Beslut vid regeringssammanträde den 9 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

Det svenska medlemskapet i EU bör ge möjlighet till sänkta matpriser. För att uppnå det krävs att den svenska marknaden öppnas för konkurrens mer än hittills. Hinder mot import av livsmedel, mot nyetableringar av livsmedelstillverkare och inom handeln liksom mot befintliga företags möjligheter att expandera inom Sverige måste undanröjas så långt det är möjligt.

En utredare tillkallas för att granska konkurrensförut-sättningarna inom handeln med livsmedel. Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som kan öka konkurrensen inom livsmedelssektorn.

Utgångspunkter för uppdraget

Bakgrund

Kostnaderna för maten betyder mycket för hushållens ekonomi. Maten svarar för ungefär 20 % av hushållens totala utgifter. Matpriserna har sedan årsskiftet 1994/95 stigit med 2,8 %. Konsumentpriserna generellt har under året stigit med 2,7 %.

Graden av konkurrens på den svenska marknaden är en betydelsefull faktor för utvecklingen av konsumentpriserna på livsmedel. En väl fungerande konkurrens pressar kostnader och priser i produktion, distribution och handel ytterst till nytta för konsumenterna.

Förhoppningarna i konsumentledet inför medlemskapet i EU om att den öppna marknaden skulle medföra lägre matpriser var stora. De officiella beräkningar som gjordes inför medlemskapet (se t.ex. prop. 1994/95:19) förutsåg visserligen inte några större, omedelbara prissänkningar. Sveriges medlemskap i EU bör emellertid leda till en ökad konkurrens på livsmedelsmarknaden med ett större utbud och lägre priser som följd.

Att ökad konkurrens och EU-medlemskapet ännu inte har lett till konsumentprissänkningar på livsmedel kan ha flera orsaker. Vissa företag hade redan före den 1 januari 1995 anpassat sina priser nedåt, med hänsyn till den förväntade ökade importkonkurrensen. Samtidigt gäller att de prishöjningar på vissa varugrupper som förutsågs före medlemskapet i huvudsak också har inträffat - exempelvis på ris och tropiska frukter. Grundläggande för en prispressande konkurrens är emellertid att det finns förtroende för den svenska ekonomin och att bl.a. utländska företag finner det intressant att etablera sig eller att sälja sina produkter på den svenska marknaden.

Den svenska ekonomin genomgick under början av 1990-talet en exceptionellt djup lågkonjunktur. Kronans värde försämrades kraftigt. Importen fördyrades därmed betydligt. Ekonomin är nu under återhämtning. Kraften i denna återhämtning har förstärkts under år 1995. Den senaste tidens utveckling med fallande räntor och stärkt krona tyder på ett förbättrat förtroende för den svenska ekonomin på de finansiella marknaderna.

För att nå en ökad konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden är det av stor vikt att återhämtningen fortsätter. En stärkt krona ökar förutsättningarna för och intresset från utländska företag att gå in på den svenska marknaden.

Därutöver gäller att medlemskapet i EU ger utrymme för en ökad konkurrens på den svenska marknaden för livsmedel, och därmed lägre matpriser. Det är därför nödvändigt att analysera och undanröja eller minska de hinder som finns på den svenska marknaden för att vi skall få den positiva utvecklingen för hushållen.

Jordbruksregleringen inom EU (CAP)

Ett stort problem för konkurrensen på livsmedelsområdet är den omfattande reglering av jordbrukssektorn som följt med EU-medlemskapet. Detta gynnar inte konsumenterna. Prisregleringen av t.ex. sockersektorn leder till mycket höga konsumentpriser, och innehåller krångliga kvotsystem som gör att konsumenten får betala två gånger: dels via skattsedeln, dels genom högre pris i handeln. EG:s gemensamma regler för jordbrukspolitiken är heller inte bra för effektiviteten i förädlingsindustrin.

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk utredning som skall föreslå reformer som skall marknadsorientera och avreglera den gemensamma jordbrukspolitiken (dir. 1995:109, Reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik). Utredningen skall redovisas senast den 30 juni 1997.

Fåtalsdominans och bristande konkurrenstryck inom livsmedelsindustrin

Flera studier har visat att stora delar av livsmedelsbranschen har en skyddad hemmamarknad och präglas av fåtaldominans. Koncentrationen fortskrider. Konkurrenskommittén i slutet av 1980-talet, Lindbeck- kommissionen i början av 1990-talet och nyligen konsultföretaget McKinsey har pekat på behovet av konkurrensfrämjande åtgärder. Effektiviteten inom livsmedelsindustrin har bedömts vara för låg.

