigheter som gäller vid varje tillfälle skulle ett förhands- besked inte kunna få någon avgörande betydelse.

Kommittén lägger i kapitel 15 fram förslag om att den här redo- visade ordningen skall införas i AFL fr.o.m. den 1 januari 1997.

5.15.2. Beräkningen av inkomstunderlaget

Det inkomstunderlag som i den skissade modellen kallas aktuell inkomst och som skall tillämpas i alla sjukfall för de tre första månaderna innebär i huvudsak att försäkringskassorna skall göra samma bedömning av den försäkrades förvärvsarbete och inkomster som i dag. Beräkningen skall dock endast gälla kontant lön. Någon beräkning av värdet av andra skattepliktiga förmåner behöver i fortsättningen inte ske. Storleken av skattepliktiga kostnadsersätt- ningar och regelbundenheten av sådana ersättningar behöver inte längre prövas. Någon omräkning med den s.k. semesterlönefaktorn skall heller inte ske.

Samtliga dessa förändringar kommer att underlätta försäkrings- kassornas hantering av sjukpenningärendena. Den förenklade

beräkningen kommer också att minska antalet felaktiga inkomstun- derlag, särskilt som de försäkrade i dag kanske inte alltid känner till att skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar skall ingå i SGI:n. Det blir i fortsättningen därför ett mer korrekt och rättvisan- de inkomstunderlag.

Av antalet avslutade sjukpenningfall år 1994, dvs. med bortse- ende från de sjukfall som avslutats inom sjuklöneperioden, var ca 770 000 eller ca 83 procent av fallen avslutade inom 90 dagar. I det helt övervägande antalet sjukfall som försäkringskassorna hanterar kommer det således endast att bli fråga om att beräkna aktuell inkomst på angivet sätt.

I resterande fall (ca 162 000 avslutade fall är 1994 eller ca 17 procent av sjukpenningfallen) kommer det som kallas historisk inkomst att behöva beräknas. Detta kan innebära en mer komplice- rad handläggning men således bara i ett begränsat antal fall. Även här gäller att endast kontanta ersättningar skall beaktas. Vi avser dock att fortsätta utredningsarbetet i denna del och försöka finna en metod att mer schablonmässigt beräkna den historiska inkomsten.

Vid s.k. efterskydd är situationerna i huvudsak identiska med dagens SGI- s-kyddade tider. Det som vid efterskydd motsvarar aktuell inkomst måste utredas också i dag pa grund av att förhands- registreringen i praktiken har upphört. Även här blir det nya underlaget enklare att beräkna eftersom det endast gäller kontant- förmåner. Om sjukfallet i dessa situationer pågår mer än tre måna- der skall dessutom göras en beräkning av de historiska inkomsterna.

De redovisade särreglerna för arbetslösa medför att försäkrade med s.k. aktuell inkomst över ca 5,5 basbelopp alltid måste uppge om de har en löpande anställning eller ett pågående uppdragsförhål- lande. I annat fall skall sjukpenningen för de första tre månaderna beräknas på ett inkomstunderlag som begränsas till ca 5,5 basbe- lopp. För den som är arbetslös när sjukfallet inträffar, eller blir det under de första 14 dagarna, måste försäkringskassan dessutom ut- reda om personen har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa eller KAS. Så gäller för övrigt redan i dag beträffande tillfällig föräldra- penning. Om arbetslösheten inträtt just före sjukfallet är det möjligt att beslut i frågan om personen har rätt till arbetslöshetsersättning och dagpenningens storlek ännu inte föreligger. Försäkringskassan kan då inte omedelbart ta slutlig ställning till ersättningen för de första 14 dagarna.

5.16. Effekter av den skisserade lösningen i perspektivet kvinna — man

I enlighet med direktiven bör den nya ohälsoförsäkringen vara en försäkring som ger ersättning för inkomstbortfall, där sjukersätt- ningen utges i proportion till inkomstbortfallet. Eftersom det fortfarande råder stora skillnader i genomsnittlig inkomstnivå för kvinnor resp. män kommer detta att få genomslag också på sjuk- ersättningen. Åtgärder för att minska dessa skillnader är dock i första hand en arbetsmarknads- och utbildningsmässig fråga.

Vid en låg kompensationsnivå kommer inkomstförlusten, dvs. de 25 procent av inkomstförlusten som inte ersätts, att medföra större påfrestningar för den som redan tidigare har en låg inkomst än för den som har en högre inkomst. Också av denna anledning drabbas i första hand kvinnor, men inte heller detta kan vara en fråga för kommittén.

Vi anser att inkomstunderlaget endast skall avse kontant lön och således inte grundas på andra skattepliktiga förmåner eller skatte- pliktiga kostnadsersättningar. En sådan förändring kommer att främst drabba män som i större omfattning har sådana skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Borttagandet av den s.k. se- mesterlönefaktorn gäller båda könen men blir i kronor räknat en större minskning av underlaget för män.

Vi anser också att tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda personer bör behandlas på samma sätt. Som tidigare redovisats är det fler kvinnor än män som har tillfälliga anställningar. Denna utgångspunkt är således till fördel för kvinnorna. Reglerna för ar- betslösa, som också skall tillämpas på dem som under ett sjukfall blir arbetslösa, kan på grund av den större omfattningen av tillfälliga anställningar komma att gälla fler kvinnor, men effekten av att taket på ersättningen då sätts till ca 5,5 basbelopp torde knappast drabba dessa kvinnor som i regel har låga inkomster.

Om tillfällig föräldrapenning i den nya ordningen kommer att grundas på den aktuella inkomsten, vilket synes naturligt, kommer kvinnan i huvudsak i samma situation som i dagens system vad gäller själva inkomstunderlaget. Även här gäller att begränsningen avseende andra skattepliktiga förmåner än lön samt kostnadsersätt- ningar mer minskar underlaget för män.

Ordningen att sjukersättningen vid längre sjukfall beräknas på den historiska inkomsten skall tillämpas för såväl kvinnor som män och

bör normalt sett inte innebära någon skillnad mellan könen. I vissa fall kan dock kvinnor drabbas något mer än män jämfört med dagens system. Det beror på att kvinnor oftare arbetar deltid, antingen på grund av att hon i övrigt vårdar barn eller på grund av att hon inte lyckats få arbete i större omfattning. Om hon går upp till heltidsarbete har hon under den tid som väljs som ramtid, t.ex. de närmaste 12 månaderna, ett sämre skydd vid längre sjukdomsfall än den som sedan tidigare arbetat heltid. Den som tidigare heltidsar- betat men är deltidsarbetslös har dock kvar sitt sjukersättnings- skydd. Ett sämre skydd får också den som vårdat barn under längre tid än vad som ger rätt till efterskydd i försäkringen och därefter återgår i förvärvsarbete. Om ersättningsunderlaget efter tre måna- ders sjukdom bestäms till en kombination av aktuell och tidigare inkomst, t.ex. proportionerna 50-50, förbättras skyddet för kvinnor som går upp från deltid till heltid.

5.17. Kommitténs fortsatta arbete

Avsikten är att de resonemang som förts ovan, särskilt i avsnitten 5.10-5.13, och de diskussioner vi där redovisat skall ligga till grund för kommitténs fortsatta arbetet.

Kommittén avser bl.a att ytterligare diskutera och ta ställning till hur och för vilken tid beräkningen av tidigare inkomst bör göras samt hur ersättningsunderlaget bör knytas till en sådan tidigare inkomst. Vi behöver också ytterligare överväga hur underlaget för beräkning av den tidigare inkomsten skall kunna tas fram och försöka finna lösningar som gör det möjligt att beräkna den histo- riska inkomsten på ett schablonmässigt sätt.

Den slutliga utformningen av en ny ordning för beräkning av sjukersättning bör också avvakta den närmare utformningen av den långvariga ersättningen, särskilt vad gäller det underlag som må- nadsersättningen skall beräknas på samt hur och när en övergång till sådan månadsersättning skall ske.

Om det under kommitténs fortsatta utredningsarbete visar sig lämpligare att sjukersättningsunderlaget konstrueras på ett annor- lunda sätt än vad vi här har redovisat, kommer vi naturligtvis att känna oss oförhindrade att välja en annan sådan bättre lösning på frågan.

I det fortsatta arbetet kommer vi också att överväga utformningen av sjukersättningen för egenföretagare.

J.|'.""'",,,'1"l.'.'"'. '...'. "..'j"', lilje *., ' ._'IAHIMh I *I! ' lll

. - a',” l.. . .4. ' ut . ' . ' . .: . . , ,_ . ...'. . * i . -. "1 h ., ." ' ',. 't .,"'_'.,.,”.'l ." .,'.. ,,,-' " -. ,, , & ' lj 11 J .1 1 11 _ ' 11 1 ' III ],. u,)! ,. "!jln ._....,.,, . , _ ",, ,, .,, ,, ".'é..". .. ,!'11 .. 1 11 , ',l 1 ' 1 ' . .. . ,. d'..” "',. . .,,, ",.I ,, ' ' '.. '1 '" , , ,, ,, . , ,,.. .,l,. - . , ,. .. .... . ..l") "”...l'” .' .l.'"r """ ,," f...' ..

.. ... ,M ' ,... .iiu..j,,,"'..”

"”| . ,

" . ..3 .. ' . 'i." F... . ' '.' | . ......,_,,,,_.,,_,,,,,,, ,. . ,,. "&, n_"_.'1',,',

'..'.'."l ' ']. ."... ',,'—'l' ..' .'""l .' ' 'U'"'1'_ ,,,,,,_.,,,.,._ "'lll . ”lll" .. , ', _ ,, , _, ,,

”l.."; . . ..'l'lf' H:. . . .'."...

" ”.i.-' *. '..* ". = ' " ,_'- . ...II'. ' - '..1' . ".,F'"_. !+,, """ jr" .. .- ' .- -'..'1'.'.tr,i. "|,' , " .. . _.'. '1 . i.. .. ; _ ,...,_,,.,.| tj.—6. ,'._,, "' . ,.,,,.'. i' , ul'll' ... | 'n' . _.. j., ,, ul,-L, _ . '”'lf't ... .'."t.|""' '- ,, . ...a-a......- .. . J.. '

fjäll" töl'ttdi'ln'l' " 1.4-...a -. .:... ,Å', ""”" ,'.'jj' *,l'li'lzglAix .,*r .' f 'lfih'T-l'q ,,

..

6. Månadsersättning — en grundskiss

Bakgrund

Förtidspensioneringen utgör idag en del av pensionssystemet. Principer och regler för beräkning av förmåner är i huvudsak desamma, som gällerför ålderspensionssystemet. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ålderspensionen kommer att beräknas enligt nya principer. Ålderspensionssystemet kommer därmed såväl lagtekniskt som finansiellt att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Sjuk- och arbetsskadekom- mittén har därför i uppdrag att överväga en ny ordning för inkomst- ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada och funktionshinder. Inriktningen är härvid att utforma denna ersättningsform, som en del av en allmän ohälsoförsäkring. Sjukpen- ning och förtidspension kommer därmed att förenas i ett ersättnings- system.

Kommittén har inom detta område i nuläget inga förslag utan redovisar de tankar och idéer som för närvarande diskuteras.

Idé till uppläggning

Kommittén diskuterar en idé till uppläggning som innebär att den, som varaktigt får arbetsförmågan nedsatt, skall efter ca ett år övergå till en annan ersättningsform än sjukpenning. Den nya ersättnings— formen har arbetsnamnet "månadsersättning". Tanken är att det skall vara en inkomstrelaterad förmån vars storlek beräknas på inkomst- förhållanden under ett visst antal år innan sjukfallet inträffade. Det skall dessutom finnas en grundnivå som i princip bör motsvara dagens folkpension. Kriterierna för rätt till ersättning bör i princip vara desamma som under sjukpenningtid. För den, som av olika skäl inte haft möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden, skall det finnas möjlighet att ansöka om månadsersättning.

Övergång till månadsersättning

När det gäller övergången från sjukpenning till månadsersättning diskuterar kommittén två alternativa tillvägagångssätt. En möjlighet är att låta övergången ske vid en fast tidpunkt utan något speciellt prövningsförfarande. En annan möjlighet är att se mer flexibelt på övergången och låta försäkringskassan fastställa tidpunkt efter en prövning av rätten till ersättning samt bedömning av sjukfallets varaktighet och rehabiliteringsmöjligheter.

En övergång vid en fast tidpunkt bygger på tanken att någon form av vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser alltid skall pågå. Byte av ersättningsform skall alltså inte påverka insatserna för att återställa individens hälsa och arbetsförmåga. Något speciellt pröv- ningsförfarande bör därmed inte behövas utan enbart en kommuni- cering av inkomstunderlag och beräkning av ersättningens storlek. Kommittén har diskuterat en övergång efter 365 sjukpenningdagar inom en period på 450 dagar. Eftersom det är fråga om en månadser— sättning måste en viss framförhållning finnas. Det kan exempelvis inte vara rimligt att försäkringskassan påbörjar en utredning om inkomstunderlag för att månadsersättning sedan endast skall utges under del av en månad.

Det andra tillvägagångssättet är att låta försäkringskassan besluta om tidpunkten för övergången till månadsersättning. Beslutet bör då bygga på en prövning av rätten till ersättning samt en bedömning av sjukfallets längd och rehabiliteringsmöjligheterna. En övergång bör dock ske endast i de fall sjukfallet beräknas pågå ytterligare en längre period. Övriga fall står tills vidare kvar i sjukpenningsyste- met. Även i ramen för detta alternativ förutsätts, före beslut, en kommunicering av beslutsunderlag.

Ansökan om månadsersättning

Dagens ersättningar i form av sjukbidrag och förtidspension tillgodoser även behov av ekonomiskt skydd för den, som inte haft möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden. Det bör därför även framöver finnas en möjlighet att ansöka om månadsersättning. Det gäller personer som förlorat sin arbetsförmåga på grund av medfödd eller i unga år förvärvad sjukdom, skada eller funktionshinder. Det kan även gälla andra grupper, som exempelvis personer utan sjukpenninggrundande inkomst, som blir sjuka under en längre

period och som skulle ha börjat arbeta om inte sjukfallet inträffat. Inom detta område avser kommittén i det fortsatta arbetet bl.a. kon- kretisera vilka kriterier som skall föreligga för rätt till ersättning samt vilka krav, som skall finnas ifråga om den nedsatta arbetsför- mågans varaktighet.

Fastställande av inkomstunderlag

Månadsersättningens storlek skall grundas på inkomstförhållanden under en längre period. I kommitténs diskussioner finns härvid en inriktning på ca fyra år. Vidare har diskussioner förts om det skall finnas krav på aktuell anknytning till arbetsmarknaden.

Vad gäller inkomstunderlaget så är kommitténs utgångspunkt att detta bör tas fram på ett schablonmässigt sätt men att den försäkrade vid behov har möjlighet att göra kompletteringar. Kommitténs bedömning är att ett sådant förfaringssätt underlättar såväl för den försäkrade som för försäkringsadministrationen. I det fortsatta arbetet kommer kommittén därför bl.a. pröva om systemet med att beräkna "pensionsrätter" i det reformerade ålderspensionssystemet kan användas som underlag vid beräkning av månadsersättning.

""'....' ...-. " ; . >; ;;"._;; ; | '.' u ' ; ; r . ' ”ligga. )"""—"P'3"i'w-J"gitw1' äfo' Kam d'.): - '.:r'u . ..'.";

; . ' ..n..l;u,g]f=äa4";;.;' " " '"'H'il '."."" .I'TE JHWH? ml. .nu-L' ; -'. " -.'.(.'-.;31';g.. %;... #.] _;;. ..'H'." -. "I...» " .'. ...nu. .;li'jm;'1't ...,;,; _.1

." . . ;El .' g..". ;,

..."""";; ;;.-'..ll_';; l.; .;l ;.1.) #11".th ;Uw'i..11;l.;;;_;q;i;;;;,.;,;'|.;; j.. .;;.;;; ;? ..; _; Ill" ;.;; ;;. :l 'l' c;; . ;er

; . " '.'. ;; ";;; ..'; ; ;; ...i... . .; ;; _ ; m;»; .'..—; ;. ...;'; ";;-;;"; .;'; » ' ;. ;; ". .. l .i».' .. ....-— ;; ; ..»;'-.;-" dr...-.'.»... . ;; .. .'if'H' ;l'.; .. ;;;..; 'N' .. ;.g— ;".-' ;_;;; '. ;;"; -' ."”;l " WH. ." '.'-' =. ;.;;'; ' '; Hi. "_;';;';";_.;5".#;..ll". .";_';;;;';;;;L; ;;' "ft;_.;;i #.;;';,;"'l.; -. ;; I ;|.;; '. .;';' .' ' ; . ; !;;;;;; .;;.| T=; ;..;. ;;rr;; ; ;;;; ;;”; !C;.;J..-;;. ;; _.; '_;;; . """I | | |;— ' ' . ' ..'. '... .'L'h. " ;" ' .. ..; . r ,; . . = . ;; ; .. . ' ' . ' .. '..r; .'.tw . .' =.. |... ..3.- -.. .. _; ' —.'»".'" ;—»'.'; »» ' ;'..-;'...."f... »- _'. —'."'"_';::. .. " ' al;; _;'._; ; ; ;;; ' ;, ;". . ;- l..;;. ; I ' ;. '.'i't 1.M..rvl.."'o,"wi-... ' ..;w-tniur-ri... ;; . . ; ; .' ;;

%kfi; (.;' .u'..,...-.u.u'. ...”".l ..., i...-.'.»... '#Cit";f!'..;'l.m'"i" M_f' Håkan 'It..- '.m>"i*lm. MApum-m mn". ..';l'u' tu. "* .'..".Mr '.'

mugg...”... . ..?...th

.; _ ;.; .',;.."';.;'.g'.'!.'.».i.'i.;r=..;..f.v.t.. '.*??de b' .: '; mi.-535303? Tji; " 'f'_ ;; l'uiuiil .. ... '.w'. w. |?sz ;-./l..!" .i': . i ' ' ;;;i-fl'i... ".iLv'ir'ft;;' " r". "tu. 'i'./id" ...'54 ..'. ;' '.fJu'lq'J ."” f. 'N—AL L'7.'.'.. JJ;.j;l' -. "7 | ."";".' - " n”; ' "millii; ;. rit—njut ..l"'.=';i'."..'.w-... ..i_. ;;:| [. "nu! ;

it;... ;'f'irfå'...='.1.""'.;..' ”,...... .» .'.". ..— | ..'.". '.'-'_' ' T"'""' "" :, ' '.

.w '..

;. ' ' ;'._ ; . ;;. .. .. . ... ."'. .4'; " ". ' - ..'l '-

;"f"1;;';;.;. .'"' . . ""'"!" ;; ;;;;;'1..' _'- .;;;].".;"'"'. .. ' ;;;

i

stänk .. .. .

.. .._...; -|—; — .'.' f .i.-; " "'-..J"L' ._ . ._ l'_; .;;;:';"';';; _. .. " ..;il .. ;';. .;

Fang-; ";'"'"'" ;'ll'tl .b. ';i'|"'L."-"'.';";;'. _ i uid; .';'..;1'|; " FM.-;;

'. .1- _ ..' . ' 'I'lllh. .;; "';". .. ;; .,;

' ' ; ;;. 1. ; ,. . . ; .i.' ;; ;;; |..ip;.;;;' ;; » we?-ä'. wi...". .'.... .. . _ "FH il. "".l '--'..'" . "' . .-. 't". .' '."' "rl .'.. ;.; 'i ..;;._ %; ;;;;; ..; ; . . IIl'l- I'lll'klll ' "| U' .' "" 35551 £.; ;.".';.';'..;';;;"_;i.';'.:-._3..;H ; ; .. ; » ". ;'."" 93.1».- '

'Ii *. "”...i. ;.";..'...' _ . . uH— 'i'

;, " .. :' ;'..... , .. ' 'i.-'L _ II ; . .Ä' ;' '. '. ”

7. Samordnad rehabilitering för utsatta grupper

7.1. Bakgrund

I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av medicinska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Riskerna är stora att individer, som har denna typ av komplex problemsituation, hamnar i gränslandet mellan olika ersättningssys- tem. Sektorstänkandet leder till att inget samlat grepp tas på individens situation. Istället försöker varje myndighet lösa pro- blemen utifrån sitt eget perspektiv och sina egna förutsättningar. Resultatet blir inte sällan en rundgång där individen förflyttar sig mellan olika myndighetsområden och olika ersättningssystem.

Enligt direktiven till sjuk- och arbetsskadekommittén skall rätten till ersättning i en ny ohälsoförsäkring renodlas. Arbetsförmågebe- dömningen skall baseras på rent medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Problem som i grunden inte är medicinskt betingade skall i första hand hanteras med arbetsmarknads- och socialpolitiska medel. Syftet är att hävda och förstärka arbetslinjen.

Samtidigt framhålls i direktiven att de krav, som — med utgångs- punkt från arbetslinjen — ställs på den enskilde, inte får drivas så långt att socialförsäkringen upphör att vara en försäkring. En tydligare avgränsning av Ohälsoförsäkringens roll kan också medföra krav på ökade insatser ifråga om arbetsmarknadspolitik och arbetslöshetsförsäkring. Kommittén skall därför ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan olika ersättningssystem. En strävan bör vara att på ett bättre sätt harmonisera reglerna i olika delar av trygghetssystemet. För att klargöra dessa gränsdragningar bör beredningen samarbeta med Arbetsmarknadspolitiska kommit- tén (A 1994z01). Målet skall vara att upprätthålla en helhetssyn på individens situation så att effektiva arbetslivsinriktade rehabilite- ringsinsatser kommer till stånd.

7.2. Målgrupp

Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén har — med utgångspunkt från kommittédirektiv och ovanstående bakgrund tillsammans påbörjat ett arbete att finna lösningar på nu redovisade problem. En första åtgärd har härvid varit att genomföra en kartläggning av grupper med särskilt behov av stöd. En stor del av dessa befinner sig i gränslandet mellan sjukför- säkring, arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag. En del av dem uppfyller inte kravet på medicinska kriterier för att bli berättigade till sjukpenning. Vissa återfinns bland de arbetslösa sjukskrivna. Troligen har ganska många psykosociala problem. Många har en svag anknytning till arbetsmarknaden och uppfyller heller inte medlems- och/eller arbetsvillkor för att få rätt till arbetslöshetsersätt— ning. I sin kartläggning har kommittéerna avgränsat målgruppen för det fortsatta arbetet på följande sätt:

Arbetslösa sjukskrivna

Kommittéema har konstaterat att andelen arbetslösa bland de sjuk- skrivna är högre än bland befolkningen i övrigt. Vidare är psykiska diagnoser vanligare hos denna grupp än bland sjukskrivna med en anställning. Sjukperioderna är ofta längre och det tar längre tid att initiera rehabiliteringsinsatser. Risken är också högre för arbetslösa att sjukskrivningen avslutas med förtidspension. Gruppens storlek beräknas vara ca 15 000 personer. Hypotesen är att en stor del av denna grupp saknar fast förankring på arbetsmarknaden och vandrar runt mellan samhällets olika stödsystem.

Personer med funktionshinder/handikapp

Personer med "arbetshandikapp" registreras särskilt vid arbetsför- medlingama. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har antalet arbetshandikappade arbetssökanden utan arbete ökat från ett månadsgenomsnitt 1991/92 på ca 28 000 till drygt 46 000 under 1994. AMS anser emellertid att antalet arbetshandikappade med behov av stöd från AF/AMI underskattas, vilket anses bero på att många förtidspensioneras medan andra inte registreras som handi- kappade trots påtagliga arbetshinder. Trots svårigheterna på arbetsmarknaden har antalet arbetshandikappade, som kunnat

beredas arbete eller åtgärd kunnat upprätthållas. Varje månad under verksamhetsåret 1993/94 fick i genomsnitt ca 2 100 arbetshandikap- pade arbete med stöd av AF/AMI jämfört med ca 1 600 under 1991/92.

Med utgångspunkt från uppgifterna från AMS bedömer kom- mittéerna att gruppens storlek är ca 45 000.

Unga handikappade

AF/AMI:s verksamhet med särskilda insatser för unga handikappade utvecklades genom en försöksverksamhet under åren 1986 1990. Målgruppen för försöksverksamheten var ungdomar med sjukbi- drag/förtidspension i åldern 16—29 år. Syftet var att erbjuda AF/AMI-kompetens för att pröva möjligheter till arbete och utbild- ning med målet att helt eller delvis undvika ersättning från social- försäkringen. F örsöksverksamheten genomfördes i nära samarbete med försäkringskassorna och andra rehabiliteringsaktörer.

Erfarenheterna från försöksverksamheten har tagits till vara och vidarutvecklats och är sedan verksamhetsåret 1990/91 en del av den reguljära verksamheten vid AF/AMI. Verksamheten har volymmäs- sigt ökat och antalet ungdomar med sjukbidrag/förtidspension, som omfattas av verksamheten, har mellan verksamhetsåren 1990/91 och 1994/95 ökat från ca 1 300 till ca 2 400. Under budgetåret 1994/95 har 53,6% eller 1 284 personer gått till aktiva åtgärder d.v.s. fått arbete, praktik eller utbildning.

Psykiskt störda

I Psykiatriutredningens delbetänkande (SOU 1992:72) konstaterades att socialförsäkringen är en mycket viktig del av den service, stöd och vård, som riktas till psykiskt störda. Psykiska störningar drabbar ofta människor tidigt i livet. Det är vanligt att sjukdomen leder till svåra funktionshinder, som blir bestående under lång tid. Många psykiskt sjuka är därför beroende av bidrag från socialförsäkringen för att klara sin försörjning. Ersättningar från socialförsäkringen utgör de största kostnaderna för den service, stöd och vård som riktas till psykiskt långtidssjuka. Psykiatriutredningens uppdrag gällde främst de, som har en långvarig och svår psykisk sjukdom. Utredningen initierade en särskild studie av beslut om förtidspension eller sjukbidrag med en psykisk första eller andra diagnos. Studien

gällde beslut under oktober och november 199l. Utvecklingsstör- ning har i undersökningen inte setts som psykisk sjukdom. Ungefär 7—8 000 personer får varje år beslut om nytt sjukbidrag eller förtidspension med en psykisk diagnos. Av samtliga nya förtidspen— sioner/sjukbidrag svarade de psykiska störningarna för ca 15 pro- cent. En fjärdedel av besluten gällde personer som hade en psykos- diagnos och tre fjärdedelar gällde de relativt lindrigare diagnoserna neuros.

Personer med psykosocial ohälsa

Begreppet psykosocial ohälsa refererar dels till sociala riskfaktorer i form av vissa livssituationer och problem dels till en viss symto- mologi i form av framför allt psykiska men även vissa somatiska besvär. Det primära är individens upplevelse och begreppet kan således stå för en mångfald av tillstånd och livssituationer i den enskilda människans liv.

I Malmöhus län har en studie gjorts av psykosocial ohälsa i primär- vården och avser allmänläkarnas bedömning av patienter med psykosocial problematik.

Studien ger stöd åt tidigare undersökningar, som visat att psykoso- cial ohälsa är vanligt förekommande bland patienter i primärvården. Det är emellertid omöjligt att närmare kvantifiera denna grupp. I studien redogörs för en analys av ett stort antal läkarbesök (Kushner 1981). Resultatet visar att i ca hälften av antalet besök finner man en patologisk orsak medan den andra hälften av patienterna saknar objektiva sjukdomstecken. Av denna senare hälft dominerade psykosociala problem (35 procent).

Studien visar också att patienter i primärvården med psykosocial ohälsa uppvisar en heterogen bild med en blandning av somatiska, psykologiska och psykosociala problem som manifesteras genom diffusa symptom. Att läkarna i hög utsträckning klassificerat patientens besvär i form av symptomdiagnoser kan innebära att roten till det onda hamnar utanför det som både läkare och patient fokuserar på, vilket hindrar problemlösningen. Det bestyrker också en erfarenhet hos försäkringskassorna att detta är en svårrehabilite- rad grupp där rehabiliteringen ofta misslyckas bl.a. på grund av att patientens egentliga problem inte kunnat klarläggas.

7.3. Mål

En viktig utgångspunkt för arbetet med ovan redovisade målgrupp är att ta ställning till vilket mål som skall gälla. Är den grundläggan- de målsättningen att hålla gruppen i rehabiliteringsaktiviteter i syfte att nå en återgång till förvärvsarbete eller till annan form av syssel- sättning samt att under tiden ge ersättning? Är målet att enbart ge ersättning? En grundfråga blir alltså hur starkt arbetslinjen skall hävdas? Kommittéemas utgångspunkt är härvid att starkt hävda och förstärka arbetslinjen.

I en skrivelse till regeringen från generaldirektörerna i Riksförsäk- ringsverket, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Socialstyrelsen och Arbetslivsfonden föreslås ett mål för de sam- verkande myndigheterna som också bör kunna utgöra ett mål för här berörda målgrupp:

Ett huvudmål bör vara att personer i utsatta grupper, som saknar fast förankring på arbetsmarknaden, i så stor utsträck- ning som möjligt, skall befinna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete.

7.4. Behov av bättre samordning

Kommittén diskuterar tillsammans med arbetsmarknadspolitiska kommittén hur man utifrån en helhetssyn på individens situation

— dels kan bättre samordna och effektivisera den arbetslivsinriktade rehabiliteringen för utsatta grupper — dels kan fylla den lucka som uppstår vid försörjning av personer som hamnar mellan försäkringssystemen men befinner sig i aktiva åtgärder under rehabilitering

Samarbetet med arbetsmarknadspolitiska kommittén bygger på erfarenheterna från olika försöksverksamheter med lokal samverkan som pågår. En grundidé är då att i första hand de som bidrar till människors försörjning har ett intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliteringsinsatser och lägre kostnader. Försäkringskassa, arbetsförmedling/arbetslöshetskassa och kom- mun är tre institutioner som finns på lokal nivå och som är admi-

nistratörer av system som i olika skeden bidrar till människors försörjning. Genom en nära, flexibel och finansiell samverkan under friare former än i nuläget bör en effektivare verksamhet kunna skapas.

En sådan lokal samverkansorganisation skall svara för gemensam inventering, utredning, planering och beställning av rehabiliterings- och sysselsättningsåtgärder. Det är viktigt att notera att denna lokala samverkan skall avse enbart de utsatta grupperna som riskerar att hamna mellan myndigheterna och att varje myndighet har en basroll i att sköta sitt sektorsansvar.

För att genomföra ett aktivt rehabiliteringsarbete behöver den också tillgång till professionella rehabiliteringsaktörer. Det är sannolikt fråga om en mångfald producenter. Redan i dag finns många alternativ av både offentlig och privat natur.

I samarbetet mellan Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbets- marknadspolitiska kommittén sker f.n. en kartläggning av olika för- söksverksamheter med bl.a. samfinansiering på lokal nivå. Kom- mittéema avser också att undersöka hur man på bästa sätt kan tillgodose de lokala samverkansorganisationernas behov av profes- sionella rehabiliteringsaktörer. Förslag i dessa frågor kommer att presenteras i slutbetänkandet.

8. Ohälsoförsäkringens krav på och behov av samverkan med hälso- och sjukvården

8.1. Bakgrund

Sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har alltid haft ett stort behov av en väl fungerande sjukvård. Tidiga och effektiva vård-, behandlings- och rehabiliteringsinsatser utgör grunden för arbetet att snabbt få människor åter i arbete. Läkarintyg och andra utlåtanden är viktiga underlag för att göra försäkringsmässiga bedömningar. Folkhälso- arbetet är en väsentlig uppgift för att hindra att sjukdom och skador uppstår.

Genom de senaste årens satsning på arbetslinjen med förebyggande insatser, aktiv sjukfallshantering och tidiga rehabiliteringsinsatser har behovet av en effektiv sjukvård ökat. Målet att snabbt få människor åter i arbete innebär en fokusering på arbetsförmågan, inte oförmågan. Vid sidan om vård, behandling och rehabilitering har därför frågor om sjukskrivning, kontakter med arbetsplats och företagshälsovård fått ökad betydelse.

Samtidigt finns förväntningar på en starkare samverkan mellan sjukvård och försäkringskassa liksom på en större förståelse för de kostnadseffekter, som kan uppstå i försäkringarna beroende på sjukvårdens styrning och prioritering. Gemensamma intresseområ- den och målsättningar behöver lyftas fram för att skapa en ökad och mer integrerad samverkan mellan vård och försäkring.

Utvecklingen visar att patienternas situation blir alltmer komplice- rad. Det rör sig i allt större utsträckning om mer eller mindre komplexa samband mellan sjukdom, den enskildes sociala och ekonomiska situation, individens livsmål och motivation samt förhållanden på arbetsplatsen. Möjligheterna att ta tillvara indivi- dens arbetsförmåga måste därför utgå från en helhetssyn och inte enbart från ett sjukdomsbegrepp eller organiskt synsätt. En viktig fråga blir därför hur vård, behandling och rehabilitering skall bedrivas för att ta tillvara och utveckla den arbetsförmåga som den enskilde individen kan ha.

Samtidigt som ökad insikt om vikten av en helhetssyn växer fram håller sjukförsäkringen på att renodlas med avseende på olika faktorers möjligheter att påverka rätten till sjukpenning. I direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén anges bl.a.: "Rätten till ersätt- ning från ohälsoförsäkringen skall baseras på rent medicinska or- saker". Vidare anges: "Kommittén skall pröva hur rehabiliterings— arbetet bör organiseras för att uppnå en högre effektivitet genom en ökad samverkan mellan ohälsoförsäkringen, arbetsmarknadsmyndig- heterna, hälso- och sjukvården och socialtjänsten".

8.2. Samverkansområden

Det är viktigt att framhålla att nuvarande samverkan i många avseende fungerar bra. Det har under 1990-talets första hälft skett kraftiga förbättringar i såväl formerna för samverkan som i dess innehåll. Det är alltså utifrån denna positiva grundsyn, man bör se på möjligheterna att effektivisera samverkan. Ur försäkringens synpunkt är härvid följande områden viktiga att diskutera.

Förebygga sjukdom och arbetsoförmåga

Det effektivaste sättet att minska den sjukdomsorsakade frånvaron är att förebygga den. Åtgärder som måste sättas in i efterhand är som regel mer kostsamma och dessutom riskerar resultaten av åtgärderna att försämras ju längre det dröjer innan de sätts in.

Hälso- och sjukvården har en viktig roll i att genom primärpreven- tiv verksamhet förebygga sjukdom och därmed medverka till att förhindra att arbetsoförmåga uppstår. Det gäller informations- och utbildningsinsatser på grupp- och individnivå för att öka kunska- perna om risker med vissa typer av levnadsvanor och beteendemöns- ter. Exempel på viktiga områden är arbetsmiljö, alkohol och narkotika samt rökning.

Ett stort problem för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna är sjukdomar i rörelseapparaten. Insatser inom detta område är därför av speciellt stor vikt. Det kan röra sig om generella insatser för att förebygga sjukdomar. Det kan också handla om insatser för att förebygga arbetsoförmåga hos dem som redan fått en sjukdom eller funktionsnedsättning. Åtgärder inom detta område bör ofta kopplas

till förhållandena på arbetsplatsen. Hälso- och sjukvården förväntas därmed ha kunskap om ortens arbetsmarknad och individens ar- betsförhållanden. En nära samverkan med företagshälsovården tor- de härvid vara en möjlighet för att få tillgång till sådan information och kunskap.

Arbetet med att förebygga bruket av alkohol och narkotika bör förstärkas. Förutom de sjukskrivningar och förtidspensioner som öppet kan hänföras till missbruk av alkohol m.m. så finns detta dolt i en stor mängd sjuk- och förtidspensionsfall. Rökningen är ytterli- gare en stor riskfaktor när det gäller sjukskrivning och förtids- pensionering. Rökningen påverkar inte bara andningsorganens sjukdomar utan även ett flertal andra bl.a. till följd av en allmänt nedsatt motståndskraft hos kroppen.

Om man inom vården kan bygga in rutiner för regelmässiga diskussioner med patienterna kring ovanstående frågeställningar innan klara indikationer finns torde positiva effekter uppstå för såväl individen som ohälsoförsäkringen och sjukvården.

Bedömningar och utlåtande

Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag för bedömning av rätten till olika slags ersättningar är betydelsefull för försäkringen. Det är viktigt att man som intygsutfärdande läkare på ett strukturerat sätt kan resonera vid de ställningstaganden som behöver göras i samband med utfärdande av intyg som skall ligga till grund för försäkrings- kassornas beslut om sjukpenning m.m.

Medicinsk behandling och rehabilitering

Den s.k. rehabiliteringspotentialen sjunker med tiden om man är passivt "sjukskriven". Detta gäller i de flesta fall. Onödig väntan innebär således inte bara kostnader under väntetiden utan också att resultatet av den genomförda åtgärden riskerar att bli sämre. Genom studier av de rapporter som skrivits rörande vårdgarantin och genom en snabbenkät till ett antal försäkringskassor framstår nedanstående områden som särskilt angelägna att prioritera ur ett försäkringsperspektiv. Inom dessa områden står flest försäkrade i kö. Skillnaderna kan dock vara stora mellan olika regioner.

* Konsultationer inom specialiteterna ortopedi, reumatologi, neurologi och psykiatri

* Psykiatrisk behandling, genomförd av såväl läkare som annan personal * Operationer av knä, diskbråck mm inom ortopedin samt handki- rurgi * Medicinsk rehabilitering * "Helhetsbedömningar" * Sjukgymnastik

En viktig fråga i detta sammanhang är också läkarnas tidsmässiga utrymme för att undersöka, bedöma, diagnostisera, rekommendera, skriva utlåtande m.m. samt föra en dialog med patienten. I kompli— cerade sjukfall med psykosocial problematik är det viktigt att redan vid något av de första läkarbesöken möjlighet ges att ägna tid åt patienten och dennes situation. Därmed skapas förutsättningar för att redan från början hitta rätt insatser och minska behovet av vård och behandlingsinsatser liksom sjukskrivning.

Arbetslivsinriktad rehabilitering

Idag sker en hel del arbetslivsinriktad rehabilitering utan medverkan av den behandlande läkaren. Dennes roll får dock inte underskattas i detta sammanhang. Läkaren måste "ge klartecken" för de åtgärder som planeras för att de inte skall leda till att patienten försämras till följd av rehabiliteringen eller ett olämpligt arbete efter rehabilite- ring. Dessutom behöver läkaren kunskap om de krav som rehabilite- ringen ställer på individen för att kunna motivera denne att fortsätta även om det ibland känns tungt. Brist på kunskap kan annars leda till att läkaren "för säkerhets skull" meddelar övriga aktörer att rehabili- teringen bör avbrytas eftersom patienten inte orkar. Läkaren har således två viktiga funktioner i detta sammanhang. Dels att stoppa olämpliga rehabiliteringsåtgärder, dels att se till att lämpliga åtgärder inte stoppas.

Forsknings- och utvecklingsfrågor

FoU-frågor kring ohälsoförsäkringen kräver intresse och medverkan från sjukvården. Okade insatser inom detta område är av stor vikt.

Utbildning

Försäkringens kostnader i form av sjukpenning på basis av ett läkarintyg ligger i genomsnitt på ca 10 000 kr (en månads ersätt- ning). Ett utlåtande för förtidspension kan innebära en kostnad på ett par miljoner kr. Intyg och utlåtanden är med andra ord mycket viktiga handlingar för både den enskilde och samhället. Den ut- bildning som läkare och annan sjukvårdspersonal får i försäkrings- medicinska frågor står inte i proportion till de konsekvenser in- tygsskrivandet har.

Det bör därför diskuteras hur den försäkringsmedicinska kompeten- sen skall kunna stärkas. För att få rätt att utställa intyg och utlåtan- den till grund för försäkringsmässiga bedömningar bör säkerställas att läkarna ges möjlighet att upprätta en god försäkringsmedicinsk kompetens.

Denna kompetens skall inte enbart avse intyg och utlåtanden. Även de arbetsförrnågebedömningar som ligger till grund för dessa är väsentliga.

Genom att läkarna har till uppgift att söka orsaken till patientens sjukdom finns en fara i att arbetet inriktas på ett felsökeri, som av- gränsas till ett organiskt synsätt, där man bortser från patientens resurser och möjligheter. Vården riskerar att medikalisera sociala och arbetsmarknadsmässiga problem bl.a. på grund av ersättnings- systemens konstruktion och allmänna attityder till att uppbära socialbidrag.

Kulturen inom sjukvården är omhändertagande, vilket ibland kolliderar med behovet av att enbart relatera sjukskrivning till begreppen arbetsförmåga och sjukdom.

Som komplement till att utveckla läkarnas egen kompetens gäller det också att de kan utnyttja andras .

Primärvårdens och sjukhusens läkare har ofta inte tillräckliga kunskaper om arbetsförhållanden för att kunna bedöma arbetsför- mågans nedsättning. På många håll saknas kompletterande kompe- tens för att hjälpa läkarna att göra arbetsförmågebedömningar, exempelvis arbetsterapeuter, kuratorer, psykologer och sjukgymnas- ter. Dessutom saknas en nära samverkan med företagshälsovården.

8.3. Former för samverkan

Staten och landstingsförbundet har sedan 1990, som en del i det s.k. Dagmarsystemet, årligen tecknat överenskommelser om att avsätta resurser i syfte att förstärka rehabiliterings— och behandlingsinsatser- na inom sjukvården. Formellt har systemets konstruktion inneburit att staten anslagit medel till sjukvårdshuvudmännen, vilka inte fått använda medlen utan att först vara överens med länets försäkrings- kassa om hur medlen skall användas. Såväl sjukvårdshuvudmännen som försäkringskassorna har redovisat positiva erfarenheter av detta arbetssätt och menar att systemet bidragit till en effektivitetsför- bättring av samverkan mellan hälso- och sjukvården samt försäkringskassan. Sommaren 1992 beslutade regeringen att pröva ett system för finansiell samordning mellan socialförsäkringen samt hälso- och sjukvården. Försöksverksamheten benämns FINSAM. Syftet med verksamheten är att få båda systemen att tillsammans fungera effektivare. Målet är att människor skall få en bättre vård och rehabilitering samtidigt som samhällets kostnader för socialförsäk- ring samt hälso- och sjukvård skall minska. Försöksverksamheten bedrivs på sex orter i landet. Dessutom bedrivs sedan sommaren 1994 ytterligare ett försök i Stenungsund där även socialtjänsten medverkar (SOCAM).

Såväl Dagmarsystemet som F INSAM och SOCAM förutsätter att försäkringskassan och sjukvårdshuvudmannen gemensamt fördelar en i förväg beslutad summa pengar. Både vårdens och försäkringens intressen skall därvid tas tillvara. Modellerna kräver ett gott samar- betsklimat och skapar också förutsättningar för detta.

Kommittén kommer att tillsammans med HSU 2000 diskutera en mer utvecklad finansiell samverkan. Diskussionen bygger på ett synsätt där insatserna inom hälso- och sjukvården bl. a. bör ses som åtgärder för att minska behovet av utbetalningarna inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna. Det kan därför diskuteras om försäk- ringskassan bör ges en större frihet att under resultatansvar dispo- nera resurser för insatser inom hälso- och sjukvården. Kostnaderna för dessa resursinsatser ska ses som försäkringskostnader och inte finansieras genom särskilda medel. Resultatansvaret kräver att även om en kostnadsökning sker gentemot hälso- och sjukvården så skall totalkostnaderna kunna minskas.

Kommittén avser att i samarbete med HSU 2000 arbeta fram förslag till hur samverkansformerna mellan försäkring samt hälso- och sjukvården kan utvecklas och effektiviseras.

8.4. Riksförsäkringsverkets sjukhus

I samband med att samverkansformerna mellan försäkring samt hälso- och sjukvården diskuteras bör det uppmärksammas att Riksförsäkringsverket idag driver två sjukhus belägna i Tranås resp. Nynäshamn.

Sjukhusens verksamhet är inriktad på att dels biträda försäkrings- kassorna med utredningar där diagnoserna är oklara och sjukskriv- ningstiden lång dels erbjuda aktiva rehabiliteringsinsatser i internat- form samt genomföra insatser inom områdena forskning, utveckling och utbildning.

Även fortsättningsvis kommer det att finnas en stor grupp långtids- sjuka, vilka har behov av avsevärda stödinsatser för att kunna återgå i arbete. Erfarenheterna visar att denna grupp i allt större utsträck- ning kommer att ha en komplicerad problembild. Sjukdomssitua- tionen är ofta kombinerad med sociala och arbetsmarknadsinriktade orsaker. Stödåtgärderna kräver en helhetssyn och inriktning på arbetsförrnågebegreppet snarare än sjukdom. Ofta är inte problemet att konstatera att sjukdom eller andra hinder föreligger utan att skapa motivation genom att se på de möjligheter, som trots sjukdom, ändå finns för att utnyttja arbetsförmågan. I många fall kommer behovet av dessa stödinsatser inte att klaras med den kompetens och de resurser, som finns på lokal nivå, utan behov finns av expertresur- ser och specialkompetens.

De senaste åren har försäkringskassornas ökat sin samverkan med hälso- och sjukvården. Genom systematiskt samarbete på lokal och regional nivå har sjukvården i större utsträckning kunnat tillgodose behoven av medicinsk behandling, vård och rehabilitering. Samtidigt har detta förändrat roll- och ansvarsfördelningen. Kassoma har delvis fått en beställarroll med krav på att kunna precisera förvänt- ningar och krav på sjukvården. Försäkringskassornas behov av sjukvårdskompetens har därmed ökat. Förtroendeläkarresursema har stärkts och dess roll förändrats. Från att enbart haft en rådgivande roll vid bedömning av läkarintyg och läkarutlåtande har rollen kompletterats med att medverka i samarbetet med sjukvården.

