SOU 1994:107
Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader
Till statsrådet och chefen för Miljö- och natur- resursdepartementet
Genom beslut den 6 maj 1993 bemyndigade regeringen chefen för Miljö- och naturresursdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Med stöd av bemyndigandet tillkallades den 22 juni 1993 överdirektören Olof Söderberg som särskild utredare.
Den 19 oktober 1993 förordnades till sakkunniga departements- sekreteraren Göran Lagerstedt, Näringsdepartementet och kansli— rådet Ingvar Persson, Miljö- och naturresursdepartementet.
Som experter förordnades den 19 oktober 1993 kammarrättsasses- sor Per Bergman, Miljö- och naturresursdepartementet, verkställan- de direktör Sten Bjurström, Svensk kärnbränslehantering AB, ekonomidirektör Mårten Eriksson, Statens kärnkraftinspektion, ekonomidirektör Åke Hugosson, Sydkraft AB, professor Björn Kjellström, institutionen för maskinteknik vid tekniska högskolan i Luleå, tekn.lic. Tomas Kåberger, doktorand Åsa Källstrand-Thor, nationalekonomiska institutionen vid Umeå universitet, avdelnings- chef Sören Norrby, Statens kärnkraftinspektion, ekonom Anders Rahmn, Allmänna pensionsfonden 1—3, direktör Stig Sandklef, Vattenfall AB, teol.dr. Anne—Marie Thunberg, Statens råd för kärnavfallsfrågor samt strålskyddsinspektör Heléne Wijk, Statens
strålskyddsinstitut. Åsa Källstrand-Thor har medverkat endast t.o.m. januari 1994.
Till sekreterare åt utredningen förordnades den 14 september 1993 avdelningsdirektörerna Per Anders Bergendahl och Maria Bergendahl—Gerholm och till biträdande sekreterare den 4 oktober 1993 administratören Harriet Zaar. Vidare har fil.kand. Peter Fritz under perioden april—juni 1994 på konsultbasis biträtt inom sekretariatet med att ta fram underlagsmaterial för kapitel 8.
Utredningen antog namnet Kärnbränslefondsutredningen. Jag får härmed överlämna betänkandet Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader.
De överväganden och förslag som läggs fram i detta betänkande har utformats i samverkan med utredningens sakkunniga, experter och sekretariat. Jag har därför funnit det naturligast att i betänkan- dets text konsekvent använda ordet "vi" i stället för det formellt riktigare ordet "jag" eller "utredningen". Ansvaret för de slutliga avvägningar som kommer till uttryck i förslagen vilar självfallet dock enbart på mig.
Särskilda yttranden har avgivits av experterna Mårten Eriksson/ Sören Norrby, Björn Kjellström, Tomas Kåberger och Heléne Wijk.
Utredningsuppgiften är härmed slutförd.
Stockholm i juni 1994
Olof Söderberg
Per Anders Bergendahl Maria Bergendahl-Gerholm
Innehåll Sammanfattning ........................... 1 1 Summary in English ........................ 27 Författningsf'örslag ......................... 46 1 UTREDNINGSUPPGIFI'EN ............ 57 1.1 Finansieringssystemet för framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. — nägra huvudrag . . . . 57 1.2 Utredningsdirektiven .................. 59 1.3 Genomförandet av utredningsarbetet ......... 61 2 ALLMÄN BAKGRUND ............... 63 2.1 Kärnkraftens avfall m.m. ............... 64 2.1.1 Använt kärnbränsle och kärnavfall ...... 64 2.1.2 Hanteringen av avfallet från svenska kärnkraftsanläggningar ............ 65 2.2 Författningar inom kärnavfallsområdet ....... 72 2.2.1 Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (omtryckt 1992:1536) ............. 72 2.2.2 Lag (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. . . . . 75
2.2.3 Strälskyddslagen (1988z220) ......... 78
2.3
2.4
2.5
Nuvarande finansieringssystem och dess framväxt 79 2.3.1 Tillkomsten av 1981 års finansieringslag . . 79 2.3.2 Ändringen i finansieringslagen 1986 . . . . 81 2.3.3 Önskemål om förbättrad avkastning 1991 . 83 2.3.4 Nuvarande regler för placering och
avkastning .................... 84 Finansieringssystemet: avgifter och fonduppbyggnad 1982-1993 ........................ 85 Fonderingskrav i vissa länder ............. 91
FINANSIERING OCH FÖRVALTNING
3.1 3.2 3.3
3.4 3.5
4.1
4.2
TILLFÖRLITLIGHETEN I
FINANSIERINGSSYSTEMET ........... 95 Kostnadsberäkningarna ................. 96 Framtida elleveranser från kärnkraftverken . . . . 98 Realränteantagandet ................... 99 3.3.1 Realränteantagandets funktioner i avgiftssystemet .................. 100 3.3.2 Realräntan i ett historiskt perspektiv ..... 105 3.3.3 Scenarier för tillväxt och realränta i ett långsiktigt perspektiv .............. 106 Tillståndshavarnas ekonomiska ställning ...... 111 Överväganden och slutsatser ............. 112
ATT SÄKERSTÄLLA FINANSIERINGEN AV FRAMTIDA KÄRNAVFALLSKOSTNADER: PROBLEM, MÖJLIGHETER OCH FÖRSLAG 115
Bakgrund ......................... 115 4.1.1 Avgiftsproblemet ................ 116 4.1.2 Riskhantering och risker i det nuvarande systemet ...................... 1 18 Hur öka finansieringssystemets tillförlitlighet?. . . 120 4.2.1 Ökad fondbehållning? ............. 120 4.2.2 Några utgångspunkter för förändringar . . . 121
4.3
4.4
4.5
4.6
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
Genomgång av olika former av säkerheter och det finska exemplet ..................... 124 4.3.1 Kreditförsäkringar ................ 125 4.3.2 Borgensåtaganden ................ 126 4.3.3 Inteckningar/panter ............... 127 4.3.4 Säkerheter för kärnavfallshantering
— exemplet Finland ............... 128 Ett tillförlitligare finansieringssystem ........ 132 4.4.1 Definitioner av olika kostnadsbegrepp för
avgifter och säkerheter ............. 133 4.4.2 Ställande av fullgoda säkerheter ....... 136 4.4.3 Beräkning av avgifterna ............ 140 4.4.4 Återbetalning av fondmedel .......... 141 Bedömningar av vissa effekter av ett tillför- litligare finansieringssystem .............. 142 4.5.1 Nya avgifter — ett räkneexempel ....... 142 4.5.2 Säkerheter för grundbelopp — ett
räkneexempel ................... 144 4.5.3 Säkerheter för tilläggsbelopp — några
utgångspunkter .................. 147 4.5.4 Tillståndshavarnas möjligheter att ställa
säkerheter ..................... 150 Vårt förslag i sammandrag ............... 153
ATT FÖRVALTA FONDMEDEL — RISKER OCH
RISKHANTERING M.M. .............. 155 Allmänt .......................... 155 Finansiella risker .................... 158 Tillgångsslag och placeringsalternativ ........ 164 Placeringshorisont .................... 169 Jämförelser mellan några större fondförvaltare i Sverige ........................... 171 5.5.1 Allmänt ...................... 171 5.5.2 Målformuleringar ................ 173 5.5.3 Styrning ...................... 174 5.5.4 Organisation och ansvarsfördelning ..... 175 5.5.5 Resultatuppföljning ............... 176
6.2 6.3 6.4
6.5
KÄRNAVFALLSFONDEN ............. 179 Vissa utgångspunkter .................. 180 6.1.1 Krav på betryggande säkerhet och real avkastning .................... 180 6.1.2 Förväntad in- och utbetalningsprofil ..... 182 6.1.3 Avtagande placeringshorisont ......... 183 6.1.4 Likviditetsberedskap .............. 184 Fortsatt inlåning i Riksbanken? ............ 184 Alternativet med inlåning utan inflationsrisk . . . . 186 Alternativet med en friare förvaltning ........ 187 6.4.1 Former för en friare förvaltning ....... 187 6.4.2 Kompetenskrav och förvaltningskostnader . 189 6.4.3 Kontroll avseende avkastning och risk . . . 190 Förslag om Kärnavfallsfonden ............ 191 6.5.1 Organisation ................... 192 6.5.2 Placeringsrestriktioner ............. 193 6.5.3 Styrelsens ansvar och roll ........... 195 6.5.4 Andra rekommendationer ........... 196
KÄRNKRAFTENS KOSTNADER
7.1 7.2
7.3
7.4
FRAMTIDA KÄRNAVFALLSKOSTNADER . 201
Inledning ......................... 201 SKBs kostnadsberäkningar ............... 203 7.2.1 Allmänt ...................... 203 7.2.2 Teknisk Översikt över det svenska avfallshanteringssystemet ........... 204 7.2.3 Metod för kostnadsberäkningar ........ 207 7.2.4 Beräknade kostnader .............. 208 Granskning av SKBs kostnadsberäkningar ..... 212 7.3.1 Allmänt ...................... 212 7.3.2 Metoder för kostnadsberäkningarna ..... 214 7.3.3 Bedömning av SKBs beräknade kostnader . 215
7.3.4 Internationella jämförelser av kostnader för inkapsling och djupförvar ........... 217
Rivning av kärnkraftverk ................ 221
7.4.1 Allmänt ...................... 221 7.4.2 Teknisk beskrivning av rivning av kärn- kraftverk ..................... 222 7.4.3 Ett exempel på en genomförd rivning: Shippingportverket i USA ........... 224 7.4.4 SKBs rivningsstudier .............. 225 7.4.5 Internationella jämförelser av rivnings- kostnader ..................... 230 7.5 Framtida kostnader för avfallshantering och rivning — några slutsatser ............... 238 8 OM KÄRNKRAFI'ENS TOTALA KOSTNADER ...................... 241 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR ......... 245 Särskilda yttranden ......................... 253 Bilagor Bilaga 1 Utredningens direktiv .................. 269 Bilaga 2 Utdrag ur expertpromemorior om kärnkraftens totala kostnader ..................... 277 Bilaga 3 Till belysning av kärnkraftens externa kostnader — ett arbetsmaterial ................... 305 Bilaga 4 Rapport från Abovo Consulting AB Bilaga 5 Rapport från Sparbanken Sverige Bilaga 6 Rapport från Öhrlings Reveko AB Bilaga 7 Rapport från Price Waterhouse Bilaga 8 Rapport från ÅF-Energikonsult Bilaga 9 Rapport från Åhagen & Co AB och Karinta-Konsult Bilaga 10 Rapport från Nuclear Assurance Corporation
(Bilaga 4 —10 publiceras i SOU 1994:108)
Sammanfattning
Vi föreslår i sammandrag
* att de medel som inbetalas till staten för att finansiera kost- naderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. fr.o.m. år 1995 placeras enligt riktlinjer som syftar till att uppnå en högre avkastning än vad som i dag är möjligt,
* att förvaltningen enligt dessa riktlinjer uppdras åt en fristående statlig enhet benämnd Kärnavfallsfonden,
* att Statens kärnkraftinspektion också i fortsättningen bl.a. skall pröva frågor om användning av avgiftsmedlen och föreslå avgiftens storlek, och
* att ett system med kompletterande säkerheter införs fr.o.m. år 1995 för att öka tillförlitligheten i finansieringssystemet.
Våra förslag innebär omfattande ändringar i finansieringslagen. Däremot berörs inte de grundläggande ansvarsreglerna enligt kärntekniklagen.
Nuvarande finansieringssystem
Det nuvarande systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. infördes år 1981 och grundas numera på bestämmelser i dels den s.k. kärntekniklagen (1984c3, omtryckt 1993:1536), dels den s.k. finansieringslagen (1993:1537).
10—14 55 kärntekniklagen innehåller de grundläggande bestäm— melserna om tillståndshavarnas ansvar, inklusive det ekonomiska, för hantering och slutförvaring av kärnavfall. I syfte att säkerställa att medel finns tillgängliga när de olika åtgärderna i programmet för kärnavfallshantering skall genomföras, har införts ett system med en särskild avgift till staten. Bestämmelser om detta avgiftssystem, som alltså skall ses som ett komplement till de grundläggande ansvarsbestämmelserna, finns i finansieringslagen.
Den grundläggande principen är att kostnaderna för hanteringen av kärnkraftens restprodukter skall bäras av kärnkraftsproduktionen. Detta skall åstadkommas genom att reaktorägarna skall betala en avgift till staten i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Beslut om avgift fattas årligen av regeringen, efter förslag av Statens kärnkraftinspektion, och uttrycks som ett visst belopp 1 öre per kilowattimme el som levereras från reaktoran- läggningen. Underlagsberäkningen inför Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag utförs på reaktorinnehavarnas uppdrag av Svensk kärnbränslehantering AB (SKB).
Avgiften skall i huvudsak täcka kostnaderna för
* en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle,
* en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, och
* den forsknings- och utvecklingsverksamhet som erfordras för detta.
Avgiften varierar mellan de olika företagen. Sedan år 1984 har den legat på samma genomsnittliga nivå, 1,9 öre/kWh. Avgiftsmedlen betalas in kvartalsvis till Statens kärnkraftinspek-
tion och skall enligt finanseringslagen sättas in på räntebärande konto i Riksbanken. Från de fonderade medlen betalar staten ut ersättningar till kärnkraftsföretagen för de kostnader dessa har för verksamheten redan i nuläget. Dessa kostnader omfattar f.n. främst s.k. mellanförvaring av det använda kärnbränslet samt forskning och utveckling.
Vid slutet av år 1993 var den totala behållningen av de medel som fonderats ca 13,3 miljarder kr. Beloppet utgör skillnaden mellan vad som under perioden 1982—1993 har betalats in inklusive ränteavkastningen (ca 21,3 miljarder kr) och de hittillsvarande kostnaderna (ca 8 miljarder kr).
Som utgångspunkt för regeringens beslut om avgift för år 1994 bedömde SKB i mitten av år 1993 att de totala återstående kost- naderna skulle komma att uppgå till ca 45 miljarder kr.
Utredningens frågeställningar och uppgifter
Regeringen beslutade den 6 maj 1993 om direktiv för vårt arbete, där uppdraget anges vara "en utredning om översyn av kapitalför- valtningen m.m." enligt finansieringslagen. Av direktiven framgår att översynen skall omfatta tre områden.
En första uppgift gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt finansieringslagen och att överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerade friare än vad som gäller för närvarande. Syftet med ändrade placeringsregler skulle vara att möjliggöra en ökad avkastning.
En andra uppgift gäller vilka antaganden om den reala förränt- ningen på de fonderade medlen som bör användas vid beräkningen av avgiften.
Ett tredje område för utredningen är att "på lämpligt sätt redovisa
de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln" .
Tillförlitligheten i finanseringssystemet
I direktiven uttalas att finanseringslagens syfte är "att garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra restprodukter som denna produktion medför".
Vi har därför sett det som angeläget att bedöma avgiftssystemets förmåga i stort att fylla sitt syfte. Vår bedömning görs dels utifrån en analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena som ligger till grund för avgiftsnivån, dels utifrån en diskussion av tillståndshavarnas finansiella situation och därmed deras förmåga att i olika situationer uppfylla sitt ekonomiska ansvar enligt reglerna i kärntekniklagen.
Kraven på antaganden vid avgiftsberäkningarna
Merparten av kostnaderna för avfallshanteringen etc., liksom en betydande del av ränteintäkterna, förväntas uppkomma efter det att intäkterna från avgifterna beräknas ha upphört. Detta bidrar till en osäkerhet om det nuvarande finansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte.
Vid dagens avgiftsberäkningar ligger osäkerheterna i antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel fram till ca år 2050. Vid denna tidpunkt beräknas allt kärnavfall ha placerats i slutförvar.
Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med vissa undantag, framkommit något som tyder på att beräkningarna av de framtida kostnaderna kan göras mera tillförlitliga än vad som f.n. sker. Vår övergripande slutsats om kostnadsberäkningarna är att dessa ofrånkomligen måste innehålla osäkerheter. Slutförvaringen, liksom rivningen av kärnkraftverken, kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt i dag.
Bedömningar av de framtida intäkterna till avgiftssystemet måste bl.a. bygga på antaganden om förväntad elproduktion från kärn— kraftverken. En utgångspunkt för beräkningen idag är en 25-årig intjänandetid per reaktor samt riksdagsbeslutet om avveckling av kärnkraften år 2010. Det kan dock inte uteslutas att en reaktor kan
behöva stängas av före 25 års drift. Vad gäller elproduktionens roll för avgiftsintäkterna konstaterar vi att de framtida avgiftsintäkterna innehåller osäkerheter, eftersom omfattningen av den framtida produktionen vid kärnkraftverken inte kan fastställas på förhand.
Det kanske mest kritiska antagandet för avgiftssystemets förmåga att generera tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna är realränteantagandet.
Vi har ingående studerat den roll ett "rätt" realränteantagande har i finansieringssystemet. Vår slutsats är att bedömningar av real— räntans framtida utveckling är behäftade med så stora svårigheter, att det är olämpligt att använda sig av ett finansieringssystem som är väsentligt beroende av dessa inbyggda svårigheter.
I detta perspektiv blir syftet att " garantera att kärnkraftspro- duktionen finansierar samtliga kostnader" mer en strategisk fråga än en fråga om att välja en "bästa" metod för att prognosticera t.ex. realräntan.
Vi har därför inriktat utredningsarbetet på att söka oss fram mot förslag till sådana förändringar i finansieringssystemet som kan göra detta mindre beroende av ett "rätt" realränteantagande. Genom sådana förändringar bör systemets tillförlitlighet öka.
Vi konstaterar samtidigt att fondmedlens realavkastning, liksom följaktligen en realränteprognos, blir beroende av hur medlen placeras.
Överväganden om kompletterande säkerheter
Även om man söker öka tillförlitligheteni finansieringssystemet blir det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstru- era systemet som en garanti i absolut mening mot alla teoretiskt tänkbara utfall vad gäller kostnader och intäkter.
En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då det som de avgiftsskyldiga — och efter bedömning av Statens kärnkraftinspektion och i sista hand regeringen — anser sannolikt i samband med att avgiften bestäms. Det bör understrykas att Kärnkraftinspektionen genom en sådan bedömning inte tagit ställning till vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer
att ställas på de aktuella anläggningarna. För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra — mindre
sannolika men inte orimliga — scenarier är det enligt vår mening lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelserna i kärnteknik- lagen. Där föreskrivs att det är tillståndshavarna som skall svara för att åtgärderna genomförs. I och med detta har de det ekonomiska ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig.
Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning etc. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. En undersökning som vi låtit göra i denna fråga visar på begränsningar hos de tre till— ståndshavare som inte har några egentliga andra intäkter än de, som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna.
En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas — för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och/eller de fonderade medlen visar sig otillräckliga — att tillståndshavarna inte kommer att ha tillräcklig ekonomisk förmåga att fullgöra sitt ansvar enligt kärntekniklagen.
En slutsats är därför att tillståndshavarnas lagenliga ansvar för kostnaderna för avfallshanteringen bör ges det reella innehåll som sannolikt har åsyftats när nu gällande lagstiftning beslutades. Detta torde kunna uppnås om finansieringslagen kompletteras med bestämmelser som gör det möjligt för dem som äger kärnkraft— verken, dvs. tillståndshavarna, att gentemot staten garantera dessas ekonomiska förpliktelser enligt kärntekniklagen.
Överväganden om långsiktig realränteutveckling
Om våra förslag i det följande genomförs, minskas realränte- antagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet avsevärt. Frågan kvarstår ändå, i enlighet med direktiven, om vilket real- räntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. F.n. tillämpar Kärnkraftinspektionen antagandet att den reala avkast- ningen för perioden fram till år 2050 uppgår till 2,5 % per år.
Vi har noterat att realräntans utveckling under 1900-talet känne-
tecknats av stora variationer. Realräntan har under 1900-talet varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan period. 1980-talet och början av 1990—talet utgör å andra sidan exempel på en längre period med synnerligen hög realränta (det är också under denna period som de aktuella medlen varit fonderade och uppburit avkastning).
I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltnings— avdelningen vid Sparbanken Sverige anges som ett referensfall en lång realränta i storleksordningen 2—2,5 % för åren fram till 2010. På ännu längre sikt skisseras att långa realräntor skulle ligga kring 2 % per år.
I pensionsarbetsgruppens betänkande (S OU 1994z20) "Reformerat pensionssystem" anges som ett försiktigt scenario att realräntan (och den ekonomiska tillväxten) skulle vara ca 1,5 % per år i genomsnitt under perioden 1995—2050.
Med början i april månad 1994 började Riksgäldskontoret ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden fram till år 2014 skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden ligga runt 4 % per år.
Vi har avstått från att ange någon siffra som mer trolig än någon annan i det ganska breda osäkerhetsintervall som sålunda finns. Då vi finner att fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen är placerade, menar vi i stället att antaganden om långsiktig real avkastning på fondmedlen måste utgå just från hur medlen är placerade.
Överväganden om fondförvaltning
Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. Statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10—åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av specialinlåning är enligt vår bedömning en från avkastningssynpunkt ofördelaktig konstruktion.
Vidare innebär dagens placering av de fonderade medlen en inflationsrisk, medan fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Kreditrisk och likviditetsrisk
är emellertid minimala.
Vi har jämfört hur avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Med de reserva- tioner som vidlåder en sådan jämförelse konstaterar vi att avkast- ningen på de i Riksbanken inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare.
Vi konstaterar också att argumenten för aktier i till gångsportföljen blir allt starkare, ju längre placeringshorisonten är. Samtidigt finner vi det angeläget att betona att placeringshorisonten för de här aktuella fondmedlen, om än i utgångläget förhållandevis lång, är ändlig och successivt avtagande.
En viktig förutsättning för finansieringssystemets tillförlitlighet — liksom för dess trovärdighet — är vidare att fondmedel placeras med hög säkerhet. Vi menar därför att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras med strikta restriktioner avseende kreditrisk.
Med dessa utgångspunkter och nuvarande placering i Riksbanken finner vi, att starka skäl talar för att finna andra former för förvaltning i syfte att Öka avkastningen på de fonderade medlen.
Ett av de alternativ vi undersökt är en inlåning utan inflationsrisk. En form för inlåning utan inflationsrisk skulle vara en inlåning hos Riksgäldskontoret på villkor som följer av förhållandena på den eventuella nya marknaden för realränteobligationer. Vi bedömer att ett sådant alternativ har väsentliga fördelar i den mån det garanterar en god realavkastning på lång sikt. Vi ser det emellertid inte som möjligt att nu förorda detta, eftersom alternativet ännu är oklart till sitt innehåll.
I avvägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning har vi beaktat att en friare förvaltning kan ske i olika former. Det kan vara en förvaltning helt i egen regi, i form av externa förvalt— ningsuppdrag eller som någon mellanform.
Vi konstaterar bl.a. att även om endast externa förvaltare anlitas, så behöver en intern kompetens byggas upp för åtminstone upp- handling och utvärdering av externa förvaltare, men också för analys av portföljstrategi och makroekonomisk utveckling. Kombi- nationen av egen och extern förvaltning har den fördelen att intern kompetens kan byggas upp på de minst resurskrävande områdena, medan extern kompetens utnyttjas för övriga placeringar genom förvaltningsuppdrag.
Policy och placeringsregler samt krav avseende rapportering för fondens förvaltning kan anges i ett placeringsreglemente. Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av hur medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente fastställs i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av medlen mellan olika förvaltare.
Förslag Kärnatfallsfonden
Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning som alternativet med en inflationskyddad inlåning i Riksgäldskontoret är att föredra framför nuvarande inlåningsform i Riksbanken.
I syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen föreslår vi att en fristående enhet benämnd Kärnavfallsfonden inrättas. Förslaget innebär att nuvarande system med kontoinlåning i Riksbanken avvecklas.
Kärnavfallsfonden bör ha en styrelse som utses av regeringen. I styrelsen bör ingå högst sju personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkun— skap inom finansiell ekonomi. Mot bakgrund av det formella ansvar för kärnavfallsprogrammet som kärntekniklagen ålägger de avgifts- skyldiga menar vi, att regeringen till en å två av styrelseplatserna bör utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande företag. I uppgifterna skall vidare ligga att ställa medel till för— fogande för Statens kärnkraftinspektion.
Till sin hjälp bör en styrelse, förutom chefen för fondförvalt- ningen, ha ett expertråd som förbereder och analyserar ärenden för styrelsen. I denna utforming blir förvaltningen en liten organisation.
Målet för Kärnavfallsfonden bör vara att placera medlen så att kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betal- ningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses.
För att tillgodose dessa krav föreslår vi dels regler rörande vilka tillgångsslag som skall vara tillåtna att placera i, dels särskilda begränsningsregler för vissa av dessa tillgångsslag. Vi föreslår
därvid att Kärnavfallsfonden bör kunna placera i såväl aktier som räntebärande instrument samtidigt som inlåning hos Riksbanken och Riksgäldskontoret bör vara möjlig. Vi föreslår även att likvida medel bör kunna hållas hos annan bank.
Samtidigt föreslår vi emellertid särskilda begränsningsregler som i huvudsak innebär att
* högst 40 procent av tillgångarna får vara placerade i aktier,
* högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska aktier,
* högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska skuldförbindelser,
* högst 5 procent av det sammanlagda värdet av fondens aktietill- gångar får vara hänförligt till ett enskilt aktiebolag,
* högst 5 procent av samtliga aktier i ett bolag får innehas av fonden.
Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär givetvis samtidigt att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag. Detta motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare.
Vi vill emellertid också förorda att regeringen under den fortsatta behandlingen av vårt förslag låter ytterligare undersöka förutsätt- ningarna för alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Sverige.
Samtidigt vill vi betona att styrelsen för den av oss föreslagna Kärnavfallsfonden kan, om en marknad uppstår för realränte- obligationer, komma att se placeringar i sådana som ett fördelaktigt alternativ.
Kompletterande säkerheter, m.m.
Det nuvarande avgiftssystemet fungerar väl i många avseenden. Vi föreslår emellertid att det kompletteras. Syftet härmed är att säkerställa att systemet kan fungera smidigt i olika situationer. Exempel på sådana situationer kan vara både att medel för att täcka kostnaderna inte har kunnat fonderas i avsedd omfattning, och att kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar.
De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak:
- Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att fonduppbyggnaden, inklusive den förväntade framtida avkast- ningen, efter 25 års drift (intjänandetiden) motsvarar de kostnader som är förknippade med rivning av kärnkraftverken och med omhändertagandet av det avfall som då producerats.
- Krav på säkerheter införs för att i) säkerställa fonduppbyggnaden om kärnkraftverken stängs av innan reaktorerna har drivits i 25 år (säkerhets- belopp I),
ii) säkerställa finansieringen av åtgärderna om fondbehåll- ningen visar sig otillräcklig till följd av att kostnaderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om realräntan underskattats i samband med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp Il).
Säkerheter skall ställas av tillståndshavarna, dvs. kärnkraftsföre- tagen, för deras ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen för omhändertagande av kärnavfall. Förslaget innebär samtidigt att ägarna till kärnkraftsföretagen, då så erfordras, garanterar tillstånds- havarnas finansiella förmåga att fullgöra detta ansvar. Genom detta system med säkerheter kan finansieringen av kärnavfallspro grammet med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad på förhand.
Förändringarna innebär vidare att regler införs om återbetalning av fondmedel.
Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter.
Definition av begreppet avgijisunderlagsbelopp som grund för avgiftssättning.
Avgiftsunderlagsbeloppet, som baseras på en 25-årig intjänan— detid per reaktor, fördelas mellan företagen och fastställs varje år.
Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor. Detta belopp, baserat på hittills uppkomna avfallskostnader, kallas grundbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.
Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid fondbrist till följd av att mindre sannolika men inte orimliga händelser inträffar (kostnadsrisk, tidigare- läggningsrisk och realränterisk). Detta belopp kallas tilläggs- belopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.
Avgifterna skall baseras på avgiftsunderlagsbeloppet.
Tillståndshavarna skall lämna fullgoda säkerheter för skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp (säkerhetsbelopp I). Tillgodogjord avkastning, liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säkerheterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin "intjänandetid", skall säkerheter kompensera för de förlorade avgiftsintäkterna i en takt som innebär att pengar tillförs fonden så att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras.
Tillståndshavarna skall dessutom lämna fullgoda säkerheter för tilläggsbelopp som regeringen fastställt (säkerhetsbelopp II). Eventuellt kan som en övergångslösning säkerheter för tilläggs- beloppet byggas upp under en viss tid.
Tillståndshavare får rätt till återbetalning av eventuellt fond- överskott efter det att åtgärdsprogrammet har avslutats. Om
särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning tidigare.
Det föreslagna systemet med säkerheter illustreras i figur 4.1 (s. 150).
Statens kärnkraftinspektion
Som hittills förutsätts Statens kärnkraftinspektion pröva frågor om användning av avgiftsmedlen samt årligen lämna förslag om avgiftens storlek.
Nya uppgifter blir att inför regeringens beslut granska och pröva SKBs förslag om vad det s.k. basscenariot skall innehålla och SKBs förslag om storleken av grundbelopp och tilläggsbelopp. Vidare kommer Statens kärnkraftinspektion att förvalta de säkerheter som tillståndshavarna, efter beslut av regeringen, kommer att lämna.
Realränteantagande i avng'tsberäkningama
Vi vill understryka att vårt förslag enligt ovan med kompletterande säkerheter innebär att finansieringssystemets nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande minskas avsevärt. Samtidigt kvarstår emellertid frågan, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften.
Vi menar att valet av antagande rörande real avkastning på fonderade medel betingas av hur medlen förvaltas och är placerade. Vi föreslår därför att Kärnavfallsfonden årligen lämnar en rekom— mendation till Statens kärnkraftinspektion om vilket realräntean- tagande som bör användas vid avgiftsberäkningen.
Om kärnkraftens totala kostnader Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur.
Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre utredningsuppgifter som har nämnts tidigare. Som utgångspunkt för dessa prioriteringar har tjänat formuleringen i direktiven (s. 5) att utredningsuppdraget är "att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansierings— systemet. Vi har därvid redovisat ingående bedömningar av kostnaderna för kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk (kapitel 7 och bilagorna 7—10).
Framtida kärnavfallskostnader
Den redovisning och genomgång av teknik och kostnader för kärnavfallsprogrammet som vi gjort utgår från de redovisningar som SKB Överlämnar till Statens kärnkraftinspektion varje år (enligt den s.k. Plan 93 uppgår de totala återstående kostnaderna till ca 45 miljarder kr). Dessutom redovisas bedömningar som gjorts i andra länder av kostnader för avfallshantering och rivning av kärnkraft- verk. Vidare har vi låtit några olika konsulter granska SKBs beräkningsmetodik och kostnadsuppskattningar för olika delar i kärnavfallsprogrammet.
Resultat av dessa översiktliga granskningar är att kostnadsbe- räkningarna för det planerade systemet kan genomföras med tämligen god tillförlitlighet. SKBs kostnadsuppskattningar bedöms i stort vara rimliga och väl underbyggda.
Utgångspunkten för planeringen är tillämpning av känd teknik. Samtidigt gäller dock att varken inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle eller slutförvar för detsamma, ännu sålänge, har byggts någonstans i världen. Det är möjligt att Sverige blir ett av de första länder där sådana anläggningar byggs. Vi vill därför framhålla att merkostnader kan uppkomma framöver till följd av nya erfarenheter från t.ex. den inledande deponering som planeras för en mindre del av det använda kärnbränslet. Men kostnaderna kan också bli lägre än vad som nu beräknas.
De uppskattade svenska rivningskostnaderna är vid en inter- nationell jämförelse låga. Olika förklaringar till detta har redovisats av SKB. Eftersom rivningskostnader svarar för hela 30 % av de beräknade totalkostnaderna är vår slutsats, att frågan om rivnings- kostnader behöver ägnas särskild uppmärksamhet framöver.
För att bättre kunna värdera kostnadsuppskattningarnai allmänhet är vår bedömning att delvis nya metoder behöver tillämpas vid beräkning av kostnaderna. Exempel på sådana metoder är kostnads- beräkningar för alternativ till de scenarier som nuvarande planering utgår ifrån. Vi menar att det är särskilt angeläget att detta arbete kommer till stånd, då vi grundar våra förslag om kompletterande säkerheter på att regeringen skall kunna fastställa lämpliga omfatt- ningar av avgiftsunderlags-, grund- och tilläggsbelopp.
Övriga kostnader vid kärnkraftsproduktion
De prioriteringar inom utredningsarbetet som gjorts, innebär att vi inte kunnat behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som uppgiftens natur egentligen kräver.
En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår uppfattning innefatta en genomgripande och grundläggande problemanalys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställningar som kan behöva belysas är följande.
Vilka typer av kostnader bör urskiljas? Vad är historiska kost- nader och vilka kostnader är möjliga att påverka i dag? Är det lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att samtidigt ställa dessa kostnader i relation till kostnader för annan elproduktion? Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur?
För att få en utgångspunkt för våra överväganden har vi fört diskussioner på grundval av de expertpromemorior som i sina huvuddrag återges i bilaga 2.
Det har inte visat sig möjligt att inom ramen för vårt arbete på ett tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar som aktualise— ras av de nämnda promemoriorna.
Vi har emellertid gjort vissa ansträngningar för att närmare belysa frågan om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till följd av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkrafts- produktionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärnkraften förorsakar allmänheten men som inte belastar den produktionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksam- hetskalkyl.
Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet (bilaga 3). Materialet är inte så genomarbetat att det är ägnat att i nuvarande skick läggas till grund för förslag om åtgärder.
Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den allmänna debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan vara en uppgift för den parlamentariskt sammansatta energikommission som riksdagen uttalat sig för i maj 1994 (jfr l993/94:NU17 s. 19), att inom ramen för sitt uppdrag överväga frågor om externa kostnader för olika energislag.
Summary in English
A commission of inquiry was established by Government decision in May 1993 and was given the task of reviewing the management of capital funds according to the existing Act on the Financing of Future Expenses for Spent Nuclear Fuel etc.
The commission consisted of one commissioner, advisors, experts and a secretariat.
To summarize, we propose that
* the funds which have been paid to the Swedish state to finance the costs arising in connection with the handling and final disposal of spent nuclear fuel etc., from the year 1995, should be invested in accordance with guidelines which aim at attaining a higher return than is currently possible,
* that an independent government body, called the Nuclear Waste Fund, should be assigned the task of managing the funds, in accordance with these guidelines,
* that the Swedish Nuclear Power Inspectorate (SKI) should continue to examine and evaluate issues relating to the application of the funds and recommend the level of the fee to be paid, and
* that a system including additional measures for guaranteeing the availability of funds should be implemented from the year 1995 in order to improve the reliability of the financing system.
Our proposal involves extensive amendments to the Act on the Financing of Future Expenses for Spent Nuclear Fuel, etc. (Financing Act). On the other hand, the basic stipulations concerning responsibilities under the Act on Nuclear Activities, are not affected.
Current Financing System
The current system for the financing of future costs for spent nuclear fuel etc. was implemented in 1981 and is now based on regulations in the Act on Nuclear Activities (1984z3, reprinted 199321536) and the Financing Act (1993:1537).
10—14 åå of the Act on Nuclear Activities contain the basic regulations on the responsibility of the licencees, including the financial responsibility, for the handling and final disposal of nuclear waste. In order to guarantee that funds are available when the different measures in the nuclear waste management programme have to be carried out, 3 system has been introduced whereby a special fee is paid to the state. Regulations concerning this fee system, which must be regarded as a supplement to the basic regulations on responsibility contained in the Act on Nuclear Activities, are included in the Financing Act.
The basic principle is that nuclear power production shall bear the cost of the management of the waste products from nuclear power production. To achieve this, the reactor owners shall pay a fee to the state, in relation to the energy supplied from each reactor. Each year, the Government determines the level of the fee on the basis of SKYs recommendation. The fee is expressed as a certain amount in öre per kilowatt hour of electricity supplied by the reactor. The underlying calculations for the fee recommended by SKI are prepared by the Swedish Nuclear Fuel Management Co. (SKB) on behalf of the reactor licencees.
The fee shall mainly cover the costs of:
* the safe handling and final disposal of nuclear fuel used in the reactor, * the safe decommissioning and dismantling of the reactor, and
* the research and development activities required to achieve this.
The level of the fee varies depending upon the utility concerned. Since 1984, the fee has been at the same average level of 1.9 öre/kWh.
The fee is paid, on a quarterly basis, to SKI and, in accordance with the Financing Act, shall be deposited into an interest—hearing account at the Riksbank (Swedish central bank). From the accumulated funds, the State makes reimbursements to the nuclear power utilities to cover any costs these may currently have for their waste management activities. At present, these costs mainly relate to the interim storage of spent nuclear fuel as well as research and development.
At year-end 1993, the accumulated funds totalled approximately SEK 13.3 billion. This amount is the difference between payments to the fund over the period 1982—1993, including interest accrued (about SEK 21.3 billion) and any costs so far incurred (about SEK 8 billion).
As a basis for the Government's decision on the fee level for 1994, in mid-1993, SKB estimated the total remaining costs at about SEK 45 billion.
Issues Handled by and Tasks of the Commission of Inquiry
On May 6, 1993, the Government established terms of reference for the Commission*s work. Our task was to be "a commission of inquiry to review the management of capital funds etc." in accordance with the Financing Act. The terms of reference stipulate that the review shall focus on three areas:
The first task of the Commission concerns the general conditions for the management of capital funds in accordance with the Financing Act and to consider whether a more liberal management of the funds, than at present, was permissible. The purpose of altering the investment rules is to increase the return on investment.
The second task concerns the assumptions concerning the real interest rate for the accumulated funds which should be applied when calculating the fee.
A third area of inquiry is to "give a suitable account of the total costs of electricity generation from the planning and construction of nuclear power plants to decommissioning and final disposal, including the nuclear fuel cycle."
Reliability of the Financing System
According to the terms of reference of the Commission, the purpose of the Financing Act is "to guarantee that the production of nuclear power finances all the costs of the handling and final disposal of spent nuclear fuel and other waste products arising from the production of this type of power."
Thus, we have considered it to be important to evaluate the overall capability of the fee system to accomplish this purpose. Our evaluation was carried out by focussing on two different questions. The first question concerns the relevance of the most important assumptions used to determine the level of the fee. The second question includes a discussion of the financial situation of the licencees and, thereby, their ability to meet their financial responsibilities, as stipulated by the Act on Nuclear Activities.
Requirements on Assumptions Used in Fee Calculations
The majority of the costs for the management of nuclear waste etc. and a significant part of the interest income are expected to arise after the income from the fees is estimated to have ceased. This contributes to a general uncertainty as to whether the current financing system can fulfill its purpose.
With the current fee calculations, the inevitable uncertainties concern the assumptions on future costs, future electricity supply and, especially, the real return on accumulated funds until about the year 2050. At that time, it is estimated that all nuclear waste will have been deposited in a repository.
In the analyses that we have commissioned, with certain exceptions, nothing has emerged which indicates that the calculations of the future costs can be made more reliable than at present. Our overall conclusion on the cost estimates is that it is inevitable that these will contain uncertainties. Final disposal, like the decommissioning of nuclear power plants, could be more or less expensive than is expected to be most likely, at present.
Among other factors, estimates of the future income to the fee system must be based on assumptions on future electricity
generation by nuclear power plants. One basis for these estimates, which is used today, is a 25-year "earning period" per reactor as well as the parliamentary decision to phase-out nuclear power by the year 2010. The term "earning period" is used to define the number of years a reactor must operate in order to "earn" the necessary funds for covering all the costs in connection with the final disposal of spent nuclear fuel and decommissioning of the reactors.
However, the possibility that a reactor may have to be shutdown before this first 25 years of operation have elapsed cannot be excluded. As far as the importance of electricity generation for the fee-based income is concerned, we can assert that the future fee- based income contains inherent uncertainties since the scope of the future generation of electricity by nuclear power plants cannot be determined in advance.
Perhaps the most critical assumption with regards to the capability of the fee system to generate sufficiently large amounts to cover the costs is the assumption used for the real interest rates.
We have studied, in depth, the role that a "correct" real interest rate assumption plays in the financing system. Our conclusion is that estimates of the future development of the real interest rate are associated with such great difficulties that it is unreasonable to use a financing system which is significantly dependent on these inherent difficulties.
In this perspective, the aim of "guaranteeing that nuclear power production finances all the costs" is more a question of strategy than a question of selecting the "optimum" method of making a forecast of, e.g. the real interest rate.
For this reason, our work has focussed on preparing proposals for such modifications in the financing system which can make it less dependent on a "correct" assumption of the real interest rate. Such modifications should improve the overall reliability of the system.
At the same time, we have noted that the real return on the accumulated funds, and, consequently, real interest rate forecast, will be dependent on how the funds are managed.
Considerations Regarding Additional Measuros to Guarantee the Availability of Funds
Even if the intention is to improve the reliability of the financing system, it is necessary to take certain other factors into consideration. The system cannot be designed as a guarantee, in the absolute sense of the term, against all theoretically imaginable scenarios with regard to costs and income.
In our view, a suitable solution would be to let the current fee system cover a "basic scenario". This basic scenario will be the one which those who are responsible for paying a fee — based on SKFS evaluation and, ultimately, the Government”s decision — consider probable when the fee is being determined. It should be emphasized that SKI, by making such an evaluation, has not committed itself to any position with regard to safety-related questions. These questions will be dealt with during a later phase of the licensing process for a nuclear repository system.
In order to cover any additional costs which may arise in connection with other — less probable but not unreasonable — scenarios, in our view it is suitable to establish sources of financing over and above fees. This approach is based on the existing regulations of the Act on Nuclear Activities. The Act stipulates that the licencees shall be responsible for ensuring that the waste management programme is implemented. This means that the licencees bear the financial liability if the funds which are accumulated in accordance with the Financing Act should prove to be insufficient.
In reality, the ability of the licencees to fulfill their obligations with regards to covering the cost of the handling of nuclear waste, decommissioning etc., depends on their financial Stability. An investigation which we have commissioned on this issue indicates limitations in the case of three of the licencees who do not really have any other significant source of income than that from the operation of the nuclear power reactors.
One consequence of this situation is that it cannot be excluded — if the activity at the nuclear power plant has ceased and/or the accumulated funds prove to be insufficient — that the licencees will not have sufficient financial means to live up to their responsibilities
under the Act on Nuclear Activities.
Thus, one conclusion is that the liabilities of the licencees with regard to the cost of nuclear waste management should be given the financial meaning which was probably intended when the legislation which is currently in effect was passed. This could be achieved by making amendments to the Financing Act to include regulations which enable those who own nuclear power plants, i.e. the licencees, to guarantee to the state, the financial obligations of the licencees under the Act on Nuclear Activities.
Considerations Regarding the Long-term Development of the Real Interest Rate
If the proposals which we present in this report are adopted, the importance of the assumption of the real interest rate for the reliability of the financing system will decrease considerably. In accordance with the terms of reference, the question still remains as to which measure of the real interest rate should be used when calculating the fee. The basic assumption used by SKI when recommending the fee, is that the funds will grow at a real interest rate of 2.5 % per year, on average for the period of 1994—2050.
We have found that the development of the real interest rate during the 1900's has been characterized by considerable variations. During the 1900's, the real interest rate was negative during several periods. The 1970's is an example of such a period. On the other hand, the 198015 and the beginning of the 1990's are examples of a longer period with a particularly high real interest rate (it was also during this period that the funds in question were accumulated and that a return was realized).
In the background report to the inquiry from the Investment Management Department at Sparbanken Sverige, a long-term real interest rate on the order of 1—2.5 % for the period up to the year 2010 is specified as a reference case. Over a longer time-scale, it is estimated that long—term real interest rates would be around 2 % per year.
The report submitted by the "parliamentary working group on pensions" (SOU 1994:20) "Reformed Pension System" describes a
conservative scenario where the real interest rate (and economic growth) would be about 1.5 % per year, on average, during the period of 1995—2050.
As of April 1994, the National Debt Office started to raise loans through the issue of real interest rate bonds on the Swedish market. The forecasted average real interest rate over the twenty-year period up to the year 2014 would, in accordance with this outcome on the bond market be around 4 % per year.
We have refrained from specifying that any figure is more probable than another in the fairly wide range of uncertainties which exists. Since we have found that the real return on the accumulated funds is dependent upon how the funds are invested, it is our view, instead, that the assumptions on the long-term real return on the accumulated funds must be estimated specifically on the basis of how the funds are invested.
Considerations Regarding the Management of the Funds
The interest rate which is currently applied to the accumulated funds is the official long-term borrowing rate. This interest rate is based on the 10-year treasury bond rate whereas the interest rate is only fixed for one month. In our view, this form of special deposit is disadvantageous, in terms of return on investment.
Furthermore, today's system of depositing the funds in the Riksbank entails exposure to inflation risk, whereas the funds are intended to cover financial commitments in real terms, i.e. the management of nuclear waste etc. However, the credit risk and liquidity risk are minimal.
We have compared this return, applying today,s investment rules, with that from the management of other state funds. Taking into account the reservations which must be made with regard to such a comparison, we have found that the return on funds deposited in the Riksbank has been low compared with that gained by the investment of other interest—bearing state funds.
We have also found that the arguments for including shares in the asset portfolio are increasingly justified, the longer the investment
horizon. At the same time, we consider that it is important to emphasize that the investment horizon for these funds, even if it is relatively long initially, is finite and gradually comes to an end.
An important condition for the reliability of the financing system — and for its credibility — is that the funds should be invested with a high degree of security. Thus, in our opinion, the possibility of a more liberal investment policy must be combined with stringent restrictions concerning credit risk.
Considering these basic conditions and the current policy of depositing the funds into an account at the Riksbank, we have found that there is good reason to justify seeking out other forms of fund management with the aim of improving the yield on the accumulated funds.
One of the alternatives we have investigated is depositing the funds into an account without exposure to inflation risk. One form of depositing the funds without exposure to inflation risk would be to deposit them in an account at the National Debt Office on terms which result from the conditions which exist on new market for real interest rate bonds. In our view, such an alternative has considerable advantages, should it guarantee an adequate real return on the investment in the long term. However, we do not consider that it is possible to recommend this at present, since exactly what this alternative involves is still unclear.
When choosing between the alternative of more liberal fund management and that of continuing to deposit the funds in an account, we have observed that more liberal fund management can be carried out in different forms. The funds could be entirely managed in-house, by an external management service or in some intermediate form.
We have found that even if only external fund managers are used, in—house competence must be developed, not only for the procurement and evaluation of external fund management services, but also for portfolio strategy analysis and macroeconomic development. The combination of in—house and external fund management has the advantage that in-house competence can be developed within the least resource—intensive areas, while external competence can be used for other investments through fund management assignments.
Policy and investment rules as well as requirements concerning reporting on the management of the fund can be specified by establishing investment regulations. If external managers are used, exclusively or in part, how the funds are invested can be controlled through the establishment of the investment regulations in the external fund management agreements and by spreading the funds among different managers.
Proposal Nuclear Waste Fund
In our view, the alternative of a more liberal fund management policy as well as the alternative of depositing the funds in an inflation-protected account at the National Debt Office are preferable to the current form of making deposits into an account at the Riksbank.
With the aim of improving the return on the accumulated funds, we propose that an independent body called the Nuclear Waste Fund should be established. This proposal entails abolishing the current system of deposits into an account at the Riksbank.
The Nuclear Waste Fund should be governed by a Board of Governors which is appointed by the Government. The Board should consist of no more than seven members who have in-depth experience of strategic issues concerning capital investment and who have specialist knowledge within finance. In the light of the formal responsibility for the nuclear waste programme which those who are liable to pay fees must bear under the Act on Nuclear Activities, we consider that the Government should appoint individuals who are associated with a nuclear power utility to fill one to two of the positions on the Board of Governors. The Board shall also be charged with the task of making funds available to SKI.
In addition to the head of the fund management body, the Board should also have the assistance of an advisory council which shall prepare and analyze matters to be handled by the Board. With this structure, the management organization will be limited.
The aim of the Nuclear Waste Fund should be to invest the funds
so that requirements on a long—term high return on investment, adequate liquidity and an adequate risk profile as well as adequate security are satisfied.
In order to satisfy these requirements, we propose that rules should be established concerning the kind of assets which it will be permitted to invest in and that special restrictions for certain of these assets should be introduced. We propose that it should be possible for the Nuclear Waste Fund to invest in shares as well as interest-bearing instruments at the same time that depositing funds into an account at the Riksbank and the National Debt Office should be possible. We also propose that it should be possible to maintain liquid funds at another bank.
However, at the same time, we propose that the following special restrictions should be imposed:
* no more than 40 per cent of theassets may be invested in shares,
* no more than 15 per cent of the assets may be invested in foreign shares,
* no more than 15 per cent of the assets may be invested in foreign instruments of debt,
* no more than 5 per cent of the total value of the share assets of the fund may be held for any single joint-stock company,
* no more than 5 per cent of all the shares in a single company may be held by the fund.
This recommendation for the design of a liberal fund management system naturally entails, at the same time, the exclusion of other forms from the system. ln particular, it should be noted that we reject exclusive fund management assignments in any form. The reason for this is that we consider that fund management can be conducted more effectively if the Board has the necessary scope for action and can use the competition which exists between different
investors on the money market to its advantage.
However, we also recommend that the Government, in its further handling of our proposal, should allow further investigation into the conditions for the alternative involving inflation-protected deposits of funds in Sweden.
At the same time, we would like to emphasize that the Board of the proposed Nuclear Waste Fund may, if a market emerges for real interest bonds, consider investment in such bonds to be an advantageous alternative.
Additional Measures to Guarantee the Availability of Funds, etc.
In many respects, the current fee system functions smoothly. However, we propose that certain additional measures should be implemented. The aim of these measures is to guarantee the smooth functioning of the system in different situations. Such situations could be, for example, the impossibility of accumulating the intended amount of funds for covering the costs as well as the possibility that the costs might turn out to be lower than today's estimates. The following changes are proposed:
— Fees are to be paid to cover a "base scenario" and at such a rate that the accumulation of funds, including the forecasted future return, after 25 years of operation (" earning period") corresponds to the costs which are associated with the dismantling of the nuclear power plants and the management of the waste which has been generated at that time,
— Requirements on guarantees for the availability of funds are to be introduced to: i) guarantee the availability of sufficient funds if the nuclear power plants are shut down before the reactors have been operated for 25 years (Guarantee ])
ii) guarantee the financing of the nuclear waste management programme if the accumulated funds are found to be
insufficient due to the fact that the cost of these measures is higher than estimated, are to be incurred prematurely and/or if the real interest rate is underestimated in relation to the fee level (Guarantee ll).
Guarantees shall be provided by the licencees, i.e. the nuclear power utilities, to meet their financial responsibility under the Act on Nuclear Activities, for the management of nuclear waste. At the same time, the proposal means that the owners of the nuclear power utilities, when required, can guarantee the financial ability of the licencees to live up to this responsibility. Through the system of guarantees proposed here, it can be maintained, with a high degree of probability, that the financing of the nuclear waste programme will be secured in advance.
Furthermore, these changes entail the implementation of rules regarding a possible repayment of funds.
As a basis for introducing amendments to the F inancing Act, our proposals can be summarized as follows:
— The definition of the term amount for calculating the fee as a basis for determining the level of the fee.
— The amount for calculating the fee is based on a 25—year earning period per reactor, is distributed among the utilities and is established on a yearly basis.
— The definition of the guarantee for the availability of funds in the event of the premature shutdown of a reactor. This amount, based on waste management costs which have so far been incurred, is known as the basic amount. This is distributed among the utilities and is determined by the Government on a yearly basis.
— The definition of amounts over and above the basic amount to guarantee financing if the funds are found to be insufficient as a result of the occurrence of less probable but reasonable events (additional cost risk, premature scheduling risk and real interest rate risk). This amount is known as the supplementary
amount. This amount is distributed among the utilities and is determined by the Government on a yearly basis.
— The fees shall be based on the amount for calculating the fee.
— The licencees shall provide adequate guarantees for the difference between the basic amount and the accumulated funds (Guarantee I). Any return on the investment which is realized as well as paid-in fees shall result in the write—down of the guarantees. When a plant is shut down where one or several reactors have not operated for the full "earning period", guarantees shall compensate for the lost fee-based income at a rate which ensures that funds are added in order to attain the planned level in the fund.
— Furthermore, the licencees shall provide adequate guarantees for supplementary amounts which the Government has determined (Guarantee II). As a transitional measure, it may be possible to accumulate guarantees for the supplementary amount over a certain period of time.
— Licencees are entitled to the repayment of any surplus funds after the completion of the waste management programme. In special circumstances, the Government can grant permission for premature repayment.
The system of guarantees is illustrated in the following figure (from Section 4.5.3 in the report).
mdr
1995 2000 2010 2020 2030 2040 2050
mdr = SEK billion
A = Guarantee I (total funds + A = basic amount) B = Guarantee-II ( = supplementary amount) C Guarantee II ( = supplementary amount)
B and C are two different examples of different levels of supplementary amounts. Supplementary amount B is gradually built up over about 10 years, while the entire supplementary amount C is introduced from the start. Supplementary amounts B and C are both gradually reduced in these examples, as the nuclear waste management programme is carried out. In the year 2050 (approximately), i.e. when the waste management programme is expected to be completed, guarantees are returned for B and C.
The Swedish Nuclear Power Inspectorate (SKI)
As at present, SKI shall continue to administer the fee system including reimbursements and to present a recommendation, on a yearly basis, for the level of the fee to be paid.
SKI's new taskswill be to examine and evaluate, as a basis for the subsequent government decision, SKB's proposal for the content of the basic scenario and SKB's nronosal for the level of the basic
amount and the supplementary amount. Furthermore, SKI will administer the guarantees which the licencees, following the Government's decision, will provide.
Real Interest Rate Assumption in the Fee Calculations
We emphasize that our proposal for additional guarantees, as described above, entails a significant reduction in the present dependency of the financing system on a " correct" real interest rate assumption. However, at the same time, the question remains, in accordance with the terms of reference, of which real interest rate measure should be used when calculating the fee.
In our view, the choice of the assumption used concerning the real return on the accumulated funds is characterized by how the funds are managed and invested. Therefore, we propose that the Nuclear Waste Fund should submit, on a yearly basis, a recommendation to SKI which specifies the real interest rate assumption which should be used in the fee calculation.
About the Total Cost of Nuclear Power
The question of whether the electricity generation from nuclear power plants will completely cover the costs incurred by such generation comprises several underlying questions, some of which are complex in nature.
Because of the limited time allotted for us in this Commission of Inquiry to complete our mission, it was necessary for us to rank the three tasks described above in order of priority. These priorities were made on the basis of the formulation of the terms of reference which states that the task of the Commission is "to review the management of assets under the Act (1981:669) on the Financing of the Future Expenses of Spent Nuclear Fuel, etc.".
In the light of this, we have established that the most important task was to, in the first instance, investigate the questions which relate directly to the financing system. ln doing so, we have provided in—depth assessments of the costs of nuclear waste
management and the decommissioning of nuclear power plants (Chapter 7 and Appendices 7—10).
Future Cost of Nuclear Waste
The description and review of the technology and cost of the nuclear waste programme which we have provided is based on the reports which SKB submits to SKI each year (according to Plan 93, the remaining total costs are estimated at about SEK 45 billion). In addition, the assessments which are made in other countries of the cost of waste management and the decommissioning of nuclear power plants are reported here. Furthermore, we have commissioned, from a few different consultants, reviews of SKB's calculation methodology and cost estimates for different parts of the waste management programme.
The result of these general evaluations is that the cost calculations for the planned system can be carried out with a moderately good degree of reliability. SKB's cost estimates are generally considered to be reasonable and well supported by data.
The planning is based on the application of known technology. However, at the same time, the fact remains that neither an encapsulation plant for spent nuclear fuel nor a repository for such fuel has, so far, been constructed anywhere in the world. It is possible that Sweden will be one of the first countries where such plants will be constructed. Thus, we maintain that additional costs may arise in the future, as a result of new experience from, for example, the planned initial deposition of a small quantity of spent nuclear fuel for demonstration purposes. However, the costs could also be lower than currently estimated.
The estimated costs of decommissioning in Sweden are low, in the light of an international comparison. Various explanations for this are given by SKB. Since the decommissioning costs account for an entire 30 % of the estimated total cost, our conclusion is that special attention must be paid in the future to the question of decommissioning costs.
In order to improve the evaluation of the cost estimates, in
general, we consider that partially new methods must be applied in the calculation of the costs. Examples of such methods are cost estimates for alternatives to the scenarios on which the current planning is based. In our opinion, it is particularly important that this work should be carried out. Our proposal for additional measures to guarantee the availability of funds is based on the assumption that the Government can establish suitable levels for the amount for calculating the fee, the basic amount and the supplementary amount.
Other Costs Arising from Nuclear Power Production
Because of the priorities which have been established within the Commission”s work, we have been unable to deal with all the aspects of the third main task in the manner actually required by the nature of this task.
A proper study of all the issues which are broached in the part of the terms of reference to which we refer here requires greater resources for investigation than those which have been available to us. In our view, the study should start off with a thorough, basic analysis of problems with a discussion of issues relating to methodology. Some examples of issues which it may be necessary to investigate are provided below. What kinds of costs should be distinguished? What are historical costs and what costs can one exercise influence over, today? Is it reasonable to specify costs for nuclear power production without, at the same time, placing these costs in relation to the costs of other forms of electricity generation? Should non-monetary costs be measured and specified, and if so, how?
To establish a basis for the considerations we have made, we have carried out discussions on the basis of the expert reports which are outlined in Appendix 2.
It was not possible, within the framework of our mission, to treat, in a satisfactory manner, all the issues which are dealt with within the reports mentioned in the appendix.
However, we have made certain efforts to carry out a closer investigation of whether there are more significant, " external costs"
as a result of negative external effects in connection with the ongoing nuclear power production programme. By "external costs" we mean costs which nuclear power causes the general public to be subjected to, but which are not included in the production cost which the reactor owners include in their calculations.
Information relating to external costs is provided as an appendix to this report (Appendix 3). In its present form, the general information presented in this appendix cannot provide a basis for proposed measures.
It is our conclusion that the information on external costs should comprise a basis for continued studies of related issues and, in such a way, comprise a basis for the general debate concerning energy policy issues. In this context, we wish to indicate that a possible task for the parliamentary energy commission which the Riksdag decided to set up in May 1994 (cf. 1993/942NU17 p. 19), might be to consider issues relating to the external costs of different forms of energy.
