Beslut vid regeringssammanträde den 26 september 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare med uppgift att, baserat på nya överväganden och granskning av pågående och avslutade utredningars resultat, lägga fram förslag till ett program för att påskynda livsmedelssektorns förnyelse och expansion. Utredaren skall särskilt studera frågor kring förutsättningarna att stärka sektorns internationella konkurrenskraft bl.a. genom att öka förädlingsgraden och exporten samt förbättra försörjningen med högkvalitativa råvaror.

Utredaren skall arbeta skyndsamt och avsluta sitt arbete före utgången av maj månad 1997 och skall senast vid utgången av februari 1997 ha avgift ett delbetänkande som bl.a. upptar frågan om finansieringen av miljöstödet till svenskt jordbruk.

Bakgrund

Livsmedelssektorn

Livsmedelssektorn, inräknat primärproduktion, industri och serviceföretag, har en avgörande betydelse för landsbygdsutveckling, regional utveckling och för att upprätthålla odlingslandskapets natur- och kulturvärden. I få sektorer av den svenska ekonomin är råvaruförsörjning och tillverkning så integrerade som inom livsmedelssektorn. Goda råvaror ger bättre förutsättningar för bra livsmedelsprodukter hos slutkunderna. Förutsättningarna för en fortsatt expansion inom den svenska livsmedelssektorn är goda. Den baseras på bra produktkvalitet. Det finns därför stora möjligheter till en utvidgad försäljning i Sverige trots en alltmer internationell livsmedelsmarknad. Östersjöområdet, Norden och EU är i detta sammanhang av särskild betydelse.

Det är angeläget att svensk livsmedelssektor tar till vara nya förutsättningar på ett offensivt sätt. Internationalisering måste mötas med ett program för ökad export och produktförädling. En framgångsrik avreglering förutsätter aktiva politiska insatser såväl inom EU som i internationella handelsöverenskommelser.

Livsmedelssektorn har sålunda förutsättningar att ge nya arbetstillfällen i hela Sverige.

Livsmedelsindustrin

Drygt 70 000 personer arbetar för närvarande i svensk livsme- delsindustri. Många av dem är kvinnor. Merparten av livsmedelsindustrin har varit verksam i vad som klassas som skyddad industri, där den externa konkurrensen är begränsad. Samtidigt hav svensk export hämmats av en motsvarande politik i andra länder. Till den del av livsmedelsindustrin som hittills arbetat under dessa förhållanden hör bl.a. slakt-, charkuteri-, mejeri-, olje-, frukt- och grönsaksindustrierna, fettindustrierna samt kvarn- och sockerindustrierna.

Den svenska livsmedelsindustrin delar således många av grundproblemen med livsmedelsindustrin i övriga Europa. Svensk livsmedelsindustri harr effektiviserats betydligt under senare år. Fortfarande är branschens internationella konkurrenskraft dock svag.

Livsmedelsindustrin kännetecknas av en stark koncentration. I ett internationellt perspektiv är dock samtliga svenska livsmedelsföretag att beteckna som små. I vissa delbranscher finns många företag som även i ett svenskt perspektiv kan betecknas som små. I vissa delbranscher finns dock många små företag. Inslaget av utländskt ägande är förhållandevis stort. År 1993 var ca 20 % av de sysselsatta i livsmedelsindustrin anställda i utländska företag.

Lantbruket

En förutsättning för en expansiv livsmedelsindustri är god tillgång på råvara av bra kvalitet. För möjlighet till en geografiskt utspridd industri krävs att råvaruproduktionen sker i hela landet där produktionsförutsättningarna så medger.

Svenskt lantbruk är i grunden konkurrenskraftigt och måste ta till vara de möjligheter som EU-medlemskapet innebär. För framgång krävs dock jämbördiga villkor med omvärlden.

Marknadsförutsättningar

Genom medlemskapet i EU har Sveriges förutsättningar på den europeiska marknaden för livsmedelsprodukter ändrats. De delar av livsmedelssektorn som inte tidigare varit utsatta för internationell konkurrens måste nu anpassa sina produkter och sin produktionsapparat till nya förutsättningar för att kunna behålla nuvarande nivå och kunna expandera.