Även om socialförsäkringens behov i allt ökad utsträckning tillgodoses av sjukvården uppstår hela tiden nya behov. Svårigheter finns härvid att få resurser för metodutveckling och vårdinsatser avsatta inom den ordinarie sjukvården. Ofta är det fråga om utvecklings- och rehabiliteringsinsatser, som är samhällsekonomiskt lönsamma, men som inte i ett sjukvårdsperspektiv kan prioriteras. Exempel på sådana områden är i nuläget överviktsproblem, infarktrehabilitering och specialområden inom rörelseorganens sjukdomar.

Ett annat viktigt område rör möjligheterna att ta tillvara erfaren- heter av arbetet med långtidssjukskrivna och få till stånd en kunskapsuppbyggnad. En löpande uppföljning av de insatser som görs liksom systematisk utvärdering och forskning ger underlag för allmänna utvecklingsinsatser samt speciell metodutveckling inom vissa områden.

Det bör därför i det fortsatta kommittéarbetet diskuteras om social- försäkringsadministrationen även fortsättningsvis skall ha tillgång till den form av expertresurs som nuvarande sjukhus utgör. Kommit- téns arbete torde härvid vara av betydelse för den översyn som RRV för närvarande gör av sjukhusens verksamhet.

9. Ny lagstiftning — skiss till struktur och innehåll

Utgångspunkten bör vara att den nya ohälsoförsäkringen regleras i en särskild lag, lag om allmän ohälsoförsäkring. Därigenom kan bestämmelser om ersättning och rehabilitering vid ohälsa såväl i det korta, medellånga som långsiktiga perspektivet återfinnas samlat. Vid utformningen av en ny lag finns också möjlighet att tydligare markera betydelsen av ett tidigt och aktivt rehabiliteringsarbete. Rätten till lön från arbetsgivaren vid sjukdom skall dock fortfarande regleras särskilt, varför bl.a. den nuvarande sjuklönelagen skall bestå. Det är sannolikt att smittbärarpenning och andra ersättnings- förmåner vid smitta fortfarande bör regleras i en särskild lag. Vad som bör hända med den frivilliga sjukpenningförsäkringen som regleras i 21 kap. AFL kan vi få anledning återkomma till.

I den nya lagen skall anges vem som omfattas av bestämmelserna. Där bör också tydligare än i dag regleras den enskildes rättigheter och skyldigheter vad gäller rehabilitering liksom försäkringens krav på arbetsgivarens medverkan i rehabiliteringsprocessen. Vidare skall regleras hur arbetsförmågan och nedsättningen av arbetsförmågan skall bedömas samt vilka ersättningsformer den försäkrade har rätt till i olika situationer och på vilket underlag sådan ersättning skall beräknas. Den nya lagen kommer härigenom att ersätta bestämmel- serna i 3, 7, 13 och 22 kap. AFL.

Av betydelse för lagens tillämpning blir även regler i 18 och 20 kap. AFL om försäkringskassor och RFV samt om återbetalning, överklagande m.m. liksom bestämmelser om samordning i 17 kap. AF L. Eftersom dessa regler är gemensamma för de olika försäk- ringssystemen kan det vara lämpligt att ha dessa regler samlade. I lagen om allmän ohälsoförsäkring kan man då hänvisa till dessa gemensamma regler.

Beroende på hur den långvariga ersättningen utformas kan vissa regler bli gemensamma för denna ersättning och ålderspensionssys- temet. Det gäller t.ex. bestämmelser i 5, 10 och 16 kap. AFL. Eftersom det reformerade ålderspensionssystemet ännu inte fått sin

lagtekniska utformning får vi återkomma till frågan hur de gemen- samma bestämmelserna bör regleras.

I det förberedande lagstiftningsarbetet för det reformerade ålders- pensionssystemet är utgångspunkten att ålderspensionsbestämmel- serna skall brytas ut ur AFL och regleras i särskilda lagar. Det är troligt att så blir fallet även med efterlevandeförmånema. Kvar i lagen om allmän försäkring kommer således att i huvudsak endast återstå föräldraförsäkringen i 4 kap. Man kan därför tänka sig att denna försäkringsgren i framtiden bör regleras i en särskild lag, möjligen tillsammans med andra mer familjepolitiska förmåner som t.ex. vårdbidrag.

Vad gäller den närmare utformningen av den nya lagen om allmän ohälsoförsäkring skall vi i kommande lagförslag sträva efter att lagen så långt som möjligt blir lättläst och överskådlig. Det över- gripande syftet måste dock vara att reglerna blir tydliga för tilläm- pama och leder till korrekta beslut. 1 de ställningstaganden vi hittills gjort till olika materiella regler har vi beaktat intresset och värdet av enhetliga och enkla regler. När avvägningar samtidigt måste göras mellan att å ena sidan ha regler som ger en rimlig ekonomisk trygghet vid sjukdom samt att å andra sidan ha regler som hindrar överutnyttjande och fusk, har utfallet emellertid inte alltid kunnat leda till enkla och enhetliga regler. Vi har därvid ansett att vikten av den ekonomiska tryggheten generellt sett fått väga över och att, i stället för en enkel enhetlig regel, lösningen ofta har blivit att undantag gjorts från en generösare huvudregel för att hindra överkompensation i särskilda situationer.

Även om vi i andra avseenden kan åstadkomma regler som kan utformas på ett lättläst och överskådligt sätt, vill vi påpeka att en lagstiftning som skall kunna omfatta så många skilda individuella situationer med nödvändighet inte kan eller bör vara allför detalje— rad. Förarbeten till de olika lagparagrafema, liksom författningsföre- skrifter av lägre dignitet och RFV:s allmänna råd, kommer därför att få stor betydelse. En i och för sig lättläst lagparagraf kan därför ändå inte helt och hållet ge ledning till en enskild person om hur bedöm- ningen av t.ex. hans eller hennes ersättningsrätt kan komma att göras i ett enskilt fall.

10. Tilläggsförsäkring vid arbetsskada

10.1. Förutsättningar enligt direktiven

Enligt vad som uttalas i direktiven bör kommitténs arbete vara inriktat på att nuvarande ordning bibehålls med en allmän försäkring som ger ersättning upp till en viss nivå och tilläggsförsäkringar som i vissa fall ger kompletterande ersättning därutöver. Av direktiven framgår vidare att det inom ramen för utredningsuppdraget finns utrymme för att närmare granska förutsättningarna för sådana tilläggsförsäkringar vid sjukdom och arbetsskada.

I direktiven anges att det finns starka skäl för att det organisatoris- ka och finansiella ansvaret för sådana tilläggsförsäkringar skall ligga på arbetsmarknadens parter. Därigenom skulle parterna ges ett ansvar för en del av det samlade försäkringsskyddet och att omfatt- ningen av detta vägs mot det tillgängliga löneutrymmet. Vidare bör parterna ha så stor frihet som möjligt att utforma villkoren i tilläggsförsäkringar utan statlig inblandning.

Beträffande tilläggsförsäkring vid arbetsskada uttalas dock att vis- sa frågor skall lösas genom lagstiftning. Av direktiven framgår sålunda att det skall finnas en lagstadgad skyldighet att teckna sådan försäkring. Detta har av kommittén tolkats så att det är arbetsgivare som skall vara skyldiga att teckna sådan försäkring till förmån för sina anställda. Vidare framgår att särskilda överväganden kan behöva göras såvitt gäller ersättning vid arbetsskada för egenföreta- gare och uppdragstagare.

I fråga om arbetsskadebegreppet anger direktiven att nuvarande regler bör tas som utgångspunkt för vad som skall godtas som ar- betsskada. Därmed avses att försäkringen bör ha ett generellt ska- debegrepp. Idag avses med arbetsskada skada till följd av såväl olycksfall (inkl. s.k. färdolycksfall) som annan skadlig inverkan (arbetssjukdom).

Inriktningen skall, enligt direktiven, vara att den grundläggande försäkringsvillkoren för tilläggsförsäkringen vid arbetsskada skall läggas fast i lag. Vidare anges att tilläggsförsäkringen vid arbetsska-

da skall vara en försäkring för inkomstbortfall. Därmed skulle den komma att utgöra ett komplement till ersättningen från ohälsoför- säkringen. Även i fråga om försäkringens finansiering skall inriktningen vara att formerna för denna skall läggas fast i lag.

10.2. Kommitténs arbete

Den tilläggsförsäkring vid arbetsskada som anges i direktiven skiljer sig, enligt kommitténs uppfattning, från dagens kompletteringar enligt kollektivavtal bl.a. genom att det materiella innehållet i till- läggsförsäkringen till vissa delar skall läggas fast i lag. Detsamma skall också gälla formerna för finansiering och administration. Kom- mitténs diskussioner har därför i huvudsak kommit att gälla de frå- gor kring utformningen av försäkringsskyddet som skulle behöva bli föremål för lagstiftning. Kommittén har granskat frågor om försäk- rad personkrets, skadebegrepp, ersättningsregler, finansieringsfor- mer samt alternativ till övergångsbestämmelser. Vidare har kommit- tén diskuterat vilka krav t.ex. EG-rätten ställer på formerna för administration av en sådan försäkring.

Övriga frågor har kommittén överlåtit till diskussion mellan de rep- resentanter för arbetsmarknadens parter som ingår som sakkunniga i kommittén. Denna väg har också anvisats i kommitténs direktiv, där det anges att arbetsmarknadens parter bör bilda en särskild re- ferensgrupp som under ledning av kommitténs ordförande bl.a. gi— vits uppgiften att söka finna en samsyn kring ramarna för tilläggs- försäkringar.

Vid sammanträde i referensgruppen kunde gruppen konstatera att den samsyn i fråga om tilläggsförsäkringar som är nödvändig för att bedriva ett arbete inom gruppen saknas. Av den anledningen har kommittén inte funnit det meningsfullt att fortsätta arbetet med att utreda förutsättningar och former för den tilläggsförsäkring vid arbetsskada som angivits i direktiven.

10.3. Kommitténs fortsatta arbete

Kommittén kan alltså konstatera att det förstahandsalternativ som angivits i direktiven inte visat sig erbjuda en framkomlig väg. Kommittén avser därför att istället pröva huruvida det särskilda skyddet vid arbetsskada bör bibehållas som en av staten organiserad försäkring eller huruvida en obligatorisk försäkring som tecknas av arbetsgivare hos konkurrerande försäkringsgivare är att föredra.

i......ca '.'. ..

""'—ll. får '2 .. .'.T'lJJ '..L,7..*'_ ' ". '..'".l'.- - l...—l im.” .. . ' ' "' .'-" ..,, lift....liå'f' "Vll "".,' '_,'l'L ' '.. ""';l' "'"'."' r.! .' 'i'.. '. . '. ' ' ' '. t? ' - .. ' . ... t . .'

r - .Ilwåqu'lwfkdlf ulli'll'l'ljl'ml, " ',"'>ljl,,,il_ " ' U,", ,. li,", "I-" ,(f' l'Ll' '_"- "'I ' ,—,, " ' "I! ' 33.133? ulf” _l' ', " "lgptl'ltvhJ—J. _ ll' . ','t'r_. ,.'.u,,_-l 'full , .,..l'e " . '. .'. .. j,, , 'l' ', .v -",,-,, .. . . , , WWi'lwk'tElllietff' .'L't" ttf'l't tyälft' .- .7' .',—,,..l' ' t.... .. . ":. .— - '. t ' 'pfF Häll” ' ' _'ll'l'cl'. "', " ..'iz'afbl. ,':=,l.'l.',"., "..'1. il.""J" .' " ') .

("I'll - "gl-. . l.. ' .. .. lr

. ,. ,. ... ,. |, .

.. - .

' .i'

,.

r..

_,,_, ii.,i'mu

'l. 'll"',-'_'J,,I_,_., d ,. : ., . , ',lL',, "" "mull-_l ' Å'

't",'l.i'1",',,,f'" lll , .'. .i..l,ll,.,l_,,, s"l l lil .."-. .,'..- ' .. ' ',_l'.

l . 't... . . , .

"' ' _' * .,. . '.. ' ',...E.,,..'_-, ... .. 'å'” ,, ..,qu ,',,._' ' . , ..,, t .. . , l,, , ,,,, , ,. | I- .. .._l, 'l',' "lli ",',." "',-itf' w.. ' '

.;- ** .'. '., 4. _,., " .- r

' ""V".? ' . .'. , '.". ”rti—...i ; ,.,... ,-

ltr'lllfa..,,'" . ._, ._ J.M..

,JJ-l,,,Ll' .

_ -l' ,. .,_f. l'- . _ ,

.. ".'...t ' ” . '. .' :. ' . .— 'l'å'å'” ,',. ,,"..'. , ,,. _ ' . ,_ , .. ., ...i. 'g', , _l. , £ — "J...,f1',1"',_'—'.--"',,',,l;,"., ..'.J ' '.... -' ..'-.ll'. _'"_.," ', '."- v,," ' " . , . u _, ”ll" ' .. På ?tv.. . ,. -. .__ . . t' .-___,F' , , ' , , "", g . ' ., , '. -l,.l '— , . . . . .. , "'| ..' || ,,, * ? ”LMM. ,,*? ..,,'.,.l '-.l- ,,,,ll-r, ?, ' ,.,n._.,,,,,,,l,','”l| ,,,:r, ..." JL! JIE. . l,, t,, ., ..., . - - » : ' . .-.l ', ,,.-l. ' , .. '. , , ll . _, -" ,

'. ...-..åIÅ- tfn-.',.- ”'i' j"_" 1- ""'"". " ' ': ätt" '.' al.-l lll—' "'.-j _l'l'f |.- ' 111

""It”.- ,,,,"l't'. : 't. "1 '$" '.**-t'- ,',-"

'.i"

B Förslag rörande kriterier för rätt till ersättning och beräkning av inkomst

FJ.-'. -. ;' " . _ :. ,— - . J 1 -. ,',, ,.;.:. .'. 'r . ,. -- .. .. _. . .. . ," . . .»-'.".-'.".,'..".'_",. , _ , _, ,,, ., ' .. ,. . ,,,]. _..-_", ' 5 | -. . ' "' .- : I'. " . " "-.l "" . ' '. ' .l'-_ . "J ' ” "" '.'-l .' "" "i . - '.' . .'.- ".'.".'" .'..-l, "*""" ' '.' . =' -- .. -. . ' **.. . .. "" " .— .'.? ,, ,, _ ,, . . . _ _, ,..,,,. ,.,, ,,, ,*,; ,. r . . ,, _ , _,.. .,,. , . ,., -,-.,P ,,.|,

. - lut-,.., -. .,v: ,, .

..L

. - '. . , , -|.|, - .. ., j... ,.-",,..."'1_ '...',,-, " WMI,” . , . | ,- .. , , l .

., _ ' . ; . . "'"".", "UC "' . a,. ,. .'.'..l' [. '?

' - _ '.' '. .. "'. . '.' | _. - . ..'- '”" - . .? r , . ' _.. ':-' """ ' n. . h f,,n.” ' - i .'"J . . ' 'L .""H,'_"J. '... ., - , . ",.,... ...,... .H.-.a? . .,_. _ ,,, , ,, , .,,_ ' .. " """" ', .' '..- "' ," -,'__, .""-". ""'"" ' ' . .. ' _ _ . '- .. - " ',l- . ' '.- '? _ ' , ' ,, ,, I ' Il " I". 'I- ' . ' -. ' .. '. ' ... _'.-__ . * " ' ." ' . |'|* ». H . 'I | " ' ' - , . , _ . " .,, , ,. , |" "i"_ -,,.,-. , r'll. ,-.' . - | ' "_ , , , .. ""'"I' ',. ,,|| ,. ' ,,, |' _ _ _. ._,-=; i ' '.'.'._ - " ' .....,'. ,".,, .'.. .- , tt,-'n], ,vi; --' _ '.. ,_ ,'* " .. . , .. ' ,,,,' r l. r. " . ,, ._,, , " : .. . "'. ': .' ".: . .' "' . . ' '" ... ' | | | - .. '|'. .'." ' '. »- .'- . 4' . . . ' , L | "I ll ' " J' '-J llä E-ll 1" . .."_' ," ' ,.- , f_ I,,_ I , I "| _ I'll ], . .. . .' .. .', 'I ." ..',-.*' '. ' .].r._" ".' , . "., "" . ' _ _ " ...-'. -. ' ' .. '- . '*'...,' ' .- -_.,, .

. '. ' ,,, .,, -, , "',.', ", ,,.l'. ",'.' .-,. .

_ ',_-,,..'.,_,.,,-,' '.. ,,

'.,H ,|.|_., ' " . ""Il-'|' "|"

11. Författningsförslag

11.1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring

dels att 3 kap. 1, 2, 2 b, 4, 4 a, 5—5 b, 6, 7,10—10 c,13,16 och 17 åå, 4 kap. 6, 14 och 14 a 55, 7 kap. 3 &, 13 kap. 2 &, 21 kap. 1 5 samt 22 kap. 8 5 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 3 kap. 5 c och 5 d åå, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap. 1 5'

Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad äger enligt vad nedan sägs rätt till sjukpen- ning, om hans sjukpenninggrun- dande inkomst uppgår till minst sextusen kronor.

Hos allmän försäkringskassa inskriven försäkrad äger enligt vad nedan sägs rätt till sjukpen- ning, om han har en sjukpen- ninggrundande inkomst som, beräknad enligt 2 och 5—5 d 55, uppgår till minst sextusen kro- nor.

Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa för rätt till sjuk- penning anses uppfyllt om det har berott på åldersregeln i 1 kap. 4 & att villkoret inte har kunnat uppfyllas.

' Senaste lydelse 1992:1702

Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte på grundval av anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklönepe- riod, under vilken den försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön.

252

Sjukpenninggrundande in- komst är den årliga inkomst i pengar eller andra skattepliktiga förmåner som en försäkrad kan antas få för eget arbete, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat förvärvsarbete). Med inkomst av anställning likställs kostnadser-

Sjukpenninggrundande in— komst är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas få för eget arbete som på- går eller beräknas pågå minst sex månader i följd eller är årligen återkommande, antingen såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst (inkomst av anställning) eller på annan grund (inkomst av annat

sättning som inte enligt 10 59 förvärvsarbete). Som inkomst

uppbördslagen (I953.'272) undantas vid beräkning av preliminär A-skatt. Som in- komst av anställning räknas dock inte ersättning från en ar- betsgivare som är bosatt utom- lands eller en utländsk juridisk person, om arbetet har utförts i arbetsgivarens verksamhet utom riket. I fråga om arbete som utförs utomlands av den som av en statlig arbetsgivare sänts till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning bortses vid beräkningen av sjukpen— ninggrundande inkomst från sådana lönetillägg som betingas av ökade levnadskostnader och andra särskilda förhållanden i

sysselsättningslandet. Som in- komst av anställning eller in-

2 Senaste lydelse 1994z746

av anställning räknas dock inte ersättning från en arbetsgivare som är bosatt utomlands eller en utländsk juridisk person, om arbetet har utförts i arbetsgiva- rens verksamhet utom riket. I fråga om arbete som utförs utomlands av den som av en statlig arbetsgivare sänts till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning bortses vid beräkningen av sjukpen- ninggrundande inkomst från sådana lönetillägg som betingas av ökade levnadskostnader och andra särskilda förhållanden i sysselsättningslandet. Som in- komst av anställning eller in- komst av annat förvärvsarbete räknas inte heller intäkt som av- ses i 32 5 1 mom. första stycket

komst av annat förvärvsarbete räknas inte heller intäkt som avses i 32 5 1 mom. första stycket h och i kom— munalskattelagen (l928:370) eller sådan ersättning som an- ges i ] & första stycket 2—6 och fjärde stycket lagen (l990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster. Som inkomst av annat förvärvsarbete räknas inte sådan ersättning enligt gruppsjukförsäkring eller trygg- hetsförsäkring vid arbetsskada som enligt 2 & första stycket lagen om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster utgör underlag för nämnda skatt. Den sjukpenninggrundande inkoms- ten fastställs av försäkringskas— san. Inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete skall därvid var för sig avrundas till närmast lägre hundratals kronor.

Vid beräkning av sjukpen- ninggrundande inkomst bortses från sådan inkomst av anställ— ning och annat förvärvsarbete som överstiger sju och en halv gånger basbeloppet. Det belopp som sålunda skall undantas skall i första hand räknas av från in- komst av annat förvärvsarbete. Ersättning i pengar eller andra skattepliktiga förmåner för ut— fört arbete i annan form än pen- sion räknas som inkomst av anställning, såvida ersättningen under ett år uppgår till minst 1 000 kronor, även om

h och i kommunalskattelagen (1928z370) eller sådan ersätt- ning som anges i l 5 första stycket 2—6 och fjärde stycket lagen (l990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsin- komster. Som inkomst av annat förvärvsarbete räknas inte sådan ersättning enligt gruppsjukför- säkring eller trygghetsförsäkring vid arbetsskada som enligt 2 5 första stycket lagen om särskild löneskatt på vissa för- värvsinkomster utgör underlag för nämnda skatt. Inkomst av anställning och inkomst av an- nat förvärvsarbete skall var för sig avrundas till närmast lägre hundratals kronor.

Vid beräkning av sjukpen— ninggrundande inkomst bortses från sådan inkomst av anställ- ning och annat förvärvsarbete som överstiger sju och en halv gånger basbeloppet. Det belopp som sålunda skall undantas skall i första hand räknas av från in- komst av annat förvärvsarbete. Ersättning i pengar för utfört arbete i annan form än pension räknas som inkomst av anställ- ning, såvida ersättningen under ett år uppgår till minst 1 000 kronor, även om mottagaren inte är anställd hos den som

mottagaren inte är anställd hos den som utger ersättningen. I nu angivna fall skall den som utför arbetet anses såsom arbetstagare och den som utger ersättningen såsom arbetsgivare. Kan ersätt- ning för arbete för någon an— nans räkning under året inte antas uppgå till minst 1 000 kronor, skall ersättningen från denne inte tas med vid beräk- ningen av den sjukpenning- grundande inkomsten i annat fall än då den utgör inkomst av näringsverksamhet. Vid beräk- ning av sjukpenninggrundande inkomst av anställning skall bortses från ersättning som en- ligt 2 a 5 skall anses som in- komst av annat förvärvsarbete samt ersättning som idrottsut- övare får från sådan ideell före- ning som avses i 7 5 5 mom. lagen (19471576) om statlig in- komstskatt och som har till huvudsakligt syfte att främja idrottslig verksamhet om ersätt- ningen från föreningen under året inte kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp. Vid beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning bortses även från ersättning från en stiftelse som har till väsent- ligt ändamål att tillgodose eko- nomiska intressen hos dem som är eller har varit anställda hos en arbetsgivare som lämnat bidrag till stiftelsen (vinstan- delsstiftelse), om ersättningen avser en sådan anställd och inte utgör ersättning för arbete för

utger ersättningen. I nu angivna fall skall den som utför arbetet anses såsom arbetstagare och den som utger ersättningen så— som arbetsgivare. Kan ersätt- ning för arbete för någon an- nans räkning under året inte antas uppgå till minst 1 000 kronor, skall ersättningen från denne inte tas med vid beräk- ningen av den sjukpenning- grundande inkomsten i annat fall än då den utgör inkomst av näringsverksamhet. Vid beräk- ning av sjukpenninggrundande inkomst av anställning skall bortses från ersättning som en- ligt 2 a 5 skall anses som in- komst av annat förvärvsarbete samt ersättning som idrottsut- övare får från sådan ideell före- ning som avses i 7 & 5 mom. lagen (19471576) om statlig inkomstskatt och som har till huvudsakligt syfte att främja idrottslig verksamhet om ersätt- ningen från föreningen under året inte kan antas uppgå till minst ett halvt basbelopp. Vid beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning bortses även från ersättning från en stiftelse som har till väsent- ligt ändamål att tillgodose eko— nomiska intressen hos dem som är eller har varit anställda hos en arbetsgivare som lämnat bi- drag till stiftelsen (vinstan- delsstiftelse), om ersättningen avser en sådan anställd och inte utgör ersättning för arbete för stiftelsens räkning. Detta gäller

stiftelsens räkning. Detta gäller dock endast om de bidrag ar- betsgivaren lämnat till stiftelsen varit avsedda att vara bundna under minst tre kalenderår och att på likartade villkor till- komma en betydande del av de anställda. Om arbetsgivaren är ett fåmansföretag eller ett få- mansägt handelsbolag skall vid beräkningen inte bortses från ersättning som stiftelsen lämnar till sådan företagsledare eller delägare i företaget eller denne närstående person som avses i punkt 14 av anvisningarna till 32 & kommunalskattelagen. Vid beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning skall alltid bortses från ersätt- ning från en vinstandelsstiftelse som härrör från bidrag som ar- betsgivaren lämnat under åren 1988-1991.

Beräkningen av den sjukpen- ninggrundande inkomsten skall, där förhållandena inte är kända för försäkringskassan, grundas på de upplysningar som kassan kan inhämta av den försäkrade eller dennes arbetsgivare eller som kan framgå av den uppskattning, som vid taxering gjorts av den försäkrades in- komst. Inkomst av arbete för egen räkning får ej beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Om inkomsten helt eller delvis utgörs av skattepliktiga förmåner skall de

dock endast om de bidrag ar- betsgivaren lämnat till stiftelsen varit avsedda att vara bundna under minst tre kalenderår och att på likartade villkor till- komma en betydande del av de anställda. Om arbetsgivaren är ett fåmansföretag eller ett få— mansägt handelsbolag skall vid beräkningen inte bortses från ersättning som stiftelsen lämnar till sådan företagsledare eller delägare i företaget eller denne närstående person som avses i punkt 14 av anvisningarna till 32 & kommunalskattelagen. Vid beräkning av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning skall alltid bortses från ersätt- ning från en vinstandelsstiftelse som härrör från bidrag som ar- betsgivaren lämnat under åren 1988-1991.

Inkomst av arbete för egen räkning får ej beräknas högre än som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Semesterlön får inte beräknas till högre belopp än vad som skulle ha utgivits i län till den försäkrade för utfört arbete under motsvarande tid.

tas upp till ett värde som be- stäms i enlighet med 8 59 1 för- sta fjärde och sjätte styckena uppbördslagen ( I 95 3 .'2 72). När skäl föreligger får avvikelse ske Fån förmånsvärde som skatte- myndigheten bestämt enligt 5 5 andra stycket lagen (198—4.668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare.

2b53

Årsarbetstid beräknas av för- säkringskassan för försäkrade som har en sjukpenninggrun— dande inkomst som helt eller delvis är att hänföra till anställning när detta är av betydelse för beräkning av er- sättning. Årsarbetstid är det antal timmar per år som en försäkrad kan antas komma att ha tills vidare i ifrågavarande förvärvsarbete som ordinarie arbetstid eller motsvarande normal arbetstid. Vid beräkning- en av årsarbetstiden inräknas även ledighet enligt 10 5 andra stycket.

Årsarbetstid är det antal tim- mar som en försäkrad kan antas ha som ordinarie arbetstid eller motsvarande normal arbetstid i det förvärvsarbete som ligger till grund för sjukpenninggrun— dande inkomst av anställning. Vid beräkningen av årsarbets- tiden inräknas även ledighet enligt 10 å andra stycket.

Årsarbetstiden avrundas till närmaste hela timtal, varvid halv timme avrundas uppåt.

Beräkningen av årsarbets- tiden skall, där förhållandena inte är kända för försäkrings- kassan, grundas på de upplys- ningar som kassan kan inhämta från den försäkrade eller dennes

3 Lydelse enligt bet. 1995/96:5fU2

arbetsgivare eller uppdrags- givare.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäk- ringsverket får meddela föreskrifter om schablonberäkning av års- arbetstid.

4 54 För dagar i en sjukperiod gäller, om annat inte följer av 10—10 b åå, 1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

2. att hel sjukpenning för de 2. att hel sjukpenning för de därpå följande dagarna utgör för därpå följande dagarna utgör för dag 75 procent av den fastställ- dag 75 procent av den sjukpen- da sjukpenninggrundande in- ninggrundande inkomsten, delad komsten, delad med 365. Sjuk- med 365. Sjukpenningen avrun- penningen avrundas till när- das till närmaste hela krontal. maste hela krontal.

Som sjukperiod anses tid, under vilken en försäkrad i oavbruten följd lider av sjukdom som avses i 7 5 eller har rätt till sjuk— penning enligt 7 b 5 eller rehabiliteringspenning enligt 22 kap. 7 &. Uppkommer för den försäkrade rätt till sjukpenning enligt kapitlet i omedelbar anslutning till en sjuklöneperiod enligt lagen (1991 : 1047) om sjuklön, skall sjukperioden enligt denna lag anses omfatta också sjuklöneperioden.

Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukperiod avslutats skall bestämmelserna i första stycket samt 4 a och 10 a åå tillämpas som om den senare sjukperioden utgör en fortsättning på den tidigare sjukperioden.

Om den försäkrade gått miste om sjukpenning till följd av be— stämmelserna i första stycket 1 eller 10 a & första stycket 1 för sammanlagt tio dagar under de senaste tolv månaderna utges sjukpenning för dag som avses i första stycket 1 med 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten delad med 365.

4 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. l995/96:SfU2

4aå5

Om den försäkrade av arbets— givaren erhåller skattepliktiga förmåner i form av lön, bil, bostad eller helt fri kost under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall sjuk- penning som utges till och med den nittionde dagen i sjukperio— den minskas med det belopp som förmånerna under sjukdom överstiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i motsvarande förmåner om han varit i arbete och sjukpenning som utges för tid därefter min- skas med förmånerna under sjukdom. Till den del förmå- nerna under sjukdom utges i förhållande till förmåner i arbe- te som för år räknat överstiger den högsta sjukpenninggrundan— de inkomst som kan beräknas enligt 2 5 skall minskning dock endast ske med belopp som överstiger 85 procent av förmå- nema i arbete när sjukpenning utges från och med den andra till och med den nittionde dagen och 75 procent av förmånerna i arbete för tid därefter.

Om den försäkrade av ar— betsgivaren erhåller lön under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser, skall sjuk- penning som utges till och med den nittionde dagen i sjukperio— den minskas med det belopp som lönen under sjukdom över— stiger 10 procent av vad den försäkrade skulle ha fått i lön om han varit i arbete och sjuk- penning som utges för tid där— efter minskas med hela lönen under sjukdom. Till den del lönen under sjukdom utges i förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger den hög- sta sjukpenninggrundande in- komst som kan beräknas enligt 2 6 skall minskning dock endast ske med belopp som överstiger 85 procent av lönen i arbete när sjukpenning utges från och med den andra till och med den nit- tionde dagen och 75 procent av lönen i arbete för tid därefter.

Vid tillämpning av bestämmelserna i första stycket skall ersätt- ning som utges på grund av förmån av fri gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder som fastställs i kollektivavtal mellan arbets- marknadens huvudorganisationer anses som lön under sjukdom från

arbetsgivare.

5 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. 1995/96:8fU2

Det belopp varmed minsk- ning skall göras avrundas till närmast lägre hela krontal. Av- räkning skall i första hand göras vid utbetalning av sjukpenning som avser samma tid som de förmåner under sjukdom som föranlett minskningen men får också göras vid närmast följan- de utbetalning av sjukpenning.

556

Den allmänna försäkrings- kassan skall i samband med inskrivning av en försäkrad be— sluta om den försäkrades till— hörighet till sjukpenningförsäk— ringen. I Fåga om en försäkrad som avses i 1 5? första stycket skall kassan samtidigt fastställa den försäkrades sjukpenning- grundande inkomst. Sådan fast— ställelse skall också ske för för-- säkrad som avses i 1 5? andra stycket så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjuk- penninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjuk- penningförsäkringen skall om- prövas

a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomst- förhållanden eller andra om- ständigheter har undergått änd- ring av betydelse för rätten till

6 Senaste lydelse 1995z586

Det belopp varmed minsk- ning skall göras avrundas till närmast lägre hela krontal. Av- räkning skall i första hand göras vid utbetalning av sjukpenning som avser samma tid som den lön under sjukdom som föran- lett minskningen men får också göras vid närmast följande ut- betalning av sjukpenning

sjukpenning eller för sjukpen- ningens storlek,

b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med hän- syn till ändring i den försäkra— des arbetsförmåga, eller vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att be- reda sig inkomst genom arbete.

c) när delpension enligt sär— skild lag beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pen- sion ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades ar— bets- eller inkomstförhållanden, samt

d) när tjänstepension bevil- jas den försäkrade.

Ändring som avses i första stycket a skall gälla från och med den dag då försäkringskas- san fått kännedom om de änd- rade omständigheterna. Om anmälan om ändrade omstän- digheter görs i anslutning till en period med sjukpenning eller annan ersättning som beräknas per dag och betalas ut av för- säkringskassan, skall ändringen i stället gälla från och med för- sta dagen med ersättningen. Ändringen får dock inte gälla från och med en tidigare dag än den då de omständigheter som föranlett ändringen inträf- fade. Ändring skall i annat fall

än som avses i första stycket a gälla från och med den dag då anledning till ändringen upp- kommit.

Under tid som anges under 1—6 får, om inte första stycket b, c eller d är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundan- de inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkringskas- san då känt till samtligaförhål— landen. Detta gäller tid då den försäkrade

] . bedriver studier, för vilka han uppbär studiehjälp, studie- medel eller särskilt vuxenstudie- stöd enligt studiestödslagen (1973:349), studiestöd enligt lagen (I983.'1030) om särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa eller bidrag enligt förordningen (1976:536) om utbildningsbi- drag för doktorander,

2. genomgår kommunal vux- enutbildning (komvux), vuxen- utbildning för psykiskt utveck- lingsstörda (särvux) eller svenskundervisning för invand— rare (sfi) och uppbär timersätt- ning för studierna,

3. är inskriven vid arbets— marknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknads- myndighet eller

4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsar— bete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräk- nade tidpunkten härför,

Under en period då den för- säkrade inte förvärvsarbetar eller har minskat sitt förvärvs- arbete av skäl som anges nedan skall den sjukpenninggrundande inkomsten utgöra lägst den årli- ga inkomst beräknad enligt 2 5 som den försäkrade kunde antas få för eget arbete omedelbart före en sådan period eller flera sådana perioder. De perioder som avses är då den försäkrade

I . genomgår kommunal vuxe— nutbildning (komvux), vuxen- utbildning för psykiskt utveck- lingsstörda (särvux) eller svenskundervisning för invand— rare (sfi) och uppbär timersätt- ning för studierna,

2. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före bar- nets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,

5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är för— älder till barnet eller likställs med förälder enligt föräldrale- dighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Mot- svarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om min- dre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,

6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994zl809) om totalför- svarsplikt.

3. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är för- älder till barnet eller likställs med förälder enligt föräldrale- dighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Mot- svarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om min- dre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fle barnet i sin vård,

4. uppbär föräldrapenning i minst samma omfattning som han är ledig från förvärvsarbete för vård av barn,

5. fullgör annan tjänstgöring enligt lagen (1994zl809) om totalförsvarsplikt än grundut- bildning som är längre än 60 dagar,

6. inte förvärvsarbetar eller har minskat sitt förvärvsarbete av anledning som berättigar till ersättning enligt 3 kap. samt 22 kap. lagen om allmän försäk- ring eller motsvarande ersätt- ning enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring eller om annan jämförbar ekonomisk förmån,

7. är arbetslös före ingången av den månad då han jj/ller 65 år och är anmäld som arbets- sökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbju- det arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvsarbete,

För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall för- säkringskassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpen- ninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få un- der denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkoms— ten helt eller delvis är att hän- föra till anställning, skall års- arbetstiden beräknas på grund- val av enbart det antal arbets— timmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande för-

8. i annat fall än som avses i 5 c & är ledig Få)? en anställ- ning för studier inom det egna yrkesområdet eller, utan att vara ledig från en anställning, bedriver studier för högst ett år inom det egna yrkesområdet.

Vid beräkning av sjukpen- ninggrundande inkomst enligt första stycket skall bortses från inkomster som avser förvärvsar- bete som motsvaras av förtids— pension eller särskild efterle- vandepension enligt denna lag eller delpension enligt särskild lag som beviljats den försäkra- de. Om den försäkrade beviljats tjänstepension gäller särskilda bestämmelser enligt 5 a 55.

Den sjukpenninggrundande inkomsten skall anpassas till löneutvecklingen inom den för- säkrades yrkesområde för för— säkrad som inte fyllt 65 år.

värvsarbete under utbildnings- tiden.

För en försäkrad som får så- dan behandling eller rehabilite- ring som avses i 7 b 55" eller 22 kap. 7 9" och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeför— säkring eller motsvarande er- sättning enligt en annan författ- ning skall försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpen— ninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.

För en försäkrad som avses i 10 c 59 första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och höstterminen, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket ], sjukpenningen beräknas på den sjukpenning— grundande inkomst som följer av första—tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkoms- ten enligt fjärde stycket.

Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade ge— nomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.

Såå7

För en försäkrad, till vilken tjänstepension utges i form av ålderspension eller annan där- med jämställd pension före ut- gången av den månad under vil- ken han fyller 65 år, skall sjuk- penninggrundande inkomst fast- ställas om han har ett förvärvs- arbete som beräknas pågå under minst sex månader i följd. Den sjukpenninggrundande inkoms- ten beräknas därvid enligt 2 5.

Är en försäkrad med sådan tjänstepension som avses i för- sta stycket helt eller delvis ar- betslös samt arbetssökande, skall sjukpenninggrundande inkomst fastställas endast om tjänstepensionen understiger 60 procent av lönen närmast före pensionsavgången. Den sjukpen- ninggrundande inkomsten be- räknas därvid på grundval av lönen närmast före pensionsav— gången eller, om den försäkrade inte har för avsikt att förvärvs- arbeta i samma omfattning som tidigare, den inkomst han kan antas få av arbete som svarar mot det föreliggande arbetsut- budet. Vid beräkningen skall iakttas att inkomsten inte får överstiga sju och en halv gånger basbeloppet. Vidare skall in- komsten minskas med tjänste— pensionen. Minskningen får dock inte ge till resultat att en

7 Senaste lydelse l994:46

För en försäkrad, till vilken tjänstepension utges i form av ålderspension eller annan där- med jämställd pension före ut- gången av den månad under vil- ken han fyller 65 år, beräknas den sjukpenninggrundande in— komsten på den årliga inkomst han kan antas få i ett förvärvs- arbete som beräknas pågå under minst sex månader i följd. Den sjukpenninggrundande inkoms- ten beräknas därvid enligt 2 5.

Är en försäkrad med sådan tjänstepension som avses i för— sta stycket helt eller delvis ar- betslös samt arbetssökande, skall sjukpenninggrundande inkomst beräknas endast om tjänstepensionen understiger 60 procent av lönen närmast före pensionsavgången. Den sjukpen- ninggrundande inkomsten be- räknas därvid på grundval av lönen närmast före pensionsav— gången eller, om den försäkrade inte har för avsikt att förvärvs- arbeta i samma omfattning som tidigare, den inkomst han kan antas få av arbete som svarar mot det föreliggande arbetsut- budet. Vid beräkningen skall iakttas att inkomsten inte får överstiga sju och en halv gånger basbeloppet. Vidare skall in- komsten minskas med tjänste- pensionen. Minskningen får dock inte ge till resultat att en

försäkrad som är endast delvis arbetslös erhåller lägre sjukpen- ninggrundande inkomst än om beräkning skett enligt första stycket.

försäkrad som är endast delvis arbetslös erhåller lägre sjukpen- ninggrundande inkomst än om beräkning skett enligt första stycket.

5ng

För en försäkrad som av Svenska kyrkan, ett svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisa- tion som bedriver biståndsverk- samhet varit sänd till ett annat land för arbete för arbetsgiva- rens räkning, skall den sjukpen- ninggrundande inkomsten vid återkomsten till Sverige faststäl— las till lägst det belopp som utgjorde hans sjukpenninggrun- dande inkomst omedelbart före utlandsresan, om utlandsvistel— sen varat högst tre år. Bestäm- melsen i denna paragraf gäller även den medföljande maken. Med make likställs den som utan att vara gift med den ut- sände lever tillsammans med denne, om de tidigare har varit

gifta eller gemensamt har eller har haft barn.

5c

** Senaste lydelse 1993355

För en försäkrad som av Svenska kyrkan, ett svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisa— tion som bedriver biståndsverk- samhet varit sänd till ett annat land för arbete för arbetsgiva- rens räkning, skall, om utlands- vistelsen varat högst tre år, den sjukpenninggrundande inkoms- ten vid återkomsten till Sverige beräknas enligt 5 5. Bestämmel— sen i denna paragraf gäller även den medföljande maken. Med make likställs den som utan att vara gift med den utsände lever tillsammans med denne, om de tidigare har varit gifta eller ge- mensamt har eller har haft barn.

& Under en period då den för-

säkrade inte förvärvsarbetar eller har minskat sitt förvärvs— arbete av skäl som anges nedan skall sjukpenningen beräknas på

en sjukpenninggrundande in— komst beräknad enbart på grundval av inkomsten av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. De perioder som avses är då den försäkrade ]. bedriver stu- dier, för vilka han uppbär stu- diehjälp, studiemedel eller sär- skilt vuxenstudiestöd enligt stu- diestödslagen (1973:349), stu- diestöd enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxen- studiestöd för arbetslösa eller bidrag enligt förordningen (1976:536) om utbildningsbi- drag för doktorander,

2. är inskriven vid arbets- marknadsinstitut eller genomgår arbetsmarknadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknads- myndighet,

3. genomgår grundutbildning enligt lagen (I994:1809) om totalförsvarsplikt som är längre än 60 dagar eller

4. får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b 5 eller 22 kap. 7 5 och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsska- deförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan för- fattning.

Under studieuppehåll mellan vår- och höstterminen, då den försäkrade inte uppbär studie- social förmån som anges i för- sta stycket 1, skall sjukpenning- en beräknas på en sjukpenning— grundande inkomst beräknad enligt 5 5, om den blir högre än

sjukpenning beräknad enligt första stycket

1. om den försäkrade är helt eller delvis arbetslös och an- mäld som arbetssökande på arbetsförmedling samt är be- redd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot tidigare förvärvsarbete eller

2. om den försäkrade skall uppbära sjukpenning för tid då annars havandeskapspenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits.

Vid utgången av en period som avses i första stycket 1 3 skall den sj ukpenn in ggrundande inkomsten beräknas enligt 5 5.

sag

En försäkrad skall, när han gör anspråk på sjukpenning, till den allmänna försäkringskassan anmäla sådan ändring i sina inkomstförhållanden eller andra

9 Senaste lydelse 1994z46

Vid utgången av en period då den försäkrade haft förtids- pension eller sjukbidrag enligt denna lag skall den sjukpen— ninggrundande inkomsten be— räknas enligt 5 5 om han är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot närmast föregående förvärvs- arbete.

659

En försäkrad skall till den allmänna försäkringskassan läm- na uppgift om sina inkomst- förhållanden eller andra omstän- digheter, som påverkar rätten

omständigheter, som påverkar till sjukpenning eller sjukpen- rätten till sjukpenning eller ningens storlek. sjukpenningens storlek. Allmän försäkringskassa skall i den utsträckning det skä- ligen påkallas genom förjråg- ningar hos de försäkrade eller på annat lämpligt sätt inhämta uppgifter om den försäkrades inkomstförhållanden, arbetstid och andra omständigheter som har betydelse för sjukpenning- försäkringen.

7 é”)

Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid denna bedömning skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört.

Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om arbetsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjuk- penning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning.

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjukdomen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av sin normala arbetstid en viss dag, skall hans arbetsförmåga anses nedsatt i minst motsvarande mån den dagen.

Om den försäkrade inte kan Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt van- antas kunna återgå till sitt van-

”) Senaste lydelse 1995z508

liga arbete, skallförsäkringskas— san undersöka om den försäkra- de efter sådan åtgärd, som avses i 7 b 5 eller 22 kap. kan försör- ja sig själv genomförvärvsarbe- te om arbetsförhållandena änd- ras eller om annat lämpligt ar- bete erhålls. Därvid skall be- aktas vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständig- heter.

liga arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren, skall vid bedömningen av arbetsförmå- gans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade efter sådan åtgärd, som avses i 7 b 5 eller 22 kap. kan försörja sig själv genom arbete hos arbets- givaren.

Om den försäkrade inte kan försörja sig själv genom arbete hos arbetsgivaren eller genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på ar- betsmarknaden skall vid bedöm- ningen av arbetsförmågans ned- sättning särskilt beaktas om den försäkrade efter sådan åtgärd, som avses i 7 b 5 eller 22 kap., med hänsyn till vad som rim- ligen kan begäras av honom, kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på ar- betsmarknaden eller annat för honom tillgängligt lämpligt ar- bete.

Bedömningen av arbetsför— mågans nedsättning enligt fjär- de och femte styckena skall göras i förhållande till högst ett heltidsarbete.

Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han annars skulle ha uppburit föräldrapenning, skall

arbetsförmågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdo- men.

Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efter— levandepension enligt denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans arbetsförmå- ga ske med bortseende från den nedsättning av förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgående pension.

10 åll

För de första 14 dagarna i sjukperioden utges sjukpenning som svarar mot sj ukpenninggru- ndande inkomst av anställning endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha för— värvsarbetat om han inte hade varit sjuk. För en försäkrad som avses i 5 5 tredje stycket 1 eller 3, femte eller sjunde stycket skall vad som har sagts nu gälla även för tid efter de första 14 dagarna av sjukperioden. För sjukpenningen skall 10 a och 10 b 55 tillämpas.