Författningsförslag
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
dels att 1 — 4 och 6 — 9 55 skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7 a — 7 e, 8 a och 8 b åå, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse l &
Avgifter skall betalas enligt Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radio- kärnbränsle och annat radioak-
aktivt avfall från kärnkrafts- reaktorer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
Avgijisskyldigheten avseen- de omhändertagande omfattar kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
som
lé
tivt avfall från kärnkraftsreakto- rer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärn- teknisk verksamhet. För kost- nader fär omhändertagande som inte täcks av hittills inbeta- lade avgiftsmedel skall säker- heter ställas.
Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller
driva en kärnkraftsreaktor (reaktorin- nehavaren). Avgiften skall
betalas årligen så länge reak— torn är i drift.
Skyldigheten att betala avgift och ställa säkerheter avseende omhändertagande omfattar kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radio- aktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorin- nehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av dels kost— naderna för samtliga de åtgär- der som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre är.
Kostnadsberäkningen skall varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer.
35
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorin- nehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av
]. kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas dd reaktorn drivits i 25 är samt, om drifttidenfär reaktorn äver- stiger 25 är, kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver (avgiftsunderlagsbe- lapp),
2. om drifttidenför reaktorn understiger 25 år, de kostnader enligt 1 som kan hänföras till det kärnbränsle som har an- vänts när beräkningen sker (grundbelopp),
3. skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggsbelopp).
Av beräkningen skall dess- utom framgä kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre är.
Kostnadsberäkningen skall varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer.
45
Utöver kostnaderna för omhändertagande skall avgif- terna täcka statens kostnader för att
1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 & 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5 5 första stycket och 8 & andra stycket denna lag,
3. pröva frågor om över- vakning och kontroll av slut- förvar enligt 16 5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet.
Så
Utöver kostnader för om- händertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att
1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 5 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5 & första stycket, 8 5 andra stycket och 8 a & andra stycket denna lag,
3. pröva frågor om över- vakning och kontroll av slut- förvar enligt 16 å lagen (1984:3) om kärnteknisk verk- samhet.
Avgiftens storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Varje reaktorinnehavare skall betala avgift i förhållande till den energi som levereras.
Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen som betalas under reaktorns drifttid täcker kostnaderna för omhändertagandet och statens kostnader enligt 4 5.
65
Avgiften bestäms så att de sam- manlagda avgiftsbeloppen täcker de kostnader för om- händertagandet som avses i 3 5 första stycket 1 och statens kostnader enligt 4 &.
Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för
omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga
omständigheter som kan påverka avgiftens storlek.
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall sätta in
75
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall överföras till en fond. benämnd
medlen på räntebärande konto Kärnavfallsfonden. i Riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet.
7 a å
Kärnaifallsfonden leds av en styrelse, som skall förvalta medlen i fonden i enlighet med 7 b - 7 d åå. Styrelsen skall årligen till regeringen lämna en redovisning som avser förvalt- ningen under det gångna året.
Regeringen utser styrelse i Kärnarfallsfonden, förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning och beslu- tar om närmare föreskrifter för fondens verksamhet.
Ledamöter i styrelsen, revi- sorerna och de arbetstagare och uppdragstagare hos fonden som styrelsen bestämmer skall skriftligen anmäla sitt innehav och ändringar i innehavet av fondpapper som anges i Zå insiderlagen (I990:I342).
7bå
Medlen i Kärnatfallsfonden skall placeras så att kraven på långsildigt hög avkastning, tillfredsställande betalnings— beredskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Förvaltningen av vissa fondmedel får överlåtas till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare.
Avkastningen på fondens medel skall läggas till kapita- let.
7cå
Kärnaifallsfondens medel får placeras
]. i skuldförbindelser med låg kreditrisk.
2. i aktier eller aktiefonder som är noterade på svensk eller utländsk bärs,
3. hos Riksbanken eller Riksgäldskontoret,
4. hos annan bank, om det behövs för att säkerställa till- räcklig betalningsberedskap.
Fonden får förvärva optio— ner eller terminskontrakt eller liknande finansiella instrument, om det behövs för att säkerstäl— la en efektivarefondförvaltning eller som skydd mot valutakurs— förluster eller andra risker.
7d5
Högst 40 procent av mark- nadsvärdet för Kärnatfallsfon- dens tillgångar får vara place- rade i aktier. Placeringar i ut- ländska aktier och utländska skuldförbindelser får för var- dera tillgångsslaget uppgå till högst 15 procent av samma marknadsvärde.
Placeringar i ett aktiebolag får högst uppgå till fem procent av samtliga aktier i bolaget eller, om aktierna har olika röstvärde, högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Högst fem procent av mark- nadsvärdet för fondens samtliga aktier får vara hänförliga till ett visst aktiebolag eller till aktiebolag som ingår i samma koncern.
7eå
De avgifter som betalats av reaktorinnehavaren skall an- vändas för att ersätta inneha- varen för kostnader för om- händertagandet samt för att täcka statens kostnader för
85
Regeringen fastställerytter— ligare bestämmelser om förvalt- ningen av medlen i Kärnav-
fallsfonden.
Reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnarfallsfonden skall användas för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för
åtgärder enligt 4 å hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn.
Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
åtgärder enligt 4å hänförliga till reaktorn eller bränsle som använts i reaktorn. Medlen får också användas för att bekosta Kärnavfallsfondens verksam- het.
När allt det i reaktorn an- vända kärnbränslet och radio- aktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen av- vecklats och rivits, skall medel i Kärnatfallsfonden som inte behövs för ändamål som avses i första stycket återbetalas till reaktorinnehavaren. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas dessförinnan, om särskilda skäl föreligger.
Frågor om användning och återbetalning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
8aå
Reaktorinnehavaren skall till den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhändertagan- det som avses i 3 å första styc- ket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfalls- fonden.
Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer skall årligen och vid behov oftare pröva om säkerheterna är tillräckliga.
Som säkerhet får inte god- kännas inteckning i kärnkraft— verket.
8 b &
Säkerheter enligt 8 a 5 får utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande som avses i 2 5, om medlen i Kärnaifallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehava- ren. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 är, fär säkerheterna dessutom utnyttjas för att till- föra Kärnaifallsfonden medel som motsvarar de avgifter enligt 5 5 som bordaller på grund av den begränsade drift— tiden. Frågor om utnyttjande av säkerheter prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
Säkerheter som inte längre behövs skall återlämnas till reaktorinnehavaren.
Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinne— havaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
9å
Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinneha- varen på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
10 & Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 9 5 genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.
11 & Ett beslut enligt 9 5 att infordra uppgifter eller begära tillträde till anläggningar eller platser får förenas med vite.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
1. Utredningsuppgiften
1.1. Finansieringssystemet för framtida utgifter
för använt kärnbränsle m.m. — några huvuddrag
Den grundläggande principen bakom lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., den s.k. finansieringslagen, är att kostnaderna för att finansiera hanteringen av kärnkraftsproduktionens restprodukter skall täckas av intäkterna från den produktion som har gett upphov till dem. Medel för att täcka framtida utgifter för avfallshanteringen skall tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraftsproduktionen och hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamål när utgifter successivt uppkommer. I finansie- ringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavarna av kärnkrafts- reaktorer skall betala in till staten för att finansiera framtida kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av anläggningar m.m. i sin helhet skall vara placerade på räntebärande konton i Riksbanken. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet.
Lagen tillkom ursprungligen är 1981. Vissa sakliga ändringar skedde år 1986 (jfr. redogörelsen i avsnitt 2.3.2). Den nuvarande lydelsen är resultatet av en i huvudsak redaktionell översyn i början av 1990-talet.
Enligt 5 & finansieringslagen skall avgiften utgå i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Avgiften uttrycks som ett visst belopp per kilowattimme el som är produ— cerad vid reaktoranläggningen. Beslut om avgift fattas årligen av regeringen. Sedan år 1992 ankommer det på Statens kärnkraft- inspektion att årligen avge förslag om storleken av avgiften. Tidigare var detta en uppgift för dåvarande Statens kärnbränsle— nämnd.
Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar enligt 2 & finansieringslagen "kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från
anläggningen, 2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, 3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs
för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras."
Avgiften skall enligt 6 & finansieringslagen bestämmas så att det sammanlagda belopp som betalas under reaktorns drifttid täcker alla kostnader för de tre nyss nämnda åtgärderna.
T.o.m. år 1986 var avgiften lika stor för samtliga reaktorägare. Avgiften fr.o.m. år 1987 har, i överensstämmelse med reaktor- ägarnas önskemål, beräknats individuellt för vart och ett av företagen.
Schematiskt finns det fyra faktorer som påverkar bedömningen av hur stora avgifter som behöver tas ut. Faktorerna är
* den nuvarande fondbehållningen, * de framtida kostnaderna, * de framtida elleveranserna, * den reala förräntningen av fondbehållningen.
Av dessa fyra faktorer kan endast den första anges med säkerhet, medan de tre övriga måste grundas på bedömningar av osäkra storheter. Dessa osäkra faktorer är också inbördes beroende.
Av avsnitt 2.4 framgår närmare vilka överväganden som görs inom ramen för nuvarande system för att hålla osäkerheterna på en så låg nivå som möjligt. Dessa överväganden utgår i korthet från bedömningar av framtida kostnader och elleveranser som grundas på en s.k. intjänandetid om 25 år per reaktor samt från antagandet att den framtida reala förräntningen blir den samma som den reala nivå som i verkligheten har gällt under de senaste 60-70 åren.
1.2. Utredningsdirektiven
Regeringen beslutade den 6 maj 1993 om direktiv för vårt arbete (Dir 1993161, se bilaga I). Uppdraget anges vara en "utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m." enligt finansieringslagen.
Av direktiven framgår (s. 1) att översynen skall omfatta tre frågeställningar.
En första frågeställning gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt finansieringslagen och att därvid överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerade friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen. Den andra är att föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansierings- lagen. Som ett tredje område för vår utredning angavs att "på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln".
De tre uppgifterna har ett inbördes samband och bör enligt vår uppfattning inte lösas fristående från varandra. I översiktlig form kan innebörden av var och en av uppgifterna dock preciseras enligt följande.
Inom den första frågeställningen, som alltså närmast gäller kapitalförvaltning, bör följande deluppgifter ingå, nämligen
* att överväga om de fonderade medlen med bibehållen hög säkerhet kan placeras friare än f.n. i syfte att öka avkastningen,
* att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av medlen,
* att belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet samt att därvid görajämförelser med andra statliga fonder,
* att, på grundval av övervägandena enligt de tre först nämnda deluppgifterna, föreslå hur kapitalförvaltningen bör organiseras samt särskilt belysa hur relationen till utgiftsprövande myndig— het bör utformas.
Den andra frågeställningen är inriktad mot bedömningar av den förväntade reala avkastningen av de fonderade medlen. Särskilt viktigt att belysa är den osäkerhet som är förknippad med bedöm- ningar av realränteutveckling långt fram i tiden och därmed hur denna osäkerhet bör beaktas vid avgiftssättningen.
Syftet med utredningsarbetet kring den tredje frågeställningen — en redovisning av de totala kostnaderna för den elproduktion som kommer från kärnkraftverken — anges i direktiven vara " att klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer." Om analysen skulle visa att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör, framgår det av direktiven, en komplet— tering av lagstiftningen övervägas. I samband med att denna tredje frågeställning behandlas i direktiven, anges att utredningen inte bör behandla frågor som rör reglerna i atomansvarighetslagen (1968245).
1.3. Genomförandet av utredningsarbetet
För att få underlag för våra bedömningar har vi tagit hjälp av utomstående expertis för att belysa skilda frågeställningar. Resulta- tet av sådana studier utgör bilagorna 4—10 till vårt betänkande.
Av det material som vi inhämtade för att få underlag för bedöm- ning av realränteutvecklingen på lång sikt har vi dragit slutsatsen, att sådan bedömning inte är möjlig att göra med rimlig grad av säkerhet. Det är därför en svaghet i det nuvarande avgiftssystemet att detta är så starkt beroende av ett korrekt realränteantagande för att kunna fylla sitt syfte. Mot den bakgrunden har vi kommit fram till att vi inte anser det lämpligt att förorda vilken realräntenivå som bör läggas till grund för de framtida avgiftsberäkningarna.
I direktiven för vårt arbete påpekas särskilt att finansieringslagens syfte är att "garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra restprodukter som denna produktion medför". Detta är en hög ambitionsnivå. Vi har därför — som ett led i vår behandling av den andra och den tredje frågeställningen — funnit det angeläget att genom en bredare genomgång söka belysa huruvida det nuvarande finansieringssystemet har förutsättningar att fylla detta syfte. Är detta system med andra ord tillräckligt tillförlit— ligt?
Mot denna bakgrund föreslår vi sådana ändringar i finansierings— systemet som syftar till att allmänt Öka dess förmåga att fylla de syften som formulerades redan år 1981.
Av betydelse för inriktningen av vårt arbete inom ramen för den tredje frågeställningen — kärnkraftens kostnader - har vidare varit den tid inom vilken utredningsarbetet i sin helhet skall redovisas.
Vi har därvid funnit att vissa delar av denna frågeställning är en förutsättning för behandlingen av de två första. Detta gäller främst de kostnader som kärnkraftens avfallshantering (inkl. den framtida rivningen av kärnkraftverk) förväntas ge upphov till och vars finansiering skall säkerställas med hjälp av bestämmelserna i finansieringslagen, dvs. med det nuvarande avgiftssystemet. Därför har vi sett det som angeläget att ingående analysera säkerheten i de kostnadsberäkningar som utarbetas av Svensk kärnbränslehantering
AB och som granskas av Statens kärnkraftinspektion för att ligga till grund för regeringens årliga beslut om avgiftens storlek.
Den disposition vi valt för betänkandet skall ses mot bakgrund av hur vi behandlat de olika utredningsuppgifterna.
Betänkandet är disponerat kring tre teman, nämligen vissa bakgrundsfakta (kapitel 2), finansiering och förvaltning (kapitel 3—6) och kärnkraftens kostnader (kapitel 7—8).
I kapitel 2 redogör vi för det nuvarande finansieringssystemet och motiven för detta.
Därefter (kapitel 3) belyser vi tillförlitligheten i det nuvarande systemet, främst mot bakgrund av svårigheterna att göra tillräckligt säkra bedömningar om de framtida kostnaderna och antaganden om den framtida reala avkastningen på fonderade medel.
Kapitel 4 — Att säkerställa finansieringen av framtida kärnav- fallskostnader - innehåller våra förslag om justeringar i det nuvarande finansieringssystemet (frågor om ändringar i reglerna för förvaltning av de fonderade medlen behandlas dock i följande kapitel). Kapitel 4 kan sålunda sägas utgöra resultatet av vårt arbete kring den andra frågeställningen, alltså realränteantagandet. I kapitlet ingår bedömningar av hur de av oss föreslagna ändringarna påverkar bl.a. behovet av avgiftsuttag.
Som en allmän bakgrund för förslagen i kapitel 6 finns i kapitel 5 en mer generell framställning om risker och riskhantering vid kapitalförvaltning.
Förslag om ändrade regler för kapitalförvaltning läggs fram i kapitel 6. Innehållet i detta kapitel svarar sålunda mot den första frågeställningen i direktiven för vårt arbete.
Kärnkraftens avfallskostnader, och då särskilt frågor kring beräkningarna av rivningskostnaderna, belyses i kapitel 7.
Inom ramen för den tredje utredningsuppgiften ryms analyser av ytterligare frågeställningar, delvis av komplicerad natur. Dessa frågor behandlas i kapitel 8 samt i bilagorna 2—3.
2. Allmän bakgrund
Vid finansiering av sådan verksamhet som ger upphov till avfall bör beaktas att kostnader för avfallshantering kan uppkomma när intäkterna från den verksamhet som bedrivits har upphört.
När det gäller de kostnader som uppstår till följd av avfall vid kärnkraftverk anses det i många länder som en viktig princip att kostnaderna för avfallshantering och reaktorrivning belastar nyttjarna av kärnkraftselen, och inte förs vidare till kommande generationer elanvändare eller skattebetalare. Detta är grundtanken också bakom det finansieringssystem för kärnkraftens framtida restkostnader som beslutades av riksdagen år 1981.
Investeringarna för avfallshanteringen bör alltså betraktas som delar av projektinvesteringen. De skiljer sig emellertid från övriga investeringar genom att deras förläggning i tiden, helt eller delvis, infaller efter det att själva verksamheten upphört. På samma sätt bör driftskostnaderna för avfallshanteringen bäras av kärnkraftsproduk— tionen. Om inte hänsyn tas till dessa förhållanden, finns risk för att avfallskostnaderna kommer att behöva finansieras med hjälp av andra finansieringskällor än intäkterna från produktionen.
2.1. Kärnkraftens avfall m.m.
2.1.1. Använt kärnbränsle och kärnavfall
Det finns många olika radioaktiva ämnen. Dessa har den egen- skapen att de med tiden omvandlas till andra, icke-radioaktiva (stabila) ämnen. En del sönderfaller och bildar stabila ämnen ganska snart, medan för andra gäller att radioaktiviteten avklingar mycket långsamt.
Radioaktivitet finns i vår normala omgivning till följd av att radioaktiva ämnen i begränsad utsträckning finns i t.ex. berg- grunden. Strålning från dessa ämnen kan skada människor, djur och växter. Detta kan ske antingen genom den direkta bestrålningen eller genom att de radioaktiva ämnena kommer in i kroppen genom inandning eller via mat eller dryck.
Radioaktivt avfall från anläggningar m.m. uppkommer där man hanterar större eller mindre mängder av radioaktiva ämnen. Verksamheten inom sjukvård, industri och forskning resulterar sålunda i visst radioaktivt avfall. I Sverige uppkommer det mest radioaktiva avfallet, liksom de största volymerna, till följd av verksamheten vid de fyra kärnkraftverken.
Vid produktion av el i ett kärnkraftverk utnyttjas det förhållandet att värme bildas när uranatomer klyvs. Det uppvärmda vattnet används för att generera vattenånga. Ångan används för att driva en ångturbin kopplad till en elektrisk generator.
I lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) finns (5 2) definitioner av begreppen kärnämne och kärnavfall. Som kärnavfall räknas bl.a. använt bränsle som har placerats i slutförvar. Vidare omfattar begreppet kärnavfall radioaktiva ämnen som bildats i en s.k. kärnteknisk anläggning, radioaktivt material eller annat som tillhört en kärnteknisk anläggning och inte längre skall använ- das i en sådan anläggning samt radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.
Kärnavfallet indelas i hög-, medel— och lågaktivt resp. i kort- och långlivat avfall.
Begreppet högaktivt kärnavfall omfattar i vårt land i första hand det använda kärnbränslet. Ej upparbetat använt kärnbränsle har hög
andel långlivat avfall.
Låg- och medelaktivt avfall har lägre aktivitetsnivå än högaktivt avfall. Andelen långlivade radionuklider är oftast låg i låg- och medelaktivt avfall.
Låg- och medelaktivt kärnavfall utgörs av t.ex. filter som använts för att rena vatten eller luft i en reaktor, utbytta reaktordelar, överdragskläder, verktyg m.m. Även nedmonteringen av kärnkraft- verken framöver kommer att ge upphov till radioaktivt avfall som måste tas om hand, s.k. rivningsavfall. Detta utgörs nästan uteslutande av låg- och medelaktivt avfall. Det låg— och medelaktiva avfallet svarar för ca 95 % av den totala kärnavfallsvolymen.
Av den totala radioaktiviteten i det svenska kärnavfallet svarar emellertid det använda kärnbränslet för mer än 99 %.
Använt kärnbränsle innehåller stora mängder radioaktiva ämnen. De flesta av dessa avklingar efter några hundra år. Efter ca 1000 år återstår förutom uran och dess dotterprodukter ett fåtal långlivade ämnen, bl.a. plutonium med mycket lång avklingningstid. Först efter 100 OOO-tals år har bränslets radiotoxicitet minskat till i nivå med den som finns i uranmalm.
Grundprincipen för slutförvaring är att den skall ordnas så att avfallet hålls isolerat på ett säkert sätt under den tid som avfallet har högre radiotoxicitet än vad man annars återfinner i naturen.
2.1.2. Hanteringen av avfallet från svenska kärnkrafts- anläggningar
Ansvaret för omhändertagandet av kärnavfallet åvilar enligt kärntekniklagen den som har tillstånd att driva reaktorerna. Reaktorinnehavarna skall även svara för finansieringen av de åtgärder som kommer att behöva vidtas (se vidare avsnitt 2.2).
De fyra svenska kärnkraftsproducenterna, dvs. Vattenfall AB, Barsebäck Kraft AB, OKG AB och Forsmarks Kraftgrupp AB, har tillsammans bildat ett bolag, Svensk kärnbränslehantering AB (SKB), med uppgift att sköta omhändertagandet av kärnavfallet. SKB tar även via Studsvik AB hand om radioaktivt avfall från sjukhus, industrier och forskning.
SKB har bedrivit ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete samt äger och ansvarar för de anläggningar för avfallshantering som hittills tagits i bruk. Uppförande av kärntekniska anläggningar, dit avfallsanläggningar räknas, kräver tillstånd enligt lag (kärnteknik- lagen och naturresurslagen). Anläggningarna är föremål för tillsyn från tillsynsmyndigheterna Statens kärnkraftinspektion (SKI) och Statens strålskyddsinstitut (SSI).
Det svenska kärnkraftsprogrammet beräknas ge upphov till högst ca 8 000 ton använt uranbränsle. Vidare beräknas rivningsavfallet för samtliga reaktorer uppgå till ca 144 000 kubikmeter. Till detta kommer låg- och medelaktivt avfall från driften av kärnkraftverken och annat låg- och medelaktivt avfall (ca 100 000 kubikmeter).
Låg- och medelaktivt aifall från driften
Det låg- och medelaktiva avfallet tas idag först omhand på resp. kärnkraftverk. På olika sätt försöker man minska mängderna som skall gå till slutdeponering. Bl.a. bränns av den anledningen en del lågaktivt avfall i Studsvik.
Låg- och medelaktivt avfall förs till ett slutförvar för driftavfall. Detta är beläget i anslutning till Forsmarks kärnkraftverk i Uppland. Anläggningen ligger 50 meter ner i berget, under Östersjöns botten. Förvaret, kallat slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR), stod klart år 1988 och är konstruerat för att kunna ta hand om allt radioaktivt driftavfall från de svenska kärnkraftver- ken. Dit kommer även driftavfallet från CLAB (se nedan) samt radioaktivt avfall från sjukvård, industri och forskning. Det dröjer många hundra år innan radioaktiviteten i avfallet i SFR avklingat till den nivå som finns i motsvarande bergvolym som omger slutförvaret. SFR kan även byggas ut för att kunna ge plats för det avfall som uppkommer i samband med rivningen av reaktorerna.
Kostnaderna för hanteringen av det låg- och medelaktiva driftav- fallet betraktas som en löpande produktionskostnad och betalas alltså direkt av resp. kärnkraftsföretag. Dessa kostnader täcks sålunda inte av det finansieringssystem som behandlas i detta betänkande. Däremot ingår avfallet från rivning.
Högaktivt aifall m.m.
Det högaktiva kärnavfallet utgörs huvudsakligen av det använda kärnbränslet.
Använt kärnbränsle innehåller klyvbart material och står därför under kontroll inom ramen för det s.k. safeguard-systemet. Nationell kontrollmyndighet är Statens kärnkraftinspektion. Kontroll utövas också av International Atomic Energy Agency (IAEA).
Avfallet är mycket radioaktivt under några hundra år till dess de s.k. fissionsprodukterna avklingat. På mycket lång sikt är det mängden kvarvarande plutonium (och andra transuraner) som avgör hur farligt det högaktiva avfallet är.
Genom s.k. upparbetning kan man på kemisk väg särskilja de olika ämnena i använt kärnbränsle från varandra. Vid upparbetning erhålls uran, plutonium och högaktivt avfall. Därigenom blir det högaktiva avfallet mer koncentrerat. Mängden plutonium i avfallet minskar, vilket minskar den tid som det tar innan strålningen från detta avfall avklingat. Det är möjligt att utnyttja det separerade plutoniet och uranet för att tillverka nytt kärnbränsle. Vissa isotoper av plutonium kan även användas för framställning av kärnvapen. Bl.a. detta förhållande har medfört att upparbetning av kärnbränsle kommit att ifrågasättas och kritiseras i flera länder.
Upparbetningsprocessen är tekniskt komplicerad, vilket gör den dyr. I Sverige har riksdagsbeslutet om att avveckla kärnkraften och den goda tillgången på natururan på världsmarknaden till fallande priser medverkat till att svensk upparbetning av använt kärnbränsle inte blivit aktuell. Även säkerhetspolitiska skäl har anförts mot att upparbeta svenskt använt kärnbränsle och därmed bidra till en ökning av volymen framställt plutonium i världen. Svensk policy är därför att direktdeponera det använda kärnbränslet.
S.k. transmutation innebär att man med hjälp av kärnreaktioner omvandlar en typ av atomer till en annan och "förbränner" de långlivade ämnena. Transmutation förutsätter ytterligare separering av de långlivade ämnena, dvs. avancerad upparbetning. I bl.a. USA, Frankrike och Japan pågår forsknings- och utvecklingsarbete kring ny acceleratorteknik för mer effektiva former av transmuta- tion. Ett resultat av detta utvecklingsarbete antas ligga så långt fram i tiden, att transmutation f.n. inte bedöms vara aktuellt för svensk
del.
I Sverige är det SKB som utformar planerna för omhänder- tagandet av det använda bränslet. Huvudinriktningen för dessa planer är inkapsling av bränslet och förvaring ca 500 m ned i berg. Planerna granskas regelbundet (vart tredje år) av SKI och SSI samt regeringen (se vidare nedan). Idag finns inga beslut om lokalisering av den anläggning som avfallet slutligen skall deponeras i. Inkaps- lingsanläggningen planeras för lokalisering vid det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle (CLAB) som ligger vid Oskarshamns kärnkraftverk.
Vissa av de radioaktiva ämnena som finns i det högaktiva avfallet sönderfaller i en takt som gör det fördelaktigt att skjuta upp den slutliga förvaringen några decennier. Därigenom underlättas den hantering av bränslet som planeras i samband med slutdeponering- en. Därför finns sedan år 1985 en anläggning för mellanlagring av bränslet i ca 30—40 år, varefter bränslet förutsätts bli slutdeponerat. Under mellanlagringen uppskattas radioaktiviteten och Värmeav- givningen i det utbrända kärnbränslet ha minskat med ca 90 %.
Det använda kärnbränslet transporteras för mellanlagring till CLAB. De använda bränsleelementen har då först förvarats i minst nio månader på resp. kärnkraftverk för att svalna. Sedan år 1985 har CLAB tagit emot över 200 ton använt bränsle per år. Bränslet registreras noga. Kapaciteten i CLAB är idag ca 5000 ton. Efter den utbyggnad som planeras skall bränslet från hela det svenska kärnkraftsprogrammet, ca 8000 ton, kunna mellanlagras i CLAB.
I CLAB lagras bränslet i vattenbassänger. Lagringsbassängerna finns i bergrum 25 meter under markytan. Vattnet i bassängerna fungerar som strålskydd och kylmedel. Även hanteringen av bränslet, dvs. mottagning och inplacering i bassängerna, sker under vatten. Ännu efter flera årtionden, när bränslet skall omhändertas för slutförvaring, avger det värme.
För transporterna finns ett specialbyggt transportfartyg, M/S Sigyn, och speciellt utvecklade transportbehållare för det utbrända bränslet. SKI ställer krav på säkerhet och fysiskt skydd. Kravet på strålskydd under transport regleras av SSI och av internationella regler och rekommendationer utfärdade av IAEA. Årligen transpor- teras ca 80 transportbehållare med använt bränsle från de svenska kärnkraftverken. Ungefär lika många transporter av driftavfall till
SFR sker också varje år.
Efter mellanlagring i CLAB skall bränslet ges en slutlig förvaring. Syftet med ett slutförvar är att isolera avfallet från all kontakt med människor, nu levande och kommande, och deras miljö.
SKBs arbete är inriktat på ett system med flera skyddande "barriärer", var och en med egenskaper som skall skydda mot utsläpp av de radioaktiva ämnena. Man utgår från material som visat sig ha beständiga egenskaper i naturen under mycket lång tid. Exempel på sådana ämnen är koppar och bentonit (en speciell sorts lera).
Ett problem vid konstruktion av ett slutförvar är att bränslet även efter förvaringen vid CLAB alstrar värme. I ett slutförvar får inte temperaturen bli för hög.
Ett omfattande forsknings- och utvecklingsarbete ligger till grund för den nu planerade metoden för slutförvar. Liknande metoder som SKBs studeras ingående även i andra länder. Forsknings— och utvecklingsarbete bedrivs också tillsammans med andra länder, bl.a. i ett flertal underjordiska laboratorier.
SKB bygger f.n. ett nytt underjordiskt laboratorium vid Äspö utanför Oskarshamn, där man bl.a. testar möjligheterna till bestämning av egenskaper hos berget från markytan. Genom att spränga och borra sig ner i berget, till djup motsvarande ett slutförvars, kan sedan metoderna att kartlägga grundvattenrörelser, sprickbildningar, kemisk miljö etc. testas. Erfarenheterna från Äspö är avsedda att användas vid detaljutformning av den metodik som skall användas när SKB under senare hälften av 1990—talet planerar att genomföra detaljundersökningar och utforma ett djupförvar. Man planerar även att i Äspö praktiskt testa utformningen av delar i ett slutförvar.
Förutom säkerhetsmässiga krav som hänger samman med val av berg och arbetet i berget kommer krav att ställas på den inneslut- ning som bränslet skall förvaras i när det deponeras i berget, den s.k. inkapslingen. Vidare skall slutförvaret konstrueras så att det efter en viss tid inte kräver tillsyn. Samtidigt kan det komma att ställas krav på att ett slutförvar byggs så att framtida generationer kan ta sig ner till förvaret för att kunna reparera det eller ändra det.
Enligt SKBs planer kommer det använda bränslet, efter mellanlagringen på CLAB, att placeras i kopparkapslar med en inre
stålbehållare. Inkapslingen planeras ske i en anläggning i anslutning till CLAB. Varken metoden eller anläggningens lokalisering och utformning har ännu prövats av tillsynsmyndigheterna.
Kapslama, totalt rör det sig om ca 4500 stycken med vardera ca 1,7 ton kärnbränsle inuti, skall sedan transporteras till platsen för slutförvaret. Där skall de sänkas ner i hål i botten av tunnlar på ungefär 500 meters djup. Alla mellanrum, liksom tunnlar och schakt, skall fyllas igen med bentonit eller blandningar av sand och bentonit.
Förvaringsmetoden är en vidareutveckling av den metod för slutförvaring som brukar kallas KBS 3-metoden. Den beskrevs i sina huvuddrag redan 1983, i samband med att kärnkraftsföretagen OKG och FKA avkrävdes besked om en säker metod för slutförva- ring av använt bränsle inför tillståndet att starta den elfte och tolfte kärnkraftsreaktorn. Metoden har senare utvecklats i och med att kunskaperna ökat när det gäller avfall, inkapslingsmetoder och berggrundens egenskaper.
I kärntekniklagen finns sedan år 1984 angivet reaktorinnehavarnas ansvar för omhändertagandet av kärnavfallet, liksom för att det forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs som möjliggör detta ansvar (se avsnitt 2.2). Bl.a. skall tillståndshavarna i samråd upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet som krävs för fullgörandet av omhänder- tagandet av kärnavfallet. SKB har hittills presenterat sådana planer vid tre tillfällen, senast i form av det s.k. FUD-program 92 (FUD=Forskning, Utveckling, Demonstration).
I FUB-program 92 har SKB bl.a. redovisat att man avser bedriva arbetet med slutförvaret i två steg. Först avser man att deponera 5—10 % av den totala mängden bränsle med möjlighet att återta bränslet efter det att en utvärdering genomförts. Beslutet om utbyggnad i full skala behöver enligt SKB inte tas förrän det att en första deponering genomförts och resultaten utvärderats.
Regeringen har efter hörande av tillsynsmyndigheterna och ett stort antal andra instanser i december 1993 fattat beslut med anledning av FUD-92. Av beslutet framgår att regeringen i likhet med SKI (Statens kärnkraftinspektion) och KASAM (Statens råd för kärnavfallsfrågor) ansåg att programmet uppfyller de anspråk som ställs i kärntekniklagen. Samtidigt ställde regeringen krav på vissa
kompletterande redovisningar per den 1 juli 1994. I det följande återges huvudinnehållet i detta regeringsbeslut.
Regeringen, liksom SKI och KASAM, anser att en metod med depone- ring i etapper ger betydande fördelar, även om inte slutförvarets långtidsegenskaper kan demonstreras. Regeringen framhöll emellertid att även om KBS 3—metoden skulle vara ett rimligt val för demonstrations- deponering, bör SKB inte binda sig för någon specin hanterings- och förvaringsmetod innan en samlad och ingående analys av tillhörande säkerhets- och strålskyddsfrågor redovisats.
Regeringen delar den uppfattning som framförts av både SKI och KASAM att det av FUD-program 92 inte klart framgår efter vilka metoder eller kriterier som SKB avser bedriva urvalet av lämpliga platser för ett slutförvar.
Regeringen delar vidare SKIs uppfattning att beslut som rör slutför- varssystem skall grundas på säkerhetsanalyser. Regeringen fann att de metoder för säkerhetsanalyser som SKB använder bör utvecklas ytter- ligare, särskilt vad gäller hur olika osäkerheter skall beskrivas och vägas samman.
Enligt regeringens uppfattning är en god offentlig insyn önskvärd i urvalsprocessen. SKB bör därför lämna information om sitt arbete i detta avseende till SKI, SSI, KASAM, Boverket samt berörda länsstyrelser och kommuner.
Sammanfattningsvis beslutade regeringen om ett antal villkor som skall gälla i den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten. SKB skall komplettera FUD-program 92 genom att redovisa: - de kriterier och metoder som kan bilda underlag för val av platser lämpliga för slutförvar, - ett program för beskrivning av förutsättningar för konstruktion av inkapslingsstation och slutförvar, - ett program för de säkerhetsanalyser som SKB avser att upprätta, - en analys av på vilket sätt olika åtgärder och beslut påverkar senare beslut inom slutförvarsprogrammet. De rekommendationer som SKI och KASAM lämnat i sina yttranden bör beaktas vid kompletteringen av FUB-programmet. Kompletteringar- na skall lämnas in till SKI senast den 1 juli 1994.
Vidare skall SKB i nästa FUD-program redovisa sin bedömning av kunskapsläget beträffande de alternativ som kan komma ifråga för slutförvaring av använt kärnbränsle och långlivat kärnavfall i Sverige.
Slutligen skall SKB till SKI fortlöpande redovisa ändringar i de tidsplaner som redovisas i FUD-program 92.
2.2. Författningar inom kärnavfallsomrädet
Ansvaret för kärnavfallshanteringen regleras i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (omtryckt 1992:1536), den s.k. kärntek- niklagen, och i strålskyddslagen (1988:220), 55 13 och 14.
Till följd av ändringar i kärntekniklagen år 1992 gjordes även vissa förändringar i den lag som reglerar finansieringsfrågorna i samband med kärnavfallsprogrammet, lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., den s.k finansieringslagen.
2.2.1. Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (omtryckt 1992:1536)
Ikärntekniklagen regleras tillståndsfrågor i samband med uppföran- de av s.k. kärntekniska anläggningar. För kärnteknisk verksamhet krävs tillstånd enligt lagen. Frågor om tillstånd prövas av regering- en eller tillsynsmyndigheten, statens kärnkraftinspektion.
De grundläggande begrepp som används i lagen definieras enligt i huvudsak följande (5 2). Med kärnteknisk anläggning avses
* kärnkraftsreaktorer för kommersiell utvinning av energi, * andra reaktorer (främst forskningsreaktorer), * anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne, * anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutför- varing av kärnavfall.
Med kärnämne avses
* uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår, * torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, * använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar.
Med kärnavfall avses
* använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, * radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål, * material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre skall användas i en sådan anläggning,
* radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.
Kärnteknisk verksamhet skall bedrivas så att kraven på säkerhet tillgodoses och de förpliktelser uppfylls som följer av Sveriges överenskommelser i syfte att förhindra spridning av kärnvapen. Regeringen eller tillsynsmyndigheten får meddela de föreskrifter som behövs för uppfyllande av dessa överenskommelser.
Säkerheten skall upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att förebygga fel eller felaktigt handlande som kan ge upphov till en radiologisk olycka och som förhindrar olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Regeringen eller tillsynsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om de åtgärder som behövs för att uppfylla detta.
En tillståndshavare får efter godkännande av regeringen eller tillsynsmyndigheten uppdra åt någon annan att vidta åtgärder som enligt lagen skall utföras av tillståndshavaren. Ansvaret i dessa situationer är numera reglerat då uppdragstagaren vid tillämpning av vissa paragrafer i lagen anses ha samma ansvar som tillstånds-
havaren.
Tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor får enligt 5 & inte meddelas. Där regleras numera även att det är förbjudet att utan särskilt tillstånd i Sverige slutförvara använt kärnbränsle eller kärnavfall från en kärnteknisk anläggning eller en annan kärnteknisk anläggning i ett annat land. Tillstånd får meddelas endast om det finns synnerliga skäl och genomförandet av kärnavfallshanterings- programmet inte försvåras.
I 10 & regleras tillståndshavares allmänna skyldigheter, däribland skyldigheten att sörja för avfallshanteringen. Enligt paragrafens lydelse skall den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs för:
1. att med hänsyn till verksamhetens art och de förhållanden under vilka den bedrivs upprätthålla säkerheten,
2. att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall eller däri uppkommet kärnämne som inte används på nytt och
3. att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas.
Vidare skall enligt 11 å den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor även svara för att den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet bedrivs som behövs för att vad som föreskrivs i 10 & punkterna 2 och 3 skall kunna fullgöras.
I 12 & föreskrivs att den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor i samråd med övriga reaktorinnehavare skall upprätta eller låta upprätta ett program för den allsidiga forsknings- och utvecklingsverksamhet och de övriga åtgärder som anges i 10 & punkterna 2 och 3 samt i 11 5. Programmet skall dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst sex år. Programmet skall vart tredje år insändas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för att granskas och utvärderas.
I samband med granskningen och utvärderingen får numera, efter en komplettering av lagen är 1992, sådana villkor ställas upp som behövs avseende den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksam—
heten (12 5).
När det gäller frågan om skyldighet för en reaktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och att erlägga en årlig avgift till staten hänvisas i 13 & till bestämmelserna i lagen (SFS 1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Enligt 14 & kvarstår ansvaret som regleras i 10 & även efter det att tillståndet har upphört eller löpt ut.
Tillsyn över efterlevnaden av kärntekniklagen inklusive över- vakning och kontroll av slutförvar utövas av Statens kärnkraft— inspektion. Tillståndshavare skall på begäran av tillsynsmyndig- heten:
1. lämna myndigheten de upplysningar och tillhandahålla de hand- lingar som behövs för tillsynen, och
2. ge myndigheten tillträde till de anläggningar eller plats där kärnteknisk verksamhet bedrivs för undersökningar och provtag- ningar, i den omfattning som behövs för tillsynen.
Tillsynsmyndigheten får besluta om de åtgärder som behövs samt meddela tillståndshavaren de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall. Om någon inte vidtar en åtgärd som åligger honom enligt lagen eller enligt föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen eller enligt tillsynsmyndighetens förelägganden får myndigheten låta vidta åtgärden på hans bekostnad.
Lagen innehåller även bestämmelser om offentlig insyn (lokal säkerhetsnämnd), ansvar, sanktioner och överklagan.
2.2.2. Lag (1992: 1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Medan kärntekniklagen reglerar reaktorinnehavarnas ansvar — även det ekonomiska — för hantering och slutförvaring av kärnavfallet syftar den s.k. finansieringslagen till att säkerställa att medel finns tillgängliga när de olika åtgärderna enligt kärnavfallshanteringspro- grammet skall genomföras (se vidare kapitel 4).
Sambandet mellan de två lagarna uttrycks i 1 och 2 åå finansi—
eringslagen genom en hänvisning till reaktorinnehavarens skyldig- heter enligt kärntekniklagen att svara för omhändertagandet av kärnavfall och kostnaderna härför. I 2 & anges att avgiftsskyldig- heten avseende omhändertagande omfattar kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt käm- bränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker aweckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
Lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. är ursprungligen från år 1981. I samband med att kärnteknik- lagen reviderades år 1992 kom även finansieringslagen att genomgå vissa förändringar av redaktionell karaktär för att bättre överens- stämma med bestämmelserna i den omarbetade kärntekniklagen.
I finansieringslagen regleras att avgifter skall betalas för att finansiera dels omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader som staten har enligt finansieringslagen och kärntek- niklagen.
Avgifter skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor, dvs. reaktorinnehavaren. Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift (l 5).
I 3 & anges att reaktorinnehavaren i samråd med övriga reak- torinnehavare skall beräkna kostnaderna för omhändertagandet. Beräkningen skall omfatta dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses vidtas inom åtminstone de tre närmaste åren. Kostnadsberäkningarna skall ses över varje år och lämnas till regeringen eller tillsynsmyndigheten (Statens kärnkraftinspektion).
Förutom kostnader till följd av omhändertagande av kärnavfallet skall avgifterna täcka även statens kostnader (4 5) för att
1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 5 punkt 3,
2. pröva frågor som rör avgiftens storlek och användningen av avgiftsmedel, 3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt
16 å i kärntekniklagen.
Avgifternas storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Varje reak- torinnehavare skall betala i förhållande till den energi som levereras (5 å).
Storleken på avgifterna skall bestämmas så att de sammanlagda avgiftsbeloppen som betalas under reaktorns drifttid täcker kost- naderna för omhändertagandet och statens andra kostnader enligt ovan (6 5).
Avgiften skall betalas in till den myndighet som regeringen bestämmer (sedan år 1992 Statens kärnkraftinspektion). Myndig- heten skall sätta in medlen på räntebärande konto i riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet (7 5).
I 8 & anges att avgifterna skall användas för att ersätta reak- torinnehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 & hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn. Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.
Vidare skall reaktorinnehavaren enligt 9 5 på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning som behövs skall reaktorinnehavaren även på begäran lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
Slutligen innehåller finansieringslagen bestämmelser om sank- tioner resp. vite vid åsidosättande av skyldighet resp. vid infordran av uppgifter med anledning av 9 &.
2.2.3. Strälskyddslagen (1988z220)
I strålskyddslagen regleras verksamheter som ger upphov till strålning (joniserande och icke-joniserande).
Syftet med lagstiftningen är att människor, djur och miljö skall skyddas mot skadlig verkan av strålning.
I 13 och 14 55 regleras verksamheter som ger upphov till radioaktivt avfall m.m.
Enligt 13 5 skall den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning svara för att det i verksamheten uppkomna radioak- tiva avfallet hanteras och, när det behövs, slutförvaras på ett från strålskyddssynpunkt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller kasserade strålkällor som använts i verksamheten.
Här anges även att — om det är påkallat från strålskyddssynpunkt — regeringen eller den myndigheten regeringen bestämmer får föreskriva att den som bedriver eller har bedrivit verksamhet med strålning skall svara för att det i verksamheten uppkomna radioak- tiva avfallet hanteras eller slutförvaras på särskilt angivet sätt.
Av 14 & framgår att den som bedriver eller bedrivit verksamhet med en teknisk anordning som kan alstra strålning skall, i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, svara för att anordningen oskadliggörs, när den inte längre skall användas i verksamheten.
I 23 & anges att tillstånd enligt strålskyddslagen inte behövs för verksamhet som har fått tillstånd enligt kärntekniklagen, om inte annat föreskrivits i tillstånd som meddelats enligt den lagen. Dock har Statens strålskyddsinstitut skyldighet att meddela strålskydds- föreskrifter för den aktuella verksamheten.
Tillsynsmyndighet för strålskyddslagen är Statens strålskydds- institut.
2.3. Nuvarande finansieringssystem och dess framväxt
2.3.1. Tillkomsten av 1981 års finansieringslag
Vid mitten av 1970-talet började kärnkraftsföretagen göra avsätt- ningar i sina bokslut för att skapa täckning för de framtida kost- naderna för hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. Beräkningar av hur stora avsättningar som borde göras varje år utfördes av Svensk Kärnbränsleförsörjning AB (SKBF) som bildats av de fyra kärnkraftsproducenterna. I systemiet kom att ingå att Riksskatteverket årligen angav övre gränser för skattefria avsätt- ningar. I praktiken torde beskattningsreglerna ha styrt avsätt- ningarnas storlek under dessa år.
I november 1978 tillkallades en särskild utredare med uppgift att lämna förslag bl.a. rörande hur de framtida kostnaderna för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall skulle finansieras. I utredningens betänkande " Kärnkraftens avfall" (SOU 1980:14) föreslogs att kraftföretagen årligen i sina bokslut skulle avsätta medel på basis av aktuella beräkningar av behovet, att de avsatta medlen skulle förvaltas av kraftföretagen själva och att en särskild statlig myndighet skulle ha allmänna tillsyns- och prövningsuppgifter.
Utredarens förslag rörande förvaltningen av medlen fick emeller- tid ett blandat mottagande av remissinstanserna. Flera instanser ansåg att större trygghet borde skapas för att de avsatta medlen skulle komma att användas för avsett ändamål. Bl.a. Riksbanken, Riksgäldskontoret och Riksskatteverket kritiserade den föreslagna modellen för förvaltning av medlen. Riksbanksfullmäktige var t.ex. starkt skeptisk till den av utredningen förordade förvaltningslös— ningen och avstyrkte att de avsatta medlen skulle förvaltas inom företagen. Riksbanksfullmäkti ge förordade i stället en modell där de avsatta medlen skulle sättas in på Riksbanken, alternativt Riksgälds- kontoret, för att utnyttjas då den statliga myndigheten så medger.
Fullmäktige i Riksgäldskontoret var likaså tveksam till innebörden av förslaget att det skulle tillskapas en betydande finansieringskälla där kraftföretagen skulle ha prioritet. Riksgäldsfullmäktige menade
istället att de avsatta medlen borde fonderas och insättas på räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Även Statens vatten- fallsverk menade i sitt yttrande att ett system för fondering skulle kunna utformas så att de avsatta medlen sattes in på konto hos Riksgäldskontoret. Riksskatteverket föreslog, för att undanta avkastningen på de avsatta medlen från beskattning, att medlen skulle inbetalas till en särskild fond som också skulle förvalta medlen.
I 1981 års energiproposition noterade det föredragande statsrådet att remissinstanserna redovisat skilda uppfattningar rörande var medlen skulle vara placerade och under vilka förutsättningar de skulle få tas i anspråk och framhöll dels att hänsyn måste tas till den långa tid under vilken verksamheten sträcker sig, dels behovet av värdesäkring av medlen. Sedan utredningens förslag hade lagts fram hade Sverige även genomfört folkomröstningen om kärnkraft. Föredraganden anförde (prop. 1980/81:90 bilaga 1, s. 610):
Riksdagens beslut med anledning av resultatet av folkomröstningen i kärnkraftsfrågan som hölls våren 1980 innebär att kärnkraft inte skall utnyttjas i Sverige efter år 2010. Detta innebär att de tre aktiebolag som nu endast har till uppgift att driva kämkraftsreaktorer inte, med de förutsättningar som gäller beträffande nuvarande verksamhet, kommer att bedriva någon intäktsgivande verksamhet efter detta år. Att i denna situation ställa krav på dessa företag som innebär att de skall fondera medel för en verksamhet som beräknas pågå till år 2060 finner jag direkt olämpligt. Såväl det direkta som det övergripande ansvaret för verksam- heten torde vid denna tidpunkt helt ha övergått till staten.
Det synes mig också osäkert om kraftföretagen eller deras dotterbolag kan ställa sådana säkerheter att de framtida finansieringsbehoven i alla situationer kan tillgodoses.
Med hänsyn till vad jag nu anfört anser jag att de kostnader som är förenade med hanteringen av det använda kärnbränslet och med de övriga åtgärder som jag har angett bör finansieras genom att medel härför uttas genom en avgift till staten. Avgiften bör erläggas till den myndighet som regeringen bestämmer och av denna insättas på räntebärande konto i riksbanken. Räntan som utgår på medlen bör läggas till kapitalet. Härigenom erhålls en viss värdesäkring av medlen.
Mot denna bakgrund föreslogs i samma proposition en särskild lag om finansiering av framtida avgifter för använt kärnbränsle m.m. (1981 1669; den s.k. finansieringslagen). Riksdagens beslöt i enlighet härmed att denna lag skulle börja gälla fr.o.m. den 1 januari 1982.
I lagen angavs (7 5) att medlen skall sättas in på räntebärande konto i Riksbanken.
2.3.2. Ändringen i finansieringslagen 1986
I juli 1983 bemyndigade regeringen det ansvariga statsrådet att tillkalla en kommitté med uppdrag att närmare belysa vissa frågor om resurser och organisation för den statliga verksamheten på kärnavfallsområdet inklusive frågor om forskning och finansie— ringssystem. I utredningens betänkande "Samordnad kärnav- fallshantering — planering, tillsyn och finansiering" (SOU l984:76), som presenterades hösten 1984, behandlades också frågorna om fondförvaltning och kapitalplacering.
En faktor för utredningen att ta hänsyn till när det gällde förslag om förvaltningsformer etc. var den då gällande rätten till återlån från de inbetalade medlen för kärnkraftsföretagen. Kommitténs mening var att systemet med återlån borde avlösas av ett friare system så snart givna utfästelser infriats, vilket också skedde.
Som ett grundläggande krav på medelsförvaltningen angav utredningen säkerställande av att medel finns tillgängliga för kärnavfallets slutliga hantering när de behövs. Med denna utgångs— punkt angavs som önskemål att medlen skulle förvaltas så att de skulle ge högsta möjliga reala avkastning samtidigt som medlen skulle kunna utnyttjas för investeringar som tryggade energiförsörj- ningen.
Mot denna bakgrund behandlade utredningen såväl möjligheterna att placera i olika typer av tillgångar som olika modeller för hur det löpande förvaltningsarbetet skulle kunna organiseras.
Vad först gäller olika placeringsformer angav utredningen tre olika möjligheter, nämligen
* direktlån, * aktier/obligationer och * fondering i Riksgäldskontoret.
Utredningen avvisade däremot ett alternativ med placering i fast egendom (mark och fastigheter). Skälen till detta var främst kraven på förvaltningsresurser och att större delen av fondkapitalet måste
realiseras inom loppet av några få decennier.
Med direktlån avsåg kommittén ett system där medlen utlånas till produktiva investeringar i första hand inom energisektorn men utan begränsning till kärnkraftsföretagen. En placering helt eller delvis i aktier ansågs kunna motiveras av önskemålen om en hög avkast- ning på fondkapitalet, men aktieplaceringarna borde då spridas över marknaden för att begränsa de ekonomiska riskerna. En placering i obligationer borde inriktas mot industriobligationer och högförrän— tade statsobligationer, menade utredningen.
Alternativet med fondering i Riksgäldskontoret förutsattes utgöra antingen alternativ eller komplement till direktlån resp. placeringar i aktier/obligationer. Utredningen sökte få till stånd att avkastningen på dessa fondmedel skulle regleras av en realränteklausul. Utred- ningens målsättningar här gick emellertid inte att förena med Riksgäldskontorets krav.
Övervägandena om möjliga placeringsformer utgjorde samtidigt en utgångspunkt för utredningens arbete med frågan om hur det löpande arbetet med kapitalförvaltningen borde organiseras.
På förfrågan angav Riksgäldskontoret, liksom även Riksbanken, att något förvaltningsuppdrag med inslag av utlåningsverksamhet eller aktie— eller obligationsplaceringar inte på något naturligt sätt var förenligt med resp. myndighets allmänna uppgifter. Företrädare för AP-fonden ställde sig avvisande till förvaltningsuppdrag i traditionell mening mot bakgrund av att sådana uppgifter bedömdes svåra att förena med fondens arbetsuppgifter.
För att förvalta och administrera direktlån resp. aktie— och obligationsplaceringar gällde således andra alternativ. Ett sådant alternativ var enligt utredningen egenförvaltning, med vilket avsågs att tillskapa en sådan funktion inom kärnbränslemyndighetens kansli. Utredningen såg dock detta främst som en möjlighet om placeringsverksamheten skulle få en tonvikt på direktlån.
Om placeringarna istället fick en inriktning på aktier och obliga- tioner ställde sig utredningen däremot tveksam till modellen med egenförvaltning. En sådan inriktning av placeringsverksamheten borde enligt utredningen förenas med förvaltningsuppdrag till en eller flera banker. Förvaltningsuppdrag till banker ansågs även kunna innehålla ett element av direktlåneverksamhet.
I anslutning till att utredningen remissbehandlades våren 1985
noterade kärnbränslenämnden mot bakgrund av den allmänna ränteutvecklingen att villkoren för ränteavkastningen på fondmedlen var förhållandevis oförmånliga.
Regeringens proposition våren 1986 (prop. 1985/86:132) byggde på kommitténs analys av olika placeringsalternativ. I propositionen föreslog regeringen att den dittills gällande s.k. återlånerätten för kraftföretagen skulle avskaffas. Motsvarande ändringar av vissa bestämmelser i finansieringslagen föreslogs. Regeringens ställnings- tagande i propositionen innebar vidare att den rådande ordningen med placering av fondmedlen på räntebärande konto i riksbanken också skulle gälla framgent.
Propositionen antogs av riksdagen våren 1986, varefter den ansvariga myndigheten, Statens kärnbränslenämnd, gjorde en framställan hos riksbanksfullmäktige rörande räntevillkoren. Fullmäktige beslöt hösten 1986 att fondmedlen fr.o.m. den 1 januari 1987 skulle erhålla en högre avkastning. Denna skulle i fortsättningen vara baserad på den s.k. Statslåneräntan (se vidare avsnitt 2.3.4).
2.3.3. Önskemål om förbättrad avkastning 1991
I juni 1991 aktualiserade Statens kärnbränslenämnd i en prome— moria ånyo frågan om huruvida avkastningen på fondmedlen kunde betraktas som tillfredsställande. [ promemorian (1991—06—20 dnr 65/90: Ändrade regler för placering av avgiftsmedel) framhöll nämnden bl.a. (s. 7):
Det resonemang som här förs vill belysa det omöjliga i att åstadkomma "den bästa" förräntningen av fondmedlen under nuvarande omständig- heter.... Nuvarande konstruktion där avgiftsmedlen placeras månadsvis mot Statslåneräntan, har visat sig vara klart ogynnsam för fonderade medels avkastning de senaste två åren.
Nämndens slutsats var (5. 8) att möjligheter bör skapas för en friare placering av fondmedlen.
I promemorian lyftes vidare en förvaltningsmodell fram, där nämnden skulle kunna uppdra åt en eller flera kommissionärer att förvalta fondmedlen med utgångspunkt från specificerade krav och
ett placeringsreglemente. Promemorian skickades på remiss till Riksbanken, Riksgäldskontoret, de berörda kärnkraftsföretagen och SKB. Riksbanken liksom kärnkraftsföretagen och SKB hade inget att erinra mot förslaget. Företagen fann emellertid anledning att framhålla att en aktiv förvaltning är förenlig med ett medvetet risktagande och den avvägning mellan förväntad avkastning och risk som därvid inbegrips.
Riksgäldskontoret ställde sig däremot tveksamt och menade att avgiftsmedlen bör placeras på konto i Riksbanken tills kraven på verksamhetsstyrning och utvärdering m.m. blir föremål för en grundlig översyn. Samtidigt menade emellertid Riksgäldskontoret att räntekonstruktionen borde förändras.
Sammanfattningsvis ledde Kärnbränslenämndens initiativ, som presenterades för regeringen i nämndens fördjupade anslags- framställning hösten 1991, inte till några konkreta förändringar vid denna tidpunkt. Däremot aviserade regeringen i december 1991 — i samband med sitt beslut om avgift för år 1992 — att en utredning kring finansieringssystemet för använt kärnbränsle m.m. skulle tillsättas.
2.3.4. Nuvarande regler för placering och avkastning
Idag gäller således fortfarande att fondmedlen placeras på ränte- bärande konton i Riksbanken. Ansvarig myndighet är sedan den 1 juli 1992 Statens kärnkraftinspektion. Kärnkraftinspektionen använder fyra konton för fondmedlen på så sätt att ett konto är upplagt för betalningar till och från vart och ett av de fyra kärn- kraftsföretagen.
Den ränta som ges på dessa konton baseras på den s.k. stats— låneräntan. Allmänt sett används Statslåneräntan för att i skattesam— manhang definiera vad som är fördelaktiga lån och den fastställs av Riksgäldskontoret varje vecka att gälla under nästkommande vecka. Den baseras på ett genomsnitt av räntenoteringarna på 10—åriga statsobligationer under den sistlidna veckan.
För Kärnkraftinspektionens konton i Riksbanken tillämpas under kommande hela månad (fr.o.m. första bankdag resp. månad) den räntesats som fastläggs den sista torsdagen inför kommande
kalendermånad. Räntebindningen är alltså en månad även om räntesatsen i sig baseras på den lO-åriga statsobligationsräntan.
Ränteavkastningen utbetalas till resp. konto kalenderårsvis. Avkastningen tillförs kontot på årets sista dag.
Några sakliga förhållanden vad gäller reglerna för förvaltningen ändrades inte vid årsskiftet 1992-1993, då lagen 1981 :669 upphörde att gälla och ersattes av lag 1992:1537 som nu anger hur fondmed- len skall förvaltas. I 7 5 stadgas följande:
Avgiften skall betalas in till den myndighet som regeringen bestämmer. Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet.
2.4. Finansieringssystemet: avgifter och fond- uppbyggnad 1982—1993
Den grundläggande principen bakom finansieringslagen är att kärnkraftsföretagen skall svara för alla de kostnader som är nödvändiga för att på ett säkert sätt ta hand om och slutförvara avfall och använt kärnbränsle och för att riva kärnkraftverken. Syftet är därvid att kostnaderna skall betalas av dem som utnyttjar kärnkraften och att medel skall finnas tillgängliga då investeringarna skall genomföras.
Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraftsproduktionen.
Detta synsätt ligger bakom regeln att varje reaktorinnehavare skall betala avgifter i förhållande till den energi som levereras (5 5). Enligt finansieringslagen skall reaktorinnehavaren varje år göra en beräkning av kostnaderna. Beräkningen skall innehålla en uppskatt- ning dels av kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan komma att behövas, dels av kostnaderna för planerade åtgärder under åtminstone de närmaste tre åren. Kostnadsberäkningen skall ses över varje år.
