Beslut vid regeringssammanträde den 13 juni 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för en översyn av systemet för efterlevande- pension och att lämna förslag till ny konstruktion av efterlevandepensioneringen. Vägledande skall därvid bl.a. vara att de nya reglerna harmonierar med reglerna för det reformerade ålderspensionssystemet. I uppdraget ingår vidare att även i andra hänseenden se över regelsystemet för efterlevandepension och vid behov lämna förslag till förändringar.

Bakgrund

Inom ramen för Pensionsberedningen genomfördes en grundläggande översyn av reglerna för efterlevandepension som redovisades i betänkandet Efterlevandepension (SOU 1987:55). På grundval av förslagen i det betänkandet beslutade riksdagen om omfattande förändringar (prop. 1987/88:171, bet. 1987/88:SfU29, rskr. 1987/88:401). Bland annat ersattes den livsvariga änkepensionen av en tidsbegränsad omställningspension som utges till såväl kvinnor som män. Vidare infördes en särskild efterlevandepension. Samtidigt beslutades om långtgående övergångs- bestämmelser för kvinnor födda före år 1945 samt särskilda övergångs- bestämmelser för yngre kvinnor. Barnpensionen ändrades i vissa delar och barntillägget och hustrutillägget avskaffades. Huvudsyftet med efter- levandereformen var att få till stånd ett könsneutralt efterlevandeskydd och att anpassa reglerna till de förändringar som hade inträffat under senare årtionden i fråga om kvinnors förvärvsarbete samt familjemönster och samhällsförhållanden i övrigt. Av betydelse var även de kraftigt ökande kostnader som skulle ha uppkommit med oförändrade regler.

Ålderspensionssystemet skall enligt riktlinjer som beslutats av riksdagen reformeras (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). Denna reformering innebär grundläggande förändringar av ålderspensionssystemet. Här bör nämnas att den inkomstrelaterade pensionen - till skillnad mot vad som gäller i ATP-systemet - kommer att baseras på hela livsinkomsten, vilket stärker kopplingen mellan avgift och förmån. Detta innebär bl.a. att ATP i form av ålderspension för personer födda år 1935 eller senare helt eller delvis ersätts av en ny inkomstrelaterad ålderspension. Vidare ersätts det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott med en garanti- pension som avräknas mot den inkomstrelaterade pensionen. Garantipensionsnivån skall vara anpassad så att det särskilda grundavdraget för pensionärer (SGA) samtidigt kan avskaffas. Detta innebär att samma skatteregler kommer att gälla för pensionärer och förvärvsaktiva.

Den fortsatta beredningen av ålderspensionsreformen sker i huvudsak inom Socialdepartementet. I juni 1994 beslöt den dåvarande regeringen att tillsätta den s.k. Genomförandegruppen (S1994:G) med representanter för de partier som stod bakom uppgörelsen om en reformering av det allmänna ålderspensionssystemet. Gruppens uppgift är att medverka i den fortsatta beredningen av ålderspensionsreformen och att vårda överenskommelsen.

I regeringens ekonomiska vårproposition (1995/96:150) föreslås en rad åtgärder i syfte att uppnå regeringens uppställda mål för de offentliga finanserna åren 1997-1999. Bland sparåtgärderna finns flera förslag som rör reglerna för efterlevandepension. Bland annat föreslås att den änkepension i form av folkpension som utges enligt övergångsreglerna skall inkomstprövas samt att all efterlevandepension till vuxna i form av folkpension skall sänkas med sex procentenheter och att pensionstillskottet skall höjas med lika mycket.

Efterlevandepension till vuxna kan utges i form av omställningspension, förlängd omställningspension, särskild efterlevandepension eller änkepension enligt övergångsbestämmelser. För alla former gäller att pensionen består av folkpension samt viss del av den ATP som den avlidne tjänat in. Om tilläggspensionen är låg eller saknas helt, kompletteras efterlevandepensionen med pensionstillskott. Dessutom kan bostadstillägg till pensionärer betalas ut. I princip är konstruktionen och beloppen för efterlevandepension till vuxna samma som för den hittillsvarande ålderspensionen. Tilläggspension i form av efterlevandepension utges dock inte med hela den ATP som den avlidne har tjänat in. Även barnpension utges i form av folkpension och ATP men konstruktion och belopp avviker från den efterlevandepension som utges till vuxna.

Rätten till de förmåner som finns i dagens regelsystem skall ligga fast. Det innebär att det även i det nya systemet skall finnas omställningspension, förlängd omställningspension, särskild efterlevandepension, barnpension samt änkepension enligt övergångsregler.