För de första 14 dagarna i sjukperioden utges sjukpenning som svarar mot sjukpenning- grundande inkomst av anställ- ning endast under förutsättning att den försäkrade skulle ha för- värvsarbetat om han inte hade varit sjuk. För en försäkrad som avses i 5 c 5 första stycket skall vad som har sagts nu gälla även för tid efter de första 14 dagar- na av sjukperioden. För sjuk- penningen skall 10 a och 10 b 55 tillämpas.

Med tid för förvärvsarbete enligt första stycket jämställs

1. ledighet för semester, dock inte om den försäkrade uppbär semesterlön enligt semesterlagen (19771480) och, enligt 15 & sam- ma lag, kan begära att dag då han är oförmögen till arbete på grund av sjukdom inte räknas som semesterdag,

2. ledighet under studietid för vilken oavkortade löneförrnåner

utges,

3. ledighet under tid då den försäkrade genomgår sådan ut-

” Senaste lydelse 1993:752

3. ledighet under tid då den försäkrade genomgår sådan ut-

bildning eller undervisning som anges i 5 & tredje stycket 2 eller uppbär korttidsstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), och

4. ledighet för ferier eller för motsvarande uppehåll för lärare som är anställda inom utbild- ningsväsendet.

bildning eller undervisning som anges i 5 5 första stycket 1 eller uppbär korttidsstudiestöd enligt studiestödslagen (1973z349),

4. ledighet för ferier eller för motsvarande uppehåll för lärare som är anställda inom utbild- ningsväsendet, och

5. dag då den försäkrade gått miste om dagpenning från arbetslöshetskassa eller det kon— tanta arbetsmarknadsstödet, dag som skulle ha utgjort karensdag för arbetslöshetsersättning och dag då den försäkrade skulle ha varit avstängd från arbetslös- hetsersättning.

10 a 5”

Om den försäkrades sjukpenning i fall som avses i 10 & svarar mot sjukpenninggrundande inkomst av enbart anställning, gäller för dagar i sjukperioden som den försäkrade skulle ha utfört för- värvsarbete om han inte hade varit sjuk,

]. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och

2. att hel sjukpenning för de därpå följande dagarna utgör 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten och beräknas enligt andra och tredje styckena.

Skall sjukpenning utges för endast en dag skall till grund för beräkningen läggas det tal som erhålls när angiven procentandel av den sjukpenninggrundande inkomsten delas med årsarbetstiden. Talet avrundas till närmaste hela krontal. Det multipliceras därefter med antalet timmar av ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid. Produkten utgör hel sjukpenning för dagen.

Skall sjukpenning utges för mer än en dag med samma pro— centandel skall, vid beräkning av sjukpenning för dessa dagar, det tal som erhållits enligt andra stycket andra meningen multipliceras med det sammanlagda antalet timmar av ordinarie arbetstid eller

” Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. 1995/96:8fU2

däremot svarande normal arbetstid som belöper på dagarna. Det tal som därvid erhålls delas med antalet dagar med sjukpenning. Kvoten utgör beloppet av hel sjukpenning för dag. Skall sjuk- penning utges efter olika grader av nedsatt arbetsförmåga samman- läggs dock de timmar som avser samma grad för sig. Sjukpenning beräknas för varje sådan period för sig.

Om antalet timmar eller det sammanlagda antalet timmar enligt andra och tredje styckena inte uppgår till ett helt timtal skall avrundning ske till närmaste hela timmar, varvid halv timme avrundas uppåt. Sjukpenning avrundas till närmaste hela krontal.

Om den försäkrade gått miste om sjukpenning till följd av bestämmelserna i första stycket 1 eller 4 & första stycket 1 för sammanlagt tio dagar under de senaste tolv månaderna, utges sjukpenning för dag som avses i första stycket 1 med 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten och beräknas enligt andra och tredje styckena.

För dag som avses i 10 5 andra stycket 5 utgör hel sjuk- penning högst det belopp som utgör den försäkrades dagpen-

ning från arbetslöshetskassa eller det kontanta arbetsmark— nadsstödet.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäk- ringsverket får meddela föreskrifter om schablonberäkning av ordinarie arbetstid och däremot svarande normal arbetstid.

10 b 5”

Om den försäkrades sj ukpen- ning i fall som avses i 10 & svarar mot sj ukpenninggrundan- de inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete beräk- nas beloppet av hel sjukpenning för dag enligt följande. Den del av sjukpenningen som svarar mot inkomst av anställning be-

Senaste lydelse 199211702

Om den försäkrades sjukpen- ning i fall som avses i 10 & svarar mot sjukpenninggrundan- de inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete beräk- nas beloppet av hel sjukpenning för dag enligt följande. Den del av sjukpenningen som svarar mot inkomst av anställning be-

räknas enligt 10 a å första—fjär— de styckena. Den del som svarar mot inkomst av annat förvärvs- arbete beräknas enligt 4 å första stycket.

100

Utan hinder av föreskrifterna i 10—10 b åå beräknas sjukpen- ning enligt 4 å första stycket när den försäkrade

1. är helt eller delvis arbets- lös och anmäld som arbets- sökande på arbetsförmedling samt är beredd att anta erbju— det arbete i en omfattning som svarar mot den fastställda sjuk- penninggrundande inkomsten, eller

2. skall uppbära sjukpenning för tid då annars havandeskaps- penning, föräldrapenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits.

räknas enligt 10 a å första—fjär- de och sjätte styckena. Den del som svarar mot inkomst av an- nat förvärvsarbete beräknas en- ligt 4 å första stycket.

514

Utan hinder av föreskrifterna i 10—10 b åå beräknas sjukpen- ning enligt 4 å första stycket när den försäkrade skall uppbära sjukpenning för tid då annars havandeskapspenning, föräldra- penning eller rehabiliteringspen- ning skulle ha uppburits.

Vid beräkning av sjukpenning på en sjukpenninggrundande inkomst som omfattar ersättning för sådan vård som avses i 12 å skall sjukpenning som svarar mot denna ersättning beräknas enligt 4 å första stycket.

14 Senaste lydelse 19932745

För tid efter de första 14 då- garna i sjukperioden beräknas sjukpenningen enligt 4 5 första stycket om den försäkrade är helt eller delvis arbetslös och anmäld som arbetssökande på arbetsförmedling samt är be— redd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot

den fastställda sjukpenninggrun- dande inkomsten.

13 515

Frågor om förmåner enligt detta kapitel prövas av den all— männa försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskri- ven eller skulle ha varit inskri- ven, om han uppfyllt åldersvill- koret i 1 kap. 4 å. Denna för— säkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkringskassa att pröva sådana frågor med undan- tag av frågor som avses i 5 5.

Frågor om förmåner enligt detta kapitel prövas av den all- männa försäkringskassa hos vilken den försäkrade är inskri- ven eller skulle ha varit inskri- ven, om han uppfyllt åldersvill- koret i 1 kap. 4 å. Denna för- säkringskassa får dock uppdra åt en annan försäkringskassa att pröva sådana frågor.

Bestämmelserna i 3, 5 och 8 åå i fråga om förtidspension tillämpas även där den försäkrade skulle ha erhållit sådan pension, om han hade haft rätt till folkpension enligt bestämmelserna i 5 kap.

Har en försäkrad, utan att bestämmelserna i 3 kap. 3 å är till— lämpliga, efter ingången av den månad då han uppnådde sextiofem års ålder, erhållit sjukpenning under etthundraåttio dagar, får den allmänna försäkringskassan besluta att sjukpenning inte längre skall utgå.

16 516

Om en arbetstagare har rätt till lön under sjukdom enligt statli- ga, kommunala eller landstingskommunala bestämmelser, kan regeringen föreskriva undantag helt eller delvis från bestämmel- serna om rätt till sjukpenning.

I den mån sådant undantag inte har föreskrivits får arbetsgivaren i den ordning regeringen bestämmer uppbära arbetstagarens sjukpenning till den del den inte överstiger den utbetalda lönen.

En överenskommelse, som innebär att en arbetsgivare som har utgivit lön till en arbetstagare under sjukdom har rätt att uppbära

'5 Senaste lydelse 19931355 ”7 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. 1995/96:5fU2

dennes sjukpenning, är bindande för försäkringskassan om den har form av kollektivavtal och på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en organisation som är att anse som huvudorganisa- tion. Ett sådant kollektivavtal får en arbetsgivare som är bunden av avtalet efter överenskommelse åberopa även i fråga om arbets- tagare som inte omfattas av avtalet men sysselsätts i arbete som avses i det. Regeringen får meddela föreskrifter om sjukpenning- beräkning och handläggning av sjukfall för arbetstagare hos staten som omfattas av sådant avtal.

Regeringen får även meddela föreskrifter om sjukpenningbe- räkning för arbetstagare med statligt reglerad anställning som är anställda hos en annan arbetsgivare än staten och som omfattas av sådant kollektivavtal som anges i tredje stycket.

Har en försäkrad drabbats av sjukdom utom riket och därvid erhållit underhåll genom utrikesförvaltningens försorg får för- valtningen i den ordning regeringen bestämmer från försäkringskas- san erhålla den försäkrades sjukpenning, i den mån den inte överstiger vad som har utgivits i underhåll.

Sjukpenning som betalas ut enligt denna paragraf till en ar- betsgivare skall minskas med skattepliktiga förmåner i form av lön, bil, bostad och helt fri kost under sjukdom som arbets- givaren utger till arbetstagaren för samma tid som sjukpenning- en avser, dock endast med den del av förmånerna under sjuk- dom som överstiger 85 procent av motsvarande förmåner i ar- bete när sjukpenning utges från och med den andra till och med den nittionde dagen och 75 pro- cent av förmånerna i arbete för tid därefter. Härvid har bestäm— melserna i 4 a å andra och tred- je styckena motsvarande till- lämpning.

Sjukpenning som betalas ut enligt denna paragraf till en ar- betsgivare skall minskas med lön under sjukdom som arbets- givaren utger till arbetstagaren för samma tid som sjukpenning- en avser, dock endast med den del av lönen under sjukdom som överstiger 85 procent av lönen i arbete när sjukpenning utges från och med den andra till och med den nittionde da— gen och 75 procent av lönen i arbete för tid därefter. Härvid har bestämmelserna i 4 a å and- ra och tredje styckena motsva— rande tillämpning.

17517. Sjukpenning får, om omständigheterna motiverar det, dras in

eller sättas ned om en försäkrad

a) vägrar att ta emot besök av en person, som fått i uppdrag av försäkringskassan att utreda rätten till sjukpenning eller behovet av

rehabiliteringsåtgärd,

b) underlåter att meddela försäkringskassan sin vistelseadress när han under sjukdomsfall vistas annat än tillfälligt på annan adress än den som angetts till kassan,

c) underlåter att enligt 6 å första stycket anmäla sådan ändring, som är av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek.

c) underlåter att enligt 6 å första stycket lämna sådana uppgifter som är av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek.

4 kap. 6 ålS Hel föräldrapenning utgör lägst 60 kronor om dagen (garan-

tinivå).

Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpen- ning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräk- nade tidpunkten härför har varit försäkrad för en sjukpenning över garantinivån och skulle ha varit det om försäkringskassan känt till samtliga förhållanden.

17 Senaste lydelse 1987z223

Föräldrapenning för de första 180 dagarna utges med belopp motsvarande förälderns sjukpen- ning, beräknad enligt femte stycket, om föräldern under minst 240 dagar i följd före barnets födelse eller den beräk— nade tidpunkten härför har varit försäkrad för en sjukpenning över garantinivån. För den som avses i 3 kap. 5 c 5 första styc- ket l — 3 skall även beaktas tid då den försäkrade skulle ha varit försäkrad för en sjukpen- ning över garantinivån om be- räkningen skett enligt treaje stycket nämnda lagrum.

18 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. 1995/96:51132

Utöver vad som anges i andra stycket utges föräldrapenning för 180 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, och 90 dagar med belopp enligt garantinivån.

Vid flerbarnsbörd utges föräldrapenning enligt 3 å andra stycket för 90 dagar med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, beräknad enligt femte stycket, och 90 dagar med belopp enligt garantinivån.

När föräldrapenning enligt andra — fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall be- räkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 5 fjärde — sjun- de styckena samt 10 a och 10 b åå. Därvid skall dock föräldra- penning för dag beräknas efter 85 procent av den fastställda sjukpenninggrundande inkoms- ten, delad med 365,

När föräldrapenning enligt andra — fjärde styckena skall utges med belopp motsvarande förälderns sjukpenning, skall be- räkningen ske enligt 3 kap. med undantag av 5 c 5 samt 10 a och 10 b åå. Därvid skall dock föräldrapenning för dag beräk- nas efter 85 procent av den sjukpenninggrundande inkorns- ten, delad med 365,

a) för föräldrar som gemensamt har vårdnaden om ett barn eller, vid flerbarnsbörd, barnen, för de första 30 dagarna för vardera

föräldern,

b) för en förälder som ensam har vårdnaden om ett barn eller, vid flerbarnsbörd, barnen, för de första 60 dagarna, eller

0) om den andra föräldern på grund av sjukdom eller handi- kapp varaktigt saknar förmåga att vårda ett barn eller, vid fler- barnsbörd, barnen, för de första 60 dagarna. Föräldrapenning för tid därutöver skall för dag be- räknas efter 75 procent av den fastställda sj ukpenninggrundan- de inkomsten, delad med 365.

Utan hinder av vad som fö— reskrivs i andra — fjärde stycke- na skall, om förälderns sjukpen-

c) om den andra föräldern på grund av sjukdom eller handi- kapp varaktigt saknar förmåga att vårda ett barn eller, vid fler- barnsbörd, barnen, för de första 60 dagarna. Föräldrapenning för tid därutöver skall för dag be- räknas efter 75 procent av den sjukpenninggrundande inkoms- ten, delad med 365.

Utan hinder av vad som fö- reskrivs i andra — fjärde stycke— na skall föräldrapenningen till

ninggrundande inkomst har sänkts enligt 3 kap. 5 5 tredje stycket 5, föräldrapenningen till dess barnet fyller två år beräk- nas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som gällde innan sänkningen skedde eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom yr- kesområdet därefter föranleder, om föräldern avstår från för- värvsarbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldra- penningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.

dess barnet fyller två år beräk- nas lägst på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som den försäkrade hade före utgången av den tid som anges i 3 kap. 5 5 första stycket 3 eller den högre inkomst som löneutvecklingen inom yrkes— området därefter föranleder, om föräldern avstår från förvärvs- arbete för vård av barn. Är kvinnan gravid på nytt innan barnet uppnått ett år och nio månaders ålder, skall föräldra- penningen även fortsättningsvis beräknas på motsvarande sätt. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter det att det föregående barnet fötts eller adopterats.

14 å19 Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från förvärvsarbete. Halv eller fjärdedels tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som arbetar högst hälften respektive högst tre fjärdedelar av den tid han skulle ha arbetat om han inte vårdat barnet. Bestämmelserna i 7 å andra stycket gäller i tillämpliga delar även i fråga om tillfällig föräldrapenning.

Om inte annat följer av tred- je eller fjärde stycket eller 14 a å skall till grund för beräkning- en av beloppet för hel tillfällig föräldrapenning för dag läggas det tal som erhålls när 75 pro- cent av den sjukpenninggrun—

Om inte annat följer av tredje eller fjärde stycket eller 14 a å skall till grund för beräkningen av beloppet för hel tillfällig föräldrapenning för dag läggas det tal som erhålls när 75 pro— cent av den sjukpenninggrun-

'9 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. 1995/96:5tU2

dande inkomsten av anställning delas med årsarbetstiden. Vid beräkningen tillämpas 3 kap. 10 a å andra — fjärde styckena på motsvarande sätt för den tid som förmånen avser.

Skall tillfällig föräldrapen- ning utges på grundval av in- komst av annat förvärvsarbete beräknas hel förmån för dag efter 75 procent av den fastställ- da sjukpenninggrundande in- komsten, delad med 365. Be— loppet avrundas till närmaste hela krontal.

dande inkomsten av anställning delas med årsarbetstiden. Vid beräkningen tillämpas 3 kap. 10 a å andra fjärde och sjätte styckena på motsvarande sätt för den tid som förmånen avser. Skall tillfällig föräldrapen- ning utges på grundval av in- komst av annat förvärvsarbete beräknas hel förmån för dag efter 75 procent av den sjukpen- ninggrundande inkomsten, delad med 365. Beloppet avrundas till närmaste hela krontal.

Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av sjukpen-

ninggrundande inkomst av såväl anställning som annat förvärvs- arbete beräknas den del av förmånen som svarar mot inkomst av anställning enligt andra stycket medan den del av förmånen som svarar mot inkomst av annat förvärvsarbete beräknas enligt tredje stycket.

14 a å20 Tillfällig föräldrapenning beräknas enligt 14 å tredje stycket 1. när den försäkrade skall uppbära tillfällig föräldrapenning för tid då annars havandeskapspenning, föräldrapenning eller rehabili- teringspenning skulle ha uppburits, eller

2. i fall som avses i 3 kap. 2. i fall som avses i 3 kap. 10 c å första stycket 1 samt 10 c å andra stycket. andra stycket.

7 kap.

3521. Vid bedömande i vad mån Vid bedömningen av om ar- arbetsförrnågan är nedsatt skall betsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga beaktas den försäkrades förmåga

20 Senaste lydelse 1993:745 21 Senaste lydelse 1995z508 fr.o.m. ljanuari 1997.

att vid den nedsättning av pres— tationsförmågan, varom är Få- ga, bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verk- samhet samt ålder, bosättnings- förhållanden och därmed jäm- förliga omständigheter. Bedö- mningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hus- hållsarbete i hemmet.

att, med hänsyn till vad som rimligen kan begäras av honom, försörja sig själv genom sådant arbete som är normaltförekom— mande på arbetsmarknaden eller annat för honom tillgäng- ligt lämpligt arbete. Bedöm- ningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av prestationsförmågan. Med in- komst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hus- hållsarbete i hemmet.

Är den försäkrade föremål för åtgärd av beskaffenhet, som anges i 3 kap. 7 b å eller 22 kap. 7 å, skall arbetsförmågan under tiden för åtgärden anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund av åtgärden är hindrad att utföra förvärvsarbete.

13 kap. 2 522

Har pensionspoäng tillgodo- räknats den försäkrade för minst två år av de fyra år som när- mast föregått det år då pen- sionsfallet inträffar, skall för- tidspension utges med tillämp- ning av bestämmelserna i andra stycket. Detsamma skall gälla då vid tidpunkten för pensions- fallet den försäkrades sjukpen— ninggrundande inkomst eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans sjukpenninggrun-

32 Senaste lydelse 1994z46

Har pensionspoäng tillgodo- räknats den försäkrade för minst två år av de fyra år som när- mast föregått det år då pen- sionsfallet inträffar, skall för— tidspension utges med tillämp- ning av bestämmelserna i andra stycket. Detsamma skall gälla då vid tidpunkten för pensions- fallet den försäkrades sjukpen- ninggrundande inkomst uppgår till lägst ett belopp som motsva-

dande inkomst om försäkrings- rar det vid årets ingång gällande kassan hade känt till samtliga basbeloppet.

förhållanden, uppgår till lägst

ett belopp som motsvarar det

vid årets ingång gällande basbe-

loppet.

Hel förtidspension motsvarar den tilläggspension i form av ålderspension, som skulle tillkomma den försäkrade, om sådan pension skulle börja utgå från och med den månad varunder han fyller sextiofem år. Härvid skall ålderspensionen beräknas under antagande att den försäkrade för varje år från och med det då förtidspensionen börjar utgå till och med det då han uppnår sextiofyra års ålder tillgodoräknats pensionspoäng motsvarande medeltalet av de pensionspoängtal, vilka tillgodoräknats honom under de fyra år som närmast föregått det år då pensionsfallet inträffade eller, om pensionen därigenom blir större, under samtliga år från och med det då han fyllt sexton år till och med det som närmast föregått pensionsfallet. Vid beräkningen av nämnda medeltal bortses från de år intill ett antal av hälften, för vilka pensionspoäng ej tillgodoräknats den försäkrade eller för vilka poängtalet är lägst.

Pension enligt denna paragraf får ej utgå, om den försäkrade vid sextiofem års ålder inte kan bli berättigad till ålderspension enligt 12 kap.

21 kap. 1 523

Den som är inskriven hos en allmän försäkringskassa, men inte är försäkrad för en sjukpenning som, beräknad enligt 3 kap. 4 å första stycket 2, uppgår till 60 kronor, skall kunna genom frivilliga avgifter försäkra sig för erhållande av sjukpenning eller sjuk- penningtillägg.

Den som inte har rätt till sjukpenning enligt 3 kap. 1 å får försäkra sig för sjukpenning som uppgår till lägst 20 kronor och högst 60 kronor. Den som har rätt till sjukpenning enligt 3 kap. 1 å får försäkra sig för sjukpenningtillägg, som tillsammans med

den sjukpenning som han är berättigad till enligt 3 kap. 4 å första stycket 2 uppgår till lägst 20 kronor och högst 60 kronor.

En frivillig försäkring påver- kas inte av att den försäkrades sjukpenning enligt 3 kap., under där angivna förutsättningar, be- räknas med tillämpning av 5 5 sjätte stycket eller 10 a eller 10 b å nämnda kapitel.

En frivillig försäkring påver- kas inte av att den försäkrades sjukpenning enligt 3 kap., under där angivna förutsättningar, be- räknas med tillämpning av 5 c 5 andra stycket eller 10 a eller 10 b å nämnda kapitel.

Försäkringen skall efter den försäkrades val gälla med en karenstid av 3 eller 30 dagar eller utan sådan karenstid.

Rätt till inträde i den frivilliga försäkringen eller förkortning av gällande karenstid enligt fjärde stycket tillkommer endast den som är under 55 år.

Ersättning enligt denna paragraf utges inte för tid efter ingången av den månad då den försäkrade börjar uppbära hel förtids- eller

ålderspension. 22 kap. 8 é24 Hel rehabiliteringspenning Hel rehabiliteringspenning

utgör för dag 75 procent av den fastställda sjukpenninggrundan- de inkomsten, delad med 365. Rehabiliteringspenningen avrun- das till närmaste hela krontal.

utgör för dag 75 procent av den sjukpenninggrundande inkom- sten, delad med 365. Rehabilite- ringspenningen avrundas till närmaste hela krontal.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdan- det.

24 Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. l995/96:SfUZ

11.2. Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård

Härigenom föreskrivs att 8 och 9 åå lagen (1988zl465) om ersättning och ledighet för närståendevård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8å'

Ersättning beräknas för hela den tid som förmånen avser enligt 3 kap. 10 a å lagen (1962:381) om allmän försäk- ring när ersättningen utges på grundval av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning och enligt 10 b å nämnda kapi- tel när den utges på grundval av sjukpenninggrundande inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete. I fall som avses i 3 kap. 5 5 sjätte stycket sam- ma lag beräknas ersättningen dock inte på grundval av den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första — tredje styckena i den paragrafen.

Ersättning beräknas för hela den tid som förmånen avser enligt 3 kap. 10 a å lagen (1962:381) om allmän försäk- ring när ersättningen utges på grundval av sjukpenninggrun- dande inkomst av anställning och enligt 10 b å nämnda kapi- tel när den utges på grundval av sjukpenninggrundande inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete. Vid beräkning av ersättningen tillämpas inte 3 kap. 5 c 5 andra stycket samma lag.

Ersättning som utges på grundval av enbart inkomst av annat förvärvsarbete beräknas enligt 3 kap. 4 å första stycket lagen om

allmän försäkring.

] Senaste lydelse 1993z333

9 å2 Utan hinder av föreskrifterna i 8 å första stycket beräknas er- sättning enligt 3 kap. 4 å första stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring 1. när någon skall uppbära ersättning för tid då annars havande- skapspenning, föräldrapenning eller rehabiliteringspenning skulle ha uppburits, och

2. i fall som avses i 3 kap. 10 c å första stycket 1 och 3 samt andra stycket lagen om

2. i fall som avses i 3 kap. 10 c å andra stycket lagen om allmän försäkring.

allmän försäkring.

För tid efter de första 14 dagarna i ersättningsperioden beräknas närståendepenning enligt 3 kap. 4 5 första stycket lagen om allmän försäkring om vårdaren är helt eller delvis arbetslös och anmäld som ar- betssökande på arbetsförmed- ling samt är beredd att anta erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot tidigare för- värvsarbete.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdan- det.

2 Senaste lydelse 199121980

11.3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 5 och 6 åå lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap. 5 å'

För den som är sjukpenning- försäkrad enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk— ring utgörs livränteunderlaget av hans sjukpenninggrundande in— komst enligt 3 kap. 2 å nämnda lag vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges eller den inkomst som då skulle ha ut- gjort hans sjukpenninggrundan- de inkomst, om försäkringskas-

san hade känt till samtliga för- hållanden.

[ Senaste lydelse 199333]

För den som är sjukpenning- försäkrad enligt 3 kap. lagen (1962:381) om allmän försäk- ring utgörs livränteunderlaget av hans sjukpenninggrundande in- komst enligt 3 kap. 2 å nämnda lag vid den tidpunkt från vilken livräntan skall utges. Vid beräk- ning av den sjukpenninggrun- dande inkomsten skall som in— komst för eget arbete även be- aktas andra skattepliktiga för- måner än pengar. Med inkomst av anställning skall därvid lik- ställas kostnadsersättning som inte enligt 10 5 uppbördslagen (] 9532 72) undantas vid beräk- ning av preliminär A-skatt. Vid- are skall beräkning av semester- lön inte begränsas enligt tredje stycket nämnda lagrum.

6å2

För den som inte är sjukpen- ningförsäkrad enligt 3 kap. la- gen (1962:381) om allmän för- säkring men likväl har inkomst av förvärvsarbete utgörs livrän- teunderlaget av den inkomst som skulle ha utgjort sjukpen- ninggrundande inkomst för ho- nom enligt 3 kap. 2 5 nämnda lag, om han hade varit sjukpen- ningförsäkrad, dock lägst 6 000 kronor.

För den som inte är sjukpen- ningförsäkrad enligt 3 kap. la- gen (1962:381) om allmän för— säkring men likväl har inkomst av förvärvsarbete utgörs livrän- teunderlaget av den inkomst beräknad enligt 5 5 som skulle ha utgjort sjukpenninggrundan- de inkomst för honom om han hade varit sjukpenningförsäkrad, dock lägst 6 000 kronor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdan- det.

2 Senaste lydelse 19931331

11.4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1981:691) om socialavgifter

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 å, 2 kap. 3 å och 3 kap. 4 å lagen (1981:691) om socialavgifter skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap. 2 å'

Avgifterna utgörs av arbets- givaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter skall betalas av den som är arbetsgivare och egenavgifter av den som är för- säkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och har inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 3 kap. 2 eller 2 a å eller 11 kap. 3 å nämnda lag.

Vid tillämpning av denna lag skall, även om ett anställnings- förhållande inte föreligger, den som har utgett sådan ersättning

[ Senaste lydelse 19921683

Avgifterna utgörs av arbets- givaravgifter och egenavgifter. Arbetsgivaravgifter skall betalas av den som är arbetsgivare och egenavgifter av den som är för- säkrad enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och har inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 3 kap. 2 eller 2 a å eller 11 kap. 3 å nämnda lag. Med inkomst av annat förvärvs- arbete som avses i 3 kap. 2 5 och 2 a 5 lagen om allmän försäkring skall även beaktas inkomst för eget arbete iform av andra skattepliktiga förmå- ner än pengar. Med lön skall därvid likställas kostnadsersätt- ning som inte enligt 10 5 upp- bördslagen ( 1 953 .'2 72) undantas vid beräkning av preliminär A-skatt.

Vid tillämpning av denna lag skall, även om ett anställnings- förhållande inte föreligger, den som har utgett Sådan ersättning

som enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 å andra stycket eller 11 kap. 2 å första stycket m, andra stycket och femte stycket lagen om allmän försäkring är att hän- föra till inkomst av anställning anses som arbetsgivare. Vid tillämpning av denna lag gäller vidare vad som i 22 c å lagen (1984:668) om uppbörd av so- cialavgifter från arbetsgivare sägs om iakttagande av för- handsbesked.

som enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 å andra Stycket eller 11 kap. 2 å första stycket m, andra stycket och femte stycket lagen om allmän försäkring är att hänföra till inkomst av an- ställning anses som arbetsgiva— re. Vid tillämpning av denna lag gäller vidare vad som i 22 c å lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgi- vare sägs om iakttagande av förhandsbesked. Med inkomst av anställning enligt 3 kap. 2 5 lagen om allmän försäkring skall även beaktas inkomst i form av andra skattepliktiga förmåner än pengar. Med lön skall därvid likställas kostnads- ersättning som inte enligt 10 5 uppbördslagen (1953:272) un- dantas vid beräkning av preli- minär A-skatt.

2 kap. 3 å2

Underlag för beräkning av avgifterna är summan av vad arbetsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbe- te eller eljest med anledning av tjänsten, dock inte pension, eller andra skattepliktiga förmåner eller, i fall som avses i 3 kap. 2 å andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäk- ring, annan ersättning för utfört

2 Lydelse enligt bet. l995/96:SfUZ

Underlag för beräkning av avgifterna är summan av vad ar- betsgivaren under året har utgett som lön i pengar eller annan ersättning för utfört arbete eller eljest med anledning av tjäns- ten, dock inte pension, eller andra Skattepliktiga förmåner eller, i fall som avses i 3 kap. 2 å andra Stycket lagen (1962:381) om allmän försäk- ring, annan ersättning för utfört

arbete. Bidrag som avses i 11 kap. 2 å första stycket m) lagen om allmän försäkring likställs med lön. Vidare likställs med lön garantibelopp enligt lönega- rantilagen (1992:497). Med lön likställs även kostnadsersättning som inte enligt 10 å uppbörds- lagen (1953z272) undantas vid beräkning av preliminär A-skatt.

arbete. Bidrag som avses i 11 kap. 2 å första stycket m) lagen om allmän försäkring likställs med lön. Vidare likställs med lön garantibelopp enligt lönega- rantilagen (1992:497). Med lön likställs även kostnadsersättning som inte enligt 10 å uppbörds- lagen (1953:272) undantas vid beräkning av preliminär A-Skatt. Med fall som avses i 3 kap. 2 5 andra stycket lagen om allmän försäkring avses även fall då ersättning utgivits i form av andra skattepliktiga förmåner än pengar. Med lön skall därvid likställas sådan kostnadsersätt- ning som nyss nämnts.

Med lön likställs också ersättning som en arbetsgivare utger till en allmän försäkringskassa som följd av bestämmelsen i 24 å första stycket lagen (1991:1047) om sjuklön.

Ersättning som avses i andra stycket skall anses som ersättning till arbetstagare vid tillämpning av 4 och 5 åå.

3 kap. 4 å3

Grunden för beräkning av avgift enligt 1 å 1, 5 och 6 ut- görs av inkomst av annat för- värvsarbete som avses i 3 kap. 2 eller 2 a å lagen (1962:381) om allmän försäkring.

3 Senaste lydelse 1995:514

Grunden för beräkning av avgift enligt 1 å 1, 5 och 6 ut- görs av inkomst av annat för- värvsarbete som avses i 3 kap. 2 eller 2 a å lagen (1962z381) om allmän försäkring. Med in— komst av annat förvärvsarbete enligt 3 kap. 2 5 och 2 a 5 lagen om allmän försäkring avses även andra skattepliktiga förmåner än pengar. Med lön

skall därvid likställas kostnads- ersättning som inte enligt 10 5 uppbördslagen (1953:272) un- dantas vid beräkning av preli- minär A-skatt.

Grunden för beräkning av avgift enligt 1 å 2 — 4 utgörs av inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 11 kap. 3 å lagen om allmän försäkring.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

11.5. Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos de allmänna försäkringskassorna

Härigenom föreskrivs att 2 å lagen (1993:747) om Sjukförsäk- ringsregister hos de allmänna försäkringskassorna skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Ett sjukförsäkringsregister får användas för försäkringskas- sans handläggning av ärenden om inskrivning hos försäkrings- kassan, fastställande av sjuk- penninggrundande inkomst samt rätt till och utbetalning av

Föreslagen lydelse

25

Ett sjukförsäkringsregister får användas för försäkringskas- sans handläggning av ärenden om inskrivning hos försäkrings- kassan, beräkning av sjukpen- ninggrundande inkomst samt rätt till och utbetalning av

1. sjukpenning, sjukpenningtillägg, ersättning för merutgifter vid resor till och från arbetet och rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring,

2. Sjukpenning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäk- ring, lagen ( 1977:265) om Statligt personskadeskydd, lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän och motsvarande äldre bestämmelser,

3. ersättning för kostnader för sjuklön som avses i 16 å lagen (1991 : 1047) om sjuklön samt ersättning vid tvist om sjuklön enligt 20 å samma lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

11.6. Förslag till Lag om ändring i uppbördslagen (1953:272)

Härigenom föreskrivs att 4 å 2 mom. uppbördslagen (1953:272) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 ål

2 mom. För inkomst som avses i första, andra och femte styckena i punkt 12 av anvisningarna till 32 å kommunalskattela- gen (19281370), med undantag för vårdbidrag enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall avdrag för preliminär A-skatt göras med ledning av särskilda skattetabeller. Detta gäller också i fråga om skatteavdrag från dagpenning från arbetslös- hetskassa och kontant arbetsmarknadsstöd.

De särskilda tabellerna för beräkning av Skatteavdrag på ersättning som avses i första stycket första meningen skall för olika sjukpenninggrundande inkomster enligt 3 kap. lagen om allmän försäkring ange den preliminära skatt som skall tas ut på en viss ersättning uttryckt i procent av ersättningen. I tabellerna skall det finnas särskilda kolumner med procentsatser dels för ersättningar som grundas på hela den sjukpenninggrundande inkomsten, dels för ersättningar som grundas på 75, 80, 85 eller 90 procent av den Sjukpenninggrundande inkomsten. Ersättning som en allmän försäkringskassa lämnar enligt 20 å lagen (1991:1047) om sjuklön skall anses grundad på 75 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.

De procenttal efter vilka skatteavdrag skall göras skall grundas på Skattesatsen för en årlig inkomst motsvarande den skattskyldi- ges Sjukpenninggrundande inkomst eller, om ersättningen grundas på 75, 80, 85 eller 90 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten, den andel av den sjukpenninggrundande inkomsten som ersättningen beräknas på.

[ Lydelse enligt prop. 1995/96:69 och bet. I995/96:SfU2

Om någon sjukpenninggrun- Det underlag som utgör dande inkomst inte har fast- grund för ersättningen skall an- ställts för den skatteskyldige, ses som sjukpenninggrundande skall det underlag som utgör inkomst när skatteavdraget be- grund för ersättningen anses stäms. som sjukpenninggrundande in- komst när skatteavdraget be- stäms.

Avdrag för preliminär A-skatt på föräldrapenning görs endast om den sjukpenninggrundande inkomsten uppgår till lägst 6 000 kronor. Skattetabellen för skatteavdrag för dagpenning från arbets- löshetskassa skall grundas på för landet genomsnittlig skattesats till kommunal inkomstskatt under beskattningsåret. Skattesatsen bestäms med tillämpning av avrundning enligt 5 å.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

12. Kriterier för rätt till ersättning

12.1. Inledning och direktiv

Kommittén har med utgångspunkt i direktiven diskuterat vilka kriterier som skall gälla för rätt till försäkringsersättning i en ny ohälsoförsäkring. Kommittén har haft att ta ställning till under vilka omständigheter en sjukdom skall anses påverka arbetsförmågan i sådan omfattning så att rätt till ersättning från försäkringen uppkom- mer och i vilka fall sådan rätt inte skall anses föreligga.

Det finns anledning att inledningsvis redovisa vad direktiven an- ger som utgångspunkt för kommitténs arbete med frågan om rätten till ersättning vid sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. När det gäller kriterier för rätt till ersättning skiljer direktiven inte mellan kort, medellång och varaktig sjukfrånvaro.

I kommitténs direktiv anges under rubriken Utgångspunkter för det fortsatta arbetet att: ”Socialförsäkringen skall ge ersättning för inkomstbortfall som orsakats av sjukdom, skada eller funktionsned- sättning. Det innebär att bedömningen av arbetsförmågans nedsätt- ning och därmed rätten till försäkringsersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Problem som i grunden inte är medi- cinskt betingade skall i första hand hanteras med arbetsmarknads- eller socialpolitiska medel. Det är i linje med åtgärder som redan vidtagits eller aviserats.

Det är samtidigt viktigt att understryka att de krav som med utgångspunkt från arbetslinjen ställs på den försäkrade inte får drivas så långt att socialförsäkringen upphör att vara en försäkring. Den som drabbas av sjukdom eller funktionshinder och till följd härav inte kan försörja sig på rimliga villkor skall ha rätt till en tryggad ersättning. Därför måste såväl den enskildes rättigheter som skyldigheter i den allmänna försäkringen noga preciseras. "

Under rubriken En allmän ohälsoförsäkring anger direktiven: "Rätten till ersättning från den allmänna ohälsoförsäkringen skall baseras på rent medicinska kriterier. Sjuk- och arbetsskadebered—

ningen bör pröva en skärpning av kriterierna för rätt till ersättning jämfört med idag. "

12.2. Allmänna förutsättningar

Begreppen sjukdom och arbetsförmåga är centrala i ett system som skall ge ersättning för inkomstförlust när en försäkrad är förhindrad att arbeta på grund av sjukdom. Avgränsningarna för rätt till ersättning måste vara formulerade på ett sådant sätt att den försäkra- de allmänheten förstår reglerna och tillämpningen måste var sådan att den skapar en tilltro till systemet. Definition och tillämpning av begreppen sjukdom och arbetsförmåga avgör vidare om försäkring- ens kostnader skall kunna förutses och hållas inom rimliga samhälls- ekonomiska ramar. De regler som avgränsar rätten till ersättning måste alltså så långt som möjligt vara klara och otvetydiga för att skapa förutsättningar för en rättvis och konsekvent tillämpning av försäkringen.

12.3. Begreppet sjukdom

12.3.1. Nuvarande definition

Avgörande för rätten till sjukpenning är att den försäkrade lider av sjukdom och att det är sjukdomen som orsakar nedsättningen av arbetsförmågan. Innebörden av begreppet sjukdom har därför, vid sidan av begreppet arbetsförmåga, en avgörande betydelse vid bedömningen av rätt till ersättning.

Begreppet sjukdom är inte definierat i AFL. Den som har att till- lämpa sjukpenningförsäkringen får söka stöd i lagens förarbeten och den praxis som utvecklats på området. Socialvårdskommittén skrev följande i sitt betänkande "Lag om allmän försäkring" (SOU 1944:15):

Man synes vid bedömande av huruvida sjukdom föreligger eller inte i första hand ha att hålla sig till vad som enligt

vanligt språkbruk och gängse läkarvetenskaplig uppfattning är att anse såsom Sjukdom. Med denna utgångspunkt torde såsom sjukdom kunna betecknas varje onormalt kropps- eller själstillstånd, vilket inte sammanhänger med den normala livsprocessen. Efter en sjukdomsprocess kvarblivande miss- bildningar eller stympningar utan samband med sjukliga symtom bör dock icke räknas som s'ukdom. Ett kroppslyte bör alltså ej anses som sjukdom. Å andra sidan bör icke endast själva sjukdomsprocessen såsom sådan utan även en efter sjukdomsprocessen kvarstående nedsättning eller rubbning av det fysiska eller psykiska tillståndet kunna räknas som sjukdom. De störningar och fysiologiska förändringar som sammanhänga med det naturliga åldrandet eller med havandeskap och bamsbörd äro tydligen icke att betrakta som sjukdomar, enär de stå i samband med den normala livspro- cessen.

Genom att definitionen av begreppet sjukdom sker genom en hänvisning till vad som enligt vanligt språkbruk och gällande läkarvetenskaplig uppfattning anses vara sjukdom kan försäkrings- ersättningen anpassas till vetenskapens landvinningar utan att reglerna behöver ändras. Begreppet sjukdom har också genomgått vissa förändringar under årens lopp. Under 1980-talet utvecklades t.ex. praxis så att det ersättningsberättigande Sjukdomsbegreppet även kan inrymma vissa tillstånd i samband med graviditet, operativa ingrepp samt sorg- och trötthetstillstånd.

Gällande sjukdomsbegrepp har nyligen tydliggjorts genom den av riksdagen beslutade ändringen av 3 kap 7 å första stycket AFL som innebär att paragrafen fr.o.m. den 1 oktober 1995 har följande lydelse:

"Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid denna bedömning skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sj ukdom för vilken sjukpen- ning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört."

Regeringen lämnade följande allmänna motivering till sitt förslag. Att definiera ett sjukdomsbegrepp innebär svåra avvägningar mellan vad som skall anses som sjukdom eller inte. Regeringen har dock inte funnit att den utvidgning som skett genom domstolspraxis har inneburit att begreppet generellt sett blivit för generöst. Problemet är istället den glidning i tillämpningen som skett hos läkare, patienter och inom socialförsäkringsadministrationen. Den innebär

att såväl sjukpenningförsäkringen som förtidspensioneringen riskerar att vara på väg att bli en allmän inkomstbortfallsersättning. Det är angeläget att motverka att ersättning från Sjukförsäkringen utges för sociala och generella livsproblem utan att en sådan utvidgning av det försäkringsrättsliga sj ukdomsbegreppet har skett genom domstolspraxis eller lagändring. Regeringen framhöll att avsikten med den föreslagna förändringen inte skulle ses vare sig som en inskränkning eller en utvidgning av Sjukdomsbegreppet. Förändringen skulle istället ses som ett förtydligande av det är en sjukförsäkring som regleras i AFL.

12.4. Begreppet arbetsförmåga i sjukförsäkringen

12.4.1. Nuvarande definition

I föregående avsnitt konstaterades att begreppet sjukdom saknar en definition i AFL. Inte heller för begreppet arbetsförmåga finns någon i lagtexten bestämd betydelse. I en avhandling om Sjukdom och arbetsoförmåga från år 1983 skriver Lotta Wästerhäll följande.

Innehållet i begreppet arbetsoförmåga är i än högre grad än innehållet i begreppet sjukdom mångtydigt och vagt. Jag har i undersökningen utgått från att innehållet i det sjuk- försäkringsrättsliga arbetsoförmågebegreppet utgörs av faktisk arbetsoförmåga och profylaktisk arbetsoförmåga. Eftersom det inte finns några fasta hållpunkter för när man ska använda det ena eller det andra, finns alltid möjligheten för det rättstillämpande organet att kräva faktisk arbetsoför- måga. Faktisk arbetsoförmåga är som regel för handen i mycket väl avgränsbara fall. I övrigt kan ofta med fog göras gällande att den försäkrade rent faktiskt kan utföra åtminstone ett visst mått av arbete. Men för sjukdomens botande är det inte lämpligt att den försäkrade arbetar. — — — Regeln i AFL 3 :7 har stora likheter med en generalklausul. Generalklausuler brukar ibland uppfattas som hot mot rättssäkerheten. En regel, som är uppbyggd kring rekvisiten arbetsoförmåga och sjuk- dom, kan aldrig tillämpas med större exakthet, såvida inte de faktiska omständigheter, som man menar skall inordnas under

begreppen i fråga, konkretiseras och systematiseras och/eller de värden som man menar skall tillgodoses preciseras.

En försäkrads förmåga att trots en sjukdom kunna arbeta skall, enligt nuvarande regler, bedömas på skilda sätt beroende på sjukdomens prognos och varaktighet i tiden. I det korta perspektivet skulle arbetsförmågan, enligt reglerna före den 1 oktober 1995, endast bedömas i förhållande till den sjukes normala eller därmed jämförli- ga yrke. Något krav på att den som drabbats av en kortvarig sjukdom skulle ta vilket som helst passande arbete ansågs alltså inte vara vare sig skäligt eller lämpligt. Om sjukdomen blev, eller kunde antas bli, långvarig vidgades den ram inom vilken den försäkrades arbetsför- måga skulle bedömas. I det senare fallet gjordes bedömningen även med hänsyn till det behov av rehabilitering som kunde vara nödvän- dig.

Avgränsningen inom försäkringen mellan "korta" och "långa" sjukfall var alltså av stor betydelse när rätten till sjukpenning skulle bedömas.

Regeringen föreslog i prop. 1994/95:147 att begreppen "kortvarig" respektive "långvarig" sjukdom skulle tas bort i AFL. I propositio- nen föreslogs att arbetsförmågan i stället skulle bedömas på grundval av om den försäkrade på grund av sjukdomen kan, eller inte kan, antas kunna återgå till sitt vanliga arbete. Riksdagen har antagit förslaget och de nya bestämmelserna i 3 kap. 7 å AFL har trätt i kraft den 1 oktober 1995.

12.4.2 Nuvarande regler

En försäkrad har rätt till sjukpenning om arbetsförmågan på grund av sjukdom är nedsatt med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs nedsatt arbetsförmåga som fortfarande finns kvar när sjukdomen upphört. Sjukpenning utges som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels ersättning.

Om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete bedöms arbetsförmågan i förhållande till detta eller i förhållande till annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder.

Om den försäkrade däremot inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete och inte heller kan antas klara ett annat arbete på den öppna arbetsmarknaden skall försäkringskassan pröva om den

försäkrade efter rehabiliteringsåtgärder kan försörja sig Själv genom förvärvsarbete om arbetsförhållandena ändras eller om annat lämpligt arbete erhålles.

Vid bedömning av om rehabiliteringsåtgärder skall vidtas skall försäkringskassan beakta vad som rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra såiana omständigheter.