Beräkningarna görs av SKB och lämnas till Statens kärnkraft- inspektion. Inspektionen granskar i sin tur beräkningarna och lämnar på basis av dessa samt vissa andra utgångspunkter sitt
förslag till avgift (öre/kWh) för det kommande året till regeringen. Regeringen fattar ett beslut i slutet av året som gäller för näst- följande kalenderår. Detta system innebär alltså att det finns möjligheter till kontinuerlig prövning av förutsättningar och förhållanden av betydelse för avgiftsuttaget.
Centrala utgångspunkter för Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag ar
* de belopp som fonderats hittills,
* bedömningar av hur stora de totala kostnaderna är och när kostnaderna beräknas infalla i tiden,
* bedömningar av hur mycket el som kommer att levereras från kärnkraftverken per år och hur många årsproduktioner som bör läggas till grund för avgiftssättningen (den s.k. intjänandetiden) samt
* bedömningar av hur stor den reala avkastningen väntas bli på fondmedlen (realräntan).
De beräknade kostnaderna för åtgärder som skall betalas med fondmedel behandlas i kapitel 7. De beräknade totalkostnaderna varierar mellan de olika verken. Lagstiftningen ger utrymme för olika avgifter per kWh från de olika verken och även från de olika reaktorerna. Åren t.o.m. 1986 tillämpades en enhetlig avgift för alla verk, men fr.o.m. 1987 bestäms avgiften särskilt för varje verk.
För år 1994 har SKB bedömt leveranserna av el från kärn- kraftverken till 67,2 TWh per år.
Frågan om intjänandetid har föranlett vissa diskussioner. SKB har hävdat den för reaktorerna beräknade tekniska livslängden, dvs. 40 år, som lämplig utgångspunkt samt även redovisat uppgifter som avser drift av samtliga reaktorer till år 2010. Tillsynsmyndigheten har i stället hävdat att den planenliga avskrivningstiden för kärn- kraftsanläggningen, dvs. 25 år, borde ligga till grund för avgiftsbe- räkningen. Under ev. resterande år av en reaktors drifttid har tillsynsmyndigheten pekat på möjligheten att endast en mindre avgift, som täcker tillkommande kostnader för den ökade bränsle-
mängden, skall tas ut. I regeringsbeslutet den 22 december 1993 om avgift för år 1994 har regeringen uttalat följande:
Regeringen angav i sitt beslut den 22 december 1992 (jfr. M92/3665/6) om avgifter för år 1993 för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. att en intjänandetid på 25 år är en riktig utgångspunkt för beräkning av avgiften. Regeringen har inte funnit skäl att frångå den uppfattningen.
Vad beträffar realräntan har Kärnkraftinspektionen, liksom tidigare Statens kärnbränslenämnd, antagit att denna kommer att uppgå till i genomsnitt högst 2,5 % per år för perioden fram till 2050. Antagandet baserar sig bl.a. på jämförelser med den historiska utvecklingen. Antagandet om realräntan spelar stor roll för beräkningarna av vilka avgifter som bör tas ut. Uppskattningsvis kan avkastningen förväntas svara för mellan 1/3 och hälften av de beräknade fondmedlen. Frågorna kring realränteantagandet behandlas närmare i kapitel 3.
Under 1980-talet var den reala avkastningen på fondmedlen knappt 4 % i genomsnitt per år. Detta förhållande — tillsammans med det faktum att den årliga produktionen av el från kärnkraft— verken vissa år varit högre än vad som ursprungligen antogs — har "kompenserat" fondbehållningen för den i nominellt belopp konstanta avgift som utgått sedan år 1984.
Den ansvariga myndigheten har varje år sedan 1988, på basis av sina gjorda antaganden, föreslagit regeringen en höjning av avgiften. Bakgrunden till dessa förslag var den då föreslagna förtida avvecklingen av två reaktorer i mitten av l990-talet. Senare har andra motiv tillkommit.
SKBs beräkningar inför år 1994 redovisas i rapporten "Kostnader för kärnkraftens restprodukter" (SKB juni 1993). Kärnkraftinspek- tionens avgiftsförslag på basis härav för 1994 finns redovisat i "Förslag till avgifter för år 1994" (SKI Teknisk rapport 93:38, oktober 1993).
Som en konsekvens av bl.a. den tidigareläggning av vissa investeringar som SKB föreslog 1993 i enlighet med 1992 års FUD- pro gram föreslog Statens kärnkraftinspektion hösten 1993 en relativt kraftig ökning av avgiften, dvs. från i genomsnitt 1,9 öre/kWh till
i genomsnitt 2,4 öre/kWh. 0,2 öre/kWh anges i förslaget vara hänförligt till den föreslagna tidigareläggningen.
För år 1994 beslutade regeringen i december 1993 om följande, dvs. oförändrade, avgifter per kWh:
Forsmark 1,9 öre/kWh Oskarshamn 1,7 öre/kWh Ringhals 1,9 öre/kWh Barsebäck 2,2 öre/kWh.
I genomsnitt uppgår avgiften till 1,9 öre/kWh.
De avgifter som uttagits resp. föreslagits under perioden sedan finansieringslagen trädde i kraft framgår av tabell 2.1. För 1989—91 anges två värden, varav det högre motsvarar situationen vid en förtida avveckling av två reaktorer.
Tabell 2.1 : Avgifter och granskningsmyndighetens förslag för resp. år (öre/kWh)
År Avgift SKNs/SKIs förslag 1982 1,7 - 1983 1,7 1,9 1984 1,9 2,1 1985 1,9 2,1 1986 1,9 1,9 1987 1,9 (genomsn) 1,9 1988 1,9 1,9 1989 1,9 1,9 - 2,0 1990 1,9 2,0 - 2,1 1991 1,9 2,2 - 2,3 1992 1,9 2,2 1993 1,9 2,1 1994 1,9 2,4
& Anm: Fr.o.m. år 1987 infördes individuella avgifter för de fyra reaktorinnehavarna. Uppgifterna i tabellen avser fr.o.m. detta år den genomsnittliga avgiften.
Sedan år 1982, då finansieringssystemet trädde i kraft, har t.o.m. år 1993 totalt 15 390 milj. kr betalats in via avgifter. I detta belopp ingår'den inbetalning om 2 285 milj. kr som kärnkraftföretagen gjorde år 1982 och som utgjordes av de interna avsättningar som företagen tidigare gjort i sina bokslut. Under samma period har sammanlagt 5 993 milj. kr i räntor tillförts de fonderade medlen. Tillsammans med vissa andra inbetalningar innebär detta att finansieringssystemet tillförts totalt 21 405 milj. kr.
Under samma tid har de sammanlagda utbetalningarna ur fonden varit 8 137 milj. kr. Behållningen var sålunda 13 268 milj. kr vid utgången av år 1993. In- och utbetalningar liksom behållning resp. år framgår av tabell 2.2.
Tabell 2.2: Fondbehållning, in— och utbetalningar 1982-93
År Avgift Räntor Utbet behålln inbet inbet inbet
msn + 634
664 924 1061 1271 1221 1257 1187 1236 1391 1146
1113 15390
* de inom kraftföretagen fonderade medlen på ca 2285 milj. kr som inbetalades år 1982.
Källa: Årsredovisningar från Statens kärnbränslenämnd resp. Statens kärnkraftinspektion
2.5. Fonderingskrav i vissa länder
I ett tjugotal länder produceras idag el med kärnkraft och där finns olika program för att ta hand om avfallet.
I en del länder satsas på upparbetning, medan det i andra som Sverige planeras för direktdeponering. Valet av upparbetning eller direktdeponering är således något som skiljer länderna åt.
Japan, Tyskland, Frankrike och England är länder där avfalls- hanteringen är inriktad på upparbetning, medan det i USA, Sverige och Finland satsas på direktdeponering.
I flertalet kärnkraftsländer planeras att slutförvaring av långlivade avfall skall ske i berggrunden (s.k. djupförvar), men typen av berg där slutförvaringen avses ske varierar. Det använda bränslet i Sverige, Finland och USA avses slutförvaras ca 500 m ner i urberget, medan det i Tyskland finns planer på att förvara åtmin- stone en del använt bränsle i bergsalt på större eller mindre djup. I Spanien och Frankrike undersöks för närvarande egenskaperna hos granit—, salt- och lerformationer.
Forskning om transmutation pågår i bl.a. Frankrike, USA, Ryssland och Japan. Med transmutation avses att de långlivade radioaktiva ämnena i bränslet omvandlas till kortlivade eller stabila ämnen.
Vanligen gäller att ansvaret för att riva kärnkraftverk ligger på kraftföretagen, medan ansvaret för slutförvaring antingen kan vara statligt som i Frankrike och USA eller ligga på kraftindustrin som i Schweiz och England.
I de flesta kärnkraftsländer finns krav på att medel fonderas för att finnas tillgängliga för rivning resp. avfallshantering då så erfordras. Utformningen av finansieringssystemen och kraven på fondering skiljer sig mellan olika länder.
För det första skiljer sig systemen med avseende på huruvida fonderingar görs internt i kraftföretagen eller i externa fonder. För det andra existerar skillnader vad avser statliga krav på fonderings- belopp.
Frankrike kan sägas representera ett ytterlighetsförhållande beträffande finansiering i det att det inte finns något direkt fonde- ringskrav. Det franska statliga elföretaget EdF och andra avfalls-
producenter har ansvar för alla kostnader för avfallshanteringen. Finansiell planering och förberedelser för framtida åtgärder ligger därvid helt inom avfallsproducenternas ansvarsområde, varför det inte existerar något statligt fonderingskrav.
Finansieringsansvaret i England och Tyskland är liksom i Frankrike indirekt i det att det följer av det övergripande åtgärds- ansvaret hos kraftföretagen och således inte av något direkt reglerat fonderingskrav. I Tyskland läggs det dock varje år vissa avgifter på de avfallsproducerande bolagen för att täcka specifika projekt- och forskningskostnader. Kärnkraftsföretagen i såväl England som Tyskland gör årligen egna avsättningar för de framtida åtgärderna.
I Italien med sina båda statsägda kärnkraftsorganisationer (ENEL och ENEA) finns inget reglerat fonderingssystem.
I andra länder uppvisas en splittrad bild rörande fonderingskrav. Det kan exempelvis gälla att det finns angivet krav på extern fondering av medel för framtida avfallshanteringskostnader och på intern fondering för rivningskostnader. Belgien är just ett sådant exempel. Där är varje kärnkraftsproducerande företag ålagt att tillskapa en intern fond för framtida rivningskostnader. Vad beträffar slutförvaring ligger ansvaret i Belgien på en statlig myndighet (ONDRAF/NIRAS). Varje gång en avfallsproducent levererar avfall till myndigheten gör han också betalningar. Dessa avgiftsbetalningar går till en fond.
Ett liknande arrangemang finns i Nederländerna där "The Central Organisation for RadioaCtive Waste Management" (COVRA) ansvarar för förvaring och omhändertagande av allt radioaktivt avfall. Avfallsproducenterna betalar en avgift till COVRA för omhändertagandet när COVRA tar emot avfallet. Vad beträffar slutligt omhändertagande av högaktivt avfall finns ännu inga regler, men inom en snar framtid avser COVRA att ange en avgift och sätta upp en fond.
En blandning av krav på externa och interna fonder är karak- teristiskt för USA och Schweiz.
1 USA finns en extern fond för hanteringen av använt bränsle, "Nuclear Waste Fund". Avgiftsuttaget för fonduppbyggnaden utvärderas varje år. Beträffande framtida rivningskostnader finns kravet att varje reaktoroperatör upprättar en fond, där medlen skall finnas tillgängliga då rivning påbörjas. Generellt gäller att de
amerikanska skattelagarna medger avdrag för avsättningar till en rivningsfond.
I Schweiz år tillskapat en central fond för finansiering av rivningskostnader till vilken avsätts en av staten fastställd minimi- avgift. Kompletterande avsättningar för rivning görs också internt i kraftföretagen.
Beträffande avfallet gäller i Schweiz att varje avfallsproducent har ett kostnadsansvar för slutförvaringen. Detta innebär i sin tur att varje kraftföretag har att klara finansieringen och skapa sina egna fonder internt i företagen för att klara sina kommande förpliktelser.
I Spanien och Finland är — liksom i Sverige — såväl framtida kostnader för rivning som för avfallshantering kopplade till krav på extern fondering.
Den spanska fonden förvaltas av företaget ENRESA som i Sverige närmast motsvaras av SKB. Fonden i Spanien byggs upp av att en viss procentsats (1992 var det 1,2 %) av elförsäljningens värde skall avsättas. Detta motsvarar i dagsläget ca 3 öre per kWh kärnkraftsel. Den spanska fonderingsmodellen innehåller vidare årliga revisioner av kostnadsuppskattningarna. Fondmedlen skall täcka kostnader för transporter och deponering av avfall, rivning av kärnkraftverken, upparbetning, FoU m.m.
I Finland kommer ca en tredjedel av eltillförseln från fyra kärnkraftsreaktorer. Två av dessa reaktorer ägs av statliga Imatran Voima Oy (IVO), medan de andra två tillhör Teollisuuden Voima Oy (TVO). TVO ägs i sin tur av en grupp industri- och kraftföretag som även köper den levererade kraften. En mindre forsknings- reaktor drivs även av Statens tekniska forskningscentral (VTT).
Den finska kärnenergilagen (990/87) trädde i kraft den 1 mars 1988. I denna lag stadgas, på motsvarande sätt som i Sverige, utgångspunkten att den "avfallshanteringsskyldige" skall sörja för kärnavfallshanteringen och betala hanteringskostnaderna. Avfalls— hanteringsskyldiga är IVO, TVO resp. V'I'I'.
På liknande sätt som i Sverige finns även ett kompletterande finansieringssystem. Dock skiljer sig det finska finansierings- systemets utformning i väsentliga avseenden från det svenska. Bl.a. ingår krav på att företagen skall ställa vissa säkerheter. Den finska modellen presenteras närmare i kapitel 4 (avsnitt 4.3.4).
3. Tillförlitligheten i finansierings— systemet
Huvuddragen i finansieringssystemet för framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. har beskrivits i avsnitt 1.1. En mer detaljerad genomgång av systemets uppbyggnad och av hur det hittills har fungerat finns i avsnitten 2.2 — 2.4.
I kapitel 3 redovisar vi vår bedömning i stort av systemets förmåga att fylla sitt syfte. Bedömningen görs mot bakgrund av en analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena som ligger till grund för avgiftsnivån.
Det första antagandet gäller beräkningen av de framtida kost— naderna. Hithörande frågor behandlas översiktligt i avsnitt 3.1 (en mer ingående diskussion förs i kapitel 7).
Det andra antagandet gäller storleken av de intäkter i form av avgifter som systemet skall generera. Grundläggande är här bedömningar av hur mycket el som kommer att produceras från kärnkraftverken innan de skall ställas av. Avsnitt 3.2 innehåller en kortare diskussion av dessa frågor.
Den reala förräntningen av den fondbehållning som byggs upp utgör det tredje antagandet. Med den konstruktion som finansie- ringssystemet har i nuläget, har denna förräntning en mycket stor betydelse för systemets förmåga att generera tillräckliga medel för att täcka de beräknade kostnaderna. Detta förhållande har särskilt
framhållits i direktiven för vårt arbete genom att vi fått som särskild uppgift att "föreslå de realräntemått som bör användas vid beräk- ningen av avgiften enligt finansieringslagen". Frågor kring realränteantagandet behandlar vi i avsnitt 3.3.
Avgiftssystemets nuvarande utformning måste ses mot bakgrund av de grundläggande reglerna i kärntekniklagen om tillståndshavar— nas ekonomiska ansvar för kärnavfallshanteringen. Vi har därför i avsnitt 3.4 uppmärksammat frågan om det kan uppstå situationer när tillståndshavaren inte har ekonomisk förmåga att ta det ansvar som kärntekniklagen föreskriver.
Kapitlet avslutas med ett antal övergripande slutsatser (avsnitt 3.5). Dessa slutsatser ligger till grund för de förslag om vissa justeringar i det nuvarande finansieringssystemet som vi presenterar i kapitel 4.
3.1. Kostnadsberäkningarna
Bedömningen av de framtida kostnaderna för avfallshanteringen måste naturligtvis innehålla en viss grad av osäkerhet, vilket belyses närmare i kapitel 7. Avsevärda resurser används emellertid av SKB och av Statens kärnkraftinspektion för att så långt möjligt säkerställa en hög kvalitet på kostnadsuppskattningarna. Vid kostnads- beräkningarna har SKB vidare gjort vissa påslag för osäkerhet i antagandena.
Från SKBs sida har under utredningsarbetet påpekats, att SKB i sina kostnadsberäkningar inte har tillgodogjort sig möjliga bespa- ringar, men däremot eftersträvat att lägga in marginaler för eventuella fördyringar.
Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med ett undantag, framkommit något som tyder på att beräkningarna i stort kan göras , mera tillförlitliga än vad som f.n. sker, även om osäkerheter givetvis kvarstår.
Undantaget gäller beräkningarna av kostnaderna för rivning av kärnkraftverken, där det synes finnas behov av ytterligare analyser. Vissa motsvarande studier i andra länder redovisar nämligen högre — och i några fall väsentligt högre — kostnadsnivåer än de som ingår
i underlaget för den svenska avgiftssättningen. Vi belyser dessa frågor i avsnitt 7.4.
De analyser av kostnadsberäkningarna i sin helhet som vi låtit utföra visar vidare att det existerar vissa mindre sannolika, men inte orimliga, scenarier som kan ha stor betydelse för de framtida kostnaderna. Ändrade förutsättningar kan t.ex. komma att påverka den utformning av inkapslingsanläggning och slutförvar för använt kärnbränsle m.m. som realiseras. Det kan inte uteslutas att sådana scenarier kommer att innebära stora merkostnader i förhållande till de uppskattningar som avgiftssättningen baserats på.
Det bör också påpekas att en annan förläggning av åtgärderna i tiden påverkar nuvärdet av kostnaderna och alltså det beräknade behovet av avgiftsintäkter. Denna faktor kan alltså verka både i fördyrande och förbilligande riktning.
Vi finner samtidigt anledning att understryka att det inte får uteslutas att den tekniska utvecklingen gör att vissa av de åtgärder som nu planeras blir billigare att genomföra i en framtid jämfört med vad som antas idag.
Dessa åtgärder är baserade på omfattande forskning och utveck- ling under lång tid. Några genomgripande förändringar kan inte förutses idag. Samtidigt bör det naturligtvis inte uteslutas att nya och attraktiva lösningar för kärnavfallshantering kan komma fram om avfallshanteringen förläggs längre fram i tiden.
I sammanhanget kan det också påpekas att det är osäkert hur ett index för denna typ av kostnader utvecklas i förhållande till den all- männa inflationstakten.
En övergripande slutsats vad avser säkerheten i kostnadsbe- räkningarna är således:
Kostnadsberäkningarna måste innehålla osäkerheter. Slutför- varingen kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt idag.
3 .2 Framtida elleveranser från kärnkraftverken
Den avgiftsgrundande framtida elproduktionen från kärnkraftverken kan inte heller bedömas med full säkerhet. En utgångspunkt vid beräkningen av avgifterna är idag en 25-årig intjänandetid per reaktor och en årsproduktion motsvarande ca 67 TWh kärnkraft.
Upphör elproduktionen från ett kärnkraftverk faller i och för sig även en mindre del av kostnaderna bort, främst till följd av minskade mängder använt kärnbränsle. Merparten av de framtida kostnaderna är emellertid att betrakta som fasta, dvs. de påverkas inte i nämnvärd utsträckning av hur stor den framtida kärnkraftspro- duktionen faktiskt blir. Ett exempel på fasta kostnader utgör de framtida kostnaderna för rivning av reaktorerna. Vidare är investe— ringskostnaderna för en inkapslingsanläggning och ett djupförvar i betydande utsträckning oberoende av kvantiteten kärnavfall som skall slutförvaras.
När det gäller den framtida elproduktionen från kärnkraftverken kan konstateras att den årliga produktionen kan komma att variera beroende på de efter hand allt äldre verkens tekniska status. Även sådana faktorer som nederbördsförhållanden får emellertid kon- sekvenser för hur mycket kärnkraftverken används. En avreglering av elmarknaden kan också komma att påverka produktionen av el i kärnkraftverken. Hur länge kärnkraftverken kommer att användas är även det en svårbedömd faktor, även om utgångspunkten för våra bedömningar är riksdagsbeslutet om avveckling senast år 2010.
Blir elproduktionen mindre än beräknat finns i vissa situationer möjligheter att kompensera denna intäktsförlust med höjda avgifter på resterande produktion. Skulle emellertid produktionen helt upphöra vid en och samma tillståndshavares samtliga reaktorer före utgången av den tjugofemåriga intjänandetiden, något som förefaller mindre sannolikt, är inte andra kårnkraftsföretag skyldiga att ta på sig några merkostnader till följd av detta. Med en ökad konkurrens mellan kärnkraftsföretagen förstärks sannolikt denna obenägenhet. Om tillståndshavaren i en sådan situation inte har förmåga att fullgöra sitt ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen, torde det finnas en risk för att det ytterst blir staten som slutligen tvingas täcka vissa kostnader för avfallshanteringen.
Går verken däremot bra och längre än 25 år blir följden att mer pengar än beräknat kan fonderas. I så fall kommer avgiften att kunna justeras nedåt, t.ex. till en "marginalavgift" för tiden efter det att verkens intjänandetid passerats.
Det kan vidare noteras att avgiftssystemet är konstruerat på så sätt, att kostnader som i verkligheten till stor del är fasta behandlas som rörliga i och med att de läggs som en avgift på den löpande elproduktionen. Detta är en konsekvens av synsättet att den finansiella bördan av kärnavfallet bör bäras av förbrukarna av kärnkraftselen i proportion till användningen under verkens drifttid.
En övergripande slutsats vad avser avgiftsintäkterna är därför:
De framtida avgiftsintäkterna är osäkra. Ett bortfall av framtida produktion vid kärnkraftverken kan emellertid till viss del kompenseras av avgiftshöjningar.
3.3. Realränteantagandet
Det kanske viktigaste antagandet som ligger till grund för avgifts- nivån — och därmed för avgiftssystemets förmåga att generera tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna — är det s.k. realränteantagandet. Den antagna reala förräntningen av fondmedlen förväntas nämligen i ett normalfall svara för en betydande andel av finansieringen av de framtida utgifterna (överslagsmässigt mellan en tredjedel och hälften av de uppskattade kostnaderna).
En viktig stabiliserande faktor i finansieringssystemet ligger i den årliga prövningen av avgiftsnivån och därmed av de antaganden, t.ex. om realräntan, som används. Men värdet av denna faktor begränsas av att möjligheterna att ta ut avgifter föregår den period där dels merparten av kostnaderna ligger, dels en betydande del av ränteintäkterna förutsätts uppkomma. Felbedömningar rörande realräntan i samband med avgiftsbesluten kan, särskilt om över- gripande ekonomisk—politiska mål gör det svårt för en regering att höja avgiften, därför få stora konsekvenser för den fonduppbyggnad som verkligen realiseras. Regeringen har hittills avvaktat med beslut
om avgiftshöjningar och motiverade i sitt senaste beslut (1993-12- 22) en oförändrad avgift bl.a. med att vår utredning ännu inte lämnat sitt betänkande.
I direktiven för vårt arbete anges att en uppgift är att "... föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen".
3.3.1. Realränteantagandets funktioner i avgiftssystemet
I det följande belyses mer i detalj vilken roll realränteantagandet har och kan ha inom ramen för finansieringssystemet. Realräntan kan för det första ses som en ren prognosvariabel. Men begreppet realränta kan härvid syfta på olika storheter — alltifrån den reala tillväxten i ekonomin i sin helhet till den reala avkastningen på enskilda tillgångsslag (t.ex. lO-åriga statsobligationer).
För det andra kan realränteantagandet användas som uttryck för ett krav på att viss avkastning skall uppnås. En tredje möjlighet är att medvetet göra realränteantagandet på ett sådant sätt, att en ekonomisk reserv av avgiftsmedel byggs upp i syfte att motverka ofrånkomliga osäkerheter i bedömningarna av framtida kostnader (jfr. avsnitt 3.1) och av elproduktionen från kärnkraftverken (jfr. avsnitt 3.2).
Realränta som prognosvariabel
Den allmänna räntenivån och dess utveckling är en prognosvariabel i ekonomiska framtidsbedömningar. En utgångspunkt för en prognos av räntenivån är den s.k. "gyllene regeln" i ekonomisk tillväxtteori som anger att realräntan i långsiktig jämvikt är lika med real ekonomisk tillväxt. Detta synsätt ger även utrymme för avvikelser under längre perioder. Denna utgångspunkt tas också i pensionsarbetsgruppens bedömningar som återges nedan i avsnitt 3.3.3.
I betänkandet (SOU 1984:76) Samordnad kärnavfallshantering förde kommittén för översyn av kärnbränslenämndens verksamhet bl.a. resonemang om principiella utgångspunkter för långsiktiga
avkastningsbedömningar. Det fanns, ansåg kommittén, åtminstone tre tänkbara jämförelsenormer att utgå från vid bedömningen av framtida avkastning på placeringar av detta slag, nämligen:
i) den långsiktiga realräntan för obligationer (stats-, bostads- och industriobligationer),
ii) den genomsnittliga effektiva realavkastningen på aktier över längre perioder och
iii) den långsiktiga tillväxttakten i den svenska ekonomin.
Med hänsyn till säkerhets- och likviditetskraven för de olika placeringarna och produktionstillväxten på längre sikt var det enligt kommitténs mening inte motiverat att räkna med högre avkastnings- tal än 2,5 %.
Både Statens kärnbränslenämnd och senare Statens kärnkraft- inspektion har i sina årliga avgiftsförslag alltid antagit högst denna genomsnittliga årliga reala avkastning på de fonderade medlen under perioden fram till ca år 2050 (se även avsnitt 2.4).
Allmänt sett bestäms räntenivå och ränteförhållanden på kredit— marknaden av samspelet mellan efterfrågan på medel hos låntagare och utbudet av medel hos långivare - de bakomliggande reala och finansiella delarna av ekonomin — och den ekonomiska politiken. Bland enskilda faktorer som påverkar dessa förhållanden finns olika aktörers riskavvägningar och förväntningar, förtroendefaktorer, alternativa placeringsmöjligheter och upplåningsmöjligheter på internationaliserade kapitalmarknader m.m.
Utöver den allmänna räntenivån kan även olika räntor på marknaden och förhållandena mellan dessa utgöra prognosvariabler. Räntedifferenser på marknaden följer av att lån har olika löptid, skiftande kreditvärdighet mellan låntagare, konkurrensförhållanden och marginaler på olika delmarknader osv.
En första utgångspunkt är därvid att räntor skiljer sig mellan obligationer, växlar etc. med olika löptider. Sådana ränteskillnader vid en given tidpunkt anges av den s.k. avkastningskurvan. En uppåtlutande avkastningskurva, dvs. att den nominella räntan är högre då löptiden är längre, brukar anses vara normaltillståndet
(även om den svenska avkastningskurvan oftast varit nedåtlutande). En förklaring till detta är att långivare vill ha ersättning för den risk som ligger i en lång löptid. En annan förklaring till avkastnings- kurvans utseende, dock inte till att den skall vara just uppåtlutande, är vidare förväntningarna om framtida räntor. En uppåtlutande avkastningskurva kan tolkas som att det finns förväntningar om räntehöjningar — och vice versa.
Vidare kan avkastningskurvans utseende helt enkelt förklaras av att det handlar om olika marknader eller marknadssegment. Vissa långivare eller placerare efterfrågar mer likvida placeringar (t.ex. banker), medan andra efterfrågar mer långsiktiga, och därmed ofta mer illikvida, placeringar (t.ex. försäkringsbolag och pensions- fonder). Motsvarande skillnader kan finnas på låntagarsidan, där staten svarar för ett relativt stort utbud av korta låneinstrument. Vidare är efterfrågan på medel för spekulation normalt kort till sin natur. Andra låntagare som bostadsinstituten har ett relativt stort utbud av längre (medelfristiga) låneinstrument. Riskhanteringen ("matchningen") hos bostadsinstituten och andra motsvarande låneinstitut leder i princip till att vissa löptider efterfrågas.
En annan typ av ränteskillnader är att räntorna vanligen skiljer sig mellan likartade instrument som emitteras av olika låntagare. Detta speglar att olika emittenter har skiftande kreditvärdighet och att långivare kräver. ersättning för större risk, dvs. en riskpremie.
Olika emittenters kreditvärdighet ges en "rating" av särskilda institut. Svenska staten har i detta sammanhang en särskild ställning i det att den har en hög kreditvärdighet (ingen kreditrisk) jämfört med flertalet andra emittenter på den svenska marknaden. Detta förhållande leder till att räntorna på statspapper ligger något lägre än räntorna på motsvarande instrument från andra emittenter. Denna räntedifferens kan variera över tiden.
Olika kreditvärdighet avspeglas också av det faktum att räntorna på likartade instrument varierar mellan olika länder. Mätt i procent betalar exempelvis inte den tyska eller amerikanska staten lika mycket för sin upplåning som den svenska. Dylika skillnader förklaras av olikheter i räntepolitik, valuta- och ränterisker, rådande och förväntad ekonomisk politik och ekonomiska förhållanden i stort (skatter, inflation m.m.), ev. restriktioner och hinder för kapitalrörelser m.m.
I det föregående har belysts dels att den allmänna räntenivån kan utgöra en prognosvariabel, dels även att olika räntor som före- kommer på marknaden kan läggas till grund för prognoser och vara föremål för olika bedömningar. En prognos rörande fondmedlens förräntning blir i detta perspektiv avhängig av hur medlen förutsätts vara placerade.
Med dagens placering i Riksbanken förräntas medlen till den s.k. Statslåneräntan. Givet denna placering och dess räntevillkor är frågan om ränteprognos en fråga om prognos av Statslåneräntan, dvs. hur kommer räntan på 10-åriga statsobligationer att utvecklas realt? För denna bedömning är det t.ex. inte av någon direkt relevans vad realavkastningen på aktier är.
Med en friare förvaltning blir uppgiften att prognostisera avkastningen på medelsplaceringarna i reala termer. Det gäller medel som är placerade i såväl räntebärande värdepapper som i aktier eller fastigheter. Om fondmedlen fullt ut är placerade i aktier — med en representativ spridning över aktiemarknaden — skulle det följaktligen handla om att bedöma den genomsnittliga reala avkastningen på aktier.
Det kan avslutningsvis nämnas att det i princip endast finns ett fall då realräntan kan förutsägas (för en enskild långivare), nämligen om en viss realränteutveckling är kontrakterad via någon form av låneavtal (exempelvis realränteobligationer) utan egentlig kreditrisk.
Realränta som krav på viss avkastning vid förvaltningen
En viss angiven räntesats kan, istället för att utgöra en prognos, vara ett avkastningskrav eller avkastningsmål. En kalkylränta i en investeringskalkyl tjänar i princip att vara ett avkastningskrav för att göra projektjämförbara där kostnader och intäkter infaller olika i tiden.
Ett avkastningsmål för en fonds förvaltning kan anges i procent och avse real avkastning. Ett sådant avkastningsmål blir då vägledande för hur fondförvaltningen skall bedrivas. Målet leder följaktligen till mer specifika begränsningsregler för risktagande och utgör dessutom en norm för utvärdering av hur kapitalet förvaltas.
Realränteantagandet som instrument för att skapa en ekonomisk reserv
I detta sammanhang handlar det om att ränteantagandet kan användas som instrument för att skapa en ekonomisk reserv — till skillnad från en renodlad funktion som avkastningsprognos eller avkastningskrav.
Ett sätt att ta hänsyn till osäkerhet är att justera räntefaktom i syfte att skapa ökad ekonomisk säkerhet. Genom att ansätta den kalkylerade avkastningen till ett lägre värde än förväntat kan man få fram en ekonomisk buffert. Denna metod är i och för sig möjlig att använda när det gäller finansieringssystemet för använt kärn- bränsle m.m. Metoden leder till att beräkningarna visar på behov av en högre avgift än eljest.
Det förekommer emellertid ofta invändningar mot att använda en kalkylränta i detta syfte. En sådan invändning är att räntefaktom får en otydlig funktion. Genom att istället använda riskmarginaler vid uppskattning av kostnader och intäkter renodlas räntefaktorns roll. Exempelvis skriver Lind (Lind R C et al: "Discounting for Time and Risk in Energy Policy"; Washington D.C., 1982): "...there is no well-defined way to adjust the discount rate such that it will make the appropriate adjustment for risk in the present value of uncertain future benefits and costs in each period" (s. 64).
Det finns alltså andra sätt än justering av räntefaktorn för att försäkra sig mot kostnads- och intäktsosäkerheter i det här aktuella finansieringssystemet. Sådana alternativa sätt är:
* att göra en försiktig värdering av framtida elproduktion från kärnkraften så att en "överuppbyggnad" av fondmedel upp- kommer om kärnkraftsproduktionen överstiger den antagna, * att arbeta med osåkerhetspåslag på kostnadsposter så att "överuppbyggnad" görs av fondstorleken (dagens modell), och * att komplettera avgiftssystemet med ålägganden för tillstånds- innehavaren att under alla förhållanden bära det ekonomiska ansvaret (dagens systern), eventuellt i sista hand med stöd av de företag som utgör ägare av tillståndshavarna (se vidare kapitel 4).
3.3.2. Realräntan i ett historiskt perspektiv
Realräntans utveckling under 1900-talet kännetecknas av stora variationer. Det första decenniet karakteriserades av positiva realräntor, medan krigsåren under 1910—talet medförde flera år med kraftigt negativa realräntor. De första åren på 1920-talet förde med sig kraftigt positiva realräntor, vilka emellertid föll tillbaka på 1930-talet för att åter uppvisa negativa värden under åren runt krigsutbrottet 1939. Några år i slutet av 1940-talet, liksom på 1950- talet, kom också att uppvisa negativa tal.
I figur 3.1 nedan anges realränteutvecklingen i Sverige under åren 1953-1993.
Figur 3.1: Realränteutvecklingen i Sverige 1953-1993 % 10 --- lång 8 -— diskonto 6 4 2 o
1953 1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993
Källa: Rapport från Sparbanken Sverige (bilaga 5, s. 16)
Realräntan har sålunda de senaste 40 åren varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan period. 1980-talet och början av 1990—talet utgör å andra sidan exempel på en längre period med synnerligen hög realränta.
Varför var realräntorna negativa t.ex. under 1970—talet? Viktiga faktorer är sannolikt att finansmarknaderna var mindre utvecklade och diversifierade. Dessutom var de finansiella marknaderna i hög utsträckning reglerade. Ett exempel är de svenska likviditetskvo- tema som tvingade bankerna att hålla omkring 30 % av sin inlåning i främst obligationer. Även regleringarna för försäkringsbolagen har nu minskat avsevärt jämfört med för tjugo år sedan i stort sett alla OECD-länder.
Den svenska kapitalmarknaden avreglerades vid mitten av 1980- talet och begränsningar för de internationella kapitalrörelserna har också upphävts i stor utsträckning. Informationsspridningen är idag både blixtsnabb och global. Dagens betydligt mer sofistikerade marknader tillåter kanske knappast en upprepning av 1970-talets utveckling. Även dagens absoluta lågränteland, Japan, har en långfristig positiv realränta motsvarande ca 2 %.
3.3.3. Scenarier för tillväxt och realränta i ett långsiktigt perspektiv
Flertalet ekonomiska prognoser är av naturliga skäl förknippade med stor osäkerhet och det gäller inte minst prognoser rörande långsiktig tillväxt och realränta. I det följande framhålls
- utvecklingen inom EU, - utvecklingen i östeuropa och resten av världen,
- globaliseringen,
- statsfinanserna och
- befolkningsutvecklingen m.m. som viktiga osäkerhetsfaktorer.
Därefter redogörs för de bedömningar för framtiden som kapitalförvaltningsavdelningen vid Sparbanken Sverige (i en underlagsrapport till vår utredning; se bilaga 5) har skisserat mot bakgrund av dessa osäkerheter.
Vidare återges kortfattat de bedömningar om realräntans framtida utveckling, som pensionsarbetsgruppen nyligen redovisat i betänk- andet (SOU 1994:20) Reformerat pensionssystem.
Den värdering av den framtida realräntan som kommit till uttryck på marknaden i och med Riksgäldskontorets introduktion i april 1994 av realränteobligationer diskuteras och belyses också i detta avsnitt.
Viktiga faktorer för utvecklingen av långsiktig tillväxt och realränta
I Sparbankens rapport (bilaga 5) påpekas att utvecklingen inom EU de senaste åren har präglats av låg tillväxt och en allt högre arbetslöshet. Enligt refererade bedömningar krävs det en genom- snittlig årlig tillväxt på ca 3,5 % för att klara sysselsättningsmålet på 15 miljoner nya arbetstillfällen inom EU. Samtidigt har cent- ralbankerna fört en penningpolitik för att "klara" ett inflationsmål på 2—3 %. EU—processen är av stor betydelse såväl för världsekono- min som för den svenska ekonomin.
För endast några år sedan avslutades det kalla kriget där öst och väst stod mot varandra. Sovjetunionen har upplösts och några av de östeuropeiska länderna strävar efter medlemskap i såväl EU som Nato. Vad kommer att följa efter det kalla kriget och vilken roll kommer olika nationer och grupperingar att ha i framtiden? Vilken roll kommer t.ex. USA/NAFTA att spela framöver och hur står dess roll i relation till EUs strävanden?
Tillväxten i Europa ter sig idag relativt bräcklig. I stället är det andra delar av världen som kännetecknas av en stark tillväxt. Befolkningsrika länder som exempelvis Kina, Indien och Indonesien växer sig allt starkare och en allt större del av världens tillväxt torde under de närmaste åren komma att ligga i dessa regioner.
Samtidigt med förändringar av politiska förutsättningar och värderingar har det också skett och sker en snabb teknisk utveck- ling. Utvecklingen inom dataområdet går snabbt och investeringar i "uppsnabbning" av kommunikation och dataöverföring mellan olika delar av världen är påtaglig.
Parallellt med denna utveckling blir också hela världen i allt större utsträckning upphandlingsområde, så att tillverkning och
inköp sker globalt där en affär är mest förmånlig. Vidare kan avregleringar ge möjlighet för konsumenten/inköparen att genom ökad medvetenhet sätta press på priser. Dessa faktorer kan bidra till att dämpa eventuella inflationstendenser.
Ett hot mot de uppsatta inflationsmålen är höga och snabbt växande statsskulder. Att de svenska statsfinanserna utgör ett stort problem idag och i framtiden är ett känt fenomen. Enligt flera bedömare utgör det stora budgetunderskottet och en stigande statsskuld landets största inflations- och räntehot.
Sverige är emellertid inte ensamt om svaga statsfinanser, utan flera länder uppvisar påtagliga statsfinansiella obalanser. Vidare är den svenska räntenivån i hög utsträckning utlandsstyrd. Därför utgör inte enbart de inhemska obalanserna i statsfinanserna ett räntehot, utan osäkerheten kommer också från vår omvärld.
En standardprognos av befolkningsutvecklingen anger att Sveriges befolkning i framtiden torde komma att växa i betydligt lång- sammare takt än under perioden 1945—94. Samtidigt tenderar antalet pensionärer härvid att öka starkt efter är 2010. Antalet personer i yrkesverksam ålder förutses därtill komma att öka mycket måttligt fram till sekelskiftet.
Bedömning inom Sparbanken Sverige
Mot bakgrund av ovan nämnda förhållanden har kapitalförvaltnings- avdelningen vid Sparbanken Sverige i sin studie beskrivit frågan om framtida realränta som ett osäkerhetsproblem. Detta har gjorts med hjälp av tre scenarier:
i) optimistscenario (politisk stabilitet, medlemskap i dyna- miskt EU m.m.),
ii) huvudscenario (medlemskap i ett EU som präglas av interna problem, långsam ekonomisk återhämtning m.m.) och
iii) inflationsscenario (politisk instabilitet, inget EU-med- lemskap, miljökatastrofer m.m.).
I studien noteras att allt talar för en "blandning" av scenarierna. En slutsats som dras mot denna bakgrund är att osäkerheten leder till att det gäller att vid varje tidpunkt ha en så hög handlingsberedskap som möjligt.
Beträffande realräntan anges för huvudscenariot en lång realränta på i genomsnitt 2—2,5 % för perioden 1994—2000. Den korta räntan bedöms under perioden komma att fluktuera mellan 0,5 och 2 %. Sannolikheten för att den långa räntan hamnar på den angivna nivån bedöms som hög, medan ett större frågetecken sätts för den reala avkastningen på korta instrument.
För perioden 2000—2010 bedöms de korta realräntorna i genom— snitt komma att ligga inom intervallet 0,5—1,5 %. Den långa realräntan förutses komma att ligga mellan 2 och 3 % med en större sannolikhet för den nedre halvan av intervallet.
På ännu längre sikt och med reservation för en extremt hög grad av osäkerhet skisseras att korta realräntor skulle komma att ligga kring 0,5 % och långa realräntor kring 2 % per år.
I Sparbanken Sveriges analys anges avslutningsvis att demo- grafiska och makroekonomiska faktorer talar för lägre realräntor, särskilt på kortare sikt. Till detta uttalande läggs att det finns starka budgetekonomiska incitament för regeringarna i Europa att få ned korträntan. För Sverige bedöms att ränteutgifterna på statsskulden kommer att uppgå till drygt hälften av skatteintäkterna under budgetåret 1996/97 vid nuvarande räntenivåer. Även den höga arbetslösheten och den svaga ekonomiska utvecklingen i Europa anges som incitament för politikerna att sträva efter lägre kort— räntor.
Bedömningarna om hög osäkerhet och att den riskfria realräntan faller kraftigt jämfört med 80-talet ger i Sparbankens studie slutsatsen att det blir nödvändigt att ta en viss risk vid kapitalplace- ringar för att öka sannolikheten att nå över 0,5—2,5 % i real avkastning. Därtill påtalas att riskspridning mellan fler tillgångsslag och inom tillgångsslag ökar sannolikheten för högre realavkastning.
Pensionsarbetsgruppens bedömning
I pensionsarbetsgruppens betänkande (SOU 1994:20) "Reformerat pensionssystem" behandlas också frågan om långsiktig realränteut- veckling. Mot bakgrund av nationalekonomisk teori antas realräntan i ekonomin på lång sikt vara lika med den reala ekonomiska tillväxten. I perspektivet av teoretiska och andra överväganden anges som ett försiktigt scenario att den ekonomiska tillväxten — och realräntan — skulle kunna vara (5. 53):
1995—2000 3,0 % 2000—2020 1,5 % 2020—2050 1,2 %
Dessa antaganden innebär ett genomsnitt på 1,5 % per år för realräntan under hela perioden 1995—2050.
Värderingen på obligationsmarknaden
Under april månad 1994 började Riksgäldskontoret ta upp lån genom 20-åriga s.k. realränteobligationer på den svenska markna- den.
Realränteobligationen är utformad som en "nollkupongare", vilket innebär att avkastningen manifesteras i form av värdetillväxt fram till lösendagen. Detta innebär att obligationens avkastning motsvaras av skillnaden mellan det aktuella försäljningspriset och inlösen- värdet på slutdagen.
Inlösenvärdet på slutdagen fixeras realt (i 1994 års priser) och justeras i nominella termer med förändringen i konsumentprisindex.
Ett exempel kan åskådliggöra innebörden. En obligation med ett inlösenvärde om 100 kr (i 1994 års priser) om 20 år säljs idag för 50 kr. Detta innebär en real förräntning om drygt 3,5 %.
I Storbritannien har staten tagit upp reallån sedan början av 1980- talet och denna upplåning svarar idag för drygt 10 % av stats- skulden. Den reala räntan har rört sig mellan 2,9 och 4,7 % under _ de senast åtta åren, med ett genomsnitt på i storleksordningen 3,7 %. Under det senaste året har realräntan pendlat mellan 2,9 och
3,6 %.
Riksgäldskontorets första emission våren 1994 (vecka 16) råkade sammanfalla med en allmän ränteoro på marknaden och avslutades på så sätt att anbud på ca 5,6 miljarder kr till en realränta på ca 4 % hade accepterats. En emission i juni 1994 resulterade i en realränta på motsvarande nivå. Dock accepterades vid detta tillfälle endast 17 milj. kr.
Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden fram till 2014 skulle alltså enligt detta utfall på obligationsmarkna- den ligga runt 4 %.
Som jämförelse kan nämnas att den aktuella noteringen på realräntan i Storbritannien under samma period var ca 3,5 %.
3.4. Tillståndshavarnas ekonomiska ställning
I Sverige finns tolv kärnkraftsreaktorer och en forskningsreaktor. Vad avser de kommersiella verken är tillstånden för rätten att inneha och driva kärnkraftverk fördelade enligt följande:
Ringhals — Vattenfall AB Forsmark — Forsmarks Kraftgrupp AB Oskarshamn — OKG AB
Barsebäck — Barsebäck Kraft AB
Såsom angivits i kapitel 2 gäller enligt 10 & kärntekniklagen att tillståndshavaren "skall svara för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara i verksamheten uppkommet kärnavfall" samt "att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas".
Av specialmotiveringen för denna paragraf framgår (jfr. prop. 1983/84:60 s. 91) att i ansvaret "ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av lagrådet i yttrandet över förslaget till finansieringslagen (prop. 1980/81:90 bil. 1 s. 637) omfattar tillståndsinnehavarens skyldighet även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall
tillståndsinnehavaren skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna."
Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning etc. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. Den undersökning utredningen låtit göra rörande tillståndshavarna i denna fråga (se bilaga 6) visar på begränsningar hos tre av tillståndshavarna. De tre tillståndshavarna Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB och Barsebäck Kraft AB saknar nämligen andra intäkter än de som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna. Bolagens fortlevnad och finansiella ställning är således helt beroende av kärnkraftsreak- torernas lönsamhet.
En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas — för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och de fonderade medlen visar sig otillräckliga — att tillståndshavarna inte kommer att ha ekonomisk förmåga att ta sitt ansvar enligt kärntek- niklagen.
3.5. Överväganden och slutsatser
Två övergripande slutsatser följer av genomgången i detta kapitel av tillförlitligheten i finansieringssystemet.
* Tillförlitligheteni dagens finansieringssystem bör ökas även om osäkerheter vid avgiftsberäkningarna är oundvikliga.
* Tillståndshavarnas ansvar för avfallshanteringen bör ges det
reella innehåll vad avser kostnaderna som följer av kärntek- niklagen.
Osäkerheterna i avgiftsberäkningarna gäller antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel. Såväl lagstiftarna som de avgiftsskyldiga torde emellertid ha förutsatt att dessa osäkerheter kan reduceras successivt genom att samtliga prognosfaktorer omprövas årligen i samband avgiftsbesluten.
Mot bakgrund av att merparten av kostnaderna, liksom en betydande del av ränteintäkterna, uppkommer efter det att avgifts- intäkterna beräknas ha upphört, kvarstår emellertid betydande osäkerheter i systemet.
I detta perspektiv blir frågan närmast nu hur man kan öka finansieringssystemets förmåga att, som det uttrycks i direktiven för vårt arbete, "garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader". En slutsats är härvid att huvudfrågan för finansieringssystemets tillförlitlighet är en fråga om strategi snarare än en fråga om att välja en "bästa" metod för att prognosticera t.ex. realräntan.
Realränteantagandet spelar idag en central roll vid avgiftsberäk- ningarna. Vi konstaterar att fondmedlens realavkastning — liksom följaktligen en prognos av densamma — blir beroende av hur medlen placeras. Mot bakgrund av bl.a. Sparbankens och pensionsarbets- gruppens bedömningar förefaller det knappast rimligt att räkna med 2,5 % som en genomsnittlig real avkastning för perioden 1994—2050, om man inte övergår till någon annan form av förvaltning av fondmedlen.
Det är mot denna bakgrund som det bakomliggande syftet med finansieringssystemet måste lyftas fram i diskussionen.
Vår slutsats är att det är nödvändigt att göra sådana komp- letteringar av finansieringssystemet att dess nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande kan minskas avsevärt. Även de oundvikliga osäkerheterna vad gäller de framtida kostnaderna och den framtida kärnkraftsproduktionen gör kompletteringar av finansieringssystemet önskvärda.
I kapitel 4 "Att säkerställa finansieringen av framtida kärnavfalls— kostnader" föreslår vi därför sådana kompletteringar. Komp— letteringarna syftar till att ge ökade garantier för att syftet med finansieringssystemet skall kunna uppfyllas. Därigenom blir antagandet om den framtida realavkastningen på fondmedlen mindre betydelsefullt för finansieringen.
I sammanhanget skall noteras att också om realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet minskas avsevärt, kvarstår ändå frågan, i enlighet med direktiven, om vilket real- räntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. Mot bakgrund av att den reala avkastningen beror på hur medlen är
placerade, redovisar vi vårt förslag till modell i detta avseende längre fram i detta betänkande (avsnitt 6.5.4).
Även med ett kompletterat avgiftssystem enligt vårt förslag enligt ovan, är förvaltningen av fondmedlen en central del av finansie- ringssystemet. Det är en förutsättning för en god förvaltning och ekonomi att fondmedlen kan placeras så att de ger en hög avkast- ning under betryggande former. Enligt direktiven är det också en uppgift för utredningen att lämna förslag så att detta kan ske. Frågorna om fondförvaltning behandlas i kapitlen 5 och 6.
Vi presenterar i kapitel 6 "Kärnavfallsfonden" vårt förslag till hur nuvarande system med inlåning i Riksbanken bör förändras.
4. Att säkerställa finansieringen av framtida kärnavfallskostnader: problem, möjligheter och förslag
I regeringens direktiv för vår utredning uttalas (s. 4) att finan- sieringslagen syftar till att:
garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränsle och andra restprodukter som denna produktion medför.
Vidare framhålls att:
Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering.
4.1. Bakgrund
Det nuvarande avgiftssystemet infördes år 1981, då riksdagen fattade beslut om den s.k. finansieringslagen. Ändamålet med lagstiftningen redogjordes för i prop. 1980/81:90. Däri anges (s. 326):
Det nu beskrivna avgiftssystemet innebär inte att staten övertar det ekonomiska ansvaret för hantering och omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfali. Detta ligger primärt kvar hos kärnkraftföretagen. Företagen har emellertid rätt att uppbära ersätt- ning från staten i takt med att de — enligt 1 och 2 55 lagförslaget — belastas med utgifter för det använda bränslet m.m. Huvudsyftet med de ..... ackumulerade avgiftsmedlen är således att säkerställa att företagen har ekonomiska resurser att genomföra de nödvändiga åtgärderna.
Som framgick av kapitel 3 försvåras en "korrekt" avgiftssättning av att såväl de framtida kostnaderna för avfallshanteringen som intäkterna (avgifter och ränteinkomster) är svårbedömda i förväg.
4.1.1. Avgiftsproblemet
Att fastställa en "riktig" avgift för alla tänkbara framtida förhål- landen är i praktiken omöjligt. Istället måste avgiftssättningen baseras på vad SKB och Kärnkraftinspektionen, och i sista hand regeringen, anser vara ett "rimligt" scenario.
Sannolikheten för att just detta scenario kommer att överensstämma med verkligheten, och till de kostnader som beräknas, borde också öka med tiden. Detta beror dels på att kostnadsunderlaget blir allt mer detaljerat ju närmare "offert- stadiet" man kommer, dels på att erfarenheterna i Sverige och internationellt, åtminstone inom vissa områden, ökar. Om kost- naderna ändå skulle visa sig högre än väntat finns, under förut- sättning att kärnkraftsproduktionen inte upphört, möjligheter att höja avgiften.
Om elproduktionen från kärnkraftverken upphör eller minskar betydligt försvinner resp. minskar dock dessa möjligheter. För att minska riskerna för framtida underskott finns då den möjligheten att ta in ett större avgiftsbelopp än vad som beräknas som nöd- vändigt för att täcka kostnaderna för det "sannolika" scenariot.
Att ta in avgifter lång tid i förväg för kostnader som endast blir aktuella under vissa mindre sannolika förhållanden kan emellertid visa sig vara ett onödigt dyrt sätt att säkerställa att medel finns tillgängliga. En ökad avgift leder ju till att kostnaderna sannolikt
övervältras direkt på konsumenterna av el, vilket får effekter för både hushåll och industri. Sådana effekter kan komma i konflikt med övergripande ekonomisk—politiska målsättningar.
I nuvarande finansieringssystem finns en inbyggd risk att avgiftsnivån leder till en fondbehållning som i efterhand visar sig för liten, särskilt om vissa mindre troliga händelser trots allt skulle inträffa. Det kan t.ex. visa sig medföra särskilda kostnader att som första land i världen bygga ett djupförvar för använt kärnbränsle. Likaså kan skärpta myndighetskrav komma att påverka kostnaderna för djupförvaret i ett relativt sent skede. Skulle kostnaderna för rivningen av kärnkraftverken visa sig underskattade finns inga möjligheter att ta ut dessa merkostnader via avgifter på kärnkraftsproduktionen, eftersom denna då har upphört (se vidare kapitel 7 för en genomgång av avfallsprogram— mets kostnader.)
Om fondbehållningen visar sig otillräcklig och möjligheterna att ta ut avgifter upphört (eller reducerats) kommer - därest till- ståndshavarna saknar ekonomisk förmåga att fullgöra det ansvar kärntekniklagen ålagt dem — staten, kommunerna eller enskilda personer de facto att belastas med merkostnaderna för avfallshan- teringen. Syftet med avgiftssystemet har i så fall inte — till mindre eller större del — uppnåtts.
Att en rimlighetsbedömning i praktiken måste utgöra grunden för avgiftssättningen innebär således att avgiftssystemet inte förmår garantera finansieringen under vissa mindre sannolika scenarier.
Som en angelägen uppgift framstår mot denna bakgrund att undersöka om det är möjligt att öka finansieringssystemets för- måga att fylla sitt syfte även vid oplanerade händelser och vilka kostnader som är förknippade med detta. Därmed skulle systemet öka i tillförlitlighet.
I avsnitt 4.4 presenterar vi ett förslag till förändringar i finan- sieringssystemet som syftar till att ge en ökad tillförlitlighet. Vi utgår härvid från att detta bör ske till så låga kostnader som möjligt.
I detta sammanhang måste även beaktas att delar av avfalls- hanteringen med tiden kan bli billigare att genomföra än vad som nu beräknas. Detta leder till att finansieringssystemet även bör
uppfylla krav på flexibilitet om kostnaderna skulle visa sig lägre än väntat.
4.1.2. Riskhantering och risker i det nuvarande systemet
Det finns två principiellt olika sätt att inom ramen för det nuva- rande finansieringsystemet beakta de risker som finns i systemet.
Ett sätt att reducera risker är att "försäkra sig" mot de kon— sekvenser som uppstår om vissa händelser skulle inträffa. Detta innebär att man på det ena eller andra sättet, t.ex. genom osäker- hetspåslag på kostnader eller försiktighetsjusterad räntefaktor vilket i båda fallen leder till högre avgifter och därmed större fondbehållning, garderar sig med tanke på möjliga händelser.
Den andra metoden innebär att man försöker att reducera risken för att vissa händelser överhuvudtaget inträffar. Detta innebär att man i den utsträckning det är möjligt på ett tillfreds- ställande sätt "kontrakterar bort" osäkerheter. Kapitalplacering som utgörs av realränteinlåning eller placering i realränteobliga- tioner, som båda innebär att realräntan för långivaren lagts fast för en viss period, skulle innebära sådan typ av riskreducering. Andra risker inom systemet än realränterisken kan vara svårare, för att inte säga omöjliga, att "kontraktera bort".
För den följande diskussionen är det angeläget att definiera och översiktligt redovisa de faktorer (risker) som påverkar finansie— ringssystemets möjligheter att fylla sitt syfte framöver.
I framställningen fokuseras på negativa finansiella effekter. Det bör emellertid understrykas att oväntade händelser även kan få positiva finansiella effekter. Som påpekats ovan har vi efter- strävat att också möjligheterna av en sådan händelseutveckling beaktas i vårt förslag om ändringar i finansieringssystemet.
I det följande ges en kortfattad definition av de typer av hän- delser och risker som bör beaktas.
Avstängningsrisken: Risken för att avgiftsunderlaget och därmed avgiftsinbetalningar från ett verk upphör.
Avstängningsrisken finns i viss mening alltid (oplanerade händelser som berör framtida möjlighet till intäktsgenerering).
En avstängning av en reaktor inom ett verk och därmed min- skad kärnkraftsproduktion kan kompenseras så länge det finns produktion kvar som går att avgiftsbelägga (och detta inte medför "chockhöjningar" som påverkar avvägningen mellan olika kraft- slag). Det faktum att verken har två eller flera reaktorer minskar därför risken för att avgiftsinbetalningarna från ett verk upphör helt.
Realränterisken: Risken för att avkastningen på fonderade medel blir lägre än beräknat. Risken finns så länge inte räntan är real- säkrad.
Lägre realränta än beräknat kan kompenseras med höjda avgif- ter så länge kärnkraftverken är i drift.
lidigareläggningsrisken: Risken för att åtgärderna måste vidtas och därmed finansieras tidigare än beräknat.
Om detta inträffar innebär det att den tid förkortas under vilken medlen är tänkta att förränta sig. Detta leder till att avkastningen blir lägre än väntat, vilket i sin tur innebär att avgiftsintäkter måste tillföras för att "kompensera" för de "förlorade" räntein— komsterna.
Ett annat sätt att uttrycka denna risk är att säga att en tidigare- läggning innebär att nuvärdet av kostnaderna för åtgärderna blir högre.
Effekter av tidigareläggningar kan kompenseras med föränd— ringar i avgiftsnivån så länge verken är i drift. Efter det att produktionen upphört kan de dock endast kompenseras av en högre real avkastning än förväntat (eller av att kostnaderna för åtgärderna blir lägre än beräknat).
Kostnadsrisken: Risken för att åtgärderna blir dyrare än förvän- tat.
Kostnadsrisker i form av fördyringar av åtgärdsprogrammet uppkommer till följd av att händelser som leder till merkostnader inträffar i samband med att åtgärderna vidtas.
Det är i förväg osäkert huruvida några merkostnader uppkom- mer, liksom hur stora eventuella merkostnader kan bli om de uppkommer. Likväl kan förekomsten av betydande merkostnader
inte uteslutas. När eventuella merkostnader infaller beror på tidplanen för åtgärderna. Förekomsten av eventuella merkost- nader kan således endast konstateras i efterhand. Om produk— tionen upphört kan dessa merkostnader inte finansieras genom påslag på några produktpriser.
Merkostnader åtföljs dock ofta av förseningar vilket innebär att kostnader senareläggs. Vid positiv realränta kan den ökade avkastningen på fondmedlen kompensera för de ökade kostnader- na för åtgärderna.