En särskild utredare skall tillkallas för att utreda konkurrens- förhållandena inom industrin.

Inträdeshinder och konkurrensförutsättningar inom handeln med livsmedel

Konkurrensförutsättningarna i handelsleden har hittills inte uppmärksammats tillräckligt. Inte minst viktigt för att matpriserna skall hållas nere är att det finns en fungerande konkurrens i ledet närmast konsumenterna, dvs. detaljhandelsledet. Detta är viktigt också för effektivitetstrycket i industrin. Den låga effektiviteten i industrin hänger bl.a. samman med inträdeshinder i leden före, dvs. inom lantbruket i produktionen och distributionen av råvaror, och i leden efter livsmedelsindustrin, dvs. inom handeln med livsmedel.

I Sverige har vi en markant fåtalsdominans i handeln med livsmedel genom de tre blockbildningarna - ICA, KF och Dagab. Under 90-talet har betydande förändringar skett inom dagligvaruhandeln. Lågpriskoncept av olika slag har vunnit terräng och betydande omstruktureringar och rationaliseringar framförallt i distributionsledet har genomförts. En för Sverige ny typ av helintegrerad livsmedelshandel, baserad på modern informationsteknik och utan mellanhänder utvecklas för närvarande efter utländska förebilder. Barriärerna mot att få in nya, fristående detaljhandelsföretag eller sådana kedjor framstår emellertid för närvarande som för höga. Det kan bero på den korta tid som har förflutit sedan Sverige blev medlem i EU, att kronan har varit svag vilket gynnat de svenska företagen samt faktiska hinder som att Sverige är glesbefolkat och beläget i utkanten av Europa med långa transportavstånd. Men andra typer av inträdesbarriärer har sannolikt också stor betydelse.

Dålig konkurrens i detaljist- och grossistledet påverkar inte bara agerandet mot konsumenterna. Den ger också dessa förhållandevis starka företag och företagsgrupper svaga drivkrafter att söka motverka leverantörsprishöjningar och styrning av utbudet av livsmedel från de stora livsmedelstillverkarna.

En svag konkurrens i detaljhandeln ger vidare låga incitament för detaljist- och grossistföretagen att söka nya leverantörer. Om kampen om konsumenten däremot är hård tvingas handeln att aktivt söka nya och byta leverantörer, både inom Sverige och genom att göra inköp hos leverantörer utanför landets gränser.

Det finns anledning att anta att hindren för nya detaljhandels- och grossistföretag att etablera sig på den svenska livsmedelsmarknaden är alltför höga. Den institutionella ramen i form av etableringskontroll, branschspecifika regleringar, uppgiftslämnarkrav, tillstånd och tillsyn, skatter m.m. kan sammantaget eller tagna var för sig minska utrymmet för nya aktörer. Utformningen och tillämpningen av dessa regler, krav m.m. kan även försvåra för befintliga, särskilt mindre företag, att expandera.

Skilda regler och andra formella krav kan också hindra en ökad konkurrens på den svenska marknaden genom att import av livsmedel till Sverige försvåras eller hindras.

De faktiska förutsättningarna på marknaden innebär också hinder för en väl fungerande konkurrens, både genom ökad import och nyetablering. Vissa av dessa hinder är av sådan art att de utgör grundläggande inslag i marknadsbetingelserna, t.ex. att Sverige är ett glest befolkat land med stora transportavstånd. Detta ställer stora krav på effektiva distributionslösningar samtidigt som stordriftsfördelar gör sig gällande i såväl tillverkningen som distributionen. Sådana hinder kan emellertid minska genom ny teknik eller nya lösningar. Det finns sannolikt också andra faktiska hinder som kan undanröjas direkt såväl genom positiva, stimulerande åtgärder som genom ingripande åtgärder exempelvis mot företagens agerande.

Närvaron av ett fåtal stora företag eller grupper av företag innebär vidare i sig hinder för nya aktörer genom de fördelar de existerande företagen har på grund av sin storlek på marknaden samt genom upparbetade kontakter med leverantörer, kunder, myndigheter, kommuner m.m.

Vertikala bindningar, exempelvis finansiellt, genom exklusivavtal eller rabattsystem, mellan leverantörer, parti- och detaljhandel kan också begränsa konkurrensen på marknaden och försvåra för nya företag att etablera sig och för utländska företag att komma in på den svenska marknaden med sina varor.