Det finns inte i lagtexten uttalat angivet hur rätten till sjukpenning och därmed arbetsförmågan skall bedömas när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Tillämpningen har därför skett med stöd av en motsatsvis tolkning av lagtexten.

12.4.3 Bakgrunden till nuvarande regler

I AFL anges vad arbetsförmågan skall bedömas i förhållande till "om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete ". Motsatsvis har lagtexten tolkats så att arbetsförmågan i övriga fall skall bedömas med hänsyn till möjligheten att klara ett annat arbete.

Under 1980-talet gjordes prövningen av arbetsförmågan i för- hållande till hela arbetsmarknaden och utifrån yrken som var någorlunda vanliga. Om den försäkrades arbetsförmåga inte var nedsatt med minst hälften (vid denna tid var halv sjukpenning den lägsta graden av ersättning, en fjärdedels sjukpenning infördes den 1 juli 1990) och han kunde antas erhålla en förvärvsinkomst mot- svarande minst hälften av vad han tidigare hade haft var han varken berättigad till vanlig sjukpenning eller till sjukpenning under rehabilitering. Bedömningen grundades inte på de reella möjlighe- terna att skaffa en inkomst utan på förmågan att utföra arbete som gav inkomst.

Rehabiliteringsberedningen konstaterade i sitt betänkande Tidig och samordnad rehabilitering (SOU 1988:41) att praxis beträffande rätt till sjukpenning under rehabilitering (åtgärd enligt 2 kap. 11 å AFL) under 1980-talet blev generösare genom att försäkrings- överdomstolen (FÖD) publicerade prejudicerande domar som an- gav att man måste ta hänsyn till att läget på arbetsmarknaden med- för särskilda svårigheter för arbetshandikappade att få ett lämpligt arbete.

I propositionen om Rehabilitering och rehabiliteringsersättning (prop. 1990/911141) betonades i samband med införandet av de nya

reglerna from den 1 januari 1992 inriktningen att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och andra alternativ prövas först när dennes möjligheter är uttömda. 3 kap. 8 å andra stycket AFL fick då den ändrade lydelsen: "Om sjukdomen kan antas bli långvarig eller den försäkrade bedöms inte kunna återgå till sitt tidigare arbete, skall försäkringskassan undersöka om den försäkra- de efter sådan rehabiliteringsåtgärd, som avses i 22 kap. 7 5, kan försörja sig själv genom förvärvsarbete om arbetsförhållandena ändras eller om annat lämpligt arbete erhålles. Därvid skall beaktas vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsför- hållanden och andra sådana omständigheter. "I specialmotiveringen till författningsförslaget sägs att begreppet lämpligt arbete ges ett sakligt innehåll genom angivande av vilka omständigheter som skall beaktas. Vidare konstaterades att reglerna för bedömningen av arbetsförmågan ide långa sjukdomsfallen därmed kommer att bätt- re stämma överens med motsvarande regler inom förtids- pensioneringen.

Den vid denna tidpunkt föreslagna ändrade lydelsen av 3 kap. 8 å AFL tog sikte på rehabiliteringsfallen. Propositionen behandlade inte frågan om hur man skall se på rätten till ersättning för en försäkrad som inte kan återgå till sitt vanliga arbete, inte kan beredas arbete hos sin arbetsgivare utan rehabiliteringsåtgärd men som däremot bedöms kunna utföra annat arbete på arbetsmarknaden.

I socialförsäkringsutskottets betänkande (1990/91:SfU 16) med anledning av propositionen sägs angående ändringen i 3 kap. 8 å AF L: "Regeringenföreslår nu att i ett andra stycke i denna paragraf skall anges hur nedsättningen av arbetsförmågan skall bedömas vid längre sjukfall. Enligt utskottets mening är detta andra stycke utformat så att det i första hand innebär en föreskrift för försäk— ringskassan att utreda om rehabiliteringsåtgärder bör vidtas. Utskottet tillstyrker att lagrummet får föreslagen lydelse. "

Möjligheten att pröva arbetsförmågan i förhållande till andra arbeten på arbetsmarknaden då den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete och inte bedöms vara i behov av rehabilitering fanns alltså kvar, men fick göras med stöd av en motsatsvis tolkning av 3 kap. 7 å AF L. Som framgår av socialförsäkringsutskottets kommen- tar blev lagtexten i 7 resp 8 åå inte helt tydlig på denna punkt.

Genom förändringarna fr.o.m. den 1 oktober 1995 i 3 kap. 7 och 8 åå AFL har bedömningen av arbetsförmågan, i det som tidigare

benämndes korta sjukfall, förtydligats. Gränsen mellan korta och långa fall har också klarlagts.

Tidigare oklarheter när det gäller arbetsförmågebedömningen i långa sjukfall, dvs fall då den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete, har enligt kommitténs uppfattning däremot snarare förstärkts.

Den nya 7 å omfattar tidigare 7 och 8 åå. Första stycket har nu- mera inledningsvis följande lydelse: "Sjukpenning utges vid sjuk— dom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Vid denna bedömning skall bortses från arbetsmark- nadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. "

Lagtexten har här fått en svårtolkad formulering. Andra meningen är ny. Formuleringen "...denna bedömning... ” måste med stöd av motivuttalandena kunna tolkas så att det avser begreppet sjukdom men formuleringen kan också uppfattas som om den syftar på begreppet arbetsförmåga.

Fjärde stycket innehåller de delar av tidigare 8 å andra stycket som anger att vid bedömning av rehabiliteringsbehov ”...skall beaktas vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsför- hållanden och andra sådana omständigheter."

Paragrafen i dess sammantagna lydelse fr.o.m. den 1 oktober 1995 har därmed blivit mycket svårtolkad och skulle kunna tolkas så att den som inte kan återgå till sitt tidigare arbete får rätt till ersättning i vidare utsträckning än idag.

Socialförsäkringsutskottet har emellertid i sitt betänkande (1994/95:SfU 10) gjort följande klarläggande: "Utskottet vill framhålla att en sådan undersökning av den försäkrades eventuella behov av rehabiliteringsåtgärd som avses i förslaget till ändring av 3 kap. 7 5 jjärde stycket AFL, liksom enligt tillämpningen av nu gällande regler, förutsätter att den försäkrade inte kan direktplace- ras i annat arbete på den öppna arbetsmarknaden. Någon ändring i detta avseende är inte avsedd. "

Kommittén har mot denna bakgrund funnit det angeläget att klargöra och lämna förslag på hur arbetsförmågan skall bedömas när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete.

12.4.4 Underlaget för bedömning av rätt till sjukpenning

Fr.o.m. den 1 oktober 1995 har i AFL (3 kap. 8 och 8a åå) även införts regler med syfte att förbättra underlaget för beslut om rätt till sjukpenning.

De nya reglerna ger den försäkrade en tydligare skyldighet att så— väl i den försäkran som ges in i början av ett sjukfall som i en särskild försäkran, senast efter fyra veckors sjukskrivning, ange på vilket sätt sjukdomen påverkar hans arbetsförmåga.

Den försäkrade skall efter fyra veckor också lämna in ett särskilt läkarutlåtande. Utlåtandet skall innehålla uppgift om pågående och planerad behandling eller rehabiliteringsåtgärd, behovet av övrig rehabilitering, beräknad återstående tid med nedsatt funktionsförmå- ga på grund av sjukdom samt läkarens bedömning av i vilken grad den nedsatta funktionen påverkar arbetsförmågan. Läkarens roll skall alltså i första hand vara att uttala sig om den försäkrades medicinska status och vilka funktionshinder som sjukdomen orsakar den försäkrade.

Med den särskilda försäkran och det särskilda läkarutlåtandet som underlag skall försäkringskassan, efter att ha hört sin försäkringslä- kare, göra en bedömning av om i vilken mån arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom samt om rehabilitering eller ytterligare utredningsåtgärder behövs.

Försäkringskassan ges också rätt att kräva att den försäkrade genomgår kompletterande undersökning och utredning hos t.ex. annan sjukvårdsenhet för att få rätt till sjukpenning. Om den försäkrade inte medverkar i en kompletterande utredning skall försäkringskassan kunna minska eller dra in sjukpenningen.

12.5 Begreppet arbetsförmåga i förtidspensioneringen

12.5.1 Nuvarande regler

En försäkrad har rätt till förtidspension om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförrnågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsätt- ningen bedöms som varaktig. Om nedsättningen inte bedöms som varaktig men bestående för avsevärd tid, normalt minst ett år, beviljas sjukbidrag som alltid är tidsbegränsat. I det fall den försäkrade ansöker om fortsatt förmån prövas rätten till fortsatt ersättning på nytt då sjukbidragstiden löper ut. Förutsättningama för rätt till sjukbidrag måste då på nytt vara uppfyllda. En förtidspension är inte begränsad i tiden men kan minskas eller dras in om den försäkrades arbetsförmåga väsentligt förbättras.

Vid prövningen av rätt till förtidspension skall försäkringskassan bedöma den försäkrades förmåga att: ”...bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och där- med jämförliga omständigheter. ” (7 kap. 3 å AF L). För försäkrad som fyllt 60 år skall bedömningen främst avse förmågan och möjligheten att skaffa sig inkomst genom sådant arbete han eller hon utfört tidigare eller genom något annat tillgängligt lämpligt arbete (Denna regel upphör med vissa övergångsregler fr.o.m. den 1 januari 1997).

Förtidspension kan beviljas efter ansökan av den försäkrade. Försäkringskassan har även möjlighet att tillerkänna en försäkrad förtidspension utan att han eller höli gjort ansökan om pension. Det senare blir aktuellt när försäkringskassan byter ut sjukpenning mot pension.

Den som har fått sin förtidspension indragen eller minskad på grund av att han har börjat förvärvsarbeta kan, enligt kungörelsen (1962z394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt AFL m.m., under vissa förutsättningar ansöka om att förmå- nen åter skall utges utan att läkarutlåtande behövs. Syftet med den s.k. vilande förtidspensionen är att stimulera personer med förtids- pension och sjukbidrag att göra arbetsförsök som led i rehabilitering.

12.5.2 Bakgrund till nuvarande regler

Rätten till förtidspension/sjukbidrag har, liksom sjukpenningrätten, förändrats över tiden. I propositionen (1962:90) med förslag till lag om allmän försäkring klargjordes den principiella grunden för förtidspensioneringen. Syftet med pensionen var att tillförsäkra medborgarna rätt till ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Pensionen skulle vara en kompensa- tion för försörjningsekonomiska konsekvenser, som beror på sjukdom eller skada. Den skulle inte vara en lytesersättning. Grunden till den bristande arbetsförmågan skulle vara medicinska faktorer och dessutom fordrades att den medicinska defekten medförde förlust eller en betydande nedsättning av arbetsförmågan.

Förtidspensionssystemet reformerades i betydande omfattning under 1970-talet. Fr.o.m. den 1 juli 1970 (prop. 1970:66) infördes de s.k. äldrereglerna. Möjligheterna för äldre förvärvsarbetande att erhålla förtidspension vidgades genom att kraven på nedsättning av arbetsförmågan i medicinskt hänseende mjukades upp. Efter indi- viduell prövning skulle förtidspension kunna utges till personer med tungt eller pressande arbete vilka på grund av bristande krafter har svårt att orka med sina arbetsuppgifter och därför önskar gå i pension. Särskild hänsyn skulle tas till svårigheterna för dem som friställs på arbetsmarknaden att få annat lämpligt arbete. Samtidigt skapades också förutsättningar för en mindre restriktiv bedömning av möjligheterna till förtidspension för hemarbetande. Dessa för- ändringar medförde att lagtexten (7 kap. ] å AFL) ändrades från att ha haft lydelsen "sjukdom, psykisk efterblivenhet, vanförhet eller annat lyte" till "sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan". Dessutom fick 7 kap. 3 å AFL följande tillägg: "I fråga om äldre försäkrad skall bedömningen främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt in- komst genom sådant arbete sorn han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt arbete."

Fr.o.m. den 1 juli 1972 (prop. 1972:55) infördes för äldre arbets- lösa försäkrade rätt att erhålla förtidspension på rent arbetsmark— nadsmässiga grunder, dvs. utan att någon medicinskt betingad ned- sättning av arbetsförmågan förelåg. Möjligheten att bevilja förtids- pension på rena arbetsmarknadsskäl upphörde den 1 oktober 1991.

Fr.o.m. den 1 januari 1977 (prop. 1976/77244) infördes ändrade principer för bedömning av frågan om förtidspension m.m. vid alkoholmissbruk och andra former av missbruk samt blandformer

eller 'fall där det förekommer sociala anpassningssvårigheter eller psykopati ". Detta skulle kunna ge rätt till pension om den försäkra- des prestationsförmåga var nedsatt i tillräckligt hög grad. Lagtexten (7 kap. 3 å AFL) fick följande tillägg: "Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättning- en av prestationsförmågan. "

Därefter avmattades reformtakten och några förändringar av be- tydelse genomfördes inte förrän under 1990-talet. Dessa innebar i huvudsak begränsningar i rätten till ersättning.

Fr.o.m. den 1 januari 1992 (prop. 1992/93:31) begränsades möj- ligheten att tillämpa de s.k. äldrereglerna till att uttryckligen gälla endast försäkrade som har fyllt 60 år.

Fr.o.m. den 1 juli 1993 ändrades nivåerna inom förtidspen- sioneringen. Tidigare fanns nivåerna hel, två tredjedels och halv förtidspension. Dessa ersattes av hel, tre fjärdedels, halv och en fjärdedels pension. Kraven för rätt till hel förtidspension skärptes så att det numera krävs att arbetsförmågan är helt nedsatt, tidigare var det tillräckligt att arbetsförmågan var nedsatt med minst fem sjättedelar för rätt till hel pension. Den tidigare möjligheten att uppbära hel förtidspension trots viss inkomst av förvärvsarbete upphörde därmed i princip (vissa övergångsregler finns). Nivån en fjärdedels förtidspension bör, enligt uttalanden i förarbetena, an— vändas med restriktivitet och komma ifråga främst när det efter en längre tids sjukskrivning och rehabilitering konstateras en varaktig eller för avsevärd tid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada. Däremot skall nedsatt prestationsförmåga som har samband med normalt åldrande inte ge rätt till förtidspension på denna nivå. Genom denna förändring av nivåerna inom förtidspen- sioneringen anpassades dessa till nivåerna som finns inom sjukpenningförsäkringen.

12.5.3 Äldrereglerna inorn förtidspensioneringen

Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom för en försäkrad som fyllt 60 år skall hänsyn främst tas till den försäkrades förmåga och möjlighet att skaffa sig inkomst genom sådant arbete som han eller hon tidigare utfört eller genom annat tillgängligt lämpligt arbete. För äldre försäkrade krävs alltså inte att de skall genomgå rehabilitering eller omskolning.

Regeringen föreslog i propositionen 1994/952147 att de nuvarande Särreglema vad gäller rätten till förtidspension för personer som fyllt 60 år skall avskaffas. Regeringens bedömning var att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar, enligt regeringen, politiska prioriteringar mellan olika politikområ- den samt bidrar till att stärka tilltron till systemen. Enligt regering— ens bedömning fanns det skäl att ta ett första steg mot en renodling av förtidspensioneringen till att ge ersättning vid nedsatt arbetsför- måga på grund av medicinska faktorer.

Riksdagen har antagit förslaget och de s.k. äldrereglerna avskaffas fr.o.m. den ljanuari 1997.

I propositionen 1994/951147 aviserades också en planerad särskild sysselsättningspolitisk proposition. Insatser för att underlätta för äldre arbetslösa att komma tillbaka i arbete skulle komma att be— handlas i detta sammanhang.

I propositionen (1994/95:218) En effektivare arbetsmarknads- politik m.m. föreslogs att lönebidrag med upp till halva lönekostna- den får lämnas till en arbetsgivare, som anställer en långtidsarbets- lös person som fyllt 60 år och som får ersättning från arbets- löshetskassa. Bidraget skall i första hand avse lokalt bundna sökande med kortare utbildning. Utvidgningen av målgruppen för lönebidrag föreslogs vara en tillfällig åtgärd och avse budgetåren 1995/96 - 1997 och rymmas inom tidigare medelsram för lönebidrag. Riks- dagen har antagit förslaget.

I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150) aviserades att en särskild utredning kommer att tillsättas i samråd mellan social- och arbetsmarknadsministrarna för att göra en bred analys av de äldres situation på en alltmer krävande och rörlig arbetsmarknad samt av alternativ till förtidspensionering när ohälsoprövningen av förtidspension skärps.

12.5.4 Underlaget för bedömning av rätt till förtidspension

Även när det gäller förtidspension har, i likhet med vad som ovan redovisats, införts regler med syfte att förbättra underlaget för beslut. Fr.o.m. den 1 oktober 1995 har försäkringskassorna givits vidgade möjligheter och ökade skyldigheter att infordra komplette-

rande utredning i samband med prövning av rätt till förtidspension. Reglerna återfinns i 7 kap. 3 a å AFL.

Försäkringskassan skall, när det kan anses nödvändigt för bedöm- ningen av om rätt till förtidspension föreligger, begära att den försäkrade genomgår undersökning av viss läkare eller genomgår annan utredning såsom arbetsprövning eller arbetsträning för bedömning av den försäkrades medicinska tillstånd, arbetsförmåga och behovet av och möjligheterna till rehabilitering. När det kan anses nödvändigt för bedömning av rätt till förtidspension skall försäkringskassan även i övrigt kunna infordra utlåtande av viss läkare eller annan sakkunnig, göra förfrågan hos den försäkrade eller annan som kan antas kunna lämna nödvändiga uppgifter, besöka den försäkrade samt undersöka om den försäkrade efter rehabilitering helt eller delvis kan försörja sig själv genom arbete.

Vid beslut om förtidspension skall försäkringskassan bedöma om det finns behov av förnyad utredning av arbetsförmågan efter viss tid. Försäkringskassan skall, även sedan förtidspension eller sjukbidrag börjat utges, införskaffa sådan utredning som i varje särskilt fall anses nödvändig för bedömning av den fortsatta rätten till förtidspension. Innan försäkringskassan fattar beslut om medicinsk utredning skall kassan inhämta försäkringsläkarens bedömning.

12.6 Regeringsuttalanden angående rätten till ersättning från socialförsäkringen vid sjukdom och arbetsoförmåga

I direktiven anges den inriktning kommittén skall ha när det gäller rätten till ersättning vid sjukdom och arbetsoförmåga. I dessa frågor har regeringen också i olika propositioner under verksamhetsåret 1994/95 närmare preciserat sin syn på dessa frågor. Här följer en kort sammanställning av vad regeringen anfört.

I regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25) redovisas planerade besparingar om 3 miljarder kronor netto inom området förtidspension och Sjukförsäkring. En kommande proposition med departementspromemorian (Ds 1994:91) Rätten till sjukpenning och förtidspension som grund aviseras. 1,3 miljarder kronor beräknas sparas genom de förslag

regeringen därvid kommer att lämna. Om och i så fall vilka ytterligare åtgärder som behövs inom området förtidspension och sjukförsäkring kommer regeringen att bedöma i samband med beredningen av förslagen från Sjuk- och arbetsskadeberedningen under hösten 1995. Regeringen gör i prop. 1994/95:25 också följande bedömning: "Det är av flera skäl centralt att förtidspensio- neringen fungerar på ett sådant sätt att förtidspension utges först när alla möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan har prövats och att den renodlas i syfte att utgöra ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker. —

Det är centralt för tilltron till förtidspensioneringen att den fun- gerar på ett sådant sätt att förtidspension utges först när alla möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan har prövats. Det är av stor vikt för bibehållandet av socialförsäkringssystemets legitimitet hos allmänheten att de olika socialförsäkringarnas respektive uppgifter renodlas. Härvidlag är det betydelsefullt att förtidspensioneringen utgör en ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker. Arbetsmarknadsskäl bör inte ge rätt till förtidspension. Härigenom uppnås en större tydlighet och kostnader kommer att bokföras där de uppstår. Regeringens uppfattning är att en sådan ordning underlättar politiska priorite— ringar mellan välfärdspolitikens olika områden. Regeringen kommer därför i syfte att minska utgifterna för ohälsa att ge Sjuk— och arbetsskadeberedningen tilläggsdirektiv med innebörd att pröva grunderna för och beräkningen av förtidspension och sjukersättning. Bl.a. bör övervägas ändrade kvalifikationsvillkor och förändrad beräkning av s.k. antagen inkomst vid förtidspension. "

I 1994/95 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) anges följande skäl för de där föreslagna besparingarna på förtidspensio- nema: "Det ekonomiska läget i landet innebär att stora besparingar måste göras inom de flesta områden. — — — Regeringen aviserade att en proposition med förslag i syfte att bl.a. förbättra beredningen av beslut om sjukpenning och förtidspension kommer att föreläggas riksdagen så att den kan behandlas under våren 1995. Ytterligare åtgärder i syfte att stärka de ojfentli ga fnanserna är dock nödvändi- ga.

Utvecklingen av förtidspensioneringen har under lång tid karak- täriserats av att en ökande andel av befolkningen uppbär sådan pension. Detta innebär att allt fler människor permanent hamnar utanför arbetsmarknaden och att kostnaderna för förtidspensionen stiger. "

I propositionen Rätten till förtidspension och sjukpenning samt folkpension för gifta (prop. 1994/95:147) lämnar regeringen följande motivering till avskaffandet av äldrereglerna: "Regeringens bedöm- ning är att det är av stor vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringen respektive inom arbetsmarknadspolitiken. Denna strävan underlättar politiska prioriteringar mellan olika politikområden samt bidrar till att stärka tilltron till systemen. Särskilt viktigt är detta när de olika ersättningssystemen utsätts för ett stort ekonomiskt tryck som under de senaste årens lågkonjunktur. Regeringen anser i likhet med flertalet remissinstanser att eventuella förändringar av arbetsförmågebedömningen inom förtidspensione- ringen bör behandlas av Sjuk— och arbetsskadeberedningen.

Sammantaget finns det emellertid enligt regeringens bedömning skäl att redan nu ta ett första steg mot en renodling av förtidspensioneringen till att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmå- ga på grund av medicinska faktorer. "

I kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil 5) avise- rades också, som tidigare nämnts, att en särskild utredning kommer att tillsättas i samråd mellan social- och arbetsmarknadsministrarna för att göra en bred analys av de äldres situation på en alltmer krävande och rörlig arbetsmarknad samt av alternativ till förtidspen- sionering när ohälsoprövningen av förtidspension skärps.

12.7 Överväganden och förslag

Vårt förslag: Försäkringsersättning bör baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Kriterierna för bedömning av arbetsförmå- ga bör vara desamma oavsett prognosen och längden på arbetsförmågans nedsättning. När den försäkrade kan antas kunna återgå i arbete hos sin arbetsgivare skall bedömningen dock göras med beaktande av hans arbetsförmåga i sådant arbete.

Kommittén har diskuterat förslagets försörjningsekonomiska konsekvenser för enskilda försäkrade. Kommittén förutsätter därvid

att försörjningsfrågorna ingår i de överväganden som regeringen skall göra i samband med förslagen beträffande hur arbetslinjen inom arbetsmarknadspolitiken på bästa sätt skall främjas och hur förnyelsen av arbetsmarknadspolitiken i övrigt skall utformas.

12.7.1 Inledning

Begreppen sjukdom och arbetsförmåga är centrala i ett system som skall ge ersättning för inkomstförlust när en försäkrad är förhindrad att arbeta på grund av sjukdom. Avgränsningarna för rätt till er- sättning måste vara formulerade på ett sådant sätt att den försäkrade allmänheten förstår reglerna och tillämpningen måste var sådan att den skapar en tilltro till systemet. Definition och tillämpning av begreppen sjukdom och arbetsförmåga avgör vidare om försäkring- ens kostnader skall kunna förutses och hållas inom rimliga samhälls— ekonomiska ramar. De regler som avgränsar rätten till ersättning måste alltså så långt som möjligt vara klara och otvetydiga för att skapa förutsättningar för en rättvis och konsekvent tillämpning av försäkringen.

Kommittén har diskuterat de förändringar beträffande rätten till förtidspension och sjukpenning som riksdagen antagit efter förslag av regeringen i proposition 1994/95:147. Propositionen innehåller bl.a ovan redovisade åtgärder för att förtydliga regelsystemet för aktörerna inom socialförsäkringssystemet och för att förbättra det underlag som ligger till grund för beslut om förtidspension och sjukpenning. Kommittén har inte funnit skäl att lämna förslag till ytterligare förändringar i denna del.

Kommittén har därefter diskuterat hur arbetsförmågan skall bedömas hos den som drabbats av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. (I det fortsätt- ningen kommer begreppet sjukdom att användas som sammanfattan- de benämning för detta.)

Kommittén anser att arbetsförmåga skall bedömas utifrån mer renodlat medicinska kriterier. Detta innebär inte att kommittén är omedveten om de svårigheter som är förknippade med bedömningen av arbetsförmågan i ett enskilt fall. Komplexiteten i dessa frågor kan också såväl läkarkåren som anställda inom socialförsäkringsadmini- strationen vittna om. Det är emellertid kommitténs förhoppning att klarare regler skall medverka till att tydliggöra gränserna för vad

som skall ersättas från socialförsäkringen och därmed underlätta vid de ibland mycket svåra avvägningar som därvid ändå måste göras. En högre grad av renodling av bedömningen av arbetsförmågan kommer att leda till att en del försäkrade, som på grundval av nuvarande regler och tillämpning, beviljas ersättning från socialför- säkringen inte längre kommer att uppfylla kraven. Resultatet av en sådan regeländring får emellertid inte leda till att samhället lämnar den enskilde utan stöd. Kommittén har därför samrått med den Arbetsmarknadspolitiska kommittén i dessa frågor. Enligt kommit- téns uppfattning kommer ett genomförande av de förslag som här läggs fram att kräva särskilda åtgärder inom det arbetsmarknadspoli- tiska området. Bland annat kölnmer det att ställa ytterligare krav på de ansvariga myndigheterna att samordna sina åtgärder. Vidare kräver det att myndigheternas ansvarsområden klargörs. Kommittén avser att redovisa diskussioner och förslag angående detta i slutbe- tänkandet. I kapitel 7 lämnas en översiktlig problembeskrivning.

12.7.2 Kriterier för bedömning av arbetsförmåga

Arbetsförmåga är ett begrepp som i allra högsta grad är relativt. Det finns idag glädjande exempel där även personer med omfattande och svåra handikapp, efter anpassning av arbetsplatser och med stöd av tekniska hjälpmedel, kan utföra ett förvärvsarbete. Gränsen för vad som är möjligt i detta sammanhang flyttas ständigt framåt bl.a. genom den tekniska utvecklingen. Samtidigt utvecklas arbetslivet så att jämförelsevis enkla och okomplicerade arbeten, lämpade kanske för personer med begränsad fysisk eller psykisk funktionsförmåga, försvinner från marknaden. Privata och offentliga arbetsgivare effektiviserar och krymper i vissa fall sina organisationer, utrymmet minskar för dem som inte förmår att prestera "fullt ut". Kommitténs direktiv beträffande kriterierna för bedömning av arbetsförmåga är entydiga, rätten till ersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Samma inriktning kommer också till uttryck i de propositioner som kommittén citerat ovan. Det är kommitténs uppfattning att den anvisade vägen skall följas. En renodling av kriterierna för rätt till ersättning kommer, förutom att leda till en minskning av försäkringens kostnader, också att ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika problemområden. T.ex. kommer kostnader till följd av ohälsa

att redovisas inom ramen för socialförsäkringen, medan kostnader som uppkommer till följd av arbetslöshet eller på grund av andra problem för en försäkrad att finna ett att arbete att hanteras inom arbetsmarknadspolitiken. Om en försäkrad har svårigheter att ta till vara den arbetsförmåga han eller hon har kvar, sin sjukdom till trots, är detta i första hand ett arbetsmarknadsproblem. Rätt till ersättning från den allmänna försäkringen kommer alltså inte att föreligga i ett sådant fall. Ett annat synsätt skulle, enligt kommitténs uppfattning, leda till att man att man låter arbetsmarknadsproblem medikaliseras på individnivå.

Vid ett genomförande av de klarare gränsdragningar som anvisas i kommitténs direktiv kan man alltså förvänta sig att de verkliga, eller huvudsakliga, problemen på ett bättre sätt görs tydliga. Kommittén ser fördelar med en sådan ordning. Genom att kostnader redovisas inom det politikområde de hör hemma ger de bättre underlag för framtida politiska beslut och prioriteringar.

När det gäller den konkreta utformningen av ett renodlat arbets- förrnågebegrepp i den allmänna försäkringen anlägger kommittén dock ett något mer nyanserat synsätt. Om man i författningstext skulle definiera begreppet arbetsförmåga i enlighet med kommitténs direktiv skulle detta leda till att bedömningen medikaliseras så långt som det överhuvudtaget låter sig göras. Resultatet av att slopa samtliga de förhållanden, av t.ex. social natur eller arbetsmarknads- karaktär ("...utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter "), som idag tillåts påverka bedömningen kan enligt kommittén komma att leda allt för långt. En regel som bokstavligen följer vad som anges i kommitténs direktiv skulle utmynna i att en försäkrads arbetsförmåga uteslutande skulle bedömas i förhållande till hur sjukdomen sätter ned förmågan att arbeta.

En sådan strikt avgränsning i lagtexten skulle enligt kommitténs uppfattning kunna leda till resultat som blir direkt stötande. Reglerna i den allmänna försäkringen får inte leda till en tillämpning som inte finner stöd hos den försäkrade allmänheten eller i det allmänna rättsmedvetandet. Om bedömningen av arbetsförmågan hos sjuka försäkrade skulle leda till en rad beslut som, såväl ur ett mänskligt som ekonomiskt perspektiv, framstår som oförsvarliga och oförklar- liga riskerar såväl lagstiftning som administration att förlora allmänhetens förtroende.

Kommittén har därför funnit att de kriterier som, vid sidan av den begränsning av arbetsförmågan som sjukdomen ger upphov till,

beaktas idag inte helt kan lämnas utan avseende. Denna fråga har stor principiell betydelse och kan på sitt sätt ses som en vattendelare. Om tillämparen vid sin bedömning nödgas inskränka sig till att bedöma enbart sjukdomens inverkan på arbetsförmågan, utan att rimliga hänsyn även tas till vissa individuella förutsättningar, riskerar betoningen på "social" i ordet socialförsäkring att helt försvinna.

Kommittén har därför ingående granskat förutsättningarna för att utforma regeln för bedömning av arbetsförmågan så att rimlighetbe- dömningar i viss mån kan tillåtas påverka utfallet. Tanken har därvid varit att låta regeln få en utformning som i viss mån ger möjlighet att väga in annat än rent medicinska förhållanden när det gäller bedömningen av den försäkrades förmåga, eller möjlighet, att försörja sig genom förvärvsarbete. Kommittén anser att det kan finnas situationer då det är nödvändigt att mildra sådana brister eller ofullkomligheter hos den försäkrade, i samhället eller på arbets- marknaden som kan ge upphov till svårigheter för den försäkrade att försörja sig.

Inom kommittén har därför olika modifierade alternativ granskats. För att tillämparen skall ges möjlighet att i någon mån även väga in annat som kan påverka den försäkrades förutsättningar att arbeta, kan en sådan alternativ regel förslagsvis ges följande utformning: "Bedömningen skall ske i förhållande till vad som rimligen kan begäras av honom i relation till arbeten som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden." Enligt kommitténs bedömning ger direktiven utrymme för en utvidgning i enlighet med vad som här föreslås. I direktiven anges nämligen: "Den som drabbas av sjukdom eller funktionshinder och till följd härav inte kan försörja sig på rimliga villkor skall ha rätt till en tryggad ersättning. "

Kommittén vill dock understryka att förslaget till rimlighetsbe- dömning inte innebär att tillämparen i varje ersättningsfall skall väga in sociala eller arbetsmarknadsmässiga faktorer. Det förslag till nya kriterier som kommittén lägger fram innebär att arbetsförmågan skall bedömas mer renodlat på medicinska grunder. Dock kan en samlad bedömning av förhållandena i ett enskilt fall undantagsvis leda till att den försäkrade inte kan försörja sig på rimliga villkor och därmed kan alltså rätt till ersättning föreligga. Den rimlighetsbe— dömning som kommittén föreslår Skall alltså ses som en säkerhets- ventil, eller en möjlighet till ett mer balanserat synsätt, i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat.

Kommittén vill i sammanhanget på nytt peka på de två sjukför- säkringsrättsliga arbetsoförmågebegrepp som Wästerhäll tar upp i sin avhandling (se redovisningen i avsnitt 12.4.1). Wästerhäll talar om faktisk arbetsoförmåga och profylaktisk (kommittén använder i fortsättningen termen terapeutisk) arbetsoförmåga. Vid faktisk arbetsoförmåga kan den försäkrade på grund av sjukdomen inte arbeta. Den terapeutiska arbetsoförmågan kännetecknas av att det för sjukdomens botande, eller för att förhindra komplikationer, är nödvändigt eller lämpligt att den försäkrade avhåller sig från arbete. Den terapeutiska arbetsoförmågan har alltså ett renodlat medicinskt innehåll. Anknytningen till sjukdomen är mycket mer uttalad än vad som är fallet vid bedömningen av faktisk arbetsoförmåga. Sjuk— dornsbilden är av avgörande betydelse för vilken behandling som skall sättas in. Läkarna är de som är bäst skickade att intyga terapeutisk arbetsoförmåga. Terapeutisk arbetsoförmåga föreligger alltså när det som ett led i den medicinska behandlingen är av största vikt att den försäkrade avhåller sig från arbete.

Kommitténs överväganden behandlar uteslutande bedömningen av den faktiska arbetsförmåga som finns kvar när den terapeutiska arbetsoförmågan upphör. Det är i första hand bedömningen av den faktiska arbetsförmågan som påverkas av den renodling av arbets- förmågebegreppet, och rätten till ersättning från socialförsäkringen, som nu föreslås.

12.7.3 Arbetsförmåga i olika trygghetssystem

Begreppet arbetsförmåga används i olika trygghetssystem och av skilda tillämpare utan att innebörden alltid givits en klar definition. Därför är det inte ägnat att förvåna att enskilda försäkrade kan finna att tillämpningen inte alltid framstår som konsekvent och att även tillämpare ibland kan sakna förståelse för beslut som fattas inom andra trygghetsområden.

Det är därför av största betydelse att begreppet arbetsförmåga inom ohälsoförsäkringen ges en otvetydig definition. Utan en klar innebörd av begreppet saknas en grundläggande förutsättning för en konsekvent tillämpning. Inom socialförsäkringen anses sedan länge en försäkrad ha arbetsförmåga när han, trots sjukdom, har förmåga försörja sig själv genom förvärvsarbete. Denna definition är entydig och måste upprätthållas om socialförsäkringen skall kunna renodlas på det sätt som förutsätts i kommitténs direktiv.

Arbetsförmågebedömningen är dock en annan på det arbets- marknadspolitiska området. En fingervisning om skillnaden i be- dömningen gentemot socialförsäkringen får man om man studerar de olika mål som uppställts för den arbetsmässiga rehabiliteringen i dessa trygghetssystem. Inom socialförsäkringen är målet att den försäkrade skall återfå sin arbetsförmåga även om han drabbats av sjukdom. Om en sådan förmåga finns trots sjukdomen, eller när förmågan återställts, föreligger inte längre rätt till ersättning. Bedömningen görs utan hänsyn till om den försäkrade de facto kan få en anställning. För arbetsmarknadsmyndigheterna är målet för en åtgärd högre satt, den arbetslöse Skall kunna få och behålla ett arbete. Inom arbetsmarknadspolitiken syftar därför en åtgärd ofta till att stärka den arbetslöses konkurrenskraft.

Även gentemot arbetslöshetsförsäkringen finns en viss skillnad i bedömningen. Inom denna är ett erbjudet arbete inte att anse som lämpligt om lönen med mer 10 procent understiger a-kasseersätt- ningen. Någon sådan jämförelse görs inte i sjukpenningförsäkringen. Som sagts ovan anses en försäkrad inom socialförsäkringen, enligt föreliggande förslag, ha arbetsförmåga när han har förmåga försörja sig själv genom förvärvsarbete. Detta tar dock inte sin utgångspunkt i något som skall jämföras med en bedömning av ekonomisk invaliditet. Här avses att den försäkrade bedöms ha arbetsförmåga även om förmågan att skaffa inkomst försämrats till följd av sjukdomen.

12.7.4 Arbetsförmågan bedöms i förhållande till normalt förekommande arbeten

Som framgått ovan föreslår kommittén att rätten till ersättning från socialförsäkringen skall förbehållas de fall där detär sjukdom, eller vid förtidspension annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan, som sätter ned den försäkrades förmåga att försörja sig genom arbete. Nedsatt arbetsförmåga av andra skäl än sjukdom skall alltså inte ge rätt till ersättning.

Bedömningen av rätten till Sjukpenning när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete skall, som tidigare redovisats i avsnitt 12.4.2, idag göras i förhållande till om den försäkrade kan klara ett annat arbete på arbetsmarknaden. Detta framgår dock inte tydligt av lagtexten. Bedömningen av rätt till sjukpenning har därför i dessa fall till viss del kommit att påverkas av de faktorer som Skall beaktas

vid prövningen av om den försäkrade efter rehabiliteringsåtgärder kan försörja sig själv. Vid denna senare bedömning skall beaktas vad som rimligen kan begäras av den försäkrade med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter.

Kommitténs förslag innebär att det är den försäkrades förmåga att trots sin sjukdom försörja sig genom arbete som skall värderas. En sådan värdering skulle givetvis kunna ske gentemot varje typ av arbete som är förekommande på arbetsmarknaden. Detta skulle enligt kommitténs uppfattning dock leda allt för långt. Den krets av arbeten som den försäkrades arbetsförmåga Skall bedömas i förhållande till måste ges en praktisk och rationell avgränsning. Enligt kommitténs uppfattning bör den bibehållna arbetsförmågan ställas i relation till "på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten ".

Kommittén vill omedelbart slå fast att en lista eller förteckning över "normalt förekommande arbeten" inte är möjlig, eller för den delen inte heller lämplig, att sammanställa. Vad som kan anses vara "normalt förekommande arbeten" påverkas av faktorer som inte är statiska. Med den övergripande benämningen "normalt förekom- mande arbeten" kan tillämpningen anpassas till förändringarna på arbetsmarknaden utan att reglerna behöver ändras.

Omfattningen, och det förvärvsrnässiga värdet, av den trots sjuk- domen bibehållna arbetsförmågan är naturligtvis beroende av vilken sjukdom eller skada som drabbat den försäkrade. Den förvärvsför- måga som finns kvar trots sjukdomen kan behöva bedömas i förhållanden till arbeten som på en rad skilda sätt uppfyller fysiska eller psykiska krav. Av den anledningen är det inte heller möjligt att generellt ange vad som är att anse som "normalt förekommande arbeten".

Bedömningen i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i den försäkrades sjukdom. Avgörande blir vilken sjukdom som föreligger och på vilket sätt denna sjukdom inskränker den försäkrades förmåga att utföra arbete. En fysisk sjukdom får andra konsekvenser än en psykisk sjukdom. När en sjukdom och dess konsekvenser är fastställda skall tillämparen bedöma om den bibehållna arbetsförmå- gan kan utnyttjas av den försäkrade för att försörja si g själv genom ett förvärvsarbete som är vanligt förekommande på arbetsmarkna- den.

Som kommittén tidigare konstaterat skulle en bedömning som är vidare, dvs. omfattar mer än normalt förekommande arbeten, få

konsekvenser som inte kan anses vara acceptabla. Om sjukdomen medför att den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det inte vara rimligt att bedöma hans arbetsförmåga i förhållande till detta arbete med mindre än att han faktiskt erbjuds det arbetet.

Bedöms den försäkrade kunna klara ett normalt förekommande arbete föreligger inte längre rätt till ersättning. Kan den försäkrade inte få ett sådant arbete är han att anse som arbetslös. Avgränsningen innebär alltså inte att den försäkrades bibehållna arbetsförmåga enbart skall bedömas i förhållande till de arbeten som finns direkt tillgängliga. Vidare ligger i begreppet "normalt förekommande arbete" att den försäkrades arbetsförmåga skall bedömas i förhållan— de till den nationella arbetsmarknaden. Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta arbetsmarknaden på lokal eller regional nivå skall alltså inte ske. Det normalt förekommande arbetet bör emellertid inte vara alltför geografiskt begränsat.

12.7.5 Särskilda överväganden när det gäller förtidspensioneringen

12.7.5.1 Sjukdomsbegreppet och den medicinska grunden för rätt till förtidspension

Som kommittén redovisat ovan har begreppet sjukdom gjorts tydligare genom en nyligen genomförd lagändring. Syftet var att komma tillrätta med den glidning som skett i tillämpningen. Kommittén konstaterade att den genomförda lagändringen kan medföra vissa tolkningsproblem. Formuleringen "Vid denna bedömning skall bortses Fån arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden " kan med stöd av motivuttalande- na inte tolkas på annat sätt än att det avser begreppet sjukdom. Men formuleringen kan också uppfattas som om den syftar på begreppet arbetsförmåga. Trots denna oklarhet finner kommittén att sjukdoms- begreppet fått en utformning som väl uppfyller de krav som kan ställas.

Även i fråga om rätten till ersättning vid varaktig arbetsoförmåga anser kommittén att begreppet sjukdom bör ha den innebörd som riksdagen slagit fast. Enligt kommitténs uppfattning bör dock det

renodlade sjukdomsbegreppet kunna få genomslag även inom för- tidspensioneringen utan att det särskilt skrivs in i lagtexten.

När det gäller den varaktiga arbetsoförmågan måste emellertid ersättning också kunna utges inte bara på grund av sjukdom utan även för arbetsoförmåga som beror på skada eller funktionsnedsätt- ning som inte har sin grund i sjukdom. Här avses bl.a. medfödda Skador och liknande.

Enligt kommitténs uppfattning kan dagens formulering användas även framdeles för att täcka den medicinska beskrivningen av de fall som avses. Beskrivningen "Sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan" redovisar dagens medicinska grund. Den avgränsning som finns idag täcker väl även den medicinska grund som den framtida rätten till ersättning bör vila på. Formuleringen i sig ger föga utrymme för att tolka in andra kriterier än de medicinska. Den tidigare avsedda effekten avseende äldre förvärvsarbetande uppnås genom samspel mellan formule- ringen i 7 kap. 1 å AFL och den beskrivning av hur arbetsförmågan skall bedömas som finns i 3 å samma i kapitel. Enbart formuleringen i 1 å kan inte anses ge utrymme för att väga in annat än det som av den medicinska vetenskapen anses vara medicinska grunder. En återgång till tidigare beskrivning eller någon annan liknande formulering torde därför inte behövas. Direktivens uttryckssätt "sjukdom, skada eller funktionsnedsättning" torde inte heller ge annat resultat än det som finns i nuvarande lagtext. Mot denna bakgrund anser kommittén att dagens formulering när det gäller den medicinska grunden för rätt till ersättning kan behållas.

12.7.5.2 Bedömning av arbetsförmåga inom förtidspensioneringen

Kommittén har ingående diskuterat de kriterier som idag ligger till grund för bedömning av arbetsförmåga inom förtidspensioneringen. Enligt nuvarande regler i 7 kap. 3 å AFL skall tillämparen vid bedömningen av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt ta hänsyn till den försäkrades:

Krafter, i första hand leder detta kanske tanken till en bedömning av de fysiska krafterna hos den försäkrade. Givetvis Skall en nedsätt- ning av den fysiska kraften som är en följd av sjukdom beaktas. Men vilken betydelse skall annan, icke sjuklig, nedsatt fysisk kraft tillmätas? Och är fysisk styrka en nödvändig förutsättning för att

kunna konkurrera på dagens arbetsmarknad? Det är tveksamt om en icke sjukligt betingad bristande fysisk kraft skall tillåtas påverka bedömningen av rätt till ersättning. Detta särskilt som brister i den fysiska styrkan ofta kan kompenseras med hjälpmedel och därmed sannolikt inte har någon avgörande betydelse i konkurrensen om flertalet arbeten på dagens arbetsmarknad.

Nedsatt psykisk kraft som är betingad av fysisk eller psykisk sj uk- dom skall självfallet vägas in i bedömningen. Men hur skall annan personlig svaghet, som kan sägas tangera den psykiska eller mentala styrkan, t.ex. låg motivation, oföretagsamhet och bristande enga- gemang, bedömas? Frågan är också om sådana "personliga egenska- per" låter sig mätas, kvantitativt och kvalitativt. Sannolikt har diskussionen om behovet av en renodlad bedömning av arbetsför— mågan till viss del sitt ursprung i en uppfattning attjust bristen på engagemang eller delaktighet i arbetslivet är en viktig faktor bakom den ökande förtidspensioneringen. Problem av sådan "existentiell" art skall alltså inte få resultera i långa sjukskrivningar och förtidspensionering.

Färdigheter är ett kriterium vars innebörd inte så lätt låter sig definieras. Färdigheter] kanske ligger utbildningen och tidigare erfarenheter nära. Eller också speglar ordet samspelet mellan utbildning och erfarenheter å den ena sidan och den fysiska och mentala styrkan å den andra? Eller kan färdighet jämställas med händighet, dvs. en allmän fallenhet att klara praktiskt manuellt ar- bete som inte innefattar alltför stora moment av problemlösning? Kriterierna "krafter" och "färdigheter" tycks närmast spegla sådana personliga resurser, eller vid avsaknad av dessa hinder, som var betydelsefulla i vårt samhälle när en stor del av arbetskraften sysselsattes inom manuellt arbete såsom t.ex. jordbruk, hantverk och industri.