I nuvarande system hanteras kostnadsrisk av mer övergripande natur genom att SKB vid beräkning av kostnaderna gör s.k. "extra påslag" för vissa kostnadsposter (se vidare avsnitt 7.2.3). En slutsats från genomgången i avsnitt 7.3 är att det med nuvar— ande kalkylmetoder inte går att med rimlig säkerhet bedöma storleken av de "extra påslagen" för kostnadsosäkerhet av sys— temkaraktär.
4.2. Hur Öka finansieringssystemets tillförlit- lighet?
Ett sätt att minska riskerna i finansieringssystemet är att öka fondbehållningen. Detta kan ske genom höjda avgifter och/ eller genom ökad avkastning på fondmedlen.
4.2.1. Ökad fondbehållning?
Höjda avgifter kan förefalla som den enklaste och mest uppenbara lösningen.
Samtidigt finns det emellertid flera nackdelar med en lösning baserad på höjda avgifter. Även om inbetalningar på en högre nivå leder till en snabbare uppbyggnad av fondmedlen, så finns det ingenting som garanterar att tillräckliga avsättningar gjorts om det visar sig att en eller flera reaktorer måste ställas av eller om realräntan framöver blir lägre än väntat. Inte heller är det säkert att fondbehållningen är tillräcklig för att klara av eventuel-
la tidigareläggningar av åtgärder inom programmet.
När det gäller problemet med eventuella merkostnader är det ett faktum att rimligheten i de "extra påslag" (se avsnitten 7.2.3 och 7.3.2) som används för att ta hänsyn till förekomsten av sådana merkostnader idag inte kan bedömas. Att höja nivåerna på dessa påslag i samband med avgiftssättningen blir därför mer eller mindre godtyckligt.
I detta sammanhang kan ifrågasättas om det är rimligt att decennier i förväg fondera medel för kostnader som endast uppkommer vid mindre sannolika händelser. Höjda avgifter leder sannolikt till att elpriserna stiger i motsvarande utsträckning.
Vi kan vidare konstatera att förslag från ansvarig myndighet varje år sedan 1988 om höjningar av avgiften inte vid en samlad bedömning av regeringen ansetts lämpliga att genomföra.
Mot denna bakgrund är vår slutsats att finansieringen av kost- nader till följd av mindre sannolika händelser bör säkerställas på något annat sätt än genom generellt höjda avgifter.
Ett annat sätt att öka sannolikheten för att finansieringen är tryggad är att försöka öka intäkterna till finansieringssystemet i form av ökad avkastning på de fonderade medlen.
En högre real avkastning leder till att en större fond kan byggas upp (om avgifterna hålls oförändrade). I den meningen kan en ökad avkastning sägas skapa ökad tillförlitlighet.
Här kan konstateras att frågan om höjd avkastning på fond- medlen är en av utredningens centrala uppgifter. Vi behandlar denna uppgift och presenterar våra förslag i kapitel 5 och 6.
4.2.2. Några utgångspunkter för förändringar
Också om man söker öka tillförlitligheten i finansieringssystemet blir det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstruera systemet som en garanti i absolut mening mot alla teoretiskt tänkbara utfall vad gäller kostnader och intäkter.
En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då det som de avgiftsskyldiga — företrädda av SKB — och efter bedömning av Statens kärnkraftinspektion och i sista hand rege-
ringen, anser lämpligt att utgå från som planeringsförutsättning i samband med beslutet om avgifter.
Det finns i detta sammanhang emellertid anledning att under- stryka att Kärnkraftinspektionens bedömning inför regeringens beslut om vad basscenariot bör innehålla enbart innebär ett ställningstagande till vilken kostnadsnivå som bör utgöra en av utgångspunkterna för avgiftssättningen. Kärnkraftinspektionen har med en sådan bedömning inte på något sätt tagit ställning till vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer att ställas på de aktuella anläggningarna.
För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra — mindre sannolika men inte orimliga — scenarier är det enligt vår mening lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelser i kärnteknik- lagen i och med att det är tillståndshavarna som skall svara för att åtgärderna enligt 10 å genomförs. I och med detta har de det ekonomiska ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig.
Väsentligt att notera i detta sammanhang är emellertid vissa konsekvenser av att det finansiella ansvaret för avfallshantering- en, även i de fall tillstånd för verksamheten vid ett kärnkraftverk löpt ut eller upphört (14 å), faller på tillståndshavarna. Som påpekats i avsnitt 3.4 innebär gällande bestämmelser i tre av fyra fall att ansvaret riktas mot företag som inte har andra tillgångar än just kärnkraftverken.
Undantaget utgörs av Vattenfall AB i sin egenskap av tillstånds- havare för Ringhalsverket. I och med att Ringhals ägs av Vatten- fall AB direkt åligger det Vattenfall AB att ansvara för fullföljan- de av åtaganden enligt 10 & kärntekniklagen vad gäller Ring- halsverket. Vattenfall AB blir därmed skyldigt att "ansvara med återstoden av företagets förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtgärder" (prop. 1980/81:90, bil. 1 s. 637).
Vad gäller övriga tillståndshavare (Forsmarks Kraftgrupp AB, Barsebäck Kraft AB och OKG AB) utgörs dessa företags för— mögenhet i stort sett av resp. kärnkraftverk, dvs. av värdet av den förväntade elproduktionen från dessa anläggningar. Om verksamheten upphört, helt eller delvis, påverkar detta givetvis
dessa företags möjligheter att svara för varje typ av större finan— siellt åtagande.
De finansiella möjligheterna hos ägarna till dessa kärnkrafts- företag (däribland Vattenfall AB och Sydkraft AB) är emellertid annorlunda. Dessa ägarföretag har en annan bredd i sin verksam- het och därmed helt andra möjligheter att i sista hand svara för åtgärderna för avfallshanteringen.
Det är dessa företag som delar på intäkterna från försäljningen av kärnkraft. Mot den bakgrunden kan det enligt vår mening ses som rimligt att det ekonomiska ansvaret övertas av ägarföretagen i en situation då fonderingen skulle visa sig otillräcklig och kärnkraftsföretagen själva sakna egna resurser att fullfölja sina åtaganden enligt kärntekniklagen.
Detta skulle t.ex. bli fallet om dessa tillståndshavare i stället för att utgöras av aktiebolag varit hel- eller delägda handelsbolag. Då skulle exempelvis Sydkraft AB bli ansvarigt för Barsebäck Krafts eventuella skulder till staten för kärnavfallshanteringen. En sådan modell är emellertid inte aktuell nu. Staten har ju redan prövat nuvarande tillståndshavare ur flera aspekter och därvid funnit dem lämpliga.
Ett annat sätt att säkerställa ägarföretagens ansvar är att ställa krav på att tillståndshavarna skall lämna säkerheter till staten för täckande av framtida kostnader för avfallshanteringen om fonde- ringen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig. I de fall en tillståndshavare själv inte kan lämna godtagbar säkerhet får då i stället ägarna till företaget fullgöra denna skyldighet gentemot staten.
Detta innebär inte något principiellt avsteg från grundtanken att det är kärnkraftsproduktionen som skall betala för avfallshante- ringen. För det första förväntas ju avfallskostnaderna i "basscena— riet", dvs. i normalfallet, finansieras med avgiftsmedel (inklusive avkastning). Vidare innebär ett införande av säkerheter för mindre sannolika fall troligen vissa kostnader för kraftföretagen (se nedan). Dessa skulle antagligen till stor del komma att över- vältras på konsumentkollektivet. Därmed kan dessa kostnader ses som "försäkringspremier" som konsumenterna betalar för den händelse att avfallshanteringen blir dyrare än planerat. Om dessa "premier" är någorlunda rättvisande, innebär detta att framtida
aktieägare kompenserats för det fall "försäkringen" faller ut, dvs. om säkerheterna måste tas i anspråk för att åtgärderna skall kunna finansieras.
Här bör slutligen nämnas att det kan finnas andra sätt än krav på säkerheter som kan vara lämpliga för att säkerställa betal- ningsansvaret och som kan behöva undersökas närmare. I första hand avser vi då lagstiftning om s.k. ansvarsgenombrott för åtgärderna enligt 10 och 14 55 kärntekniklagen. Vi har emellertid inte närmare analyserat hur en sådan lagstiftning skulle kunna utformas.
Avslutningsvis vill här också erinra om vad utredningen om kärnkraftens radioaktiva avfall skrev om dessa frågor i sitt be- tänkande (SOU 1980:14) Kärnkraftens avfall — organisation och finansiering (s. 198):
Genom visst överuttag av medel bör det också vara möjligt att fylla sådana brister i avsättningama som kan bli följden av uppkom- mande oförutsedda kostnader.
Därutöver bör säkerhet för att erforderliga medel finns tillgängliga skapas genom olika former av bindande åtaganden och förbindelser mellan kärnkraftsföretagen och mellan dem och deras ägare. Dessa bör anges i avtal m.m. som godkänns av regeringen .....
4.3. Genomgång av olika former av säker- heter och det finska exemplet
I det följande redogörs kortfattat för några olika typer av säker- heter som skulle kunna aktualiseras i en situation med krav på säkerheter för åtagandena i kärntekniklagens 10 och 14 åå.
Dessutom redogörs för situationen i Finland där säkerheter används som ett komplement till avgifter just för att säkerställa finansieringen av de framtida kostnaderna för kärnavfallshante- ringen. Vi menar att systemet med säkerheter gör det finska exemplet så intressant att det här är motiverat med en mer detal- jerad genomgång än vad som gavs i avsnitt 2.5.
4.3.1. Kreditförsäkringar
En försäkring är allmänt sett ett avtal där den ena parten (försäk- ringsbolaget) mot en ersättning (försäkringspremien) förbinder sig att ersätta den andra parten för den skada han lider ifall en viss händelse inträffar. Betalningsansvaret och risken i samband med specificerade händelser förflyttas därvid från försäkrings— tagaren till försäkringsbolaget.
I en affärstransaktion lämnas ofta kredit till köparen, vilket leder till en efterfrågan på försäkring mot kreditrisker och en efterfrågan på finansiering av krediterna. Kreditriskerna handlar om riskerna för att köparen kan komma på obestånd så att han inte kan fullgöra sina betalningar. Vid exportaffärer, då kreditför- säkringar ofta aktualiseras, har riskerna också sin grund i ändra- de politiska förhållanden (maktövertaganden, nationaliseringar etc.).
Det finns olika möjligheter för en säljare att försäkra sig mot kreditrisker. Olika former av betalningsarrangemang med rem- burser eller bankgarantier mer allmänt, factoring—arrangemang kreditförsäkringar m.m. är sådana sätt.
En kreditförsäkring kan fylla två funktioner för säljaren. För det första funktionen att skydda säljaren mot den kreditrisk som annars skulle föreligga då köparen ges kredit. För det andra kan försäkringen fylla funktionen att utgöra säkerhet vid refinansie— ring av leverantörskrediten.
Kreditförsäkringar kan skilja sig åt bl.a. med avseende på:
i) vilken typ av risk de täcker (kommersiell risk, politisk risk vid exportaffärer etc.),
ii) vem som tecknar försäkringen (säljare, bank etc.), och
iii) vilken eventuell utebliven betalning eller förlust som omfattas (utebliven betalning på förfallodagen vid ensta- ka affär, upparbetade kostnader vid kontraktsbrott, egendomsskada etc)
4.3.2. Borgensåtaganden
En långivare som vill gardera sig mot kreditrisker kan också kräva andra former av säkerhet för att fordringar blir betalda. En sådan typ av säkerhet är namnsäkerhet, vilket innebär att någon eller några personer åtar sig ansvar för, eller annorlunda uttryckt går i borgen för, att skulden betalas.
En borgen är en garanti från en viss person att en viss skuld kommer att betalas. Ett borgensåtagande hänför sig till en viss skuldförbindelse och är således varken självständigt eller gene- rellt. När den egentliga skuldförbindelsen regleras eller preskri— beras upphör även borgensförbindelsen att gälla.
I princip finns två typer av borgen, nämligen enkel borgen och proprieborgen. Vid en enkel borgen kan borgenären inte kräva den som gått i borgen (borgensmannen) på betalning förrän fullödiga ansträngningar att få gäldenären att betala misslyckats.
Av större värde för borgenären är därför s.k. proprieborgen. Proprieborgen innebär nämligen att borgensmannen får ett direkt ansvar för att skulden betalas oberoende av eventuella försök till indrivning från gäldenären. Detta medför alltså att borgenären i princip kan kräva borgensmannen på betalning direkt, utan att ens söka kräva gäldenären. Proprieborgen uppkommer genom att borgensmannen tecknar ansvar för skulden "som för egen skuld"
I de fall det finns flera borgensmän och det inte uttryckligen finns angivit att deras borgensansvar skall vara delat, kan borge- nären i princip kräva betalning av hela skulden från vem som helst av borgensmännen. Detta brukar benämnas solidarisk borgen.
Om en borgensman tvingats betala en skuld kan han i sin tur vända sig till gäldenären och kräva betalning. Borgensmannens rätt till betalning från gäldenären kallas regressrätt och fordringen på gäldenären kallas regressfordran.
Vid solidarisk borgen, dvs. att det finns flera borgensmän, gäller en inbördes regressrätt. Detta innebär att en borgensman som betalat hela skulden har rätt att kräva övriga borgensmän på en summa som är lika med det totala beloppet delat med antalet borgensmän.
4.3.3. Inteckningar/panter
En borgenär kan vilja skydda sig mot att såväl gäldenärens som borgensmäns betalningsförmåga blir försämrad och kräva pant- sättning. Ett sätt för en långivare att gardera sig mot kreditrisker är alltså att kräva en s.k. realsäkerhet för att en fordran blir betald.
Pant kan i princip utgöras av vilket slag av lös egendom som helst (värdepapper, varulager, maskiner etc.) och pantsättaren lämnar denna till panthavaren.
Då en realsäkerhet utgörs av fast egendom utfärdas pantbrev. Ett pantbrev är ett bevis som visar att ägaren av viss fast egen— dom intecknat ett visst belopp i den fasta egendomen. Pantbrevet kan avse en fastighet eller i vissa fall flera (gemensam inteck— ning).
I den fastighetsbok som förs hos resp. inskrivningsmyndighet (tingsrätt) finns varje fastighet registrerad och där anges även ägare och de inteckningar som finns på fastigheten. Utfärdandet av pantbrev ger möjlighet till panträtt. Det finns inga begräns- ningar i lagen för den pantsättning en fastighetsägare kan göra på sin fastighet.
Då det finns flera pantbrev i en fastighet följer rätten till betal- ning ur fastigheten viss inbördes rangordning. En princip är emellertid att inteckningar ges företrädesrätt efter datum då inteckning sökts, varvid en tidig sökt inteckning har bättre rätt än en senare. I ett utdrag ur fastighetsboken (ett s.k. gravations— bevis) listas sökta inteckningar.
Inteckningar med den bästa förmånsrätten har det säkraste värdet (s.k. botteninteckning), vilket givetvis är av central betydelse då det gäller att ta panten i anspråk. Om de medel som inbringas vid en exekutiv auktion inte täcker samtliga pantbrev, blir innehavarna av sämst liggande inteckningar utan betalning.
På motsvarande sätt som en fastighetsägare kan använda sin fastighet som säkerhet för kredit kan näringsidkare utnyttja sin rörelse som säkerhet (s.k. företagsinteckning). En företagsinteck- ning är ett skuldebrev på visst belopp som utfärdas av en person eller ett bolag som driver rörelse.
Då en företagsinteckning används som säkerhet för kredit
innebär detta dock inte någon panträtt i rörelsens inventarier, maskinpark, fordringsstock etc. Detta innebär att gäldenären har rätt att utan inteckningshavarens medgivande förfoga över egen- domen.
Företagsinteckningen skiljer sig härvid från pantbrev i fastighet och medför endast en förmånsrätt vid konkurs eller utmätning. Företagsinteckningen är knuten till den lösa egendom som näringsidkaren äger och som hör till den intecknade versamheten. Förmånsrätten ger en rätt till betalning ur verksamhetsanknuten egendom eller motsvarande medel. Principen för inbördes för- månsrätt vid flera företagsinteckningar är också tidpunkt för ansökan.
4.3.4. Säkerheter för kärnavfallshantering — exemplet Finland
Den finska kärnenergilagen (990/87) trädde i kraft den 1 mars 1988. I denna lag stadgas, på motsvarande sätt som i Sverige, utgångspunkten att den "avfallshanteringsskyldige" skall sörja för kärnavfallshanteringen och betala hanteringskostnaderna. Avfalls- hanteringsskyldiga är reaktorägarna IVO, TVO resp. VTT.
Liksom i Sverige finns även ett kompletterande finansierings- system. Dock skiljer sig det finska finansieringssystemets utform- ning i väsentliga avseenden från det svenska.
Vi har givit Price Waterhouse och Öhrlings Reveko i uppdrag att var för sig beskriva det finska finansieringssystemet för kärnavfallshantering och jämföra detta med det svenska systemet. Den framställning som följer är baserad på redogörelserna i dessa två underlagsrapporter (bilaga 6 och 7).
En utgångspunkt i det finska systemet är beräkningen av de framtida hanteringskostnaderna för resp. avfallshanteringsskyldig. Storleken på dessa kostnader uppskattas varje år. Detta s.k. ansvarsbelopp beräknas i aktuell pris- och kostnadsnivå (på motsvarande sätt som i Sverige). Riktlinjen är därvid att ansvars- beloppet skall inbegripa kostnaderna såsom de skulle vara om hanteringsåtgärderna utfördes i nuet. En konsekvens av detta är
att kostnaderna enbart omfattar framtida kostnader för det avfall som hittills producerats.
Fördelning av fasta kostnader av engångsnatur tillåts emellertid. Detta görs genom en periodisering av inbetalningarna till den s.k. kärnavfallsfonden på 25 år.
Det ankommer på Handels— och industriministeriet att bestäm- ma vilken princip för kärnavfallshanteringen som skall utgöra grund för beräkning av ansvarsbeloppen. Beräkningen av kost- naderna skall sedan grunda sig på sådana av den hanteringsskyldige framlagda lösningar, prisuppgifter och priskal— kyler som uppfyller de i lagen angivna kraven. De tre främsta kraven är att åtgärderna är möjliga att genomföra, att kostnads- beräkningarna är tillförlitliga samt att kostnaderna i osäkra fall får fastställas enligt den övre gränsen för kostnadernas beräknade variationsbredd. Dessutom ingår påslag för oförutsedda kostnads— ökningar på liknande sätt som i Sverige. För TVOs del varierar detta mellan 10 och 30 % för olika kostnadsposter med ett genomsnitt på 19 %.
Eftersom framtida utgifter inte fördelas i tiden kommer även realavkastningen efter det att fonden byggts upp (idag uppskattas detta till ca 21 år efter det att anläggningarna togs i bruk) att utgöra en säkerhetsbuffert för eventuella oförutsedda kostnads- ökningar i samband med avfallsinvesteringarna.
En skillnad gentemot det svenska systemet är att ansvarsbe- loppen, dvs. de uppskattade totala hanteringskostnaderna, skall vara täckta fullt ut vid varje tidpunkt. Ansvarsbeloppet för varje avgiftsskyldig skall ställas till statens förfogande genom att den avfallshanteringsskyldige dels gör inbetalningar till en fond, Statens kärnavfallshanteringsfond, dels ställer godtagbara säker- heter. Varje avfallshanteringsskyldig skall således till staten ställa godtagbara säkerheter till ett belopp som svarar mot skillnaden mellan ansvarsbelopp och fondmedel.
Dessutom lämnas säkerheter även för oförutsedda utgifter i samband med avfallshanteringen. Sådana kan uppkomma om en olycka inträffar som ökar kärnavfallsmängden eller om hantering- en i något avseende visar sig dyrare än beräknat. Beloppet för de senare säkerheterna begränsas dock till högst 10 % av ansvars- beloppet.
Som godtagbara säkerheter anges i kärnenergilagen (45 ä): 1. av försäkringsbolag utställd kreditförsäkring
2. av finsk affärsbank, sparbank, andelsbank eller Postbanken ställd proprieborgen
3. sådan fastighetsinteckning eller av finskt samfund ställd proprieborgen som statsrådet för handels— och industri- ministeriet godkänt och som vad tillförlitligheten beträffar kan jämföras med säkerhet enligt punkt 1 eller 2. Som dylik säkerhet kan inte godkännas en säkerhet som har en kortare giltighetstid än fem år. Inteckningar i kärnkraftverk anses inte godtagbara.
Uppbyggnaden av fonden (Statens kärnavfallshanteringsfond) innebär i princip att säkerheterna under 25 år successivt byts ut mot fondmedel.
Vad utredningen erfarit är situationen i huvudsak den att IVO har lämnat fastighetsinteckningar som säkerheter, medan TVO utnyttjar borgensarrangemang genom sina ägare (vilka utgörs av industriföretag).
Företrädare för de finska kärnkraftverken har uppgivit att systemet med säkerheter ökat finansieringssystemets trovärdighet i och med att täckning för kostnaderna för avfallshanteringen är garanterad på förhand.
Systemet med säkerheter innebär att finansieringen är säker— ställd oberoende av vilken avkastning som erhålls på fondmedlen. Eftersom realisering av en viss förväntad realavkastning inte ingår som en del av finansieringen behövs inte något explicit realränteantagande som i Sverige. Den ränta som erhålls till— godogörs i uppbyggnadsskedet fonden eller de avfallshanterings— skyldiga. När ansvarsbeloppen uppnåtts utgör realavkastningen en extra garanti om stora merkostnader skulle uppkomma. Eventuel— la överskott av fondmedel skall återbetalas efter det att avfalls- hanteringsprojektet avslutats.
Vidare innebär systemet med beräkning av kostnader utan
hänsyn till tid och ställandet av säkerheter för ansvarsbeloppen att finansieringen inte, till skillnad mot vad som gäller för Sverige, är beroende av en viss tidsprofil för åtgärdsprogrammet. I Sverige är det ju i stället så att en tidigareläggning av en investe- ring innebär att högre avgifter behöver tas ut, eftersom fondmed- len kommer att förräntas under en kortare tid. I Finland sker fonderingen av ansvarsbeloppet under ca 25 år, dvs. utan hänsyn till vilken den aktuella tidplanen för åtgärderna är.
I Finland har man även försökt bygga in ett skydd mot negativa effekter av kostnadsosäkerhet på fyra olika sätt. För det första finns en lagstadgad försiktighetsprincip vid beräkning av kost- naderna. För det andra använder man sig av osäkerhetspåslag (som i Sverige) när man beräknar kostnaderna. För det tredje har man krav på ett extra belopp utöver ansvarsbeloppen som skall lämnas som säkerhet (högst 10 % av ansvarsbeloppen). För det fjärde tillförs fonden erhållen ränta efter det att ansvarsbeloppen uppnåtts.
En annan skillnad gentemot det svenska systemet är avgiftens tekniska konstruktion. I det finska systemet ställs inte krav i termer av en avgift per producerad energienhet som i Sverige. Istället kalkyleras och anges de totalbelopp som resp. företag skall tillföra fonden resp. år. Dessa s.k. fonderingsmål för resp. avfallshanteringsskyldig bestäms av handels- och industriministe- riet i januari för det innevarande året.
I uppgifterna för Statens kärnavfallshanteringsfond ligger i februari resp år att fastställa fondtillgången, den s.k. fonderings- andelen, på basis av föregående års bokslut. Kärnavfallshante— ringsavgiften erhålls därvid som skillnaden mellan fonderings- målet och fonderingsandelen. Om fonderingsandelen något år skulle vara större än fonderingsmålet (som en följd av erhållen avkastning) returneras det överskjutande beloppet till den avfalls- hanteringsskyldige. Vidare ingår i Statens avfallshanteringsfonds uppgifter att placera fondmedlen.
Till skillnad från i det nuvarande svenska systemet har de avgiftsskyldiga i Finland rätt till återlån av fonderade medel mot lämnande av säkerheter. Det kan noteras att kraven på säkerheter i samband med återlån inte regleras av kärnenergilagens 45 &. Kraven regleras här istället i förordningen om statens kärnav—
fallshanteringsfond och i de allmänna villkoren för lån av statens kärnavfallshanteringsfonds tillgångar som beslutats av statsrådet.
Varje avfallshanteringsskyldig är således berättigad till återlån mot betryggande säkerheter, dock till ett begränsat belopp. Återlånen får högst uppgå till 75 % av den avfallshanterings- skyldiges fonderade belopp.
Resterande del av fondbehållningen kan överföras som lån till staten. I den mån det därvid finns återstående medel kan avfalls- hanteringsfonden placera dessa på annat sätt som ger bästa möjli— ga avkastning.
Vid utgången av år 1993 var fondbehållningen drygt 3,2 miljar- der FIM. Enligt aktuella prognoser kommer fondbehållningen som mest att vara ca 5,5 miljarder FIM (i dagens priser), vilket förutses vara runt år 2010. Om det fortfarande finns medel kvar i fonden när avfallshanteringsprojektet är avslutat, skall sådana medel återföras till bolagen.
4.4. Ett tillförlitligare finansieringssystem
Att med hjälp av ett avgiftssystem fondera pengar för framtida utgifter för avfallshanteringen anser vi vara väl motiverat och rimligt.
Förslagen som presenteras i detta avsnitt har som utgångspunkt det nuvarande avgiftssystemet enligt finansieringslagen. Detta fungerar väl i många avseenden.
Syftet med de föreslagna förändringarna är främst att motverka de risker som redogjordes för i avsnitt 4.1.2. Det är också ange— läget att säkerställa att finansieringssystemet fungerar smidigt även om sådana oplanerade händelser inträffar som innebär att kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar.
De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak:
- Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att fonduppbyggnaden, inklusive den förväntade framtida avkast— ningen, efter 25 års drift (intjänandetiden) motsvarar de kost- nader som är förknippade med rivning av kärnkraftverken
och med omhändertagandet av det avfall som då producerats.
- Krav på säkerheter införs för att i) säkerställa fonduppbygganden om kärnkraftverken stängs av före 25 års drifttid av reaktorerna (säkerhets- belopp I),
ii) säkerställa finansieringen av åtgärderna om fond- behållningen visar sig otillräcklig till följd av att kost- naderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om realräntan underskat- tats i samband med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp II).
De föreslagna förändringarna innebär att olika kostnadsbelopp måste definieras som grund för avgiftssättning och säkerheter (avsnitt 4.4.1).
Vidare måste de säkerheter som skall finnas för ansvaret enligt 10 och 14 55 kärntekniklagen definieras (avsnitt 4.4.2).
Förslaget innebär även att storleken på avgifterna skall beräk- nas på ett delvis nytt sätt (avsnitt 4.4.3).
Slutligen innebär förslaget att regler införs om återbetalning av fondmedel (avsnitt 4.4.4).
4.4.1. Definitioner av olika kostnadsbegrepp för avgifter och säkerheter
Avgiftsunderlagsbelopp
Vi föreslår att tillståndshavarna (genom SKB) skall beräkna kostnader för ett "basscenario". Beräkningarna skall leda fram till ett avngtsunderlagsbelopp, som är avsett att ligga till grund för fastställande av avgifter. Avgiftsunderlagsbeloppet anges som odiskonterade kostnader i årets penningvärde.
Beräkningarna bör som hittills göras varje år. Det kan finnas anledning att göra mer ingående analyser i samband med gransk-
ningen vart tredje år av SKBs forskningsprogram.
Kostnaderna för "basscenariot", dvs. avgiftsunderlagsbeloppet, förutsätts inkludera alla framtida kostnader som förväntas för att ta hand om den avfallsmängd som produceras vid drift av reakto— rerna i 25 år (" intjänandetiden"), eller om reaktorn går mer än 25 år, den avfallsmängd som då producerats. På samma sätt som nu diskonteras kostnaderna vid avgiftsberäkningen (se nedan).
I beloppet skall inte ingå påslag för mindre troliga händelser som kan tänkas påverka utformningen av nya anläggningar.
Det bör som hittills vara Kärnkraftinspektionens uppgift att som tillsynsmyndighet granska och bedöma beräkningarna. En viktig uppgift blir härvid att överväga frågor om t.ex. basscenariots innebörd.
Avgiftsunderlagsbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna av SKB på basis av fördelningsnycklar som dessa kommit över- ens om (på motsvarande sätt som idag).
Grundbelopp
Med grundbelopp avses de beräknade kostnaderna för alla fram- tida åtgärder för att ta hand om den avfallsmängd (använt kärn- bränsle liksom övrigt avfall som skall finansieras med avgifter enligt finansieringslagen) som hittills producerats, dvs. t.o.m. det år beräkningen utförs (jämför ansvarsbeloppen i Finland). I beloppet ingår även kostnaderna för rivning av kärnkraftverken. Eftersom så stor del av kostnaderna är fasta måste anläggning- arna dimensioneras utifrån något rimligt antagande om produk- tionen. För dimensionering av fasta anläggningar bör en "avfalls— produktion" motsvarande den 25-åriga intjänandetidens kunna ligga till grund. Vid fastställande av grundbeloppet diskonteras de framtida kostnaderna på samma sätt som gäller för avgiftsunder— lagsbeloppet i samband med avgiftsberäkningen.
Beräkningarna bör utföras av SKB och fastställas av regeringen efter granskning av Statens kärnkraftinspektion. Beräkningen bör utföras varje år i anslutning till beräkningen av avgiftsunderlags- beloppet.
I beräkningen bör inte ingå kostnadspåslag för oplanerade
händelser.
Grundbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på lik- nande sätt som förutsätts gälla för avgiftsunderlagsbeloppet. Till skillnad mot avgiftsunderlagsbeloppet omfattar grundbeloppet således endast kostnader för det avfall som producerats t.o.m. ett visst år. Ju närmare man kommer det år en viss reaktor gått i 25 år (intjänandetiden), desto mindre blir skillnaden mellan de båda beloppen. Om en reaktor går mer än 25 år är grundbeloppet och avgiftsunderlagsbeloppet lika. De omfattar alla framtida kost- nader för det avfall som producerats vid en viss aktuell tidpunkt.
Tilläggsbelopp
För att beakta risken för att fondbehållningen visar sig otillräck- lig bör ett s.k. tilläggsbelopp fastställas av regeringen. Orsaken till bristande behållning kan vara att åtgärderna visar sig dyrare än planerat, att delar av åtgärdsprogrammet flyttas till en tidigare ' tidpunkt än planerat och/eller att realräntan som antagits i sam- band med avgiftssättningen visar sig vara en överskattning av den ränta som i verkligheten erhållits på de fonderade medlen.
Förslag om storleken av tilläggsbeloppet bör utarbetas årligen av Kärnkraftinspektionen. Förslaget bör baseras på bedömningar och beräkningar utförda av SKB.
Det kan visa sig lämpligt att myndigheten föreslår regeringen en successiv uppbyggnad av tilläggsbeloppet. Orsaken till detta är, att den fondbrist som eventuellt kan uppkomma ännu så länge ligger långt fram i tiden (eftersom fonden nu byggs upp och mer omfattande åtgärder inte planeras förrän efter år 2000). Tilläggs- beloppets omfattning kan även behöva avvägas mot i vilken takt som kärnkraftverken ställs av (eftersom möjligheterna till ökat avgiftsuttag påverkas av detta).
Systemet med fastställande av tilläggsbelopp bör emellertid kunna fortsätta även efter det att avfallsproduktionen och därmed avgiftsinbetalningarna har upphört, dvs. då kärnkraftverken har ställts av. Tillståndshavarnas ansvar enligt kärntekniklagen för åtgärdsprogrammet kvarstår ju även om tillståndet för driften har upphört. Om tillståndshavarna inte kan fullgöra sitt ansvar på
grund av t.ex. oplanerade kostnadsökningar innebär vårt förslag att detta ansvar skall övertas av tillståndshavarnas ägare.
En löpande prövning av tilläggsbeloppen under hela programperioden innebär att omfattningen av tilläggsbeloppen bör kunna variera med den riskbedömning som görs vid olika tid- punkter under programperioden. Som en följd av detta kan tilläggsbeloppet komma att minska om programmet fortskrider planenligt, men det kan också komma att öka till följd av obeak- tade händelser. En löpande prövning innebär sålunda att real— värdet av tilläggsbeloppen kan bevaras över tiden.
Utarbetande av förslag till tilläggsbelopp samt till eventuell uppbyggnad av detta belopp torde underlättas av det arbete med inriktning på bättre beskrivningar av osäkerheter och deras inverkan på kostnadsunderlaget som inletts av såväl SKB som Kärnkraftinspektionen (se vidare avsnitt 4.5.3).
Tilläggsbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på lik- nande sätt som förutsätts gälla för grundbeloppen.
4.4.2. Ställande av fullgoda säkerheter
För att säkerställa att tillståndshavarna kan uppfylla sitt betal— ningsansvar fullt ut, skall staten enligt vårt förslag fordra säker- heter av dem eller — i vissa fall — deras ägare. Dessa säkerheter är avsedda att täcka de ekonomiska konsekvenserna av vissa möjliga händelseförlopp (scenarier) som inte beaktas vid avgifts- sättningen. Säkerheter skall ställas dels så att den planerade fonduppbyggnaden är säkerställd (grundbeloppet), dels så att finansieringen vid eventuell fondbrist är säkerställd (tilläggs- beloppet). Genom detta kan finansieringen med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad på förhand.
Säkerheterför grundbelopp (Säkerhetsbelopp I)
För att beakta riskerna i finansieringssystemet till följd av eventu- ell avstängning av ett kärnkraftverk innan samtliga reaktorer där passerat 25 års drifttid, dvs. sin "intjänandetid", föreslår vi att tillståndshavaren eller dess ägare skall ställa godtagbara säker- heter för ej fonderade medel för hittills uppkomna kostnader, dvs. för skillnaden mellan fonderade medel och aktuellt grund— belopp.
Skulle ett verk ställas av skall dessa säkerheter kompensera för de avgiftsintäkter som fonden förlorar i samband med avstäng— ningen. Detta innebär att fonden kommer att tillföras pengar i samma takt som skulle varit fallet om verket varit i drift. Häri- genom uppnås den reala avkastning på medlen som krävs för att fondbehållningen skall kunna byggas upp som planerat. I och med detta sker fonduppbyggnaden som planerat, oavsett om någon/några reaktorer ställts av innan de varit i drift i 25 år.
Tillskotti form av avgifter och avkastning leder till att säker- heter successivt'får skrivas ned. Detta innebär, då fondmedlen stiger till följd av avgiftsinbetalningar och realavkastning, att säkerheter skrivs ned med belopp som innebär att fondbehållning och säkerhetsbelopp I:sammantaget hela tiden uppgår till det aktuella grundbeloppet.
Säkerheter för tilläggsbelopp (Säkerhetsbelopp II )
För att beakta risken att det uppstår brist i fonden (till följd av kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk eller realränterisk), även om fonduppbyggnaden gått som-planerat, föreslår vi att ett krav införs på säkerheter av viss omfattning, motsvarande de s.k. tilläggsbeloppen.
Ett förslag i enlighet med dessa riktlinjer skulle kunna innebära att säkerheter av betydande belopp tas i anspråk vid genomföran- de av åtgärdsprogrammet för de fall t.ex. kostnadsuppskattningar- na visar sig underskattade.
Om å andra sidan kostnadsuppskattningarna visar sig väl under- byggda, inga tidigareläggningar av åtgärder sker och realav-
kastningen inte överskattats i samband med avgiftssättningen uppkommer inte någon brist i fonden.
Fullgoda säkerheter
Säkerheterna skall godkännas av regeringen och förvaltas av myndighet som regeringen bestämmer.
Det förefaller naturligast att ge uppgiften att förvalta säker- heterna till den myndighet som handhar finansieringssystemet, dvs. till Statens kärnkraftinspektion. Inför uppgiften att pröva säkerheterna kan regeringen också komma att behöva underlag från någon myndighet med finansiell specialkompetens.
Som säkerheter bör kunna godkännas kreditförsäkringar, bor- gensåtaganden eller fastighetsinteckning. Inteckningar i kärnkraft- verk bör inte godtas. Eventuellt kan även andra säkerheter kom- ma ifråga.
Regeringen skall ha rätt att löpande ompröva formen för säker- heten och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett borgensåtagande, om den finner detta motiverat. En anledning till omprövning skulle kunna vara förändringar i ägarbilden.
Vi har tagit fram en skiss till ett garantiavtal där ett moder- bolag, kallat X, åtar sig att gå i borgen för kostnader hos ett dotterbolag som är tillståndshavare, kallat Y. Ett garantiavtal med i huvudsak detta innehåll torde enligt vår bedömning kunna godtas som säkerhet.
Skiss till garantiavtal
Bolag X åtar sig att garantera bolag Y:s skyldigheter enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (omtryckt 1992:1536) enligt följande:
1. Garantin omfattar Y:s skyldigheter att, i enlighet med 10 och 14 55 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (omtryckt 1992: 1536) svara för erforderliga åtgärder. De kostnader som motsvaras av dessa åtgärder anges i sin tur i 2 5 lagen
(1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen).
2. Genom garantin åtar sig X att svara för Y:s återstående avgiftsinbetalningar i det fall att Y:s samtliga reaktorer vid ett och samma kärnkraftverk har tagits ur drift före den tidpunkt den av Statens kärnkraftinspektion vid avgiftsberäk— ningen tillämpade "intjänandetiden" har löpt ut om
i) tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet har åter— kallats enligt 15 å kärntekniklagen eller
ii) Y:s samtliga reaktorer vid ett och samma kärnkraftverk har tagits ut drift genom beslut av Y.
Vid fall som avses under i) eller ii) skall storleken av åter- stående avgiftsinbetalningar beräknas med utgångspunkt från de bedömningar av framtida kostnader som låg till grund för avgiften det år som urdrifttagningen av Y:s sista reaktor skedde.
3. Genom garantin åtar sig X att svara för de av Y:s kostnader enligt 2 5 finansieringslagen som kommit att överstiga Y:s andel av fondbehållningen.
4. Garantin enligt punkt 2 kan tas i anspråk av staten på ett sådant sätt att den fonduppbyggnad kan åstadkommas som förutsattes i avgiftsbeslutet för det år urdrifttagningen av Y:s sista reaktor skedde.
5. Garantin enligt punkt 3 kan tas i anspråk av staten på ett sådant sätt att staten, utan vare sig dröjsmål eller någon form av Överbryggande tillskott till fondbehållningen, kan sköta betalningarna för kostnaderna enligt 2 & finansieringslagen.
6. Genom garantiåtagandet åtar sig X (under i punkt 2 angiven förutsättning) ett ansvar för Y:s skyldigheter enligt 10 &
kärntekniklagen och därmed förenade kostnader enligt 2 å finansieringslagen såsom för eget åtagande (egen skuld).
7. Garantin skall gälla tills Y:s skyldigheter enligt 10 och 14 åå kärntekniklagen är uppfyllda.
Om säkerhet lämnas i form av borgensåtaganden utgör de fast- ställda grundbeloppen och tilläggsbeloppen underlag för regering- ens godkännande av borgensåtagandet. Om säkerhetvi form av kreditförsäkring skall lämnas utgör de grund för fastställande av försäkringsbelopp. Vid lämnande av realsäkerhet är det motsva- rande säkerhetsbelopp 1 respektive II som skall ligga till grund för inteckningar.
4.4.3 Beräkning av avgifterna
Det bör som hittills vara Statens kämkraftinspektions uppgift att föreslå regeringen vilken avgift som bör utgå.
Inför regeringens beslut om storleken av avgiften behövs bedömningar av den framtida intäktsgenereringen. Som hittills förutsätts Statens kärnkraftinspektion göra dessa bedömningar, vilka alltså kommer att avse
* de framtida elleveranserna * den reala förräntningen av fondbehållningen
Summan av fondbehållningen och nuvärdet av framtida intäkter under 25 års drift (eller t.o.m. året för beräkningen om reaktorn drivits i mer än 25 år) skall motsvara nuvärdet av framtida kostnader.
Den myndighet som ansvarar för finansieringssystemet och som har att årligen föreslå regeringen vilken avgift som bör utgå, torde hittills ha gjort den bedömningen att osäkerheten i antagan- dena om framtida kostnader, framtida elleveranser och framtida realavkastning motiverar en allmän försiktighet i fråga om de värden som beräkningarna grundas på. Myndigheten känner
naturligtvis ett ansvar för att finansieringssystemet på sikt skall kunna fylla sitt syfte.
Vi finner denna försiktighet väl motiverad. Försiktigheten kan emellertid leda till att större belopp samlas in via avgifterna än vad som senare visar sig behövas, dvs. att en viss "överupp- byggnad" sker av de fonderade medlen.
Emellertid föreslår vi nu vissa kompletterande regler om betal- ningsansvar för de fall de fonderade medlen skulle visa sig otillräckliga (avsnitt 4.4.2). Då minskar styrkan i hittillsvarande motiv för den ansvariga myndigheten att av allmän omsorg om finansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte av försiktighets- skäl justera ned antaganden om framtida elleveranser och om framtida real förräntning. En felbedömning får nämligen inte då samma allvarliga konsekvenser.
Vad vi nu sagt innebär självfallet inte att vi skulle anse att den ansvariga myndigheten kan ta lätt på bedömningarna bakom dessa antaganden. Dessa kommer också i framtiden att vara svåra att göra.
På basis av den aktuella fondbehållningen, det aktuella avgifts- underlagsbeloppet samt de antaganden som vid varje bedömnings- tillfälle görs om framtida elleveranser och real förräntning bör regeringen som hittills fastställa avgifter för nästföljande år.
4.4.4 Återbetalning av fondmedel
Vi föreslår även att regler om återbetalning av fondmedel införs.
Återbetalning aktualiseras om det visar sig att det återstår fondmedel sedan det använda bränslet placerats i ett slutförvar som tillslutits och reaktoranläggningen avvecklats och rivits.
För denna situation föreslår vi att tillståndshavarna får rätt till återbetalning av resterande fondmedel. Regeringen bör även ha möjlighet att medge tidigare återbetalning om kostnaderna för åtgärderna är lägre än vad som antagits och fondbehållningen är av sådan omfattning att en återbetalning inte bedöms innebära någon risk för framtida brist på fondmedel.
Tillståndshavarna (eller i förekommande fall deras ägare) bör få rätt till återbetalning i relation till deras andel av grundbeloppet.
4.5. Bedömningar av vissa effekter av ett tillförlitligare finansieringssystem
4.5.1. Nya avgifter — ett räkneexempel
Inom Statens kärnkraftinspektion har, på vår begäran, beräk- ningar utförts av avgifterna för år 1994 om det av oss föreslagna avgiftssystemet hade gällt. Beräkningarna baseras på de förut- sättningar som beskrivs i rapporten "Förslag till avgifter för år 1994" (SKI Teknisk rapport 93:38).
Kostnadsunderlaget har endast modifierats genom att de s.k. "extra påslagen" för kostnadsosäkerhet av systemkaraktär inte ingår som kostnadspost. Dessa påslag uppgick 1993 till 3 480 miljoner kronor.
Det reviderade kostnadsunderlaget uppgår till 41 701 miljoner kronor. Detta utgör alltså, med vår nya terminologi, avgifts- underlagsbeloppet för år 1994.
Beräkningarna av avgifter har gjorts utifrån detta belopp, antagna elleveranser (samma som i rapporten ovan) och med olika antaganden om real förräntning.
Resultatet redovisas i tabell 4.1. Som jämförelse anges även Kärnkraftinspektionens förslag till avgift för år 1994 (i genom- snitt). Som beskrivits tidigare (avsnitt 2.4) fastställdes avgiften (i genomsnitt) 1 december 1993 av regeringen till 1,9 öre/kWh (dvs. oförändrad).
Tabell 4.1 Avgifter (genomsnitt) för år 1994 baserat på
avgiftsunderlagsbelopp enligt vårt förslag. Öre/kWh
SKI:s förslag för 1994, 2,5% 1994-2050 (ref) 2,4 2,5% 1994-2050 (alt 1) 2,1 3,5% 1994-2050 (alt 2) 1,5
3,5% 1994-2014 2,5% 2015-2050 (alt 3) 1,6
3,5 % 1994-2014 1,5 % 2015-2050 (alt 4) 1,7
3,5 % 1994—2014 1,5 % 2015-2024 0,5 % 2025-2050 (alt 5) 1,8 4% 1994-2014 (nuv. behålln) 2,5 % 1994-2014 (kommande intäkter) 0,5 % 2015-2050 (alt 6) 1,7 3 % 1995-1999
1,5 % 2000-2020 1,2% 2021-2050 (alt 7) 2,6
1,75% 1994-1999 1,5 % 2000-2010 1,25% 2011—2050 (alt 8) ' 2,8
Källa: Statens kärnkraftinspektion
De här redovisade alternativa ränteantagandena har följande grund. Det första alternativet avser beräkningen enligt nuvarande realränteantagande. Skillnaden mot Kärnkraftinspektionens för- slag uppgår till 0,3 öre/kWh. Denna skillnad motsvarar effekten
av att inte de "extra påslagen" ingår som kostnadspost.
Alternativ 2 avser en situation med förväntat högre avkastning för hela perioden. En utgångspunkt här är räntan på de reala obligationer (20 åriga) som Riksgäldskontoret emitterat på försök våren 1994 (se kapitel 3).
Alternativ 3 avser en situation där räntan förväntas ligga på en nivå motsvarande ungefär den reala obligationsräntans (maj 1994) i 20 år och därefter på 2,5 % per år.
Alternativ 4 avser samma situation som alternativ 3, men där realräntan efter 2014 förväntas uppgå till endast 1,5 % (jfr. Spar- bankens scenarier i kapitel 3).
Alternativ 5 avser samma situation som alternativ 4, men där de sista 25 åren förväntas ge en realavkastning på endast 0,5 % per år.
Alternativ 6 avser en situation där den nuvarande behållningen i fonden förräntas till den ränta som motsvarar nuvarande ränta på de reala obligationer som Riksgäldskontoret emitterat under våren, medan tillskott till fonden fram till 2014 förväntas ge en avkastning på 2,5 %. Efter 2014 har realräntan satts till 0,5 %.
Alternativ 7 motsvarar realränteutveckling i enlighet med pensionsarbetsgruppens förslag.
Alternativ 8 slutligen baseras på Sparbankens rapport. Vi vill understryka att denna redovisning inte är avsedd att utgöra några prognoser på ränteutfallet framöver. Beräkningarna avser främst att illustrera det förhållandet att de närmaste 20 årens avkastning har stor betydelse för vilka avgifter som behö- ver tas ut (eftersom fonden då byggs upp).
Med ett kompletterande garantisystem riskerar inte eventuella felbedömningar av realränteantagandet att kullkasta finansierings- systemets förmåga att fylla sitt syfte. Konsekvensen blir ju enbart att något mer av kostnaderna för avfallshanteringen finansieras med hjälp av säkerheter i stället för med fondmedel.
4.5.2. Säkerheter för grundbelopp — ett räkneexempel
Vi har även genomfört överslagsmässiga bedömningar av omfatt— ningen av de säkerheter som tillsammans med aktuell fondbehåll-
ning avser att garantera det s.k. grundbeloppet (säkerhetsbelopp 1).
Som underlag för dessa bedömningar har SKB beräknat kost— naderna för att omhänderta det hittills uppkomna kärnbränsle och kärnavfall som enligt vårt förslag skall bekostas med avgifter enligt finansieringslagen (dvs. grundbeloppet).
Vid årsskiftet 1994/95 har använt bränsle motsvarande ca 4000 ton uran använts. Detta motsvarar ca 2000 kapslar. Vid beräk- ningen antas vidare att rivningen av kärnkraftverken (de två första blocken) påbörjas ett år efter beräkningsåret, dvs. år 1996.
Det odiskonterade grundbeloppet för år 1994 angivet i penning- värdet för januari 1993 uppgår till 35,3 miljarder kr. Beloppet är beräknat för utgången av år 1994 och grundar sig på förutsätt- ningar enligt Plan 93. I beloppet ingår inte de s.k. "extra på- slagen".
Nuvärdet av kostnaderna med ett antagande om en real förränt- ning på 2,5 % per år uppgår till 25,6 miljarder kr. Detta utgör alltså det s.k. grundbeloppet.
Med de fördelningsnycklar som f.n. används blir fördelningen mellan tillståndshavare den som anges i tabell 4.2. SKB har emellertid uppgivit att den fördelning av kostnader mellan före- tagen som hittills används behöver ses över mot bakgrund av de nya förutsättningarna. Vi vill därför betona att uppgifterna i tabell 4.2 endast är avsedda som räkneexempel.
I tabellen har även lagts in resp. tillståndshavares beräknade fondbehållning vid utgången av 1993. Totalt uppgick denna till 13,3 miljarder kr. Detta innebär att det är 12,3 miljarder kr. som skall täckas med säkerheter (säkerhetsbelopp I).
Tabell 4.2 Fördelning av grundbelopp för år 1994 mellan tillståndshavare samt resp. tillståndshavares bedömda fondbehållning i december 1993. Miljarder kr.
grundbelopp fondbehålln.
Vattenfall AB 9,2 4,2 Forsmarks Kraftgrupp AB 7,7 3,1 OKG AB 5,6 3,8 Barsebäck Kraft AB 3,1 2,2 Summa 25,6 13,3
Källa: SKB och Statens kärnkraftinspektion
Med hjälp av tabellen ovan kan resp. tillståndshavares säker- hetsbelopp (säkerhetsbelopp I) beräknas som skillnaden mellan resp. grundbelopp och resp. fondbehållning. Säkerheterna, beräk- nade utifrån dessa antaganden, uppgår till 5 miljarder kr för Vattenfall AB, 4,6 miljarder kr för Forsmarks Kraftgrupp, 1,8 miljarder kr för OKG samt till 0,9 miljarder kr för Barsebäck Kraft AB.
Vi har även gjort vissa översiktliga bedömningar av hur säker- hetsbeloppen (I) fördelar sig på ägarna till tillståndshavarna (i förekommande fall).
Av dessa grova bedömningar framgår att säkerhetsbeloppen (I) för Vattenfall AB:s del skulle uppgå till knappt 8,5 miljarder (dvs. då hänsyn tagits till ägandet i Forsmarks Kraftgrupp). För Sydkraft är motsvarande siffra knappt 2 miljarder (dvs. då hän- syn tagits till ägarandel i OKG samt köpet av Båkab Energi).
Resterande säkerhetsbelopp (I) skulle lämnas av bl.a. Stockholm Energi AB, Gullspångs Kraft AB och Stora Kraft AB.
Vid följande års beräkningar av säkerhetsbeloppen kommer att beaktas dels att grundbeloppen successivt ökar till följd av att mer avfall producerats, dels att fondbehållningen successivt ökat som ett resultat av tillskott av avgiftsintäkter och ränteinkomster. Detta innebär att säkerheterna successivt skrivs ner.
Summan av aktuell fondbehållning och säkerhetsbelopp I skall hela tiden uppgå till aktuellt grundbelopp.
4.5.3. Säkerheter för tilläggsbelopp — några utgångspunk— ter
Vid bedömningen av lämpliga tilläggsbelopp för olika perioder som grund för säkerhetsbelopp Il måste ett antal olika risker och faktorer vägas samman. Dessa avser främst:
- risken för att åtgärderna blir dyrare än vad som beräknas i samband med avgiftssättningen,
- risken för att vissa av åtgärderna genomförs tidigare än vad som antas i samband med avgiftssättningen,
- risken för att realräntan blir lägre än vad som antas i sam- band med avgiftssättningen,
- behovet av säkerheter i förhållande till aktuell och beräknad fondbehållning (närmaste åren).
Såväl SKB som Kärnkraftinspektionen har deklarerat sin avsikt att förfina sina analyser av kostnadsosäkerheterna. Enligt Kärn— kraftinspektionen bör en analys av de olika åtgärdernas beroende i tid och omfattning samt en viktning av riskerna i förhållande till bedömda svårigheter ingå i en lämplig kalkyleringsmetod (se vidare avsnitt 7.3).
Detta torde innebära att man kompletterar nuvarande kalkyl- metodik med andra kalkylmetoder som på ett mer stringent sätt förmår åskådliggöra möjliga kostnadsutfall framöver. Exempel på
sådana metoder, som diskuteras i konsultrapporterna till utred- ningen, är känslighetsanalyser, s.k. successiv kalkylering och kostnadsberäkningar för konsistenta alternativa scenarier (se bilagorna 8 och 9).
I detta sammanhang vill vi påpeka, att stora merkostnader för avfallshanteringen, inkl. rivning, sannolikt uppkommer om ett kärnkraftverk havererar. I vilken utsträckning dessa eventuella merkostnader skall inkluderas, bör bli föremål för närmare analys när tilläggsbeloppets storlek fastställs.
Kärnkraftinspektionen har även att beakta risken för annat ränteutfall framöver än det som antas vid avgiftssättningen. Av särskild betydelse här är perioden efter det att kärnkraftverken ställts av, eftersom det då inte går att ta ut några avgifter.
En sista faktor att beakta när omfattningen av tilläggsbeloppen skall bestämmas är den aktuella och beräknade fondbehållningen för den närmaste perioden.
Mot bakgrund av att fonden nu byggs upp och att mer kost- nadskrävande åtgärder fortfarande ligger något decennium fram i tiden är det möjligt att Kärnkraftinspektionen kommer att föreslå regeringen övergångslösningar vad gäller omfattningen av säker— hetsbelopp 11 den närmaste perioden.
Vi har här inte för avsikt att föregripa resultatet av några sådana analyser. Vi vill emellertid framhålla betydelsen av att dessa kommer till stånd. Syftet därvid bör vara att säkerheter lämnas i en omfattning som innebär en rimlig grad av trygghet för att finansieringen är säkerställd även om mindre sannolika händelser skulle inträffa som leder till brist på fondmedel i en framtid.
En grov uppfattning om möjliga merkostnader i några tänkbara scenarier ges i nedanstående sammanställning, som hämtats från en av konsultrapporterna (bilaga 9).
Tabell 4.3 Exempel på kostnadsökningar för kärnavfalls- hanteringen, milj kr.
Händelse Möjlig merkostnad mkr
Återtagande av bränsle ur förvar 9 000
Extra platsundersökning 500
Ökad kvalitets- och myndighets- kontroll med 5 % 2 200
Underjordsplacering av inkapslings- anläggning pga. safeguard-krav m.m. 200
Tidigareläggning av åtgärdsprogrammets sluttidpunkt till år 2030 6 500
Källa: Rapport från Åhagen & Co AB och Karinta-Konsult (bilaga 9), tabell 3, s. 34
Om företagen kan göra gällande gentemot långivare att säker— heterna avser mindre troliga situationer, och alltså antagligen inte behöver tas i anspråk, blir kostnaden för företagen för säker- heterna troligen små. Detta innebär i så fall att ett mer omfattan- de åtagande, jämfört med t.ex. nuvarande "extra kostnadspåslag", skulle kunna specificeras utan att detta skulle leda till några stora merkostnader för företagen.
För att åskådliggöra ovanstående resonemang presenteras i figur 4.1 hur systemet med säkerheter för tilläggsbelopp (säkerhetsbelopp 11) skulle kunna utvecklas över tiden. I princip- figuren har även säkerheterna för grundbeloppen (säkerhetsbelopp I) lagts in. Två möjliga bedömningar av omfattningen i olika perioder av säkerhet för tilläggsbelopp (säkerhetsbelopp II) illustreras.
Figur 4.1 Principskiss för det föreslagna systemet med säkerheter för grundbelopp (säkerhetsbelopp 1) respektive säkerhet för tilläggsbelopp (säker- hetsbelopp II)
mdr
1995 2000 2010 2020 2030 2040 2050
A = Säkerhetsbelopp I (summa fondbehållning + A = grundbelopp) B = Säkerhetsbelopp II (= tilläggsbelopp) C = Säkerhetsbelopp II (= tilläggsbelopp)
B och C är två olika exempel på tilläggsbelopp av olika omfattning. Tilläggsbelopp B uppnås successivt under ca 10 år, medan tilläggsbelopp C introduceras i hela sin omfattning från början. Både tilläggsbelopp B och C minskar i dessa exempel successivt, allt eftersom åtgärdsprogrammet fortskrider. År 2050 (ca), dvs. då åtgärdsprogrammet bör vara avslutat, återlämnas säkerheterna för B respektive C.
4.5.4. Tillståndshavarnas möjligheter att ställa säkerheter
Ett införande av krav på ställande av säkerheter innebär vissa kostnader för tillståndshavarna (eller i förekommande fall deras
ägare).
Lämnandet av säkerhet i sig kan vara förknippat med kostnader för företaget. Vid utfärdande av pantbrev i fastigheter tas en lagfartsavgift på 2 % ut. Om säkerheter kan ställas i form av borgen bortfaller dock denna kostnad.
Vidare kan företagets finansieringskostnader komma att öka till följd av att upplåningskostnaderna för företaget påverkas av de säkerheter/borgensåtaganden som ställts för kärnavfallskostnader- na. Hur stor belastning detta innebär för tillståndshavarna och deras ägare beror på varje företags specifika förhållanden, vilka typer av säkerheter/borgen som godkänns, upplåningsbehov etc.
Öhrlings Reveko har för vår räkning uppskattat kostnaderna för ett tänkt exempel där samtliga säkerheter (Öhrlings uppskattning) per den 1 januari 1994 hade ställts i form av nya pantbrev i fastigheter (se bilaga 6).
Den sammanlagda lagfartskostnaden beräknades till ca 640 MSEK. Denna kostnad innebär vid en jämförelse med det för- väntade återstående produktionsvärdet för elproduktionen från kärnkraftverken (ca 150.000 MSEK) värderat till 18 öre/kWh en kostnad till i storleksordningen 0,08 öre/kWh före skatt.
Av större betydelse för företagen är sannolikt eventuella mer- kostnader till följd av att säkerhetsutrymme som kan behövas vid extern upplåning tas i anspråk för säkerheterna till staten. Detta kan innebära att finansieringskostnaderna för företagen ökar. I de fall säkerheter ersätter högre avgifter måste emellertid beaktas att höjda avgifter direkt påverkar företagens vinstmarginaler och därmed deras ekonomiska situation i övrigt.
I Finland har den finansiella kostnaden i form av dyrare upp- låning uppgivits vara marginell. Där påverkas emellertid före— tagens lånesituation av det faktum att medlen i kärnavfallsfonden får återlånas av de avfallshanteringsskyldiga på fördelaktiga villkor.
Öhrlings Reveko har för utredningen redovisat de reala till- gångarna hos vissa av ägarna till tillståndshavarna. Siffrorna avser respektive koncern och baseras på SPKs utredning Elmar- knaden 1988-90 (SPKs rapportserie 199lz9).