I en utredning om konkurrenssituationen i den svenska ekonomin som McKinsey Global Institute presenterade år 1995 ansågs den svenska livsmedelsindustrin vara ett exempel på en industrigren med låg konkurrenskraft på grund av de tullar, andra handelshinder och statliga åtgärder som gällt under en lång tid.

För livsmedelssektorn har EU-medlemskapet inneburit en viss återreglering. Regeringens ambition är att verka för öppna och internationella marknader inom jordbrukssektorn. Det kommer att ställa ökade krav på svensk livsmedelssektors konkurrenskraft och marknadsföring. Internationella överenskommelser har också medfört åtaganden om successiva gränsskyddsliberaliseringar och ökat marknadstillträdet för livsmedelsprodukter.

Införandet av nya högförädlade produkter innebär att livsmedelssektorns produktionsvärde kan öka trots att den globala konsumtionen av jordbruksprodukter och livsmedel bara ökar långsamt. För livsmedelsindustrin är det därför av stor betydelse att både utbud och efterfrågan successivt förflyttas mot mera förädlade produkter.

Inom detta område finns goda förutsättningar att skapa nya arbetstillfällen och stärka Sveriges konkurrenskraft om pro- duktutvecklingen inriktas på nischprodukter. Exempel på sådana är miljöanpassad produktion av attraktiva råvaror för livsmedelsindustrin såsom jordbruksprodukter och livsmedelssubstanser med hög förädlingsgrad.

Till detta kan fogas de konkurrensfördelar som följder av svensk livsmedelsproduktions sjukdomsfrihet och avsaknad av antibiotika och hormonbehandling. En konsekvent satsning krävs på forskning och utveckling inom dessa områden parad med intensiv marknadsföring på exportmarknaderna i Europa.

Pågående utredningar

Det pågår flera utredningar med anknytning till livsmedelssektorn. Hösten 1995 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att analysera livsmedelsindustrins långsiktiga konkurrensförutsättningar och konkurrensvillkor i den ändrade marknadssituation som uppstått genom Sveriges medlemskap i EU (dir. 1995:149). Exempel på andra utredningar med anknytning till livsmedelsindustrin som pågår eller som avslutats är en utredning om konkurrenssituationen i handel med livsmedel (dir. 1995:137) och en kommitté (dir. 1995:109) med uppgift att bl.a. lämna förslag till reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Några av dessa kommer att presentera del- eller slutbetänkanden under hösten 1996.

Speciella förhållanden i livsmedelssektorn

Livsmedelsindustrins konkurrenssituation, ägarbild och statens starka påverkan på näringens förutsättningar är speciella för just livsmedelssektorn. En av dessa faktorer är att satsningar på forskning som ger förutsättningar för nya produkter och produkter med ökad förädlingsgrad har varit tämligen begränsade från såväl statens som företagens sida. I regeringens proposition 1996/97:5 Forskning och samhälle presenteras en nya syn på dessa frågor som kan leda till mer samordnade statliga resurser. Regeringen aviserar att man senare kommer att lägga ett mer preciserat förslag.

Livsmedelssektorn har varit hemmamarknadsorienterad. År 1990 motsvarade import plus export 19 % av livsmedelsproduktionen. Motsvarande för Tyskland är 29 % och för Danmark 72 %. Den svenska exporten har varit koncentrerad till ett fåtal områden. Den internationella marknaden för livsmedel har haft en betydande tillväxt under senare år. En viktig förklaring är den snabba ekonomiska utveckling som pågår i ett antal s.k. tillväxtekonomier. Den ökade köpkraften har resulterat i en efterfrågan på mer förädlade produkter. USA har t.ex. under senare år starkt ökat sin export av förädlade livsmedel. Ett naturligt led i en nödvändig omstrukturering och utveckling av svensk livsmedelssektor är förutom bra råvaruförsörjning och en satsning på nya produkter också satsning på nya marknader, dvs. export. Hittills har det varit svårt att exportera eftersom också andra länder haft gränsskydd eller handelshinder av andra slag. Livsmedelsindustrin har därför till skillnad från så gott som all annan tillverkningsindustri inte någon större kompetens på att exportera sina produkter. Sådan kompetens måste tillföras företagen.. Dessutom finns det särskilda svårigheter för livsmedelsindustrin vid export eftersom man ofta på exportmarknaderna möter särskilda hinder av såväl kommersiellt som kulturellt slag. Särskilt inom vissa delbranscher har det visat sig att konsumenterna i andra länder föredrar det egna landets produkter av ideologiska eller smakmässiga skäl. Detta gör att det ofta krävs speciell produktutveckling och särskilda marknadsföringsinsatser om ett svenskt företag skall kunna exportera.