Utbildning och tidigare verksamhet. På denna punkt får direktiven anses vara klara. Brister i detta avseende skall inte beaktas vid bedömningen av rätt till ersättning. Om förmågan att försörja sig genom arbete beror på en avsaknad av utbildning skall detta åtgärdas genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Ålder. Beslutet att slopa de s.k. äldrereglerna får uppfattas som en klar markering att åldern inte skall tillåtas påverka bedömningen av rätt till ersättning. Det förhållande att en försäkrad har uppnått en (hög) ålder som kanske minskar arbetsmarknadens intresse delar han med många andra. Den minskade attraktionskraften behöver inte

vara ett stationärt tillstånd, den kan påverkas genom arbetsmark- nadspolitiska åtgärder.

Bosättningsförhållanden. Det förhållandet att den försäkrades arbetsmarknad är begränsad på grund av att han eller hon är bosatt i glesbygd går att påverka genom flyttning. Här uppkommer en kollision mellan vad som socialt och ekonomiskt skall anses vara rimligt och skäligt och hur strikt bedömningen av arbetsförmågan skall ske. Att låta enbart bosättningsförhållanden påverka bedöm- ningen av en försäkrads arbetsförmåga skulle leda försäkringen långt från målet att vara en försäkring vid förlust av arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker. Bosättningsförhållanden kan möjligen ses som en faktor som i kombination med, men dock underordnat, annat som t.ex. ålder och utbildning, sammantaget kan leda bedöm- ningen att arbetsförmåga saknas. Kommittén har i sina diskussioner konstaterat att betydelsen av sådana överordnade faktorer tonas ned eller i stort sett bortfaller när ett renodlat arbetsförmågebegrepp skall tillämpas. Därmed saknas även förutsättningar att ta särskild hänsyn till den försäkrades bosättningsförhållanden.

Kommittén har också diskuterat de olika kriterier för bedömning av arbetsförmåga och därmed rätt till ersättning som idag finns inom sjukförsäkringen respektive förtidspensioneringen. Kommittén har därvid kommit fram till att kriterierna för bedömning av en försäk- rads arbetsförmåga skall vara desamma oavsett prognosen och längden på arbetsförmågans nedsättning. När den försäkrade kan antas kunna återgå i arbete hos sin arbetsgivare skall bedömningen dock göras med beaktande av arbetsförmåga i sådant arbete (se avsnitt 12.7.6 nedan). Samma arbetsförmågebegrepp bör alltså användas vid bedömning av rätt till sjukpenning som vid bedömning av rätt till förtidspension när den försäkrade inte kan antas kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren. Grunden för kommitténs ställ- ningstagande i denna del är den inriktning som regering och riksdag slagit fast, nämligen att rätten till försäkringsersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in.

Arbetsförmågebedömningen vid prövning av rätten till förtids- pension kan därmed göras enligt samma stegbedömning som vid prövning av sjukpenningrätten (se avsnitt 12.7.6.3).

När det gäller försäkrade som inte är sjukpenningförsäkrade eller inte har möjlighet att försörja sig själv genom förvärvsarbete kom— mer rätten till ersättning att prövas med de medicinska kriterierna och arbetsoförmågans varaktighet som utgångspunkt.

12.7.6 Arbetsförmågebedömning i praktiken

Kommittén diskuterar här hur arbetsförmågan i den praktiska tillämpningen skall bedömas hos den som drabbats av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmå— gan.

12.7.6.1 Inledande förutsättningar

I detta avsnitt avser kommittén att närmare beskriva hur rätten till ersättning skall bedömas. Utgångspunkten är de av kommittén ovan föreslagna kriterierna för bedömningen av bibehållen arbetsförmåga (avsnitt 12.72) samt i förhållande till vilka arbeten denna förmåga skall bedömas (avsnitt 12.7.4).

Kommittén har valt att i form av en steg—för-steg-bedömning redovisa de ställningstaganden som tillämparen skall göra när rätten till ersättning skall avgöras. Innan kommittén går in på denna redovisning diskuterar kommittén en principiellt viktig fråga. Om den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete, vilken betydelse skall arbetsgivarens möjlighet att erbjuda annat arbete tillmätas om den anställde utan rehabiliterande åtgärder kan klara ett annat på arbetsmarknaden vanligt förekommande arbete? Vid en bokstavlig tolkning av direktiven skulle den försäkrade i en sådan situation betraktas som arbetsför, och ersättning under rehabilitering skulle inte kunna utges.

12.7.6.2 Bedömning av arbetsförmåga när den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete

Huruvida en försäkrad som drabbas av sjukdom har möjlighet att återuppta sitt vanliga arbete beror alltså i hög grad på vilket arbete han har. Sjukdomens inverkan på den försäkrades möjligheter att utföra sina arbetsuppgifter har en avgörande betydelse för bedöm- ningen av arbetsförmågan. Arbetsförmåga är inte något statiskt, objektivt påvisbart tillstånd, arbetsförmåga måste bedömas i förhållande till ett visst arbete eller vissa arbetsuppgifter.

Mot denna bakgrund har kommittén diskuterat vad den försäkrades arbetsförmåga skall relateras till i de fall han inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Denna fråga — där det för närvarande saknas lagregle-

ring och klara och uttalade ställningstaganden — kan naturligtvis inte behandlas helt skilt från frågor som rör rehabilitering.

För att i möjligaste mån renodla resonemangen behandlar kommit- tén inledningsvis dock enbart rätten till ersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Rätten till ersättning under rehabilitering tas i detta sammanhang upp endast i de fall det har direkt koppling till arbets— förmågebedömningen. Överväganden i fråga om rätten till ersättning under rehabilitering redovisas särskilt (se avsnitt 12.7.7).

Kommittén har diskuterat två alternativ för bedömningen av arbetsförmågan. Först ett alternativ (A) där arbetsförmågan bedöms i förhållande till förmågan att utföra annat arbete på arbetsmarkna- den och därefter ett annat (B) där arbetsförmågan i första hand relateras till annat arbete hos arbetsgivaren.

När kommittén använder sig av begreppet "kan utföra annat arbete på arbetsmarknaden" avses situationen att den försäkrade har för- måga att utföra annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete utan föregående rehabiliteringsinsatser. Arbetet behöver dock inte finnas direkt tillgängligt för den försäkrade.

Begreppet "rehabilitering" används i detta sammanhang i betydel- sen arbetslivsinriktad rehabilitering, dvs. utbildning och liknande, inte medicinsk rehabilitering. Den senare ingår i benämningen nödvändig behandling och konvalescens.

Alternativ A, arbetsförmågan relateras till förmågan att utföra annat arbete på arbetsmarknaden

Kommittén har diskuterat bedömningen av arbetsförmågan hos en försäkrad som, på grund av sin sjukdom, inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Skall dennes arbetsförmåga i första hand strikt bedömas i förhållande till förmågan att utföra annat arbete på arbetsmarknaden, utan särskilt beaktande av den egna arbetsplatsens eller arbetsgivarens möjligheter? En sådan arbetsförmågebedömning skulle leda till att ersättning från försäkringen inte utges i de fall då detär klarlagt att den försäkrade har förmåga att utföra annat arbete på arbetsmarknaden.

En fördel med detta alternativ skulle vara att alla försäkrade skulle ges lika rätt till ersättning från försäkringen. Rätten till ersättning skulle inte vara beroende av hur det enskilda anställnings- eller förvärvsförhållandet ser ut eftersom det i så fall endast är sjukdomen och den därav föranledda arbetsoförmågan som styr rätten till ersättning. I vilken form arbete utförts före insjuknandet skulle inte

påverka rätten till ersättning. Det skulle i dessa fall alltså inte ha någon betydelse om den försäkrade är anställd hos en stor eller liten arbetsgivare eller om han är t.ex. egen företagare eller uppdragstaga- re.

Alternativ A kan dessutom sägas stämma väl överens med direk- tivens uttalanden om att bedömningen av arbetsförmågans nedsätt- ning och därmed rätten till ersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in. Alternativet uppfyller också direktivens krav på att kommittén skall pröva en skärpning av kriterierna för rätt till ersättning jämfört med idag.

Alternativ A skulle enligt kommitténs uppfattning bygga på en konsekvent genomförd medicinsk bedömning av arbetsförmågan. En strikt tillämpning av alternativet skulle få till följd att i de fall där det är klarlagt att en försäkrad, som inte kan återgå till sitt vanliga arbete, har förmåga att utföra annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete så har han inte rätt till ersättning från försäkringen. Den försäkrade bedöms som arbetsför och får i stället hänvisas till att söka sin försörjning genom andra arbeten.

Sådana regler för bedömningen av arbetsförmågan skulle vidare innebära att personer som idag uppbär sjukpenning eller ersättning under rehabilitering för att sedan återgå till arbete hos sin arbetsgi— vare inte skulle ges rätt till ersättning från socialförsäkringen. Därmed skulle arbetsgivarens rehabiliteringsansvar för dem som kan utföra annat arbete hos sig avsevärt minska. Reglerna skulle heller inte stå i överensstämmelse med en arbetsgivares omfattade omplaceringsskyldighet enligt lagen om anställningsskydd (se avsnitt 13.421).

Kommittén anser dock att det är viktigt att försäkringen behåller den koppling till det förstahandsansvar för rehabilitering som åvilar en arbetsgivare. Arbetsgivarens möjligheter att medverka till återgång i arbete hos denne bör vara uttömda innan den försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden utanför den nuvarande arbetsplatsen. Mot denna bakgrund har kommittén valt att förkasta en utformning av arbetsförmågebedömningen i enlighet med vad som diskuterats ovan.

Kommittén väljer istället att gå vidare och diskuterar i nästa avsnitt möjligheten att i första hand bedöma arbetsförmågan i förhållande till annat arbete hos arbetsgivaren.

Alternativ B, arbetsförmågan relateras i första hand till annat arbete hos arbetsgivaren

I detta avsnitt redovisar kommittén ett alternativ (B) där arbetsför- mågan i första hand relateras till möjligheten att återgå i annat arbete hos arbetsgivaren. Kommittén anser att de diskussioner om ar— betsgivarens rehabiliteringsansvar som fördes i propositionen (1990/91:141) om rehabilitering och rehabiliteringsersättning kan tas som utgångspunkt även för hur bedömningen skall göras när det gäller arbetsförmåga. Detta blir särskilt viktigt när denna bedömning skall göras utan beaktande av andra kriterier än de rent medicinska. I prop. 1990/91 : 141 sägs att inriktningen vid rehabilitering skall vara att den anställde skall beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren och andra alternativ prövas först när dennes möjligheter är uttömda.

En nackdel med detta alternativ kan vara att rätten till ersättning från försäkringen blir beroende av förvärvsförhållanden och arbets- givarens förutsättningar att medverka till annat arbete. Alla försäkra- de får inte lika rätt till sjukpenning och rätt till ersättning under rehabilitering, eftersom denna rätt inte enbart kopplas till sjukdomen och den därav föranledda arbetsoförmågan utan också till vilka möjligheter till arbete som finns hos arbetsgivaren. F örsäkrade som efter rehabilitering har möjlighet att erhålla annat arbete hos sin arbetsgivare får rätt till ersättning från försäkringen även om han utan rehabilitering skulle kunna utföra annat arbete på arbetsmarkna- den. En försäkrad som saknar möjligheten till annat arbete hos arbetsgivaren eller saknar anställning har i motsvarande situation inte rätt till ersättning från försäkringen, om han kan utföra annat arbete på arbetsmarknaden.

Fördelen med detta alternativ är, för en försäkrad med anställning, att alla rimliga möjligheter till arbete hos arbetsgivaren tas till vara. Försäkringens koppling till arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bibehålls och en person som har en anställning ges möjlighet att be- hålla denna. Alternativet bygger alltså vidare på det förstahands- ansvar för rehabilitering som en arbetsgivare har för sina anställda. Det förstärker kopplingen mellan arbetsgivaren och den anställde även i det fall den anställde på grund av sjukdom inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Kommittén finner också att detta alternativ på ett bättre sätt står i samklang med de skyldigheter som åvilar en arbetsgivare enligt lagen om anställningsskydd.

Kommittén konstaterar att rätten till ersättning, enligt de regler som här diskuteras, inte enbart kan baseras på medicinska kriterier,

arbetsgivarens möjligheter att erbjuda annat arbete måste också vägas in. Detta alternativ medför enligt kommitténs uppfattning en viss utvidgning i förhållande till dagens regler för rätt till ersättning.

Med den utgångspunkt som finns i alternativ B ges den försäkrade rätt till ersättning från försäkringen i avvaktan på och under reha— biliteringsåtgärder som skall leda till annat arbete hos arbetsgivaren. Även vid ett genomförande av detta alternativ begränsas den tid under vilken ersättning vid rehabilitering kan lämnas till de idag gällande riktlinjerna. Kommittén har funnit att direktiven ger utrym— me för att utvidga rätten till ersättning på denna punkt.

Det nu diskuterade alternativet innebär att rehabiliteringsinsatserna, i det fall en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete, inled- ningsvis fokuseras enbart på arbetsgivarens utbud av andra arbets- uppgifter. Detta kan möjligen också uppfattas som en nackdel om det innebär att andra mer ändamålsenliga rehabiliteringsinsatser får stryka på foten. Möjligheten för den försäkrade att i första hand få behålla sin anställning får dock anses väga betydligt tyngre i detta sammanhang.

Saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga eller orimliga rehabiliteringsinsatser, skall den försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i övrigt.

Kommittén har vid sina överväganden funnit fördelarna med alternativ B och den därav följande anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren vara av mycket stort värde. Kommittén har vid en sammanvägning av samtliga konsekvenser funnit att detta trots allt väl motiverar det avsteg från försäkrades lika rätt till ersättning som alternativet kan sägas innebära. Kommittén föreslår därför att arbetsförmågan i första hand skall bedömas i förhållande till annat arbete hos arbetsgivaren.

12.7.6.3 Steg-tör-steg-bedömning av arbetsförmågan

Med utgångspunkt i det alternativ B som redovisats ovan går kommittén nu vidare och diskuterar hur en bedömning av arbetsför- mågan skall göras för den som har en anställning men som på grund av sjukdom och arbetsoförmåga inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Kommittén tar därvid den steg—för-steg-bedömning som redovisas i "Rätten till förtidspension och sjukpenning" (Ds 1994z9l) som utgångspunkt för sina fortsatta diskussioner.

Inledningsvis redovisas översiktligt de olika stegen i steg-för-steg— bedömningen. Därefter diskuteras bedömningarna i de olika stegen mer ingående.

Stegen avser att beskriva hur tillämparen vid bedömning av arbetsförmåga skall göra denna bedömning med olika arbeten som grund. Om svaret i t.ex. steg 1 är ja behöver ytterligare prövning inte göras. Om svaret är nej går man vidare till nästa steg, osv.

I förutsättningarna för diskussionen ingår givetvis att det är klarlagt att den försäkrade lider av en sjukdom, samt att det är denna sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga.

Uttrycket "nödvändig behandling och konvalescens" har av kom- mittén använts för att beteckna tiden för terapeutisk arbetsoförmåga eller sjukskrivningstid som sjukdomen kräver oberoende av den försäkrades arbetsförhållanden (se diskussionen under punkt 12.7 ovan).

1. Kan den försäkrade utföra sina sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens?

Ja sjukpenning utges. Nej

2. Kan den försäkrade utföra sina nuvarande arbetsuppgifter efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifterna?

Ja — sjukpenning utges under nödvändig behandling och konvalescens, ersättning utges under nödvändig rehabili- tering.

Nej

3. Kan den försäkrade utföra och erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare utan extra insatser?

Ja sjukpenning under nödvändig behandling och konvale- scens. Ingen sjukpenning i avvaktan på att arbetet blir tillgängligt.

Nej

4. Kan den försäkrade erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgi- vare efter viss utbildning, anpassning av arbetsuppgifter eller liknande rehabiliterande insatser?

Ja sjukpenning under nödvändig behandling och konvale- scens. Ersättning under tid för nödvändig rehabilitering (ca ett år) samt eventuellt kostnaden för viss anpassning av ar- betsplatsen. Ingen sjukpenning i avvaktan på att arbetet blir tillgängligt.

Nej

5. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser?

Ja — sjukpenning utges inte (den försäkrade är arbetsför och kan betraktas som arbetslös ur socialförsäkringens synvinkel).

Nej

6. Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser t.ex. utbildning eller omskolning?

Ja — sjukpenning under nödvändig behandling och konvale- scens. Ersättning under tid för nödvändig rehabilitering (ca ett år) samt eventuellt kostnaden för viss anpassning av den nya arbetsplatsen. Ingen sjukpenning i avvaktan på att arbetet blir tillgängligt.

Nej

7. Är den försäkrade varaktigt eller för avsevärd tid arbetsoför- mögen?

Ja förtidspension eller sjukbidrag utges.

Denna steg—för-steg-bedömning är tillämplig även vid bedömning av rätten till ersättning för personer som förvärvsarbetar under andra förhållanden än i traditionella anställningar. Bedömningen får då göras med bortseende från de steg som gäller möjligheterna till

återgång i arbete hos arbetsgivaren. Även bedömning av arbetsför- mågan hos personer som av olika skäl aldrig har kommit i på arbetsmarknaden kan göras enligt steg-för-steg-modellen.

I den departementspromemoria (Ds l994:9l) där steg-för-steg— modellen ursprungligen presenterades gick man ytterligare längre än enligt kommitténs förslag. I departementspromemorian föreslogs nämligen att bedömningen skulle göras inte bara i förhållande till arbeten som är normalt förekommande på den öppna arbetsmarkna- den utan även i förhållande till sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga, om den försäkrade erbjuds och bedöms klara ett sådant arbete.

En sådan regel skulle, enligt kommitténs uppfattning, leda till att arbetsförmågebedömningen kom att göras mer på grundval av arbetsmarknadsmässiga än medicinska kriterier. Att så blir fallet beror på att det blir tillgången på sådant skyddat arbete, i stället för förmågan att utföra arbete, som styr rätten till ersättning. Kommittén har noga granskat men slutligen förkastat detta alternativ. Om den försäkrade faktiskt har möjlighet att få ett skyddat arbete skall det naturligtvis, på samma sätt som när han får möjlighet till ett annat arbete, medföra att han inte längre har rätt till ersättning från försäkringen.

Efter denna övergripande presentation av de olika steg som ingår i den av kommittén förordade ordningen för bedömning av en försäkrads arbetsförmåga övergår kommittén till att närmare utveckla de överväganden som bör vara vägledande vid bedömning- en av rätten till ersättning.

Steg 1; Kan den försäkrade utföra sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens?

I det första steget i den modell som redovisats ovan skall arbetsför- mågan i första hand bedömas i förhållande till i vilken utsträckning den försäkrade har förmåga att utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade inte kan utföra sitt vanliga arbete men bedöms kunna göra det efter behandling och konvalescens utges sjukpen— nmg.

Steg 2; Kan den försäkrade utföra sina nuvarande arbetsuppgif- ter efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifter- na?

Här gäller frågan i första hand om den försäkrade kan anses kunna återgå till sitt vanliga arbete. Bedömningen blir beroende av vilka åtgärder för återgång som krävs och hur omfattande dessa är.

När det rör sig om de former av rehabilitering som ligger på gränsen mellan medicinsk och arbetslivsinriktad rehabilitering, t.ex. ryggskola, och fysisk anpassning av arbetsplatsen, exempelvis i form av en anpassad arbetsstol eller liknande, kan detta anses vara åtgärder av sådan begränsad omfattning som gör att den försäkrade kan bedömas i förhållande till återgång till sitt vanliga arbete. Sjukpenning utges från försäkringen under nödvändiga åtgärder.

Kommittén anser att rehabilitering för återgång till det vanliga arbetet inte alltid skall vara det alternativ som kommer före nästa alternativ (3) enligt vilket den försäkrades arbetsförmåga bedöms i förhållande till annat arbete som den försäkrade kan omplaceras till utan rehabiliteringsåtgärder. Direkt omplacering till annat arbete kan å andra sidan inte heller alltid vara det alternativ som skall komma först. Omständigheterna i det enskilda fallet får vara avgörande för om ersättning under rehabilitering skall kunna utges. Vid bedöm- ningen av vilket alternativ som är lämpligast bör såväl den försäkra- des och arbetsgivarens önskemål som kostnaderna för försäkringen, vägas in. Om arbetsgivaren erbjuder omplacering bör rätten till ersättning under en sådan rehabilitering vara begränsad i tiden. Kommittén har vid sina överväganden diskuterat möjligheten att som riktlinje ange att ersättning under upp till tre månader skulle kunna godtas.

Kommitténs diskussion i detta steg skiljer sig inte i någon avgö— rande mån från dagens regler eller tillämpning. Preciseringen av försäkringens ersättningsansvar vid rehabilitering av en försäkrad som i och för sig har en arbetsförmåga som ryms inom arbets- givarens utbud av arbetsuppgifter kan dock sägas vara ny.

Steg 3; Kan den försäkrade utföra och erhålla andra arbetsupp- gifter hos sin arbetsgivare utan extra insatser?

I och med att det blir klarlagt att den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete skall arbetsförmågan bedömas i förhållande till möjligheterna att få ett annat arbete, dvs omplaceras hos arbetsgiva-

ren. Om så är fallet bör den försäkrades arbetsförmåga bedömas i förhållande till detta arbete. Sjukpenning utges under nödvändig behandling och konvalescens.

Någon ytterligare ersättning från försäkringen utges i princip inte eftersom den försäkrade utan rehabilitering kan klara ett arbete som arbetsgivaren erbjuder.

Som framgår av föregående avsnitt anser emellertid kommittén det i vissa fall bör finnas en möjlighet att välja mellan steg 2 och steg 3 i steg-för-steg-bedömningen. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan ibland steg 2 vara lämpligare än steg 3.

Steg 4; Kan den försäkrade erhålla andra arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare efter viss utbildning, anpassning av arbetsupp- gifter eller liknande rehabiliterande insatser?

Prövningen i denna del får förutsättas ske med utgångspunkt i den begränsade tid under vilken ersättning vid rehabilitering kan utges idag. Det innebär en rehabiliteringsinsats som inte tar mer än ca ett år i anspråk. Vidare skall det vara klarlagt att den försäkrade efter rehabiliteringsinsatsen i princip erbjuds ett arbete hos arbetsgivaren. Det är visserligen inte möjligt att garantera vad som sker i framti- den, men rehabiliteringsinsatserna skall ha ett klart mål och det skall vara troligt att detta mål kan nås.

Rehabilitering som syftar till en önskad, men inte klarlagd, möj— lighet till annat arbete hos arbetsgivaren bör inte ge rätt till ersätt- ning från försäkringen.

Kommitténs diskussion i detta steg skiljer sig inte från dagens regler eller tillämpning. Det uttalade kravet att rehabiliteringen skall ha ett mål som med en viss grad av sannolikhet också kan uppnås kan möjligen innebära en skärpning i vissa fall.

Steg 5; Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, utan extra insatser?

Om det inom ramen för arbetsgivarens verksamhet inte finns något lämpligt arbete skall arbetsförmågan prövas mot arbetsmarknaden utanför den försäkrades anställning.

Om den försäkrade, trots den sjukdom han har, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete har han inte rätt till ersättning från försäkringen. Han är, objektivt sett, arbetsför även om ett lämpligt arbete inte finns direkt tillgängligt för honom.

De föregående två stegen i kommitténs redovisning tar enbart sikte på försäkrade som har en anställning. För försäkrade som saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa, uppdragstagare och egenföretagare bedöms rätten till ersättning direkt enligt reglerna i detta steg. En närmare redovisning av kommitténs syn på bedömningen av är— betsförmågan hos arbetslösa lämnas i avsnitt 12.7.8.5.

Steg 6; Kan den försäkrade klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter vissa rehabiliterande insatser t.ex. utbildning eller omskolning?

Även i detta steg skall prövningen ske med utgångspunkt i de tidsramar för rehabilitering som idag står till buds. Det innebär en rehabiliteringsinsats som inte tar mer än ca ett år i anspråk.

Rehabiliteringsinsatserna skall syfta till att göra den försäkrade rustad att klara ett lämpligt arbete på arbetsmarknaden. Om något lämpligt arbete inte finns att tillgå efter avslutad rehabilitering, men den försäkrade har förmåga att utföra ett sådant, utges inte längre ersättning från försäkringen.

Steg 7; Är den försäkrade varaktigt eller för avsevärd tid arbetsoförmögen?

Den prövning som skall göras i detta steg motsvarar den som idag sker när den försäkrade ansöker om förtidspension/ sjukbidrag eller när försäkringskassan byter ut den försäkrades sjukpenning mot sådan pension.

En utförligare redovisning av hur kommittén ser på bedömningen av rätten till ersättning i dessa fall lämnas i avsnitt 12.7.5.

12.7.7 Rätt till ersättning under rehabilitering

De kriterier för bedömning av arbetsförmågan som kommittén stannat för och som redovisas ovan, ligger som grund för bedömning av rätten till ersättning från försäkringen under sjukdom. Enligt kommitténs uppfattning bör samma bedömningsgrunder användas vid prövning av rätt till ersättning under rehabilitering. Detta ger en konsekvent och logisk tillämpning av arbetsförmågebegreppet.

En person vars arbetsförmåga är nedsatt i sådan utsträckning att det krävs rehabiliteringsinsatser för att han skall kunna utföra fortsatt

arbete, på sätt som anges i alternativen 2, 4 och 6 i steg-för—steg- modellen, bör också ha rätt till ersättning från försäkringen under sådana nödvändiga rehabiliteringsinsatser, som ryms inom försäk- ringens ram.

Rätten till ersättning bör avgöras med utgångspunkt i förhållande- na i det enskilda fallet och vilka rehabiliteringsåtgärder som kan vara lämpliga. Inriktningen måste vara att åtgärderna skall syfta till återgång i arbete. Rehabiliteringsinsatserna skall vara realistiska och ha ett klart mål samt ingå i en planering som görs tillsammans med den försäkrade, eventuellt också dennes arbetsgivare eller andra medverkande. Denna gemensamma planering skall dokumenteras i en rehabiliteringsplan.

De överväganden som presenteras i detta och föregående avsnitt har utgått från de riktlinjer för rehabiliteringsinsatser med ersättning från socialförsäkringen som fastställdes genom riksdagens beslut om rehabilitering och rehabiliteringsinsatser fr.o.m. år 1992. Socialför- säkringsutskottet skrev då i sitt betänkande (1990/91 :SfU ] 6)

Regeringen har föreslagit att rehabiliteringsersättning skall kunna utges under högst ett år, om inte synnerliga skäl föreligger. Utskottet anser att inriktningen på rehabiliterings- arbetet bör vara att en försäkrad skall ha återfått sin arbetsför- måga inom ett år och att i vart fall en eventuell utbildning bör vara avslutad inom denna tid. Någon tidsgräns bör enligt utskottets mening dock inte anges i lagen, och utskottet avstyrker propositionen i denna del. — —

Utskottet delar regeringens uppfattning att den praxis som utvecklat sig vad gäller rätten till sjukpenning under utbild- ning behöver stramas upp. Enligt utskottets mening bör en utbildning som anses tillräcklig för att omskola en arbetslös person i regel även vara tillräcklig för den som på grund av sjukdom behöver omskola sig. Vad gäller eftergymnasial utbildning bör däremot i enlighet med regeringens förslag inte uppställas något krav på att utbildningen skall vara näringslivsinriktad. Enligt utskottets mening innebär denna begränsning av utbildning på sjukförsäkringens bekostnad inte ett avsteg från principen att en person skall ha återfått sin arbetsförmåga efter rehabiliteringen. Genom att arbetsgivar- na, försäkringskassorna och andra rehabiliteringsansvariga i fortsättningen skall se till att rehabiliteringsåtgärder kommer till stånd på ett mycket tidigare stadium bör det vara möjligt att återställa en persons arbetsförmåga på kortare tid.

Regeringen föreslår att rehabiliteringsersättning skall utges under högst 365 dagar i följd om inte synnerliga skäl talar för att ersättning skall utges för längre tid. Utskottet anser att

inriktningen på rehabiliteringsarbetet bör vara att en försäkrad skall ha återfått sin arbetsförmåga inom ett år och att i vart fall eventuell utbildning bör vara avslutad inom denna tid. Redan på grund av vad utskottet ovan angivit om arbetsmark- nadsutbildningens längd bör en begränsning av rehabilterings- tiden till ett år inte anges i lag. Det är enligt utskottet mening därtill ett övergripande mål att en sjuk person verkligen blir rehabiliterad och kan komma tillbaka i arbete. Utskottet är därför inte berett tillstyrka regeringens förslag att rehabilite- ringsersättning längst skall kunna utges under ett år om inte synnerliga skäl föreligger. Utskottet vill däremot understryka vikten av att försäkringskassan hela tiden ser till att rehabilite— ringen fortlöper i enlighet med den plan som har upprättats. Om avvikelse sker från planen får försäkringskassan ta ställning till om planen behöver förändras eller om rehabilite- ringen mot bakgrund av de dittillsvarande resultaten bör avbrytas. Försäkringskassan skall därvid bl.a. göra en bedöm— ning av vilka insatser som är ekonomiskt rimliga.

Socialförsäkringsutskottet ansåg alltså att inriktningen ett år skall gälla för ersättning under rehabilitering. Kommittén anser att denna inriktning bör finnas kvar.

En försäkrad, som inte kan utföra sitt vanliga arbete, men som har förmåga att utföra andra arbeten bör inte ha rätt till ersättning från försäkringen under utbildningsinsatser eller kompetenshöjande insatser. Ersättning från försäkringen syftar, förutom till att kompen- sera inkomstförlust på grund av sjukdom, också till att göra det möj- ligt att och återställa förmågan att trots sjukdomen försörja sig ge- nom arbete. Det har inte varit och skall inte heller vara en uppgift för socialförsäkringen att bidra till en kompetenshöjning för enskilda individer.

En arbetsgivare och en anställd har naturligtvis även med de här föreslagna reglerna samma möjligheter som idag att själva komma överens om lämpliga rehabiliteringsinsatser, eller kompetenshöjande insatser, utan försäkringens och försäkringskassans medverkan.

12.7.8 Ytterligare något om arbetsförmågebedömning

I detta avsnitt diskuterar kommittén ytterligare om hur man skall bedöma rätten till ersättning när den försäkrades arbetsförmåga förändras med anledning av sjukdom. Vilken betydelse skall den försäkrades arbetstid före respektive efter sjukdomen tillmätas. Kommittén tar här upp bedömningar beträffande partiell arbetsför— måga, förändrad inkomstnivå, deltidsarbete och arbetslöshet.

Utgångspunkten för kommitténs överväganden beträffande arbets- tiden har varit de bedömningar som gjorts i den ovan redovisade steg-för-steg-modellen. Avvägningarna skall när det gäller sjuk- penningförsäkringen i första hand göras utifrån den arbetstid den försäkrade hade vid insjuknandet. När det gäller förtidspensionering- en skall avvägningarnä göras i förhållande till förmågan att utföra ett heltidsarbete.

12.7.8.1 Partiell arbetsförmåga

Kommittén har diskuterat hur arbetsförmågan skall bedömas när en person som har en heltidsanställning inte längre klarar sitt vanliga arbete på heltid med anledning av sjukdom. En situation som under sådana förhållanden inte alltför sällan inträffar är att den försäkrade klarar sitt vanliga arbete på deltid.

Kommittén anser att arbetsförmågan i dessa fall får bedömas enligt steg—för-steg-modellen. Möjligheterna till annat arbete utan eller med rehabiliteringsinsatser prövas i första hand hos den egna arbetsgivaren, därefter mot arbetsmarknaden i stort. En konsekvent tillämpning av steg-för-steg-bedömningen leder till att i det fall den försäkrade anses kunna klara ett annat arbete på heltid (eller ett ytterligare halvtidsarbete) har han inte någon rätt till ersättning från försäkringen. När han bedöms arbetsför i annat arbete kan han sägas vara partiellt arbetslös om något annat arbete inte finns tillgängligt. En heltidsarbetande person som inte är anställd bedöms på samma sätt, dock utan den prövning mot arbetsmöjligheter hos arbetsgiva- ren som skall göras för en anställd.

12.7.8.2 Lägre inkomstnivå

Inom ramen för dagens förtidspensionering finns möjlighet att kompensera ekonomisk invaliditet vilket gör det möjligt att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår till annat heltidsarbete. Som exempel på detta kan nämnas en publicerad dom (TAF 29/ 1967) där försäkrings- domstolen tagit ställning till invaliditetsbedömning i ett mål angående förtidspension (sjukbidrag) till en person som på grund av sjukdom övergått till annat heltidsarbete. Målet gällde en byggnads- arbetare som på grund av sjukdom övergått till arbete som kontorist. Som byggnadsarbetare skulle han ha haft en inkomst om ca 27 000 28 000 kronor per år och som kontorist hade han en inkomst om 12 100 kronor per år. Försäkringsdomstolen fann att arbetsför- mågan till följd av sjukdom var nedsatt med minst hälften trots att den försäkrade fortfarande utförde ett heltidsarbete. Rätt till en tredjedels sjukbidrag förelåg därför (nivån halvt sjukbidrag fanns inte vid denna tid).

Om bedömningen av arbetsförmågan skall göras på medicinska grunder med bortseende från andra kriterier finns inte längre utrymme för den sammanvägning av olika faktorer som tidigare gjorde det möjligt att bevilja partiell förtidspension även när den försäkrade arbetade heltid. Grunden till detta är den karaktär av kompensation för ekonomisk invaliditet som nuvarande förtidspen— sionsregler har. Om bedömningen skall göras enbart av förmågan att skaffa sig inkomst av arbete kan, enligt kommitténs uppfattning, sådan sammanvägning inte längre ske och någon ersättning inte utges i det fall då den försäkrade. i ett arbete som han bedöms kunna utföra, kan räkna med att få en lön som är avtalsmässig eller gängse inom det nya alternativa yrkesområdet.

Den föreslagna förändringen får också, som redovisas i avsnitt 12.8, motsvarande konsekvenser för försäkrade som arbetar betydligt mer än heltid. Med den nu föreslagna förändringen av kriterier för rätt till ersättning får en försäkrad som har förmåga att arbeta heltid inte längre rätt till ersättning från försäkringen även om sjukdom hindrar honom att fortsätta att arbeta mer än heltid. När han kan arbeta heltid måste han anses ha förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden.

12.7.8.3 Deltidsarbetande

En deltidsanställd person som skulle vilja arbeta heltid men som på grund av sjukdom klarar enbart deltidsarbetet i sitt vanliga arbete bedöms också enligt steg-för—steg-modellen (steg 5).

När den ordinarie arbetstiden är deltid finns idag inte någon rätt till sjukpenning på det tid som inte utnyttjas för förvärvsarbete. Här föreslås inte någon ändring i denna del. För den del av sin arbetsför- måga som den försäkrade inte utnyttjar för förvärvsarbete anses han vara arbetslös utan rätt till ersättning från försäkringen vare sig under sjukdom eller under rehabilitering om sådan krävs. En arbetsgivare torde inte kunna åläggas något rehabiliteringsansvar för den arbetsoförmåga som ligger utanför anställningsavtalets arbets- tidsmått. På den del av sin möjliga arbetstid som den försäkrade har en deltidsanställning bedöms han däremot utifrån alla leden i steg- för—steg-bedömningen. Vid varaktig arbetsoförmåga görs prövning- en även enligt avsnitt 12.7.8.4 nedan.

12.7.8.4 Försäkrade utan förvärvsarbete

Vid varaktig arbetsoförmåga kan en försäkrad idag få hel förtidspen- sion/sjukbidrag om förutsättningarna för detta är uppfyllda. När det gäller rätten till förtidspension bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den försäkrades förmåga att arbeta heltid oavsett hans faktiska arbetstid. Det innebär att personer som arbetar deltid eller aldrig kunnat arbeta har rätt till förtidspension i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. De nu föreslagna reglerna har inte för avsikt att ändra på detta.

12.7.8.5 Bedömningen av arbetsförmågan hos den som är arbetslös

Även bedömningen av hur en sjukdom begränsar arbetsförmågan för arbetslösa kan, enligt kommitténs uppfattning, variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. För den som under en arbetslöshetsperiod är föremål för en arbetsmarknadspolitisk åtgärd skall arbetsförmågan bedömas i förhållande till denna. För den som står till arbetsmarknadens förfogande som arbetssökande skall

arbetsförmågan bedömas i ett bredare perspektiv, dvs. i förhållande till arbetsmarknaden.

Bedömning av arbetsförmågan hos den som genomgår en arbetsmarknadspolitisk åtgärd

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna avser bl.a. att förbättra den arbetssökandes kvalifikationer samtidigt som de aktiverar den arbetslöse och motverkar skadlig passivitet.

Om den arbetslöse genomgår en arbetsmarknadspolitisk åtgärd, t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling, bedöms arbetsförmågan i förhållande till hur sjukdomen påverkar den arbetslöses förmåga att delta i eller genomföra denna åtgärd. Bedömningen skall i detta fall utgå ifrån att om den arbetslöse kan antas kunna återgå till den arbetsmarknadspolitiska åtgärden skall arbetsförmågan bedömas i förhållande till åtgärden. Bedöms den arbetslöse däremot inte kunna återgå till åtgärden skall arbetsförmå- gan bedömas enligt nedan.

Är den arbetslöse fortsatt sj uk när arbetsmarknadsåtgärden upphör skall arbetsförmågan även i det fallet bedömas enligt nedan.

Bedömning av arbetsförmågan hos den som är arbetssökande

För den som är arbetslös, utan att delta i någon arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd, bedöms arbetsförmågan i förhållande till hur sjukdomen begränsar den arbetslöses förmåga att vara aktivt arbetssökande och stå till arbetsmarknadens förfogande och kunna anta erbjudet lämpligt arbete.

Arbetsförmågan hos en arbetslös skall alltså bedömas i det bredare perspektivet och skall inte begränsas till att enbart avse arbetsförmå- gan i förhållande till t.ex. en eventuell yrkesutbildning eller tidigare yrkeserfarenhet. Detta följer av att rätten till arbetslöshetsersättning bl.a. är avhängig att den arbetslöse står till arbetsmarknadens förfogande och är beredd att anta erbjudet lämpligt arbete. Arbets- löshetsförsäkringen (ALF) är alltså inte någon yrkesförsäkring och den arbetslöse kan inte ses som arbetssökande endast i förhållande till visst eller vissa arbeten. Som princip i arbets]öshetsförsäkringen och för arbetsförmedlingens arbete gäller dock att onödig yrkesväx- ling i möjligaste mån skall undvikas.

12.7.8.6 Överväganden beträffande bedömningen av arbetsförmågan hos arbetslösa

Dagens regler för hur arbetsförmågan skall bedömas för den som är arbetslös följer samma principer som gäller för den som har ett arbete. För den som genomgår en arbetsmarknadsåtgärd på grund av arbetslöshet är det både rimligt och lämpligt att bedömningen av arbetsförmågan sker i förhållande till åtgärden. Att under tiden för en sådan åtgärd vidga bedömningen av arbetsförmågan till att avse den arbetslöses förmåga att vara aktivt arbetssökande och stå till arbetsmarknadens förfogande skulle leda till icke önskvärda resultat. T.ex. skulle sjukpenning inte kunna utges vid sjukdom som tillfälligt förhindrar ett deltagande i en arbetsmarknadsåtgärd, om det bedöms att den försäkrade trots sin sjukdom skulle kunna stå till arbetsmark- nadens förfogande.

Att begränsa bedömningen av arbetsförmågan för den som är arbetssökande till att endast avse visst eller vissa arbeten skulle innebära en utvidgning av nuvarande tillämpning och leda till en bristande överensstämmelse mellan reglerna i lagen om allmän försäkring och lagen om arbetslöshetsförsäkring. En bedömning i ett sådant snävt perspektiv skulle leda till att en arbetslös har rätt att uppbära sjukpenning trots att han eller hon har förmåga att stå till arbetsmarknadens förfogande och bedöms kunna utföra annat arbete.

Kommittén har därför inte funnit det påkallat att ändra bedöm- ningsgrunderna för rätt till sjukpenning och skapa särskilda regler för bedömningen av arbetsförmågan hos dem som är arbetslösa.

12.8 Bedömningen av arbetsförmågan hos den som har mer än ett heltidsarbete

Vårt förslag: Arbetsförmåga skall bedömas i förhållande till högst ett heltidsarbete utan beaktande av tidigare arbetstid eller förvärvsinkomster i de fall en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att utföra mer än ett heltidsarbete.

När arbetsförmågan skall bedömas har, som tidigare nämnts, också den försäkrades arbetstid betydelse. Utgångspunkten för övervägan— dena beträffande arbetstiden har varit de bedömningar som gjorts i den ovan redovisade steg—för-steg-modellen. I detta avsnitt diskute- rar kommittén olika alternativ när det gäller personer som har två eller flera arbeten och därvid sammantaget arbetar betydligt mer än heltid.

12.8.1 Nuvarande regler

I fråga om rätten till sjukpenning bedöms enligt nuvarande regler arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den tidigare arbetsin- satsen och detta gäller oavsett om personen tidigare varit deltidsar- betande eller arbetat betydligt mer än heltid.

Beträffande sjukpenningunderlaget kan en försäkrad i dag få en SGI beräknad på den sammanlagda inkomsten från flera anställ- ningar om han kan förutsättas fortsättningsvis förvärvsarbeta i minst samma omfattning. Någon begränsning av inkomstunderlaget i förhållande till arbetstiden görs inte. Däremot gäller generellt att årsinkomster inte beaktas till den del de överstiger 7,5 basbelopp.

Beräkningen av SGI för en egenföretagare utgår enligt nuvarande regler från nettoinkomsten av rörelsen men SGI:n får inte beräknas till högre belopp än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Vid fastställande av skälig avlöning (jämförelseinkomst) tas hänsyn till i vilken utsträckning egenföreta- garen arbetar i den egna verksamheten. Arbetar den försäkrade i väsentligt större omfattning i sin egen verksamhet än vad en anställd i liknande arbete skulle ha gjort och har han en motsvarande hög nettointäkt bör jämförelseinkomsten fastställas med hänsyn till den större arbetsinsatsen. ] RFV:s allmänna råd 1986:6 anges att arbetstiden för en arbetstagare med flera olika anställningar begränsas av arbetstidslagstiftningen enbart för varje anställning för sig. RFV rekommenderar därför att den faktiskt arbetade tiden läggs till grund för beräkning av jämförelseinkomsten. Egenföretagaren får också tillgodoräkna sig arbete för administration, reparation, jourarbete m.m. i den mån den försäkrades taxerade inkomst ger utrymme för det.

Om egenföretagaren under en följd av år deklarerat lägre netto— intäkt än vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning, skall SGI beräknas med ledning av de tre senaste

årens taxering. SGI kan bestämmas till ett högre belopp än den skattemässiga om verksamheten befinner sig i ett uppbyggnadsskede eller det föreligger andra särskilda skäl såsom särskilt stark skuldbe- lastning, ändrade förvärvsförhållanden eller tillfälliga förluster.

När det gäller rätten till förtidspension bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den försäkrades förmåga att arbeta heltid oavsett hans faktiska arbetstid. Det innebär att personer som arbetar deltid eller aldrig kunnat arbeta har fullgott skydd i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. Det finns idag inte något hinder mot att bevilja partiell förtidspension till en försäkrad som före nedsättningen av arbetsförmågan arbetade mer än heltid och efter nedsättningen av arbetsförmågan kan arbeta heltid.

Inom ramen för dagens förtidspensionering finns även möjlighet att kompensera ekonomisk invaliditet varför det är möjligt att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår till annat heltidsarbete, jämför TAF 29/1967 som redovisats ovan i avsnitt 12.7.8.2.

12.8.2 Behov av ändrade regler

Det har på senare år i olika sammanhang diskuterats om det borde finnas en begränsningsregel som hindrar att ersättning utges från försäkringen när personer har fler än ett heltidsarbete, eller har en sammanlagd arbetstid som vida överstiger 40 timmar per vecka.

RF V:s rapport

RFV har i sin rapport Översyn av reglerna om sjukpenninggrundan— de inkomst (SGI) (RFV ANSER 1992:4) angivit att en alltför lång veckoarbetstid enligt försäkringskassornas erfarenheter kan ge upphov till långtidssjukskrivningar, arbetsskador och därefter förtidspension och livränta. För att komma ifrån att den allmänna obligatoriska försäkringen stimulerar människor att ta flera arbeten och få en sammanlagd arbetstid som vida överstiger normal heltidsanställning, vilket ger en hög sjukpenning vid sjukdom, kan enligt RFV diskuteras om SGI skall begränsas till inkomster motsvarande en viss genomsnittlig arbetstid per vecka.

RFV redovisar i rapporten olika lösningar där SGI begränsas till inkomster från normal heltid med tillägg motsvarande visst antal

övertidstimmar, sammanlagt innebärande antingen högst 44 eller 52 timmars arbete per vecka. Inkomster från arbete utöver denna tid skulle inte få inräknas i SGI. Vid bedömning av rätten till sjukpen- ning tas dock hänsyn till den anställdes totala arbetsinsats. En anställd som t.ex. arbetar 80 timmar/vecka bör vid sjukdom arbeta högst 40 timmar för att få halv sjukpenning. Enligt RFV är det inte rimligt att bortse från ett eller flera arbeten. Framför allt skulle försäkringskassans rehabiliteringsarbete försvåras om något arbete stod helt utanför kassans bedömning. I detta sammanhang resonerar RFV kring lösningar där arbetsförmågan och SGI:n hänförs till varje anställning för sig.