Vattenkrafttillgångarna har värderats till 2,4 kronor/kWh årsproduktion och kärnkraftstillgångarna till 1,15 kronor
(observera dock att kärnkraftstillgångar inte är avsedda att accep- teras som säkerheter i det av oss här föreslagna garantisystemet). I tabellen anges även fastighetsinteckningar 1992 och nominella skulder 1993.
Tabell 4.4 Reala tillgångar hos vissa kraftföretag. Miljar— der kronor Bedömt marknadsvärde Fastighets- Nominella
inteckn. skulder Vattenkraft Kärnkraft Totalt
Vattenfall 76,8 43 ,5 120,3 1,0 48,4 (koncernen)
Sydkraft 24,6 20,4 46,0 1,8 26,8 (inkl. Båkab)
Gullspång 4,5 2,7 7,2 0,2 3,4 (koncernen)
Källa: Rapport från Öhrlings Reveko (bilaga 6) samt årsredo- visningar 1993
Anm: Uppgiften om nominella skulder är hämtad från resp. årsredovisning och avser skillnaden mellan "Summa skulder och eget kapital " och "Eget kapital".
Möjligheterna att ställa realsäkerheter för åtagandena enligt kärntekniklagen begränsas enligt uppgift till utredningen av det faktum att det i samband med upplåning, inom och utom landet, ofta tillämpas s.k. negativa klausuler. Dessa innebär att företaget inför sina långivare förbinder sig att inte lämna några realsäker— heter, med mindre än att alla långivare behandlas lika. Om ett företag lämnar realsäkerhet till en ny långivare är det, enligt
uppgift från kraftföretagen, vanligt att lån med negativ klausul förfaller till omedelbar betalning, eller att gamla kreditgivare också kräver realsäkerheter för sin kreditgivning.
Av årsredovisningarna för de bolag som ingår i tabell 4.4 framgår inte i vilken usträckning som s.k. negativa klausuler förekommer i samband med lån.
4.6. Vårt förslag i sammandrag
Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter.
l. Definition av begreppet avgiftsunderlagsbelopp som grund för avgiftssättning. Avgiftsunderlagsbeloppet, som baseras på en 25-årig intjänandetid per reaktor, fördelas mellan före- tagen och fastställs varje år.
2. Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning. Detta belopp, baserat på hittills uppkomna avfallskostnader, kallas grundbelopp. Detta för- delas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.
3. Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid eventuell fondbrist till följd av att mindre sannolika men inte orimliga händelser inträffar (kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk och realränterisk). Detta belopp kallas tilläggsbelopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av regeringen varje år.
4. Avgifterna skall baseras på avgiftsunderlagsbeloppet.
5. Tillståndshavarna skall lämna fullgoda säkerheter för skillna- den mellan grundbelopp och fonderat belopp (säkerhets- belopp I). Tillgodogjord avkastning liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säkerheterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin "intjänande-
tid", skall säkerheter kompensera för de förlorade avgifts— intäkterna i en takt som innebär att pengar tillförs fonden så att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras.
Tillståndshavarna skall dessutom lämna fullgoda säkerheter för tilläggsbelopp som regeringen fastställt (säkerhetsbelopp II). Eventuellt kan som en övergångslösning säkerheter för tilläggsbeloppet byggas upp under en viss tid.
Tillståndshavare får rätt till återbetalning av eventuellt fond- överskott efter det att åtgärdsprogrammet avslutats. Om särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning tidigare.
5. Att förvalta fondmedel — risker och riskhantering m.m.
I detta kapitel belyses allmänna principer för riskhantering, olika typer av risker och hur placeringar i skilda slag av tillgångar (aktier, obligationer etc.) och med olika placeringshorisont förhåller sig till förväntad avkastning och risk. Avslutningsvis presenteras i avsnitt 5.5 en jämförelse mellan några svenska fondförvaltare.
På denna grundval behandlas i kapitel 6 principer och former för förvaltningen av de medel som kärnkraftsproducenterna betalar in till staten enligt finansieringslagen. Därvid presenteras också utredningens förslag.
5.1. Allmänt
Centralt för tillgångsförvaltning är att behandla och betrakta enskilda tillgångar som delar i en helhet eller med andra ord i en s.k. portfölj. För att åstadkomma en god förvaltning är det egenskaperna hos denna till gångsportföl j som är av centralt intresse.
Varje tillgångsförvaltning har ett särskilt syfte. Detta syfte utgör den grundläggandeutgångspunkten för hur förvaltning bör bedrivas. Kraven på förvaltningen följer därvid dels av de skulder/betalningar som tillgångarna skall reglera, dels av de mål rörande avkastning
och risk som ställs upp.
En kapitalförvaltare kan minska sin risk genom att låta reala åtaganden motsvaras av ett sådant val av tillgångar som syftar till real värdesäkring och genom att placeringshorisonten för till- gångarna svarar mot åtagandenas löptid (s.k. matchning).
En fullständig riskbegränsning och således säker avkastning skulle teoretiskt kunna åstadkommas om tillgångssidan fullt ut kunde matchas mot skuld- eller åtagandesidan. Ett bostadslåneinstitut skulle t.ex. kunna låta långivning och upplåning helt balanseras mot varandra med avseende på löptider, betalningstillfällen etc. En säker avkastning för bostadslåneinstitutet skulle då i princip ges genom att det kan räkna med säkra in- och utbetalningsströmmar.
På grund av skuldsidans struktur (inkl. eget kapital), variationer i kreditrisker m.m. är en sådan heltäckande matchning emellertid inte möjlig att genomföra. Detta kan uttryckas som att det i praktiken återstår en restrisk. En grundläggande princip är emeller— tid att strävan efter balansering eller matchning av tillgångsportfölj och skuldsida/utbetalningsprofil utgör ett centralt inslag i hantering av risker.
Generellt kan avkastningsskäl tala för att avvika från en helt riskeliminerande strategi. För sådana andra strategier, där förväntad avkastning tillmäts ett större värde, skall risken begränsas för att de skall vara effektiva.
Bland de olika tillgångsportföljer som kan skapas vid kapital- förvaltning finns det ett antal portföljer som är effektiva i denna teoretiska mening, vilket innebär:
* maximal förväntad avkastning för varje given risknivå och * minimal risk för varje given nivå på den förväntade avkastningen.
I dessa sammanhang kommer diversifiering in i bilden som en central metod för hantering av risknivån. Genom en välavvägd diversifiering begränsas risker.
Den risk som en viss tillgångsportfölj representerar är beroende av kombinationen av olika tillgångar. Avkastningen på olika tillgångar (t.ex. olika aktier) kan vara mer eller mindre samvari- erande. Om avkastningen på en aktie går upp kan också avkast-
ningen på en annan aktie tendera att gå upp, vara opåverkad eller gå ner. Hur avkastningen på olika värdepapper samvarierar är alltså centralt för den risk som en portfölj med dessa värdepapper uppvisar.
I detta ligger att en förhållandevis riskfri till gångsportfölj i sig kan innehålla enskilda tillgångar som karakteriseras av betydande risk (mycket varierande avkastning). Genom att konstruera till gångsport- följer med utgångspunkt från de enskilda tillgångsslagens egenska— per i förhållande till varandra kan en portföljs egenskaper med avseende på avkastning och risk styras.
Ju fler olika sorters tillgångar, desto mer väldiversifierad blir i princip en portfölj. En portfölj kan diversifieras i olika avseenden, t.ex.:
* diversifiering inom tillgångsslag (avseende t.ex. branscher, löp- tid etc.) * diversifiering mellan tillgångsslag (t.ex. aktier och obligationer) * diversifiering geografiskt (avseende länder och valutor).
Sammanfattningsvis gäller som principer för en god tillgångsförvaltning att tillgångssidan bör byggas upp med utgångs- punkt från
- framtida åtaganden och
- olikatillgångars egenskaper och inbördes beroendeförhållanden.
5 .2 Finansiella risker
Skuldsidan eller åtagandestrukturen är således en central utgångs- punkt för utformningen av en god tillgångsförvaltning. Om skulder och tillgångar skulle kunna matchas fullständigt, skulle åtminstone vissa finansiella risker kunna elimineras. I det följande belyses olika typer av finansiella risker. Termen risk används här i betydelsen att det handlar om sannolikheten för ett dåligt utfall.
m—
Inflationsrisk Risken för att inflationen överstiger avkastningen på tillgången (negativ realavkastning).
Ränterisk Risken att en portföljs eller en finansiell tillgångs marknadsvärde sjunker till följd av en förändring i räntenivån
Kursrisk för Risken att en aktieportföljs marknads- aktier värde minskar till följd av förändrade priserna på aktiemarknaden.
Valutarisk Risken att en portföljs eller en tillgångs marknadsvärde sjunker till följd av en förändring i valutakurs
Kreditrisk Risken för att en fordran ej betalas på utsatt tid eller med de hela belopp som fordran utgör.
Likviditetsrisk Risken att värdepapper pga. marknads- situationen ej kan omsättas vid önskad tidpunkt, till önskat pris och/eller önskad volym.
I det följande redogörs något mera fullständigt för innebörden i de olika riskbegreppen i uppställningen och för olika sätt att begränsa dessa risker.
Med begreppet riskfri tillgång förstås i princip att avkastningen är säker och att lånebeloppet med säkerhet återbetalas (ingen kredit- risk).
Inflationsrisk
Samtidigt som en tillgång betecknas som riskfri enligt ovan, kan givetvis en tillgång med en säker avkastning i nominella termer vara klart riskfylld i reala termer. Den reala avkastningen är alltså inte garanterad. Med inflationsrisk avses risken för att inflationen överstiger avkastningen på tillgången (dvs. att realavkastningen blir negativ). Efterfrågan på instrument som ger en säker real (infla- tionsskyddad) avkastning följer av behovet för förvaltare/sparare att kunna undvika inflationsrisk.
I praktiken saknas en heltäckande uppsättning sådana instrument, men investeringar i tillgångsslag som aktier och fastigheter tjänar — åtminstone långsiktigt — att minska inflationsrisken.
Ränterisk m.m.
En central fråga vid tillgångsförvaltning är också ränterisken.
Med ränterisk som isolerad företeelse avses i princip hur avkastningen på en tillgång beror av förändringar i räntan. En ränteförändring kan påverka dels kursen eller priset på ett värdepap- per, dels avkastningen på medel som återinvesteras. Ränterisk kan därvid generellt delas in i prisrisk och återinvesteringsrisk.
Prisrisken är risken för att den räntebärande portföljens värde minskar eller ökar till följd av en generell förändring av räntenivån på marknaden. Prisrisken kan sägas representera den omedelbara effekten av en ränteförändring.
Återinvesteringsrisken utgörs däremot av den långsiktiga konsek- vensen av ränteförändringen. Återinvesteringsrisken är risken att avkastningen på medel som skall återinvesteras i räntebärande
värdepapper minskar eller ökar till följd av en förändring av den generella räntenivån på marknaden.
Ränterisken kan begränsas genom att ränterisken hos tillgångarna matchas mot ränterisken för skulderna.
Ränterisken är en funktion av utvecklingen av marknadsräntorna under en viss tidsperiod samt av tillgångens räntekänslighet. Räntekänslighet kan uttryckas som förändringen av värdet på en räntebärande tillgång uttryckt i kronor eller procent för en viss procentuell ränteförändring på marknaden. Ett mått på räntekänslig— het är s.k. duration. Detta mått tar hänsyn till och viktar den räntekänslighet som beror av obligationens faktiska löptid med den räntekänslighet som är hänförlig till tidpunkterna för ränteutbetal- ningarna. För en förvaltare med en uppsättning tillgångar och skulder (betalningstillfällen) är ett sätt att hantera ränterisken (en "immuniseringsstrategi") att kontinuerligt korrigera tillgångsport- följen så att dess duration överensstämmer med skuldportföljens.
Ränterisken kan begränsas genom att tillgångsförvaltaren åläggs att maximalt tillåta en viss räntekänslighet i kronor för en 1 %-ig förändring i den generella nivån på marknadsräntorna. Olika marknadsaktörers uppskattningar anger att ca 90-95 % av en portföljs ränterisk fångas in genom att beakta förändringar i den generella räntenivån på marknaden. Betydelsen för ränterisken av relativa förändringar mellan räntenivåer för olika löptider på marknaden (som kan benämnas tippnings- eller avkastningskurve- risk) skulle i enlighet därmed vara ringa.
Kursriskför aktier
Värdepapper med ett givet nominellt inlösensvärde skiljer dem från placeringar i aktier och fastigheter där det framtida värdet är okänt. Avkastningen på investeringar i aktier och fastigheter beror på kombinationen av löpande nettointäkter (utdelningar etc.) och värdeförändringar på tillgångarna.
Kursrisken (prisrisken) är därför central i samband med investe- ringar i aktier och fastigheter. Den totala kursrisken i en aktie- portfölj utgörs av såväl en generell (aktie-) marknadsrisk som av aktiespecifika risker.
Marknadsrisken (även kallad systematisk risk) är den risk som är förknippad med aktiemarknadens egenskaper. Hur stor systematisk risk i aktier som en kapitalförvaltare väljer att ta fastställs i och med att tillgångsstrukturen beslutas. Risken som följer av expo- nering mot en enskild aktiemarknad kan reduceras genom inter- nationell diversifiering.
Den aktiespecifika risken (även benämnd osystematisk risk) är den risk som förknippas med ett visst företag eller en viss bransch. Denna risk går att reducera genom diversifiering och kommer därmed att närma sig aktieindex.
Ett mål för en långsiktig portföljförvaltare är vanligen att till stora delar "diversifiera bort" den aktiespecifika risken.
Valutarisk
Diversifiering som medel för riskbegränsning innebär att även placering i utländska tillgångar kan komma ifråga. Ett särskilt skäl för utlandsplaceringar kan vara att vissa betalningar förutsätts ske i utländsk valuta.
I den utsträckning tillgångar är i utländsk valuta eller betalningar skall ske i utländsk valuta uppkommer en valutarisk (växelkursrisk). Avkastningen i svenska kronor på exempelvis ett amerikanskt värdepapper beror dels på avkastningen i dollar, dels på den framtida kursen för växling av dollar till kronor. Hantering av valutarisker kan ta sig olika former, bl.a. matchning med utgångs- punkt från framtida betalningar i utländsk valuta.
Kreditrisk
En betydelsefull risk som en tillgångsförvaltare har att beakta är kreditrisken, dvs. risken för att en låntagare kommer på obestånd och att en tillgång i värsta fall blir värdelös. Statspapper brukar karakteriseras som riskfria i meningen att de inte bär någon kreditrisk. En placerare kan således reducera kreditrisken genom att välja en stor andel statspapper. En fondförvaltare kan också minska kreditrisken genom att diversifiera portföljen i ett stort antal emittenters värdepapper.
De kreditrisker en tillgångsförvaltare får ta regleras normalt genom föreskrifter om tillåten exponering mot varje emittent för räntebärande värdepapper samt genom restriktioner avseende enhandsengagemang och fördelning på placeringsslag inom en viss tillgångskategori.
Den mer specifika motpartsrisken regleras normalt i en för- teckning över tillåtna motparter.
Likviditetsrisk
I samband med att utbetalningar skall ske uppkommer en annan typ av risk, nämligen likviditetsrisk. Härmed avses risken att erforder- liga tillgångar inte kan omsättas till likvida medel i tid utan värdeförsämringar. Sådana risker hanteras via likviditetsplanering som i princip går ut på att med utgångspunkt från utbetalnings— planen i god tid ha likvida medel, eller sådana tillgångar som kan omsättas med kort varsel, till hands.
Ofta upprättas en förteckning, som revideras löpande, över de värdepapper som anses ha tillfredsställande likviditet. Vad gäller just aktier kan en metod för att begränsa likviditetsrisken vara att endast tillåta placeringar i börsnoterade aktier samt i utvalda aktiefonder med god likviditet.
Olika riskhanteringsinstrument
Ett sätt att effektivisera riskkontrollen vid förvaltning av tillgångar är att använda s.k. riskhanteringsinstrument (derivatinstrument).
Ofta sker handel med varor eller värdepapper som en samtidig utväxling av tillgångar, exempelvis att aktier och pengar direkt byts mot varandra. Dylik handel genomförs omgående eller, med ett annat uttryck, på spotmarknaden (avistamarknaden).
Det är emellertid också vanligt att kontrakt ingås före det att en vara eller ett värdepapper levereras — det handlar då om kontrakt rörande framtida affärer. Ett pris kan överenskommas i anslutning till att en order placeras, men pengar byts inte mot varan förrän senare. Ett s.k. terminskontrakt är ett avtal som innehåller skyldig- heten att köpa eller sälja en viss tillgång till ett i förväg överens- kommit pris vid en förutbestämd tidpunkt. Dylika kontrakt kan vara standardiserade eller ha en individuell utformning. Terminskontrakt kan gälla affärer i såväl värdepapper som valutor.
Optioner är en annan typ av kontrakt avseende framtida affärer. En option är ett avtal som ger en rättighet eller skyldighet att handla. En köpoption avser rätten att köpa — och en säljoption avser rätten att sälja — en specifik tillgång (värdepapper eller valuta) till förutbestämt pris under en begränsad tid.
Ett annat sådant riskhanteringsinstrument för att fördela risk är en s.k. swap. Vid en "swap" skiftas ränte- och/eller valutabetalningar av olika karaktär mellan parterna. Ränteswappar kan t.ex. användas för att minska riskerna då tillgångar och skulder är dåligt balansera- de (matchade).
Instrument som terminskontrakt, optioner och "swappar" kan utnyttjas enskilt eller i olika kombinationer för att hantera och begränsa risk. Dylika instrument benämns ofta derivat, eftersom de härleds från handeln i den bakomliggande tillgången.
Riskhanteringsinstrument (derivat) har till syfte att fördela risk. Exempelvis kan köp av en säljoption betraktas som en försäk- ringskostnad för att skydda mot effekterna av ett kursfall på en aktie. Möjligheterna att kontrollera riskerna med derivatinstrument är av stor vikt för en tillgångsförvaltare.
5.3. Tillgångsslag och placeringsalternativ
För en kapitalförvaltare finns olika placeringsmöjligheter som kan komma ifråga. I huvudsak rör det sig om följande alternativ:
* räntebärande tillgångar - inlåning, - statspapper, - andra räntebärande värdepapper, - annan kreditgivning, * aktier, * fastigheter och * valuta/utländska tillgångar.
Räntebärande tillgångar
Med inlåning avses att medel placeras på konto i bank eller motsvarande med de räntevillkor som förenas med det valda kontot. Kontoinlåning kan ske enligt standardiserade villkor eller som s.k. specialinlåning som avser individuella villkor rörande löptid, räntesats etc.
Den hittillsvarande formen för de fonderade medlens placering är just inlåning. Inlåningen görs som nämnts i Riksbanken och räntevillkoren är knutna till den s.k. Statslåneräntan enligt beskriv— ningen i avsnitt 2.3 ovan.
Statspapper är i sig ett samlingsnamn för olika kreditinstrument som ges ut (emitteras) av staten. Statsskuldväxlar används för statens kortfristiga upplåning. Statsskuldväxlarna är ett diskonte— ringsinstrument som formellt inte ger någon ränta. I praktiken inhandlas emellertid växeln till ett lägre pris än dess inlösensvärde så att värdestegringen representerar en ränteavkastning. För mer långsiktig upplåning emitterar staten obligationer med olika löptid.
Statsobligationer kan antingen vara konstruerade som stats- skuldsväxlarna (s.k. nollkupongare) eller med årlig ränteutbetalning (s.k. kuponginstrument)
Under våren 1994 introducerade Riksgäldskontoret s.k. realränte—
obligationer på den svenska marknaden. Värdeutvecklingen på dessa (nollkupongs-) obligationer är knuten till konsumentprisindex så att de ger ett skydd mot inflationen.
Med andra räntebärande värdepapper avses i princip motsvarande låneinstrument som ovan, men som ges ut av andra än staten. Exempel på sådana instrument är certifikat emitterade av företag, kommuner och banker som kortfristiga skuldebrev (diskonterings- instrument).
Mellanhandsinstitut på bostadskreditmarknaden som t.ex. Konungariket Sveriges Stadshypotekskassa, AB Spintab och Svensk Fastighetskredit AB ger löpande ut bostadsobligationer för sin upplåning. Även andra mellanhandsinstitut som Kommunkredit, Industrikredit och Svensk Exportkredit kan finansiera sin kredit- givning på motsvarande sätt. Industriobligationer ges ut av industri- företag. Vidare kan förlagslån ges ut av banker, mellanhandsinstitut m.fl.
Annan kreditgivning omfattar bl.a. reverslån som regleras i lagen (1936z8l) om skuldebrev. S.k. "sale & lease back"-arrangemang kan även räknas hit. Ett sådant arrangemang innebär t.ex. att ett företag eller en kommun säljer en fastighet samtidigt som överens— kommelse ingås om att företaget dels hyr fastigheten på viss tid, dels har en köpoption enligt fastlagda villkor då hyresavtalet upphör.
Aktier
Aktier som placeringsform skiljer sig i centrala avseenden från de alternativ som översiktligt beskrivits ovan. För det första är ett räntebärande värdepapper ett bevis på utlånat kapital, medan aktier representerar ägarandelar i ett aktiebolag. För det andra beror en akties framtida nominella värde av då aktuella marknadsförhållan- den, medan de placeringsalternativ som beskrivits ovan har ett givet nominellt värde vid den framtida tidpunkt de inlöses. Det skall även noteras att placeringar i aktier kan vara mer eller mindre likvida, dvs. det kan vara mer eller mindre svårt att sälja aktierna.
Fastigheter
Fastigheter som tillgångsslag liknar aktier vad avser att ett framtida nominellt värde marknadsbestäms vid motsvarande framtida tidpunkt. Faktorer att beakta vad gäller fastigheter som tillgångsslag är bl.a. att förhållandevis betydande förvaltningsresurser krävs och att de kan vara svåra att omsätta eller med andra ord att de normalt är mindre likvida än t.ex. aktier.
Valuta/utländska tillgångar
Valuta/utländska tillgångar avser dels utländsk valuta, dels ränte- bärande tillgångar, aktier, fastigheter etc. som är utländska. Investeringar i utländska tillgångar som medel för att hantera risker kan aktualiseras såväl för matchning som för diversifiering.
Matchning påkallas av om betalningar skall ske i utländsk valuta och diversifiering av den breddning i tillgångar som möjliggörs. Samtidigt är det emellertid nödvändigt att ställa tydliga krav på kontroll av de valutarisker som uppstår vid placering i utländska tillgångar. '
För en översiktlig jämförelse av avkastningen vid placeringar i olika tillgångsslag presenteras tabellen nedan. Av tabellen framgår att placeringar i aktier långsiktigt och genomsnittligt har givit en avkastning som betydligt överstiger avkastningen på obligationer och Statsskuldväxlar (riskfri tillgång i tabellen). Det skall noteras att den svenska obligationsmarknaden avreglerades först under senare hälften av 1980-talet.
Tabell 5.1: Genomsnittlig årsavkastning på olika placeringar (%) och inflationstakt (%)
Sverige Sverige USA 1919-901 1926-872 1926-373 Aktier 11,5 % 13,1 % 12,0 %
Källor: 1 Frennberg & Hansson (se vidare underlagsrapport från Abovo Consulting AB, bilaga 4, s. 19—21)
2 Abovo Consulting AB bilaga 4 s. 90 3 Abovo Consulting AB bilaga 4 s. 22-24
Vad gäller AP-fonden skiljer sig 1—3ze och 4:e fondstyrelserna åt genom att endast den senare har möjlighet att placera i aktier. I nedanstående tabell redovisas avkastningen på 1—3:e fondstyrelser- nas räntebärande placeringar respektive avkastningen på 4:e fondstyrelsens placeringar för åren 1989—1993. Med reservation för att det enbart handlar om ett fåtal år visar denna tabell skillnader mellan avkastning på aktier och på räntebärande placeringar. Därtill illustrerar tabellen att den årsvisa totalavkastningen på aktier kan svänga kraftigt.
Tabell 5.2: AP-fondens totalavkastning på placeringar
Räntebärande placeringar (1—3:e fondstyr.)
Källa: Material från AP—fonden
Aktieplac m.m. (4:e fondstyr)
De olika tillgångsslagens huvudsakliga karakteristika sammanfattas i nedanstående uppställning.
Tillgångsslag Karakteristika
Räntebärande Kortfristiga räntebärande tillgångar är tillgångar (nominella) kortsiktigt mindre riskfyllda än andra tillgångar Begränsad löptid möjliggör matchning mellan tillgångar och skulder Inflationsrisk Långsiktig historisk realavkastning relativt låg (( 2 %, Sverige)
Kortsiktigt riskfyllda tillgångar Långsiktigt mindre riskfyllda, ger inflationsskydd
Långsiktig historisk realavkastning relativt hög (drygt 7,5 %, Sverige)
Övriga reala investeringar t.ex. fastigheter
Kortsiktigt riskfyllda, relativt illikvida Långsiktigt mindre riskfyllda, ger visst inflationsskydd
Kan vara resurskrävande avseende förvaltning
5 .4 Placeringshorisont
Utgångspunkten för matchning som medel för riskhantering är olika tillgångars och tillgångskombinationers förhållande till skuldsidan (åtagandestrukturen) och placeringshorisonten.
Betalningar som skall göras inom en relativt nära framtid innebär en kort placeringshorisont för tillgångar som skall användas för detta ändamål. På motsvarande sätt innebär betalningar längre fram i tiden att placeringshorisonten för motsvarande tillgångar blir längre. Generellt sett har en kapitalförvaltare ofta såväl kortsiktiga som långsiktiga åtaganden att utgå från. Matchning innebär därvid att kortsiktiga och långsiktiga skulder (betalningsåtaganden) balan— seras med tillgångslag som är lämpliga placeringar på kort resp. lång sikt. Någon form av durationsmått (jfr. avsnitt 5.2) är, enligt tidigare redogörelse, brukligt att använda för att matcha tillgångs- och skuldportföljer — eller med andra ord för att immunisera tillgångsportföljen på basis av skuldsidans struktur.
Förhållandet att placeringshorisonten är central för valet mellan olika tillgångar har belysts i en studie av Frennberg och Hansson vid Lunds universitet ("Bör pensionssparande ske i aktier? Avkast- ning på olika tillgångar 1919-1990" Ekonomisk debatt 1991/3, sid 219-229). I studien görs jämförelser mellan aktier, långa ränte- bärande papper, korta räntebärande papper och olika placeringshori- sonter (1, 5, 10 respektive 20 år). Enligt denna studie framstår både aktier och obligationer som tämligen riskfyllda placeringar då placeringshorisonten är ett år. Vid en femårig placeringshorisont anges risken däremot vara ungefär 20 % att aktier skall ge lägre avkastning än obligationer och riskfritt räntesparande, och vid en tjugoårig placeringshorisont har enligt studien aktier i stort sett alltid varit den bästa placeringsformen. Författarna sammanfattar resultatet enligt följande:
Det innebär att aktier i genomsnitt ger högre avkastning än räntebärande statspapper. För en kort investeringshorisont på ett år är emellertid sannolikheten att aktier skall ge lägre avkastning än räntebärande tillgångar, dvs. en negativ avkastningsdifferens, tämligen stor, ca 40
procent. Ju längre placeringshorisont desto mindre är sannolikheten att aktier är sämre än de andra alternativen....
Våra resultat pekar på att aktier bör dominera i portföljen för placerare med en lång investeringshorisont (tio år och uppåt)...
För förvaltare med en långsiktig placeringshorisont ges i enlighet med denna undersökning argument för att en större andel aktier i portföljen. I ett historiskt perspektiv har också aktier varit en utnytt- jad placeringsform för långsiktiga placerare. Fastigheter som tillgångsslag aktualiseras också vid långsiktiga placeringar. Å andra sidan är aktier och fastigheter relativt riskfyllda tillgångslag för en förvaltare med kort placeringshorisont.
Placeringshorisonten är följaktligen olika för olika kapitalför- valtare. I promemorian "Placeringsregler för försäkringsbolag" (Ds 1993:57, s. 48) framhålls:
En viktig parameter, där liv- och skadebolag skiljer sig från varandra, är längden på bolagens åtaganden. Ett livbolag kan ha åtaganden som sträcker sig 50 år fram i tiden medan skadebolag vanligen tecknar kortare kontrakt. Det är därför rimligt att placeringshorisonten i ett livbolag överstiger den i ett skadebolag. I en obligationsportfölj avspeglas detta främst genom portföljens duration. Ett försäkringsbolag med korta åtaganden, vars mål är att minimera den finansiella risken, bör ha en obligationsportfölj med låg duration, medan ett riskminimeran- de bolag med långa åtaganden bör hålla en portfölj med hög duration.
Av vikt i sammanhanget är också stabiliteten i placeringshorisonten över tiden. För t.ex. ett livförsäkringsbolag kan i princip den tids- mässiga strukturen i åtagandena vara konstant genom ett tillflöde av nya långsiktiga åtaganden. Placeringshorisonten för de i vår utredning aktuella fondmedlen utgör å andra sidan ett exempel i motsatt riktning i det att den är successivt avtagande.
5.5. Jämförelser mellan några större fond— förvaltare i Sverige
I detta avsnitt jämförs några större svenska tillgångsförvaltare med avseende på tillgångsstruktur, styrning, organisation m.m. (se även underlagsrapporten från Abovo Consulting AB i bilaga 4). De förvaltare som jämförs är:
AP-fonden (1—3), Kammarkollegiet, Nobelstiftelsen, Skandia Investment Management, Sparbanken Sverige och Trygg-Hansa SPP.
5 .5.1 Allmänt
Utvecklingen av svensk fondförvaltning har under senare decennier styrts av såväl politiska som ekonomiska faktorer. Dagens fondför- valtning är t.ex. starkt påverkad av ett ökat institutionellt sparande, friare kapitalmarknader och internationell spridning.
Förvaltningen av medel skiljer sig i ett flertal avseenden mellan olika kapitalförvaltare. Det gäller lagreglerade föutsättningar, hur mycket medel som förvaltas, styrning, organisation osv.
I nedanstående uppställning redovisas översiktligt storleken på förvaltade medel och fördelningen på olika tillgångsslag.
Förvaltade Fördelning på tillgångsslag
medel mdr kr Räntebär Aktier Fastighet instr % % m m %
AP fonden (1 3) ca 485 95
Kammarkollegiet ca 14 76
Nobelstiftelsen ca 2-3
Sparbanken ca 4—5 Sverige
Trygg-Hansa SPP ca 270
Källa: Abovo Consulting AB, bilaga 4, sid 7—10.
AP-fonden (1—3), med vilket här avses 1—3 fondstyrelserna, äger inte rätt att inneha aktier. För AP-fonden gäller också att fastigheter får utgöra högst 5 % av det sammanlagda kapitalet. Samma övre gräns gäller för kategorin skuldförbindelser som inte klassas som låg kreditrisk. Vidare får högst 10 % av kapitalet vara placerat i utländsk valuta.
Försäkringsbolagens innehav i reala placeringar (aktier och fastig- heter) uppgår till 30—40 % av tillgångarna. Försäkringsbolagen har en relativt likartad fördelning vilket bl.a. orsakas av placerings- reglerna för försäkringsbolag vad avser den andel av tillgångarna som motsvarar försäkringstekniska skulder. Störst andel reala tillgångar av de aktuella förvaltarna har Sparbanken Sveriges kapitalförvaltning.
Enligt reglerna för kammarkollegietsz förvaltning av fondmedel får högst 60 % av det bokförda värdet vara placerat i aktier. Det finns också vissa andra begränsningar rörande enhandsengagemang, röstvärde m.m.
5.5.2. Målformulerin gar
De övergripande målformuleringarna, som anger inriktningen för förvaltningsarbetet, är i stort sett likalydande hos de olika förvaltar- na. Det handlar i princip om att maximera avkastningen vid en avvägd risknivå. Exempel på övergripande målformuleringar är:
* maximera nyttan för ATP—systemet, * maximera avkastningen givet en fastställd risknivå och
* uppnå väl avvägd diversifiering med bibehållen god nivå på avkastningen.
För exempelvis Nobelstiftelsen anges den övergripande målsätt- ningen som god tillväxt, medan inga preciserade avkastningskrav har satts. Avkastningen skall vara tillräcklig för att täcka de löpande utgifterna under det att realkapitalet har en säker tillväxt. Place- ringshorisonten ses som oändlig.
Den viktigaste faktorn som påverkar målsättning och krav på avkastning är allmänt sett strukturen på åtagandena. Det innebär en väsentlig skillnad för framtida avkastningskrav om åtaganden är reella eller nominella. Dessutom är det en allmän uppfattning hos de studerade institutionerna att det är av största betydelse att försöka kvantifiera mål och krav liksom att konkretisera risk- benägenhet och faktisk placeringshorisont.
Riskspridning och en god och stabil nivå på avkastningen är de övergripande kraven hos förvaltare med en långsiktig placerings- horisont. Trots fokusering på långsiktig tillväxt för de förvaltade medlen finns det dock hos de flesta förvaltarna en viss känslighet för kraftiga fluktuationer i fondens värde. Mål och krav mäts alltid i relation till marknaden i form av index.
5.5.3. Styrning
Vanligen gäller för kapitalförvaltande institutioner att det finns externt beslutade regler vad avser placeringsmöjligheter i olika tillgångskategorier. Exempelvis gäller för AP-fonden att tillgångs- fördelningen är hårt bunden av AP-fondens reglemente och att försäkringsrörelselagen ger ramen för försäkringsbolagen.
Vidare förekommer som regel att en kapitalförvaltande institutions styrelse i ett placeringsreglemente fastställer restriktioner för förvaltningen. Ett placeringsreglemente innehåller normalt också regler i fråga om beslutsprocessen avseende placeringar.
Vanliga riktlinjer för förvaltarna är att minimera kredit- och likviditetsrisker, medan marknadsrisker får tas inom fastställda gränser. Matchning och diversifiering är centrala inslag i risk— hanteringen. Användandet av derivatinstrument i riskbegränsande syfte ökar i takt med att kunskapen ökar om sådana instrument och administration och redovisning för dessa instrument utvecklas.
Den övergripande tillgångsstrukturen anses av flertalet förvaltare vara det viktigaste styrinstrumentet, som också kan resultera i stora skillnader i avkastning mellan förvaltare. En princip som framhålls är att samma strategi bör genomsyra hela fondförvaltningen och vikten av att behålla inriktningen när denna väl fastställts poäng- teras. Portföljstrategi är ett viktigt och prioriterat område för långsiktiga portföljförvaltare. Mycket förvaltnings- och analysarbete läggs också ner på förhållanden rörande diversifiering, matchning av tillgångar och skulder, samvariation mellan instrument och marknader, likviditet samt risk kontra avkastning.
Indexering eller passiv förvaltning blir allt vanligare, främst på marknader där förvaltarna själva valt att ej bygga upp intern kompetens. Det är vanligt förekommande att förvaltningen delas upp i en passiv (indexerad) och en aktiv portfölj.
Detta gäller exempelvis Trygg-Hansa SPP där viktiga utgångspunkter för formulering av mål och riskprofil utgörs av placeringshorisont, framtida åtgärder och försök att konkretisera riskattityder. För att lägga fast riskprofilen används bl.a. simule- ringar med olika effektiva portföljer. Med utgångspunkt från en normalportfölj delas då portföljen upp i en indexerad del och en del för aktiv förvaltning.
Allmänt betraktas det ofta som lämpligt att hålla i storleks- ordningen tre fjärdedelar av kapitalet i den indexerade delen.
En viktig del av styrningen utgörs av att huvudmännen eller styrelsen preciserar mål och krav genom att söka konkretisera följande punkter:
* riskbenägenhet,
* faktisk placeringshorisont (inkl. känslighet för fluktuat- ioner),
likviditetskrav, struktur på åtaganden (nominella eller reella), kreditrisker, marknadsrisker (inkl. valutarisker) och förväntad avkastning (avkastningskrav).
*
* * * *
En annan styrfråga är att överväga om egen eller extern förvaltning passar bäst. Strategiskt avgörande styrfrågor anses också vara att skapa förutsättningar för god administrativ kompetens, bra rutiner för uppföljning liksom ett välutvecklat systemstöd. Som en uppgift för övergripande styrning ligger också att hålla kontrollfunktion och förvaltningen skilda åt.
5.5.4. Organisation och ansvarsfördelning
Vanligen gäller att en styrelse har det yttersta ansvaret för fondmed- len. Som stöd utnyttjas ofta experter i form av en investerings- kommitté eller ett förvaltarråd, vilka ger styrelsen råd avseende den strategiska tillgångsstrukturen för fonderna.
En portföljansvarig (ofta en del av kommittén/rådet) fördelar sedan medlen inom de ramar styrelsen fastställt samt delegerar befogenheter till ansvariga för respektive tillgångskategori. Fastighetsinvesteringar, som är relativt stora och illikvida, beslutas däremot vanligen på styrelsenivå.
Det vanligaste sättet att organisera en fondförvaltning är att organisera den efter tillgångsslag samt att utse en person som har det övergripande portföljansvaret. Den strategiska tillgångsför— delningen beslutas som angivits ovan på styrelsenivå i organisatio-
nen, medan det löpande arbetet utförs per tillgångskategori. Specialiseringsfördelar kan ofta uppnås t.ex. genom att analys och förvaltning utförs per tillgångsslag.
Bland de större förvaltarna är det vanligt med ett expertråd och en befattning som analyserar portföljoptimering. Större förvaltare har även speciella finanscontrollers som bl.a. har till uppgift att analysera risk och resultat, främst inom tillgångskategorierna. Det finns klara stordriftsfördelar i kapitalförvaltning främst avseende analysfunktion och administration.
Analyser utförs i princip på två nivåer i organisationen. Port- följstrategier analyseras och beslutas baserat bl.a. på makroekono- miska analyser. Dessa analyser utförs normalt på en nivå jämställd med portföljansvarig och bereds inför beslut i styrelsen. Port- följansvariga betonar gärna den makroekonomiska och portföljstra- tegiska analysen som viktigast.
Särskilda analysfunktioner finns oftast även för varje till gångsslag. Sådana analysfunktioner kan vara mycket resurskrävande. De större förvaltarna har en egen analysfunktion för de olika tillgångs- kategorierna, men de flesta använder sig normalt även av externa analyser för att få en heltäckande bild av marknader och placerings- möjligheter.
5.5.5. Resultatuppföljning
Uppföljning av resultat görs huvudsakligen mot index, men i vissa fall även mot externa förvaltare. För en korrekt uppföljning är det viktigt att definiera hur avkastning mäts och att även följa upp resultatet över en längre tidsperiod.
Fondförvaltare försöker i så stor utsträckning som möjligt marknadsvärdera sina portföljer. Det kan emellertid vara svårt att göra en marknadsvärdering för vissa tillgångsslag som t.ex. fastigheter. I en långsiktig verksamhet där den strategiska tillgångs- fördelningen ses som det mest kritiska beslutet är det inte så vanligt att följa upp resultat för enskilda förvaltare utan resultat följs oftast upp per portfölj.
Kontinuerligt följs risker upp i förhållande till de restriktioner som fastställts i placeringsreglementet.
Rapportering avseende tillgångsstruktur, resultat och riskmått tillsammans med kommentarer om marknadens utveckling sker vanligen månadsvis.
Kostnaderna för fondförvaltning kan till stor del betraktas som fasta i och med att administration och analys är två speciellt resurskrävande områden. Det finns därför betydande stordrifts- fördelar avseende just analys och administration.
De årliga kostnaderna för förvaltning kan i Sverige uppskattnings- vis ligga mellan några tiondels promille och kanske 0,5 % av förvaltat kapital beroende på storlek, inriktning etc.
Allt fler större förvaltare betraktar och satsar på klara och tydliga instruktioner och administrativa rutiner som grunden till en välfungerande fondförvaltning.
6 Kärnavfallsfonden
Allmänna förutsättningar och principer för kapitalförvaltning redovisades i föregående kapitel. Därvid belystes bl.a. olika finansiella risker, olika placeringsalternativ och placeringshori— sontens betydelse för valet mellan tillgångsslag. Vidare angavs principer för riskhantering liksom vad som karakteriserar svensk fondförvaltningspraxis.
I utredningsdirektiven anges (s. 4):
Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga Om fondmedlen med bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att öka avkastningen på medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalningsberedskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med förvaltningen av andra statliga fonder.
I detta kapitel presenteras inledningsvis (avsnitt 6.1) de förut— sättningar som är specifika för de fonderade medel som inbetalats till staten enligt finansieringslagen, i fortsättningen benämnda "kärnavfallsfonden". I avsnitt 6.2 belyses innebörden av en fortsatt inlåning i Riksbanken. Avsnitt 6.3 är ägnat alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret. Alternativet med en friare förvaltning presenteras i avsnitt 6.4.
Vårt förslag beträffande den framtida förvaltningen ges samman- fattningsvis i avsnitt 6.5 .
6.1. Vissa utgångspunkter
6.1.1. Krav på betryggande säkerhet och real avkastning
Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. Statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10-åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna specialinlåning som är baserad på den långa räntan men med mycket kort bind- ningstid är, enligt vår bedömning, idag en från avkastningssynpunkt ofördelaktig konstruktion.
Dagens placering av de fonderade medlen innebär i sig en inflationsrisk. Däremot är kreditrisk och likviditetsrisk minimala. Historiskt har realavkastningen på fondmedlen varit lägre än realavkastningen för andra till gångsslag, vilket uppmärksammats av såväl berörda myndigheter (SKI och tidigare SKN) som SKB. Det finns därför skäl att överväga om en friare placering bör tillåtas i syfte att öka den reala avkastningen.
En jämförelse som ligger nära till hands är vidare hur avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Det kan vara ett rimligt mål att medels- förvaltningen bedrivs på ett sådant sätt att avkastningen åtminstone blir i nivå med vad andra statliga fonder av samma storlek och av i övrigt jämförbar karaktär ger.
Rättvisande jämförelser mellan förvaltare som har olika ramar att verka inom kan vara svåra att utföra. Denna reservation skall tas i beaktande vid jämförelser i tabell 6.1 nedan. I denna presenteras avkastningstal för statlig medelsförvaltning under perioden 1989-93.
Tabell 6.1: Den genomsnittliga avkastningen på medlen för kärnavfallshantering m.m. jämfört med place- ringar av AP-fonden, Kammarkollegiet och Riksförsäkringsverket. Nominell avkastning (%).
AP-fonden räntebär plac (1 -3 : e fondst)
Kammarkoll (ränte- konsortiet)
Genomsn avkastning på medlen för kärn- avfallshant m.m.
Källa: Material från AP-fonden och bilaga 4 sid 28.
Siffrorna för Kammarkollegiet och Riksförsäkringsverket avser budgetår, dvs. 1989/90 osv. Med nyss nämnda reservation kan ändå en säker iakttagelse göras:
Avkastningen på de i Riksbanken inlånade medlen har varit låg jämfört med avkastningen på de i tabellen refererade räntebärande placeringarna i statlig regi (se även jämförelsen mellan långsiktig avkastning på aktier och obligationer i avsnitt 5.3 ovan).
I avsnitt 2.1.2 gavs en allmän beskrivning av det planerade åtgärdsprogrammet för hantering av avfallet från svenska kärn- kraftsanläggningar. De fonderade medlen är avsedda för dessa reala åtaganden. Detta innebär att avkastningskraven bör uttryckas i reala mått. Därför bör sådana placeringar eftersträvas som kan ge en långsiktigt hög real avkastning.
Det är ett krav att fondmedlen placeras med hög säkerhet. Detta innebär att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras med strikta restriktioner avseende kreditrisk.
6.1.2. Förväntad in- och utbetalningsprofil
Kärnavfallsfondens inflöden utgörs dels av avkastningen på fondens behållning, dels av de avgifter som kärnkraftsbolagen betalar in.
Den förväntade utbetalningsprofilen grundas på SKBs planering, sådan den senast framgår av dokumentet "Plan 93".
I nedanstående diagram visas en uppskattning av fondens nettoflöde resp. kärnavfallsfondens framtida behållning i referens— fallet. Beräkningarna är baserade på Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag avseende år 1994. Det framgår därvid att fondmedlen förväntas växa netto fram till ungefär åren 2005-07, då behållningen uppskattas till ca 23 miljarder kr (i 1994 års priser). Därefter vänder nettoflödet så att det blir en avtappning från fonden. Fortfarande runt år 2030 finns emellertid 5 miljarder kr (i 1994 års priser) i fonden enligt bedömningarna.
Kärnavfallsfondens beräknade framtida nettoflöde i referensfallet
milj kr 2 000 1 500 1 000 500 0 -500 -1 000 -1 500 IO 0 m 0 In 0 m 0 LD :) In O 8: 8 8 'o' 3 S S 8 8 8 3 2 !— N N N N N N N N N N N
Kärnaifallsfondens beräknade framtida behållning i referensfallet
miljkr 29000 24000 19000 14000 9000 4000 0
6.1.3. Avtagande placeringshorisont
Med utgångspunkt från år 1994 är placeringshorisonten för den största delen av fondmedlen mellan 15 och 30 år. För en del av fondmedlen gäller en längre placeringshorisont. Placeringshorison- ten är ändlig och avtar för varje år som fortskrider.
6.1.4. Likviditetsberedskap
Hittills har de verkliga årliga utbetalningarna inte skiljt sig väsent- ligt från de prognoser som gjorts i den årliga betalningsplanen. Fluktuationer ett visst år utgör knappast något problem från likviditetssynpunkt.
En viss likviditetsberedskap är att rekommendera i all sorts fondförvaltning. Kärnkraftinspektionen uppskattar f.n. att det är lämpligt att hålla ca 1—2 miljarder kr i mycket likvida tillgångar.
6.2. Fortsatt inlåning i Riksbanken?
Frågan om huruvida fondmedlen även fortsättningsvis bör vara inlånade hos Riksbanken på samma sätt som idag, handlar i grunden om vilka alternativen år.
Dagens placering av fondmedlen innebär en inflationsrisk, medan kreditrisk och likviditetsrisk är minimala. Hittills har de fonderade medlens realavkastning varit lägre än realavkastningen för andra tillgångsslag. Detta har påtalats både av ansvariga myndigheter och av kärnkraftsföretagen. Det kan således finnas fördelar vad gäller avkastning med att utvidga fondens möjligheter till friare placering- ar. Val av tillgångskategorier bör i så fall bygga på antaganden om framtida förväntad avkastning samt risk i den totala portföljen.
I förhållande till en friare förvaltning kan en fortsatt kontoinlåning i riksbanken allmänt karakteriseras som i uppställningen nedan:
Fortsatt kontoin- * ingen kreditrisk * förhållandevis låning i * ingen låg avkastning Riksbanken likviditetsrisk * ingen flexibilitet
* enkel hantering * inflationsrisk och
obalans i förhål- lande till de reala åtagandena
Vid en avvägning mellan fortsatt kontoinlåning eller friare för- valtning kan följande belopp — om än helt schablonmässiga — vara till viss ledning:
Kostnads-/intäktspost Belopp
* en förbättrad 200 milj kr/år avkastning med 1 %— enhet betyder vid en fondstorlek på 20 miljarder kr
kostnad för externa 20 milj kr/år förvaltningsuppdrag då den uppgår till 0,1 % av förvaltat kapital
kostnad för egen 4-5 milj kr/år förvaltning med ca 5-6 personer
Som tidigare noterats (avsnitt 6.1.1) är avkastningen på de inlånade medlen i Riksbanken inte i nivå med avkastningen på andra statliga fonders räntebärande placeringar. Detta anges som nackdel i
tabellen ovan, dvs. att det är en placering som ger en förhållandevis
låg avkastning. Riksbanken har heller inte uttryckt att några väsentliga förändringar i villkoren skulle kunna vara förenligt med bankens roll.
Inlåningen i Riksbanken på nuvarande villkor medför vidare en inflationsrisk. Inflationsrisken innebär med andra ord en risk för att realavkastningen blir negativ. Denna risk kan illustreras med det hypotetiska fallet att fondmedlen förräntats till 1970-talets negativa realräntetal och således urholkats av inflationen.
I detta sammanhang skall betonas att fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Därför innebär en inflationsrisk på tillgångssidan en obalans ("mismatch") i förhållande till åtagandestrukturen.
I det följande presenteras alternativ som är ägnade att tillgodose kravet på real avkastning. Först behandlas i nästa avsnitt (6.3) en möjlighet till inlåning utan inflationsrisk hos Riksgäldskontoret och därefter belyses ett alternativ med en friare förvaltning (avsnitt 6.4).
6.3. Alternativet med inlåning utan inflations— risk
Mot bakgrund av att de fonderade medlen är avsedda för reala åtaganden är således inflationsrisken, enligt vår bedömning, ett tungt vägande skäl mot en fortsatt inlåning i nuvarande form i Riksbanken. En inlåning i sådana former som gör att det inte uppkommer någon inflationsrisk kan då vara ett alternativ.
En form för inlåning utan inflationsrisk är en inlåning hos Riksgäldskontoret på villkor som följer av förhållandena på marknaden för realränteobligationer.
Som framgått av avsnitt 3.3.3 är realränteobligationer en ny form av obligationslån i Sverige som ges ut av Riksgäldskontoret för första gången under våren 1994. Inledningsvis emitterades en tjugoårig obligation i form av en s.k. nollkupongare (dvs. att ingen löpande ränta betalas ut). Genom att värdeutvecklingen på obliga- tionen knyts till konsumentprisindex neutraliseras inflationen till skillnad mot vad som gäller för vanliga nominella obligationer. Instrumentet kan sägas vara särskilt ägnat långsiktiga placerare med
ett stort behov att säkerställa en viss realavkastning. Schematiskt kan realränteobligationen karakteriseras som ett " nollriskalternativ " vad beträffar kredit- och inflationsrisk.
En inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret skulle bygga på marknadens värdering av realräntan via den tjugoåriga realränteobli- gationen. Utifrån den normen skulle sedan kalkyleras de villkor som skulle gälla för olika löptider, för förtida uttag etc.
Som framgår av det följande (avsnitt 6.5.4) bedömer vi emellertid en sådan modell med inflationsskyddad inlåning för närvarande inte vara ett realiserbart alternativ.
6.4. Alternativet med en friare förvaltning
En friare placering kan, jämfört med dagens inlåning i Riksbanken, förväntas ge en högre avkastning utan att den totala risken förändras nämnvärt. En förutsättning för en sådan friare placering är emellertid att den sker under strikt kontrollerade och reglerade former så att risker hanteras ytterst ansvarsfullt och professionellt. I första hand bör mycket stränga krav gälla rörande kreditrisker.
6.4.1. Former för en friare förvaltning
I avvägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning bör beaktas att en friare förvaltning kan ske i olika former. I det följande illustreras tre renodlade förvaltningsformer vid en friare förvaltning. De former som belyses är:
* fondförvaltning sker helt i huvudmannens egen regi, * huvudmannen anlitar en eller flera externa förvaltare genom förvaltningsuppdrag (t.ex. Kammarkollegiet, banker m.m.), och
* huvudmannen kombinerar förvaltning i egen regi med externa förvaltningsuppdrag.
Skillnaderna mellan dessa olika former för fondförvaltning kan schematiskt karakteriseras enligt följande:
Egen förvalt- ning
Externa för- valtnings-upp- drag
Egen och extern förvalt- ning
kontroll över placeringar kan vara fördelaktigt på sikt kraven på kompetens varie- rar med tillgångsslag och marknader ställer höga krav på intern kompetens, organisation m.m.
tillgång till extern kompe- tens låga initiala kostnader ställer särskilda krav på upphandling, uppföljning etc.
anpassning möjlig efter olika marknaders krav möjligheter till jämförelser mellan egen och extern förvaltning
Den som är huvudman för fondförvaltningen har i samtliga tre fall praktiska möjligheter till direkt påverkan på placeringsverksamheten — till skillnad från vad som gäller vid riksbanksinlåning.
6.4.2. Kompetenskrav och förvaltningskostnader
Hög kompetensnivå är givetvis generellt sett önskvärd, men olika förvaltningsformer kan ha olika krav på kompetens. Behovet av bredd i kompetens bestäms bl.a. av:
* strategisk tillgångsstruktur, * diversifieringsgrad och * placeringshorisont.
För en fond som endast placerar i svenska räntebärande värdepap- per är kompetenskravet lättare att uppfylla genom egen förvaltning än det är för en fond med en väl diversifierad portfölj i tid och rum. Ju fler tillgångsslag och marknader som portföljen skall täcka in desto större krav på bred kompetens. Generellt finns större möjligheter att erhålla en stor kompetensbredd genom extern förvaltning än genom uppbyggandet av en egen förvaltning.
Fortsatt riksbanksinlåning medför inga merkostnader eller ökade krav på resurser jämfört med dagens läge och inga krav ställs på specialiserad kompetens.
Kostnaderna för kapitalförvaltningen behöver också vägas in inför ett val av förvaltningsform. Förvaltningskostnaderna skall emellertid inte betraktas separat utan ses i relation till förväntad avkastning.
Det finns i allmänhet betydande stordriftsfördelar inom området analys och administration, varför kostnaderna för intern förvaltning i förhållande till förvaltat kapital sjunker med fondens storlek. För externa förvaltningsuppdrag varierar kostnaderna, men de prissätts vanligtvis som en procentuell andel av förvaltat kapital.
Kostnaden för egen förvaltning beror delvis på vilka tillgångsslag som portföljen av tillgångar innefattar. Generellt kräver ränte- bärande värdepapper mindre personella resurser för analys än aktier. Fastigheter kräver större personella resurser för förvaltning än aktier och räntebärande värdepapper.
För anlitande av externa förvaltare varierar kostnaderna både inom Sverige och internationellt.
I allmänhet torde en extern förvaltare kunna förväntas ge högre avkastning än en mindre omfattande, egen förvaltning eftersom större analyskompetens då finns att tillgå.
För Kärnavfallsfondens del kräver alla förvaltningsalternativ — med undantag av fortsatt inlåning — viss förstärkning av personella resurser. Även om endast externa förvaltare anlitas behöver en intern expertgrupp för makroekonomisk analys och beslut om portföljstrategi bildas samt kompetens för upphandling och utvärde- ring av externa förvaltare byggas upp. Kombinationen av egen och extern förvaltning har den fördelen att intern kompetens kan byggas upp på de minst resurskrävande områdena, medan extern kompetens utnyttjas för övriga placeringar genom förvaltningsuppdrag.
6.4.3. Kontroll avseende avkastning och risk
Möjlighet till att styra placeringsverksamheten i syfte att höja avkastningen på fonderade medel finns i alla alternativ utom vid fortsatt inlåning.
Den bästa kontrollen över hur fondmedlen placeras — i syfte att påverka avkastningen — erhålls om medlen förvaltas internt. Kreditrisk, ränterisk, kursrisk för aktier samt risken för en negativ realavkastning kan styras genom restriktioner och en väl vald riskfilosofi. Policy och placeringsregler samt krav avseende rapportering för fondens förvaltning kan anges i ett placerings- reglemente.
Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av hur medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente fastställs i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av medlen mellan olika förvaltare. På detta vis kan både möjlig avkastningsnivå och risknivå påverkas. Vid anlitande av externa förvaltare är det viktigt att kräva in erforderlig rapportering för att bibehålla kontrollen över hela fondens avkastnings- och risknivå.
Flexibilitet
Störst flexibilitet avseende förändringar i strategi m.m. ger alternativet med egen förvaltning. Då externa förvaltare anlitas är det viktigt att i avtal ange förvaltningsuppdragets löptid (inklusive uppsägningstid) och de regler som gäller avseende placeringar för att uppnå högsta möjliga flexibilitet.
Av central betydelse vad avser flexibilitet är också den ram inom vilken den kapitalförvaltande organisationen har att verka, dvs. vad som skall vara lagreglerat. Ju snävare ram som anges genom lagstiftningen, desto mindre utrymme för den förvaltande organisa- tionen — och vice versa. Den utformning vi funnit ändamålsenlig härvidlag framgår av vårt förslag nedan.
En friare medelsförvaltning bör enligt vår uppfattning utformas enligt följande riktlinjer. Vi använder därvid beteckningen "Kämav- fallsfonden" också på det förvaltande organet.
6.5. Förslag om Kärnavfallsfonden
Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning som alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret är att föredra framför nuvarande inlåning i Riksbanken.
I och med vårt förord för en fri förvaltning på det sätt som vi redovisat har vi också valt bort varje form av exklusivt förvalt— ningsuppdrag till någon av de placerare som verkar på kapital— marknaden.
En friare förvaltning har vi bedömt medföra att möjligheterna till en långsiktigt hög avkastning tas till vara. Säkerheten är betryggan- de, eftersom mycket stora krav kan ställas på organisation, kompetens, uppföljningsrutiner etc.
Vi föreslår att nuvarande regler för kapitalförvaltningen ändras i enlighet med de riktlinjer som presenteras i avsnitt 6.5.1 — 6.5.4. Förslaget innebär att Kärnavfallsfonden ges i uppdrag att ansvara för kapitalförvaltningen. Ytterligare underlag för utformning mer i detalj av rapporteringssystem m.m. återfinns i bilaga 4.
6.5.1. Organisation
Kärnavfallsfonden bör bildas som en fristående enhet, med en styrelse som utses av regeringen. Grundläggande bestämmelser om Kärnavfallsfondens verksamhet bör framgå av finansieringslagen. Styrelsen skall vara ansvarig för fondens placeringsverksamhet.
I styrelsen bör ingå personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkun- skap inom finansiell ekonomi. Styrelsen bör bestå av högst sju ledamöter.
Mot bakgrund av det finansiella ansvar för kärnavfallsprogrammet som kärntekniklagen ålägger de avgiftsskyldiga finns det anledning för regeringen att till en å två av styrelseplatserna utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande företag. Styrelsen bör ha möjlighet att till sig adjungera företrädare för SKB och närmast berörda statliga myndigheter (Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut)i syfte att kunna vara väl förtrogen med hur programmet för sluthantering av det använda kärnbränslet m.m. utvecklas (jfr. också avsnitt 6.5.3).
Till sin hjälp bör styrelsen, förutom chefen för fondförvaltningen, ha ett expertråd som analyserar och förbereder ärenden för styrelsen.
Kärnavfallsfonden bör bygga upp en liten organisation med resurser avseende makroekonomisk och portföljstrategisk analys- kapacitet samt kompetens för utvärdering och upphandling av externa förvaltare. En sådan expertgrupp bör tillskapas även om ingen egen fondförvaltningsfunktion byggs upp.
Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär givetvis samtidigt att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag till någon aktör på kapitalmarknaden. Detta motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare.
