Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att undersöka och analysera frågor som rör allmänna samlingslokaler.

Utredaren har tre huvuduppgifter.

En av huvuduppgifterna är att utreda i vilken utsträckning de allmänna samlingslokalerna är tillgängliga för det lokala föreningslivet samt olika gruppers nyttjande av lokalerna. Inom ramen för uppgiften skall utredaren inventera det samlade beståndet av allmänna samlingslokaler. Därvid skall redovisas bl.a. vilken standard lokalerna har, om dessa är tillgängliga för personer med funktionshinder och vilka slags verksamheter som bedrivs i lokalerna.

En annan huvuduppgift för utredaren är att undersöka och analysera vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna och det stöd som utgår för dessa lokalerhar för närsamhället, särskilt när det gäller invånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna. Häri ingår att utredaren skall undersöka vilken betydelse samlingslokalerna har för invånarnas möjligheter att utöva de grundlagsfästa mötes-, yttrande- och föreningsfriheterna.

Utredarens tredje huvuduppgift är att utreda effekterna av det statliga stöd som lämnas för allmänna samlingslokaler. Inom ramen för denna uppgift skall utredaren undersöka i vilken utsträckning målen för det statliga stödet uppnås. Utredaren skall vid behov föreslå åtgärder som kan effektivisera det statliga bidragssystemet och därigenom öka möjligheterna att uppnå målen med stödet. Utredaren skall också undersöka och redovisa vilken betydelse det statliga respektive kommunala stödet för allmänna samlingslokaler har i dag när det gäller att skapa tillgång till ändamålsenliga samlingslokaler för föreningslivet och för andra möten mellan människor.

Utredaren skall därtill beskriva den verksamhet som bedrivs av samlingslokalorganisationerna - Folkets Hus och Parker, Bygdegårdarnas Riksförbund och Riksföreningen Våra Gårdar - samt utreda deras behov av ekonomiskt stöd.

Bakgrund

Samlingslokaler för folkrörelsernas behov

I samband med att folkrörelserna i slutet av 1800-talet och början av 1900-talet växte sig allt starkare ökade behovet av möteslokaler för dessa rörelser. En anledning till det var att de lokala föreningarna oftast vägrades tillträde till de lokaler som fanns på orten. En annan anledning var att de tillgängliga lokalerna ofta inte ansågs lämpliga för den verksamhet man önskade bedriva. Till exempel ville nykterhetsrörelsen hålla sina möten i lokaler där det inte fick förtäras alkohol. Till följd av de olika svårigheterna skaffade folkrörelserna sig egna lokaler för såväl föreningsaktiviteter som andra aktiviteter, t.ex. fester och danskvällar.

Sedan flera decennier har det lämnats såväl statligt som kommunalt stöd för dels anordnandet av nya samlingslokaler, dels bevarandet av befintliga sådana lokaler. Det finns i dag tre former av statligt stöd för lokalkategorin samlingslokaler; bidrag för vissa icke-statliga kulturlokaler, bidrag för trossamfundens lokaler och slutligen bidrag för allmänna samlingslokaler, dvs. den bidragsform som är föremål för översyn genom dessa direktiv. Med allmän samlingslokal avses i förordningen (1996:1593) om bidrag till allmänna samlingslokaler en lokal som på en ort hålls öppen och tillgänglig för föreningslivets möten, studieverksamhet, kulturell verksamhet, förströelse, fritidssysselsättning eller någon annan liknande verksamhet.

Ärenden om bidrag för allmänna samlingslokaler hanteras av Boverket och den s.k. Samlingslokaldelegationen. Delegationen består, enligt förordningen (1996:124) med instruktion för Boverket, av en ordförande och högst sju andra ledamöter vilka samtliga utses av regeringen.

Det statliga stödet för allmänna samlingslokaler - förr och nu

Det statliga stöd som lämnas för allmänna samlingslokaler har funnits sedan 1942. Stödformen har utretts vid ett flertal tillfällen, med förändrade regler som följd. Det primära syftet med stödet - att för föreningslivet skapa samlingslokaler som upplåts opartiskt, i skälig omfattning samt på skäliga villkor - har dock varit oförändrat under hela efterkrigstiden. Den senaste översynen av hela stödformen genomfördes i början av 1990-talet av 1993 års samlingslokalutredning, med redovisning av uppdraget i betänkandet Mycket under samma tak (SOU 1994:32). Därutöver har Statskontoret på uppdrag av regeringen 1995 undersökt vissa frågor rörande allmänna samlingslokaler, bl.a. vilket behov som finns av sådana lokaler och i vilken utsträckning målen för det statliga bidraget uppnås (C95/638/FOLK).