Stärkt ställning för konsumenterna

Riksdagen anser att ett av målen för konsumentpolitiken är att konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden (prop. 1994/95:140, bet. 1994/95:LU32, rskr. 1994/95:438). Om konsumenterna skall kunna utöva sin köparmakt och agera på ett prismedvetet sätt måste de ha en god överblick över utbudet och vara informerade om priser och kvalitet. Bra prisinformation från säljarna gör det möjligt för konsumenterna att göra kloka val mellan olika varor, fabrikat m.m. Regler om prisinformation finns i prisinformationslagen (1991:601). Men det räcker inte med denna typ av information för att konsumenternas ställning skall bli tillräckligt stark och deras efterfrågan skall kunna bidra till ett ökat konkurrenstryck inom detaljhandeln. Information om prisnivåer och prisspridning mellan olika butiker och orter är också viktig. Konsumenterna bör också ges förutsättningar att relatera den information de får om priser till frågor om kvalitet, sortiment, service m.m.

Regeringens bedömning är att det finns ett behov av en förbättrad information om priser och prisnivåer till hushållen.

Regeringen avser att vidta åtgärder för att förbättra informationen till konsumenterna om prisnivåer m.m..

Förtroendet för importerad mat

Köp svenskt-kampanjen har varit mycket framgångsrik sett från de svenska producenternas utgångspunkt. Att man helst köper det egna landets mat är dock inget unikt för svenskarna. Det verkar som om det förhåller sig så i de flesta av EU:s medlemsstater. En förklaring till att köptroheten blivit så stor i Sverige är säkert den höga kvaliteten på svensk mat men säkert också den hårda marknadsföringen och den bild av utländsk mat och jordbruk som förmedlats av media. I detta ligger ett konkurrensproblem i den mån konsumenterna väljer bort importalternativen enbart av psykologiska skäl som har sin grund i bristande eller felaktig information om livsmedlens kvalitet eller om etiska och andra aspekter på djurhållningen m.m.

För att vi skall få en press nedåt på priserna är det därför angeläget att vi kan importera bra livsmedel som konsumenterna har förtroende för och är beredda att köpa. Det är inte bara svensk mat som håller hög kvalitet. Konsumenterna måste få en vederhäftig information om såväl svenska som importerade varor för att kunna göra välövervägda val på marknaden.

Konkurrenslagstiftningen

Konkurrenslagstiftningen skärptes väsentligt år 1993 genom en ny konkurrenslag med bl.a. förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. Vissa undantag gjordes senare bl.a. för samarbete dels mellan lantbrukare, dels för kedjor inom detaljhandeln.

Lagen har varit i kraft fullt ut först sedan den 1 januari 1994 och det saknas därför underlag för att nu göra en total utvärdering. Däremot finns ett behov av att i olika avseenden närmare granska lagens utformning och tillämpning mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts under inledningsskedet. Regeringen beslutar i dag om direktiv för en utredning som skall kartlägga och sammanställa de erfarenheter av lagen som hittills kunnat göras (dir. 1995:136). Det som kommer fram vid granskningen av konkurrenslagen kan vara av värde för analysen av konkurrensen i handeln med livsmedel. Självklart gäller även att den senare analysen kan nyttiggöras vid den nämnda granskningen. De båda utredningarna skall därför hålla nära kontakt med varandra så att slutsatser och förslag kan samordnas.

Undantaget för lantbruket från förbudet i konkurrenslagen mot konkurrensbegränsande samarbete ansågs inte tillräckligt långtgående av företrädare för näringen när det infördes. En särskild utredare har genomfört en analys av konkurrensreglernas tillämpning på jordbruksområdet i ett EU-perspektiv (SOU 1995:117, Jordbruk och konkurrens - Jordbrukets ställning i svensk och europeisk konkurrensrätt). Regeringen angav i tilläggsdirektiv till utredningen (Jo 1994:04, dir. 1994:59, dir. 1994:142) att utredaren skulle beakta konsumenternas intresse av att en väl fungerande konkurrens på den svenska livsmedelsmarknaden upprätthålls. I stället för det producentperspektiv som avspeglades i de ursprungliga direktiven till utredningen, skulle utredaren som utgångspunkt ha vikten av att en effektiv konkurrenslagstiftning upprätthålls också inom ramen för EU-medlemskapet. Utredningen gör bedömningen att några förändringar i de nuvarande bestämmelserna i konkurrenslagen avseende samverkan inom jordbruks- och livsmedelssektorn inte bör göras. Det legalundantag som nu finns för samverkan i s.k. primärföreningar bör dock, enligt utredningen, inte som nu begränsas till att gälla endast för ekonomiska föreningar utan stå öppen för samverkan oavsett associationsform.

