Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) som reglerar systemet.

Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör ändras mot bakgrund av 1997 och 2002 års energipolitiska riksdagsbeslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkningarna. Utredaren skall även utreda förutsättningarna för en förlängning av avgiftsperioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet avställda reaktorer ökar samt frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer.

Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utredarens överväganden.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 augusti 2004.

Bakgrund

Enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. skall innehavaren av en kärnkraftsreaktor årligen, så länge reaktorn är i drift, betala en avgift samt ställa säkerheter till staten för att säkerställa att medel finns tillgängliga för att betala kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och visst radioaktivt avfall, avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar samt forskning på kärnavfallsområdet. Avgiftsmedlen fonderas i Kärnavfallsfonden och förvaltas av Kärnavfallsfondens styrelse. Av finansieringslagen framgår att medlen skall placeras på konto i Riksgäldskontoret eller, fr.o.m. den 1 juli 2002, i obligationer på den svenska statspappersmarknaden. Avgifter och säkerheter för kommande kalenderår fastställs varje år av regeringen. Avgiften beräknas per kilowattimme producerad el och bestäms individuellt för varje verk med ledning av de kostnadsberäkningar som reaktorinnehavarna enligt lagen skall låta upprätta. Beräkningarna skall innehålla kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år (intjänandetiden) samt - om drifttiden överstigit 25 år - kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver. Den 25-åriga s.k. intjänandetiden, som enligt lagen utgör grunden för kostnadsberäkningarna, innebär att medel vid den tidpunkten skall finnas tillgängliga för att kunna riva anläggningarna och ta hand om och slutförvara det använda kärnbränslet och kärnavfallet.

Medel som blir över skall betalas tillbaka till reaktorinnehavaren. Utöver den årliga avgiften skall reaktorinnehavarna ställa fullgoda säkerheter till staten för belopp avseende kostnader för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall samt rivning av kärnkraftverken m.m., som inte täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Dessa säkerheter prövas av regeringen varje år.

På uppdrag av reaktorinnehavarna upprättar Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) varje år en kostnadsberäkning som skall innehålla följande belopp:

• ett avgiftsunderlagsbelopp, som ligger till grund för beräkningen av avgiften,
• ett grundbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka den fondbrist som uppstår om en kärnkraftsreaktor skulle tvingas stänga före reaktorns intjänandetid på 25 år, och
• ett tilläggsbelopp, som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka kostnaderna för sådana åtgärder som kan tillkomma på grund av oplanerade händelser.

SKB lämnar senast den 30 juni varje år in sina kostnadsberäkningar till Statens kärnkraftinspektion (SKI), som granskar och kompletterar kostnadsberäkningarna och senast den 31 oktober varje år till regeringen lämnar ett förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår. SKI:s förslag remissbehandlas. Regeringen beslutar sedan - normalt vid det sista beslutstillfället i december varje år - om avgifter och säkerheter för nästkommande kalenderår.

Behov av översyn

Senast en större förändring i finansieringslagen trädde i kraft var den 1 januari 1996 då bl.a. kravet på säkerheter infördes. Vid tillämpningen av lagen pekade Riksgäldskontoret på oklarheter i hur begreppet "fullgoda säkerheter" skulle tolkas med avseende på tidsperspektivet.

Regeringen uppdrog därför 1997 åt Riksgäldskontoret att utarbeta förslag till hur säkerheterna för grundbeloppet och tilläggsbeloppet enligt finansieringslagen bör utformas för att med fullgod uthållighet kunna trygga finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., särskilt med inriktning på de säkerheter som skall ställas för finansiering av kostnader som tilläggsbeloppet avser täcka. Riksgäldskontoret skulle även utarbeta förslag till sådana rapporteringsrutiner som kan behövas för att staten skall kunna följa de faktorer som påverkar säkerheternas värde och lämna förslag till sådana författningsändringar som kan föranledas av förslagen.