De nuvarande ålders- och efterlevandepensionssystemen har likartade konstruktioner och samverkar med varandra. Detta bör gälla även sedan ålderspensionssystemets konstruktion ändrats i enlighet med riktlinjerna för pensionsreformen. En särskild utredare ges därför i uppdrag att utarbeta förslag till en ny konstruktion av efterlevandepensioneringen. Vägledande skall därvid bl.a. vara att denna skall harmoniera med den reformerade ålderspensionen vad gäller den inkomstrelaterade delen.

Med dagens förvärvsmönster utgör efterlevandeskyddet som regel en kompletterande inkomst snarare än den efterlevandes enda inkomst. Detta medför att det inte finns lika vägande skäl för ett grundskydd inom ramen för efterlevandeskyddet som i ålderspensionssystemet.

En anpassning till de nya reglerna för ålderspension innebär att det generella grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott försvinner. Med nuvarande regler för efterlevandepension utges ATP-delen som viss andel av den avlidnes ATP. I en ny efterlevandepensionering utan folkpension och utan grundskydd blir konstruktionen så annorlunda att utredaren bör pröva huruvida de nuvarande nivåerna för inkomstrelaterad efterlevandepension behöver anpassas.

Efterlevande utan egen inkomst torde även fortsättningsvis bli beroende av en efterlevandepension som på grund av den avlidnes intjänade ålderspension kan vara låg. Utredaren skall därför utreda behovet av ett grundskydd och även föreslå hur ett sådant eventuellt grundskydd skulle kunna konstrueras. Finner utredaren att ett sådant grundskydd bör finnas, bör utgångspunkten vara att detta skall vara inkomstprövat i likhet med vad som kommer att gälla för den övergångsvisa änkepensionen i form av folkpension enligt regeringens aviserade förslag i den ekonomiska vårpropositionen. Utredaren bör dock inte utesluta andra former av behovsprövning. Även ett behovsprövat grundskydd i likhet med vad som gäller för den särskilda efterlevandepensionen bör kunna övervägas.

Ett syfte med utredningsuppdraget är att anpassa reglerna för efterlevandepension till det reformerade ålderspensionssystemet. Med tanke på att den nya konstruktionen av efterlevandepension blir helt annorlunda än den hittillsvarande kan det vara förenat med svårigheter att på individnivå åstadkomma ett likvärdigt nettoutfall. Utredaren bör därför föreslå övergångsregler som motverkar alltför stora minskningar för dem som redan uppbär efterlevandepension vid ikraftträdandet av de nya reglerna. För dem som nybeviljas efterlevandepension efter ikraft- trädandet av de nya reglerna skall utgångspunkten vara att de nya principerna skall gälla.

Efterlevandepensionens storlek är - om den avlidne vid dödsfallet uppbar pension - enligt dagens regler beroende av dennes utgående ATP. Motsvarande princip skall gälla även i en ny konstruktion för efterlevandepension. Pensionen skall också i det nya systemet endast avse viss del av den avlidnes inkomstrelaterade pension.

Om den avlidne inte uppbar pension vid dödsfallet görs enligt dagens regler en fiktiv beräkning av ATP för den avlidne. Denna beräkning bygger på samma principer som gäller för beräkning av förtidspension, dvs. man utgår från vad den avlidne skulle ha fått i förtidspension om han eller hon beviljats förtidspension vid tidpunkten för dödsfallet. Det kan vara rimligt att förslagen i detta avseende i möjligaste mån anknyter till reglerna för förtidspension. Detta skall vara en utgångspunkt i utredningen men utredaren är oförhindrad att föreslå andra lösningar. Reglerna för rätt till förtidspension är för närvarande föremål för översyn inom ramen för Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993:07). Kommittén har bl.a. i uppdrag att föreslå kriterier för rätt till ersättning vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga. En förändring av reglerna för beräkning av antagandepoäng kommer att beredas i särskild ordning.

Det efterlevandeskydd enligt gällande regler som omfattar barn består också av en folkpensionsdel och en ATP-del. Även denna del av efterlevande- skyddet behöver anpassas till det nya ålderspensionssystemet. Vad gäller den inkomstrelaterade delen av barnpensionen skall reglerna utformas så att utfallet så långt möjligt blir likvärdigt med vad reglerna före ikraftträdandet ger. Nuvarande regler innehåller en garantinivå motsvarande 40 % av basbeloppet. Även det nya systemet skall innehålla ett lika stort garantibelopp.

Enligt nuvarande regler samordnas efterlevandepension och ålderspension vad gäller folkpensionsdelen. Motsvarande samordning görs med vissa undantag även mellan efterlevandepension och förtidspension. Samordningen innebär att det normalt endast utges en folkpension. Detta medför att folkpension i form av efterlevandepension upphör när folkpension i form av ålderspension börjar betalas ut, dock senast fr.o.m. den månad den efterlevande fyller 65 år. Vad gäller ATP-delen av efterlevandepensionen utges denna inte efter 65 års ålder. Undantag gäller dock för den övergångsvisa änkepensionen där ATP efter avliden make kan utges livsvarigt.