När stödformen infördes, liksom under de följande drygt 30 åren, kunde stöd lämnas till både kommuner och enskilda sammanslutningar. Med enskild sammanslutning avses i detta sammanhang aktiebolag, stiftelser eller föreningar som arbetar utan vinstsyfte och är fristående från en kommun eller kommunala företag. I dag kan endast enskilda sammanslutningar beviljas stöd.

Under senare år har en förändring skett när det gäller organisationstillhörigheten hos de sökande föreningarna. Tidigare tillhörde merparten av de föreningar som sökte bidrag någon av de tre riksorganisationer som finns för samlingslokaler - de s.k. samlingslokalorganisationerna. Dessa organisationer är Folkets Hus och Parker, Bygdegårdarnas Riksförbund samt Riksföreningen Våra Gårdar. Av de föreningar som sökte bidrag under 2000 tillhörde endast hälften en samlingslokalorganisation. Det har i stället tillkommit nya typer av sökande, t.ex. föreningar som organiserar personer medutländsk bakgrund.

Statsbidraget i fråga kunde tidigare ges i form av olika bidrag, t.ex. bidrag för inköp av inventarier och bidrag för energibesparande åtgärder. Under en period var statsbidraget uppdelat på en bidragsdel och en lånedel, med eller utan ränta. I dag finns ingen lånedel utan endast en bidragsdel.

Statsbidraget får, enligt förordningen om bidrag till allmänna samlingslokaler, lämnas för köp, ny- eller ombyggnad av allmänna samlingslokaler samt för standardhöjande reparationer eller för handikappanpassning som utförs utan samband med andra bidragberättigande åtgärder. Ett av kraven för att kunna få bidrag enligt förordningen gäller tillgängligheten. I kravet ligger bl.a. att lokalen skall hållas tillgänglig för organisationer och andra grupper som är verksamma inom orten.

Som framgått ovan är det statliga stödet ett investeringsstöd, inte ett underhålls- eller driftsstöd. Det är dock förhållandevis vanligt att föreningarna får stöd för underhåll och drift av lokalerna genom kommunalt bidrag. Det kan i sammanhanget nämnas att det i den nyss nämnda förordningen ställs krav på viss kommunal delfinansiering för att statligt stöd skall kunna lämnas.

Under åren har en viss del av det statliga stödet för allmänna samlingslokaler lämnats till samlingslokalorganisationer för olika typer av informationsinsatser och utredningsarbeten. För 2002 erhåller dessa organisationer stöd för insatser som avser ungdomars nyttjande av allmänna samlingslokaler.

De allmänna samlingslokalernas tillgänglighet

För de allmänna samlingslokalerna gäller strängare krav på tillgänglighet än för andra lokaler som används av förenings- och kulturlivet. Den som äger eller driver en allmän samlingslokal måste för att få statligt bidrag hålla lokalen tillgänglig för "varje organisation eller grupp med organiserad verksamhet som är verksam inom orten". Tillhandahållandet skall ske opartiskt, i skälig omfattning och på skäliga villkor. Någon motsvarande upplåtelseskyldighet finns inte för andra lokaler som används av föreningslivet.

Avsikten med de allmänna samlingslokalerna är i första hand att tillgodose lokalbehovet för det organiserade föreningslivet och andra grupper med organiserad verksamhet, såsom studiecirklar. En stor del av de föreningsdrivna aktiviteterna är dock öppna även för allmänheten. Dessutom finns det i flera av dessa lokaler kaféer eller restauranger som är öppna för allmänheten; ofta vid tidpunkter då det inte förekommer några andra aktiviteter i lokalen. Det är även vanligt att lokalerna hyrs ut för privata sammankomster, såsom bröllop, dop eller andra tillställningar. Därtill upplåts många av lokalerna för sådan bio- och teaterverksamhet som är öppen för allmänheten. Exempelvis äger uppskattningsvis hälften av Riksteaterns föreställningar rum i en allmän samlingslokal.