Riksgäldskontoret lämnade i maj 1998 ett förslag som innebar att reaktorinnehavarna ställer säkerheter för grundbeloppet i form av borgen. Beträffande säkerheterna för tilläggsbeloppet rekommenderades en förstärkning. Ett förslag var en modell med solidariskt borgensansvar mellan kraftbolagen, i avvaktan på att säkerhet i fast egendom blir möjlig. Att omedelbart kräva säkerhet i fast egendom bedömdes inte som möjligt vid denna tidpunkt. Vid remissbehandlingen framförde kraftbolagen stark kritik mot förslaget.

Riksgäldskontoret har fortsatt sitt arbete med en översyn av säkerheterna och har under 2001 gjort inledande undersökningar för att se om det finns möjlighet att via försäkringsmarknaden få till stånd ett bättre system för säkerheter för tilläggsbeloppet.

Frågan om hur säkerheterna enligt finansieringslagen skall vara utformade bör inte ses fristående från avgiftsfrågan, eftersom avgifternas storlek kan komma att påverkas av säkerheternas utformning och omvänt. I den mån det skulle bli nödvändigt att närmare ange hur säkerheterna skall utformas, t.ex. som pant i fast egendom, krävs en ändring i 2 a § finansieringslagen.

SKI har hittills redovisat både odiskonterat och diskonterat tilläggsbelopp (2 procent kalkylränta) i sitt underlag till regeringen, som hittills alltid valt det diskonterade beloppet. I underlaget till 2001 års regeringsbeslut förordade dock SKI det odiskonterade beloppet med motiveringen att detta ger större utrymme för olika utformningar av säkerheterna. Riksgäldskontoret har exempelvis pekat på att en försäkringslösning bör knytas till givna säkerhetsbelopp.

I samband med översynen av utformningen av säkerheterna bör klargöras vid vilken tidpunkt olika delar av de angivna tilläggsbeloppen behöver finnas tillgängliga och vad dessa belopp motsvarar vid skilda tidpunkter.

De senaste åren har kärnkraftsföretagen väckt frågan om man inte vid beräkningen av avgifterna borde ta större hänsyn till reaktorinnehavarnas egen planering för i vilken takt som reaktorerna skall ställas av och rivas. Därigenom skulle avgiften kunna bestämmas med utgångspunkt i att full täckning i fonden för rivning av kärnkraftverken och omhändertagandet av avfallet inte skulle behöva uppnås förrän vid en senare tidpunkt än vad SKI utgår från i sina beräkningar i dag.

I propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) aviserade regeringen en inbjudan till industrin till överläggningar i syfte att nå en överenskommelse om en långsiktigt hållbar politik för den fortsatta omställningen av energisystemet. Överenskommelsen bör skapa gynnsamma förutsättningar för en företagsekonomiskt försvarbar fortsatt drift och successiv stängning av kärnkraften, samtidigt som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. En förhandlare för att förbereda en sådan överenskommelse med industrin har tillsatts.

SKI samt Statens råd för kärnavfallsfrågor har också pekat på att risken för kraftiga svängningar i avgifterna ökar ju närmare intjänandetidens utgång en reaktor befinner sig. Det finns därför anledning att se över grunden för avgiftsberäkningarna, särskilt med avseende på de reaktorer som nyligen har uppnått eller inom kort kommer att nå utgången av den 25-åriga intjänandetiden.

Kärnavfallsfondens styrelse gör årligen beräkningar av den uppskattade behållningen i fonden år för år fram till 2050-talet. Uppskattningen är grundad dels på uppgifter från SKI om beräknade framtida kostnader och beräknade framtida avgiftsintäkter, dels på styrelsens egen bedömning av den framtida reala avkastningen på fondkapitalet. Uppskattningen har stor betydelse för styrelsens överväganden om hur fondens medel bör placeras. Frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen bör därför belysas i utredningsarbetet.

SKI och Statens strålskyddsinstitut (SSI) fick i regleringsbreven för år 2000 i uppdrag att redovisa lösningar till hur myndigheternas förändrade kostnader för tillsyn av bl.a. nedlagda reaktorer skall finansieras. Regeringen uppdrog under 2001 åt Statskontoret att, med utgångspunkt i myndigheternas redovisning, utreda och föreslå hur myndigheternas kostnader för tillsyn av nedlagda kärnkraftsreaktorer, kärnavfallsforskning och beredskap skall finansieras i framtiden.