Livsmedelsindustrin hämtar sina råvaror från jordbruk och fiske. Som annan industri är lvsmedelsindustrin beroende av att ha tillgång till råvaror av hög kvalitet och till konkurrenskraftiga priser för att kunna hävda sig på den internationella marknaden. Detta förutsätter att det svenska jordbruket och fisket är väl strukturerat och konkurrenskraftigt och i växande grad satsar på miljöanpasade produktionsmetoder där stor vikt läggs vid en sund och etiskt försvarbar djurhållning. I den debatt om livsmedelskvalitet och livsmedelssäkerhet som nu förs i bl.a. EU- länderna kan detta komma att visa sig vara en viktig konkurrensfördel för en livsmedelsindustri baserad på svenska råvaror. Samtidigt är det angeläget att livsmedelsindustrin har kunskap om de kvalitetskrav som konsumenterna nu ställer på sina livsmedel och att dessa krav också kan riktas mot råvaruproducenterna. Det är väsentligt att livsmedelsindustrin kan ställa höga kvalitetskrav men också att den har tillräcklig betalningsförmåga för att de levererande jordbrukarna och fiskarna skall få de resurser som krävs för att uppfylla önskade volym- och kvalitetskrav.

Utrymme finns också för en expansion op omställd jordbruksmark inom nya produktområden som inte omfattas av regelverket inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Nya nischgrödor kan bli viktiga komplement till jordbrukarnas basproduktion och ge nya inkomster och arbetstillfällen.

Det är viktigt att livsmedelsindustrin har kapacitet och förmåga att förnya produkter och produktionsprocesser och samtidigt leva upp till kosumenternas och myndigheternas krav. Därför behövs forskning på många skilda områden bl.a. näringslära bioteknik, processteknik, miljöfrågor, men också förpackningsfrågor, logistik och inte minst kunskap om konsumenternas preferenser. Svensk livsmedelsindustri bör i ökad grad inriktas på att bidra med kunskaper om sambanden mellan produkt och process, sett i ett integrerat perspektiv från jordbruk till konsumtion. En samordning av forskningsresurserna är nödvändig så att forskningen ger ett bra utbyte för företagen som är verksamma inom livsmedelsindustrin.

Regeringens principiella inställning

Regeringen bedriver en aktiv näringspolitik. Detta innebär att de statliga insatserna numera koncentreras till åtgärder för att skapa goda förutsättningar för näringslivet i allmänhet. Ekonomiskt stöd lämnas för vissa ändamål där det finns ett statligt intresse att överbrygga marknadens reaktionsmönster, som t.ex. satsning på långsiktig teknisk forskning och utveckling. Regeringens stödåtgärder är sedan flera år anpassade till EG:s regelverk på statsstödsområdet. Stöd till speciella branscher lämnas numera sällan. Inom livsmedelssektorn råder dock särskilda förhållanden. Detta beror på att staten har ett särskilt ansvar för att medverka vid omstrukturering och utveckling av en bransch för vilken staten tidigare starkt påverkat näringens förutsättningar, t.ex. genom subventioner och gränsskydd.

Det är ett statligt intresse att det i Sverige finns en internationellt konkurrenskraftig livsmedelsindustri och primärproduktion med förutsättningar att expandera. Branschen och dess olika företag har naturligtvis ett huvudansvar för att så blir fallet. I detta speciella fall kan det dock finnas anledning att staten engagerar sig på olika sätt, t.ex. genom att omfördela resurser inom sektorn till fördel för åtgärder på olika områden riktade mot livsmedelsindustrin.