6.5.2. Placeringsrestriktioner
Målsättningen för Kärnavfallsfonden skall vara att medlen placeras så att kraven på långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Mot bakgrund av dessa krav bör Kärnavfallsfonden kunna placera sina tillgångar i såväl aktier som räntebärande instrument. Vidare bör placeringar hos Riksbanken och Riks- gäldskontoret tillåtas om det skulle visa sig att sådan inlåning kan förenas med tillfredsställande villkor. För placeringar av likvida medel bör också andra banker tillåtas.
Den maximala andelen aktier bör emellertid utgöra 40 % av fondens marknadsvärde. Denna restriktion motiveras med att placeringshorisonten endast är medellång. Dessutom är place- ringshorisonten hela tiden avtagande. Eftersom Kärnbränslefonden inte innehar placeringar i aktier idag tar det dessutom ett antal år att på ett tillfredsställande sätt bygga upp (liksom att så småningom avveckla) en aktieportfölj.
För placeringar i aktier bör det krävas att dessa skall vara noterade på svensk eller utländsk börs. Syftet är härvid att till- gångarna skall vara lätta att omsätta (vara likvida).
För att riskerna skall begränsas bör vidare aktieplaceringar kunna spridas över olika marknader och branscher. För att hindra att sådan placeringsverksamhet får icke avsedda spekulativa inslag bör det ställas ett särskilt krav på att styrelsen en gång per år till regeringen skall redovisa på vilket sätt aktieplaceringarna till- godosett de övergripande kraven på riskspridning och betryggande säkerhet.
Kärnavfallsfonden bör alltså kunna placera i utländska värde— papper. Andelen utländska värdepapper föreslås dock vara begrän— sad till högst 30 % av fondens värde, med en begränsning för varje tillgångsslag (aktier och räntebärande värdepapper) på halva denna andel. Vi förordar allmänt att investeringar utomlands främst görs på större likvida marknader.
På grund av att fastighetsplaceringar karakteriseras av en illikvid marknad och höga kostnader för (resurskrävande) förvaltning anser vi att eventuella placeringar i fastigheter för Kärnavfallsfonden bör göras endast i form av placeringar i fastighetsaktier.
För att begränsa Kärnavfallsfondens möjligheter till inflytande i bolag bör ett innehav få utgöra högst fem procent av samtliga aktier i bolaget, eller om aktierna har olika röstvärde, högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Kärnavfallsfondens innehav av aktier bör vidare vara spritt inom och mellan olika sektorer för att begränsa riskerna. Högst fem procent av det sammanlagda marknadsvärdet på aktietillgångarna bör därför få vara hänförligt till ett enskilt aktiebolag eller till företag ingående i samma koncern.
Det kan diskuteras om, och i så fall i vilken utsträckning, Kärnavfallsfonden skall kunna utnyttja olika derivatinstrument. Generellt sett gäller att dessa å ena sidan är instrument som, väl utnyttjade, tjänar att begränsa de finansiella riskerna. Å andra sidan kan sådana instrument emellertid också, om restriktionerna inte är tillräckligt starka, användas i ett icke avsett spekulativt syfte. Vi menar att spekulativa inslag bör hindras samtidigt som förvaltnings— arbetet måste kunna skötas effektivt.
Viss handel med derivatinstrument bör därför kunna tillåtas om syftet är att effektivisera förvaltningen eller minska de finansiella riskerna och om handeln är kopplad till avsikt att köpa eller sälja underliggande tillgångar. För att få till stånd en särskild kontroll av att användningen av derivatinstrument följer dessa linjer bör det särskilt krävas att styrelsens en gång per år till regeringen redovisar den handel som skett med derivatinstrument.
6.5.3. Styrelsens ansvar och roll
Styrelsen skall vara ansvarig för förvaltningen av anförtrodda medel.
I avsnitt 6.4.1 belystes innebörden av egen resp. extern för— valtning och möjliga kombinationer däremellan. Mot denna bakgrund har vi funnit det motiverat att formulera lagregler som kan ge utrymme för att förvaltningen skall kunna bedrivas internt och/eller externt. Vi finner det alltså inte motiverat att i lag fastslå graden av intern förvaltning. Däremot rekommenderar vi att förvaltningen, åtminstone inledningsvis, i stort sett fullt ut sker via externa förvaltningsuppdrag.
Det bör alltså ytterst vara styrelsens ansvar att tillse att tillfreds- ställande avkastning på de fonderade medlen erhålls. Det bör därför vara styrelsens uppgift att både ange fondförvaltningens inriktning i form av strategisk tillgångsstruktur och att fastställa regler och restriktioner avseende risknivå för förvaltningen.
Styrelsen bör vidare fastställa den tidsplan under vilken den beslutade tillgångsfördelningen skall uppnås.
Styrelsen bör även i ett placeringsreglemente fastställa s.k. limiter för avvikelser från den beslutade strategiska tillgångsfördelningen.
Portföljer kan förvaltas mer eller mindre aktivt. Styrelsen bör besluta om lämplig nivå för aktiv förvaltning. Passiv förvaltning innebär att kapitalet placeras i enlighet med den beslutade tillgångs- strukturen och inom ett tillgångsslag fördelas enligt något lämpligt index.
Syftet med regler är att de finansiella riskerna skall kunna kontrolleras noga. Inom ramarna för de begränsningar av place- ringsmöjligheterna som vi föreslår, skall styrelsen ange de ytterliga— re begränsningar rörande placeringar i tillgångsslag, enhands— engagemang, krav på motparter och tillåtna motparter, derivat- instrument etc. (se vidare bilaga 4, s. 58—66) som krävs. I detta skall ingå att på ett tydligt sätt förbereda och ge riktlinjer för uppbyggnad och avveckling av tillgångsslag.
6.5.4. Andra rekommendationer
Placeringshorisonten är till en början relativt lång, 15—30 år för merparten av dagens fonderade medel. Samtidigt förkortas place- ringshorisonten successivt. Härav följer att aktieinnehav, som är en relativt riskfri placering endast på lång sikt, efter uppbyggnads- perioden bör minskas successivt.
Då aktier ingår i fonden kommer variationerna i fondens mark- nadsvärde att kunna vara högre över tiden jämfört med idag. Detta är viktigt att notera i anslutning till att fondens marknadsvärde (fondbehållningen) läggs till grund för avgiftssättningen. För att inte skapa onödiga förändringar i avgiftsnivån bör därför någon form av långsiktig bedömning av fondbehållningen läggas till grund för avgiftssättningen.
Vi menar vidare att eventuella överskridanden av de angivna placeringsgränserna givetvis skall föranleda korrigeringar och att dessa skall göras så snart det är lämpligt.
Statens kärnkraftinspektion bör också i fortsättningen pröva frågor om användning av avgiftsmedel. Inspektionen bör därvid ha rätt att begära utbetalning av medel för de ändamål de är avsedda för. Samtidigt bör emellertid Kärnavfallsfonden kunna kräva att Kärnkraftinspektionen regelbundet inkommer med utbetalnings— planer på olika sikt och i övrigt lämnar de upplysningar som är ändamålsenliga för en effektiv fondförvaltning.
I kapitel 3 aktualiserades frågan enligt direktiven om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. Vi menar att detta är beroende av hur medlen förvaltas. Därför föreslår vi att Kärnavfallsfonden årligen lämnar en rekommendation till Statens kärnkraftinspektion om vilket realränteantagande som bör användas vid avgiftsberäkningen.
En förutsättning för vårt förslag är att det inte uppstår några förändringar i inkomstskattehänseende. Vi finner det inte sannolikt att sådana förändringar sker, eftersom förslagets innebörd är att medlen enligt bestämmelser i lag inbetalas till en särskild statlig fond som också förvaltar medlen. För jämförelse kan nämnas att konstruktionen i dessa avseenden liknar AP-fonden.
Vårt förslag innebär att lydelsen i finansieringslagen behöver ändras vad avser föreskriften (7 5) att medlen skall placeras på
räntebärande konton i Riksbanken. Enligt förslaget skall istället medlen överföras till en fond, Kärnavfallsfonden, som har att svara för hur medlen placeras — inom ramen för vad som föreslås stå i lagen.
I lågform bör vidare anges att medlen skall placeras så att kraven på långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande betalnings— beredskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. I lagen bör även anges begränsningar rörande placeringar i enlighet med vad som angivits ovan i avsnitt 6.5.2.
Förslag till ändringar i finansieringslagen återfinns inledningsvis i betänkandet. Modell för ändringsförslagen, liksom för förslag till vissa ytterligare bestämmelser, är i huvudsak AP-fondens reglemen- te (1983:1092). Därifrån är också föreslagna formuleringar av stadganden om redovisning, revision m.m. hämtade.
Ytterligare behov av föreskrifter
Vi vill också framhålla att det behövs ytterligare bestämmelser rörande bl.a. styrelsesammansättning, beslutsregler, redovisning och revision, men vi har här utgått från att dessa i huvudsak mer detaljerade bestämmelser anges i förordning.
I lagförslaget (7e &) anges att regeringen fastställer ytterligare bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. Följande punkter bör regleras utöver vad som anges i lagförslaget.
* Styrelsen skall bestå av högst sju ledamöter. Av leda- möterna förordnar regeringen en till ordförande.
* Ledamöter förordnas för tiden intill dess balansräkning har fastställts under tredje året efter det år då förordnandet meddelades.
* Regeringen får entlediga en ledamot även om den tid för
vilken han är förordnad inte har gått ut.
* Styrelsen är beslutsför om de närvarande vid samman- trädet är fler än hälften av antalet ledamöter.
* Som styrelsens beslut gäller den mening som de flesta förenar sig om. Vid lika röstetal har ordföranden utslags- röst.
* Vid styrelsesammanträde skall protokoll föras. Om någon
ledamot i samband med beslutet anmäler skiljaktig mening, skall denna antecknas i protokollet.
* En styrelseledamot får inte handlägga en fråga om avtal mellan honom och styrelsen. Han får inte heller handlägga en fråga om avtal mellan fondstyrelsen och tredje man, om han i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot fondstyrelsens. Med avtal jämställs rättegång och annan talan.
* Styrelsen får anställa de tjänstemän som behövs för fondförvaltningen samt bestämma deras löner och övriga anställningsvillkor. Regeringen bestämmer om arvoden och andra ersättningar till ledamöter i styrelsen.
Mot bakgrund av de föreslagna lagbestämmelserna rörande gränser för innehav (7d &) finns det praktiska skäl för att också ha en bestämmelse av följande lydelse.
* Om någon av gränserna i denna paragraf efter förvärvet kommer att överskridas, skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt.
Rörande redovisning och revision bör också följande förslag till bestämmelser anges.
* Styrelsens räkenskapsår skall vara kalenderår. Styrelsen skall före den 1 april varje år lämna årsredovisning. Denna består av resultaträkning och balansräkning samt förvaltningsberättelse. Årsredovisningen skall upprättas i enlighet med god redovisningssed.
*
Regeringen förordnar minst två revisorer att granska styrelsens förvaltning. Åtminstone en av revisorerna skall vara auktoriserad. Revisorerna får vid fullgörandet av sitt uppdrag anlita biträde.
Revisorerna förordnas för tiden intill dess balansräkning har fastställts nästa gång. Regeringen får entlediga en revisor även om den tid för vilken han blivit utsedd inte gått ut.
För varje kalenderår skall revisorerna avge en revisions- berättelse, som skall överlämnas till styrelsen inom 14 dagar efter det att årsredovisningen har kommit revisorer- na till handa.
Revisionsberättelsen skall innehålla en redogörelse för omfattningen och resultatet av revisorernas granskning och inventering av de under styrelsen stående tillgångarna samt uppgift om anmärkning föreligger mot årsredovis- ningen, fondstyrelsens bokföring eller i Övrigt mot styrelsens förvaltning. Om det föreligger anledning till anmärkning skall den anges i revisionsberättelsen. Reviso- rerna får också meddela de erinringar i berättelsen som de anser påkallade.
En revisor som är av skiljaktig mening eller i övrigt finner särskilt uttalande påkallat får ange detta i revisions— berättelsen, om han inte avger en särskild sådan berättel- se.
Sedan revisionsberättelsen har kommit styrelsen till handa, skall styrelsen genast överlämna årsredovisningen och revisionsberättelsen till regeringen, som senast den 31 maj samma år skall avgöra frågan om fastställelse av balans— räkningen.
Samtidigt med att styrelsen överlämnar årsredovisning och revisionsberättelse till regeringen skall styrelsen även
överlämna en egen redovisning av förvaltningen mot bakgrund av 7b-e &. I denna redovisning skall särskilt ingå en uppföljning av att dels placeringar i aktier gjorts i enlighet med 7b och 7d åå, dels handeln med derivat- instrument skett i enlighet med 7c 5.
Inlåning i Riksgäldskontoret — ett alternativ på sikt?
Alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret har vi f.n. bedömt innebära möjligheter till en god realavkastning på lång sikt. Detta alternativ kan alltså ha väsentliga fördelar.
Emellertid ser vi det inte som möjligt att nu förorda sådan inlåning. Problemet är att marknaden för reallån är helt ny i Sverige och att villkoren för en realinlåning ännu inte går att specificera. Detta innebär helt enkelt att alternativet i nuläget är oklart till sitt innehåll.
Styrelsen för den av oss föreslagna Kärnavfallsfonden kan, om en marknad uppstår för realränteobligationer av den typ som introdu— cerats under våren 1994, givetvis komma att placera i sådana obligationer.
Vi förordar att regeringen under den fortsatta beredningen av vårt förslag låter ytterligare undersöka möjligheterna till alternativet inlåning i Riksgäldskontoret.
7. Framtida kärnavfallskostnader
7.1. Inledning
I avsnitt 2.1 lämnades en kortfattad redogörelse över de åtgärder som hittills vidtagits och som planeras i Sverige för att ta hand om använt kärnbränsle och det kärnavfall som uppkommer vid rivningen av kärnkraftverken.
I detta kapitel redogörs för bedömningar som idag görs av de framtida kostnaderna till följd av kärnkraftsföretagens åtaganden enligt kärntekniklagen. Dessa kostnader utgör en av utgångs- punkterna för avgiftssättning och fondering enligt finansierings- lagen.
Vissa delar av avfallshanteringssystemet är redan i drift och därmed är kostnaderna för dessa delar kända. Detta gäller det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle (CLAB) vid Oskars- hamn, slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR) utanför Fors— mark, samt transportsystemet med M/S Sigyn.
Stora delar återstår emellertid för SKB att planera, få godkända av tillsynsmyndigheterna, bygga och driva. Detta gäller inkaps- lingsanläggningen för använt kärnbränsle, djupförvaret för använt kärnbränsle och annat långlivat avfall samt slutförvaret för riv- ningsavfallet. Vidare återstår rivningen av kärnkraftverken.
I planeringen av de framtida anläggningarna, liksom i kost- nadsberäkningarna, används nu känd teknik som tillämpas inom kärnteknikindustrin eller inom andra områden. Det gäller såväl för
inkapslingsanläggningen med fjärrstyrd hantering i strålskärmade celler, som för sprängning och utformning av tunnlar och bergrum i djupförvaret. Det faktum att några anläggningar med motsvarande funktion ännu inte tagits i bruk någonstans i världen, även om flera länder arbetar efter liknande planeringsförutsättningar som Sverige, gör emellertid att tekniken i vissa delar måste betraktas som oprövad.
Till detta kommer även att tillsynsmyndigheterna ännu inte har fastställt vilka säkerhetskrav beträffande den långsiktiga säkerheten som skall gälla för godkännande av anläggningarna. Varken tillsynsmyndigheterna eller regeringen har ännu slutligt prövat den metod för slutförvar, den s.k. KBS-3 metoden, som SKB planerar för, även om man nyligen uttalat att den kan vara lämplig för det demonstrationsförvar som SKB numera avser att bygga.
Det kan inte uteslutas att nya upptäckter eller nya förhållanden som berör kärnavfallet medför att andra lösningar än de som dagens planering utgår ifrån blir de som förverkligas i framtiden. Vilka kostnader detta i så fall skulle föra med sig har vi idag ingen kunskap om, och kan således ej ta hänsyn till i kostnadsberäk— ningarna. Med det välfungerande och säkra system för mellanlag— ring av det använda kärnbränslet som vi har i Sverige är frågan om ett slutförvar i Sverige från tekniska utgångspunkter inte något akut problem.
Mycket talar emellertid för att Sverige kan bli ett av de första länderna, kanske det allra första, som bygger ett system för direktdeponering av använt kärnbränsle. Det innebär i så fall" att utländska erfarenheter inte kommer att kunna utnyttjas vid kost- nadsberäkningarna.
Detta är några faktorer som försvårar bedömningen av de framtida utgifterna för att ta hand om använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från kärnkraftverken. Eftersom det är den generation som använder sig av kärnkraften som också via avgifter skall betala för den kommande hanteringen av kärnavfallet måste dock dessa framtida och delvis okända kostnader beräknas redan i dagsläget, för att sedan löpande korrigeras allteftersom planerings- förutsättningarna klarnar. I Sverige åvilar denna uppgift SKB. SKBs beräkningar granskas sedan av SKI som också lämnar förslag på avgift för det kommande året. Avgiften fastställs av regeringen.
7.2. SKBs kostnadsberäkningar
7.2.1. Allmänt
SKB har i enlighet med kraven i finansieringslagen alltsedan 1982 årligen presenterat en kostnadsberäkning över de totala framtida kostnaderna för att ta om hand och slutförvara kärnkraftens radioaktiva restprodukter, samt för att riva kärnkraftverken. Dessa beräkningar redovisas i de s.k. PLAN—rapporterna. Den senaste, PLAN 93, som publicerades i juni 1993 var således den tolfte årliga redovisningen.
Kostnadsberäkningarna uppdateras efterhand som förbättrad information kommer fram eller avfallssystem eller tidplan ändras. För anläggningar som i stort är oförändrade mellan två rapporter sker endast indexuppräkning.
Beräkningen av kostnaderna baseras på en plan för avfalls- hanteringen, som beskriver vilka anläggningar och system som behöver byggas och drivas och efter vilken tidplan arbetet skall genomföras. SKB uppger att tidplanen, utformningen och lokali- seringen av anläggningarna därvid väljs så, att avgiftsbehovet ej skall underskattas.
7.2.2. Teknisk översikt över det svenska avfallshanterings- systemet
Huvudprinciperna för den nuvarande planeringen är att: - Kortlivat avfall skall deponeras snarast efter att det erhålls.
- Använt bränsle mellanlagras i 30—40 år innan det placeras i slutförvar. Genom mellanlagringen begränsas värmeutvecklingen islutförvaret.
- Övrigt långlivat avfall deponeras i anslutning till slutförvaret för använt bränsle.
För att genomföra avfallshanteringen finns eller planeras följande system och anläggningar:
- Transportsystem för använt bränsle och övrigt radioaktivt avfall. - Centralt mellanlager för använt bränsle, CLAB. — Inkapslingsanläggning för använt bränsle. - Djupförvar för använt bränsle och annat långlivat avfall. - Slutförvar för radioaktivt driftavfall, SFRl.
- Slutförvar för rivningsavfall.
Transportsystemet omfattar fartyget M/S Sigyn, olika transportbehållare och transportfordon. Transportsystemet har varit i drift sedan 1983 och används rutinmässigt för transporter från kärnkraftverken till CLAB och SFR. Transportsystemet kommer att drivas tills det sista avfallet deponerats omkring år 2050 enligt den tidplan som antas i kostnadsberäkningarna.
I CLAB lagras det använda bränslet i vattenfyllda bassänger, som är byggda i ett bergrum. Där lagras även vissa starkt radioaktiva komponenter som suttit nära bränslet i reaktorn (s.k. härdkompo— nenter), t.ex. styrstavar. CLAB har varit i drift sedan 1985 och kommer att drivas tills det sista bränslet transporteras iväg för deponering i början av 2040—talet. Den nuvarande kapaciteten i CLAB räcker inte till hela det svenska programmet utan en
utbyggnad planeras till början av 2000-talet. När allt bränsle är borta kommer CLAB att rivas.
Efter lagring i CLAB skall det använda bränslet kapslas in i en beständig kapsel innan det placeras i slutförvar. I FUD-program 92 presenterade SKB en ny tidplan för detta arbete, som innebär att man går fram i steg. I ett första steg planeras inkapsling och deponering av ca 10 % av det använda bränslet. Syftet är att prova och visa den tekniska lösningen för såväl kapselutformning som för lokalisering och byggande av ett djupförvar. Därefter sker en utvärdering och förnyad säkerhetsgranskning innan utbyggnad och deponering av resterande 90 % genomförs.
Det första steget planeras att inledas med byggandet av en inkapslingsanläggning och ett djupförvar i början av 2000-talet så att 400 kapslar kan tillverkas och deponeras med början 2008. Detta innebär en tidigareläggning av projektet med ca 10 år, jämfört med tidigare planer.
Inkapslingsanläggningen planeras att byggas i direkt anslutning till CLAB. SKBs huvudalternativ till kapsel består av en yttre koppar— kapsel, som skall ge långsiktigt korrosionsskydd och en inre stålkapsel, som skall ge mekanisk hållfasthet. Kopparkapseln som planeras har en yttre diameter på 880 mm och en höjd av ca 5 meter. Kopparväggens och stålväggens tjocklek är ca 50 mm vardera. Totalt planeras för tillverkning av ca 3600—4500 kapslar under perioden 2007 - 2040 (beroende på antagen drifttid för reaktorerna). I inkapslingsanläggningen kommer även vissa härdkomponenter och interna delar att tas om hand. Därefter kommer anläggningen att rivas.
Lokaliseringen av djupförvaret för använt bränsle och annat långlivat avfall har ännu inte bestämts. I kostnadsberäkningarna används antagandet att förvaret är placerat i Sveriges norra inland, vilket motiverar en kostnadspost för transporter inom landet m.m. Detta antagande innebär emellertid inget ställningstagande i lokaliseringsfrågan. En omfattande post i kostnaderna för djupför- varet är de undersökningar som planeras för att slutligen kunna välja plats för djupförvaret.
Djupförvaret planeras att läggas ca 500 m under markytan. Placeringen av djupförvarets centraldel och olika deponerings- områden kommer att bli beroende av platsspecifika förhållanden.
Deponeringen planeras ske i tre separata områden, ett för depo- nering av de första 400 kapslarna i deponeringssteg 1 och två områden för deponering av de resterande kapslarna och av övrigt långlivat avfall.
Förvaret planeras komma att bestå av ett antal parallella tunnlar som sammanbinds av en central ort för transporter och kommuni- kation. Deponeringstunnlar måste anpassas till bergets förut- sättningar. Kapslarna med bränsle är tänkta att placeras i borrade vertikala hål i tunnelbotten. Kopparkapslarna omges i depone- ringshålen av ett 35 cm tjockt lager av kompakterad bentonit. Vid dimensionering av tunnel— och hålavståndet kommer att eftersträvas att temperaturen i bentoniten ej överstiger 80 grader C. Efter deponeringen återfylls tunnlarna med en blandning av sand och bentonit.
Djupförvaret kommer att ha ett industriområde med ett antal byggnader och servicefunktioner. Omfattningen kommer att vara beroende av platsspecifika förhållanden samt slutlig utformning av vissa funktioner, t.ex. transporter mellan markytan och förvarsnivån (schakt eller ramp).
I djupförvaret skall även annat långlivat avfall kunna deponeras, t.ex. härdkomponenter och vissa andra interna reaktordelar, samt visst avfall från forskningsverksamheten i Studsvik.
Vidare måste låg- och medelaktivt avfall som produceras efter det att SFR har stängts (i början av 2010-talet) deponeras där. För dessa avfall planeras separata förvarsutrymmen. Huvuddelen av det kortlivade låg- och medelaktiva avfallet kommer emellertid att deponeras i SFR. Första etappen av SFR, som är avsett för avfall från kärnkraftverkens (och CLABs) drift, är i drift sedan 1988. Det består av ett antal stora bergrum som byggts på ca 50 meters djup iberget utanför Forsmark. I bergrummen deponeras avfallskollina och omges med barriärer av betong och bentonit. När kärnkraft— verken rivs planeras en utbyggnad av SFR med bergrum för rivningsavfall.
7.2.3. Metod för kostnadsberäkningar
SKB baserar sina kostnadsberäkningar på olika typer av underlag. Kostnaderna för SKBs administration, och FUD (Forskning, Utveckling och Demonstration), samt för driften av transport- systemet, SFR och CLAB baseras på SKBs budget och långtids- prognoser, då dessa kostnader är erfarenhetsmässigt väl kända. Övriga kostnader baserar sig på särskilda utredningar. Det gäller till exempel kostnaderna för inkapslingsanläggningen och för djupför- varet, samt för rivningen av kärnkraftverken.
Price Waterhouse har på vårt uppdrag genomfört en studie av bl.a. SKBs metoder för kostnadsberäkningar (bilaga 7). Följande framställning är i huvudsak baserad på denna studie.
Till grund för byggnads- och driftkalkyler för tillkommande anläggningar, t.ex. inkapslingsanläggning och djupförvar ligger uppgifter från kraftbolagen om framtida produktion och avfalls- mängder. Uppgifterna rimlighetsbedöms av SKB utifrån hittills- varande erfarenheter och prognoser över framtida utnyttjningsgrad etc. för bränsle.
Baserat på dessa förutsättningar görs funktionsbeskrivningar för varje anläggning, som översätts till layoutritningar, utrustnings- listor, personalprognoser etc. Detaljeringsgraden i dessa varierar mellan olika anläggningar. Utifrån layoutritningar, utrustningslistor, personalprognoser m.m. genomförs sedan kostnadskalkylerna.
För att få ett välunderbyggt underlag tar SKB hjälp av konsulter med erfarenhet inom berörda områden. För system— och process- kalkylerna används ABB ATOM som har stor erfarenhet från byggande av kärnkraftverken och CLAB, och för byggnadskal- kylerna NCC, som likaledes har stor erfarenhet från dessa byggen. Priserna som används i kalkylerna är konsulternas egna offertpriser (utgående från priser som används vid liknande projekt). Hänsyn tas till erfarenheterna från byggandet av SFR, CLAB och kärnkraftver— ken.
Vid kalkylerna beräknas först en baskostnad, vilken omfattar mängdberäknade kostnader, utifrån beräknade mängder och enhetspriser, icke mängdberäknade kostnader, dvs kostnader för delar som inte detaljredovisats och som uppskattas på basis av erfarenheter från liknande projekt och slutligen sidokostnader. Till
de senare hör kostnader för administration, projektering, upphand— ling, kontroll, provisoriska byggnader etc.
På baskostnaderna görs ett normalt påslag för oförutsett och bristande noggrannhet i underlaget. Påslagets storlek bedöms objektvis med hänsyn till riskerna för tillkommande arbeten och till anläggningens grad av teknisk komplexitet och detaljeringsgraden i underlaget. Erfarenheter från CLAB, SFR och kärnkraftverken utnyttjas härvid. Detta påslag är stort för anläggningar som inte byggts tidigare, t.ex. 30 % för inkapslingsanläggningen och 24 % för djupförvaret, medan påslaget är lägre för tillbyggnader och ersättningsinvesteringar. För CLAB och transportsystemet är t.ex. påslaget ca 10 %.
Utöver dessa normala påslag görs sedan ett "extra påslag" för att ta hänsyn till osäkerheter i själva systemutformningen och andra osäkerheter av mer övergripande karaktär. Detta påslag är 15—20 % för de nya anläggningarna och ingår i det redovisade totala påslaget. Exempel på osäkerheter som detta påslag skall ta hänsyn till är kapselval, lokalisering av olika anläggningar och djupförvarets utformning, tidplanen för åtgärderna samt eventuellt återtagande av inkapslat bränsle från ett demonstrationsförvar för deponering på ny plats.
Totalt för hela avfallssystemet är påslagen ("normala och extra") för osäkerhet och oförutsett i genomsnitt ca 27 %.
7.2.4. Beräknade kostnader
Den senast genomförda kostnadsberäkningen redovisades i juni 1993 i rapporten PLAN 93. Några resultat från denna rapport redovisas i detta avsnitt.
I tabell 7.1 redovisas de uppskattade framtida odiskonterade kostnaderna i 1993-års prisnivå för tre olika driftfall för reak— torerna.
Tabell 7.1 Odiskonterade framtida kostnader för tre alternativa driftfall för reaktorerna i 1993-års prisnivå, miljoner SEK
SKB Trans Rivn CLAB Inkapsl Djupf Djupf Djupf SFR Upp Totalt Adm FUD kkv anl Indomr bränsl övr 1,3 arb
Drift t.o.m. 2010 38441582 12224 5197 8049 6415 7043 834 713 928 46829
Drift 25 år 3844 1499 13106 4621 6986 6030 6063 795 709 928 44581
Drift 40 år 3844 1818 13106 6320 9836 7067 8875 982 730 928 53506
Källa: Plan 93, SKB
De totala framtida kostnaderna beräknas alltså av SKB till knappt 45 miljarder för det bränsle som förbrukas vid en drift av reak- torerna i 25 år och till knappt 47 resp. 54 miljarder vid drift av samtliga reaktorer till 2010 resp. i 40 år.
Härtill kommer ca 9 miljarder kronor (i löpande penningvärde) som redan har använts för investeringar och drift av CLAB, SFR och transportsystemet, samt för genomförd forskning och utveck- ling, och vissa ersättningar för tidigare upparbetningskontrakt.
Av tabellen framgår vidare att kostnaderna för reaktorrivning, inkapsling och djupförvar svarar för 29, 16 resp. 29 % var, dvs. totalt nästan 75 % av de förväntade totala framtida kostnaderna (i driftfallet 25 år). I stort sett samma andel av de totala kostnaderna gäller för de övriga driftfallen.
I följande avsnitt om granskning av kostnadsberäkningarna kommer vi närmare att diskutera vissa förhållanden som påverkar uppskattningarna för de delar av kostnadsunderlaget som rör inkaps— ling och djupförvar av bränsle och rivningen av kärnkraftverken. Detta görs mot bakgrund av att dessa delar, som framgått, svarar för en stor del av de totala kostnaderna samt att de omfattar åtgär- der och investeringar som innehåller osäkerheter vilket gör
kostnadskonsekvenserna svårare att uppskatta.
En faktor att ta hänsyn till vid bedömning av kostnadsosäkerhet och avgiftsbehov är hur kostnaderna infaller i tiden under kom- mande decennier. En kostnadsprofil där en stor andel av kost— naderna infaller tidigt ställer ju andra krav på avgiftssättning i dagsläget än motsatsen eftersom den tid som fondmedlen kan förränta sig blir kortare. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att nuvärdet av kostnaderna för en sådan kostnadsprofil är högre.
I SKBs planrapporter redovisas hur kostnaderna är tänkta att infalla i tiden för de olika driftfallen ovan. Kostnadsfördelningen för 25-års fallet redovisas i tabell 7.2.
Tabell 7.2 Odiskonterade framtida kostnader per objekt för 25 års drifttid fördelade i tiden i miljoner SEK. 1993 års prisnivå
SKB Trans Rivn CLAB Inkapsl Djupf SFR Upp To- Acku- Adm FUD kkv 3111 1,3 arb talt mulerat
1994—991462 105 50 792 531 262 5 714 3921 3921
2000-101575 352 1099 1274 1905 4940 220 214 11579 15500
2010-20 587 501 10875 848 652 1077 356 14896 30396 2020—30 100 353 1082 852 2302 2836 128 7653 38049 2030-40 100 186 535 1596 3050 5467 43516 2040-50 20 2 320 723 1065 44581 Totalt fr.o.m.
1994 3844 149913106 4621 6986 12888 709 928 44581
Källa: Plan 93, SKB
Av tabellen framgår att det är under de två första decennierna på 2000-talet som merparten av utgifterna i detta fall infaller. Kost- naderna t.o.m. 2020 uppgår till 68 % av de beräknade totala framtida kostnaderna. För de andra driftfallen är motsvarande siffror 64 % (2010) resp. 35 % (40 år).
I beräkningen av de framtida kostnaderna ingår de olika typerna av påslag, normala och extra, som redogjordes för tidigare (i genomsnitt 27 %).
I tabell 7.3 redovisas (odiskonterade) nettokostnader, normala och extra påslag samt bruttokostnader för inkapsling och djupförvar vid drift av kärnkraftverken i 25 år.
Tabell 7.3 Kostnader och osäkerhetspåslag för inkapsling och djupförvar. 25 års drifttid. Mkr
Objekt N etto- Normalt Extra Brutto- kostnad påslag påslag kostnad
Inkapsl.
station 4 711 1 394 916 7 021 Djupförv. ind. omr 3 961 1 137 1 020 6 117 Djupförv. bränsle 4 452 846 795 6 093 Djupförv. övr.avfall 619 166 118 903
Källa: Rapport från ÅF-Energikonsult, s. 38 (bilaga 8)
Ett extra påslag på ca 500 Mkr görs även för osäkerheter i forskning och utveckling.
7.3. Granskning av SKBs kostnadsberäkningar
7.3.1. Allmänt
SKBs kostnadsberäkningar granskas varje år av SKI (tidigare SKN), som underlag för förslag till avgift. Vid sin granskning har SKI (SKN) tagit hjälp av konsulter för att detaljgranska vissa kostnads- poster. Ur det underlag som SKB presenterar kan man med god detaljeringsgrad utröna hur det tänkta systemet avses se ut och fungera. Mängdberäkningar för det nominella systemet och prislistor har därvid befunnits vara rimliga.
Slutsatserna av de årliga granskningarna har varit att SKI (SKN) bedömt att SKBs kostnadsberäkningar är av sådan kvalitet att de kan ligga till grund för avgiftsberäkningen. Kärnkraftinspektionen har accepterat SKBs beräkningar som framlagts i de årliga planrappor— terna med vissa undantag och tillägg. Till undantagen hör bl.a. att SKI de senaste åren inte kunnat godkänna vissa förändringar i KBS- 3 metoden som underlag för kostnadsberäkningarna, eftersom dessa inte granskats i sin helhet inom ramen för SKIs genomgång av SKBs FUD—program. Tidigare år har också SKN justerat SKBs kostnadsberäkningar med hänsyn till indexuppräkningar av arbets- kostnaderna. Dessutom har SKI lagt in vissa myndighetskostnader (totalt 600 miljoner kr för perioden 2010-2050) efter år 2010 i de framtida kostnaderna och därmed i avgiftsunderlaget.
En fråga som diskuterats inom utredningen är huruvida den tillsyn som kommer att fordras efter det att slutförvaret tillslutits bör ingå i kostnadsberäkningarna och därmed i avgiftsunderlaget.
Målsättningen för ett förvar av KBS-3 typ är emellertid att det inte skall behöva övervakas efter förslutning. Den tillsyn som kan komma att erfordras blir under denna förutsättning av ringa omfattning och finansieringen av denna borde kunna ingå i samhällets normala miljötillsyn. Det är idag inte möjligt att beräkna vilka kostnader som omkring år 2050 skulle kunna krävas i en situation med krav på en mer aktiv tillsyn. Vi menar därför att sådana eventuella kostnader inte kan ligga till grund för någon avgiftssättning i dagsläget, utan att frågan om finansiering av en mer aktiv tillsyn måste övervägas framöver då en sådan tillsyn
eventuellt aktualiseras.
Några oberoende sammanställningar av åtgärdsprogrammets kostnader baserade på andra förutsättningar än de som SKB ansatt har inte genomförts. Sådana skulle dock kunna motiveras av att pro- jektens utformning kan komma att variera beroende på t.ex. resultatet av utvärderingarna efter den första etappen av deponering- en eller att nya krav från tillsynsmyndigheterna kan tillkomma under processens gång.
I samband med förslaget till avgift för år 1994 pekade Statens kärnkraftinspektion hösten 1993 på behovet av att SKB utvecklar metoder för beräkning av osäkerheter och risker i programmet. Särskilt underströk Kärnkraftinspektionen att olika beslut och åtgärder i slutförvarsprogrammet kan påverka kostnaderna i olika riktningar och att sådana ömsesidiga beroenden borde beaktas i de kalkylmodeller som används. Som exempel angavs bl.a. att ett påtvingat återtagande av kapslar från demonstrationsförvaret sannolikt — förutom de direkta kostnaderna för själva återtagandet - även skulle kunna kraftigt försena hela programmet och däri— genom orsaka stora merkostnader. Inspektionen ifrågasatte SKBs uppfattning att sådana merkostnader kan inrymmas inom det extra osäkerhetspåslaget vid tillämpning av gängse nuvärdeskalkylerings- metodik och under den diskonteringsränta som hittills fått gälla vid antagandet om avkastningen på fonderade avgiftsmedel.
Vi har givit några konsulter i uppdrag att försöka bedöma om de kostnadsnivåer och osäkerhetspåslag som SKB använder sig av är rimliga. Den tid som stått till förfogande har endast möjliggjort översiktliga genomgångar av kostnadsunderlaget. Rapporterna bifogas som bilaga 8 — 10. Tre olika konsulter har anlitats med olika inrikting:
1. ÅF-Energikonsult. Bedömning utifrån kunskap om bygg- och anläggningsprojekt inom andra energi- och industriområden.
2. Åhagen & Co AB i samarbete med Karinta-Konsult. Bedöm- ning utifrån projektspecifik kunskap om KBS-3 metoden.
3. Nuclear Assurance Corporation. Bedömning utifrån interna- tionell erfarenhet om kostnader för kärnbränslehantering.
I de två första studierna fokuseras på frågor som rör metoder för kostnadskalkyleringen och hur osäkerhet beaktas i SKBs kalkyler, medan den tredje redovisar bedömningar av rimligheten i olika delar av SKBs kostnadsberäkningar.
7.3.2. Metoder för kostnadsberäkningarna
I de två studierna från ÅF-Energikonsult resp. Åhagen och Karinta— Konsult fastslås att kostnadsunderlaget för det valda konceptet förefaller väl genomarbetat och granskat. Båda framhåller vidare att de s.k. normala påslagen förefaller i nivå med de som används i andra projekt av liknande karaktär.
Som centralt för bedömning av tillförlitligheten i kostnads— bedömningarna påtalas emellertid behovet av kalkylmetoder som på ett bättre sätt kan belysa konsekvenser av att andra händelser inträffar än dem som SKBs kalkyl baserar sig på. Detta framhålls som nödvändigt om nivån på de s.k. extra påslagen skall kunna bedömas. De extra påslagen skall ju ta hänsyn till frågor av mer övergripande karaktär som:
- Räknar man på rätt koncept? - Hur säkert är det att det beskrivna systemet är det som slutligen kommer att genomföras? - Vilka förändringar kan komma att ske?
ÅF-Energikonsult påpekar att osäkerhet i sig innebär både risker och möjligheter och att osäkerheter i en kalkyl kan vara av olika art, tekniska och icke-tekniska. Exempel på de senare kan vara förutsättningar i projektets omvärld, t.ex. konjunktur, valutakurser eller säkerhetskrav. I ett entreprenadbud är det vanligt att sådana frågor hanteras som "reservationer", dvs. entreprenören redovisar vad han baserat sitt anbud på och detta utgör då en förutsättning för att anbudet skall gälla.
Gemensamt för de mer övergripande frågorna är att de påverkar två, fler eller alla kostnadsposter. Typiskt är att en ändring i en sådan parameter kan leda till en "domino-effekt" som påverkar kalkylen på många andra ställen på ett svåröverskådligt sätt. Ett
känt aktuellt exempel är tunneln under Engelska kanalen som uppges ha blivit dubbelt så dyr som budgeterat. Ett skäl uppges vara att myndigheterna ställt högre och dyrare säkerhetskrav än de som kalkylen ursprungligen baserats på.
I konsultrapporterna redovisas några alternativa angreppssätt för kalkylering av kostnaderna för kärnavfallshanteringen som grund för bättre bedömning av tillförlitligheten i kostnadsberäkningarna.
Det enklaste sättet att försöka beräkna effekter av andra händelser än de planerade är att göra känslighetskalkyler. I dessa varieras någon för kalkylerna väsentlig förutsättning varpå skillnader i kostnadsutfall till följd av denna förändring beräknas. En svaghet med denna metod är att den inte på ett konsistent sätt tar hänsyn till det beroende som ofta finns mellan olika faktorer.
ÅF-Energikonsult föreslår s.k. successiv kalkylering som ett sätt att belysa möjliga kostnadsutfall. Denna metod bygger på kvalifice— rade bedömningar om möjliga kostnadsutfall för delkomponenter som grund för statistiska beräkningar av sannolikheten för olika utfall av de totala kostnaderna.
I rapporten från Åhagen och Karinta-Konsult betonas behovet av att alla de olika typer av osäkerheter som finns, såväl på intäkts- sidan som på kostnadssidan, beskrivs på ett sätt som möjliggör bedömningar av tillförlitligheten i dagens finansieringssystem under olika förutsättningar.
För att ta hänsyn till beroendet mellan olika faktorer föreslår Åhagen och Karinta-Konsult att SKB utformar konsistenta alter- nativa scenarier och att kostnadsutfallet för dessa beräknas.
Vidare fokuserar Åhagen och Karinta-Konsult på att oförutsedda händelser som berör lokalisering av anläggningarna och kapselut- formningen liksom oförutsedda bergegenskaper kan komma att medföra betydande merkostnader. Åhagen och Karinta-Konsult presenterar exempel på sådana merkostnader i en tabell (se bilaga 9 s. 34—36).
7.3.3. Bedömning av SKBs beräknade kostnader
I rapporten från Nuclear Assurance Corporation redovisas bedömningar av nivåer för några olika kostnadsposter som ingår i
SKBs beräkningar. Det gäller transporter, inkapslingsanläggningen, djupförvaret och rivning av kärnkraftverk. Bedömningarna baseras på jämförelser med liknande system som finns i drift i andra länder (detta gäller transportkostnader och inkapslingsanläggning), som kostnadsuppskattats i andra länder (djupförvar) eller som beräknats mer i detalj (rivningskostnader).
Beträffande transportkostnaderna finner Nuclear Assurance Corporation att SKBs beräkningar är rimliga och stämmer väl överens med de erfarenheter Nuclear Assurance Corporation har.
Av särskilt intresse när det gäller inkapsling är Nuclear Assurance Corporations redogörelse över kostnaderna för byggande och drift av den inkapslingsanläggning för medelaktivt avfall som finns i Sellafield i Storbritannien och den diskussion om SKBs uppskattade kostnader för en inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle som förs i rapporten.
Nuclear Assurance Corporations bedömning är att medan kostnaderna för byggnadsdelen av anläggningen förefaller väl underbyggd och i nivå med vad som erfarits i Sellafield, så är det möjligt att kostnaderna för konstruktion och utförande av själva kapseln kan ha underskattats. Nuclear Assurance Corporation uppskattar att en fullt licensierad tom kapsel skulle kunna kosta 850 000—900 000 kr per styck, vilket ligger 150 000—200 000 kr högre än SKBs beräkning på 700 000 kr per styck. Med hänsyn till att ca 3 600 kapslar skall tillverkas (i 25 års alternativet) skulle detta innebära en merkostnad på 540 — 720 milj. kr för hela avfallsprogrammet. Detta motsvarar ca 10 — 15 % av de totala driftkostnaderna för inkapslingsanläggningen.
SKBs totala påslag för osäkerhet och onoggrannhet för inkapslingsanläggningen är ca 2 300 milj. kr (se tabell 7.3). Den påpekade osäkerheten skulle således utgöra ca 25 % av hela påslaget, eller drygt hälften av det extra påslaget.
När det gäller kostnaderna för djupförvaret är Nuclear Assurance Corporations uppfattning att SKBs kostnadsuppskattningar väl tillgodoser kraven från osäkerhetssynpunkt. Nuclear Assurance Corporations uppfattning om SKBs beräkning av kostnader för djupförvaret sammanfattas i rapporten (s. 36—37) enligt följande:
SKB har varit mycket konservativa i kostnadsuppskattningarna.
Kostnaderna i Plan 93 baseras på den dyraste konstruktionen för förvar, vilket innebär att tillträde till förvaret sker via en spiralnedfart istället för via ett vertikal hisschakt. Emellertid går det inte att säga med säkerhet vilket alternativ som med störst sannolikhet kommer att väljas, förrän slutlig lokalisering är fastställd ...... De program som fastställts för att utvärdera eventuella problem som kan uppkomma i förvarets omgivning är väl genomtänkta. Sverige bedöms ha en ledande ställning i världen vad avser bergsvetenskap, gruv- och tunnelbyggnationer ...... Information som erhållits vid byggnationen av Äspö berglaboratorium kommer att möjliggöra för SKB en ytterligare utvärdering av osäkerheter i kostnaderna för vissa aktiviteter, såsom borrningsteknik för minimering av borrhål eller skador på tunnelväggama ...... SKB har gjort ett mycket bra arbete för att identifiera vilka potentiella problem som kan uppstå p.g.a. långtidsförvar av radioaktivt avfall, samt startat upp program vid Äspö för att börja lösa dessa eventuellt uppkomna problem....
Nuclear Assurance Corporation har även gjort en bedömning av SKBs beräknade rivningskostnader. Slutsatsen är att det föreligger en stor spridning i beräknade rivningskostnader i olika länder och mellan olika företag och att de svenska kostnaderna genomgående ligger lågt. En separat diskussion om rivning och rivningskostnader ges i avsnitt 7.4.
7.3.4. Internationella jämförelser av kostnader för inkaps— ling och djupförvar
Olika länder har olika koncept för omhändertagande av avfallet. Deponering av icke-upparbetat avfall planeras i — förutom Sverige — Kanada, Finland, Spanien, USA och Tyskland. I Tyskland finns dock även ett program för deponering av upparbetat avfall. IBelgien, Frankrike, Japan, Holland, Schweiz och Storbritannien är inriktningen att deponera upparbetat avfall.
Såväl för använt bränsle som för upparbetat avfall planeras geologisk förvaring. Även om deponeringen planeras i olika geologiska medier i olika länder är de grundläggande principerna för deponeringen lika. Avfallet skall deponeras i kapslar på 300 — 1000 meters djup i berggrunden. Säkerheten skall åstadkommas genom flera av varandra oberoende barriärer.
Mest intressanta för jämförelser med Sverige är länder som planerar för geologisk deponering av icke-upparbetat avfall, dvs.
Kanada, Finland, Spanien och USA. Ännu har dock inget land färdigställt vare sig en anläggning för inkapsling av använt kärnbränsle eller en geologisk slutförvaring av inkapslat bränsle. Kostnadsuppskattningar har dock gjorts i många länder.
Inom OECD-NEA (Nuclear Energy Agency) har en arbetsgrupp tagit fram en rapport som redovisar beräkningar av kostnader för inkapsling och geologiska djupförvar i olika länder. I rapporten "The Cost of High-Level Waste Disposal in Geological Repositories" definieras och redovisas bl.a. påslag för osäkerhet ("contingency"). "Contingencies" läggs vanligen på som en procentsats på varje kostnadsandel. Procentsatsen kan variera. "Risk factor" tas med i kalkylen för att ta hand om kostnader beroende på icke-tekniska orsaker, t.ex. politiska sådana.
I tabell 7.4 ges jämförelser mellan kostnadsuppskattningar från länder som planerar för direktdeponering i geologiska förvar.
Tabell 7.4 Kostnadsuppskattningar (inkl osäkerhetspåslag) för geologisk direktdeponering av använt kärn- bränsle från olika länder. 1991-års priser.
Land Bränsle Kostnad i Kostnad i ton U miljarder USD 1991 (k USD/ton)
Kanada 191 000 8,7 45
Finland 1 840 0,76 413
Tyskland 35 600 4,6 129
Spanien 6 740 2,0 296
Sverige 7 840 3,2 408
USA 86 800 10,0 115 9 500 *)
*) Försvarsavfall rn m
Källa: Rapport från ÅF—Energikonsult (bilaga 8)
De i tabellen angivna kostnaderna för omhändertagande av avfall är svåra att jämföra, eftersom de hänför sig till olika stora kärn- kraftsprogram och bränsle med olika utbränning (och därmed värmeutveckling). I OECD-rapporten konstateras att man endast kan göra jämförelser om kostnaderna slås ut över den producerade elenergin. I figur 7.1 har kostnaderna därför hänförts till antalet producerade TWh elenergi.
Figur 7.1 Kostnad (milj. USA-dollar per TWh) för direkt- deponering av använt kärnbränsle i förhållande
till producerad elenergi (TWh)
O 0 5000 10000 15000 20000 25000
Källa: The Cost of High-Level Waste Disposal in Geological Repositories, OECD-NEA 1993
Sverige ligger näst högst i kostnad efter Finland. Lägst ligger USA. En stor kärnkraftsproduktion ger genomgående låg avfallskostnad. Detta är ett resultat av stora fasta kostnader för avfallshanterings- programmen, vilket medför att stordriftfördelarna blir betydande. Sveriges 1,6 miljoner USD per TWh motsvarar, vid 7,94 SEK/USD, 1,27 öre/kWh. Eftersom Finland har en liknande avfallspolicy som Sverige, är det inte överraskande att de specifika kostnaderna ligger i samma storleksordning. Det finska slutförvars- systemet är dock endast ca 1/6 av det svenska i storlek och eftersom ca 50 % av de svenska kostnaderna har bedömts som fasta kan det förefalla som om skillnaderna mellan Sverige och Finland borde vara större. De svenska beräknade kostnaderna ligger således högt även i jämförelse med de finska.
I studien från OECD-NEA anges även hur stora kostnader för FoU, platssökning och platsutvärdering som beräknas i procent av de totala kostnaderna för avfallet. Detta anges i figur 7.2.
Figur 7.2 FoU och platsval som procent av totalkostnad
%
Källa: Rapport från ÅF-Energikonsult, s. 27 (bilaga 8)
Som framgår är spridningen stor. Sverige ligger kring median- värdet. Av figuren framgår även den påfallande höga andelen för dessa kostnadsposter i USA. Trots att kostnadsandelen är så hög leder det stora kärnkraftsprogrammet emellertid till att kostnaden per TWh blir ungefär samma som i Sverige.
7.4. Rivning av kärnkraftverk
7.4.1. Allmänt
Vid granskningen av SKBs kostnadsberäkningar har de största avvikelserna noterats för rivning av kärnkraftverk. Vi har därför valt att ge en relativt omfattande redovisning av hur rivning av kärnkraftverk går till och av de olika kostnadsberäkningar som redovisats. '
7.4.2. Teknisk beskrivning av rivning av kärnkraftverk
Avveckling och rivning av ett kärnkraftverk omfattar alla steg från det att det utbrända kärnbränslet i reaktortanken avlägsnas till det att reaktorn rivs och området för kärnkraftverket återställts så att den kan användas för andra ändamål. Det senare brukar kallas att anläggningen återställts till " green field"-status. Avvecklingen skall genomföras på ett sätt som tillgodoser krav som ställs från hälso- och säkerhetssynpunkt.
Det internationella atomenergiorganet IAEA har definierat tre stadier i nedläggningsarbetet för en kärnkraftsanläggning. Den första stadiet innebär att elproduktionen upphör, att bränslet och kylmedlet för reaktorn avlägsnas samt att anläggningen tillförsluts på ett sätt som tillgodoser krav på säkerhet. Säkerheten kan kräva viss kontinuerlig övervakning och underhåll av vissa anläggningar som t.ex. fläktar och pumpar.
Stadie två innebär att hela anläggningen nedmonteras och avlägsnas utom själva reaktorn, reaktorinneslutningen och vissa andra delar, som försluts. De kvarvarande delarna av anläggningen måste fortfarande övervakas och kontrolleras, men omfattningen och kostnaderna för verksamheten kan bli betydligt mindre än under det första stadiet.
I det tredje stadiet av rivningen avlägsnas de återstående delarna av anläggningen och anläggningsområdet återställs på så sätt att annan markanvändning blir möjlig ("green field"). Detta steg planeras i vissa fall att uppskjutas ett antal decennier, vanligtvis mellan 30 och 60 år.
Det är inte nödvändigt att nedläggningen sker i tre olika stadier. Stadium 2 tillämpas i första hand om man avser att senarelägga den slutliga rivningen. Ifall rivningen avses att påbörjas inom några år efter avslutad drift är det naturligt att gå direkt via stadium 1 till stadium 3. Detta är utgångspunkten för SKBs kostnadsberäkningar (se avsnitt 7.4.4).
Nedmonteringen av ett kärnkraftverk skiljer sig från rivning av andra industrianläggningar främst p.g.a. de risker som är för- knippade med att arbeta i en radioaktiv miljö. Delvis är arbetet dock av samma slag som de underhålls— och reparationsarbeten som utförs kontinuerligt vid kärnkraftverken. Dessa är därför en källa
till erfarenhet som kan utnyttjas vid rivningarna. De rivningar av forskningsreaktorer och små kraftreaktorer som har genomförts runt om i världen visar att rivning av en kärnkraftsanläggning inte innebär några olösliga tekniska problem. I de fall rivningen gällt reaktorer där det skett tekniska haverier har dock problemen varit betydligt större.
En del rivningsarbeten kan ställa krav på speciellt utformade verktyg som möjliggör arbete bakom en strålskyddande skärm. Tekniken som sådan finns utvecklad. Utvecklingsarbete pågår för att kunna minska persondoserna på ett kostnadseffektivt sätt, då det gäller i allt högre utsträckning att finna optimala avvägningar mellan manuella arbetsmoment och robotiserade.
Den dominerande radioaktiviteten som finns kvar i reaktor- anläggningen när bränslet har transporterats bort är kobolt 60, som har 5 års halveringstid. Det betyder att stråldosen sjunker till ca 1/1000 inom 50 år. Radioaktiviteten finns dels i material som blivit aktivt efter neutronbestrålning från reaktorhärden (inducerad aktivitet), dels som en beläggning på ytor som varit i kontakt med reaktorvattnet. Genom att dekontaminera (tvätta rent) anläggningen kan stråldosen från beläggningar också minskas till 1/100, medan inducerad aktivitet ej kan tvättas bort. Den nyligen genomförda systemdekontamineringen i Oskarshamn 1 bekräftade detta.
I och med att stråldosen minskar förenklas rivningsarbetet. I många länder planerar man därför att skjuta upp rivningsarbetet inom Stadie 3.
Fördelarna med att uppskjuta visst arbete måste vägas mot nackdelarna, t.ex. att kunskap om anläggningen hos den utförande personalen riskerar att gå förlorad samt att anläggningen kommer att kräva underhåll och övervakning under avstängningsperioden.
Även förhållanden som rör finansiering av rivningen kan komma att påverka takten i rivningsprocessen. Om medel för rivning reserverats innebär en förskjutning av rivningen i tiden att de reserverade medlen kan ges en längre tids förräntning och därmed erhålla en högre (real) avkastning, vilket i sin tur ställer lägre krav på avsättningar till fonderna i dagsläget (givet att kostnaderna antas opåverkade av senareläggningen).
I Storbritannien diskuteras senareläggningar av vissa resurskrä- vande moment i rivningen med upp emot 135 år, något som tillsam-
mans med den föreslagna deponeringen av rivningsavfallet inom den forna kraftanläggningen får stor betydelse för vilka avsättningar som nu krävs i kraftföretagen för att säkerställa den framtida finansieringen av rivningarna.
SKB utgår i sina beräkningar av svenska rivningskostnader från att rivningen påbörjas snarast efter det att reaktorn ställts av.
7.4.3. Ett exempel på en genomförd rivning: Shipping- portverket i USA
Ett stort antal kärntekniska anläggningar har rivits runt om i världen. Huvuddelen av dessa har varit laboratie— eller experimentuppställningar, men även mera komplicerade rivningar av t.ex. delar av upparbetningsanläggningar har genomförts. På reaktorsidan är det främst mindre forskningsreaktorer och några små och halvstora kärnkraftverk som rivts. En av de mera omfat— tande rivningarna som genomförts gäller Shippingporti USA.
Shippingport var en PWR-reaktor med 72 MW elektrisk effekt. Den var idrift mellan 1957 och 1982. Rivningen påbörjades 1985 och avslutades i juli 1989, ca sex månader tidigare än planerat, och platsen godkändes som återställd till " green-field" i december 1989. Projektet hör till de mer väldokumenterade rivningarna, också när det gäller kostnadsdata, som genomförts.
En del av erfarenheterna från Shippingport är väl överförbara på stora kraftreaktorer.
Rivningen inleddes med nedmontering och avlägsnande av 26 olika rör- och elsystem innan byggnaderna kunde börja rivas. Totalt avlägsnades ca 17 100 meter kontaminerade rör och 16 800 meter icke—kontaminerade rör och 1300 tankar.
Reaktortanken med ett skyddande betonghölje avlägsnades intakt och transporterades per båt till slutförvar. Tanken med hölje var 12,5 meter hög och 5,4 meter i diameter och vägde ca 870 ton.
Totalt togs ca 6000 m3 radioaktivt avfall om hand, motsvarande ungefär 4 185 ton. Dessutom tillkom 11 470 m3 icke-kontaminerat rivningsavfall, som användes som utfyllnadsmaterial.
De totala persondoserna uppgick till 1,55 person-Sv. Dessa hade
uppskattats till 10,07 person-Sv i rivningsplanen. För att hålla persondoserna på en nivå kallad "as low as reasonably achievable" eller ALARA, gjordes i varje skede kostnad/nyttaanalyser. I detta sammanhang bedömdes att utgifter upp till 200 000 dollar per inbesparad personSv kunde motiveras. Delar av rivningen föregicks av genomgång i klassrum och övningar av arbetsmomenten i icke- strålningsutsatt miljö. Sammantaget medverkade dessa åtgärder till de förhållandevis låga stråldoser som kunde konstateras efter projektets genomförande.
Den totala projektkostnaden uppgick till 91,3 miljoner dollar, vilket var 7 miljoner lägre än den uppskattade projektkostnaden (98,3 miljoner), dvs en minskning med ca 10 %. Iuppskattningarna av den totala projektkostnaden ingick påslag för kostnadsosäkerhet med i genomsnitt 16 %. Knappt hälften av osäkerhetspåslaget utnyttjades således.
Efter projektets genomförande gjordes en omfattande uppföljning av kostnadsavvikelser i förhållande till vad som uppskattats. För några poster var avvikelserna stora. Den största procentuella avvikelsen erhölls för deponeringskostnaden för avfall som ökade med en faktor fyra under projekttiden.
Sammantaget visar erfarenheterna från Shippingport att ett rivningsprojekt med god projektledning kan genomföras inom avsatt tid och budget.
7.4.4. SKBs rivningsstudier
SKB har tillsammans med kärnkraftsföretagen genomfört tre studier av rivning av kärnkraftverk för att bedöma teknik och kostnader för rivning. Studierna redovisas i SKBs tekniska rapportserie. Den första publicerades 1979 och den andra 1986, båda under titeln "Teknik och kostnader för rivning av svenska kärnkraftverk." SKB planerar att publicera den tredje studien i juni 1994 och har låtit utredningen ta del av ett utkast till rapporten.