När det gäller de allmänna samlingslokalernas tillgänglighet för olika grupper kan nämnas följande. Boverket fick i februari 1992 i uppdrag av regeringen att kartlägga effekterna av det statliga stödet för allmänna samlingslokaler. (Boverkets rapport finns fogad som en bilaga till 1993 års samlingslokalutrednings betänkande Mycket under samma tak.) Inom ramen för uppdraget genomförde Boverket en undersökning av de allmänna samlingslokalernas tillgänglighet för personer med funktionshinder. Enligt undersökningen hade cirka en tredjedel av beståndet handikappanpassats fullt ut. En tredjedel av beståndet hade delvis anpassats för funktionshindrade personer, medan resterande tredjedel av beståndet inte hade genomgått någon handikappanpassning alls. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79) har bedömt att enkelt åtgärdade hinder mot tillgängligheten till och användbarheten av befintliga lokaler dit allmänheten har tillträde bör vara åtgärdade före utgången av 2010. Riksdagen har ställt sig bakom regeringens bedömning (bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Med anledning härav har vissa ändringar skett i plan- och bygglagen (1987:10).

Olika gruppers nyttjande av allmänna samlingslokaler

Det har inte gjorts någon övergripande kartläggning av olika gruppers nyttjande av allmänna samlingslokaler. Däremot har Boverket, på uppdrag av regeringen, kartlagt ungdomars nyttjande av sådana lokaler. Enligt Boverkets redovisning, från 2000, förekom det "riktad" ungdomsverksamhet i 1 850 av de 2 750 samlingslokaler som var anslutna till någon samlingslokalorganisation. Verksamheten var ofta omfattande. Lokalerna fick årligen uppskattningsvis fem till sex miljoner besök av ungdomar i åldrarna 12-25 år. Besöken gällde olika former av verksamhet. Besöken var fördelade på ca 200 000 aktivitetstillfällen.

Effekterna av det statliga stödet för allmänna samlingslokaler

Boverket fick, som tidigare nämnts, 1992 i uppdrag av regeringen att kartlägga effekterna av det statliga stöd som lämnas för allmänna samlingslokaler. Verket gjorde inom ramen för uppdraget bl.a. en inventering av lokalbeståndet samt undersökte vilka verksamheter som bedrevs i lokalerna. Samtliga kommuner i landet och 3 100 föreningar - som ägde eller på annat sätt disponerade en samlingslokal - deltog i en enkätundersökning.

Enligt Boverkets rapport fanns det i början av 1990-talet 3 400 föreningsägda lokaler som definitionsmässigt var att anse som allmänna samlingslokaler och som uppfyllde kraven för statligt stöd. De flesta av dessa lokaler tillhörde någon av lokalkategorierna bygdegårdar, folkets hus, folkparker eller lokaler tillhörande nykterhetsrörelsen. Lokalbeståndet var jämnt fördelat över landet. Merparten av lokalerna (70 procent) var i gott eller mycket gott skick. Lokalernas medelstorlek var ca 500 kvadratmeter och medianstorleken ca 275 kvadratmeter.

Enligt rapporten var de verksamheter som bedrevs i dessa samlingslokaler av mycket varierande slag och kunde skilja sig från lokal till lokal både vad gällde omfattning och innehåll. Det kunde röra sig om allt från enstaka användningstillfällen under ett år till full aktivitet under hela året. Hur och i vilken omfattning lokalerna användes var enligt Boverket i hög grad beroende på hur väl lokalerna var underhållna och hur väl de fyllde sin funktion. I väl underhållna och funktionella lokaler var verksamheten många gånger omfattande och varierad med en rik mångfald av aktiviteter. Enligt Boverket skulle flertalet av de undersökta lokalerna inte ha byggts som eller annars använts som allmänna samlingslokaler om inte statligt stöd hade lämnats. Utan vare sig statligt eller kommunalt stöd skulle spridningen av lokalerna geografiskt sett ha varit avsevärt ojämnare och lokalerna i ett betydligt sämre skick.