Spelreglerna för livsmedelssektorn kan utvecklas från reglering till öppen marknad, från internationell marknad till internationell, från lägre förädlade produkter till högre.

En ny näringspolitik för livsmedelssektorn bör utvecklas som skapar förutsättningar för en offensiv utveckling. Det är viktigt att de små och medelstora företagens situation uppmärksammas.

Rollfördelningen mellan staten och livsmedelssektorn måste dock vara alldeles klar. Klart är att staten inte kommer att överta ansvaret för näringens omstruktureringsprocess utan kan endast skapa förutsättningar som kan öka utvecklingstakten.

Uppdrag

Regeringen uppdrar åt en utredare att lägga fram ett förslag till ett program främst inom ovan nämnda områden för att påskynda omvandlingen av livsmedelssektorn till en näringsgren med internationell konkurrenskraft. I detta ingår också en analys av jordbrukets konkurrenskraft. Härvid bör sökas möjligheter till expansion och till en råvaruförsörjning baserad på ett ekologiskt uthålligt jordbruk samt fokuseras på nya nischprodukter. Programmet skall bygga på att branschen har huvudansvaret för omvandlingen, men att vissa statliga åtgärder i form av omprioriteringar inom näringspolitiken respektive jordbruks- politiken kan komma branschen till godo. Utredaren skall kartlägga hur befintliga stöd (exempelvis EU:s struktur- och miljöstöd) och andra statliga insatser kan användas bättre eller förändras till det bättre innan nya stödformer föreslås. Förslaget skall tas fram i samarbete med näringen och andra intressenter. Utredaren skall ta del av färdigställda utredningar inom området och samråda med pågående utredningar som har betydelse för förslagen.

Utredaren skall vidare lägga förslag till finansiering av den höjda ambitionsnivån för miljöstödet till jordbruket som regeringen föreslagit i budgetpropositionen (prop. 1996/97:1). Av denna föreslagna ökning är 200 mkr ofinansierade för åren 1998 och 1999.

Härutöver skall utredaren lägga förslag som möjliggör för Sverige att finansiera den med EU framförhandlade ramen för miljöstöd fullt ut.

De områden som särskilt skall gås igenom av utredaren är:

• Vilka åtgärder behövs för att svenskt lantbruk skall ha jämbördiga villkor med omvärlden?
• Hur skall kvalitet, kundanpassning och förädlingsgrad för livsmedelsindustrins produkter kunna öka? Vilka insatser behövs av forskning, rådgivning till företagen och marknadsföring för att detta skall komma till stånd?
• Hur skall en samlad insats utformas för forskning och utveckling som tillvaratar de långsiktiga behoven inom svensk livsmedelsindustri? Utredaren skall därvid samråda med de forskningsfinansierande organen på livsmedelsområdet.
• Är de nuvarande FoU-insatsernas omfattning, inriktning och effekter lämpliga? Utredaren skall föreslå förändringar i storlek, inriktning och organisation där det är påkallat.
• Vilka åtgärder behövs för att det skall vara möjligt att öka exporten av livsmedelsprodukter?
• Vilka åtgärder behövs för att ge livsmedelsindustrin tillgång till insatsvaror av högsta kvalitet?
• Vilka ändringar av lagstiftning eller annat regelverk behövs för att underlätta en förnyelse och expansion av livsmedelssektorn?

Eventuella förslag om ökade utgiftsåtaganden skall kopplas till förslag om finansiering inom respektive sektor. Även andra restriktioner såsom krav på konkurrensneutralitet och EG:s statsstödsregler måste beaktas. Härvid måste särskilt uppmärksammas de regler som gäller för vissa former av exportstöd för jordbrukets produkter.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete genom ett delbetänkande före utgången av februari 1997 som omfattar bl.a. frågan om finansiering av miljöstödet och ett slutbetänkande före utgången av maj 1997.