Omfattningen av studierna har successivt blivit större och studierna mera detaljerade. 1979 års studie baserades på en detaljerad genomgång för några olika system i reaktor- och
turbinanläggningen i Barsebäck 1. Resultatet överfördes till hela reaktorn genom att proportionera mot materialmängder. Kostnaden för att demontera reaktortanken och för byggnadsrivning studerades separat.
1986 års studie behandlade Ringhals 1 och Ringhals 2 och genomfördes till stor del av personal med erfarenhet från planering av underhålls- och ombyggnadsarbeten. De genomförde en bedömning rum för rum och system för system av vilka insatser som skulle behövas för att riva ut all utrustning i rummet resp. systemet. Parallellt gjordes detaljerade studier av vilka material- mängder som behöver tas om hand och deras aktivitetsnivå. Kostnaderna för att demontera reaktortanken och för byggnads- rivning studerades separat. Vidare ingick i 1986 års studie en första bedömning av kostnaderna från det reaktorn tas ur drift till dess rivningen påbörjas, den sk avställningsdriften.
I 1994 års studie behandlas rivning av Oskarshamn 3 och Ringhals 2. För Ringhals 2 har samma metodik tillämpats som i 1986 års studie, medan en mera detaljerad studie genomförts för Oskarshamn 3. I denna har arbetet delats upp i ett stort antal arbetspaket, som var och ett har tids- och kostnadssatts. Utgångs- punkten är en god kännedom om ingående materialmängder, rör, ventiler etc. i alla system i anläggningen, samt kännedom om förväntade aktivitets- och dosnivåer i systemen.
Separat har i den senaste studien en detaljerad genomgång av personalbehov för kraftverket under avställningsdrift och rivning genomförts.
I studien antas att reaktorena skall rivas så snart som möjligt efter att de har tagits ur drift och att rivningen skall genomföras så att kraftverksplatsen återställs till s.k. " green-field".
Tiden från stopp av elproduktion till färdig återställning beräknas till knappt sju år för det första blocket på en plats. Det egentliga rivningsarbetet utförs på drygt fem år. Innan rivningen påbörjas skall bränsle, styrstavar m.m. samt driftavfall vara borttransporte- rat, vilket beräknas ta ca ett år. Under denna tid, avställnings- driften, sker även förberedelser för rivning, t.ex. dekontaminering.
Avvecklingsarbetet kan således indelas i tre huvudfaser:
1. Avställningsdrift 2. Systemrivning 3. Byggnadsrivning och återställande av markområdet.
Rivningen planeras genomföras med känd teknik och på ett sådant sätt att stråldoserna till personalen och utsläppen till omgivningen ligger väl inom tillåtna gränser.
För att få en effektiv resursplanering påbörjas rivningsarbeten på flera håll samtidigt.
Innan den konventionella byggnadsrivningen i fas 3 inleds sker omfattande radiologisk avsökning av alla kvarvarande byggnads- delar i syfte att kunna friklassa dem.
Vid rivningsarbetet används huvudsakligen samma utrustning som används under underhålls- och ombyggnadsarbeten. Endast för sönderdelning av reaktortanken och dess interna delar, samt för viss betongrivning krävs specialutrustning.
Vid rivningen eftersträvar man att ta ut avfallet i så stora bitar som möjligt, t.ex. tas tankar, pumpar och ventiler, liksom olika turbinkomponenter ut hela och transporteras till SFR. Det möjlig- görs av att Sverige har ett uppbyggt system för fartygstransporter och sedan deponering i SFR. Enligt uppgift från SKB skiljer sig svenska rivningsstudier avsevärt från kostnads— och dossynpunkt från utländska studier, där komponenterna oftast skärs ned i meterstora bitar eller mindre.
Avfall från rivning av kärnkraftverk har mycket olika aktivi- tetsnivå och ställer därmed olika krav på hantering och slutför- varing. Rivningsavfallet kan delas in i fyra kategorier:
1. Avfall som kan friklassas
2. Avfall som kan deponeras på platsen, t.ex. i byggnadernas underjordiska delar
3. Avfall som kan slutförvaras i SFR
4. Avfall som kräver deponering i djupförvaret.
Klassningen av avfallet i olika klasser påverkar kostnaderna för slutförvaring, men har enligt SKB en mindre påverkan på själva rivningskostnaden. Av speciellt intresse är hur mycket material som kan friklassas.
Den totala mängden avfall från Oskarshamn 3 (exkl. inaktiv betong) har beräknats till ca 17 000 ton. Av detta behöver ca 9 600 ton hanteras som aktivt avfall, medan resten inte är kontaminerat eller kan friklassas. Det aktiva avfallet motsvarar efter förpackning i transportbehållare eller ISO-containers ca 15 000 m3. En del av detta avfall skulle kunna deponeras på platsen, men har i kostnads- beräkningen antagits bli transporterat till SFR.
Totalt för samtliga svenska kärnkraftverk beräknas den volymen som skall deponeras i SFR bli ca 144 000 m3, vilket är en ökning med ca 40 % i förhållande till 1986 års studie.
I reaktortankarnas inre delar ingår även en viss del långlivade nuklider, t.ex. Ni-63, Ni-59 och Nb-94. Sådant avfall kan komma att mellanlagras i CLAB för att senare deponeras i djupförvaret för använt bränsle och annat långlivat avfall.
Arbetet med aweckling och rivning av kärnkraftverken är personalkrävande och huvuddelen av kostnaderna är personal- kostnader. En detaljerad genomgång av resursbehovet under olika faser ligger till grund för kostnadsberäkningen. För Oskarshamn 3 bedöms totala resursbehovet till 1340 manår, varav ca 900 för själva rivningsperioden. I tabell 7.5 redovisas de beräknade rivningskostnader för samtliga svenska kärnkraftverk. I kostnaderna ingår ett påslag för oförutsett på 20 % (25 % på byggnadsrivning).
Tabell 7.5 Sammanställning av rivningskostnader för de svenska kärnkraftverken, miljoner kr (1994)
0102 03 B1 32 Rl R2 R3 R4 Fl F2 F3
Service— drift. 117117 121 108 108 115 113 103 101 121 114 121
Rivning av tank oint. 74 74 75 74 74 74 75 74 74 75 75 75
Rivning av syst. 289 316 498 316 316 387 279 279 279 483 483 498
Byggn- rivn. 103129 223 124 147 146 153 158 169 179 170 242
Avfalls- behåll. 6 7 14 7 8 9 11 11 11 13 13 14
avfall 446445777666
Totalt 593 648 937 634657 736 637 631 641 877 861 956
Avställ. drift 751 344 1 170 75 ] Källa: Teknik och kostnader för rivning av svenska kärnkraft-
verk, juni 1994, SKB
I tabell 7.5 ingår inte kostnader för transport och deponering av avfall. De totala transportkostnaderna för de svenska kärnkraft- verken uppskattas till 250 MSEK och kostnaderna för deponering i SFR till ca 730 MSEK. Utslaget på en reaktor motsvarar det ca 100 MSEK för Oskarshamn 3 och ca 60 MSEK för Ringhals 2.
Kostnaderna för själva rivningsarbetet enligt tabell 7.6 är ca 20 % lägre än 1986 års kostnader (uppräknad till kostnadsnivå 1994). Kostnaderna för avställningsdriften är däremot ungefär dubbelt så höga som 1986 års kostnader, vilket till en del beror på att huvuddelen av planeringsarbetet förts över till avställningsdriften, men främst på att kostnaderna tidigare underskattats.
7.4.5. Internationella jämförelser av rivningskostnader
Att jämföra kostnader för likartade projekt mellan olika länder är vanligtvis förenat med svårigheter av olika slag. Skillnader i juridiska förhållanden, i tekniska och ekonomiska förutsättningar och definitioner gör att graden av jämförbarhet i olika uppskatt- ningar alltid kan ifrågasättas.
Jämförelser av de uppskattningar som har redovisats i olika länder när det gäller kostnader för rivning av kärnkraftverk visar emeller- tid ofta på stora skillnader. Detta har lett till ingående diskussioner både internationellt och i dessa länder, bl.a. därför att rivningskost- naderna utgör en viktig faktor vid bedömningar kring behov av fondering av medel för att klara finansieringen. Frågan kan också ha betydelse i samband med diskussionen om värdet av statligt ägda kärnkraftverk vid eventuell privatisering.
Frågan om kostnaderna för rivning av kärnkraftverken är således känslig i många länder. Det faktum att Central Electricity Generating Board i Storbritannien under några år i slutet av 1980- talet reviderade sina uppskattningar av de framtida rivningskost- naderna för en Magnox-reaktor från 312 miljoner pund till 599 miljoner, dvs. kostnaderna fördubblades, framhålls ofta som exempel på att kostnaderna för rivningar kraftigt kan ha under- skattats även i andra länder. (Källa: The Cost of Decommissioning Nuclear Facilities, National Audit Office, London.)
Revideringarna i Storbritannien sammanföll med, och påverkades
sannolikt av, den förestående privatiseringen av elmarknaden, men även andra faktorer, som t.ex. nya krav för slutförvaring av rivningsavfallet hade betydelse. År 1988 infördes nämligen strängare regler för omhändertagande av bl.a. reaktordelar, som innebar krav på sönderdelning, förpackning och deponering under jord i stället för som tidigare deponering i odelat skick i havet.
Direkta jämförelser av rivningskostnader mellan t.ex. Stor- britannien och Sverige försvåras bl .a. av att de engelska reaktorerna är av en helt annan typ än de som vi har i Sverige. I tabellen nedan jämförs uppskattade mängder av radioaktivt avfall från rivningar av en Magnox—reaktor resp. en engelsk PWR-reaktor. Observera skillnaderna i reaktorkapacitet.
Tabell 7.6 Jämförelse av radioaktivt avfall från en Magnox- reaktor och en PWR-reaktor, ton
Magnox PWR (Berkeley, 2 *138 MW) (Sizewell "B" 1200 MW)
Betong 24 000 8 000 Stål 19 000 4 500 Grafit 4 000 - Totalt 47 000 12 500
Källa: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991
Direkta jämförelser mellan uppskattade rivningskostnader i olika länder försvåras av ett flertal andra faktorer än reaktortyp. Bland annat måste det klarläggas exakt vad som ingår i kostnads-
beräkningen, samt i vilket syfte beräkningen har genomförts.
Inom OECD-NEA har en arbetsgrupp med deltagare från olika OECD-länder gjort en omfattande utredning av rivningskostnader som presenterats i rapporten Decommissioning of Nuclear Facilities. Nedanstående uppgifter härrör i huvudsak från denna rapport.
I rapporten analyseras vissa orsaker till att kostnadsuppskatt— ningarna ofta visar på så olika resultat. Rapporten bygger på uppgifter från en omfattande enkät vars svar analyserats, normerats och stämts av med ansvariga i de olika länderna. Ett syfte med rapporten är att försöka göra sammanställningar av uppgifter som verkligen är jämförbara, som en grund för fortsatta diskussioner.
Skillnader i faktorer som befolkningstäthet och politiska värde- ringar påverkar ländernas rivningsstrategi, t.ex. i vilken utsträck- ning som längre eller kortare avställningsperioder skall föregå den slutliga rivningen. Reglerna för klassificering, friklassning, transporter och slutförvar av olika typer av avfall varierar mycket i de olika länderna. Deponeringsställen för rivningsavfall finns i vissa men långt ifrån i alla länder och där dessa saknas ökar användningen av förvaring vid kärnkraftverken.
Kostnadsuppskattningarna baserar sig på delvis helt olika rivningsteknik. I vissa fall krävs större insatser för dekontaminering till följd av ökad spridning av radioaktiva ämnen under drifttiden. I vissa projekt ingår kostnader för forskning och utveckling, avlägsnande av kärnbränslet och/eller mellanlagring av detta.
En ibland förbisedd faktor som kan förklara stora avvikelser är de valutaomräkningar som ibland görs. Ofta görs jämförelser i USA- dollar. De stora förändringarna i växelkurser under 1980-talet reflekterar delvis andra faktorer än skillnader i relativpriser i olika länder.
Som exempel var en USA—dollar 1984 värd 2,74 tyska mark, för att 1990 vara nere i 1,6. Dessa fluktuationer avspeglar inte direkt förändringarna i relativpriser på storheter som arbetskostnader och råmaterial i de två länderna, vilket medför att jämförelser i dollar mellan tyska och amerikanska projekt för olika år under denna period ger intryck av skillnader som inte motsvaras av förändringar i verkligheten.
Detta framgår av tabell 7.7 I tabellen redovisas dels kostnads-
uppgifter från en studie från NEA 1986 med kostnaderna angivna i 1984 års dollar dels kostnadsnivåerna då de nationella uppskatt- ningarna från samma studie först omräknats till 1990 års prisnivå och sedan omvandlats till USA-dollar. I vissa fall har under denna period värdet av en USA-dollar ökat med hela 60 %, i andra fall med endast 10 %.
Effekterna av dessa förhållanden och hur rangordningen av de uppskattade projektkostnaderna för reaktorer av olika typ påverkas framgår av tabellen. Originaluppskattningarna från 1986 har modifierats till att motsvara en anläggning på 1300 MW och med ett osäkerhetspåslag på25 %. En genomgående trend är att de amerikanska kostnadsuppskattningarna ligger på en betydligt lägre nivå om omräkning görs till 1990-års prisnivå. Av tabellen framgår betydelsen av vilket år som väljs för jämförelsen.
Tabell 7. 7 Kostnadsuppskattningar från 1986-års NEA - studie i 1984 resp 1990 års USA-dollar, miljoner
Land Originaluppskattning1986 I 1990-års i 1984-års USA-dollar USA—dollar
Canada 145 (HWR) 198 Finland 105 (PWR) 208 Tyskland 119 (PWR) 208 173 (BWR) 303 Sverige 107 (PWR) 198 140 (BWR) 259 USA 97 (PWR) 121 113 (BWR) 141
Källa: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991
De olika länderna använder sig även av mycket olika påslag för att reflektera osäkerheten i kostnadsuppskattningrna. I Tyskland, Italien och Japan görs inga explicita kostnadspåslag för osäkerhet. I Spanien räknar man med ett påslag på 15 %. I Finland räknar man med 10 resp. 15 % och i Canada med 17 %. I de svenska beräk— ningarna görs påslag på 20 %, i USA 25 % och i Storbritannien varierar påslagen med mellan 33 och 70 %. Eftersom metodiken för kostnadsberäkningarna skiljer sig åt i de olika länderna kan man emellertid inte dra några enkla slutsatser om vilken "försiktighets- princip" som de facto tillämpas av de olika staterna.
Ett sätt att öka jämförbarheten i uppgifterna från de olika länderna kan vara att komplettera jämförelser i pengar med direkta jämförel- ser av kvantiteter av t.ex. avfallsmängder osv. som kostnads- beräkningarna är baserade på. Vissa sådana jämförelser görs i studien från NEA.
Jämförelserna föregås där av vissa korrigeringar av siffermate— rialet för att uppgifterna skall bli jämförbara.
Resultatet av jämförelsen av avfallskvantiteter liksom de modi- fierade kostnadsuppskattningarna som justeringarna ovan leder till framgår av tabell 7.8. I tabellen ingår även ojusterade kostnader relaterade till effektenhet. I tabellen ingår alla redovisade uppgifter för s.k. lättvattenreaktorer (BWR och PWR) i NEA-studien. Uppgifterna för Sverige kommer från 1986-års SKB—studie.
Tabell 7. 8
Jämförelse över rivningskostnader och avfalls- mängder för BWR och PWR-reaktorer för några OECD-länder enligt NEA, US $
Reaktor— typ
Finland PWR*2 BWR*2
Tyskland PWR* 1 PWR* 1
Japan PWR*l BWR*l
Sverige BWR*l PWR*l
Storbrit. PWR*l
USA PWR*]
0,25 0,13
0,18 0,17
0,19 0,21
0,19 0,14
0,36
0,10
8,3 7,6
8,6 8,6
10,2 10,3
7,1 4,5
10,8
7,2
kostn. mängd rad.akt. just.kostnad per W avfall i kton per MW
per ton
30,8 17,7
16,9 15,9
18,3 19,9
22,1 25,4
26,8
14,1
Källa: Decommissioning of Nuclear Facilities, NEA 1991
Av tabellen framgår att de justerade kostnaderna per avfallsenhet i samtliga fall utom ett (Loviisa i Finland) ligger ganska nära varandra. Loviisareaktorn är av sovjetiskt ursprung och skiljer sig i flera avseende från de andra reaktorerna. Om Loviisareaktorn utesluts varierar uppskattningarna med 35 % uppåt och nedåt. Kostnaderna per anläggning varierar med en faktor 2,3 för BWR och för PWR exkl. Loviisa och den engelska reaktorn med en faktor 1,8. Det bör emellertid noteras att antalet uppskattningar är litet och att effekter av växelkursförändringar spelar in.
I tabell 7.8 redovisas även mängderna av radioaktivt avfall, dels totalt dels relaterade till effektenhet. Det kan noteras att de svenska uppskattningarna här avviker från vad som är gängse. Mängden radioaktivt avfall per effektenhet från en PWR-reaktor uppgår i genomsnitt till 8,9 ton per MW för länderna exklusive Sverige. För Sverige anges endast hälften så mycket, dvs. 4,5 ton. Detta kan betyda att de svenska avfallsmängderna underskattats, att de svenska metoderna för omhändertagande av avfall faktiskt leder till mindre avfallsmängder än i andra länder eller att definitionerna av vad som utgör radioaktivt avfall skiljer sig i Sverige jämfört med i övriga länder. I SKBs rivningsstudie från 1994 anges ökade volymer avfallsmängder jämfört med i 1986 års studie. Några systematiska jämförelser med uppgifter från andra länder utifrån den senaste studien har emellertid inte varit möjligt att genomföra inom ramen för utredningstiden.
Även i andra sammanhang har stora variationer i uppskattade rivningskostnader rapporterats. I det uppdrag som utredningen givit till NAC ingick även att bedöma SKBs rivningskostnader. I konsultrapporten lämnas en översiktlig jämförelse av rivnings- kostnaderna för en svensk PWR-reaktor (Ringhals 2) och en PWR- reaktor i Oregon, USA (Trojan). Trojan valdes eftersom stationen skall rivas tidigt, vilket även planeras i Sverige, och för att den är av samma tekniska typ som de svenska PWR-reaktorerna.
Kostnadsuppskattningarna kommer från kraftbolaget och har använts som redovisning till en Public Utility Commission. Uppgifterna för Ringhals 2 är baserade på SKBs rivningsstudie från 1986.
På samtliga områden ligger SKBs kostnadsuppgifter på en betydligt lägre nivå än motsvarande från Trojan-projektet. Jäm- förelsen mellan rivningsstudierna framgår av tabell 7.9.
Enligt uppgift till utredningen från SKB försvåras dock jäm- förelsen av att syftet med redovisningen till Public Utility Commission är att rivningskostnaderna skall kunna inkluderas i kostnadsunderlageti samband med elprissättningen. Kraftföretaget kan därigenom antas få incitament att "justera upp" kostnadsnivåer- na. Noteras bör även att beräkningar utifrån andra tekniska förutsättningar kan komma att leda till andra kostnadsuppskatt— ningar.
Tabell 7.9 Översiktlig jämförelse av rivningskostnader mellan Ringhals 2 (SKB) och Trojan, Oregon (Public Utility Commission), MSEK 1993 års priser
Ringhals 2 Trojan Avställningsdrift 135 609
Nedmontering av aktiva system och förvar av avfall 660 1 807
Rivning av byggnader och återskapande av grönom- råden 162 193
Källa: Rapport från Nuclear Assurance Corporation (bilaga 10)
SKB har även framhållit att amerikanska kostnader ligger klart högre än de svenska då man jämför bygg-, reparations- och driftkostnader för svenska och amerikanska kärnkraftverk. Till exempel uppges de svenska driftkostnaderna per kWh uppgå till mindre än hälften av de amerikanska, och revisionstiderna i USA till ca tre månader jämfört med ca en månad i Sverige.
Andra erfarenheter av faktiska rivningskostnader kommer att kunna hämtas från den planerade och nära förestående rivningen av kärnkraftverket i Greifswald i östra Tyskland. Anläggningen, som var Östtysklands största kärnkraftverk, bestod vid nedläggningen av åtta reaktorblock på vardera 440 MW. Det första blocket togs i drift år 1974 och det femte år 1989. Blocken 6-8 befann sig i skilda utbyggnadsfaser. Alla reaktorerna är lättvattenreaktorer, PWR av sovjetisk typ.
Reaktorerna stängdes 1990. Vid nedläggningen arbetade ca 5000 personer vid kärnkraftverket. Rivningen av Greifswaldverket skall genomföras t.o.m. fas tre ("green field") och beräknas ta mellan 15 och 25 år, med början tidigast 1995.
Enligt aktuell uppgift (april 1994) till utredningen av platschefen vid Greifswaldsverket beräknas kostnaderna för rivningen av alla åtta blocken till mellan sju och åtta miljarder tyska mark (dvs. ca 35-40 miljarder svenska kronor). Uppgifter om högre rivningskost— nader har också cirkulerat i tysk press. Det är dock oklart vad som ingår i de beräknade rivningskostnaderna. Denna typ av kostnads- uppgifter bör därför hanteras med försiktighet vid eventuella jämförelser.
Mot bakgrund av rivningskostnadernas betydelse för det totala kostnadsutfallet och det faktum att flera olika uppgifter från andra länder anger rivningskostnader på en betydligt högre nivå än vad som hittills presenterats för Sverige är vår slutsats att frågan om de svenska rivningskostnaderna måste ägnas stor uppmärksamhet framöver.
7.5. Framtida kostnader för avfallshantering och rivning — några slutsatser
Åtgärderna inom avfallshanteringsprogrammet baserar sig i väsentlig utsträckning på känd teknik. Detta medför att kost- nadsberäkningar för det planerade systemet kan genomföras med tämligen god tillförlitlighet. De översiktliga granskningar som vi låtit göra av de av SKB beräknade kostnaderna visar också att kostnadsuppskattningarna bedöms vara rimliga, möjligen med undantag för rivningskostnaderna.
Konsultrapporterna indikerar dock att vissa typer av kostnader kan ha underskattats av SKB, t.ex. kostnaderna för inkapsling av det använda kärnbränslet. Vidare kan arbetet med platsval för djupför- varet och utvärderingar i samband med första etappen av depone- ringen komma att visa att berget har oönskade egenskaper som motiverar flyttning till annan plats. Detta skulle kunna leda till stora merkostnader.
Enligt SKB har möjligheten av denna typ av merkostnader beaktats genom metoden att använda olika typer av påslag i kostnadsberäkningarna. Den redovisning av kostnader och kost- nadsutfall som lämnas idag möjliggör emellertid inte bedömningar av rimligheten i dessa påslag.
Vid en internationell jämförelse är de svenska kostnadsupp- skattningarna för rivning av kärnkraftverken låga. I vissa fall har mycket höga kostnader rapporterats från andra länder. Frågan om kostnaderna för rivning är väsentlig, eftersom de står för ca 30 % av totalkostnaderna.
SKB har till oss redovisat faktorer som kan förklara varför de svenska uppskattningarna av rivningskostnader är avsevärt lägre än i andra länder. Vad som nämnts är t.ex. det effektiva svenska avfallshanteringssystemet (som tillåter att stora komponenter tas om hand utan att skäras sönder), de låga svenska slutförvarskostnaderna (då slutförvaren inte drivs i vinstsyfte utan är föremål för självkost- nadsprissättning) samt det faktum att även drift- och underhållskost- naderna för de svenska kärnkraftverken är låga vid en internationell jämförelse.
Samtidigt som vissa frågetecken kvarstår angående beräkningarna av rivningskostnaderna måste beaktas att det idag växer fram en internationell industri för rivning och dekontaminering. Detta borde leda till kostnadseffektiviseringar på sikt. En motverkande faktor är att allt strängare krav ställs när det gäller t.ex. tillåtna persondoser, vilket kan försvåra och fördyra rivningsarbetet.
Vår slutsats beträffande beräkningarna av rivningskostnaderna är, att dessa frågor behöver ägnas fortsatt uppmärksamhet framöver.
Generellt gäller för kostnadsuppskattningarna att det även finns en del genuina osäkerheter som försvårar den totala kostnadsbe- dömningen. Detta beror på flera faktorer. Anläggningar ingår som ännu inte byggts någonstans i världen. Den exakta utformning som kommer att krävas för godkännande av säkerhetsmyndigheterna är ännu inte känd. Inte heller är det exakt känt vilka krav som kommer att ställas när åtgärderna skall genomföras och hur sådana krav kan komma att påverka anläggningarnas utförande. Dessa osäkerheter, som både kan ge ökade och minskade kostnader, har hittills hante- rats i form av ett kostnadspåslag inför avgiftssättningen. Vi bedömer att denna metodik inte ger tillräckligt tillfredsställande
resultat.
För att kunna bedöma storleken av de osäkerheter som finns krävs att delvis nya metoder tillämpas vid kostnadsberäkningarna, t.ex. genom att kostnaderna för flera olika scenarier beräknas eller att så kallad successiv kalkylering tillämpas.
För att hantera olika typer av osäkerheter diskuteras i kapitel 4 i stället för dagens system ett finansieringssystem som bygger på en avgift baserad på ett troligt scenario för avfallshanteringssystemet, på basis av den information som finns tillgänglig i dagsläget, och olika former av säkerheter för att täcka finansieringen vid mindre sannolika utfall.
En allmän slutsats på basis av genomgången i detta kapitel är att kostnaderna kan bli högre, och i värsta fall avsevärt högre, än vad dagens avgiftssättning utgår ifrån. Men det är inte omöjligt att de även kan bli lägre.
8. Om kärnkraftens totala kostnader
Enligt direktiven är det en tredje huvuduppgift för oss att "redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byg- gande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln" (s. 1).
Uppgiften utvecklas närmare på annan plats i direktiven (s. 4), där det uttalas följande:
.. syftar finansieringslagen till att garantera att kämkraftspro- duktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränsle och andra restprodukter som denna produktion medför. Även kostnader för aweckling och rivning av de anläggningar där produktionen har ägt rum ingår i finansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering.
Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksam— het vid kärnkraftverken. Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som omfattas av finansieringslagen som inte betalas fullt ut av produktionen. Enligt min mening finns det därför skäl att klarlägga om elproduktionen fullt ut täcker de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Skulle det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en komplettering av lagstiftningen övervägas.
I detta sammanhang påpekas även (5. 5) att frågor som rör reglerna i atomansvarighetslagen (1968z45) inte bör behandlas av oss.
Utgångspunkter för fortsatta studier
Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur.
Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre utredningsuppgifterna. Som utgångspunkt för dessa prioriteringar har tjänat formuleringen i direktiven (s. 5) att utredningsuppdraget är "att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärn- bränsle m.m."
Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansierings- systemet (kapitel 2—7). Följden har blivit, att vi inte haft möjlig— heter att behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som uppgiftens natur egentligen kräver. Vi har emeller- tid i kapitel 7 och i bilagorna 7—10 redovisat ingående bedömningar av de kostnadsberäkningar som är hänförliga till kärnavfallshante- ring och rivning av kärnkraftverk.
En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår uppfattning innefatta genomgripande och grundläggande problem- analys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställ- ningar som kan behöva belysas är följande.
Vilka typer av kostnader bör urskiljas? Vad är historiska kost— nader och vilka kostnader är möjliga att påverka idag? Är det lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att samtidigt ställa dessa kostnader i relation till kostnader för annan elkraftproduktion? Bör kostnadsredovisningar redovisas utan att man samtidigt redovisar intäkter? Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur?
Ett exempel på ett mycket brett angreppssätt är en pågående internationell studie, kallad DECADES. Denna studie, som har åtta internationella organisationer — bl.a. vissa FN-organ — som huvudmän, inleddes år 1991. Studien syftar till att ge systematiska beskrivningar av kostnader, miljöeffekter etc. för att ta fram en
internationell konsensus för hur en uthållig strategi för elproduktion bör utformas.
Inom ramen för DECADES finns planer på en internationell konferens i mitten av år 1995 på temat "Electricity, Health and the Environment". Avsikten är att då redovisa resultatet av den faktainsamling som nu pågår angående miljökonsekvenser av olika typer av elproduktionsanläggningar. Det gäller bl.a. att identifiera faktorer som kan påverka interna och externa kostnader. På grundval av dessa redovisningar kommer eventuellt studien att fortsätta med syfte att uttrycka miljökonsekvenserna i monetära termer, alltså som kostnader.
Bland de ansater som på senare tid har gjorts i Sverige att föra en bredare diskussion kring kostnadsbegreppet i samband med energiproduktion kan nämnas två studier som publicerats som bilagor till Biobränslekommissionens slutbetänkande (1992z9l). Dessa studier (bilaga 5 och 6) har titeln Samhällsekonomiska aspekter på bioenergins konkurrenskraft respektive Energikon- sumtionens sociala kostnad — en förstudie.
För att få en utgångspunkt för våra överväganden uppdrogs i november 1993 åt experten Tomas Kåberger att efter samråd med andra experter inom utredningen utarbeta förslag om hur arbetet med den nu aktuella utredningsuppgiften borde läggas upp.
Kåberger överlämnade i mars 1994 till utredningen en prome— moria med förteckning över "misstänkta externa kostnader med syfte att dessa misstankar skall kunna avfärdas eller beläggas och då leda till ändrad lagstiftning". Ett utkast till promemorian kommente- rades skriftligt i januari 1994 av experten Åke Hugosson. I mars 1994 överlämnade denne, tillsammans med experterna Sten Bjurström och Stig Sandklef, ytterligare synpunkter på innehållet i Kåbergers prOmemoria.
Det har inte visat sig möjligt att inom ramen för vårt arbete på ett tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar som aktualise- ras av de nämnda promemoriorna. Innehållet i dessa återges i sina huvuddrag i bilaga 2.
Med utgångspunkt från de diskussioner som förts kring de nämnda promemoriorna har vi — inom den tid och de utrednings- resurser vi disponerat — koncentrerat våra ansträngningar på frågan om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till följd
av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkraftsproduk- tionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärn- kraften förorsakar allmänheten, men som inte belastar den produk- tionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksamhetskalkyl.
Vi har därvid tagit fram ett material avsett att närmare belysa dels metodfrågor i samband med begreppet extern kostnad, dels den eventuella förekomsten och omfattningen av externa kostnader vid uranbrytning och vid normal drift av kärnkraftverk. Vi har också tagit fram material rörande de särskilda metodproblem som gäller vid uppskattning av kostnaderna för riskerna av radioaktiva utsläpp vid en eventuell kärnkraftsolycka samt för möjliga radioaktiva utsläpp från ett slutförvar av kärnavfall.
Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet (bilaga 3). Materialet är inte så genomarbetat att detär ägnat att i nuvarande skick läggas till grund för förslag om åtgärder.
Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den allmänna debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan vara en uppgift för den parlamentariskt sammansatta energikommission som riksdagen uttalat sig för i maj 1994 (jfr. 1993/94:NU17 s. 19), att inom ramen för sitt uppdrag överväga frågor om externa kostnader för olika energislag.
9. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
1 & Paragrafen har kompletterats med en hänvisning till skyldigheten att ställa säkerheter för de kostnader för omhändertagande som inte täcks av hittills inbetalade avgiftsmedel. Skyldigheten att ställa säkerhet ankommer — liksom skyldigheten att betala avgifter — på reaktorinnehavaren.
2 & Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa säkerheter. Definitionen av de kostnader för omhändertagande som reaktorinnehavaren svarar för har inte ändrats.
3 & Paragrafen reglerar innehållet i den kostnadsberäkning som årligen skall lämnas av reaktorinnehavarna och som ligger till grund för avgiftsberäkningen såvitt gäller kostnader för omhändertagande. Första stycket har kompletterats så att det framgår att kostnadsbe- räkningen skall omfatta tre olika belopp. Dessa belopp ligger till grund för beräkningen av avgiften och för att bestämma hur stora
säkerheter som krävs. Enligt punkt 1 skall kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år redovisas, med tillägg för de årliga kostnader som tillkommer om reaktorn drivs en längre tid. Detta avgiftsunderlagsbelopp omfattar samtliga de kostnader för omhändertagande som anges i 2 &. Beräkningssättet med en intjänandetid på 25 år motsvarar det som i dag används i praktiken när underlaget tas fram för beslut om avgifternas storlek. I motsats till vad som gäller i dag skall dock skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser redovisas separat som ett tilläggsbelopp enligt punkt 3. Härmed avses inte mindre fördyringar som erfarenhetsmässigt ofta förekommer vid genomförandet av ett planerat framtida projekt, t.ex. normala mindre påslag för ökningar i byggkostnaderna. Sådana påslag bör ingå i avgiftsunderlagsbeloppet. Med oplanerade händelser menas i stället händelser som påverkar planeringen för omhändertagandet på ett mera grundläggande sätt, exempelvis att en teknisk lösning som ligger till grund för beräkningarna inte visar sig möjlig att genomföra i praktiken utan måste ersättas av en annan lösning. Tilläggsbeloppet omfattar endast skäliga kostnader. 1 skälighetsbe- dömningen ligger att händelser som framstår som direkt osannolika inte bör beaktas vid beräkningen. En riktlinje för bedömningen av vilka kostnader som bör beaktas är att händelser som visserligen är mindre sannolika men inte framstår som orimliga skall beaktas vid beräkningen. Se vidare den allmänna motiveringen (avsnitt 4.5.3).
Dessutom skall enligt punkt 2 ett grundbelopp redovisas om reaktorn drivits kortare tid än 25 år. Grundbeloppet beräknas på samma sätt som avgiftsunderlagsbeloppet, men bara det bränsle som har använts när beräkningen sker beaktas och hänsyn tas inte till den framtida bränsleanvändningen. Kostnader för avveckling och rivning av reaktoranläggningen enligt 2 5 2 och för forsknings- och utvecklingsverksamhet enligt 2 5 3 ingår.
Grundbeloppet och tilläggsbeloppet används för att bestämma hur stora säkerheter som krävs enligt 8 a 5.
Andra stycket motsvarar det sista ledet i första stycket andra meningen i den äldre lydelsen.
Liksom tidigare gäller enligt tredje stycket att kostnadsberäk- ningen varje år skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
4 5
I paragrafen anges de kostnader som staten har och som skall finansieras med avgiftsmedel. Pun/d 2 har kompletterats med statens kostnader för prövning av säkerheter enligt 8 a &.
6 5 Av första stycket framgår att avgiften skall beräknas på grundval av avgiftsunderlagsbeloppet i 3 & första stycket 1 och statens kostnader enligt 4 5. Det följer av det förstnämnda lagrummet att avgiften beräknas på en drifttid som uppgår till 25 år, med tillägg för tillkommande kostnader varje år om drifttiden är längre. Hänvis- ningen i lagrummet till reaktorns drifttid har därför tagits bort.
7 % Paragrafens regler om hanteringen av avgiftsmedlen har ersatts med bestämmelse som säger att avgiftsmedlen skall överföras till Kärnavfallsfonden.
7 a 5 Enligt första stycket skall kärnavfallsfonden ledas av en styrelse, som skall lämna en årlig redovisning till regeringen om förvalt- ningen. Styrelsen utses enligt andra stycket av regeringen, som också förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvalt- ning och beslutar om närmare föreskrifter om fondens verksamhet. Detaljregler om den löpande förvaltningen bör kunna beslutas av styrelsen själv.
Den redovisning som lämnas av styrelsen bör förutom sedvanlig årsredovisning och revisionsberättelse innehålla en redovisning av förvaltningen mot bakgrund av de placeringsregler som anges i lagen och i kompletterande föreskrifter. En sådan redovisning bör särskilt avse placeringarna i aktier och i sådana finansiella instru- ment som avses i 7 c 5 andra stycket.
Enligt tredje stycket skall ledamöter av styrelsen, revisorer samt de arbetstagare och uppdragstagare hos fonden som styrelsen bestämmer skriftligen anmäla sitt innehav och ändringar i innehavet av fondpapper som avses i insiderlagen (1990: 1342). En motsvaran- de bestämmelse finns bl.a. i lagen (1983: 1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
7 b 5 Första stycket innehåller grundläggande regler för fondförvaltning- en. Förvaltningen av vissa fondmedel får enligt andra meningen överlåtas till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare. Avkastningen på fondens medel skall enligt andra stycket läggas till kapitalet.
7 c 5 I första stycket anges de tillgångsslag i vilka fondens tillgångar får placeras. Närmare bestämmelser om hur stor andel av tillgångarna som får placeras i vissa tillgångsslag finns i 7 d 5.
Med begreppet skuldförbindelser med låg kreditrisk i punkten 1 avses detsamma som i reglementet för allmänna pensionsfonden. En vägledning vid bedömningen av vad som är en låg kreditrisk kan hämtas från den kreditvärdering ("rating") som görs av kreditvärde- ringsinstitut.
Placeringar i aktier och aktiefonder har enligt punkten 2 begrän- sats till sådana som är noterade på fondbörs för att säkerställa att värdepapperen skall vara likvida, dvs. lätta att omsätta.
Enligt andra stycket får placeringar ske även i optioner, termins- kontrakt eller liknande finansiella instrument. Handeln får dock i dessa fall inte ha karaktären av ren spekulation. Det har därför angetts att handel med sådana instrument endast får ske om det behövs för att säkerställa en effektivare fondförvaltning eller som skydd mot valutakursförluster eller andra risker. Den redovisning av förvaltningen som kommenterats under 7 a 5 bör särskilt inriktas på sådana finansiella instrument.
7 d 5 I paragrafen anges begränsningar i placeringsmöjligheterna i syfte att åstadkomma en spridning av placeringarna över olika marknader och branscher i syfte att begränsa riskerna. Motsvarande regler finns bl.a. för den allmänna pensionsfonden.
7 e & Enligt paragrafen fastställer regeringen ytterligare bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden. Ett behov av kompletterande bestämmelser kan bl.a. framkomma som en följd av
granskningen av fondens verksamhet på grundval av den årliga redovisningen enligt 7 a & första stycket. Viktiga bestämmelser om förvaltningen ankommer på riksdagen att besluta.
8 &
I första stycket anges att det är reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden som skall användas för att bekosta omhänder- tagandet och vissa av statens kostnader. Fondens bokföring och redovisning måste alltså utformas så att det alltid står klart hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reaktorinnehavare. Vidare har angetts att medlen i fonden också får användas för att bekosta Kärnavfallsfondens verksamhet.
Enligt det nya andra stycket skall medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för de ändamål som avses i första stycket återbetalas till reaktorinnehavaren. Återbetalning får dock enligt huvudregeln ske först sedan det använda kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, dvs. sedan åtgärderna för omhändertagande enligt 25 i allt väsentligt har genomförts. Om särskilda skäl föreligger får återbetalning ske tidigare. Härmed avses t.ex. då fondmedlen i så hög grad överstiger de verkliga kostnaderna att en återbetalning bedöms kunna ske utan risk. Så länge reaktorn är i drift och avgiften betalas kommer en oväntat hög fondbehållning i stället att påverka avgiftens storlek.
Det nya tredje stycket, som motsvarar andra stycket i gällande lydelse, innebär en komplettering med hänsyn till de föreslagna reglerna om återbetalning av medel i Kärnavfallsfonden.
8 a & Paragrafen är ny och behandlar skyldigheten att ställa säkerheter för kostnader som inte täcks av avgiftsmedel. Enl igt första stycket skall reaktorinnehavaren till den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhän- dertagande som avses i 3 å'första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver dock inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehava- rens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Således behöver
säkerheter för grundbeloppet i 3 5 första stycket 2 ställas endast om grundbeloppet överstiger reaktorinnehavarens andel av medlen i
Kärnavfallsfonden. Tilläggsbeloppet i 3 5 första stycket 3 täcks däremot inte av avgiftsmedel. De kostnader som ingår i tilläggs- beloppet måste därför alltid motsvaras av ställda säkerheter.
Säkerheterna skall lämnas till den myndighet regeringen bestäm- mer. Uppgiften bör ankomma på SKI. Vidare sägs i andra stycket att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer regelbundet skall pröva om säkerheterna är tillräckliga. I denna prövning ligger både att bedöma om säkerheterna som sådana är godtagbara och om den beräkning avseende grundbelopp och tilläggsbelopp som lämnats av reaktorinnehavaren enligt 3 & kan godtas. Åtminstone inledningsvis bör denna prövning utföras av regeringen, som erhåller ett underlag för prövningen från SKI eller annan myndighet.
Enligt bestämmelsen skall prövningen av säkerheterna ske årligen och vid behov oftare. Normalt bör en sådan prövning äga rum varje år sedan kostnadsberäkningen enligt 3 & getts in. Närmare regler om prövningen kan beslutas av regeringen.
Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 4.4.2) får inte inteckningar i kärnkraftverk godtas som säkerheter. Givetvis kan inte heller säkerheter godtas vilkas ekonomiska värde på något annat sätt betingas av verksamheten vid ett kärnkraftverk. Vilka säkerheter som bör kunna bedömas som godtagbara har också behandlats i avsnitt 4.4.2.
8 b 5 I paragrafens första stycke anges de fall då de säkerheter som lämnats enligt 8 a 5 får utnyttjas av staten. Säkerheterna får utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren. Med åtgärder för omhändertagande avses de åtgärder som anges i 2 5. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får säkerheterna dessutom användas för att tillföra Kärnavfalls— fonden medel som motsvarar de avgifter enligt 5 5 som bortfaller på grund av den begränsade drifttiden. Därigenom säkerställs att fonden tillförs medel som motsvarar aktuellt grundbelopp i 3 & första stycket 2, dvs. kostnaderna för det bränsle som använts i reaktorn inklusive kostnaderna för aweckling och rivning av reaktoranläggningen enligt 2 ä 2 och kostnaderna för forsknings-
och utvecklingsverksamhet enligt 2 5 3. Frågor om utnyttjande av säkerheter prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Normalt bör prövningen ankomma på regeringen.
Det kan vid prövningen av säkerheter enligt 8 a 5 andra stycket eller i andra sammanhang framkomma att säkerheterna uppgår till för högt belopp. I sådana fall skall de säkerheter som inte behövs återlämnas till reaktorinnehavaren enligt andra stycket.
9 & Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa säkerhet enligt 8 a &.
Särskilda yttranden
l. Särskilt yttrande av experterna Mårten Eriksson och Sören Norrby
Vi instämmer i allt väsentligt i de slutsatser som framkommer i föreliggande betänkande. På två punkter vill vi emellertid mer utförligt förklara vår inställning. Den första punkten gäller det s.k. "basscenariet" som är en utgångspunkt för kostnadsberäkningar. Den andra punkten gäller hur det "extra osäkerhetspåslaget" i nuvarande system för kostnadsberäkningar kan tas omhand i det i betänkandet föreslagna nya systemet.
Basscenario
Vad gäller "basscenariet" vill vi betona svårigheten att på ett entydigt sätt definiera ett sannolikt basscenario.
Vi vill vidare framhålla att "basscenariet" enbart skall ses som en rimlig utgångspunkt för kostnadsberäkningar men att det på intet sätt får uppfattas som ett ställningstagande i anslutning till det program för forskning och utveckling som krävs enligt kärnteknik—
lagen och som i annat sammanhang granskas av Kärnkraftinspek- tionen.
Vi skulle ha föredragit benämningen "referensscenario för kostnadsberäkningar" för att betona det speciella syftet med scenariet.
Extra osäkerhetspåslag
I anslutning till begreppet basscenario/referensscenario vill vi vidare framhålla att det "extra osäkerhetspåslag" som i nuvarande system för kostnadsberäkningar inrymmer vissa mindre sannolika händelser inte självklart och utan analys kan föras till det s.k. "tilläggs- beloppet" som i det nu föreslagna finansieringssystemet skall inrymma mindre sannolika händelser (enligt förslaget till lagtext "oplanerade händelser").
Om det föreslagna finansieringssystemet införs så måste en grundlig analys göras för att bl.a. utröna vad som bör hänföras till "basscenariet" och tillhörande "grundbelopp" och vad som bör hänföras till "tilläggsbeloppet". En fråga som då behöver belysas är hur kostnaderna för ett eventuellt återtagande av deponerade bränslekapslar efter den av SKB föreslagna demonstrationsfasen för slutförvaring av använt kärnbränsle skall betraktas.
2. Särskilt yttrande av experten Björn Kjellström
Utredningen hade två huvuduppgifter. Den första var att föreslå åtgärder som kan bidra till att säkerställa att finansieringen av kärnkraftens avfallskostnader på ett effektivt sätt belastar konsumen- terna av el från kärnkraftverken och inte skjuts över på kommande generationer. Den andra huvuduppgiften var att klarlägga de totala kostnaderna för elproduktioneni kärnkraftverk och avgöra huruvida dessa fullt ut täcks av de råkraftpriser som kraftföretagen tar ut för elenergi från kärnkraftverken.
Av tids- och resursskäl har utredaren valt att prioritera den första uppgiften. Det underlagsmaterial som har tagits fram kring de aktuella frågeställningarna utgör, enligt min uppfattning, i huvudsak ett fullgott beslutsunderlag och de förslag som presenteras anser jag rimliga. Enligt min uppfattning finns det dock en otillfredsställande oklarhet i utredningens rekommendationer vad gäller beräkningen av det s.k. tilläggsbeloppet som skall täckas med garantier från kärnkraftsföretagen. Vidare vill jag peka på det förhållandet att de kostnadskalkyler för slutförvaring av kärnavfall som presenterats inte innefattar några kostnader efter tillslutning av slutförvaret.
Enligt utredningens rekommendationer skall tilläggsbeloppet omfatta extrakostnader som uppstår på grund av "oplanerade händelser som påverkar planeringen för omhändertagandet (av kärnavfallet) på ett mer grundläggande sätt". Som riktlinje för bedömning av vilka kostnader som skall ingå i tilläggsbeloppet föreslås "att händelser som visserligen är mindre sannolika men inte framstår som orimliga skall beaktas" vid beräkningen av tilläggs- beloppet. Enligt min mening ger denna rekommendation inte
tillräcklig vägledning. Större klarhet hade vunnits om utredningen hade givit exempel på "mindre sannolika händelser" som måste beaktas. Haverier som leder till avstängning bör t.ex. kunna ingå bland dessa. Bland de hittills avställda kraftreaktorerna har faktiskt tre, nämligen Lucens i Schweiz, Three Mile Island i USA och Tjernobyl i Ukraina ställts av efter haverier.
När det gäller kostnader som uppkommer efter det att slutförvaret tillslutits är det enligt min mening inte rimligt att bortse från dessa även om avsikten är att slutförvaret skall kunna lämnas utan övervakning efter tillslutning. Det förefaller nämligen inte troligt att framtidens medborgare skall avstå från att Övervaka en anläggning av detta slag som skulle kunna innebära ett allvarligt miljöhot. Därför är det åtminstone rimligt att räkna med myndighetskostnader för övervakning. De tidsrymder som kan bli aktuella är naturligtvis mycket långa. Eventuella oförutsedda problem kan ju inte väntas uppträda förrän efter en tid som åtminstone överstiger tiden för försöksverksamheten vid Äspölaboratoriet. Övervakningskostnader under hundratals år eller mer kan alltså behöva läggas in i kärnav— fallskostnaden. Till detta kommer eventuella kostnader för repara- tioner och ändringar i slutförvaret som enligt utredningens avsnitt 2.1 inte kan uteslutas.
Ingenting hindrar emellertid att dessa kostnader beaktas när grundbelopp och tilläggsbelopp för slutförvaringen uppskattas enligt utredningens förslag. Vad som krävs är möjligen klarare riktlinjer om hur atomansvarighetslagens krav på kärnkraftsföretagen skall uppfattas. Jag anser det självklart att det moraliska ansvaret för kärnavfallets säkra slutförvaring inte kan upphöra i och med slutförvarets tillslutning och att det därför för närvarande inte heller är möjligt att förutsätta att det juridiska och ekonomiska ansvaret upphör.
Vad gäller uppdraget att klarlägga kärnkraftens totala kostnader kan jag bara konstatera att det inte kunde genomföras. Under förut- sättning att kärnkraftsföretagen medverkat genom att erbjuda full insyn i verksamheten borde det inte varit en alltför omfattande uppgift att klarlägga de direkta och indirekta monetära kostnaderna. Svårigheterna är betydligt större att uppskatta s.k. externa kostnader i form av bl.a. miljö- och hälsoeffekter. Den potentiellt största av dessa, nämligen kostnader orsakade av eventuella kärnkraftshaveri—
er, är egentligen inte möjlig att ange på något meningsfullt sätt. Förhoppningsvis blir kostnaden noll för det svenska kärnkraftspro— grammet. Om en härdsmältningsolycka av s.k. restrisktyp med ett stort radioaktivt utsläpp skulle inträffa i ett svenskt kärnkraftverk, och detta kan inte uteslutas, blir kostnaden mycket hög. Att räkna med något slags medelvärde för sådana kostnader kan inte bli annat än vilseledande. Det är väl känt att kostnaden kan bli betydligt högre än vad som motsvarar kärnkraftsföretagens ersättnings- skyldighet.
Med hänsyn till beslutet att avveckla kärnkraften före år 2010 vill jag ifrågasätta om ytterligare ansträngningar för att förfina under- laget för ekonomiska jämförelser mellan kärnkraft och andra energislag, som föreslås i utredning, är motiverade. Det förefaller mer angeläget att studera hur omställningen av energisystemet bäst skall genomföras. Det kan också finnas skäl att se över reglerna för ersättningsansvar vid olyckor i kärnkraftsanläggningar, men detta ingick uttryckligen inte bland utredningens uppgifter.
Om avsikten är att våra efterkommande skall gå i möjligaste mån skadeslösa efter den svenska kärnkraftsepoken är det angeläget att begränsningarna i ersättningsansvaret vid haverier i kärnkraftverk elimineras och att allvarliga ansträngningar görs för att minska omställningsproblemen vid kärnkraftsavvecklingen. Det är min förhoppning att den aviserade nya energikommissionens direktiv skall ge möjligheter till en konstruktiv analys av de problem som är förknippade med bl.a. dessa frågeställningar.
3. Särskilt yttrande av experten Tomas Kåberger
Utredningen skulle, om direktiven fullföljts, ha bidragit till att förbättra precisionen i kärnkraftens ekonomiska spelregler. Å ena sidan skulle staten, som via Riksbanken enligt gällande lagstiftning har monopol på att förvalta de medel som reaktorinnehavarna avsatt för framtida kostnader, fråntas möjligheten att tjäna pengar på att ge sämre ränta till fonden än vad som skulle kunna erhållas på kapitalmarknaden med bibehållen säkerhet. Å andra sidan skulle utredningen klarlägga kärnkraftens totala kostnader, identifiera kostnader som reaktorägarna ej betalar och överväga förändringar i lagstiftningen så att reaktorägarna betalade sina fulla kostnader. Ambitionen i direktiven är i dessa avseenden helt i linje med målet att åstadkomma förutsättningar för en samhällsekonomiskt effektivi- serande konkurrens på elmarknaden.
Om utredningen i förhållande till direktiven
Redan i direktiven introduceras dock den viktig restriktionen att reglerna i atomansvarighetslagen inte bör behandlas. Dessa regler begränsar ägarens ekonomiska ansvar vid olyckor i reaktorer och avfallsanläggningar. Därigenom lyfts en samhällsekonomisk kostnad från reaktorägarna och den undandras en önskvärd marknadsvärde- ring. Just en marknadsvärdering av olycksriskerna vore annars en metod att avgöra reaktorernas livslängd som ideologiskt borde tilltala den nuvarande regeringen.
Den promemoria jag lämnade till utredningen i mars (Kåberger 1994) utgår från motsvarande utredningar på som gjorts på uppdrag av Bundesministeriums fiir Wirtschaft respektive USAs Department of Energy. Dessa utredningar, "Identifizierung und Internalisierung Externer Kosten der Energiversorgung" (Prognos 1992) respektive "Environmental Costs of Electricity" (Pace University 1990) innehåller såväl metodanalyser som kvantitativa resultat.
För utredningen fanns alltså redan en omfattande bakgrund till uppgiften, metodik att överföra på svenska förhållanden samt, genom min promemoria, en rad identifierade speciellt svenska förhållanden vars ekonomiska konsekvenser borde klargöras.
Redan diskussionen bland utredningens övriga experter ledde till klarlägganden som skulle kunna presenteras tydligare än vad som gjorts i de tidigt skrivna pm som återfinns i bilaga 2.
De resultat och styrmedelsförslag som behandlas i den internatio- nella litteraturen har redan använts för att införa miljöskatter på användning fossila bränslen i Sverige. Därför talar såväl miljöskäl, samhällsekonomiska effektivitetsskäl som rättviseskäl för att motsvarande internalisering av externa kostnader genomförs för kärnkraften.
Utredningens resurser uppfattades redan tidigt som för små i förhållande till uppgiften. Sekretariatets tid, liksom de ekonomiska resurser som fanns för underutredningar lades omedelbart på frågor om hur de fonderade medlen skulle kunna ge högre avkastning genom friare förvaltning. Vi fick veta att utredaren därefter försökte få ytterligare resurser för att genomföra resten av uppdraget men att ytterligare tid eller andra resurser inte gick att få. Den del av utredningen som handlade om att kärnkraftens totala kostnader skulle klarläggas och att socialiserade kostnader skulle privatiseras har därefter givits fortsatt låg prioritet. För att över huvud taget få till stånd ett kapitel om detta anlitades en konsult för att komplettera sekretariatet.
Förutom att redan direktiven på ett omotiverat sätt introducerat en enligt min mening svårförsvarad inskränkning i uppdraget har denna del av utredningsuppdraget sedan givits så låg prioritet så att ambitionen att förbättra precisionen i kärnkraftens ekonomiska spelregler inte avspeglas i utredningens förslag.
Jag anser inte att denna del av utredningsuppdraget är fullgjord. För att säkerställa rättvisa villkor mellan olika energikällor och förutsättningar för ekonomiskt konstruktiv konkurrens på en vitaliserad elmarknad fordras att även denna del av uppdraget genomförs i någon form, och att eventuella identifierade skäl till kompletterad lagstiftning leder till lagändringar.
Uppgiften att redovisa kärnkraftens totala kostnader skulle också resulterat i klargöranden av intresse såväl för politiker som allmänhet. Kostnaderna för el producerad i de senast byggda reaktorerna Oskarshamn III och Forsmark III var enligt ABB Atoms dåvarande vd 28 öre/kWh 1988 (Fogelström 1990). Redan då skulle el kunna produceras med vindkraftverk för 27 öre/kWh enligt statens energiverk (Statens energiverk 1989). Redan om utred- ningen hade offentliggjort de siffror som finns för vad reaktorerna planerades kosta och verkligen har kostat för sina ägare redan med gällande lagstiftning skulle viktigt underlag för energipolitiken ha kunnat läggas fram. Också på denna enkla punkt finns viktiga uppgifter ogjorda och lämnade för kommande utredningar att ta i tu med.
Om atfallshanteringen ekonomiska förutsättningar
Vad gäller själva avfallshanteringen har dock viktiga fakta fram- kommit i utredningen. De pengar som hittills samlats på kontot i riksbanken räcker inte för att betala det avfall som redan pro- ducerats. Detta förhållande har tidigare försvarats med att till- ståndsinnehavarna enligt lagen har skyldighet att betala även de kostnader fonden inte räcker till för. Utredningen uppdagade dock att denna skyldighet saknade betydelse. De privata reaktorägarna har nämligen bildat aktiebolag kring sina reaktorer. Så länge reaktorerna ger vinst går vinsten till ägarna, men uppstår förluster eller oönskade betalningsansvar kan aktiebolagen försättas i konkurs och de verkliga ägarna därigenom undgå att betala vad reaktorerna kostar samhället. Endast vid det helstatliga Ringhals, som drivs direkt av Vattenfall, finns det kapacitet att betala. I samtliga fall hamnar kostnaderna hos staten, d.v.s. hos Sveriges skattebetalare.
Utredningens förslag att tillståndshavarna skall vara tvungna att ställa säkerheter för skillnaden mellan vad man fonderat och vad man beräknar att det skulle kosta att ta hand om det avfall som producerats kan därför innebära en viktig förbättring.
Vid jämförelser mellan vad de svenska reaktorägarna uppger att det skall kosta att ta hand om avfallet och motsvarande skattningar i andra länder har utredningen fått se stora skillnader. Enligt rapporten från NAC (En granskning av omfattning och kostnader för det svenska systemet för hantering av kärnavfall, publicerad som bilaga till denna utredning.) beräknas en amerikansk reaktor av samma fabrikat och typ som Ringhals II kosta 2 609 MSEK att riva medan SKBs beräknar motsvarande kostnader för Ringhals till 957 MSEK. Den amerikanska reaktorn skulle alltså kosta nästan tre gånger så mycket att riva trots att den drivits kortare tid.
När den brittiska kärnkraften förvaltades av ett statligt monopol bedömdes kostnaderna för rivning och avfallshantering som lika eller lägre än de svenska. När det i slutet på 1980-talet blev aktuellt att privatisera det ekonomiska ansvaret steg slutsummorna i beräkningarna. En knapp, respektive en dryg fördubbling av kostnadsuppskattningarna skedde för Magnox- respektive AGR- reaktorerna mellan 1988 och 1989.
BNFL, SKBs brittiska motsvarighet, reviderade under året kring den planerade privatiseringen kalkylen över kostnaden för att avveckla sina egna anläggningar från 438 miljoner GBP till 4 605 miljoner GBP, en ökning med mer än en faktor 10.
Dessa brittiska siffror kommer från MacKerron (1991) delvis grundad på siffror från brottiska " National Audit Office" (1993) och har nyligen analyserats och kompletterats med en intressant analys av MacKerron m.fl. (1994) på uppdrag av "the Radioactive Waste Management Advisory Committee".
I utredningens kapitel sju argumenteras för att att inte kan dra slutsatsen att svenska reaktorer skall bli lika dyra att riva eftersom de är mycket bättre. Men den viktiga brittiska erfarenheten är att om den som gör kostnadskalkylerna kan drabbas av ansvar för de kostnader han beräknar, men kan vältra över verkliga kostnader därutöver på skattebetalarna så har han intresse av att göra under- skattningar. Därför blir svaret ett helt annat än om han måste ta hela ansvaret själv. Slutsatsen är att den som utför beräkningarna måste ha både skyldighet och möjlighet att betala för de verkliga kostnaderna.