RFV lägger inte fram några förslag i rapporten. Verket anför att gruppen som skulle omfattas av en begränsning av SGI kan antas vara förhållandevis liten och att en del i gruppen troligen har inkomster som överstiger 7,5 basbelopp. RFV ansåg att erfarenheter först bör inhämtas från den nya inriktningen av försäkringskassornas rehabiliteringsverksamhet.

Ds 199459]

I departementsprornemorian Rätten till förtidspension och sjukpen- ning, (Ds 1994:91), lämnar arbetsgruppen förslag som rör arbetsti- dens betydelse vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning dels för sjukpenning (s. 48), dels för förtidspension (s. 76 — 77).

Beträffande rätten till sjukpenning anger arbetsgruppen att för den som inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete bör försäk- ringskassan vid sin bedömning beakta den försäkrades förmåga att försörja sig genom något annat arbete. Vidare bör enligt arbetsgrup- pen en regel införas som innebär att bedömningen av i vilken grad arbetsförmågan är nedsatt skall göras som högst utifrån att den försäkrade skulle ha arbetat i ett på arbetsmarknaden förekommande normalt heltidsarbete oberoende av om den försäkrade tidigare har arbetat mer än heltid.

Beträffande förtidspension anser arbetsgruppen att det också är motiverat att införa en tydlig regel som begränsar rätten att erhålla förtidspension om den försäkrade trots nedsättningen av arbetsför- mågan kan arbeta heltid. Bedömningen av i vilken grad arbetsförmå- gan är nedsatt bör således utgå från att den försäkrade skulle ha arbetat i ett på arbetsmarknaden normalt heltidsarbete.

RFV:s remissvar

RFV har i sitt remissvar avseende Ds 1994z91 angivit att förslaget att försäkringskassan vid bedömning av arbetsförmågan skall utgå från att den försäkrade som högst skulle ha arbetat heltid är rimligt, men det medför en hel del olösta frågor. Förslaget gäller bedöm- ningen i de längre sjukfallen där det är klarlagt att den försäkrade inte kommer att kunna utföra arbete i den omfattning han hittills har gjort. I dessa fall kan det förefalla rimligt att inte kompensera för det stora arbetsutbud och den höga inkomst den försäkrade haft. RFV anser att förslaget bör leda till en ändring av reglerna om SGI. En ändring kan antingen innebära att möjligheten att placera sig i SGI för mer än inkomsten av heltidsarbete tas bort och då berörs även de korta sjukfallen. En annan lösning är att det blir möjligt för kassan att minska den försäkrades SGI under pågående sjukfall till att motsvara högst en heltid. En eventuell SGI-sänkning i ett pågående sjukfall bör emellertid inte kopplas till den definition av långa sjukfall som föreslås i promemorian. RFV föreslår i stället att SGI:n ändras under ett sjukfall, t.ex. efter 180 dagar. SGI:n skulle kunna fastställas på så sätt att endast en normal heltid i den försäkrades huvudsakliga sysselsättning får ligga till grund för SGI:n vid långtidssjukdom. I de fall den försäkrade arbetar mer än heltid skall endast motsvarande heltiden ligga till grund för den nya SGI:n. För den som har flera olika arbeten samtidigt kan det lösas genom att den försäkrade själv får välja den för honom mest fördelaktiga ar- betstiden, dvs. den tid som ger mest ersättning per timme. För ar— betslösa kan denna bedömning göras i förhållande till det tidigare ar- betet. RFV påpekar att den skisserade lösningen kan medföra dubbla sänkningar, t.ex. för en försäkrad som normalt arbetar 10 timmar om dagen och som blir sjuk och bara kan arbeta 5 timmar. SGI:n skulle enligt förslaget då sänkas till att motsvara 8 timmar samtidigt som endast en fjärdedels sjukpenning kan utges. RFV varnar för bl.a. att detta kan leda till ett ökat tryck på förtidspensioneringen.

Enligt RFV:s beräkningar, RFV anser 1992:4, hade år 1990 (senare beräkningar finns inte) ca 462 700 anställda en arbetstid som över— steg 40 timmar per vecka, vilket motsvarade ca 11,2 procent av to- tala antalet anställda. Antalet anställda med en arbetstid som översteg 44 timmar (heltid plus normal övertid) per vecka var för samma år 262 700, vilket motsvarade 6,4 procent av totala antalet anställda. Enligt RFV fanns i oktober 1994 ca 73 000 pågående sjukfall som översteg 180 dagar. Om samma fördelning gäller för

dessa skulle ca 4 700 försäkrade beröras om begränsningen till heltidsarbete sätts så som RFV föreslår i remissyttrandet.

RR V:s rapport

Riksrevisionsverket har i sin rapport Förtidspension — fusk och systembrister (RRV 1995 :33) föreslagit bl.a. följande åtgärder för att komma undan de tendenser till överkompensation som finns i dagens system med förtidspensionering:

1. lntensifiera arbetet med att samordna förmåner så att orimligt och orättvist höga ersättningar kan undvikas. Överväg att införa antingen ett högsta tak eller skärpta regler för att ompröva beslut för den samlade ersättningen för förtidspensionerade i förhållande till den inkomst vederbörande skulle haft om denne fortsatt arbeta.

2. RFV bör ges i uppdrag att söka finna en lösning på både de fall av förtidspensionering som orsakas av ett omfattande dubbelarbete med oundvikliga förslitningsskador som följd och att lägga förslag som syftar till att reducera de nuvarande drivkrafterna för detta beteende.

3. Omarbeta de regler som i vissa situationer ger försäkringstagare en alltför hög ersättning med hänsyn till för lågt ställda kvalifika— tionskrav, de s.k. antagandereglerna.

4. Ändra reglerna så att antalet faktiskt arbetade år och faktiska förvärvsinkomster ges ökad tyngd när försäkringskassan fastställer förtidspensionsbeloppets storlek.

12.8.3 Alternativa åtgärder

Kommittén har diskuterat om man inom socialförsäkringssystemen skall kunna bortse från arbetsförmåga och/eller inkomstunderlag som avser mer än ett heltidsarbete. Kommittén kan därvid se tre alternativa lösningar för ersättningen i det korta och medellånga perspektivet.

1. Arbetsförmågan bedöms i förhållande till högst ett heltidsarbete men inkomstunderlaget grundas på hela inkomsten.

2. Arbetsförmågan bedöms i förhållande till den faktiska arbets- insatsen före sjukfallet men inkomstunderlaget begränsas till högst inkomsten i en heltidstjänst (ev. med tillägg för högsta lagstadgade övertid).

3. Såväl bedömningen av arbetsförmågan som beräkningen av er- sättningsunderlaget görs i förhållande till högst ett heltidsarbete. Begränsningen kan gälla vid alla sjukfall eller endast när den försäkrade inte kan återgå till sitt tidigare arbete. I samtliga alterna- tiv kan anges att begränsningen gäller först efter en viss tid av sjukperioden. Motsvarande alternativ kan även diskuteras när det gäller för- tidspensioneringen.

12.8.4 Kommitténs överväganden

Som skäl för förslag att införa begränsningar av ersättningsrätten för den som har mer än heltidsarbete har anförts att en alltför lång veckoarbetstid kan ge upphov till exempelvis förslitningsskador som medför långtidssjukskrivningar och förtidspension. Den allmänna försäkringen bör därför inte stimulera människor att ta flera arbeten och få en sammanlagd arbetstid som vida överstiger normal heltidsanställning. Man ifrågasätter också om personer som utsätter sig för den ökade risk för skador och sjukdomar som ett dylikt förvärvsmönster utgör skall omfattas av den allmänna försäkringens inkomstbortfallsskydd till den del som överstiger ett normalt heltidsarbete.

De skäl som sålunda anförts är i vart fall vid första anblicken sympatiska. Det vore önskvärt att försäkringen kunde utformas så att den förebygger ohälsa och stimulerar ett hälsosamt liv. I praktiken är detta inte lätt att uppnå på ett konsekvent sätt. För närvarande ersätts alla sjukdomar som medför nedsatt arbetsförmåga på samma sätt oberoende av om en sjukdom beror på rökning, stress eller dåliga matvanor. En förvärvsarbetande får sjukpenning från den allmänna försäkringen oavsett sjukdomens bakomliggande orsaker.

I exempel som förs fram över arbetsinsatser som inte kan tolereras redovisas ofta situationer där personer arbetar 60 — 80 timmar per vecka. I de förslag till begränsningsregler som lagts fram av RFV har föreslagits att arbetsinsatsen ev. begränsas till 44 timmar. Visserligen måste en gräns sättas någonstans men det är svårt att hävda att en arbetsinsats på 45 timmar skulle medföra en sådan ökad risk för förslitningsskador att den allmänna försäkringen skall motverka en sådan arbetsinsats. Redan i dag kan dispens lämnas för ett betydligt större övertidsuttag än i genomsnitt 4 timmar per vecka. Eftersom arbetstiden kan vara ojämnt förlagd under en period

kommer en sådan begränsning också leda till svåra avvägningar i de enskilda fallen. För en egenföretagare kan den tidsmässiga omfatt- ningen av arbetet vara svår att fastställa. Många egenföretagare, som t.ex. lantbrukare, har ofta en arbetstid som vida överstiger 40 timmar per vecka utan att för den skull ha några påtagligt höga inkomster av sitt arbete.

Även om en begränsning av försäkringen bara skulle gälla i för- hållande till arbetsinsatsens omfattning och inte till inkomstun- derlaget är det uppenbart att andra delar av socialförsäkringssyste- met inte är utformat på detta sätt. Som exempel kan nämnas att ålderspensionssystemet, i synnerhet det reformerade systemet som riksdagen nyligen antagit riktlinjerna för, är konstruerat så att det uppmuntrar stora arbetsinsatser för den som är lågavlönad. I det nya systemet stimuleras också förvärvsinkomster efter 65-årsåldern. Visserligen skall delpensionen avskaffas inom kort men det bör ändå nämnas att delpension kan beviljas t.ex. en företagare som arbetar 60 timmar per vecka och trappar ned till 30 timmar. Såväl vid delpension som vid arbetslöshetsersättning tillåts en bisyssla under vissa förutsättningar. Bl.a. gäller att en arbetslös person som före arbetslösheten har arbetat heltid och samtidigt drivit ett företag kan få arbetslöshetsersättning även om han fortsätter med företaget.

En begränsning av sjukpermingförsäkringen till att gälla högst ett heltidsarbete kan antas komma att drabba låginkomsttagare mer än höginkomsttagare eftersom personer med kvalificerade arbeten oftare utför övertidsarbete utan särskild ersättning. För en del av de kvalificerade arbetena är arbetstiden dessutom oreglerad.

I dag kan en person som under kortare tid arbetat i flera arbeten få en hög sjukpenning om han eller hon blir sjuk. Om sjukpenning utges under lång tid kan detta också leda till att en eventuell förtidspension blir hög.

Med kommitténs skisserade modell beträffande SGI kan ersätt- ningen under samma förutsättningar som i dag beräknas på den sam- manlagda inkomsten i anställningarna, i fortsättningen dock endast under de första tre månaderna av ett sjukfall. Inkomsten skall också begränsas till att gälla kontant lön och utan beaktande av semesterlö- nens högre kompensationsnivå. Om sjukfallet pågår längre tid än tre månader skall ersättningen därefter grundas på de inkomster den försäkrade faktiskt uppburit under viss tid före sjukfallet. Den försäkrade skall alltså faktiskt ha utfört förvärvsarbete av sådan omfattning under ifrågavarande tid för att få sjukersättning på denna nivå. Härutöver gäller enligt direktiven att ersättningen vid varaktig

arbetsoförmåga, dvs. motsvarigheten till förtidspension, skall bygga på inkomsterna under betydligt längre tid än i dag.

Vad nu anförts medför att det med den nu framlagda skissen till beräkning och fastställande av SGI inte är lika befogat med en allmän begränsning av beräkningen av inkomstunderlaget till att avse inkomster motsvarande högst en heltidsanställning.

Ett annat skäl som anförts för en begränsning av försäkringen i förhållande till den som arbetar mer än heltid är att det kan vara svårt att rehabilitera en person som tidigare arbetat mer än heltid. Det kan nämligen vara svårt att motivera en person att återgå i arbete om personen inte klarar att arbeta mer än 40 timmar per vecka och inkomsten av en sådan heltidsanställning inte når upp till den tidigare inkomsten som grundades på större arbetsinsats.

12.8.5 Kommitténs förslag

Kommittén har stannat för att föreslå att arbetsförmågan skall bedömas i förhållande till högst ett heltidsarbete utan beaktande av tidigare arbetsutbud eller förvärvsinkomster i de fall den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att utföra mer än ett heltidsarbete. Utgångspunk- ten för kommitténs ställningstagande är dels de ändrade SGI- reglerna dels den steg-för-steg-bedömning som kommittén föreslår när det gäller bedömning av rätten till ersättning från försäkringen.

I de fall den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete utges sjukpenning, enligt de av kommittén skisserade reglerna för SGI, oavsett arbetsutbud. När den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller när han inte kan återgå i samma omfattning som tidigare görs bedömningen av hans fortsatta förmåga i förhål- lande till om han kan klara ett heltidsarbete. Sjukpenning utges under nödvändig behandling och konvalescens samt nödvändiga rehabiliteringsåtgärder med oförändrad sjukpenning. Därefter utges inte sjukpenning. En person som bedöms ha förmåga att klara ett heltidsarbete skall inte längre ha rätt till sjukpenning eller förtids- pension. Vid en eventuell ny sjukanmälan görs bedömningen av arbetsförmågan och beräknas ersättningen, enligt de skisserade SGI- reglerna, i förhållande till heltidsarbete.

En person som inte kan återgå i sitt vanliga arbete och inte heller kan få annat arbete hos arbetsgivaren skall alltså anses arbetsför om han kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande

arbete. Med annat normalt förekommande arbete avses i dessa fall, när det gäller rätt till sjukpenning, arbete av samma omfattning som personen tidigare haft, dock högst heltidsarbete. När det gäller rätten till förtidspension avses heltidsarbete. Detta medför att en person som trots sin sjukdom bedöms klara att utföra ett heltidsarbete när detta är klarlagt inte längre får rätt till ersättning även om han tidigare klarade två heltidsarbeten. Vare sig den tidigare inkomsten eller den tidigare arbetstiden skall alltså medföra rätt till ersättning i de fall då det rörde sig om en arbetstid som vida översteg ett heltidsarbete.

Motsvarande bedömning skall göras när en försäkrad som tidigare klarade två heltidsarbeten inte längre bedöms klara mer än heltid i sitt vanliga arbete.

Den här föreslagna lösningen bedöms ligga i linje med förslaget i Ds 1994:91.

12.9 Något om konsekvenserna av arbetsförmågebedömning på enbart medicinska grunder

12.9.1 Konsekvenser inom sjukpenningförsäkringen

Kommittén har tidigare föreslagit klarare regler för hur bedömning- en av arbetsförmågan skall ske i de fall då den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete på grund av sjukdom. Som en följd av detta har kommittén också lämnat förslag beträffande under vilka förutsättningar den försäkrade skall ha rätt till ersättning under rehabiliteringsåtgärder.

Den föreslagna förändringen beträffande rätten till sjukpenning är inte så stor i förhållande till vad som redan idag gäller. Mot bakgrund av den tidigare redovisade otydligheten angående tillämpningen, som sannolikt kan ha fått till följd att sjukpenningrät- ten bedömts något generöst, bör dock de nu föreslagna reglerna få en uppstramande effekt. Den möjlighet som för närvarande finns att vid bedömning av rätt till ersättning under rehabilitering även väga in andra kriterier än de medicinska kan ha påverkat bedömningen av rätten till sjukpenning. Kommitténs förslag innebär att dessa

kriterier slopas och därmed kommer tydligheten i reglerna för rätt till sjukpenning att öka.

F örtydligandet av hur arbetsförmågan skall bedömas när den för- säkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete ger tydliga riktlinjer för hur försäkringskassorna skall gå till väga vid bedömningen av arbetsförmåga. Detta bör medföra att ställningstagande till den försäkrades möjligheter att utföra arbete kommer till stånd tidigare i sjukfallen än vad som sker idag. Det förbättrade underlaget och den fördjupade bedömningen från såväl försäkringskassans som läkarnas sida förväntas leda till att antalet fall där sjukpenning skall utges kommer att minska. I vilken utsträckning försäkringskassan kommer att ifrågasätta sjukpenningrätten med stöd av de regler som kommit- tén föreslår här kommer utöver regeländringen att bli avhängigt av ytterligare två faktorer. Dels kommer försäkringskassornas tillämp- ning av de regler för ett förbättrat underlag för beslut om sjukpen- ning som infördes den 1 oktober 1995 att ha betydelse, dels kommer allmänhetens och läkarnas acceptans av det förtydligande av sjukdomsbegreppet som samtidigt infördes att vara av betydelse.

När det gäller bedömning av rehabiliteringsbehov och rätt till ersättning under nödvändiga rehabiliteringsåtgärder kommer den nu föreslagna förändringen alltså att innebära att möjligheten att beakta utbildning och tidigare verksamhet, samt ålder, bosättningsförhållan- den och andra sådana omständigheter försvinner. I konsekvens med detta kommer fler personer att bedömas vara arbetsföra ur socialför- säkringssynpunkt och därmed inte berättigade till ersättning från försäkringen under utbildning, omskolning eller liknande åtgärd.

Renodlingen av reglemä för rätt till ersättning från socialför- säkringen kan medföra att en person som ur medicinsk synpunkt bedöms ha förmåga att försörja sig genom förvärvsarbete bedöms annorlunda av arbetsmarknadsmyndighetema som delvis har andra kriterier för sin bedömning. Samma person kan av de sistnämnda myndigheterna komma att bedömas sakna förmåga att få och behålla ett arbete på den rådande arbetsmarknaden. Därför kan det finnas behov av någon form av åtgärder eller kompetenshöjande insatser för att denne skall bli mera konkurrenskraftig på arbetsmarknaden. Kommittén förutsätter att dessa personer får den hjälp de behöver av ansvariga myndigheter på respektive område. Dessa myndigheters ansvar för att visa den enskilde vilka möjligheter som står till buds när det gäller försörjning, utbildning och studiestöd måste vara det- samma oavsett om den enskilde går in i arbetslöshet från ett tidigare arbete eller från en sjukskrivning.

Kommittén har också i tidigare avsnitt (12.7. 1) påpekat att renod- lingen av bedömningen av arbetsförmågan kommer att leda till att färre personer kommer att uppfylla kraven för rätt till ersättning från socialförsäkringen och därvid betonat att detta inte får leda till att samhället lämnar den enskilde utan stöd. Det kommer att finnas såväl personer som bedöms ha hel arbetsförmåga som personer vilka bedöms ha partiell arbetsförmåga. Detta ställer särskilda krav på arbetstillfällen för personer med partiell arbetsförmåga. De partiellt arbetsföras möjligheter att alltjämt erhålla sin försörjning ur gene— rella system kommer att ha stor betydelse så länge de rent faktiskt inte får något arbete som motsvarar deras förmåga.

Kommittén har funnit att den föreslagna renodlingen är positiv bl.a. på grund av att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är bäst lämpade att ta sig an deras problem. För närvarande pågår emellertid utredningar med inriktning på renodling även inom andra offentliga ersättningar eller försäkringar, t.ex. utredningen om arbetslöshetsförsäkringen. Detta medför att det blir än mer betydelsefullt för statsmakterna att göra någon form av helhetsbedömning när det gäller samhällets ansvar för individens försörjning. Kommittén avser att i slutbetänkandet lämna förslag som tagits fram i samarbete med Arbetsmarknadspolitiska kommit- tén beträffande samordnad rehabilitering av vissa utsatta grupper. Detta är emellertid inte tillräckligt. Ytterligare övergripande ställ- ningstaganden behövs. Kommittén har övervägt att i sitt slutbe- tänkande försöka göra en mera ingående analys av vad föreliggande förslag får för konsekvenser. På grund av den mångfald av utred- ningar som för närvarande pågår inom angränsande områden har kommittén dock funnit att en sådan analys inte är möjlig för kom— mittén att utföra inom den tid som står till buds eftersom förutsätt- ningarna inom andra system inte kommer att vara oförändrade.

Kommittén anser att den framtida arbetsmarknadspolitiken och försörjningen av de personer som inte kan finna en plats på arbets- marknaden är för samhället mycket viktiga framtidsfrågor som måste behandlas i ett sammanhang. Kommittén har därför med stor tillfredsställelse noterat att regeringen i sin proposition En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25 ) aviserat att man efter februari 1996 med pågående utredningars rapporter som under- lag avser att ta ställning till en samlad arbetsmarknadspolitik. Mot bakgrund av ovan redovisade skäl har kommittén därför valt att inte försöka göra någon ytterligare analys av konsekvenserna av sitt förslag.

Kommittén förutsätter att försörjningsfrågorna är en del i de över- väganden som regeringen har att göra beträffande hur arbetslinjen inom arbetsmarknadspolitiken på bästa sätt skall främjas. Kommit— tén har därför valt att mycket starkt betona vikten av att försörj- ningsfrågorna också ingår i de överväganden som regeringen skall göra inför förslaget till riksdagen angående förnyelse av arbetsmark— nadspolitiken.

Detta ställningstagande från kommitténs sida avser inte enbart förslagen beträffande rätten till sjukpenning det är av väl så stor betydelse även för förslagen beträffande rätten till förtidspension.

12.9.2 Konsekvenser inom förtidspensioneringen

Syftet med dagens förtidspensionering är, enligt förarbetena (SOU 1961 :29), i princip att tillförsäkra medborgarna rätt till ekonomisk trygghet vid förtida förlust eller nedsättning av arbetsförmågan. Pensionen avsåg inte att vara en lytesersättning utan en kompensa- tion för sådana försörjningsekonomiska konsekvenser som har sin grund i sjukdom eller skada.

Invaliditetsprövningen har skett genom att följande omständigheter regelmässigt har beaktats:

1. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i den tidigare sysselsättningen.

2. Det medicinska handikappets inverkan på försörjningsförmågan i andra sysselsättningar som kan komma i fråga.

3. Möjligheten för den försäkrade att få sådan sysselsättning som han med hänsyn till sitt handikapp kan klara. De nu föreslagna förändringarna innebär att prövningen enligt de två första punkterna ovan kommer att finnas kvar. Den tidigare redovisade steg-för—steg-bedömningen av arbetsförmågan kan sägas vara en utveckling av dessa punkter. När det gäller den tredje punkten blir utgångspunkten framdeles en annan. Den ekonomiska invaliditetsbedömning som finns idag och som regleras i 7 kap. 3 & AFL kommer genom kommitténs förslag i princip att försvinna. Det som skall beaktas vid framtida prövning av rätt till ersättning, oberoende av arbetsoförmågans varaktighet, är i vilken utsträckning sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan påverkar försörjningsförmågan. Andra faktorer utöver de medicinska, vilka i sig kan ha stor betydelse för den enskildes möjligheter att faktiskt få ett arbete som

han kan försörja sig på, skall i princip inte längre ge rätt till ersättning från socialförsäkringen. Den eftersträvade renodlingen av regelsystemen får alltså till följd att förtidspension kommer att beviljas i betydligt mindre utsträckning än enligt dagens regler eftersom den kvarvarande arbetsförmågan skall bedömas i förhållan- de till arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden med bortseende från de kriterier som tidigare beaktats.

En grupp som särskilt kommer att påverkas av redan beslutade och här föreslagna regelförändringar är de äldre försäkrade. En bred analys av dessas situation på en alltmer krävande och rörlig arbetsmarknad samt alternativ till förtidspension när ohälsopröv- ningen av förtidspensionen skärps, aviserades i kompletteringspro- positionen. Kommittén förutsätter att den särskilda utredning som skall tillsättas i samråd mellan social- och arbetsmarknadsministrar- na noga överväger konsekvenserna för denna grupp.

De föreslagna reglerna kommer också att medföra att betydelsen av arbetstidens omfång för bedömning av arbetsförmågan kommer att minska, vilket framgår av avsnittet 12.8 Bedömningen av arbetsför- måga hos den som har mer än ett heltidsarbete.

Som utgångspunkt för diskussionen om konsekvenserna av den föreslagna renodlingen av reglerna redovisas här viss statistik. Först något om utvecklingen av antalet förtidspensioner (folkpensioner), såväl det totala antalet som antalet nybeviljade pensioner. Vidare fördelningen mellan sjukbidrag och förtidspension och mellan olika diagnosgrupper.

Kommittén har, i Rapport från sjuk- och arbetsskadeberedningen (SOU 1994:72) Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsättningar och erfarenheter, tidigare redovisat utvecklingen in- om detta område. Här återges en del av vad som tidigare redovisats tillsammans med ytterligare uppgifter.

Uttrycket förtidspension används i det följande som gemensamt begrepp för förtidspension och sjukbidrag om inte annat anges.

Utvecklingen av antalet förtidspensioner, nybeviljade förtids- pensioner och beståndet framgår av tabell 12.1.

Tabell 12.1 Nybeviljade förtidspensioner samt det totala antalet för- tidspensionärer vid årets slut

År Nybeviljade Totalt 1960 16 400 145 000 1970 32 700 212 000 1975 45 500 297 000 1980 45 300 303 000 1985 51 000 323 000 1990 50 500 361 400 1991 49 600 366 900 1992 58 400 383 200 1993 62 500 402 300 1994 48 500 410 600 Källa: RFV

Det finns främst tre skäl till att en förtidspension upphör; övergång till ålderspension, dödsfall och indragning (rehabilitering). Antalet dödsfall är ca 6 000 per år. Antalet indragna förtidspensioner är mel- lan 1 000 och 2 000 per år. Sammanlagt är antalet upphörda pensio- ner ca 40 000 per år. Det totala antalet förtidspensioner har under senare år ökat med ca 10 000 per år om man bortser från åren 1992 och 1993 då antalet nybeviljade förtidspensioner var ovanligt högt.

I december 1994 uppbars sjukbidrag av knappt 15 procent av för- tidspensionärerna. 54 procent av förtidspensionärerna var kvinnor. De partiella pensionerna till kvinnor uppgick till 26 procent medan motsvarande siffra för männen var 18 procent.

Tabell 12.2 visar utvecklingen av antalet förtidspensioner fördelat på ersättningsnivå.

Tabell 12.2 Utvecklingen av antalet förtidspensioner/sjukbidrag från folkpensioneringen fördelat på ersättningsnivå, åren 1992 — 1995.

1/1 3/4 2/3 1/2 l/4 523 Juni 92 297 445 - 6 212 67 190 - 370 847 Dec 92 306 546 6 383 70 224 - 383 153

Juni 93 311 379 - 6 532 72 026 - 389 937 Dec 93 319 255 1 390 5 661 73 874 2 127 402 307 Juni 94 320 107 3 162 4 716 74 831 4 587 407 403 Dec 94 319 958 4 485 4 060 75 771 6 468 410 742 Juni 95 316 914 5 546 3 540 76 616 8193 410 809

Källa: RFV

Av de nybeviljade förtidspensionerna 1994 var en tredjedel sjukbi- drag. 52 procent av förtidspensionerna beviljades kvinnor. De partiella förtidspensionerna bland nybeviljade ökade och uppgår nu till 39 procent, bland kvinnorna 45 procent.

I tabell 12.3 redovisas antalet förtidspensionärer i olika ålders— grupper och utvecklingen över tiden.

Tabell 12.3 Antalet förtidspensionärer i olika åldersgrupper

1980 1985 1990 1994 16-19 4017 3229 3232 3197 20-29 11 705 10 668 10 486 12 239 30-39 22 409 24 466 25 629 31 345 40-49 36 582 43 253 59 984 77 647 50-59 108 929 103 344 120 184 147 998 60—64 119107 137706 141841 138200 Summa 302 749 322 666 361 356 410 626

Källa: RFV

Den mest dominerande diagnosgruppen är sjukdom i muskler, skelett eller bindväv, dvs rörelseorganen, ca 50 procent av kvinnorna och drygt 35 procent av männen tillhör denna grupp. Den näst största gruppen är psykiska störningar, här finns 24 procent av kvinnorna och 29 procent av männen. De två största sjukdomsgrup- perna är alltså desamma för män och kvinnor men medan männen har ungefär lika stor andel i båda grupperna har kvinnorna en betydligt större andel i gruppen sjukdom i rörelseorganen.

Förtidspensionernas fördelning i olika diagnosgrupper fördelat på män respektive kvinnor och hela beståndet respektive nybeviljade framgår av diagram 12.1.

Diagram 12.1

ximmtxwm—

|: Beståndet 1991 . Nybeviljade 1993

Infektions- och parasitsjukdomar 8 Tumörer 9 Endokrina syst, nutritionsrubbningar 10 Sjukdomari blod o blodbildande organ 12 Psykiska störningar 13 Sjukdomar i nervsystemet o sinnesorganen 14 Cirkulationsorganens sjukdomar 17

Kvinnor

OJNICDU'IACDN—l

Andningsorganens sjukdomar Matsmältningsorganens sjukdomar Sjukdomari urin- och könsorgan Hudens o underhudens sjukdomar Sjukdomar i muskuloskeletala systemet Medtödda missbildningar Skador o förgiftningar

|:] Beståndet 1991 . Nybeviljade1993

Utvecklingen över tiden beträffande nybeviljade förtidspensioner fördelade på diagnos framgår av tabell 12.4 och tabell 12.5.

Tabell 12.4 Antalet nybeviljade förtidspensioner fördelade på diagnos

1980 1985 1990 1993

Infektionssjukdomar m.m. 417 284 314 526 Tumörer 1 677 1 268 951 1 709 de i endokrina systemet m.m. 1 107 910 976 1 518 de i blodet m.m. 71 48 47 78 Psykiska störningar 7 239 8 055 7 353 1 1 435 de i nervsystemet m.m. 2 024 2 271 2 303 3 495 de i cirkulationsorganen 7 655 5 660 4 715 6 179 de i andningsorganen 1 642 1 514 1 489 1 812 de i matsmältningsorganen 672 598 688 882 de i urin- och könsorganen 206 161 150 260 de i huden och underhuden 433 422 488 670 de i rörelseorganen 16 046 16 665 24 887 30 248 Medfödda missbildningar 388 393 243 359 Symptom m.m. 331 690 409 733 Skador och förgiftningar 1 767 1 407 1 538 2 381 Arbetsmarknadsskäl 3 604 10 663 3 942 180 Summa 45 289 51 009 50 493 62 465

Källa: RFV

Tabell 12.5 Nybeviljade förtidspensioner procentuellt fördelade på diagnos

1980 1985 1990 1993

Infektionssjukdomar m.m. 0,9 0,6 0,6 0,9 Tumörer 3,7 2,5 1,9 2,7 de i endokrina systemet m.m. 2,4 1,8 1,9 2,4 de i blodet m.m. 0,2 0,1 0,1 0,1 Psykiska störningar 16,0 15,8 14,6 18,3 de i nervsystemet m.m. 4,5 4,4 4,6 5,6 de i cirkulationsorganen 16,9 1 1,1 9,3 9,9 de i andningsorganen 3,6 3,0 2,9 2,9 de i matsmältningsorganen 1,5 1,2 1,4 1,4 de i urin- och könsorganen 0,4 0,3 0,3 0,4 de i huden och underhuden 1,0 0,8 1,0 1,1 de i rörelseorganen 35,4 32,7 49,3 48,4 Medfödda missbildningar 0,9 0,8 0,5 0,6 Symptom m.m. 0,7 1,3 0,8 1,2 Skador och förgiftningar 3,9 2,7 3,0 3,8 Arbetsmarknadsskäl 8,0 20,9 7,8 0,3 Summa 100,0 100,0 100,0 100,0 Källa: RFV

Det är i den dominerande diagnosgruppen, sjukdomar i rörelseorga- nen t.ex. reumatoid artrit, artros, ryggskott, ischias och andra sjukdomar i ryggen och halsregionen, som ökningen av nybeviljade förtidspensioner har varit störst. Det är också här man kan förvänta sig att det finns störst andel försäkrade som med de föreslagna reglerna inte blir berättigade till förtidspension. Nästan hälften av alla nybeviljade förtidspensioner har de senaste åren funnits inom denna diagnosgrupp. Ofta rör det sig om belastningsbesvär av olika slag med varierande grad av smärta. De försäkrade har inte sällan haft fysiskt påfrestande arbeten som de så småningom inte längre orkar utföra. I många fall kan det ha varit så att den försäkrade har kvar viss arbetsförmåga men något lämpligt lättare arbete har inte bedömts möjligt att få. Det får antas att när man inte längre skall beakta arbetsmarknadsmässiga och sociala skäl kommer många av dessa försäkrade att anses kunna klara ett annat lämpligt arbete.

1 den näst största diagnosgruppen, psykiska störningar, nybeviljas ca 8 000 förtidspensioner varje år. Hit hör t.ex. psykoser, neuroser, personlighetsstömingar, alkoholberoende, drogberoende och psykisk utvecklingsstörning. En del av de försäkrade som ingår i denna diagnosgrupp kan säkert anses arbetsföra ur socialförsäkringssyn- punkt men andelen är mycket vansklig att beräkna.

Den tredje största diagnosgruppen, sjukdomar i cirkulationsor- ganen som innefattar t.ex. högt blodtryck, hjärtsjukdomar och sjukdomar i blodkärlen, omfattar ca 5 000 nybeviljade förtids— pensioner. Även denna grupp torde innehålla ett antal försäkrade som trots sina medicinska besvär har förmåga att utföra ett lämpligt förvärvsarbete.

Den statistik som finns ger emellertid föga stöd för slutsatser om vilka effekter de nu föreslagna reglerna slutligen kommer att få. Det får i stället göras överslagsberäkningar som grundar sig på erfaren- hetsmässiga bedömningar. Regelförändringarna kommer således att beröra ett stort antal människor. Effekterna av förändringarna kommer, på grund av det stora inslaget av svåra bedömningar, mera än vid andra sådana förändringar att bli beroende av tillämpningen av de nya reglerna. En mycket grov erfarenhetsmässig uppskattning — som självfallet inte heller kan vara invändningsfri kan vara att antalet nybeviljade förtidspensioner minskar med ca 20 procent. Vidare kommer andelen partiella förtidspensioner att öka på bekostnad av hela sådana på grund av att de försäkrade i större utsträckning än idag kan förväntas bedömas ha kvar en partiell arbetsförmåga.

Sammantaget kommer den föreslagna renodlingen av ersättningen från socialförsäkringen att innebära ett ökat antal personer som bedöms helt eller delvis arbetsföra ur socialförsäkringssynpunkt. Vissa kommer säkert att finna arbeten och försörjning. Det är emellertid inte troligt att det i dagens arbetsmarknadsläge kommer finnas lämpliga arbeten åt alla. Detta kommer att innebära ökade krav på samhällets övriga resurser såväl när det gäller arbetsmark— nadspolitiska åtgärder som när det gäller försörjningsmöjligheter för dem som tidigare kunde uppbära förtidspension men som nu hänvisas till att söka arbete.

12.9.3 Behov av information och utbildning

Den renodling av kriterierna för rätt till ersättning som kommittén föreslår innebär en påtaglig förändring när det gäller bedömning av arbetsförmåga. Framför allt gäller detta bedömningen av rätt till förtidspension/sjukbidrag. Det är därför av vikt att tillräckliga resurser avdelas för att förmedla information om socialförsäkringens nya arbetsförmågebegrepp till dem som berörs av detta. Förutom den utbildning som krävs inom socialförsäkringsadministrationen bör allmänheten och läkarkåren informeras på lämpligt sätt.

Kommittén tar i kapitel 8 upp Ohälsoförsäkringens krav på och be- hov av samverkan med hälso- och sjukvården. Den samverkan som redovisas där, och som kommer att utvecklas ytterligare i slutbetän- kandet, innefattar samverkan med läkarkåren. De förändringar som föreslås här kommer emellertid att ha omedelbar påverkan på läkarnas arbete varför det också är nödvändigt med särskild in- formation till dem i så god tid som möjligt före ikraftträdandet av de nya reglerna.

En i sammanhanget viktig målgrupp är de förtroendevalda som inom försäkringskassorna beslutar i socialförsäkringsnämnder (SFN) om bl.a. rätten till förtidspension. SFN prövar också rätten till sjuk- penning i de fall den försäkrade begärt omprövning av försäk- ringskassans beslut. Grundbeslutet beträffande rätten till sjukpen- ning fattas av tjänstemän. F örsäkringskassans försäkringsläkare bistår kassans tjänstemän med bedömningar av den försäkrades me— dicinska situation utifrån det medicinska underlag som kassan har tillgång till. Det blir en mycket viktig uppgift för riksförsäkrings- verket och försäkringskassorna se till att den utbildning och information som krävs för en enhetlig tillämpning av de nya reglerna ges till dem som har att bedöma arbetsförmåga och besluta om rätt till ersättning.

12.9.4 Konsekvenser för försäkringskassorna

Som kommittén redovisat i avsnitt 12.9.1 och 12.9.2 kommer det nya arbetsförmågebegreppet inom socialförsäkringen att leda till att färre personer blir berättigade till sjukpenning och förtidspension. Allmänhetens och läkarnas acceptans av de nya reglerna kommer naturligtvis även att påverka i vilken grad dessa kommer att få effekter på antalet ärenden hos försäkringskassorna.

Erfarenheterna av tidigare lagändringar som inneburit att färre personer ges rätt till ersättning, t.ex. det ändrade skaderekvisitet i arbetsskadeförsäkringen, visar att försäkringskassorna under en övergångsperiod kan komma att få ett ökat antal ansökningar om ersättning enligt de gamla reglerna. Det finns anledning att anta att så kan bli fallet även i samband med att de nu föreslagna reglerna. Det kan antas att personer som sedan en längre tid uppbär sjukpen- ning eller sjukbidrag kommer att vara angelägna om att ansöka om förtidspension enligt nu gällande regler om de bedömer sin framtida försörjningsförmåga som ringa.

Försäkringskassorna torde därmed under hösten 1996 få ett ökat antal ansökningar om förtidspension som skall utredas samt prövas i socialförsäkringsnämnd. Även om resultatet av prövningen blir att den försäkrade inte kan beviljas förtidspension måste alla ansök- ningar prövas i nämnd. Ett ökat antal prövningar av ärenden rörande rätt till förtidspension är därför att vänta under år 1996.

Även under år 1997 kan antalet förtidspensionsprövningar i social— försäkringsnämnd beräknas bli oförändrat högt. Ändringen av sjukpenningnivån till 75 procent kan eventuellt också medföra ett ökat antal ansökningar om förtidspension i de fall då det ekonomiska utfallet av förtidspension beräknas bli högre än sjukpenningen.

Det ökade antalet ansökningar om förtidspension bedöms dock inte medföra ett ökat antal nybeviljade förtidspensioner. Minsk- ningen av antalet nya förtidspensioner under år 1997 torde bestå dels i uteblivna prövningar beträffande utbyte av sjukpenning mot för- tidspension (16 kap. 1 5 andra stycket AFL), dels i avslag på ansökan om pension på grund av att de nya reglerna inte blivit kända, dvs. ansökan avser ersättning enligt de gamla reglerna.

12.9.5 Konsekvenser för förvaltningsdomstolama

Även för förvaltningsdomstolama har det stor betydelse i vilken utsträckning de nya reglerna accepteras och får genomslag. Om antalet negativa beslut i försäkringskassorna ökar kan detta förväntas leda till att antalet överklaganden till förvaltningsdomstolama också ökar.

Även om de nya reglerna snabbt blir kända är det dock rimligt att inledningsvis räkna med ett ökat antal negativa beslut och därmed även ett ökat antal överklaganden. Gränserna för de nya reglerna måste också fastställas genom prejudicerande domar.

Beräkningar beträffande den antalsmässiga ökningen av mål i förvaltningsdomstolama blir emellertid osäkra. De ärenden som kan bli aktuella är såväl beslut om avslag i fråga om rätt till sjukpenning som beslut beträffande förtidspension. Antalet mål blir i stor utsträckning avhängigt av den allmänna acceptansen när det gäller de nya reglerna.

Som redovisas i avsnitt 12.9.3 ovan kan antalet ansökningar om förtidspension som tar sikte på de gamla reglerna att väntas öka och därmed också antalet avslag i försäkringskassorna. Även de nya reglerna kan antas medför ett ökat antal avslag inledningsvis.

Vid en beräkning av antalet överklaganden till länsrätterna kan den beräknade minskningen av antalet nybeviljade förtidspensioner och ökningen av antalet upphörda sjukbidrag användas som utgångs- punkt. Av avsnitt 12.10 nedan framgår att dessa beräknas till 8 000 respektive 6 000 under år 1997, tillsammans 14 000 färre beviljade pensioner detta år.

Enligt RFV:s statistik fattade försäkringskassorna under år 1994 beslut om avslag på ansökan om förtidspension i 3 546 fall, indragning i 618 fall och i 28 855 fall beviljades partiell pension. I samtliga dessa fall skulle det kunna vara så att den försäkrade är missnöjd med försäkringskassans beslut och överklagar detta till länsrätten.

Enligt statistik från Domstolsverket inkom samma år 1 959 besvär till länsrätterna över beslut om förtidspension. Detta motsvarar ca 6 procent av antalet möjliga beslut (33 019) att överklaga eller ca 47 procent av avslags- och indragningsbesluten (4 164).

Om man utgår från den ovan redovisade beräkningen 14 000 färre förtidspensionärer och antar att antalet besvär till länsrätterna blir samma procentuella andel som andelen besvär till länsrätterna över antalet möjliga beslut att överklaga skulle det innebära en ökning med ca 840 mål, eller 6 procent av 14 000. Om man antar att antalet besvär till länsrätterna blir samma procentuella andel som andelen besvär till länsrätterna över antalet avslags— och indragningsbeslut skulle det innebära en ökning med ca 6 580 mål, eller 47 procent av 14 000. Domstolsverket beräknade för år 1994 självkostnaden för ett socialförsäkringsmål i länsrätt till 4 440 kronor i löpande pris.

12.9.6 Konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv

Kommittén har tidigare redogjort för sitt förslag att rätten till er- sättning skall bedömas på rent medicinska grunder. Tidigare i be- tänkandet har kommittén även allmänt redovisat förslagets effekter.

Vid en granskning av förslagets konsekvenser i perspektivet kvinna — man vill kommittén inledningsvis poängtera att rätten till ersätt- ning, såväl idag som enligt förslaget, grundas på generella regler. Dessa tillämpas lika för alla försäkrade, oavsett t.ex. kön. Det gene- rella draget komrner att ytterligare förstärkas genom kommitténs förslag. Kriterier som idag ger utrymme för hänsyn till vissa personliga förhållanden, t.ex. ålder och bosättning, kommer enligt kommitténs förslag inte längre att tillåtas påverka bedömningen.

Kommitténs förslag innebär att bedömningen av rätt till ersättning kommer att fokuseras på den arbetsförmåga som en försäkrad bibehållit trots sin sjukdom. Möjligheten för den försäkrade att försörja sig skall bedömas med hänsyn till vad som rimligen kan begäras i förhållande till arbeten som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Bedömningen skall göras utan hänsyn till om ett sådant arbete finns direkt tillgängligt. Kvinnors ställning på arbetsmarknaden är därför av stor betydelse för om en sådan regel kan sägas vara könsneutral. Enligt kommitténs uppfattning känne— tecknas den svenska arbetsmarknaden av en långt framskriden integrering, mäns och kvinnors arbetsutbud begränsas endast i ringa mån av könsbestämda yrkesgränser. Kommittén är dock medveten om att näringslivsstrukturen i vissa regioner kan vara något ensidig och att tillgången på s.k. typiskt kvinnliga arbetstillfällen därmed kan vara begränsad. Enligt kommittén är det dock inte möjligt att skapa regler som tar sådana hänsyn i ett system där rätten till ersättning dels skall renodlas, dels skall vara generellt utformad. En ensidig näringslivsstruktur kan för övrigt i lika hög grad vara ett hinder även för en manlig försäkrad som på grund av sjukdom drabbats av begränsningar i sin förmåga att arbeta.

En renodling av försäkringen så att rätten till ersättning endast vilar på medicinska grunder kommer naturligtvis också att ytterligare öka diagnosens betydelse. En smula förenklat kan det hävdas att bedömningen av rätt till ersättning inte kommer att genomgå så påtagliga förändringar när det gäller sjukdomar som är objektivt påvisbara, och där sambandet mellan sjukdom och arbetsoförmåga klart kan konstateras. För de typer av sjukdomar eller besvär som

ibland endast med svårighet låter sig objektivt fastställas, eller som åsätts symtomdiagnoser, och där arbetsförmågans nedsättning inte framstår som lika odiskutabel kan de föreslagna reglerna få betydligt större betydelse.

Ett exempel på den senare typen är olika sjukdomar i rörelse— och stödjeorganen. Enligt Riksförsäkringsverkets statistik över nybevil- jade förtidspensioner år 1994 hade 39,7 procent av männen sjukdo- mar i muskuloskeletala systemet och bindväven som huvuddiagnos. För kvinnorna var denna andel 52,5 procent. Sjukdomar i denna diagnosgrupp står alltså för en betydande andel av de nybeviljade förtidspensionerna. Man får därför förutsätta att en minskning av förtidspensionerna i denna diagnosgrupp kommer att stå bakom en stor del av den besparing som förslaget beräknas medföra. Som kommittén betonat ovan kan man inom ett generellt system inte skapa särskilda regler för några sjukdomsgrupper. Om osäkerheten på vilket sätt vissa sjukdomar påverkar arbetsförmågan leder till att någon grupp missgynnas, bör detta naturligtvis åtgärdas. Detta bör främst ske genom att den medicinska och arbetslivsinriktade rehabiliteringen förbättras inom det aktuella området. Som kommit- tén ser det uppnås inte högsta möjliga rättvisa genom att alla grupper ges lika möjligheter till ersättning. Målet måste givetvis sättas högre. Alla skall, oavsett kön eller annan grupptillhörighet, ges möjligheter till adekvat medicinsk vård och effektiv hjälp att återställa arbetsför- magan.

