Beslut vid regeringssammanträde den 23 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillsätts med uppgift att analysera livsmedelsindustrins långsiktiga konkurrensförutsättningar och konkurrensvillkor i den förändrade marknadssituation som medlemskapet i Europeiska unionen innebär.

Bakgrund

Sedan den 1 januari 1995 omfattas den svenska handeln med jordbruksprodukter och livsmedel av EU:s inre marknad. Samtidigt har det svenska jordbruket inordnats i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Förutsättningarna för den svenska livsmedelsindustrin har därmed påtagligt förändrats. Den inre marknaden ställer livsmedelsindustrin inför en ny konkurrenssituation samtidigt som dess råvaruleverantör, jordbruket, omfattas av ett långtgående system för produktions- och prisreglering.

De svenska livsmedelspriserna har under långa perioder ökat snabbare än konsumentpriserna totalt och har också legat på en högre nivå och ökat snabbare än i jämförbara länder. Livsmedelsprisernas nivå och förändring har diskuterats i en rad olika utredningar och vanligtvis har jordbruksregleringen och den bristande konkurrensen i förädlings- och handelsleden utpekats som de viktigaste förklaringarna.

Genom beslutet om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327) lades grunden för en effektivare prissättning inom jordbrukssektorn. Betänkandet Livsmedelspolitik för konsumenter (SOU 1994:119) visade emellertid, i likhet med flera andra utredningar, att senare led inom livsmedelssektorn fortfarande utgör ett hinder för en prisutveckling på livsmedel i nivå med den allmänna konsumentprisutvecklingen. Även i år ökar livsmedelspriserna snabbare än konsumentprisindex.

Regeringen har den 9 november 1995 bemyndigat chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att granska konkurrensförutsättningarna i handeln med livsmedel (dir. 1995:137). Därmed kommer en viktig länk i den totala prisutvecklingen på livsmedel att belysas.

Livsmedelsindustrin är en av de större industrigrenarna i svensk ekonomi. Endast en mindre del av branschen har varit utsatt för internationell konkurrens. Genom EES-avtalet harmoniserades vår livsmedelslagstiftning med EG:s, men det var först i samband med medlemskapet i EU som handeln med livsmedel kom att omfattas av den inre marknaden. Därmed kommer en väsentligt större del av branschen att utsättas för internationell konkurrens.

Det har framgått av flera utredningar och studier att livsmedelsindustrin kännetecknas av lägre omvandlingstryck än övriga delar av industrin. Det visar sig bl.a. i en svag produktivitetsutveckling. Så sent som år 1994 sjönk produktiviteten i livsmedelsindustrin med nästan 2 % samtidigt som produktiviteten ökade med i genomsnitt 5 % för hela tillverkningsindustrin.

Mindre klart är hur den svenska industrins struktur och produktivitet förhåller sig i ett internationellt perspektiv. Ofta hävdas det att den svenska livsmedelsindustrin består av förhållandevis små företag och har en starkt koncentrerad ägarstruktur, nu senast i en rapport från konsultföretaget McKinsey. I vilka avseenden den svenska livsmedelsindustrin avviker när det gäller struktur, organisation, lönsamhet m.m. från vad som gäller för livsmedelsindustrin i övriga medlemsländer behöver redovisas.

Ökad internationell handel med livsmedel skärper omvandlingstrycket för industrin. Både ökad import och ökat engagemang på exportmarknaden kan leda till en mer rationell struktur inom livsmedelsindustrin, lägre livsmedelspriser och ökad valfrihet för hushållen.

Det finns emellertid fortfarande flera hinder för en ökad internationell konkurrens inom livsmedelsindustrin, även om situationen förbättrats väsentligt efter anslutningen till den inre marknaden. Exempelvis begränsar EU:s jordbrukspolitik utvecklingsmöjligheterna för livsmedelsindustrin. Regeringen har nyligen tillsatt en kommitté (dir. 1995:109) med uppgift att bl.a. lämna ett samlat förslag till reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Det är emellertid också viktigt att klarlägga på vilket sätt EU:s olika begränsningar av jordbruksproduktionen återverkar på konkurrensförutsättningarna inom olika delar av livsmedelsindustrin.