Statskontoret föreslog principer för finansiering av myndighetskostnader samt pekade på vissa oklarheter kring vilka av myndigheternas kostnader som skall finansieras via Kärnavfallsfonden respektive enligt de förordningar som reglerar tillsynsavgifterna till SKI och SSI (SFS 1991:739 och 1976:247). I takt med att fler reaktorer når intjänandetidens utgång och tidpunkten för avställning närmar sig, kommer den del av myndigheternas kostnad som är oberoende av antalet reaktorer i drift att fördelas över ett mindre antal reaktorer.

Statskontorets utredning har remissbehandlats och enligt flera remissinstanser behöver frågan utredas ytterligare innan ett nytt system kan införas.

För närvarande krävs enligt finansieringslagen att nya beräkningar av avgiftsunderlaget görs samt att regeringsbeslut om avgifterna för nästkommande år fattas en gång om året. Erfarenheterna har visat att de årliga justeringarna hittills inte varit stora. Inte heller beträffande bedömningen av säkerheterna har några större förändringar skett. Både SKB och SKI har ställt sig positiva till längre avgiftsperioder. En sådan förändring skulle kunna medföra att underlag och yttranden kan avlämnas tidigare under året, vilket skulle ge mer tid för ärendets beredning i Regeringskansliet.

Så som finansieringslagen är utformad, kan medel från Kärnavfallsfonden endast utbetalas till stat, kommun eller industri för informationsinsatser till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. En fråga är om särskilt stöd bör ges till frivilligorganisationer (miljöorganisationer) för insatser i samband med den lokaliseringsprocess som pågår för slutförvaret för använt kärnbränsle. Frågan är återkommande i miljörörelsens yttranden över SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram. Av regeringsbeslutet den 24 januari 2000 om SKB:s forsknings- och utvecklingsprogram 98, framgår att regeringen har frågan under övervägande.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer samt den lag som reglerar systemet (finansieringslagen).

Utredningen skall omfatta frågan om finansieringslagen bör ändras mot bakgrund av 1997 års energipolitiska beslut (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272) och 2002 års energipolitiska beslut (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst. Särskild vikt bör läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade och om grunderna för avgiftsberäkningarna. I samband med översynen av säkerheternas utformning bör klargöras vilket belopp som skall finnas tillgängligt då behov uppstår och vad detta motsvarar vid olika tidpunkter. Även frågan om den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen skall belysas i utredningsarbetet.

Utredaren skall vidare utreda förutsättningarna för en förlängning av avgiftsperioderna enligt finansieringslagen. Likaså skall utredningen omfatta hur den del av myndigheternas kostnader för tillsyn som är oberoende av antalet reaktorer i drift kan finansieras när antalet avställda reaktorer ökar.

Utredningen skall även omfatta frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer för insatser i samband med lokaliseringsprocessen av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Utredaren skall utreda behov av och möjligheterna för ett sådant stöd samt föreslå lösningar till hur detta skulle kunna utformas och finansieras.

Utredaren bör även ta upp andra frågor med anknytning till finansieringssystemet som kan komma att uppmärksammas i samband med utredningsarbetet.

Utredaren bör vid sin översyn beakta Riksgäldskontorets redovisning av uppdraget att föreslå utformning av säkerheterna (dnr M1998/1958/Mk), Statskontorets utredning (2001:16) om kärnkraftmyndigheternas kostnader samt den utredning som föranledde den senaste förändringen av finansieringssystemet (SOU 1994:107). Utredaren bör även aktivt följa pågående arbete i EU.

Utredaren bör lämna förslag till åtgärder, i förekommande fall med förslag till författningsändringar, som kan föranledas av utredarens överväganden. Utredaren skall vidare analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av sådana förslag samt redovisa såväl statsfinansiella effekter som effekter för kärnkraftsföretagen. Vid förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren dessutom lämna förslag till finansiering.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samverkan med Riksgäldskontoret och SKI. Utredaren bör även samråda med SSI, SKB, kärnkraftsföretagen, Kärnavfallsfondens styrelse, Statens förhandlare för omställning av energisystemet samt med andra berörda organisationer och myndigheter.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 augusti 2004.

(Miljödepartementet)