12. 10 Ekonomiska konsekvenser av förslagen

Förslagen beträffande kriterier för rätt till sjukpenning respektive förtidspension som redovisas här är en fortsättning på den inriktning beträffande besparingar och renodling som lades fast i regeringens proposition 1994/95:25 Vissa ekonomisk—politiska åtgärder, m.m. En besparing om sammanlagt tre miljarder kronor netto aviserades. I propositionen anges att denna besparing väntas åstadkommas genom dels de förändringar beträffande sjukpenning och förtidspen- sion som trädde i kraft den 1 oktober 1995, dels genom de nu före- liggande förslagen. Avsikten var bl.a. en renodling av förtidspen- sioneringen så att den i större utsträckning än idag blir en försäkring

vid en av medicinska orsaker nedsatt arbetsförmåga. Åtgärderna skall vara ett led i arbetet med att bryta den stigande trenden inom förtidspensioneringen. I propositionen anges också att i samband med besparingarna bl.a. bör prövas grunderna för beräkningen av förtidspension och sjukersättning. Förslagen i prop. 1994/95:147 beräknas medföra en besparing på 1,3 miljarder kronor. För kom- mittén återstår således att lämna förslag som sparar resterande 1,7 miljarder kronor.

Kommittén har tidigare i detta delbetänkande redovisat förslag till ändrade kriterier beträffande rätten till sjukpenning och förtidspen- sion. Dessa förändringar beräknas innebära en direkt utgiftsminsk- ning år 1997 med 1,2 miljarder kronor netto och ytterligare en besparing om 0,5 miljarder kronor netto under år 1998, sammantaget 1,7 miljarder kronor år 1998. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att pröva nya grunder för att fastställa underlaget för beräk- ning av såväl förtidspension som sjukpenning. I slutbetänkandet kommer kommittén att redovisa ytterligare förslag samt de bespa— ringar dessa beräknas medföra.

Inledningsvis vill kommittén betona att den nu föreslagna reglerna innebär en ändrad inriktning framförallt när det gäller bedömningen av rätten till förtidspension som beräknas få effekter, såväl för människors möjligheter att få ersättning som för statsbudgeten, under lång tid framöver. Kommittén föreslår en renodling av försäkringen i avsikt bl.a. att kostnader för staten skall minskas eller redovisas inom det politikområde där de hör hemma. Renodlingen har också betydelse för försäkringens legitimitet i tider då socialför— säkringen ifrågasätts på olika sätt. Som framgår av avsnitt 12.7 har kommittén med denna utgångspunkt föreslagit ändringar i reglerna så långt det över huvud taget är rimligt att sträcka sig när det gäller renodling för rätt till ersättning. Det är, enligt kommitténs uppfatt- ning, inte möjligt att komma längre än så när det gäller besparingar på denna grund. Kommittén har för närvarande inte velat föreslå andra ingripande förändringar, såsom t.ex. ytterligare karensdagar, för att i det korta perspektivet nå en större besparing. På längre sikt kommer kommitténs förslag att innebära en minskning och en stabilisering av utgifterna för förtidspensioneringen. Kommittén kommer också att i sitt slutbetänkande lämna andra förslag till förändringar som beräknas kunna medföra besparingar.

Med denna utgångspunkt har kommittén gjort vissa beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen till ändrade bedöm- ningskriterier för rätt till ersättning från försäkringen.

Kommittén vill inledningsvis starkt betona att beräkningarna be— träffande hur stora besparingar de föreslagna förändringarna kom- mer att medföra i form av minskade försäkringsutgifter är mycket komplicerade och blir med nödvändighet av bedömningskaraktär. Beräkningarna är helt beroende av de tidigare redovisade svårighe- terna att bedöma konsekvenserna av de regler som föreslås beträf- fande förtidspensioneringen. Kommittén vill åter betona att effekterna av förändringarna kommer, på grund av det stora inslaget av skälighet grundat på individuella förhållanden i varje enskilt beslut, mer än vid andra sådana förändringar att bli beroende av tillämpningen av de nya reglerna. Beräkningarna har alltså grundats på erfarenhetsmässiga bedömningar som självfallet inte heller kan vara invändningsfria.

Tillgänglig statistik visar att den stigande trenden inom förtids- pensioneringen är på väg att brytas. Antalet nybeviljade förtids— pensioner steg ovanligt mycket under åren 1992 och 1993 men minskade påtagligt under 1994 och en prognos för år 1995 visar på en fortsatt minskning. Det finns för närvarande inte något som tyder på att antalet pågående långa ersättningsfall samtidigt ökat. Antalet nybeviljade förtidspensioner (folkpensioner) och antalet pågående ersättningsfall i sjukförsäkringen som är längre än ett år beräknat (enligt RFV:s Summadatabas) per den 31 december åren 1992, 1993 och 1994 har kontinuerligt minskat.

Tabell 12.6 Antal nybeviljade förtidspensioner och pågående ersättnings- fall längre än 365 dagar (1 OOO-tal)

År F/sjb 365- 9212 58,4 70,6 9312 62,5 53,2 9412 48,5 46,7

Källa: RFV

De förändringar som redan genomförts och de förändringar som kommittén föreslår har det gemensamma syftet att renodla försäk- ringama och minska kostnaderna. Som tidigare nämnts är det inte möjligt att göra beräkningar annat än utifrån erfarenhetsmässiga bedömningsgrunder.

RFV har i sin anslagsframställning för budgetåret 1995/96 gjort vissa antaganden och beräkningar när det gäller förtidspensio-

neringen (Del B, avsnitt 3.2.1). Beräkningarna har gjorts utan beaktande av de regeländringar som senare genomförts efter förslag iprop. 1994/95:147.

RFV har i anslagsframställningen (sid. 131, tabell 5) gjort en frarnskrivning av antalet förtidspensioner åren 1992 — 1998. Beräk- ningarna grundar sig på antaganden beträffande faktorer som påverkar antalet nybeviljade förtidspensioner. Utvecklingen styrs främst av demografiska faktorer och regelförändringar beträffande såväl förtidspension som sjukförsäkring och rehabilitering. RFV betonar emellertid att utvecklingen de senaste åren gör bedömningen osäker. I tabellen räknar RFV med att antalet förtidspensioner under åren 1995 — 1998 fortsätter att öka, om än i minskande grad. I en senare framskrivning, gjord hösten 1995, beräknar RFV att antalet förtidspensioner fr.o.m. år 1995 kommer att minska något.

RFV:s beräkningar visar på svårigheterna i att förutsäga utveck- lingen inom detta område. Kommittén har trots detta försökt att beräkna konsekvenserna av sina förslag.

Kommittén har med hjälp av RFV:s framräkningar av antalet förtidspensioner åren 1995 och 1996, och verkets beräkning av de demografiska faktorernas inverkan på antalet nybevil jade förtidspen- sioner, gjort en enkel beräkning av den minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner som föreliggande förslag bedöms innebära.

Antalet nybeviljade förtidspensioner kommer att minska när de nya reglerna tillämpas. Kommittén har utgått från att antalet nybeviljade förtidspensioner kommer att vara ca 40 000 per år under åren 1995 och 1996. Ca 20 procent av dessa beräknas vara beviljade med så stora inslag av de nu borttagna bedömningsgrunderna att rätten till pension helt eller delvis bortfaller. Detta innebär en minskning med ca 8 000 nybeviljade förtidspensioner per år när de demografiska faktorerna inte inräknas.

Det finns för närvarande ca 60 000 försäkrade som uppbär för- tidspension i form av tidsbegränsat sjukbidrag. Vid prövningen av om dessa sjukbidrag skall förlängas skall, enligt de övergångsbe- stämmelser kommittén föreslår, de nya reglerna tillämpas. Kommit- tén beräknar att även här är ca 20 procent beviljade med så stora inslag av de nu borttagna bedömningsgrunderna att rätten till pension helt eller delvis bortfaller. Sjukbidrag beviljas för en tid av ett till tre är, oftast två år. Kommittén bedömer att de flesta sjukbi- dragen kommer att ha prövats enligt de nya reglerna inom loppet av två år. Beräkningen av minskningen har fördelats över två år.

Vidare har kommittén räknat med att antalet upphörda förtids- pensioner de närmaste åren kommer att vara ca 40 000 per år. De demografiska faktorerna bedöms dock påverka även antalet upphörda förtidspensioner.

Kommittén har i tabell 12.7 räknat fram antalet förtidspensioner för åren 1997 2000 och därvid enbart beaktat de förändringar som de här föreslagna reglerna och de beräknade demografiska förändring- arna medför. Det bör dock betonas att sifferuppgifterna blir mycket osäkra.

Tabell 12.7 Framskrivning av antalet förtidspensioner

1996 1997 1998 1999 2000

Prognos nybev.** 40 000 40 000 40 000 40 000 Demografi* + 2 000 + 4 000 + 6 000 + 8 000 Regeländring - 8 000 - 8 000 - 8 000 - 8 000 Nybev. förtids- 40 000 34 000 36 000 38 000 40 000 pensioner

Prognos upphörda***40 000 40 000 40 000 40 000 40 000 Ej förlängda sjb* + 6 000 + 6 000 0 0 Demografi* + 1 000 + 2 000 + 3 000 + 4 000

Summa upphörda 40 000 47 000 48 000 43 000 44 000 förtidspensioner

Antal förtids- 410 000 397 000 385 000 380 000 376 000 pensioner i dec.

Ändring med anl. 14 000 14 000 8 000 8 000 av regeländring*

Ökning demografi* + 1 000 + 2 000 + 3 000 + 4 000 Total effekt på beståndet - 13 000 - 12 000 - 5 000 - 4 000 Ackumulerad effekt -13 000 -25 000 -30 000 -34 000

* jämfört med år 1996 ** prognos nybeviljade förtidspensioner inkl. demografi exkl. regeländringar *** prognos upphörda förtidspensioner exkl. demografi

Den minskning av antalet nybeviljade förtidspensioner (8 000) som beror på regeländringarna beräknas få genomslag i sin helhet under år 1997. Minskningen ligger sedan kvar i form av ett fortsatt lägre nybeviljande än vad som skulle ha varit fallet utan förändringarna. Minskningen av antalet sjukbidrag beräknas påverka antalet för- tidspensioner under två år för att därefter upphöra.

Tillflödet av nybeviljade förtidspensioner beräknas, de demogra- fiska förändringarna till trots, att minska till följd av förslagen. Eftersom antalet upphörda pensioner inte påverkas av regelförän- dringarna förrän på sikt beräknas dessa påverkas enbart av de demografiska förändringarna, vilket medför en viss ökning. Det totala antalet förtidspensioner kommer därför att fortsätta att minska, vilket innebär en fortsatt sänkning av kostnaderna.

Kommittén har med de ovan redovisade beräkningarna som grund bedömt de minskade utgifterna för förtidspensioneringen på följande sätt.

År 1997 minskar antalet nybeviljade pensioner med 8 000 och ny prövning av rätten till sjukbidrag minskar antalet sjukbidrag med 6 000. Sammanlagt 14 000 färre förtidspensioner beräknas motsvara 12 000 hela förtidspensioner. Kostnaden för en hel förtidspension kan enligt schablon beräknas till 100 000 kronor. Detta ger en utgiftsminskning år 1997 med 1,2 miljarder kronor. Under år 1998 minskar sjukbidragen med 6 000 eller motsvarande 5 000 hela förtidspensioner. Vilket innebär en utgiftsminskning med 0,5 miljarder kronor. Sammantaget beräknas en direkt utgiftsminskning motsvarande minst 1,7 miljarder kronor t.o.m. år 1998 och därefter en fortsatt minskning av utgifterna.

Den redovisade utgiftsminskningen beräknad som ovan uppnås under år 1998. Enligt direktiven skall kommittén redovisa bespa- ringar på 1,7 miljarder kronor fram till år 1998, dvs under år 1997. Kommittén bedömer att det fortsatta arbetet kan ge förslag om ytterligare besparingar som kan träda i kraft under år 1997. För det fall det är väsentligt att redan med delbetänkandet som grund finna besparingar på 1,7 miljarder år 1997 har kommittén dock granskat några alternativa möjligheter. Kommittén har emellertid inte funnit skäl nog att göra något av alternativen till sitt eget förslag.

För det fall det bedöms vara mycket angeläget att uppnå hela besparingen under år 1997 kan man överväga möjligheten att redan detta år ompröva alla löpande sjukbidrag som beviljats enligt tidigare bestämmelser. Om så sker uppnås hela besparingen om minst 1,7 miljarder kronor under år 1997. Ett sådant förfarande torde

vara möjligt men mindre lämpligt av hänsyn såväl till dem som uppbär sjukbidrag som till administrationen. Kommittén vill därför inte föreslå en omedelbar omprövning av löpande sjukbidrag utan föreslår att prövningen skall göras i samband med att det beviljade sjukbidraget upphör. Skälen till kommitténs ställningstagande i denna del framgår av avsnitt 12.9.4 och avsnitt 12.1 1.

Ett annat alternativ som kommittén ser som en möjlighet att få snabbare effekter av besparingarna är att lägga ikraftträdandet den 1 oktober 1996. Med ett sådant förfarande uppnår man 3 500 färre förtidspensioner/sjukbidrag redan under sista kvartalet år 1996.

Ytterligare ett alternativ, som kommittén inte heller bedömer lämpligt, är att den rimlighetsbedömning som kommittén föreslår som säkerhetsventil tas bort. En sådan förändring torde innebära att procentandelen försäkrade vars rätt till pension helt eller delvis bortfaller ökar från ca 20 till närmare 30 procent. En sådan föränd- ring torde medföra att 1,7 miljarder kronor sparas redan år 1997. Skälen till att kommittén bedömt att det är mycket angeläget att denna möjlighet skall finnas framgår av avsnitt 12.7.1. Mot bak- grund av den motivering som lämnas där vill kommittén inte föra fram något förslag att möjligheten till rimlighetsbedömning skall tas bort.

Kommittén har här visat några möjliga vägar att redan med detta delbetänkande som grund göra besparingar på 1,7 miljarder kronor redan år 1997. Kommittén anser dock att det bör vara tillräckligt att dessa besparingar uppnås under 1998.

Enligt direktiven skall kommittén redovisa en minskning av nettoutgifter för förtidspensioneringen (netto, dvs. efter beaktande av skatteeffekter). Kommittén redovisar en minskning av utgifterna med minst 1,7 miljarder kronor. Den uteblivna skatteinkomsten på denna summa kan beräknas till ca 0,4 miljarder kronor om motsva- rande skatteinkomster inte kommer det allmänna till del på annat sätt. Kommittén anser att dessa 0,4 miljarder kronor kan finansieras genom de förändringar som föreslås inom sjukpenningförsäkringen, inklusive ersättning under rehabilitering. Förändringen innebär att ersättning inte längre utges i samma utsträckning som tidigare när den försäkrade bedöms ha förmåga att utföra ett annat arbete än det vanliga. Antalet ersättningsfall beräknas på grund av detta minska. Kommittén bedömer också att de personer som inte längre får ersättning från socialförsäkringen, i vart fall till en övervägande del, får förväntas få sin försörjning genom andra skattepliktiga in- komster, t.ex. inkomst av förvärvsarbete eller ersättning från

arbetslöshetsförsäkring. Vidare bör beaktas det förhållandet att de personer som får sin försörjning genom egen inkomst erlägger skatt på denna inkomst i stället för på sjukpenningen eller förtidspensio- nen som oftast är lägre. Övervägande delen av de som inte längre kommer att ha rätt till ersättning bedöms höra till denna kategori. Mot denna bakgrund anser sig kommittén spara 1,7 miljarder kronor netto.

Direktiven talar om en minskning av utgifterna för förtidspen- sioneringen på samma sätt som också riksdagsbeslutet uttryckte att den samlade besparingen om tre miljarder kronor avsåg utgifter för förtidspensioneringen. Kommittén har sett som sin uppgift att redovisa förslag som medför utgiftsminskningar inom detta område.

Kommittén har också, enligt Direktiv (199423) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden, gjort en bedömning av de kommunalekonomiska effekterna och om den s.k. finasieringsprincipen är tilllämplig. Finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Kommittén konstaterar därvid att förslaget till ändrade kriterier för rätt till ersättning enligt AFL inte innebär att kommun eller landsting åläggs några nya uppgifter. Som stöd för denna bedömning kan bl.a. nämnas att motsvarande bedömning torde ha gjorts i samband med att äldrereglerna togs bort (se prop. 1994/95:147 avsnitt 6 Ekonomiska konsekvenser... ). Kommittén är dock som framgår av avsnitt 12.9.1 medveten om att förslaget kan komma att medföra ökade kostnader för kommunerna i deras redan lagfästa skyldighet att genom bistånd tillförsäkra kommuninvånarna en skälig levnadsnivå. Enligt kommitténs uppfattning skall detta emellertid inte behöva inträffa. Kommittén förutsätter att arbetslin- jen inom arbetsmarknadspolitiken gäller och att tillräckliga arbets- marknadspolitiska åtgärder vidtas för att arbetslinjen skall få genomslag för alla som bedöms ha förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete.

De ovan redovisade beräkningarna av besparingarna visar de direkta besparingarna åren 1997 och 1998. Kostnaderna för förtids— pensioneringen fortsätter emellertid att minska eftersom regeländ- ringen leder till ett fortsatt lägre nybeviljande av pensioner.

Som framgår av tabell 12.7 är den totala effekten av regelän- dringarna, allt annat oförändrat, vid utgången av år 2000 en minskning med 44 000 förtidspensionärer, eller ca 37 000 hela förtidspensioner vilket motsvarar 3,7 miljarder kronor.

De demografiska faktorerna påverkar emellertid, som tidigare nämnts, antalet nybeviljade förtidspensioner.

Ett annat sätt att beskriva besparingseffekterna är därför att redovisa hur minskningen av antalet förtidspensioner påverkar kostnadsutvecklingen på några års sikt exklusive respektive inklusive demografiska faktorer. Med samma reservationer som tidigare beträffande osäkerheten i bedömningsunderlaget skulle kostnaderna för förtidspensioneringen minska i enlighet med tabell 12.8 nedan. År 2000 skulle alltså kostnadsnivån därmed vara 3,7 miljarder kronor lägre än är 1996.

Antalsuppgifterna i tabell 12.7 har här omvandlats till kostnader för hel förmån på samma sätt som i tidigare beräkningar. Raden "Besparing" visar den direkta besparingen eller kostnadsminsk— ningen åren 1997 och 1998 med tillsammans 1,7 miljarder kronor. "Kostnadsminskning exkl. demografi" visar hur kostnaderna minskar när man räknar samman effekterna år för år. Förändringar i befolkningens ålderssammansättning har inte beaktas. "Kostnads— minskning inkl. demografi" visar på motsvarande sätt den lägre kostnadsminskningen då ålderssammansättningen beaktats.

Tabell 12.8 Beräknad kostnadsminskning inom förtidspensioneringen (miljarder kronor)

1997 1998 1999 2000

Besparing 1,2 0,5 0 O Kostnadsminskning 1,2 2,3 3,0 3,7 exkl. demografi Kostnadsminskning 1,0 2,0 2,5 2,8 inkl. demografi

Sammantaget bedömer kommittén att de nu redovisade förslagen, tillsammans med de redan genomförda regelförändringarna, kommer att leda till en besparing år 1998 som mer än väl motsvarar den som anges i prop. 1994/95:25, som inledningsvis nämns, dvs tre mil— jarder kronor.

12.1 1 Övergångsbestämmelser

Vårt förslag: De nya reglerna bör träda ikraft den 1 januari 1997. Äldre bestämmelser tillämpas på ersättning som avser tid före ikraftträdandet och på förtidspensioner och sjukbidrag som beviljats dessförinnan.

Kommittén har diskuterat i vad mån de nu föreslagna förändringarna skall omfatta alla försäkrade som vid ikraftträdandet uppbär sjukpenning, sjukbidrag eller förtidspension eller om några skall undantas genom särskilda övergångsbestämmelser.

Kommittén anser att de nya reglerna bör träda ikraft den 1 januari 1997 medan äldre bestämmelser får tillämpas på ersättning som av— ser tid före ikraftträdandet och på förtidspensioner och sjukbidrag som beviljats dessförinnan.

När det gäller de föreslagna regelförändringarna beträffande kri- terier för rätt till sjukpenning anser kommittén att dessa bör kunna omfatta såväl dem som redan uppbär sjukpenning vid ikraftträdandet som dem som insjuknar därefter. Sjukpenning är en dagersättning där rätten till ersättning prövas i princip dag för dag. Förändringen inom detta område avviker inte heller påtagligt från nuvarande regler och det finns inte något annat som motiverar skilda bedöm— ningar mellan olika sjukfall beroende på när i tiden de inträffat.

Förhållandena är annorlunda när det gäller förtidspension/sjuk- bidrag. En beviljad förtidspension utges tills vidare medan sjuk- bidrag är tidsbegränsat. I de fall den försäkrade ansöker om fortsatt sjukbidrag prövas rätten till ersättning på nytt då sjukbidragstiden löper ut. Förutsättningama för rätt till sjukbidrag måste då ånyo vara uppfyllda.

Kommittén anser att de nu föreslagna reglerna skall tillämpas vid prövning av utbyte av sjukpenning mot förtidspension/sjukbidrag och vid prövning av ansökan om förtidspension/sjukbidrag som avser tid efter det att reglerna träder i kraft. Förtidspension utges fr.o.m den månad då rätten till förmånen inträtt. Eftersom förtids- pension kan beviljas retroaktivt tre månader före ansökningsmåna- den innnebär detta att en ansökan om pension under de tre första månaderna efter det att lagen trätt ikraft får prövas enligt de regler

som gäller då rätten till pension inträtt, dvs. i vissa fall skall de gamla reglerna tillämpas.

När det gäller en ansökan om fortsatt sjukbidrag som avser tid efter det att de nya reglerna har trätt i kraft anser kommittén att även denna prövning skall göras utifrån gällande, dvs. nya, regler. För- utsättningama för rätt till sjukbidrag enligt de nya bedömnings- grunderna måste då vara uppfyllda.

Kommittén har däremot förkastat tanken på att ompröva alla löpande förtidspensioner och sjukbidrag mot de nu föreslagna reglerna så snart dessa träder i kraft. Kommittén anser att den omprövningsmöjlighet som idag finns i 16 kap. 7 & AFL och de nya regler som riksdagen efter förslag i prop 1994/95:147 infört fr.o.m. den 1 oktober 1995 tillräckligt tillvaratar möjligheten till ompröv- ning av löpande pensioner.

Enligt 16 kap. 7 & AFL kan såväl förtidspension som sjukbidrag dras in eller minskas om arbetsförmågan väsentligt förbättras. Förbättringen måste alltså vara väsentlig. Betydelsen av detta rekvisit underströks i förarbetena (prop. 1962z90). Där sägs att paragrafen inte får tillämpas så att den motverkar rehabilitering eller hämmar den försäkrades lust att återvända till förvärvslivet. Minskning eller indragning får göras endast om förändringen kan antas bli bestående. En inkomstökning skall ha sin grund i en förbättring av antingen den försäkrades hälsotillstånd eller hans möjligheter att utnyttja sin återstående arbetsförmåga till inkomstbringande arbete.

Den nya 7 kap. 3 b & AFL ger försäkringskassorna större möjlighet och skyldighet att begära kompletterande utredning i samband med såväl prövning av ansökan om förtidspension som efterkontroll. Detta beskrivs närmare i avsnitt 12.5.4.

Kommittén har alltså bl.a. mot denna bakgrund förkastat tanken på att ompröva alla löpande sjukbidrag och förtidspensioner.

Mot detta talar även andra skäl tungt vägande skäl. Det första skäl som bör nämnas är hänsyn till den enskilde försäkrade. Många förtidspensionärer som har haft sin pension under lång tid har anpassat sitt liv till detta och har inte någon som helst anknytning till arbetslivet. Även om de vid en prövning mot de regler som kommit- tén föreslår skulle bedömas ha förmåga att utföra förvärvsarbete på arbetsmarknaden är det föga troligt att denna förmåga kan utnyttjas till egen försörjning efter lång frånvaro från arbetsmarknaden. Att under sådana förhållanden ifrågasätta rätten till förtidspension kan komma att uppfattas som allmänt olämpligt och omänskligt. Det

finns också anledning att ifrågasätta om arbetsmarknadsrnyndighe- terna har möjlighet att hjälpa alla som under sådana förhållanden kommer att vända sig till dem för vägledning och stöd. Den situation som för närvarande råder på arbetsmarknaden med hög arbetslöshet innebär att redan utan dessa sökande är arbetsbelastningen mycket hög hos arbetsmarknadsmyndigheterna.

Det kan också ifrågasättas om de administrativa insatser som sammantaget krävs för en omprövning av samtliga förtidspensioner kan komma att stå i rimlig proportion till resultatet. Om pensionen skall omprövas för samtliga ca 350 000 förtidspensionärer krävs först och främst att minst lika många läkarundersökningar utförs och läkarutlåtanden utfärdas. Eftersom rätten till förtidspension prövas av förtroendevalda i socialförsäkringsnämnd skall samtliga ärenden skall också föredras i nämnd. Årligen prövas mer än 90 000 för- tidspensionsärenden i socialförsäkringsnämnd. Även om ompröv- ningen av löpande pensioner fördelas på fem år kommer varje är mer än dubbelt så många prövningar som idag att behöva göras. Om handläggningstiden för ett förtidspensionsärende beräknas till ca 450 minuter (ärendetid för utredning och pensionsprövning) skulle omprövningen kräva mer än 300 årsarbetare extra under fem år.

Enligt kommitténs uppfattning bör förtidspensioner som beviljats före ikraftträdandet inte omprövas om inte förutsättning för in- dragning eller minskning enligt 16 kap. 7 & AFL föreligger. För att inte verka hämmande på viljan till rehabilitering eller återgång i arbete bör nu gällande regler om vilande förtidspension (se avsnitt 12.5.1 ovan) finnas kvar för försäkrade som uppbär förtidspension före ikraftträdandet.

13. Vissa arbetsrättsliga aspekter

13 .1 Inledning

I detta avsnitt tar kommittén upp vissa arbetsrättsliga aspekter på vissa redan genomförda och av kommittén föreslagna ändringar i lagen om allmän försäkring (AFL). Kommittén redogör inlednings- vis för den arbetsskyldighet som åvilar en anställd eller annorlunda uttryckt arbetsgivarens omplaceringsrätt. Redovisningen sker bl.a. mot bakgrund av den nyligen genomförda förändringen i 3 kap. 7 & tredje stycket AFL, där bedömningen av arbetsförmågan utvidgats till att även omfatta "annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde ". Men frågan om en arbetstagares arbetsskyldighet kan även bli aktuell vid en omplacering som t.ex. genomförs som en del i en rehabilitering.

Kommittén har tidigare redovisat ett förslag till nya kriterier för bedömning av ar betsförmågans nedsättning. Ett genomförande av förslagen kommer, enligt kommitténs bedömning, innebära att rätten till ersättning kommer att ifrågasättas i betydligt högre utsträckning än idag. I de fall ersättning förvägras eller dras in för en försäkrad, som har en anställning, uppkommer frågan om hur långt arbetsgi- varens omplaceringsskyldighet sträcker sig. Ytterst handlar det också om den försäkrades anställningsskydd i en sådan situation. I detta avsnitt lämnar kommittén därför en redogörelse för lagen om anställningsskydd (LAS) och något om den praxis som utvecklats beträffande när en uppsägning på grund av sjukdom kan anses sakligt grundad.

13.2. Allmänt om arbetsskyldigheten vid omplacering

En arbetstagare är skyldig att acceptera en omplacering till sådana arbetsuppgifter som kan följa av det enskilda tjänsteavtalet. Det enskilda tjänsteavtalet får sitt huvudsakliga innehåll av överenskom- melser i kollektivavtal och personliga avtal mellan arbetstagaren och arbetsgivaren. För de flesta arbetstagare, främst arbetare, saknas personliga avtal och arbetsskyldigheten regleras i huvudsak av det kollektivavtal som arbetstagaren omfattas av.

I den första domen som berörde arbetsskyldigheten uttalade Arbetsdomstolen (AD 1929 nr 29) att den enskilde arbetstagaren är skyldig att: "...utföra allt sådant arbete för arbetsgivarens räkning, som står i naturligt samband med dennes verksamhet och kan anses falla inom vederbörande arbetares allmänna yrkeskvalifikationer. "

Allmänt gäller på arbetsmarknaden att arbetstagaren har en vid- sträckt skyldighet att utföra sådant arbete, som naturligt faller inom arbetsgivarens verksamhet, under förutsättning att arbetet ligger inom ramen för arbetstagarens yrkeskvalifikationer (AD 1983 nr 105). Vidare skall en omplacering vara skälig och den får inte inne- bära alltför kraftiga förändringar av arbetsinnehåll eller förläggning av arbetstid. En omplacering får heller inte genomföras i bestraff- ningssyfte.

I det följande redovisas var för sig arbetsskyldigheten för kollektiv- anställda arbetare och för tjänstemän. En utvecklingstendens inom arbetslivet är dock att gränsen mellan kollektivanställda arbetare och tjänstemän i viss mån suddas ut. En lagerchef kan enligt sin befattningsbeskrivning ha att under viss tid även utföra kassatjänst och för reparatörer kan arbetet ha utvidgats till att även omfatta kundtjänst, materialbeställning, fakturering m.m.

13.2.1. Arbetsskyldigheten för anställd på det traditionella arbetarområdet

I en kommentar till Verkstadsavtalet (VA) utgiven av Sveriges Verkstadsindustrier (VI) anger VI följande beträffande det arbets- rättsliga läget:

"Arbetsgivarens rätt att 'leda och fördela arbetet' är en allmän rättsgrundsats. Både arbetsrättslig lagstiftning och VA har detta

som utgångspunkt, även om det inte uttryckligen angivits i bestäm- melserna. Detta kallas ibland 'tyst reglering'.

Arbetsgivaren har därmed, inom ramen för sina lag- och avtalsen- liga befogenheter, rätt att ändra den anställdes arbets— och anställ- ningsvillkor. Sålänge arbetsgivaren håller sig inom sina lag- och avtalsenliga befogenheter ändras inte tjänsteavtalets innehåll. Arbetaren är inte endast knuten till en arbetsuppgift utan skall utföra ålagda arbetsuppgifter enligt de principer som följer av hans arbetsskyldighet. "

I VIs kommentar till VA anges vidare: "Att arbetaren anställts som 'svetsare ' eller på viss angiven befattning innebär ingen begränsning i hans skyldighet att utföra andra arbetsuppgifter. På motsvarande sätt kan en yrkesarbetare inte hävda att han inte är skyldig att utföra tempoarbete. "

På sätt som VI ger uttryck för har en kollektivanställd arbetare en vidsträckt skyldighet att utföra de arbetsuppgifter som står i naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som faller inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. I domen nr 89 år 1978 uttalade AD: "Traditionellt gäller emellertid på SAF/LO-området att arbetstagaren anställs för utförande av sådana arbetsuppgifter som ryms inom det tillämpliga kollektivavtalets giltighetsområde. I enlighet härmed är det normalt sett främmande för denna sektor av arbetsmarknaden att tala om skilda befattningar för olika slag av arbetsuppgifter. En annan sak är att arbetstagarens individuella arbetsskyldighet inte behöver vara lika vidsträckt som följer av den allmänna arbetsskyldigheten enligt kollektivavtalet. För arbetsskyl- dighetens omfattning i det enskilda fallet kan exempelvis arbetstaga- rens yrkeskvalzjikationer ha betydelse. Anställningsavtalet kan också innehålla en begränsning av arbetsskyldigheten. "

De arbetsuppgifter till vilken en arbetare skall omplaceras måste dock rymmas inom kollektivavtalets gränser. Detta innebär t.ex. att en kollektivanställd arbetare inte är skyldig att utföra ett arbete som inryms under tjänstemannaavtalet. Därmed är en kollektivanställd arbetare, arbetsrättsligt sett, inte skyldig att acceptera en omplace- ring till ett annat arbete, t.ex. som internbud inom kontorsservice, lättare arkivarbete eller provtagning inom laboratorieverksamhet, om arbetet omfattas av ett tjänstemannaavtal.

13.2.2. Arbetsskyldigheten för tjänstemän

För tjänstemän är arbetsskyldigheten rent arbetsrättsligt i princip densamma som för arbetare, i flertalet fall är den dock inte lika vidsträckt. För grupper av tjänstemän är skyldigheten att utföra andra arbetsuppgifter i varierande mån inskränkta. I samband med anställningen kan arbetsgivaren ha presenterat en befattningsbe- skrivning för tjänsten. En sådan beskrivning kan sägas ingå i tjänstemannens anställningsavtal och avgränsar därmed arbetsskyl- digheten till de arbetsuppgifter som anges där.

En tjänsteman med särskilda arbetsuppgifter eller i specialist- funktioner kan hävda ett s.k. befattningsskydd som innebär att tjänsteavtalet får tolkas så att han eller hon är anställd för att endast utföra vissa specifika arbetsuppgifter. Folke Schmidt (Arbetsrätt 11 andra upplagan s. 126) hävdar att den högt kvalificerade torde kunna ställa särskilda anspråk på att få hålla på med just den arbetsuppgift för vilken han är anställd. Den som är anställd som läkare eller som forskare torde inte kunna åläggas kontorsarbete som inte har samband med hans yrkesverksamhet. I Tjänsteavtalet (1970) skriver Schmidt vidare "I domen 1941 nr 135 har AD förutsatt, att befälha- varen på ett fartyg inte kunde kommenderas att utföra grovarbete på ett varv, då han blev ledig i samband med fartygets uppläggning, och i NJA 1948, s. 376 uttalade majoriteten i HD, att det inte kunde läggas en verkmästare till last, att han vägrat mottaga ett erbjudan- de som syntes avse sysselsättning endast som vanlig arbetare. — Den allmänna uppfattningen torde vara, att en yrkesarbetare icke behöver antaga sådant arbete för vilket han överhuvud icke har användning för sin yrkesutbildning. Det anses också, att den som har kontorsarbete inte kan kommenderas till grovarbete eller smutsigt arbete och att den som har inomhusarbete vanligen inte är skyldig att ta utomhusarbete. "

En arbetsledare, dvs. någon som är anställd att såsom arbets- givarens ställföreträdare leda, fördela och kontrollera det arbete, vilket utförs av underställd personal och i vilket han inte annat än tillfälligtvis själv deltar i, torde inte annat än undantagsvis vara skyldig att utföra arbetsuppgifter.

I domen nr 6 år 1985 uttalade AD: "På det offentliga tjänsteman- naområdet anses sedan gammalt gälla som en allmän princip, att en tjänsteman inte är skyldig att underkasta sig sådana ändringar av sina arbetsuppgifter att tjänstens beskajfenhet i grunden ändras och

det således blir fråga om att tjänstemannen i realiteten får en helt annan tjänst än tidigare. "

För tjänstemän gäller även principen att dessa inte är skyldiga att utföra arbete som inryms under avtalet för arbetare. En tjänsteman har alltså arbetsrättsligt sett möjligheter att, med hänvisning till sin arbetsskyldighet, avvisa ett erbjudet lämpligt arbete som inryms under kollektivavtalet för arbetare.

13.2.3. Lön vid omplacering av kollektivanställda arbetare

Enligt de flesta kollektivavtal på SAF —LO-området har en arbetare rätt till särskilda tillägg vid en omplacering som medför en minsk- ning av lönen. Nedan redovisas verkstadsavtalets regler för omplace- ringstillägg. Motsvarande överenskommelser i övriga kollektivavtal är utformade på i huvudsak liknande sätt.

Enligt verkstadsavtalet har en omplacerad arbetare, vid övergång till annat arbetsområde med lägre förtjänstmöjligheter, rätt till ett tillägg utöver lönen i det nya arbetet. Tillägget utgör skillnaden mellan arbetarens medeltimförtjänst på tidlön och ackord under senast kända kvartal före övergången och motsvarande medeltimför- tjänst för det arbetsområde till vilket han eller hon flyttas. Tillägg för övertid och obekväm arbetstid eller annan sådan ersättning skall tas undan vid jämförelsen.

Till arbetare som vid övergången har minst ett års obruten anställ- ning utges tillägget under 12 veckor. För den som har rätt till tillägg under längre tid sker, enligt särskilda regler, en minskning av tillägget efter utgången av varje kalenderår.

13.2.4. Lön vid omplacering av tjänstemän

Frågan om tjänstemäns rätt till bibehållen lön eller lönetillägg vid omplacering regleras normalt inte via kollektivavtal. Lönevillkoren för en tjänsteman är istället reglerade enligt tjänstemannens enskilda anställningsavtal. En tjänsteman har rätt att behålla lön och övriga anställningsvillkor, försåvitt inte annan överenskommelse träffas mellan arbetsgivaren och den anställde. Arbetsgivaren kan inte ensidigt sänka tjänstemannens lön. Detta är liktydigt med en

uppsägning och därmed måste saklig grund enligt lagen om anställningsskydd föreligga. En sådan åtgärd blir högst troligen inte aktuell vid den typ av kortvarig omplacering som avses bli fallet vid övergående sjukdom.

13.3. Arbetsrättsliga aspekter på "Annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde" (3 kap. 7 & AFL)

13.3.1. Kriterierna "lämpligt" och "tillfälligt"

I den proposition (prop. 1994/95:147) som låg till grund för föränd- ringen i 3 kap. 7 5 AFL fann regeringen det angeläget att, i det fall den försäkrade kan antas återgå till sitt vanliga arbete, reglerna ändras så att när arbetsgivaren kan ordna andra tillfälliga arbetsupp— gifter bör arbetsförmågan vid sjukdom bedömas i relation till dessa. Om den försäkrade kan utföra dessa arbetsuppgifter, skall sjukpen- ning inte utges.

Kommittén kan konstatera att kriteriet "lämpligt" inte definierats närmare i lagens förarbeten. Med "lämpligt" får enligt kommitténs uppfattning i första hand avses att arbetet är lämpligt med tanke på den anställdes sjukdom. Lämpligheten bör dock även bedömas bl.a. med hänsyn till den anställdes förmåga, och förutsättningarna i övrigt, att utföra arbetet. Enligt kommitténs uppfattning bör man vid en bedömning av om ett erbjudet arbete är att anse som "lämpligt" också ta hänsyn till om det arbetet ryms inom den anställdes arbetsskyldighet enligt det enskilda tjänsteavtalet. Om tillämparen inte tar hänsyn till hur långt den anställdes arbetsskyldighet sträcker sig kan den situationen uppkomma att den anställde, med hänvisning till sitt anställningsavtal, avvisar ett erbjudande om ett annat "lämpligt" arbete, vilket ger möjlighet för försäkringskassan att, med hänvisning till reglerna i AFL, förvägra den anställde sjukpenning. En sådan kollision mellan arbetsrättsliga regler och ersättningsreg- lerna i AFL måste givetvis undvikas, och det sker enligt kommitténs uppfattning lämpligast om man vid en bedömning av vad som kan

anses vara "lämpligt" även tar hänsyn till den anställdes arbetsskyl- dighet.

Kommittén vill även något uppehålla sig kring att det arbete som erbjuds den anställde, förutom lämpligt, även skall vara "tillfälligt". 1 ovan angivna proposition anges att ett "tillfälligt" arbete är ett arbete som den försäkrade "...måste acceptera under den tid han eller hon inte kan utföra sina ordinarie arbetsuppgifter". Kommittén vill för sin del poängtera att det klart skall framgå att den omplace— ring som arbetsgivaren erbjuder, med stöd av reglerna i AFL, är en lösning endast för den tid under vilken den anställdes arbetsförmåga är nedsatt i förhållande till sina vanliga arbetsuppgifter. Är syftet med den erbjudna omplaceringen att ge den anställde nya arbetsupp— gifter för en länge tid har försäkringskassan inte rätt att förvägra den anställde sjukpenning om han eller hon avböjer erbjudandet.

Ur en rent arbetsrättslig aspekt föreligger dock inget hinder för en arbetsgivare att varaktigt omplacera en arbetstagare, om det nya arbetet omfattas av arbetstagarens arbetsskyldighet. Kommittén vill dock erinra om att för det fall att avsikten med ett erbjudande om annat arbete syftar till en varaktig omplacering föreligger en primär förhandlingsskyldighet för arbetsgivaren enligt 11 & medbestäm- mandelagen (MBL).

13.3.2. Lön under en tillfällig omplacering

Kommittén konstaterar att en anställd inte har en lagstadgad rätt till oförändrad lön under en sådan tillfällig omplacering enligt reglerna i 3 kap. 7 & AFL.

I avsnitt 13.2 ovan har kommittén redovisat vilka regler som gäller för en anställds arbetsskyldighet. I den begränsning av vilka ar— betsuppgifter en anställd enligt sitt tjänsteavtal behöver utföra vid en tillfällig omplacering ligger också att några betydande lönesänk— ningar normalt inte kan bli aktuella. För de flesta anställda på det traditionella arbetarområdet finns dessutom kollektivavtal om sär- skilda lönetillägg vid omplacering. En tjänsteman som tillfälligt om- placeras har normalt rätt till bibehållen lön.

Kommittén vill dock som en allmän ståndpunkt framhålla att ett arbete inte bör anses som "lämpligt" om lönen vid en tillfällig omplacering understiger vad den anställde istället skulle ha rätt till i form av sjukpenning. En aktiv åtgärd vid sjukdom skall alltså inte få leda till att den anställdes inkomster sjunker. För att regeln i

3 kap. 7 5 AFL bör tillämpas på detta sätt talar också att detta i sig kan utgöra en stimulans och drivkraft för den anställde att så tidigt som möjligt återgå i arbete.

13.4. Arbetsrättsliga aspekter på förslaget om rent medicinska skäl för rätt till ersättning från ohälsoförsäkringen

Tidigare har kommittén redovisat ett förslag som innebär nya regler för bedömning av arbetsförmågans nedsättning. Förslaget bygger på de uttalanden i kommitténs direktiv som anger att rätten till ersättning skall grundas på rent medicinska kriterier. Ett genomfö— rande av förslagen kan förväntas leda till att rätten till ersättning kommer att ifrågasättas i betydligt högre utsträckning än idag. I det fall ersättning förvägras eller dras in för en försäkrad som har en anställning, men som på grund av sjukdom inte längre förväntas kunna klara sitt vanliga arbete, uppkommer frågan om hur långt arbetsgivarens omplaceringsskyldighet sträcker sig. Ytterst handlar det också om den försäkrades anställningsskydd i en sådan situation. I detta avsnitt lämnar kommittén därför en kortfattad redogörelse för reglerna i lagen om anställningsskydd (LAS).

Ett syfte med LAS är att öka tryggheten i bestående anställningar, en uppsägning från en arbetsgivares sida kan förklaras ogiltig om den inte är sakligt grundad. I detta avsnitt redovisas därför även något om den praxis som utvecklats beträffande i vilka fall en uppsägning på grund av sjukdom kan anses sakligt grundad.

13.4.1. Saklig grund för uppsägning

Enligt 7 5 lagen om anställningsskydd (LAS) skall en uppsägning från en arbetsgivares sida vara sakligt grundad. Saklig grund för uppsägning föreligger inte om det skäligen kan krävas av arbetsgiva- ren att han bereder arbetstagaren annat arbete hos sig.

De situationer då uppsägningar på saklig grund kan bli aktuella kan grovt delas in två huvudgrupper. Till den första gruppen kan hänföras uppsägning i fall av arbetsbrist. Saklig grund kan också

föreligga på grund av skäl som har att göra med den anställdes bristande förmåga att fullgöra sitt arbete eller till personliga omständigheter i övrigt. I detta avsnitt kommer endast uppsägning på grund av personliga omständigheter att behandlas.

Även i fråga om uppsägning på grund av personliga omständighe- ter kan man skilja på två grupper av fall. Den första gruppen omfattar olika fall av misskötsamhet från den anställdes sida. Till den andra gruppen kan hänföras omständigheter där arbetstagaren på grund av tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt arbetsförmåga eller andra liknande förhållanden inte längre klarar sina arbetsuppgifter på ett fullgott sätt. Den fortsatta framställningen kommer att fokuseras kring omständigheter som hänför sig till den senare gruppen.