Enligt Boverkets rapport var merparten av föreningarna beroende av kommunalt driftstöd för att kunna bedriva verksamhet i sina lokaler. Föreningarna hade ofta inte resurser för mer än det mest nödvändiga underhållet, varför det löpande underhållet ofta var eftersatt. Enligt rapporten finns det således ett behov av samhällsstöd inte bara för investeringar utan även för drift och underhåll av allmänna samlingslokaler.

Behovet av en översyn

Ett viktigt inslag i regeringens folkrörelsepolitik är att bidra till att det runt om i landet skapas tillgång till bra och ändamålsenliga samlingslokaler för föreningsengagemang och andra möten mellan människor. Som tidigare nämnts lämnas sedan 1942 statligt bidrag för köp och ombyggnad m.m. av allmänna samlingslokaler. Statsbidraget har setts över vid flera tillfällen.

Översynerna har primärt varit inriktade på stödets effektivitet och på hur bidragssystemet bör vara utformat. Situationen är i dag delvis annorlunda. Det samlade belopp som delas ut genom statligt stöd är lägre än tidigare. Dessutom har utbudet av kommersiell fritidsverksamhet ökat. Detta har troligen medfört att de allmänna samlingslokalernas roll för lokalsamhället och dess invånare är en annan än tidigare. Det finns därför behov av att på nytt utreda frågor som rör allmänna samlingslokaler, när det gäller såväl lokalernas tillgänglighet och olika gruppers nyttjande av dessa som bidragssystemets effektivitet.

I den allmänna debatten uttalas det ofta att de allmänna samlingslokalerna har betydelse för demokratin och att en god tillgång till ändamålsenliga samlingslokaler är en viktig beståndsdel i den demokratiska infrastrukturen. Det har dock aldrig undersökts närmare om detta stämmer. 1993 års samlingslokalutredning berör dock frågan i sitt betänkande Mycket under samma tak. Enligt utredningen skulle en avveckling av det statliga stödet leda till bl.a. att invånarnas möjligheter att utnyttja de grundlagsfästa mötes-, yttrande- och föreningsfriheterna skulle inskränkas samt att möjligheterna till möten mellan individer med olika etnisk och kulturell bakgrund skulle försämras. Någon närmare redovisning av vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna och stödet för dessa lokaler har för den lokala demokratin, lämnas inte i betänkandet. Det finns mot denna bakgrund behov av att också utreda vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna har för närsamhället, särskilt när det gäller invånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att undersöka och analysera frågor som rör allmänna samlingslokaler.

Tillgänglighet och nyttjande

Utredarens ena huvuduppgift är att utreda i vilken utsträckning de allmänna samlingslokalerna är tillgängliga för det lokala föreningslivet samt olika gruppers, t.ex. ungdomarnas och de funktionshindrade personernas, nyttjande av lokalerna. Förhållandena i såväl tätorter som gles- och landsbygd skall belysas.

Inom ramen för denna huvuduppgift skall utredaren kartlägga vilka behov lokala föreningar anser sig ha av allmänna samlingslokaler samt i vilken utsträckning lokala föreningar har tillgång till och nyttjar sådana lokaler. Utredaren skall även kartlägga andra gruppers nyttjande av de allmänna samlingslokalerna. Med utgångspunkt från genomförd kartläggning skall utredaren utreda om det är någon skillnad mellan lokala föreningars behov och faktiska nyttjande av allmänna samlingslokaler och i så fall vad skillnaden beror på.

Utredaren skall också inventera det samlade beståndet av allmänna samlingslokaler. Därvid skall utredaren redovisa vilken standard lokalerna har, om de är tillgängliga för personer med funktionshinder och vilka slags verksamheter som bedrivs i lokalerna. Utredaren skall också redovisa i vilken utsträckning lokalerna tillåter en flexibel användning. Utredaren skall göra en uppskattning av vad det skulle kosta att rusta upp lokalbeståndet, bl.a. i handikappanpassande syfte, samt undersöka föreningarnas finansiella möjligheter - t.ex. genom egenfinansiering, sponsring och bidrag - att bekosta en sådan upprustning.

De allmänna samlingslokalernas betydelse för närsamhället

En annan huvuduppgift för utredaren är att undersöka och analysera vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna och stödet för dessa lokaler har för närsamhället, särskilt när det gäller invånarnas deltagande i samhällslivet och i de politiska processerna. Förhållandena i såväl tätorter som gles- och landsbygd skall belysas. Häri ingår att utredaren skall undersöka vilken betydelse samlingslokalerna har för invånarnas utövande av de grundlagsfästa mötes-, yttrande- och föreningsfriheterna. I denna huvuduppgift ingår också att undersöka om lokalernas betydelse för närsamhället har förändrats under de senaste decennierna.