Hur kedjorna i detaljhandeln får samarbeta styrs av en tillämpningsförordning till konkurrenslagen, ett s.k. gruppundantag. Gruppundantaget bygger på att visst samarbete får förekomma inom en kedja som har upp till 35 % av tillförseln till den svenska marknaden av de varor kedjan säljer. Detta gruppundantag var, när gruppundantagen infördes, det enda som inte byggde på mångårig erfarenhet inom EU och som inte heller hade sin motsvarighet i EG:s regler. En utvärdering sker för närvarande av om detta gruppundantag är utformat på ett sätt som både främjar en effektiv samverkan mellan småföretag och en väl fungerande konkurrens i detaljhandeln. Utvärderingen av gruppundantaget för kedjor i detaljhandeln kommer att redovisas i början av år 1996. I utvärderingen av kedjegruppundantaget kommer vidare att prövas i vad mån en ytterligare analys behöver göras av effekterna på marknaden av kedjesamverkan särskilt inom detaljhandeln med livsmedel. Resultaten kommer att tillföras konkurrensanalysen av handeln med livsmedel.

Även om den nya konkurrenslagen innebär en betydande skärpning jämfört med den tidigare lagstiftningen, kan lagen självklart inte i sig skapa en effektiv konkurrens på livsmedelsområdet. Marknadsbetingelserna måste vara sådana att de skapar förutsättningar för en väl fungerande konkurrens. Som framgått ovan är det av särskild vikt att inträdeshinder för nya företag och produkter kan undanröjas så långt det går.

Uppdraget

Sammantaget motiverar det anförda att en utredare tillkallas för att granska konkurrensförutsättningarna i handeln med livsmedel vari även innefattas relationerna till produktionsledet. Av grundläggande betydelse är därvid att analysera vilka formella och faktiska hinder som finns för nya, såväl svenska som utländska företag att etablera sig på den svenska marknaden eller för befintliga företag, särskilt mindre företag, att expandera. Av särskild betydelse är att analysera hinder för utländska företag att exportera till Sverige liksom för svenska företag att importera. Utredaren skall analysera vilka effekter sådana hinder har för företagen, konkurrensen och konsumenterna.

Utredaren skall mot bakgrund av analysen lämna förslag till åtgärder som underlättar möjligheterna för nya företag att etablera sig inom livsmedelshandeln, som underlättar importen och som även på andra sätt ökar konkurrensen på den svenska livsmedelsmarknaden. Åtgärderna bör ta sikte på att förbättra själva marknadsförutsättningarna för en effektiv konkurrens på livsmedelsmarknaden, med ökad effektivitet och lägre livsmedelspriser som följd. Sådana åtgärder kan gälla förändringar bl.a. av skilda regleringar eller tillstånds- och tillsynskrav m.m. som var och en för sig eller sammantagna försvårar för nya och befintliga företag eller för importen av varor.

Utredaren skall vidare analysera drivkrafterna och förutsättningarna för att detalj- och grossisthandelsföretagen aktivt skall söka upp och byta leverantörer, både inom Sverige och genom att knyta upp leverantörer utanför landets gränser. Utredaren skall också särskilt analysera möjligheterna att effektivisera distributionen av dagligvaror på den svenska marknaden.

I den mån utredaren uppmärksammar andra hinder mot en väl fungerande konkurrens inom handeln med livsmedel skall naturligtvis också dessa mynna ut i lämpliga förslag.

Utredaren bör i sin analys göra en jämförelse mellan vilka inträdeshinder som finns på den svenska livsmedelsmarknaden och inom några andra länder inom EU och inom OECD-kretsen utanför EU.

I sin analys av vilka hinder i form av regleringar och andra krav som företagen möter skall utredaren särskilt beakta situationen för små och medelstora företag. Utredaren skall som underlag för sin analys inledningsvis göra en marknadsstudie av vilka regelproblem mindre företag inom handeln med livsmedel möter och vilka konsekvenser företagens regelomgivning får mer konkret.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall beakta regeringens direktiv om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50) och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Utredaren skall vidare beakta kraven på regelreformering, som behandlas närmare i Kommittéhandboken (Ds 1992:99 avsnitt 4.4).

I analysarbetet och vid konsekvensbedömningar av regleringar och andra författningsmässiga krav som företagen möter skall utredaren vidare i tillämpliga delar följa regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler, liksom de checklistor m.m. som anges i beslutet. Utredaren skall vidare samråda med Utredningen om upp-följning av konkurrenslagen (dir. 1995:136), med den särskilda utredaren med uppgift att kartlägga konkurrensförutsättningarna i livsmedelsindustrin samt med Plan- och byggutredningen (M 1992:03) i fråga om kommunernas möjligheter att närmare precisera detaljhandeln i fysiska planer enligt plan-_och_bygg-lagen (1987:10).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 1996.