Även andra internationella och nationella hinder kan finnas som motverkar en förbättrad konkurrens inom livsmedelssektorn. En del hinder kan undanröjas genom nationella insatser och genom beslut i riksdag och regering. En del kan behöva uppmärksammas i olika internationella forum. Det är angeläget att klargöra på vilket sätt och i vilka sammanhang, nationellt och internationellt, åtgärder behöver vidtas för att hinder mot ökad konkurrens inom livsmedelssektorn ska kunna undanröjas.

År 1993 skärptes den svenska konkurrenslagstiftningen väsentligt. En särskild utredare redovisar inom kort en analys av konkurrensreglernas tillämpning på jordbruksområdet i ett EU-perspektiv (dir. 1994:59). Redovisningen som avses ske i betänkandet Jordbruk och konkurrens - jordbrukets ställning i svensk och europeisk konkurrensrätt (SOU 1995:117) blir ett viktigt underlag för att bedöma konkurrensvillkoren för den svenska livsmedelsindustrin.

Samtidigt har livsmedelsindustrin en betydande roll för sysselsättningen i olika delar av landet. Ett skärpt omvandlingstryck kan innebära rationaliseringar, sammanslagningar och nedläggningar av verksamheter. I vissa regioner med brist på alternativ sysselsättning kan sysselsättningskonsekvenserna bli allvarliga. De regionala sysselsättningseffekterna av ökad internationell konkurrens inom livsmedelsindustrin behöver därför belysas. Det är emellertid angeläget att sådana negativa sysselsättningseffekter motverkas med andra medel än sådana som bibehåller en mindre effektiv struktur i näringen. En belysning bör därför göras av hur sysselsättningen i livsmedelsindustrin kan antas utvecklas med anledning av EU-medlemskapet.

Utredaren skall analysera den svenska livsmedelsindustrins långsiktiga konkurrensförutsättningar och konkurrensvillkor på den inre marknaden. I vilket avseende den svenska livsmedelsindustrin avviker när det gäller struktur, organisation, ägarförhållanden, prissättning, lönsamhet m.m. från livsmedelsindustrin i övriga medlemsländer skall redovisas. Orsakerna till den bristande konkurrensen och den i förhållande till övrig industri svaga produktivitetsutvecklingen skall belysas och förklaras. Vidare skall analyseras de hinder, nationella och internationella, som kan anses motverka ökad konkurrens inom livsmedelsindustrin samt klarläggas på vilket sätt EU:s olika begränsningar av jordbruksproduktionen återverkar på konkurrensförutsättningarna inom olika delar av livsmedelsindustrin.

Utredaren skall också redovisa på vilket sätt och i vilka sammanhang ett svenskt agerande kan leda till att hinder och restriktioner mot ökad konkurrrens inom livsmedelsindustrin kan undanröjas. Utredaren skall vidare belysa vilka sysselsättningseffekter utvecklingen inom livsmedelsindustrin kan få.

Det står för övrigt utredaren fritt att ta upp till behandling och analysera alla de omständigheter som kan bedömas vara av betydelse i sammanhanget.

Som underlag för sitt arbete skall utredaren bl.a. ta del av de utredningar och studier som genomförts under senare år och som är av betydelse för uppdraget. Utredaren skall vidare samråda med den utredare som chefen för Näringsdepartementet tillkallar för att granska konkurrensförutsättningarna i handeln med livsmedel. Vidare skall beaktas den analys och de slutsatser som kommer att redovisas i betänkandet SOU 1995:117.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv om skyldigheten att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om skyldigheten att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om skyldigheten att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

I analysarbetet och vid konsekvensbedömningar av regleringar och andra författningsmässiga krav som företagen möter skall vidare regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler, liksom checklistor m.m. som anges i beslutet, följas i tillämpliga delar.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 1996.