I uppdraget ligger dessutom att utredaren skall undersöka vilken betydelse de allmänna samlingslokalerna har för den lokala demokratin. Vilken betydelse har lokalerna för det civila samhället och invånarnas deltagande i de politiska processerna? Vilken roll spelar samlingslokalerna när det gäller att möjliggöra möten mellan individer med olika etnisk och kulturell bakgrund? Vad har det ökade utbudet av kommersiella verksamheter, t.ex. olika nöjes- och kulturaktiviteter, inneburit i sammanhanget? Vad händer på en ort när en allmän samlingslokal läggs ned; får nedläggningen några effekter på samhällslivet och i så fall vilka? Utredaren skall besvara dessa frågor, och andra frågor som utredaren anser vara väsentliga, för att de allmänna samlingslokalernas betydelse för närsamhället skall kunna beskrivas.

Effekterna av det statliga stödet

Utredarens tredje huvuduppgift är att utreda effekterna av det statliga stödet för allmänna samlingslokaler.

Inom ramen för denna uppgift skall utredaren undersöka i vilken utsträckning målen för det statliga stödet uppnås och om någon förändring i detta avseende skett gentemot tidigare. Om en förändring har skett skall orsakerna belysas. Som ett led i en bedömning av bidragssystemets effektivitet skall utredaren också se över handläggningen av ansökningar om statligt stöd för allmänna samlingslokaler. Därvid skall Samlingslokaldelegationens ansvar och uppgifter på området undersökas. Utredaren skall på grundval av vad som framkommit vid behov föreslå åtgärder som kan effektivisera det statliga bidragssystemet och därigenom öka möjligheterna att uppnå målen med det statliga stödet.

Utredaren skall även undersöka vilken betydelse det statliga respektive kommunala stödet för allmänna samlingslokaler har i dag när det gäller att skapa tillgång till ändamålsenliga samlingslokaler för föreningslivet och för andra möten mellan människor. Dessutom skall utredaren belysa utvecklingen av det kommunala stödet under de senaste decennierna.

Boverket har i sin kartläggning om effekterna av det statliga stödet för allmänna samlingslokaler bedömt att konsekvenserna av ett minskat sådant stöd på kort sikt sannolikt kommer att leda till en utarmning av föreningslivet och andra inslag i umgänget människor emellan. På lång sikt kommer, enligt Boverket, ett minskat stöd att kunna vara förödande för beståndet av samlingslokaler. Det är närmare tio år sedan Boverket gjorde denna bedömning. Under denna period har det statliga stödet för allmänna samlingslokaler minskat från 135 miljoner kronor budgetåret 1992/93 till 29 miljoner kronor budgetåret 2002. Utredaren skall därför undersöka om de minskade statliga resurserna fått den negativa effekt som Boverket bedömt att minskningen skulle kunna få. Därvid skall utredaren undersöka om de minskade resurserna på annat sätt påverkat tillgången till samlingslokaler, t.ex. om minskningen medfört att andra typer av lokaler ställts till föreningslivets förfogande. Utredaren skall också undersöka om och hur det minskade statliga stödet påverkat kommunernas benägenhet att stödja allmänna samlingslokaler.

Därtill skall utredaren beskriva den verksamhet som bedrivs av samlingslokalorganisationerna - Folkets Hus och Parker, Bygdegårdarnas Riksförbund och Riksföreningen Våra Gårdar - samt utreda deras behov av ekonomiskt stöd.

Övrigt

Utredaren skall vid genomförandet av uppdraget samråda med Boverket, Ungdomsstyrelsen, Handikappombudsmannen (tillgänglighetscentret) och Svenska Kommunförbundet. Utredaren skall också inhämta synpunkter från Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund, Folkets Hus och Parker, Bygdegårdarnas Riksförbund, Riksföreningen Våra gårdar respektive Fritidsforum - Riksförbundet för fritids- och hemgårdar.

Redovisning

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003.

(Justitiedepartementet)