Som konstaterats ovan är begreppet saklig grund centralt då det gäller den enskildes anställningsskydd. Begreppet saklig grund har dock inte preciserats i lagtexten. I förslaget till lag om anställnings— skydd (prop. 1973:129 5. 120) konstaterade det föredragande statsrådet att det inte förelåg några möjligheter att nämnare precisera vad som skall anses utgöra saklig grund. Därtill växlar förhållandena i arbetslivet i alltför stor utsträckning. Statsrådet anförde: "Vad som i ett fall kan anses utgöra saklig grund för en uppsägning behöver inte i andra fall godtas som sådan grund. Uppsägningsfallen är så olika och förhållandena på arbetsplatserna så varierande att det inte är möjligt att generellt slå fast vad som kan betraktas som saklig grund. Det är alltid nödvändigt att ta hänsyn till de särskilda omständigheterna i det individuella fallet. "

13.4.2. Saklig grund för uppsägning vid sjukdom m.m.

I den ovan angivna propositionen (prop. 1973: 129 s. 126) anförde statsrådet följande i fråga om saklig grund för uppsägning för det fall att en anställd på grund av sjukdom eller andra liknande förhållanden inte längre klarar sina arbetsuppgifter på ett fullgott sätt: ”En annan huvudgrupp avfall då en uppsägning kan bli aktuell på grund av den anställdes personliga förhållanden är då arbetsta- garen på grund av tilltagande ålder, sjukdom, nedsatt arbetsförmå- ga e.d. får svårt att fullgöra de arbetsuppgifter som har lagts på honom. Min principiella inställning är den att omständigheter av detta slag inte i och för sig utgör grund för uppsägning. " Därefter

redogjorde statsrådet för sin syn på vikten av att försöka hindra en tudelning av arbetsmarknaden, en för yngre, välutbildad arbetskraft och en för äldre, handikappade och dåligt utbildade. Han anförde: "] enlighet härmed bör ålder, sjukdom o.dyl. i princip inte godtas som saklig grund för uppsägning. Den begränsning av arbetstagarens prestationsförmåga som ålder eller sjukdom kan medföra bör i stället som regel leda till att arbetsgivaren vidtar särskilda åtgärder för att underlätta arbetet för arbetstagaren, t.ex. särskilda anord- ningar på arbetsplatsen eller förflyttning till mindre krävande arbete. "

Statsrådet konstaterade dock att: "Ålder eller sjukdom kan emeller- tid medföra en stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan som är så väsentlig att arbetstagaren i fråga inte längre kan utföra arbete av någon betydelse. I så fall bör denna nedsättning av arbetsförmågan kunna åberopas som grund för uppsägning. " I detta sammanhang anförde statsrådet även att uppsägning inte bör komma i fråga så länge den sjuke arbetstagaren uppbär sjukpenning från försäkringskassan.

Av det som anförts ovan framgår att prognosen beträffande arbets- förmågans nedsättning är av avgörande betydelse. En uppsägning på grund av sjukdom torde som regel inte kunna betraktas som sakligt grundad om den anställde rimligen kan antas kunna återfå sin hälsa och sin arbetsförmåga.

Undantag från huvudregeln att uppsägning på grund av sjukdom inte får ske kan alltså uppkomma då arbetstagaren drabbats av en sådan väsentlig och stadigvarande nedsättning av sin arbetsförmåga att han eller hon inte kan förväntas komma att kunna utföra arbete av någon betydelse för arbetsgivaren. (Beträffande anställningsskyd- det vid beslut om förtidspension hänvisas till avsnitt 13.6 nedan.) Inriktningen på en rehabiliteringsåtgärd kan också ge viss vägled- ning när det gäller att bedöma om en arbetstagare kan förväntas komma att kunna utföra något arbete för sin arbetsgivares räkning. I regeringens proposition om ändring i lagen om anställningsskydd (prop. 1979/80:4) anförde statsrådet: "Om det, t.ex. vid bedömningen av den sjukbidragsberättigades rehab iliteringsmöjl i gheter, står klart att denne måste förberedas för andra arbetsuppgifter än dem som förekommer hos arbetsgivaren bör detta kunna åberopas som saklig grund för uppsägning. " (Se även domen AD 1993 nr 42 som redovisas nedan.)

Denna begränsning i en arbetstagares anställningsskydd måste, enligt kommitténs uppfattning, noga beaktas av de organ som har att

initiera och tillsammans med en långtidssjuk planera lämpliga rehabiliteringsåtgärder. För att en försäkrad inte skall riskera att mista sin anställning bör möjligheterna att i första hand rehabilitera den anställde tillbaka i arbete hos arbetsgivaren tas till vara. Denna inriktning kommer också till uttryck i den steg-för—stegbedömning av arbetsförmågans nedsättning som kommittén tidigare redovisat i avsnitt 12.7.6.3.

Mot bakgrund av de arbetsrättsliga reglerna är det, enligt kommit- téns uppfattning, viktigt att termen arbetslivsinriktad rehabilitering reserveras för de åtgärder som är avsedda att leda till att den försäkrade kan återgå i ett (annat) arbete. Åtgärder som främst avser att aktivera den försäkrade eller på annat sätt syftar till att underlätta en tidig återgång i hans eller hennes vanliga arbete bör alltså inte slentrianmässigt ges benämningen arbetslivsinriktad rehabilitering.

13.4.2.1 Arbetsgivarens omplaceringsskyldighet

Av 7 & andra stycket LAS framgår att saklig grund för uppsägning inte föreligger om det skäligen kan krävas av arbetsgivaren att han bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. Därmed uppkommer frågan hur långt detta omplaceringskrav kan drivas. I propositionen om lag om anställningsskydd (prop. 1973 : 129) anförde föredragande statsrådet att uppsägningen bör vara den yttersta åtgärd som får sättas in först när alla andra möjligheter att lösa problemet har uttömts. Vidare anfördes: "Arbetsgivaren bör enligt min mening i princip vara skyldig att undersöka om det någonstans inom företaget kan ordnas en ny anställning. Har företaget flera driftsenheter, bör undersökningen ta sikte på alla företagets driftsenheter. "

Om en anställd inte längre kan klara sina ordinarie arbetsuppgifter är arbetsgivaren alltså skyldig att utreda möjligheterna att erbjuda den anställde ett annat, kanske mindre krävande, arbete. I första hand bör den anställde erbjudas annat arbete inom arbetsplatsen eller företagsenheten. Om detta inte kan ske är arbetsgivaren skyldig att utreda möjligheten att erbjuda annat arbete hos sig. Har företaget flera driftsenheter gäller omplaceringsskyldigheten samtliga enheter. Vid offentlig verksamhet gäller omplaceringsskyldigheten myndig- hetens hela verksamhetsområde. En statlig myndighets skyldighet gäller dock inte verksamhetsområden som lyder under andra myndigheter, och en privat arbetsgivares skyldighet sträcks inte ut till att omfatta andra företag inom en koncern. Ett landstings

omplaceringsskyldighet för en läkare ansågs i domen AD 1984 nr 141 omfatta hela den sjukvårdande verksamheten inom landstinget.

I specialmotiveringen till 1973 års proposition nämns följande beträffande omplaceringsskyldigheten: "Ett annat fall är då en arbetsgivare bedriver flera olika rörelser på skilda orter. Det kan då i många fall inte skäligen krävas, att arbetsgivaren undersöker möjligheterna att placera om en arbetstagare från en rörelsegren till en annan. Särskilt gäller detta, om varje rörelsegren har sin egen personalavdelning som självständigt sköter rekrytering och andra personalfrågor för rörelsegrenen ifråga. "

Genom att omplaceringsskyldigheten är knuten till arbetsgivarens verksamhet kommer skyldigheten att variera i omfattning mellan små och stora arbetsgivare. En konsekvens av detta är alltså att saklig grund för uppsägning kan föreligga i det lilla företaget i en situation där förhållandena hos en större arbetsgivare är sådana att anställningen kan bestå. (Se domen AD 1978 nr 139 som redovisas nedan.)

Det erbjudande om omplacering som arbetsgivaren lämnar skall i möjligaste mån ligga i paritet med det tidigare arbetet. I annat fall riskerar arbetsgivaren att anses att inte ha uppfyllt sina skyldigheter. De skyldigheter som åvilar arbetsgivaren är dock begränsade till att omfatta vad som kan anses vara skäliga. En anställd kan inte begära att bli omplacerad till ett arbete för vilka han saknar tillräckliga kvalifikationer. Den anställde skall dock givetvis ha rätt till arbeten som han eller hon kan klara efter en normal upplämings- eller introduktionstid.

I propositionen om en ny anställningsskyddslag (prop 1981/82:71 s. 66 ff) redogjorde statsrådet för den rådande ordningen och anförde: "Enligt denna skall ett uppsägningsbeslut föregås av samråd mellan arbetsgivaren och den berörda arbetstagarorganisa- tionen, Möjligheterna att lösa situationen utan uppsägning, genom omplacering eller på annat sätt, skall utredas och prövas. Arbetsta- garen skall själv underrättas på förhand och göras medveten om hur situationen ter sig för arbetsgivaren.

Har arbetstagaren utan godtagbar anledning avböjt ett erbjudet arbete, anses arbetsgivaren i allmänhet inte vara skyldig att lämna några ytterligare erbjudanden. (Se domen AD 1993 nr 96 som redovisas nedan.)

13.4.2.2 Något om praxis beträffande saklig grund för uppsägning och arbetsgivarens omplaceringsskyldighet

I ett delbetänkande från 1992 års arbetsrättskommitté "Ny anställ- ningsskyddslag" (SOU 1993132) beskrivs rättsläget på följande sätt: "Praxis uppvisar enstaka exempel där en uppsägning har godtagits trots att arbetstagarens problem stått i samband med ett sjukdom- stillstånd. Det får dock betecknas som klart att det här är fråga om rena undantagssituationer. "I betänkandet redovisas bl.a. domen AD 1987 nr 164 som gällde uppsägningen av ett tidningsbud som i betydande omfattning slutfört utdelningen av morgontidningarna alltför sent. Arbetsgivaren hade ingripit men utan varaktigt resultat. Den anställde led av schizofreni och hade därför svårt att komma i gång på morgonen. Oavsett om sjukdomen bidragit till problemen fann domstolen att arbetsgivarens verksamhet var så beroende av att buden höll tiderna att man inte kunde behålla en arbetstagare som gjorde sig skyldig till upprepade förseningar. Arbetstagaren ansågs till följd av detta vara oförmögen att utföra ett arbete av någon betydelse. AD kom därför fram till att det förelåg saklig grund.

I målet AD 1993 nr 42 ansågs en uppsägning av två arbetsskadade elmontörer, den ene med förslitningsskador i höger axel och i nacken, den andre med vibrationsskada, vara sakligt grundad. När uppsägningen skedde hade företaget fem montörer anställda och arbetsuppgifterna var traditionellt elinstallationsarbete, t.ex. att dra elkablar, sätta upp elskåp och armaturer samt att koppla uttag. Vid ett möte med anpassningsgruppen var såväl Bygghälsans läkare som de båda montörerna ense om att de två inte kunde återgå i traditio- nellt installationsarbete. AD konstaterade att det rörde sig om ett litet arbetsställe och att det skulle medföra stora praktiska problem att organisera arbetet utifrån en ordning som innebar att en eller ett par av montörerna inte kunde tas i anspråk för arbeten som in- nehåller vanligt förekommande moment. AD konstaterade vidare att införskaffande av ytterligare tekniska hjälpmedel endast skulle haft en marginell betydelse för möjligheterna att behålla de två montö- rerna. Enligt ADs mening kunde det heller inte ha ansetts ingå i bolagets skyldighet att utvidga sin verksamhet till att omfatta sådan verksamhet som kunde ha försett montörerna med arbetsuppgifter. AD fann alltså att bolaget inte haft möjlighet att omplacera de båda montörerna till annat arbete.

I målet hävdades också att bolaget inte haft rätt att säga upp de båda montörerna eftersom de vid respektive uppsägningstillfälle

uppbar sjukpenning och var föremål för rehabilitering. AD konstate- rade att det i förarbetena uttalats att det knappast torde bli aktuellt att bedöma en uppsägning som sakligt grundad under tid då det pågår åtgärder för att stärka den enskilde arbetstagaren och öka dennes förutsättningar att arbeta. Enligt ADs uppfattning kan detta uttalande inte antas ta sikte på andra situationer än sådana då det är fråga om åtgärder för att arbetstagaren skall kunna återkomma till sin arbetsgivare eller situationer då det är oklart om arbetstagaren kan återkomma. ] detta fall hade rehabiliteringsersättning beviljats för utbildning som var avsedd för arbete inom annan verksamhet än den bolaget bedrev. Enligt ADs mening måste det redan vid uppsägningstillfällena ha stått klart att ingen av montörerna kunde förväntas komma tillbaka i arbete hos bolaget och därmed upphörde också bolagets ansvar för deras rehabilitering.

I målet AD 1993 nr 96 ansågs saklig grund för uppsägning föreligga i det fall en anställd, med helt sjukbidrag, vägrade att inställa sig för arbetsprövning som arbetsgivaren erbjudit. I domen konstateras att arbetsgivaren och samhället har ett ansvar för att en arbetstagare som drabbats av arbetsskada får del av de anpassnings- och rehabiliteringsinsatser som behövs för att arbetstagaren skall kunna fortsätta att arbeta. De insatser som krävs för att en arbetsska- dad skall komma tillbaka i arbete utgår från en samverkanssyn där denne förväntas medverka på ett aktivt och positivt sätt. AD konstaterade att försäkringskassan har möjlighet att tills vidare förvägra en försäkrad ersättning om han eller hon utan giltig anledning vägrar att medverka till rehabilitering. Vad en arbetsgiva- re kan göra i de fall arbetstagaren inte vill delta i rehabilitering hos arbetsgivaren får, enligt AD, prövas utifrån andra utgångspunkter. Om en arbetstagare utan giltigt skäl vägrar att delta i en rehabilite- ring måste dennes handlande få den effekten att arbetsgivaren får anses ha fullgjort sitt rehabiliteringsansvar och därmed också att arbetstagaren inte längre kan göra anspråk på att få behålla sin anställning hos arbetsgivaren. Detta gäller enligt AD under förutsätt- ning att det är fråga om en arbetsprövning som kan antas bidra till att arbetstagaren skall kunna återgå i arbete och att detta arbete är av sådant slag att arbetstagaren skäligen bör godta omplacering till det.

I domen AD 1994 nr 12 ansågs en uppsägning på grund av att den anställde riskerade sin hälsa inte vara sakligt grundad. I detta fall led den anställde av en medfödd ortopedisk sjukdom. Efter några års anställning sjukskrevs den anställde under längre tidsperioder på grund av belastningssmärtör. I rehabiliteringssyfte genomgick han

en längre teknisk utbildning för att söka erhålla arbete utanför bolaget. Då han inte lyckats få något arbete efter utbildningen och då han efter en operation upplevt sig vara smärtfri önskade han återgå i arbete. Arbetsgivaren vägrade emellertid med hänvisning till den anställdes hälsa att låta honom återuppta arbetet. Samtidigt sade arbetsgivaren upp honom med hänvisning till personliga förhållan- den. AD konstaterade att de hälsorisker arbetsgivaren ville göra gällande var att den anställde, vid återgång i arbete, riskerade att tvingas tidigarelägga ett operativt ingrepp i höften. AD konstaterade vidare att arbetsgivaren inte ens påstått att den anställdes sjukdoms- tillstånd var sådant att det skulle begränsa hans arbetsförmåga eller innebära andra olägenheter för arbetsgivaren om han återgick i arbete. Enligt ADs mening bör frågan om uppsägning på grund av sjukdom som inte påverkar arbetsgivarens verksamhet bedömas än mer restriktivt. Endast i yttersta undantagsfall torde enbart faran för en arbetstagares hälsa kunna accepteras som argument från arbetsgi— varen i en uppsägningstvist. AD fann att bevisningen vad gällde hälsoriskerna i vissa delar var motsägelsefull. Utredningen gav inga säkra belägg för att en återgång skulle leda till att den anställde skulle riskera att behöva genomgå en höftledsoperation. Det hade heller inte framkommit att en tidigarelagd operation skulle vara negativ. Saklig grund för uppsägning ansågs inte föreligga.

Målet AD 1991 nr 27 gällde frågan huruvida en kommun haft saklig grund för uppsägning av en deltidsbrandman som vid en läkarundersökning befunnits ha ett hjärtfel. Denna defekt medförde att brandmannen inte fick anlitas för rökdykning. Denna, som AD uppfattade, förhållandevis ringa inskränkning av brandmannens tjänstbarhet ansågs inte ha vållat kommunens räddningstjänst någon sådan olägenhet att kommunen på grund därav haft rätt att skilja honom från anställningen som brandman.

I målet AD 1989 nr 98 åberopade arbetsgivaren, en kommun, som grund för uppsägning av en förskollärare, bland annat samarbets- problem i förhållande till arbetsledning, föräldrar och barn. Den anställde hade bl.a. inte hållit samlingar med barnen och inte heller deltagit i personalkonferenser och föräldramöten. Genom arbets- givarens försorg remitterades den anställde till arbetsmarknadsin- stitut och arbetsgivaren bekostade också behandling hos en psyko- log. AD fann att den anställdes underlåtenhet att delta i samlingarna kunde förklaras av att hon hade haft vissa psykiska problem med fobier och ångestreaktioner som tagit sig uttryck i bl.a. svårigheter att vistas i grupper av människor. I fråga om arbetsgivaren fullgjort

sin omplaceringsskyldighet fann AD att man tagit upp frågan om omplacering men att den anställde avvisat alla förslag till annat arbete inom barnomsorgen. AD fann det visat att den anställde borde ha omplacerats till annat arbete än daghemsarbete och att någon omplacering faktiskt inte skett. Visserligen diskuterades andra arbetsuppgifter men något konkret erbjudande gavs inte. AD fann vidare att den anställdes ställningstagande till placering i daghems— arbete med hänsyn till omständigheterna inte kunde betraktas som ett sådant avvisande av ett omplaceringserbjudande som innebar att arbetsgivaren därmed skall anses ha fullgjort sina skyldigheter.

Målet AD 1989 nr 29 gällde uppsägningen av en 62 årig studiecir- kelledare med 25 års anställningstid. Arbetsgivaren gjorde gällande att den anställde var inkompetent som lärare och att han inte passat angivna lektionstider samt att detta allvarligt påverkat skolans anseende och ekonomi. AD fann att det med hänsyn till den långa anställningstiden och den anställdes höga ålder bör krävas starka skäl för att saklig grund för uppsägning på grund av personliga skäl skall anses föreligga. AD fann att det i målet inte till fullo kunnat klarläggas vad som var orsaken till den anställdes försämrade förmåga att utföra sitt arbete. Troligen hade faktorer som tilltagande ålder, ekonomiska bekymmer, dåligt allmäntillstånd och en alltmer pressad situation i arbetet samverkat. Den anställde hade genom sitt fackförbund begärt förbättringar beträffande undervisningstimmar och schemaläggning samt efterlyst stöd och hjälp för att kunna genomföra bättre lektioner. Han hade vidare försökt att förbättra sin undervisning genom att vidareutbilda sig i pedagogik och han hade även sökt psykiatrisk hjälp. I detta fall hade arbetsgivaren, enligt AD, visat en påfallande passivitet. Det hade inte vidtagits några åtgärder av personalvårdande karaktär, inte ens ett ingående samtal. Detta fann AD anmärkningsvärt. När den anställdes svårigheter att sköta undervisningen blev allt tydligare föll, enligt AD, ansvaret på arbetsgivaren att söka klarlägga orsaken till svårigheterna och att vidta lämpliga åtgärder för att komma tillrätta med dessa. AD ansåg att arbetsgivarens ansvar var särskilt stort i detta fall eftersom det rörde sig om en medarbetare som haft en lång och tidigare uppskat- tad tjänstgöring och som endast hade ett par år kvar till pensione- ringen. Uppsägningen ansågs därför inte sakligt grundad.

Målet AD 1978 nr 139 gällde uppsägningen av två anställda, S och K, som led av sjukdom i form av kronisk alkoholism. AD konstate- rade att det från företagets synpunkt måste medföra betydande komplikationer att ha arbetstagare som i mycket stor utsträckning

uteblir från arbetet och det ofta utan att anmäla sin frånvaro eller försöka styrka orsaken till den. Beträffande S och K hade det uppkommit svårigheter när de efter en längre tids frånvaro plötsligt inställt sig till arbete. Ibland hade det varit svårt att hitta lämpliga arbeten åt dem eftersom de då inte sällan befunnit sig i dåligt fysiskt och psykiskt skick och inte kunnat anförtros sina sedvanliga arbetsuppgifter. AD anförde: "Vid bedömningen av vilken verkan de nu berörda omständigheterna bör tillmätas i uppsägningsfrågan måste beaktas att bolaget är ett av Sveriges allra största företag som förfogar över betydande resurser för att kunna klara dessa problem. — — — Hade det varit fråga om ett utpräglat småföretag med endast ett fåtal anställda skulle de nu berörda svårigheterna måhända ha kunnat tillmätas sådan betydelse att saklig grund för uppsägning hade förelegat. " AD fann att det beträffande S inte funnits några större problem då han utför sitt egentliga arbete. Det var enligt AD alltså inte styrkt att S misskött sina arbetsuppgifter när han inställt sig till arbete. K hade däremot fått allt svårare att klara sina arbets- uppgifter och han förmådde inte längre att hålla samma arbetstakt som andra arbetskamrater. AD fann dock inte att utvecklingen gått så långt att det var fråga om en så väsentlig och stadigvarande nedsättning av arbetsförmågan att K inte längre kunde utföra arbete av någon betydelse. AD fann därmed att uppsägningarna inte var sakligt grundade.

Domen AD 1979 nr 67 behandlade frågan om det förelåg saklig grund för uppsägning av en skorstensfejare med alkoholmissbruk av sjukdomskaraktär. AD fann vid en samlad bedömning att hänsyn skall tas till å ena sidan de avsevärda säkerhetskrav som måste ställas inom skorstensfejaryrket och å andra sidan det förhållande att försummelser av endast ringa betydenhet kunnat läggas den anställde till last. Vidare ansågs sjukdomsprognosen av läkare vara god och den anställdes alkoholproblem syntes ha avtagit under de senaste två åren. Vidare fann AD att de olägenheter alkoholproble- men förorsakat arbetsgivaren hade kunnat bemästras utan alltför betydande insatser. Den samlade bedömningen ledde fram till att domstolen ansåg att det inte förelegat saklig grund för uppsägning.

13.4.2.3 Kommitténs slutsatser beträffande anställningsskyddet vid sjukdom

Kommittén kan konstatera att de krav som ställs på arbetsgivaren när det gäller omplacering av anställda som på grund av sjukdom drabbas av en nedsättning av arbetsförmågan är relativt långtgående. Detta ligger helt i linje med avsikten med anställningsskyddet. Enligt kommitténs uppfattning är det utomordentligt angeläget att äldre arbetstagare och de som på grund av sjukdom eller handikapp har eller får en begränsad arbetsförmåga ges möjlighet att stanna kvar i företagen. Som anförts ovan var målet med LAS bl.a. att undvika det skapas två separata arbetsmarknader, en för yngre arbetskraft och en för äldre, sjuka och handikappade arbetstagare. En begränsning av en arbetstagares prestationsförmåga som beror på ålder eller sjukdom bör i stället leda till att arbetsgivaren underlättar arbetet, t.ex. genom särskilda anordningar på arbetsplatsen eller genom omplacering till ett mindre krävande arbete.

1992 års arbetsrättskommitté anförde följande om rätten att säga upp en anställd vid sjukdom: "] denna del kan vi i stort dela den uppfattning som kommit till uttryck i hittillsvarande praxis, nämli- gen att uppsägning endast får ske i undantagsfall. Sjukdomar och kanske en avtagande arbetsförmåga ter sig som tämligen naturliga inslag på en arbetsplats. Arbetsgivaren måste därför ha en bered- skap för sådana situationer, och saklig grund-begreppet får inte ges en sådan utformning att arbetstagarna kan skiljas från anställningen så snart arbetsförmågan avtar. Enligt arbetsmiljölagen gäller dessutom att arbetsgivaren skall ta hänsyn till arbetstagarens särskilda förutsättningar för arbetet (3 kap. 3 9). Vidare är han skyldig att se till att det i hans verksamhet bedrivs en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- eller rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som ligger på arbetsgivaren enligt bl.a. arbetsmiljölagen (3 kap. Za 5? treaje stycket; jämför även 8 och 9 ååfrämjandelagen). "

För att en uppsägning skall kunna anses vara sakligt grundad krävs det enligt praxis att en arbetsgivare kan presentera en relativt omfattande, noggrann och omsorgsfull utredning beträffande sina möjligheter att kunna erbjuda en omplacering. Det innebär att en arbetsgivare självständigt har att visa att nedsättningen av arbetsför- mågan är varaktig samt att alla rimliga rehabiliteringsåtgärder från arbetsgivarens sida har vidtagits. Ett sådant krav får sägas bl.a. innebära att arbetsgivaren noggrant dokumenterat rehabiliterings—

utredningar, kontakter med försäkringskassan och andra myndighe- ter samt de åtgärder som vidtagits, eller erbjudits den anställde, och resultatet av dessa. I målet AD 1981 nr 51 uttalade domstolen: "Föreligger oklarhet huruvida omplacering kunnat ske, bör normalt anses att omplaceringsskyldigheten inte är fullgjor . "

Som tidigare konstaterats skall en omplacering i möjligaste mån ligga i paritet med det tidigare arbetet. Det innebär att målet för en omplacering i första hand skall vara att, om möjligt, bereda den anställde ett arbete som svarar mot det som han eller hon tidigare haft. Arbetet förutsätts också rymmas inom den anställdes arbets- skyldighet enligt tjänsteavtalet. När dessa möjligheter är uttömda måste, enligt kommitténs uppfattning, en arbetsgivares omplace- ringsskyldighet dock även omfatta arbeten som inte ryms inom den anställdes normala arbetsskyldighet.

13.5. Uppsägningen och rätten till uppsägningslön

Som kommittén tidigare konstaterat kan de föreslagna nya reglerna för bedömning av arbetsförmågan komma att leda till att ersättning kan komma förvägras eller dras in för försäkrade som har en anställning. Om arbetsgivaren i en sådan situation, beroende på förhållandena i det enskilda fallet, har saklig grund för att säga upp arbetstagaren kommer denne att förlora sin anställning. Enligt kommitténs uppfattning finns det därför anledning att redogöra för reglerna kring uppsägningen och den möjlighet till rådrum och viss ekonomisk trygghet som finns i bestämmelserna om uppsägningstid och lön under sådan tid.

13.5.1. Uppsägning från arbetsgivarens sida

Uppsägning från arbetsgivarens sida skall vara skriftlig (8 & LAS). I uppsägningsbeskedet skall arbetsgivaren ange vad den anställde skall iaktta för det fall han eller hon vill göra gällande att uppsäg- ningen är ogiltig eller för att yrka skadestånd med anledning av uppsägningen. Om den anställde så begär skall arbetsgivaren uppge de omständigheter som åberopas som grund för uppsägningen. Uppgiften skall vara skriftlig om den anställde begär det.

En arbetsgivare som vill säga upp en arbetstagare på grund av om- ständigheter som hänför sig till arbetstagaren personligen (t.ex. sjukdom) skall underrätta arbetstagaren om detta i minst två veckor förväg. Är arbetstagaren fackligt organiserad skall arbetsgivaren samtidigt varsla den lokala arbetstagarorganisation som arbetstaga- ren tillhör. Arbetstagaren och den lokala arbetstagarorganisationen har rätt till överläggning med arbetsgivaren om åtgärden (30 & LAS).

Både för arbetstagare och arbetsgivare gäller en minsta uppsäg- ningstid om en månad (1 l & LAS). Om en arbetstagare vid uppsäg- ningstillfället varit anställd hos arbetsgivaren de senaste sex måna- derna i följd eller sammanlagt minst tolv månader under de senaste två åren har arbetstagaren rätt till en uppsägningstid av

två månader vid fyllda 25 år tre månader vid fyllda 30 år — fyra månader vid fyllda 35 år — fem månader vid fyllda 40 år — sex månader vid fyllda 45 år

En arbetstagare som har blivit uppsagd har rätt att under uppsäg- ningstiden behålla sin lön och andra anställningsförmåner även om arbetstagaren inte får några arbetsuppgifter eller får andra arbetsupp- gifter än tidigare (12 5 LAS). Om arbetsgivaren har förklarat att arbetstagaren inte behöver stå till förfogande under uppsägningsti- den eller del därav, får arbetsgivaren räkna av inkomster som arbetstagaren under samma tid har förvärvat i annan anställning. Arbetsgivaren har också rätt att räkna av inkomster som arbetstaga- ren under denna tid uppenbarligen kunde ha förvärvat i annan godtagbar anställning.

Under uppsägningstiden har en arbetstagare rätt till skälig ledighet med bibehållna anställningsförmåner för att besöka arbetsförmed- lingen eller för att på annat sätt söka arbete.

13.5.2. Särskilt om rätten till lön under uppsägning

I detta avsnitt redovisar kommittén de regler som gäller för rätt till lön under uppsägning. Uppsägningslönens huvudsakliga funktion är att utgöra en garanti för att arbetstagarens försörjning inte äventyras under den omställningsperiod som uppsägningstiden innebär.

Kommitténs granskning tar främst sikte på situationer som kan ha följande bakgrund. Försäkringskassan finner att en försäkrad inte längre har rätt till ersättning eftersom han eller hon har förmåga att försörja sig genom ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Arbetsgivaren har ingen möjlighet till omplacering och den anställde sägs upp. Inte heller under uppsägningstiden kan arbetsgi- varen erbjuda ett arbete som den anställde kan utföra. Har en arbetstagare trots detta rätt till uppsägningslön? Frågan ställs mot bakgrund av att entydig praxis på området, enligt vad kommittén kunnat utröna, saknas. Anledningen till detta kan möjligen sökas i det förhållandet att dagens regler, och tillämpningen av dessa, endast i ett fåtal fall lett till den situation som skisserats ovan.

I prop. 1973:129 gjorde det föredragande statsrådet följande allmänna uttalande om rätten till lön under uppsägningen (s. 128): "Att arbetstagaren skall ha rätt till lön och andra anställningsförmå- ner under uppsägningstiden oavsett om arbete kan erbjudas finner jag för min del självklart. Endast därigenom kan arbetstagaren få erforderlig ekonomisk trygghet under den omställningstid som följer på en uppsägning. " Detta uttalande kan dock tyckas stå i kontrast mot vad som anförs något senare i samma proposition: "Om arbetstagaren av någon anledning inte kan (...) utföra anvisat arbete, bör arbetsgivaren i enlighet härmed inte vara skyldig att betala ut uppsägningslön. Ett exempel på en sådan situation är att arbetstagaren till följd av sjukdom blir förhindrad att arbeta. " Vad statsrådet åsyftar i det senare citatet är sannolikt den situationen att arbetstagaren av försäkringskassan funnits vara berättigad till sj uk- penning. Att arbetsgivaren skulle vara skyldig att betala lön sam— tidigt som sjukpenning utges skulle naturligtvis vara stötande. En sådan ordning skulle också leda till att en arbetstagare skulle ha en längre gående rätt till lön från arbetsgivaren vid sjukskrivning under en uppsägningstid än för en sjukskrivning som annars inträffar under anställningen.

1 ovan nämnda proposition anför statsrådet också något som mer tar sikte på den situation kommittén nu diskuterar: "Det kan sålunda rent principiellt hävdas att, så länge anställningsavtalet formellt består, arbetsgivaren skall vara skyldig att fullgöra sin del av avtalet, dvs. betala ut lön, även om han inte (...) är i stånd att tillgodogöra sig någon motprestation från arbetstagaren iform av utfört arbete. Att arbetsgivaren har en sådan skyldighet kan

förefalla särskilt naturligt så länge arbetstagaren står till hans förfogande. "

Avgörande för rätten till lön under en uppsägningstid är alltså frågan om den anställde kan anses stå till arbetsgivarens förfogande. I den situation som kommittén här diskuterar lider den anställde av sjukdom. Enligt försäkringskassans bedömning har den försäkrade trots detta en förmåga att försörja sig genom ett arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Sjukpenning eller förtidspension kan därför inte utges. Om arbetsgivaren inte kan erbjuda den anställde arbetsuppgifter som han eller hon kan klara av står då den anställde till arbetsgivarens förfogande? Klarläggande praxis på området saknas och enligt vad kommittén kunnat inhämta varierar den praktiska tillämpningen när problem av detta slag uppstår.

13.6. Anställningsskyddet vid beslut om förtidspension

Om en anställd beviljas hel förtidspension behöver arbetsgivaren inte säga upp den anställde om han eller hon vill skilja medarbetaren från anställningen. I ett sådant fall är det tillräckligt att arbetsgivaren meddelar den anställde att han vill att denne skall lämna sin anställning (33 & LAS). Anställningen upphör då i och med att arbetstagaren fått del av beskedet.

I det fall en arbetstagare beviljats partiell förtidspension har han eller hon kvar sin anställning till den del som arbetsförmågan bibehållits. Vill en arbetsgivare inte ha kvar den anställde på den resterande tiden, måste arbetsgivaren säga upp den anställde i enlighet med tidigare redovisade regler, dvs. saklig grund för upp— sägning måste föreligga.

14. Vissa skadeståndsrättsliga aspekter

Kommittén kan konstatera att de föreslagna förändringarna av kriterierna i AFL för bedömning av arbetsförmåga, och därmed också rätten till ersättning, kan få konsekvenser för andra ersätt- nings- och försäkringssystem.

Den som drabbats av personskada kan under vissa förhållanden vara berättigad till ersättning för förlust av inkomst även från annat håll än AFL. Rätten till ersättning kan t.ex. grundas på bestämmel- serna i skadeståndslagen eller enligt annan lagstiftning eller försäk- ring som vilar på skadeståndsrättsliga principer.

Inom skadeståndsrätten skiljer man mellan ersättning för förlust av inkomst under förfluten tid och ersättning för framtida inkomstför- lust. För att fastställa rätten till ersättning för förfluten tid används ofta en konkret beräkning av den faktiska förlusten. När ersättningen beräknas skall förmåner som utges enligt lagen om allmän försäk- ring eller lagen om arbetsskadeförsäkring avräknas. För anställda sker också en samordning med sjuklön eller pension som utges av arbetsgivare på grund av anställningsavtal, pension som utges på grund av kollektiv tjänstepensionsförsäkring eller periodisk ersätt- ning som utges på grund av olycksfalls- eller sjukförsäkring som grundas på kollektivavtal.

När den framtida inkomstförlusten skall beräknas grundas denna ofta på mer eller mindre säkra bedömningar av den skadades möjlighet att i framtiden utnyttja den kvarvarande arbetsförmågan. Vid denna bedömning används ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp som i väsentliga delar överensstämmer med det som för närvarande gäller inom den allmänna försäkringen. Det ekonomiska invaliditets- begreppet kommer till uttryck på följande sätt i skadeståndslagen (5 kap. 1 & andra stycket) "Ersättning för inkomstförlust motsvarar skillnaden mellan den inkomst som den skadelidande skulle ha kunnat uppbära, om han icke hade skadats, och den inkomst som han trots skadan har eller borde ha uppnått eller som han kan beräknas komma att uppnå genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av

honom med hänsyn till tidigare utbildning och verksamhet, omskol- ning eller annan liknande åtgärd samt ålder, bosättningsförhållan- den och därmed jämförliga omständigheter. " I AFL (7 kap. 3 &) uttrycks det ekonomiska invaliditetsbegreppet på ett snarlikt sätt: "Vid bedömande i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsför- mågan, varom är fråga, bereda sig inkomst genom sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. "

Kommittén föreslår att bedömningen av rätt till ersättning från AF L skall grundas på rent medicinska skäl. Detta kan, som visats i avsnitt 12.7, bl.a. ske genom att kriterierna i 7 kap. 3 & AFL ändras. Ett ändrat ekonomiskt invaliditetsbegrepp i AFL kan alltså komma att leda till att denna skiljer sig från motsvarande bedömning inom skadeståndsrätten. Jan Hellner berör kopplingen mellan de två systemen i sin bok Skadeståndsrätt (4:e upplagan, s. 285): "] motiven betonas vikten av att det sker en fullständig utredning, men det framhålls också att man i stor utsträckning kan begagna samma utredningsmaterial som vid prövning av ersättning från allmän försäkring. "

Även i annan lagstiftning finns regler för att fastställa ersättning för framtida inkomstbortfall. Ofta hänvisas i dessa till skadeståndsla- gens regler. I brottsskadelagen anges t.ex. (5 5) att: "Brottsskade- ersättning med anledning av personskada bestäms enligt 5 kap. 1 — 5 559" skadeståndslagen”. Även trafikskadelagens ersättnings- regler (& 9) följer skadeståndslagen. För produktansvarslagen och miljöskadelagen torde bestämmelserna i skadeståndslagen få bety- delse som utfyllande regler beträffande sådant som inte regleras i dessa lagar, detta gäller t.ex. reglerna i 5 kap. skadeståndslagen. Det- samma gäller även Patientförsäkringen vid behandlingsskada.

Även bedömningen av rätt till ersättning för framtida inkomstför- lust vid arbetsskada vilar på ett ekonomiskt invaliditetsbegrepp som överensstämmer med AFLs. I 4 kap. 3 & lagen om arbetsskadeför- säkring (LAF) anges att: "Den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete skall bedömas med beaktande av vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till arbetsskadan, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhål— landen och andra sådana omständigheter. "

Inom trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA och TFA—KL) anges i 5 14 andra stycket att: "Frågan om graden av nedsättning av den skadades arbetsförmåga bedöms med hänsyn till hans förmåga att trots skadan bereda sig inkomst genom arbete. Arbetet skall härvid motsvara hans krafter och färdigheter. Vidare skall arbetet vara sådant som det rimligen kan begäras att den skadade skall kunna utföra med hänsyn till tidigare utbildning och verksamhet, omskolning eller annan dylik åtgärd samt ålder, bosättningsförhål- landen och därmed jämförliga omständigheter ". I det statliga avtalet om ersättning vid personskada (PSA) anges (32 &) att en livränta skall beräknas med hänsyn till den bestående nedsättningen av arbetstagarens förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete. ”Beräkningen skall ske med beaktande av vad som rimligen kan be— gäras av arbetstagaren med hänsyn till arbetsskadan, hans utbild- ning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter ".

Kommittén kan konstatera att en ändring av bedömningen av den ekonomiska invaliditeten inom AFL, utan en anpassning av mot- svarande regler inom skadeståndsrätten och andra ersättningssystem, kommer att leda till skillnader i bedömningarna av en skadas försörj- ningsekonomiska konsekvenser. För gemene man kan det komma att framstå som svårbegripligt varför han eller hon inte beviljas en för- tidspension från den allmänna försäkringen när ersättning för full inkomstförlust för samma skada utges från t.ex. trafikförsäkringen. Skilda kriterier för bedömningen av den ekonomiska invaliditeten kommer också att leda till konstnadsövervältringar på den som har att utge ersättning på grund av reglerna i skadeståndslagen eller i andra system.

För att uppnå en likformighet i bedömningarna, och för att förhindra en övervältring av kostnader, kan naturligtvis även en förändring av reglerna i 5 kap. 1 & SkL diskuteras. En förändring av reglerna för bedömningen av ekonomisk invaliditet skulle dock innebära en avsevärd försämring av de skadelidandes ställning. Av kommitténs direktiv framgår inte att kommittén även har att överväga en ändring av reglerna i SkL. En sådan förändring kan heller inte anses påkallad eftersom några glidningar i tillämpningen av reglerna inom skadeståndsrätten, enligt vad kommittén känner till, inte skett. Det är vidare tveksamt om en sådan ändring är önskvärd på grund av andra skäl. En förändring av 5 kap. l ä SkL, och inom andra ersättningssystem, skulle få så omfattande konse- kvenser att sådana förändringar bör föregås av ett särskilt utred—

ningsarbete. Kommittén har därför valt att avstå från att lämna några förslag i denna fråga.

15. Beräkning av inkomstunderlag under sjukpenningtid

15.1. Inledning

Enligt direktiven skall kommittén utreda frågan om vilka ersättning- ar som skall grunda rätt till SGI. Särskilt bör kommittén därvid uppmärksamma de olika semesterersättningar som finns samt skattepliktiga förmåner och skattepliktiga kostnadsersättningar. En utgångspunkt för kommitténs förslag skall därvid vara att reglerna för SGI-beräkning bör förändras så att en besparing på 500 miljoner kronor uppnås fr.o.m. år 1997. Mot bakgrund av behovet av ytterligare sparåtgärder bör kommittén pröva möjligheterna till att utforma reglerna för beräkning av förmånsgrundande inkomst så att en större besparing uppnås.

I avsnitten 5.8 5.13 har vi skissat en modell för beräkning av ersättningsunderlag som varit och alltjämt är under behandling av kommittén. I avsnitten 15.2 15.7 redovisar vi som våra förslag de delar av denna modell som är färdigbehandlade av kommittén och som i sig uppfyller det sparbeting om minst 500 miljoner kronor som uppställts i direktiven.

I avsnitt 15.8 redovisar vi de beräknade besparingarna som blir följden av de av kommittén föreslagna förändringarna i inkomstun- derlaget, dvs. borttagandet av andra skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar än lön, samt semesterlönefaktorn, men även införandet av timsjukpenningsystem för arbetslösa. Vi har i detta avsnitt även lämnat en beräkning av kostnadseffekten för föränd- ringen i SGI:n efter tid med sjukbidrag eller förtidspension.

Kommittén har föreslagit att förändringarna i ovan nämnda avseen- den skall införas fr.o.m. den 1 januari 1997.

15.2. Semesterlönefaktorn slopas

Vårt förslag: Vid beräkning av sjukpenninggrundande inkomst skall semesterlön beräknas till högst det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen

kan anses motsvara. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på hela semesterlönen.

Enligt semesterlagen har en anställd rätt till semesterlön med tolv procent av arbetsinkomsten under intjänandeåret. Med intjänandeår avses tiden fr.o.m. den 1 april ett år t.o.m. den 31 mars följande år. Därefter löper semesteråret lika lång tid. Den lagstadgade semester- lönens procentsats ger en något högre ersättning under semestertid än under arbetad tid. Anställda med fast månads- eller veckolön bibehåller sin ordinarie lön under en semesterperiod, i stället kompenseras dessa grupper genom ett semesterlönetillägg. Den som inte längre har kvar sin anställning har i stället rätt till semesterer- sättning med motsvarande belopp.

Den högre kompensation som semesterlönen ger jämfört med lö- nen för motsvarande arbetad tid beaktas vid beräkning av årsin- komsten vid fastställande av SGI. I enlighet med F örsäkringsöver- domstolens praxis sker detta genom en schablonberäkning varvid månadslönen, eller inkomsten ornräknad till månadslön, multiplice- ras med faktorn 12,2.

Vi har i avsnitt 5.8 redovisat vår uppfattning att ohälsoförsäkringen inte skall kompensera för den del av semesterlönen som överstiger den ersättning den försäkrade skulle ha haft om han/hon varit i arbete motsvarande tid. Vi anser att denna förändring bör göras fr.o.m. den 1 januari 1997 i AFL.

Man skulle kunna hävda att en överkompensation uppstår även härutöver för den som är eller har varit sjuk, eftersom sjukfrånvaron är semesterlönegrundande i den mån frånvaron under intjänandeåret inte överstiger 180 dagar eller om frånvaron beror på arbetsskada. Om arbetstagaren varit frånvarande från arbetet utan längre avbrott än fjorton dagar i en följd under två hela intjänandeår grundar därefter infallande dag av frånvaroperioden inte rätt till semesterlön.

Huruvida överkompensation kan anses uppstå eller inte varierar från fall till fall. Den som t.ex. är sjuk fr.o.m. oktober månad ett år

till mars månad följande år men som tar ut hel semester sistnämnda år kan inte anses ha blivit överkompenserad. Uppfattningen att överkompensation uppstår torde närmast ha att göra med de situationer då den försäkrade inte har möjlighet att ta ut ledighet utan får semesterlönen utbetald i kontanter. Vi anser inte att man i sjukförsäkringen kan eller bör lösa frågan om eventuell överkom— pensation i de olika situationerna. För övrigt är också andra ledigheter semesterlönegrundande såsom ledighet med föräldrapen- ning upptill 120 dagar för varje barn (för ensamstående förälder 180 dagar) samt ledighet med tillfällig föräldrapenning och ledighet för närståendevård.

Vi vill nämna att Utredningen om ledighetslagstiftningen har tagit upp denna fråga i sitt betänkande Ledighetslagstiftningen — en översyn (SOU 1994z4l ). Utredningen har angivit att det förhållandet att det i underlaget för SGI ingår även semesterlön kan i vissa fall innebära att en arbetstagare blir överkompenserad vid sjukdom. Genom införandet av karensdag och sänkta ersättningsnivåer har emellertid problemet vad gäller överkompensation blivit mindre uttalat. Utredningen ställer frågan om saken fortsättningsvis skall behandlas inom sjukförsäkringen eller i semesterlagen men anser att frågan bör prövas i annat sammanhang än inom nämnda utredning.

Kommitté föreslår således endast den förändringen att semesterlö- nen inte skall beräknas högre än vad kontantlönen skulle ha varit för utfört arbete under motsvarande tid. Detta föranleder ändring i 3 kap. 2 & AFL. I paragrafens tredje stycke anges att semesterlönen skall beräknas på sådant sätt. Detta innebär att månadsinkomsten skall räknas upp med faktorn 12 i stället för enligt dagens praxis med 12,20. Den genomsnittliga veckolönen multipliceras med 52. Mot-svarande anpassning får göras vid andra inkomstförhållanden.

I avvaktan på kommitténs förslag rörande arbetsskadeförsäkringen skall denna förändring inte påverka storleken av en arbetsskadeliv- ränta. Vi lägger därför fram förslag till en anpassning av 4 kap. 5 & lagen om arbetsskadeförsäkring.

Någon ändring av uttaget av arbetsgivaravgifter och egenavgifter enligt socialavgiftslagen är inte avsedd.

15.3. Skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar beaktas inte

Vårt förslag: 1 den sjukpenninggrundande inkomsten skall inte ingå andra skattepliktiga förmåner än kontant lön och inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar. Den s.k. minskningsregeln skall endast gälla utbetald kontant lön. Arbetsskadelivränta skall fortfarande beräknas på sådana förmåner och kostnadsersätt- ningar.

Sedan länge har SGI beräknats även på naturaförmåner. Före år 1988 gällde detta naturaförm