Även i det nya systemet skall efterlevandepension samordnas med ålderspension på likartat sätt. Det är inte rimligt att annan efterlevandepension än änkepension i form av ATP enligt äldre bestämmelser betalas ut efter den tidpunkt då garantipension till ålderspensionär kan betalas ut. Oavsett om ålderspensionen tas ut vid 65 års ålder eller vid en senare tidpunkt skall därför efterlevandepension kunna betalas ut bara fram till 65 års ålder.

Härutöver finns enligt gällande regler andra samordningsbestämmelser som rör efterlevandepension såsom samordning med yrkesskadelivränta resp. förtidspension. Motsvarande principer för samordning som gäller i dagens system bör gälla även i det nya systemet för efterlevandepension.

Utredaren är dock oförhindrad att föreslå andra lösningar.

De nuvarande reglerna för efterlevandepension har nu varit i kraft ett antal år. Samtidigt pågår en omfattande omläggning av ålderspensionssystemet. Vidare har regeringen av besparingsskäl i prop. 1995/96:150 lagt fram ett antal förslag till ändrade regler för efterlevandepension. Mot bakgrund av detta finns skäl att göra en utvärdering av de nuvarande reglernas funktion. Utredaren skall göra en analys av det nuvarande efterlevandepensionssystemet i syfte att bedöma om det finns skäl att förändra villkoren för rätt till efterlevandepension eller för beräkning av sådan pension och vid behov lämna förslag till förändringar av reglerna för dem som beviljas efterlevandepension fr.o.m. år 2000.

I samband med efterlevandereformen tillkom omfattande och komplexa övergångsbestämmelser vad avser den tidigare änkepensioneringen. Komplexiteten i regelverket riskerar att öka när en ny konstruktion för efterlevandepensionering införs, inte minst om denna i sin tur behöver förses med övergångsbestämmelser. I uppdraget ingår därför att se över behov och möjligheter till förenklingar av gällande övergångsbestämmelser. Utgångspunkten skall dock vara att de övergångsregler som avser kvinnor födda före år 1945 skall få en motsvarighet även med den nya konstruktionen.

I det reformerade ålderspensionssystemet kommer den inkomstrelaterade pensionen att vara avgiftsfinansierad medan grundskyddet i form av garantipension skall finansieras med skatter över statsbudgeten. Därmed blir kopplingen mellan avgifter och förmån tydlig.

Den framtida efterlevandepensionen till barn och vuxna kommer att bestå av en inkomstrelaterad del och möjligen i vissa fall ett grundskydd. Även här blir således pensionens storlek beroende av den försäkrades inkomst. Det kan därför vara rimligt att motsvarande koppling mellan avgift och förmån finns inom efterlevandeskyddet så att den inkomstrelaterade delen är avgiftsfinansierad medan det eventuella grundskyddet finansieras med skattemedel. Utredaren är dock oförhindrad att föreslå andra lösningar.

Vad gäller efterlevandepension enligt äldre bestämmelser har dessa en annan karaktär där bl.a. det fördelningpolitiska inslaget är större. Här kan argument för finansiering på skilda sätt anföras. Utredaren skall lämna förslag till vilken finansieringsform som bör väljas för den övergångsvisa änkepensionen.

Förslagen som läggs får inte innebära att de totala kostnaderna för efterlevandepension på kort och lång sikt ökar. Med tanke på de finansieringsbehov som finns för ålderspensionsreformen som helhet bör särskild uppmärksamhet riktas mot de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Utredaren är därför oförhindrad att lämna alternativa förslag som leder till lägre kostnader.

I uppdraget ingår att utarbeta förslag till ändringar i lagar och förordningar. I departementspromemorian Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad ålderspension, m.m. (Ds 1995:41) redovisas lagförslag med bestämmelser om intjänande och beräkning av inkomstrelaterad ålderspension. Lagreglerna har därvid föreslagits bli upptagna i en särskild lag - lagen om inkomstgrundad ålderspension. Det nya regelsystemet för efterlevandepension bör på motsvarande sätt brytas ur lagen (1962:381) om allmän försäkring och regleras i en särskild lag.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i samråd med Sjuk- och arbetsskade- kommittén (S 1993:07), Utredningen (S 1995:08) om socialförsäkringens personkrets, Premiereservutredningen (S 1994:07) och med Genomförandegruppen (S 1994:G).

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser av framlagda förslag (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredarens förslag skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 1997.