Förutom de osäkerheter i kostnadsberäkningarna som beror på svårigheter att förutsäga verkliga kostnader för att genomföra en planenlig rivning så finns det viktiga skäl att förvänta sig ännu högre verkliga kostnader. Redan små, oplanerade utsläpp av radioaktiva föroreningar inom en anläggning kan ställa till dyrbara problem inför rivning och avfallshantering. Upprepade bränsleska- dor av den typ som redan inträffat i Sverige av är oplanerade, men inte oväntade. Större oplanerade och oväntade utsläpp kan snabbt öka rivningskostnadernai betydande utsträckning. Olyckan i reaktor 2 vid TMI i USA som bara gav små utsläpp till omgivningen ökade ändå den uppskattade rivningskostnaden från $ 200 miljoner till $ 1 450 miljoner (Zuercher, 1993).
I USA låg det ekonomiska ansvaret för dessa kostnader relativt väl bundet vid reaktorägaren. I Sverige skulle de privata reaktor— ägarna kunna undgå kostnaderna genom att tillståndshavande bolag försattes i konkurs.
Det nuvarande svenska systemet är därför uppenbarligen otill- fredställande ur marknadsekonomiskt perspektiv liksom för de
skattebetalare som riskerar att kan tvingas bära dessa socialiserade merkostnader.
Utredningen har föreslagit att de som har tillstånd att driva reaktorer skall ställa säkerheter också för ett tilläggsbelopp som skulle garantera att ägarna inte kan undgå att ta ekonmiskt ansvar för dylika oplanerade merkostnader. Detta förslag är dock så svagt specificerat att det inte behöver ges en tolkning som medför någon förbättring. För att förslaget skall ha mening fordras att regeringen när man bestämmer tilläggsbeloppets storlek inkluderar scenarier med den ekonomiska storleksordning som de brittiska och ameri- kanska exemplen illustrerar. Att det är syftet bör, enligt min mening, klarläggas i den fortsatta beredningen av lagförslaget.
Om säkerheterna
Den andra punkt där utredningens förslag är vagt och riskerar att bli ett slag i luften gäller kraven på säkerheterna. Enligt utred- ningens förslag skall säkerheterna vara godtagbara och enda undantaget är att de inte får utgöras av inteckning i kärnkraftverk. Det är troligt att säkerheterna kommer att utgöras av åtaganden från de ägande s.k. kraftbolagen. Vissa av dessa bolag har emellertid redan skulder som i det närmaste motsvarar alla deras tillgångar utom just kärnkraftverken. Om kärnkraftverken tjänat ut, eller tvingas stänga på grund av tillbud eller nya insikter kommer de ha värdet noll samtidigt som garantiåtagande måste realiseras. Om man då har godtagit säkerheter som är betingade av reaktorernas värde saknar dessa arrangemang betydelse.
För att förslagen om ställande av säkerheter skall ha någon verklig betydelse fordras att säkerheterna är fullgoda oavsett kärnreaktorernas framtida status.
Ett problem vid beräkning och bedömning av säkerheternas storlek och sort är att säkerheterna kan komma att behöva tas i anspråk kring år 2040 men skall ställas redan innan reaktorerna stängs av före år 2010. Om säkerheterna är nominella riskerar man att inflationen kommer reducera deras värde till en otillräcklig liten bråkdel av det reala risker de ursprungligen motsvarade. De senaste decenniernas statistik antyder att en det av en nominell säkerhet
efter 30 år endast återstår ca 10-20 % av det ursprungliga reala värdet.
Om myndighets förhandsbedömningar
I utredningstexten har distinktionen mellan reaktorägarnas planer och vad som i framtiden kan komma att förverkligas tidvis hanterats slarvigt. SKI övertog för ett par år sedan den roll som SKN tidigare haft att kontinuerligt övervaka och kommentera det utvecklings- arbete SKB bedriver. Därmed blev det svårt att upprätthålla ambitionen att SKI, när det blir aktuellt, skall kunna göra en objektiv och förutsättningslös granskning av en ansökan från SKB om att bygga anläggningar för kärnavfallshanteringen. SKI har emellertid ansträngt sig för att undvika ställningstaganden av en sådan art att jäv genom t.ex. i förväg uttalat accepterande skulle vara uppenbart.
Den handläggningsordning som utredningen föreslår, enligt vilken SKI förväntas uttala sig om sannolika basscenarier och liknande försvårar ytterligare för SKI att senare fungera som prövnings- instans. Jag delar därför de ståndpunkter som SKIs experter muntligen framfört att SKI skall slippa att successivt ta ställning till sannolikheten att olika tekniska system skall förverkligas.
För att undvika de formella problem och de hot mot SKIs trovärdighet som en framtida jävsdiskussion kan medföra är det utomordentligt viktigt att myndighetens olika roller konstrueras så att de är förenliga.
Slutsats
Om kraven på säkerheternas storlek ställs så att de rymmer de betydande risker som beskrivits och om kraven på säkerheterna är att de verkligen skall kunna täcka kostnaderna då kostnader uppdagas så kan reaktorägarnas pengar placeras enligt utredningens förslag utan att systemets totala pålitlighet försämras.
Viktiga delar av utredningens uppdrag som gäller de totala kostnaderna för elproduktionen vid kärnreaktorerna återstår dock att fullborda.
Referenser till yttrandet:
Fogelström, L. 1990: Kärnkraft är billigt.Veckans affärer. nr 9, sid 25.
Hall, D. (red.) 1990: Social and Private Costs of Alternative Energy Technologies. Contemporary Policy Issues vol VIII nr 3
Kåberger, T. 1994: "att redovisa de totala kostnaderna för elproduk- tion..." publicerad som bilaga till denna utredning.
MacKerron, G. 1991: Decommissioning Costs and British Nuclear Policy The Energy Journal vol 12 sid 13-28.
MacKerron, G., Surrey, J. & Thomas, S. 1994: UK Nuclear Decommissioning Policy: Time for Decision. Radioactive Waste Management Advisory Committee: RWMAC—commissioned research, April 1994.
National Audit Office 1993: The Cost of Decommissioning Nuclear Facilities. Report by the Comptroller and Audit General. HMSO, London.
Pace University Center for Environmental Legal Studies 1990: Environmental Costs of Electricity. Oceana Publications. New York.
Prognos AG 1992: Identifizierung und Internalisierung Externer Kosten der Energivorsorgung. Band 1—9. Basel.
Statens energiverk 1989: Vindkraftens ekonomi Statens energiverk 1989:1.
Webb, J. 1994: Old Reactors Lay Costly Trap for the Future. New Scientist nr 1924, sid 4.
Zuercher, R.R. 1993: PUC Reverses Stand, Lets Met. Ed. Collect TMI-2 Decommissioning Costs. Nucleam'cs week vol 34 no 11 sid 2-3.
4. Särskilt yttrande av experten Heléne Wijk
Jag delar i allt väsentligt de uppfattningar som framkommit i utredningens betänkande men vill framhålla följande synpunkter:
Utredningens förslag att införa säkerhetsbelopp istället för "extra påslag " och avsättning av medel för eventuellt återtagande.
Det är som utredningen påpekar mycket viktigt att myndigheterna bedömer vad som skall ingå i basscenariot. Tidigare har det inte funnits samma behov av ingående bedömning eftersom avgiften antogs inkludera " extra påslag" för eventuella kostnader utöver vad basscenariot motiverar. Vissa av de eventuella kostnader som skulle täckas av de "extra påslagen" kan tänkas inträffa med större sannolikhet än andra, och det bör i så fall vara bättre att ta med dem när avgiften beräknas i stället för att låta dem ingå i ett säkerhetsbelopp. Termen demonstrationsförvar blir t.ex. vilse- ledande om man inte avsätter medel för eventuellt återtagande efter utvärderingen.
Dokumentation och arkivering samt tillsyn en begränsad tid efter förslutning.
Jag anser att medel måste avsättas för dokumentation och arkivering samt för viss kontroll/monitering en begränsad tid efter förslutning av slutförvaret. Tidsrymden och omfattningen bör diskuteras medan kärnkraftverken fortfarande är i drift.
Kostnaderna för myndigheternas verksamhet mdste täckas. Viktigt att inta en helhetssyn i kärnatfallsjtagan.
Enligt förordningen (1993:424) om vissa avgifter till Statens strålskyddsinstitut upphör avgiftsplikten till SSI kvartalet efter det att kärnkraftverken har tagits ur drift. Detta trots att Strålskydds- institutets arbete kommer att bli mer omfattande under rivning än vid normal drift.
Myndigheterna kan även få behov av kompetensuppbyggnad på nya områden. En helhetssyn vad gäller kärnavfallsfrågan är viktig, speciellt för att kunna få till stånd en väl fungerande miljö- konsekvensbeskrivningsprocess. Detta innebär att även myndigheter utanför kärnenergisidan som är involverade i avfallsfrågan måste försäkras om adekvata resurser på något sätt. Detta gäller t.ex. arbetet med MKB-processen, där t.ex. Boverket, Naturvårdsverket m.fl. måste göra en stor insats. Efter det att energiproduktionen upphört kan det även här uppstå frågetecken om vem som skall betala för dessa myndigheters arbete inom kärnenergiornrådet.
De olika kostnader för myndigheters verksamhet som nämnts bör alltså få lämplig täckning. Detta bör vara lättare att ordna medan kärnkraftverken fortfarande är i drift.
SOU l994: 107 269
Bilaga 1
Utredningens direktiv
Kommittédirektiv w
Dir. l993z6l Utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Dir. l993:6l
Beslut vid regeringssammanträde 1993-05-06
Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över formerna för kapitalförvaltningen enligt 7 5 lagen (1981:669) om finansiering av fram- tida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Utredaren skall överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerad friare än för när- varande, i syfte att öka avkastningen på medlen, samt föreslå principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen. Utredaren skall därvid föreslå de placeringsbestämmelser som bör gälla samt redovisa ett förslag till hur fondförvaltningen lämpligen bör organiseras.
Utredaren skall också föreslå de realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Vidare skall utredaren redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärn- bränslecykeln.
Finansiering av kärnkraftens restprodukter l finansieringslagen föreskrivs att de avgifter som innehavarna av kärn- kraftsreaktorer skall betala in till staten för att finansiera framtida kostnader för hantering av använt kärnbränsle, avveckling av anläggningar m.m. i sin
helhet skall vara placerade på räntebärande konto i Riksbanken. Upplupen ränta skall läggas till kapitalet.
Den grundläggande principen bakom lagstiftningen när det gäller att finansiera hanteringen av kämkraftsproduktionens restprodukter är att kostnaderna för verksamheten skall täckas av intäkterna från den produk- tion som har gett upphov till dem. Till åtgärder som skall finansieras hän- förs i detta sammanhang även avveckling och rivning av den anläggning där produktionen har ägt rum. Med hänsyn till den långa tid som krävs för hantering och förvaring av kärnavfallet och övriga restprodukter måste man räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen vid den anläggning, som gett upphov till dem har upphört. Därmed finns då inte heller några löpande inkomster att disponera för att täcka utgifterna.
Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraft- produktionen och hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamål när behov successivt uppkommer. Dispositio- nen av medel sker såväl under den period produktionen pågår som under avsevärd tid därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå i ca 50 år efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels säkerhetskontroll (s.k. safeguardkontmll). Finansieringssystemet skall därför garantera att ett tillräckligt stort kapital finns fonderat för att möjliggöra alla de investe- ringar, som uppförandet av ett slutförvar för det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också garantera att medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som hanteringen för med sig, inklusive administrations— och planeringskostnader, forskningsprogram m.m.
Sedan nuvarande system år 1982 sattes i kraft har sammanlagt 14 277 miljoner kronor betalats in i avgifter (3l december 1992 i löpande priser). 7 629 miljoner kronor har betalats ut i ersättning för kostnader för hantering av använt kärnbränsle. De pengar som finns fonderade i Riks- banken utgör i dag en ansenlig förmögenhetsmassa. Behållningen i decem— ber 1992 har beräknats till ll 523 miljoner kronor. De totala framtida kostnaderna för hanteringen av kärnavfallet har fr.o.m. 1993 beräknats komma att uppgå till drygt 45 000 miljoner kronor i 1992 års priser.
På de fonderade medlen lämnas s.k. Statslåneräntan som fastställs varje vecka av Riksgäldskontoret. För förräntningen av de här aktuella medlen tillämpas dock en fast räntesats för en kalendermånad i taget. Statslåne- räntan baseras på räntan på statsobligationer med en löptid på tio år. För åren 1983-1991 har Statslåneräntan uppgått till i genomsnitt l0,8 % per år. Den reala avkastningen på medlen har under samma period varit 3,9 % per år.
Statens kärnbränslenämnd har fram till den 1 juli 1992 haft i uppgift att förvalta de medel som kärnkraftindustrin årligen betalar in enligt finansie-
ringslagen. Det är numera Statens kärnkraftinspektion som har den upp- giften.
Förvaltningen av fonderna
[ sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93-1994/95 framhöll dåvarande Statens kärnbränslenämnd att den nuvarande ordningen med placering av fondmedlen inte ger den avkastning som borde vara möjlig. Någon kanalisering i egentlig mening av avgiftsmedlen till kredit- marknaden sker inte i och med att medlen sätts in på konto i Riksbanken. Avgiftsmedlens insättning i Riksbanken är därmed snarare att betrakta som vanlig inlåning och sparande i bank. Om nämnden i stället exempelvis haft möjligheter att under de närmast föregående två åren placera fondernas likvida medel i statsskuldväxlar med kort löptid skulle fonden ha tillförts ca 10 miljoner kronor per är mer än vad som nu skett. Om hela fondkapitalet hade kunnat förräntas mot den kona räntan de senaste åren skulle den årliga avkastningen ökat med ca 30 miljoner kronor. Detta, framhöll nämnden, skall jämföras med att avkastningen under år l990 på fonderade medel uppgått till ca 830 miljoner kronor. En friare placering av fondmed- len enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore därför önskvärd enligt Statens kämbränslenämnds uppfattning.
Enligt min uppfattning kan med utgångspunkt från ett samhällsekono— miskt synsätt den fonduppbyggnad som pågår betraktas som ett sätt att öka sparandet i ekonomin. Om denna kapitalbildning genererar tillräckligt stora reala inkomster kommer kostnaderna för rivning av kärnkraftverk och förvaringen av det använda bränslet inte att inkräkta på framtida genera- tioners levnadsstandard.
Det är angeläget att medelsförvaltningen bedrivs på ett sådant sätt att av- kastningen blir jämförbar med vad andra statliga fonder av samma storlek och av i övrigt jämförbar karaktär ger i avkastning. Det finns alltså skäl att se över principer och former för förvaltningen och att vidta nödvändiga ändringar i finansieringslagen.
Real förräntning av fondmedlen
En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som innehavarna av käm- kraftreaktorer enligt finansieringslagen skall betala in till staten, är den för— väntade reala förräntningen av fondmedlen.
Med real ränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till inflationstakten.
Avgifterna enligt finansieringslagen har beräknats från förutsättningen att medel kommer att avsättas fram t.o.m. år 2010 och behöva utnyttjas t.o.m.
2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt ca 60 år. Den reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås på avsatta medel har därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen av de fram— tida utbetalningarna. Avkastningen på fonderade medel kan under olika realränteantaganden beräknas svara för mellan en fjärdedel och ca hälften av det framtida kapitalbehovet.
Realränteantagandet speglar ett genomsnittsvärde över en mycket lång period framåt i tiden. Det gäller enligt min mening att på grundval av historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala avkast- ning fonduppbyggnaden kan väntas medföra.
Kostnader vid kärnkraftproduktion
Som jag inledningsvis redogjorde för syftar finansieringslagen till att garantera att kämkraftproduktionen finansierar samtliga kostnader som or- sakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränsle och andra restprodukter som denna produktion medför. Även kostnader för avveck- ling och rivning av de anläggningar där produktionen har ägt rum ingår i finansieringssystemet. Staten, kommunerna eller enskilda personer skall inte behöva belastas med några kostnader som orsakas av kärnkraftens avfallshantering.
Detta är en grundläggande princip som bör omfatta all verksamhet vid kärnkraftverken. Det kan emellertid finnas andra kostnader än dem som omfattas av finansieringslagen som inte betalas fullt ut av produktionen. Enligt min mening finns det därför skäl att granska och redovisa samtliga kostnader som kärnkraftproduktionen ger upphov till. Syftet bör vara att klarlägga om elproduktionen täcker fullt ut de kostnader den orsakar eller om bidrag i någon form från staten eller på annat sätt tillkommer. Skulle det visa sig att elproduktionen inte fullt ut täcker sina kostnader bör en komplettering av lagstiftningen övervägas.
Uppdraget
Syftet med utredningen bör vara att formulera principer och former för en effektiv förvaltning av fondmedlen och överväga om fondmedlen med bibehållen säkerhet kan placeras friare än för närvarande, i syfte att öka av- kastningen på medlen. Utredningen bör belysa hur placeringar i skilda slag av tillgångar och med olika placeringshorisont påverkar bl.a. betalnings- beredskap, riskspridning och säkerhet. Jämförelser bör göras med förvalt- ningen av andra statliga fonder.
Utredaren bör dessutom föreslå vilka realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Utredaren bör därvid
utgå från de utredningar och bedömningar i frågan som Statens kärn- bränslenämnd genomfört.
Utredaren bör även föreslå hur kapitalförvaltningen fortsättningsvis bör organiseras. Förslag om vilken eller vilka fondförvaltande organ som bör ges uppgiften att förvalta fonderna bör redovisas. En återgång till tidigare ordning då kärnkraftföretagen själva förvaltade fondmedlen är emellertid utesluten. Relationen till utgiftsprövande myndighet bör belysas.
Slutligen bör utredaren också på lämpligt sätt redovisa de totala kostnad- erna för elproduktionen från kärnkraftverk samt rivning och slutförvaring av verken samt kärnbränslecykeln.
Utredaren bör inte behandla frågor som rör reglerna i atomansvarighets- lagen (1968z45).
Förslag till de ändringar och kompletteringar i finansieringslagen och därtill anknutna förordningar som kan föranledas av utredarens förslag bör redovisas.
Utredaren bör hålla sig informerad om det arbete med en översyn av statlig fondförvaltning som pågår inom Finansdepartementet.
Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 198415) till statliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inrikt- ning. Utredaren skall vidare beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1988143) angående [EG-aspekter i utredningsverksamheten. [ sina förslag bör utredaren vidare beakta sådana krav på regelreformering som framgår av 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2 p. 5.1).
Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas senast den 31 mars 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (19761119) - med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (l9811669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
(Miljö— och naturresursdepartementet)
SOU 1994: 107 277
Bilaga 2
Utdrag ur expertpromemorior om kärn- kraftens totala kostnader
1 Begreppet externa kostnader — några exempel
Begreppet extern kostnad kan illustreras med ett exempel av vardagligare karaktär än från kärnkraftsområdet.
Exemplet avser en yrkespianist som har för vana att öva på natten. På det sättet kan pianisten upprätthålla sin färdighet och få bra inkomster. Om någon granne får sin sömn störd av pianistens nattspel orsakar denne en kostnad för en annan person. Kostnaden kan bli mycket påtaglig om grannen tvingas vara hemma från sitt arbete på grund av att grannen inte får tillräcklig sömn. I detta fall är kostnaden för grannen en extern kostnad för pianistens yrkes- utövning.
Denna externa kostnad bör alltså tas med i en total beräkning av kostnaderna för pianistens verksamhet. Syftet med att beräkna den externa kostnaden är också att göra det möjligt att reducera, eller kanske t.o.m. eliminera, denna kostnad.
Det finns olika typer av överenskommelser eller politiska åtgärder som kan leda till lägre externa kostnader. I princip finns ett spektrum av lösningar alltifrån att två individer kommer överens till lagstiftning och beskattning.
En möjlig väg för att reducera de externa kostnaderna i exemplet ovan är att grannen och pianisten försöker lösa problemet sinsemel— lan genom en privat överenskommelse. Det kanske räcker med att grannen talar om för pianisten att hans nattsömn störs och att han ibland måste stanna hemma från arbetet, för att pianisten skall välja att öva någon annanstans eller öva på dagen i stället för på natten. Om inte detta räcker kan grannen hota med att vidta motåtgärder om pianisten fortsätter att störa hans nattsömn. En annan möjlighet är att grannen betalar pianisten för att sluta spela på natten, exempelvis så mycket att pianisten kan köpa ett elektroniskt piano och spela med hörlurar på natten. Om grannen förlorar mycket på grund av att nattsömnen störs kan detta vara en liten kostnad för att göra en stor vinst. Som sista åtgärd kan grannen flytta.
Vardagliga externa kostnader kan alltså i vissa fall elimineras genom privata överenskommelser.
En möjlighet kan - i det givna exemplet — vara att ta upp frågan i den egna bostadsrättsföreningen. Om det är många som störs och många som stör nattsömnen för andra kan det lätt bli tidsödande om alla störda skall förhandla med alla som stör. Då kan det vara tidsbesparande att komma fram till gemensamma regler i föreningen för alla lägenhetsägare. Därmed har man tagit med en annan typ av kostnad utöver den externa kostnaden, nämligen vad man brukar kalla transaktionskostnader, dvs kostnaderna för att förhandla med varandra sinsemellan eller inom föreningen och fatta beslut.
Det är inte nödvändigtvis den externa kostnaden som skall mini- meras utan den externa kostnaden och transaktionskostnaden sammantagna.
Om man försöker lösa problemet med pianistens störande natt- övningar via bostadsrättsföreningen kan det visa sig svårt att nå enighet om hur stor den externa kostnaden är. En del medlemmar kanske inte alls störs, andra störs bara av spel efter kl 12 på natten medan andra med tidiga kvällsvanor störs redan av spel efter kl 9 på kvällen. Skall man utgå från den mest känsliga medlemmens önskemål och förbjuda pianospel efter kl 9, skall man utgå från ett genomsnitt och förbjuda spel först efter kl 11 eller utgå från den mest störningståliga och inte förbjuda pianospel alls?
Den slutsats som kan dras från detta exempel är, att det ofta inte finns någon objektiv värdering eller metod för att fastställa storleken på den externa kostnaden. Detta är en avgörande kompli— kation vid diskussioner om begreppet extern kostnad.
Begreppet extern kostnad verkar lätt att förstå, men är svårt att ge en operativ definition och i många fall svårt att exakt kvantifiera.
Ett tredje alternativ för att reducera, eller eventuellt eliminera, externa kostnader utgörs av politiska åtgärder. Dessa innebär att staten använder lagstiftning, annan administrativ styrning eller beskattning för att se till att den externa kostnaden beaktas av den som vill bedriva en viss verksamhet.
Skadeståndslagsnfining
I Sverige liksom i de flesta andra västländer finns en generell möjlighet att få externa kostnader beaktade genom reglerna i skadeståndslagstiftningen. Dessa regler innebär vanligen att den som skadas av verksamhet som någon annan bedriver kan begära att en domstol tvingar den andra parten att betala honom ett skadestånd. Pianistens granne som inte kan arbeta fullt ut på grund av det nattliga pianospelet skulle kunna få ersättning från pianisten för den
skada som denne orsakar. Om pianisten är medveten om detta kan han undvika skadeståndet genom att spela någon annanstans än hemma. Om detta är för stor nackdel för honom kan han välja att betala skadeståndet. I båda fallen har den externa kostnaden reducerats, i det första genom att pianisten slutar spela hemma och i det andra fallet genom att grannen kompenseras ekonomiskt. För den som vill gardera sig mot risken att drabbas av stora skadestånd finns ofta möjlighet att teckna försäkringar som täcker skadestånd.
Annan administrativ reglering
Det finns också möjlighet att genom specialförfattningar reducera enskilda typer av de externa kostnaderna. Sådan administrativ reglering innebär att staten ställer krav på att anläggningar som är potentiellt störande på omgivningen utformas på ett viss sätt. Det kan också ställas krav på att störningen av omgivningen inte får överstiga en viss nivå.
Beskattning
Staten kan i vissa fall välja att beskatta en störning. Sådan beskatt- ning kan innebära alternativ till en administrativ reglering. Åtgärden innebär att den som påverkar omgivningen får betala en skatt som motsvarar den kostnad som störningen orsakar.
1.4. Externa kostnader och miljöskatter — några exempel
Några exempel från miljöområdet kan vara belysande.
I Sverige och flera andra länder har främst två typer av admini— strativ reglering använts för att minska de externa kostnader som svavelutsläppen orsakar. En är att det krävs tillstånd av staten för att få bygga större pannor.
I Sverige infördes för några år sedan ytterligare en metod att reducera de externa kostnaderna för svavelutsläpp, nämligen en skatt på svavelutsläpp från större pannor. Skatten är 30 kr per kilo svavel. För större pannor är detta troligen en effektivare statlig reglering än gränsvärden för utsläppen, eftersom kostnaderna för att begränsa utsläppen ofta är olika mellan olika anläggningar.
För utsläppsskatter finns emellertid en extra kontrollkostnad eftersom skatten förutsätter att man kontinuerligt mäter hur stora utsläppen är. Det är på grund av att sådan utrustning är ganska dyr som utsläppsskatter bara tillämpas på större anläggningar. För att klara de externa kostnaderna för mindre anläggningar har man i stället infört en svavelskatt på bränslen.
På motsvarande sätt har man gjort vad gäller de externa kost— naderna för utsläpp av kväveoxider till atmosfären genom att man infört en avgift på utsläpp av kväveoxider. Också här har man av kostnadsskäl begränsat sig till större pannor, därför att de admini— strativa kostnaderna blir så stora om alla små pannor skulle vara skattepliktiga. Till skillnad mot svaveloxid, som orsakas av svavlet i bränslet, har bildningen av kväveoxid i första hand att göra med hur pannan är konstruerad och hur man eldar. Därför finns inte möjligheten att som i svavelfallet införa skatt på bränslet för att eliminera de externa kostnaderna för de mindre pannorna.
Exemplet med kväveoxider illustrerar att man i vissa fall av ekonomiska skäl kan få acceptera externa kostnader därför att de administrativa kostnaderna att minska de externa kostnaderna blir så stora.
Valet av metod för att med statlig reglering minska de externa kostnaderna beror alltså på vilka administrativa kostnader (transak- tionskostnader) som olika metoder medför. Även om mycket i princip talar för att skatter på utsläpp är en effektiv metod, måste man ta med i kalkylen att den kan bli dyr om den t ex skall
tillämpas på många objekt, exempelvis på landets alla små fastig- hetspannor.
l .5 Slutsatser
Externa kostnader är kostnader för skador som någon orsakar en annan utan att betala för skadan.
Extern kostnad som begrepp verkar lätt att förstå, men är svårt att ge en operativ definition och i många fall omöjligt att exakt kvantifiera.
I vissa fall kan externa kostnader reduceras genom privata överenskommelser eller genom privata kollektiva överenskommelser exempelvis i föreningsform.
Vissa typer av externa kostnader reduceras dock bäst genom politiska beslut.
När man beräknar de externa kostnaderna bör man också ta med i beräkningen transaktionskostnaderna, dvs. ta med kostnaderna att komma överens privat eller politiskt om att reducera dem och kostnaderna att kontrollera att överenskommelserna efterlevs.
I det politiska systemet finns skadeståndslagstiftningen som ett generellt sätt att komma åt de externa kostnaderna.
2 Joniserande strålning som extern kostnad
Den statliga regleringen av kärnkraftverken när det gäller skydd mot joniserande strålning sker genom två lagar.
Kärntekniklagen är en speciallag för kärnteknisk verksamhet som skall förhindra att de radioaktiva ämnena i reaktorn kommer ut i omgivningen och därigenom utsätter människor för stora doser joniserande strålning (se avsnitt 2.2 i betänkandet). Lagen syftar alltså till att minska risken för olyckor och minska skadorna om en olycka skulle inträffa.
Enligt lagen fordras tillstånd för att uppföra och driva en kärn— kraftsreaktor och ställs krav på att den som fått tillstånd måste uppfylla de krav som Statens kärnkraftinspektion ställer. Exempel på krav är att en reaktor måste ha en s.k. inneslutning för att
förhindra att radioaktiva ämnen sprids om det sker en olycka i reaktorn. Ett annat krav av senare datum är att det måste finnas ett filter som renar utsläpp från en stor del av de radioaktiva ämnena om en så stor reaktorolycka inträffar att reaktorinneslutningen inte klarar av att innesluta de radioaktiva gaserna.
Strålskyddslagen är en generell lag som gäller för både naturligt förekommande strålning och all verksamhet som orsakar strålning (joniserande och icke-joniserande), exempelvis kärnkraft, röntgen— diagnostik och medicinsk strålbehandling. För sådan verksamhet fordras tillstånd av staten som är förenat med skyldighet att följa Statens strålskyddsinstituts bestämmelser.
Bestämmelserna innebär att man inte får utsätta människor för strålning över en viss nivå. Det gäller både personal som arbetar i den verksamhet som regleras och människor i omgivningen. I Strålskyddsinstitutets bestämmelser anges olika nivåer på tillåtlig exponering när det påverkar människor som "frivilligt" utsätts för strålning, t.ex. på arbetsplatsen, respektive när strålningen påverkar människor i omgivningen.
Strålskyddslagen är en administrativ reglering för att begränsa externa kostnader av joniserande strålning.
" FAKTARUTA
ecquere1.(Bq) Ofta anges aktrvrtetskonc
'. , Stråldosen från kärnkraft
Liksom på andra områden kompliceras det grundläggande problemet - att reducera eller eliminera de externa kostnaderna - av hur man skall bestämma dessa kostnader. Just på strålskyddsområdet har man dock lagt ner ett omfattande arbete internationellt på att komma överens om enhetliga grunder för att beräkna de externa kostnaderna. Fortfarande är det dock omöjligt att objektivt bestämma kostnaden, eftersom olika människor är olika känsliga för joniserande strålning och dessutom upplever och värderar risker olika. Skall man basera kostnaderna på den mest känslige? Hur skall man värdera risken för olika typer av sjukdomar? Skall man utgå från verklig risk eller upplevd risk?
Beräkningar av den externa kostnaden av strålning från kärnkraft- verk och radiologiskt arbete försvåras av att strålningen från dessa källor är så mycket mindre än den normala strålning som omger oss. Därför är det svårt att avgöra om en sjukdom är orsakad av den normala eller av den extra strålningen (från exempelvis ett kärnkraftverk).
Sannolikheten att drabbas av sjukdom vid låga stråldoser är vidare så liten att den inte säkert kan fastställas med mätningar. Man har i de internationella överenskommelserna om strålskydd utgått från de uppmätta riskerna för sjukdom vid höga stråldoser där man har
tillförlitlig statistik och antagit att risken för sjukdom är direkt proportionell till stråldosen dvs. en halvering av stråldosen innebär halverad risk för sjukdom. Man bedömer dock att låga stråldoser och i synnerhet doser som ges under lång tid (låg strålnivå) ger mindre skada per dosenhet, eftersom skador som fordrar flera samtidiga joniseringar i en cell knappast kan uppkomma vid låg dos och strålnivå.
För att i det följande kunna relatera de externa kostnaderna från kärnkraftsproduktion till andra kostnader väljer vi att också uttrycka skaderisker och dödsrisker i monetära termer. Vi antar att jonise- rande strålning orsakar kostnader som uppgår till cirka 1 milj. kr per manSvl. Detta värde stämmer ganska väl överens med den norm riktvärde som SSI använder som den summa pengar som vid optimering av strålskyddet är det mesta man vill lägga ut för att marginellt göra sig av med 1 manSv.
3 Externa kostnader inom kärnkraftsområdet
I det följande diskuteras förekomsten av externa kostnader i samtliga led från uranbrytning till slutförvar av kärnavfall. I fokus för diskussionen står de metodproblem som aktualiseras när det gäller att kvantifiera de externa kostnaderna.
Brytning av utan för användning i kärnkraftverk orsakar joniserande strålning till omgivningen framför allt på grund av att upplagen av gruvavfall, dvs. uranmalm som inte utvunnits, avger strålning (såvida inte erforderliga åtgärder vidtas för att täcka över malm- resterna). Strålningen från dessa avfallsupplag kommer från tunga radondöttrar med kort halveringstid (några dagar). Till skillnad från strålningen till följd av driften av kärnkraftverken kommer denna strålning bara verka lokalt nära urangruvorna. Den ger mycket små regionala bidrag och helt försumbara globala emissioner.
I dag sker ingen brytning av uran i Sverige. Kostnaderna för återställning efter tidigare uranbrytning i Ranstad har täckts av kärnkraftsföretagen genom den s.k. Studsviksavgiften enligt lagen (1988:1597) om finansiering för hanteringen av visst radioaktivt material m.m.
Möjliga åtgärder i Sverige
Frågan kan ställas om man i de länder där man utvinner uran har gjort en riktig avvägning mellan uranbrytningens totala kostnader dvs. inklusive de externa kostnader och uranbrytningens totala intäkter. På den frågan finns inget entydigt svar. Som diskuterats tidigare finns inget objektivt sätt att beräkna externa kostnader. Ytterst är det frågan om ett politiskt beslut i de länder där uran bryts. Det är regeringarna i dessa länder som ytterst har ansvaret för hur de externa kostnaderna där skall beräknas.
Det är knappast möjligt för ett annat land som Sverige att hävda att de bedömningar som görs i ett annat land är felaktiga. Detta gäller även om beräkningarna skulle skilja sig avsevärt från de beräkningar som ligger till grund för den svenska statliga reglering— en av joniserande strålning. Om ett annat land t.ex. skulle använda normen 0,1 milj. kr per manSv är det svårt för Sverige att hävda att detta är fel med hänvisning till att vi själva skulle anse att 1 milj. kr är ett bättre värde. Utgångspunkten för Sverige måste således rimligen vara att de externa kostnader i producentlandet är inbakade i det pris som de svenska kärnkraftverken betalar för uranet.
Om Sveriges regering skulle anse att ett producentland inte tar vederbörlig hänsyn till de totala kostnaderna för uranbrytningen finns möjligheten att förbjuda inköp av uran från dessa länder. Problemet med en sådan åtgärd är att de länder som då mister Sverige som kund kan förväntas öka sin försäljning till andra länder. För att en sådan åtgärd skall bli effektiv krävs att flera länder agerar gemensamt. Dessutom skulle en ensidig handels- bojkott från Sveriges sida troligen strida mot internationella frihandelsavtal.
Det har även diskuterats att belägga import av utan med en skatt, som sätts i förhållande till hur stora utsläpp av radioaktiva ämnen
som brytningen av uran i den aktuella gruvan ger upphov till. Så länge Sverige ensamt skulle tillämpa en sådan skatt har skatten liten verkan. De gruvor som skulle "drabbas" av den svenska skatten kommer troligen att kunna öka sin försäljning till andra kunder.
Strålning i samband med uranutvinning
Även om man i Sverige i princip inte har anledning att betrakta strålning i samband med uranutvinning som en extern kostnad för svensk kärnkraft, kan det ändå finnas skäl att peka på vissa metodproblem om en sådan beräkning vore aktuell.
Enligt beräkningar från UNSCEAR år 1993 (FNs vetenskapliga kommitté för effekterna av radioaktiv strålning) uppgår stråldoserna från avfallsupplag vid urangruvor till ca 150 manSv per Gwår. Detta är ett relativt högt värde och om dessa utsläpp skulle betraktas som externa kostnader för svensk kärnkraft skulle det motsvara i storleksordningen 2 öre/kWh elproduktion från kärnkraftverken eller drygt 1 miljard kronor per år.
UNSCEAR har i sina beräkningar utgått från en referensgruva men anger att strålningen kan variera avsevärt mellan olika gruvor. De svenska kärnkraftverken köper huvudsakligen uran från kanadensiska och australiensiska gruvor. I dessa länder har man strikta krav på hur gruvavfallet hanteras. Genom att avfallet täcks över reduceras radondotteravgången med mellan 100 och 1000 gånger. Dessutom är bedömningarna från UNSCEAR baserade på befolkningstätheter som är 10 gånger högre än vad fallet är kring de aktuella gruvorna i Kanada och Australien. Vidare kommer större delen av den strålning som ingår i UNSCEARs beräkningar från upplag av uranrester från tidigare uranbrytning och har följaktligen inget samband med den uranutvinning som sker nu för att försörja de svenska kärnkraftverken med uran.
År 1994 köper de svenska kärnkraftsföretagen ca 60% av det totala behovet från Kanada och Australien. Denna andel kommer enligt uppgift från kärnkraftsindustrin att bibehållas eller möjligen öka de närmaste åren.
Resterande uran köper svenska kärnkraftsföretag huvudsakligen från OSS-länderna. Det mesta köps från Uzbekistan och Kazakstan. I dessa länder utvinner man uranet genom s.k. "in—situ-lakning".
Med denna metod får man inga avfallsupplag, och därmed mycket begränsade problem med radondotteravgång. Återstående uran kommer från en gruva i Ryssland där man ännu inte har åtgärdat gruvavfallet så som gjorts vid gruvorna i Kanada och i Australien. Arbete med att täcka över gruvavfallet har emellertid påbörjats. Även i övrigt är den internationella standarden att gruvavfall täcks över.
Hur stor är då strålningen från de gruvor som det uran som används i de svenska kärnkraftverken kommer ifrån?
När det gäller stråldosen som de anställda utsätts för är den sammanlagda kollektiva stråldosen för de anställda i kanadensiska urangruvor i storleksordningen 0,015 manSv per TWh producerad el i ett kärnkraftverk eller omkring 1 manSv räknat på den del av uranet som levereras till Sverige?. Omräknat till pengar enligt den normen som redovisats tidigare betyder detta runt 1 milj kr. Detta är avsevärt lägre än genomsnittet för urangruvorna i världen, som enligt UNSCEAR ger 0,6 manSv per Twh, dvs 40 gånger högre stråldoser.
När det gäller att bedöma strålningen till omgivningen från uranbrytning finns ett betydelsefullt metodproblem. Strålningen kommer till största del från resterna från gruvbrytning som kommer att finnas kvar under lång tid om de inte åtgärdas. UNSCEAR utgår i sina beräkningar från att uranet kommer att förorsaka strålning till omgivningen under 10 000 år.
UNSCEAR har här valt samma tidsperiod som används när stråldoser från utsläpp av kol 14 beräknas (se vidare avsnitt 3.2). När det gäller kol 14 finns det skäl till att välja en tidsutdräkt när det gäller omgivningspåverkan på 10 000 år, eftersom kol 14 har en halveringstid på 5 000 år. Men i detta fall kommer strålningen från uranmalm. Uran har en halveringstid på flera miljoner år. Om denna halveringstid skulle användas i beräkningen skulle kost- naderna bli i det närmaste oändliga. En annan skillnad jämfört med beräkningsförutsättningarna för utsläpp av kol 14 är, att det gruvavfall som ännu inte är åtgärdade sannolikt snart kommer att täckas över, vilket resulterar i att strålningen till omgivningen i det närmaste upphör.
Sammanfattningsvis kan konstateras att upplag av malmrester i hög utsträckning är åtgärdade vad avser de gruvor varifrån utan till svensk kärnkraft kommer. Dessutom är befolkningstätheten kring gruvorna i allmänhet låg. Även om man räknar med att radioaktiva utsläppen fortgår i 10 000 år blir den totala kollektiva stråldosen till omgivningen från uranutvinning räknat på det uran som används i Sverige små. De stråldoser som de anställda vid uranbrytning och människor i omgivningen får genom det uran som används i Sverige uppgår uppskattningsvis till 2 manSv per år eller uttryckt i monie— tära termer några miljoner kronor per är.
3.2 Strålning vid normaldrift av kärnkraftverk
Under normala förhållande leder drift av kärnkraftverk till att människor utsätts för begränsade mängder joniserande strålning. Vid varje verk görs kontinuerliga mätningar och uppskattningar av denna strålning.
Beskrivning av de externa kostnaderna
Vid svenska kärnkraftverk uppgår kollektivdosen till något mer än 2 manSv per år och per reaktor för dem som arbetar vid kärnkraft- verken. Om begreppet extern kostnad endast avser kostnader som människor ofrivilligt åsamkas, är det enbart strålningen till människor i verkets omgivning som utgör en extern kostnad. De som arbetar i verket bör i och med att de accepterat villkoren för anställning anses ha accepterat de eventuella hälsorisker som arbetet medför. I den mån kärnkraftsföretagen får betala en högre lön eller ge andra förmåner till de anställda för att kompensera dem för en eventuellt högre risk än för andra arbeten ingår denna kostnad i kärnkraftens produktionskostnad och är därmed inte någon extern kostnad.
För att få en uppfattning om detta antagande är rimligt kan strålriskerna med att arbeta i kärnkraftverk jämföras med andra strålrisker vi, mer eller mindre frivilligt, utsätter oss för. I Sverige finns det t.ex. relativt höga halter av radon i många bostäder. Strålrisken vid arbete i kärnkraftverk är ungefär på samma nivå som
den risk det innebär att bo i en bostad där halten av radon är 100 Bq per m3. Det finns totalt ca 500.000 bostäder i landet där radonhalterna är högre än 200 Bq.
När det gäller exponeringen av människor som ofrivilligt utsätts för stråldoser utanför kärnkraftverket domineras den av utsläpp av radioaktivt kol (C14). Utsläppen av kol 14 från kärnkraftverk ökar den bakgrundsstrålning jordens befolkning ständigt påverkas av. Radioaktivt kol produceras också naturligt i den övre atmosfären och bidrar till den naturliga bakgrundsstrålningen. Verkningarna är således inte begränsade till Sverige eller till det land som har kärnkraft utan är globala.
Eftersom isotopen kol 14 har en halveringstid på 5 700 år får den stor betydelse när man beräknar den kollektiva stråldosen som framtida generationer utsätts för. Här finns inget allmänt vedertaget sätt att räkna.
Om man, som Statens strålskyddsinstitut rekommenderar, räknar 500 år framåt i tiden utan diskontering blir den kollektiva stråldosen cirka 1 manSv per Twh producerad mängd el eller uttryckt i monetära termer ca 70 miljoner kronor per år för den svenska kärnkraften. Omräknat till öre/kWh ger det en extern kostnad på i storleksordningen 0,01 öre/kWh.
Om man i stället räknar med strålningen för all framtid blir det cirka 5 manSv per Twh eller ca 350 miljoner kronor per år. Utsläpp av kol 14 skulle alltså med denna beräkningsmetod vara den dominerande strålningskällan vid normal drift av kärnkraft.
För att få underlag till att bedöma lönsamheten i investeringar är det på andra områden brukligt att diskontera såväl framtida intäkter som kostnader för att kunna jämföra dem vid en och samma tidpunkt. En konsekvens av detta är att såväl kostnader som intäkter får mindre vikt ju längre fram i tiden de sker. Om framtida skador till följd av utsläpp av kol 14 skulle diskonteras med t.ex. en diskonteringsfaktor på 3 procent per år blir den kollektiva strål- dosen mindre än 0,1 manSv per Twh producerad el, motsvarande ca 7 milj. kr för den svenska kärnkraften.
Valet av beräkningsmetod påverkar således hur allvarligt man ser på utsläppen av kol 14 till atmosfären. Vilken metod som är den riktiga behöver analyseras ytterligare. Det bör dock noteras att om man använder en beräkningsmetod som fullt ut tar hänsyn till alla framtida kostnader, dvs. i detta fall räknar med 10 000 år framåt i
tiden, kan det leda till dramatiska konsekvenser även för vår syn på andra aktiviteter som kan förväntas ge upphov negativa (eller positiva) konsekvenser för mänskligheten under lång tid.
För att få en uppfattning om hur stora utsläpp av kol 14 som kärnkraften ansvarar för kan utsläppen relateras till den naturliga bakgrundsstrålningen. I förhållande till denna blir stråldoserna på grund av utsläpp av radioaktivt kol från världens kärnkraftverk cirka 0,05 procent högre.
Statlig kontroll
Staten har sedan kärnkraftens introduktion i Sverige begränsat de externa kostnaderna i form av strålning från kärnkraftverk genom att ställa krav på att kärnkraftverken uppfyller vissa normer. Kontrollen sker inom ramen för strålskyddslagen. Motsvarande system finns i de flesta länder där man har kärnkraft. För att uppfylla de statliga kraven har således de som byggt kärnkraftverk tvingats utforma anläggningarna på visst sätt och fått ta på sig kostnader för detta. Kärnkraftsföretagen har också måst anpassa driften av anläggningarna för att uppfylla de statliga kraven och tagit på sig kostnaderna för detta. Genom detta har en stor del av den externa kostnaden eliminerats och internaliserats i kärnkraft- verkens produktionskostnader.
En nackdel med systemet skulle kunna vara att det allmänna ställer samma krav på alla verk trots att det kan vara billigare att reducera strålningen vid vissa verk och dyrare vid andra. Situa- tionen i dag kan liknas med vad som tidigare gällde beträffande den statliga kontrollen av svavelutsläppen, där man använde enhetliga gränsvärden trots att kostnaderna att minska svavelutsläppen ofta varierade mycket mellan olika anläggningar. På svavelområdet blev lösningen att som komplement till administrativa regleringar införa en "svavelskatt". Som redogjorts för tidigare har "svavelskatten" den fördelen att den som släpper ut svavel har ett ekonomiskt intresse att minska utsläppen så länge kostnaderna för detta är lägre än svavelskatten.
På motsvarande sätt skulle kanske ett system där kärnkraftverken får betala en "strålskatt", dvs. en skatt i förhållande till hur stor stråldos verket släpper ut till omgivningen, kunna komplettera
strålskyddsmyndighetens kontrollverksamhet. Man skulle därigenom måhända kunna få lägre stråldoser till omgivningen för en lägre kostnad. Med de stråldoser på 10—350 manSv som kärnkraften orsakar vid normal drift skulle strålskatten, fördelad på den totala elproduktionen från de svenska kärnkraftverken, uppgå till mellan 0,01 och 0,5 öre/kWh. Vid en antagen elproduktion från kärnkraft- verken med 70 TWh/år skulle detta innebära skatteintäkter på mellan 7 och 350 milj. kr per år. Det måste emellertid ifrågasättas om en skatt på denna nivå får några styreffekter och alltså inte enbart blir en inkomstförstärkning för staten.
När man värderar ett sådant system, som från strålskyddssynpunkt kan ha vissa fördelar jämfört med enbart administrativ reglering, måste man emellertid också ta med i beräkningen de administrativa kostnaderna för att ta in skatten.
En olycka vid ett kärnkraftsverk leder i värsta fall till att radio— aktiva ärnnen släpps ut från kärnreaktorn. Om människor utsätts för strålning från dessa ämnen - och inte får full ersättning av kärn- kraftsföretaget - är det fråga om en extern kostnad. På kärnkrafts- området regleras ansvaret vid en eventuell olycka av atomansvarig- hetslagen. Förekomsten av externa kostnader beror således delvis på utformningen av denna lag.
Statlig kontroll
Rent generellt regleras kostnadsansvaret för olycksfall där männi- skor i omgivningen drabbas genom skadeståndslagen. Om skadan orsakats uppsåtligen eller av vårdslöshet skall den som orsakat skadan ersätta skadan. På vissa områden, exempelvis när det gäller trafikolyckor, gäller speciallagar där skadan skall ersättas även om den inte uppkommit genom uppsåt eller vårdslöshet, så kallat strikt ansvar. Strikt ansvar är ofta förenat med lagfäst krav på ansvarsför- säkring, exempelvis inom trafiken där alla trafikanter skall ha ansvarsförsäkring.
Oavsett om ansvarsförsäkring är obligatorisk eller inte kan som regel den som bedriver verksamhet som kan leda till stora skador teckna ansvarsförsäkringar. På flera områden där det finns risk för stora skador ställer staten tekniska krav på hur anläggningar skall konstrueras och skötas, exempelvis där man hanterar explosiva ämnen, eller krav på kontroll av produkter, exempelvis läkemedel och vissa kemikalier.
I Sverige och de flesta andra länder med kärnkraft ställer myndig— heterna krav på att kärnkraftverken uppfyller vissa tekniska krav vad avser säkerheten. I Sverige sker detta genom kärntekniklagen och genom tillsyn av Statens kärnkraftinspektion (SKI). Kontrollen är inriktad på att det skall finnas en rad barriärer för att förhindra att radioaktiva ämnen slipper ut till omgivningen vid en olycka.
Genom den statliga kontrollen kan risken för en olycka med omgivningskonsekvenser reduceras till mycket låga nivåer. Hur långt staten skall gå i att föreskriva tekniska åtgärder är i praktiken en avvägning mellan den nytta en åtgärd förväntas medföra och den
kostnad kärnkraftsägarna får bära. Det statliga kravet på utsläpps- filter som infördes på 1980-talet innebär exempelvis enligt de modeller som används för att beräkna risker (PSA)3 att riskerna för en olycka med omgivningskonsekvenser reducerades till mindre än 1/100 av vad den var tidigare.
Bestämmelser om ansvar för atomskador finns för svensk del i atomansvarighetslagen (1968145). Den svenska lagstiftningen grundar sig på två internationella konventioner, Pariskonventionen från 1960 och Tilläggskonventionen från 1963.
Reglerna i atomansvarighetslagen innebär att innehavaren av en atomanläggning i Sverige är ansvarig för skador som uppkommer i samband med driften av anläggningen oberoende av vållande, dvs. i juridisk mening strikt ansvar. Atomanläggningsinnehavaren svarar med ett belopp på 1.200 miljoner kronor för varje olycka. Ansvaret skall vara täckt med en obligatorisk försäkring, som skall motsvara 12 % av ansvarsbeloppet, eller någon annan ekonomisk garanti.
Utöver anläggningsinnehavarens ansvar har den svenska staten ett civilrättsligt ansvar enligt atomansvarighetslagen. Gränsen för statsansvaret är satt så att det sammanlagda beloppet som står till förfogande för dem som lider skada på grund av driften av en atomanläggning uppgår till 3.000 miljoner kronor per olycka. Av & 31 i atomansvarighetslagen följer vidare att i de fall ersättnings- beloppen enligt lagen inte räcker till för att uppkomna skador skall kunna ersättas fullt ut kan ytterligare gottgörelse utgå av statsmedel.
Atomansvarighetslagen har alltså sägas vara uppbyggd kring fyra komponenter, nämligen strikt ansvar, begränsat skadestånd och obligatorisk ansvarsförsäkring och ett särskilt ansvar för svenska staten.
Försäkringspremierna för ansvarsförsäkringen belöper sig på några lO—tal milj kr per år och per reaktor. Ansvarsförsäkringen innebär att kärnkraftsföretagen får ett extra intresse av att förbättra säkerheten eftersom försäkringspremien baseras på en bedömning från försäkringsbolagens sida av risken och konsekvenserna av en olycka. Det kan nämnas att premierna sänktes när utsläppsfiltren installerades.
3 Probabilistiska säkerhetsanalyser (PSA) är utvecklade för att studera var säkerhetsinsatser kan görs mest nytta. Metoden kan enligt vissa bedömmare också användas för att uppskatta risken för olyckor.
För de skadelidande vid en olycka innebär atomansvarighetslagen en annan typ av skydd än de skulle erbjudas utan lagen. För det första skulle enligt den generella skadeståndslagen den skadelidan- de bara få ersättning om det kan visas att kärnkraftsägaren orsakat olyckan genom uppsåt eller vårdslöshet medan den skadelidande enligt atomansvarighetslagen har rätt till skadestånd oavsett om kärnkraftsägaren har vållat olyckan eller inte.
För det andra är de skadelidande genom atomansvarighetslagen garanterade ersättning genom den obligatoriska försäkringen på upp till 1 200 milj kr. Med enbart skadeståndslagen kan de skadelidande aldrig garanteras större ersättning än vad som motsvarar det egna kapitalet i företaget som orsakat olyckan, eftersom det är gränsen där företaget går i konkurs. Vid en stor olycka kan det ifrågasättas om ett rent kärnkraftsföretag av typ Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB och Barsebäck Kraft AB, som bara har kärnkraftverk, skulle ha någon förmåga att betala skadestånd eftersom det egna kapitalet i dessa företag är relativt litet. För Ringhalsverket är förmågan större eftersom det är en del av Vattenfall AB med stort eget kapital. Detta har belysts i avsnitt 4.2.2 i betänkandet.
Syftet med atomansvarighetslagens bestämmelse om obligatorisk försäkring kan sägas vara att garantera att de skadelidande får ersättning även om kärnkraftsföretagets egna kapital inte skulle räcka till för att betala skadestånd. Nästa fråga blir då varför lagen maximerar försäkringsbeloppet och varför det maximerats till 1 200 milj. kr. Motivet för att maximera försäkringsbeloppet är att det under inga förhållanden är möjligt att teckna en ansvarsförsäkring för den här typen av olyckor med obegränsat försäkringsbelopp, eftersom försäkringbolagets betalningsförmåga ytterst bestäms av dess egna kapital. För att atomansvarighetslagens bestämmelse om obligatorisk försäkring skall kunna uppfyllas måste lagen ange ett minsta försäkringsbelopp för kärnkraftsägaren. Kravet på obligato— risk försäkring måste alltså kombineras med en gräns för för— säkringsbeloppet. Det kan nämnas att läkemedelsföretagen har ansvarsförsäkringar på cirka 250 milj. kr per företag, dvs. med ett begränsat belopp av samma skäl som ovan anförts.
Den externa kostnaden
Som framgår av ovanstående avsnitt kan man inte hävda att den statliga regleringen - när det gäller kostnadsansvaret för atom- olyckor - innebär någon uppenbar subvention till kärnkraften jämfört med annan verksamhet som kan förorsaka människor stora skador, t.ex. läkemedelsindustrin.
Faktum kvarstår dock att det kan uppstå situationer som innebär att människor utsätts för kostnader som resultat av en kärnkrafts— olycka - kostnader som inte fullt ut behöver bäras av reaktorägarna.
Som vi diskuterat tidigare kan beräkningar av de externa kost- naderna vid normaldrift av kärnkraftverk och för uranbrytning i princip baseras på uppmätta värden på strålning och utsläpp till omgivningen. För kämkraftsolyckor kan inte den metoden använ— das, utan man måste istället basera beräkningarna på sannolikheten för olyckor och förväntade konsekvenser om det sker en olycka. För olyckor som är relativ vanliga, som t.ex. trafikolyckor, kan man ganska enkelt göra den typen av beräkningar därför att det finns ett statistiskt tillförlitligt underlag. För kämkraftsolyckor kan inte den metoden användas eftersom så få olyckor har inträffat med den typ av reaktorer som finns i Sverige.
Beräkningar med hjälp av den s.k. Probabilistiska Säkerhetsana— lysen (PSA) ger till resultat att risken för en svensk kärnkrafts- olycka är mycket liten, och den förväntade externa kostnaden för kärnkraften långt under 1 öre per kWh. Det finns emellertid de som ifrågasätter den här typen av analyser och om man överhuvudtaget kan beräkna den externa kostnaden på detta sätt. Man pekar på att den externa kostnaden skall beräknas på grundval av kostnaden att teckna försäkringar för de skador som kan uppkomma vid en olycka.
Inte heller detta sätt ger något entydigt svar eftersom det inte går att teckna ansvarsförsäkringar med obegränsat skadestånd, varken för kämkraftsolyckor eller för andra typer av olyckor. Därför måste beräkningar av den externa kostnaden för kämkraftsolyckor och andra typer av olyckor med utgångspunkt i försäkringskostnader utgå från något angivet högsta försäkringsbelopp. Någon bra metod att kvantifiera de externa kostnaderna för kärnkraften med hänsyn till olyckor finns därför inte. Detta förhållande är emellertid inte unikt för kärnkraften utan gäller all verksamhet som kan leda till stora skador.
3.4 Externa kostnader för slutförvar av kärnavfall
Om strålning i framtiden skulle läcka ut från slutförvar för radioaktivt kärnavfall kan detta i princip ses som en extern kostnad.
Den metod som utgör huvudinriktningen för att slutförvara det högaktiva kärnavfallet har redovisats utförligt i kapitel 7 i be- tänkandet. Metoden bygger på ett antal barriärer med olika skyddsegenskaper. Några exempel på dessa barriärer är kapslar, ett lager med bentonitlera och själva berget där avfallet skall förvaras ca 500 meter under marken. Exakt hur slutförvaret skall utformas är emellertid ännu inte beslutat.
Ansvaret för att utveckla metoder kring slutförvaret ligger på Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB. ] december 1993 fattade regeringen beslut med anledning av SKBs program för forskning och utveckling angående kärnavfallets behandling och slutförvaring (FUD-program 92). Av beslutet framgår att regeringen har funnit att FUD-program 92 uppfyller de anspråk som ställs i kärnteknik- lagen. Detta bör betyda att regeringen i princip anser att den metod för slutförvar som SKB för närvarande planerar för att tillämpa uppfyller högt ställda krav på säkerhet.
I detta sammanhang är det dock viktigt att notera att regeringen samtidigt funnit att de metoder för säkerhetsanalyser som SKB använder bör utvecklas ytterligare, särskilt vad gäller hur olika osäkerheter skall beskrivas och vägas samman.
Mot denna bakgrund är det i dagsläget svårt, kanske omöjligt, att ange någon bestämd nivå på de externa kostnaderna till följd av avfallshanteringen. Det är också vanskligt att göra sådana bedöm— ningar innan plats för förvaret bestäms, eftersom säkerhetsanalysen bl.a. är beroende av lokala förhållanden.
De beräkningar som tidigare har redovisats av SKB visar på relativt små risker för utsläpp. Ett scenario som innebar defekter på kapslarna gav t.ex. utsläpp på i storleksordningen 0,1 mSv per år. Att riskerna för utsläpp blir små vid dessa teoretiska riskkalkyler är naturligt, eftersom utgångspunkten för den omfattande statliga regleringen är att avfallshanteringen skall svara mot högt ställda krav på säkerheten; risken för utsläpp till omgivningen kan emellertid aldrig helt elimineras.
Eftersom de bedömningar som i dag finnsvad avser de externa kostnaderna från avfallshantering visar på små kostnader är det
tveksamt om det finns skäl att diskutera att komplettera lagstift- ningen med ekonomiska styrmedel. Om det visar sig att riskerna för strålningsläckageläckage av radioaktiva ämnen är större än man bedömer i dag, kommer det att få konsekvenser för hur slutförvaret utformas t.ex. tjocklek och materialval för kapseln, tjockleken och renheten på bentonitlagret m.m.
Vad avser hantering av kärnavfall är utgångspunkten för hela forsknings- och utvecklingsarbetet att lägga riskerna på mycket låga nivåer. De externa kostnader som återstår vad avser hanteringen av kärnavfall kan i dagsläget rimligen inte kvantifieras.
Statens offentliga utredningar 1994
Kronologisk förteckning
Okun-hb)
90.4
10.
11.
12.
13. 14. 15. 16.
17.
18.
19.
20. 21.
22.
23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
34.
. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C. . Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap. S. . Vapenlagen och EG. lu. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes— och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiiining. UD. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K.
Skoterkörning påjordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års— och koncenuedovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju.
Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndstörvaltning. UD. Reformerat pensionssystem. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kosmader och individeffekter. S. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju. Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Vård av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. S. Barn - Föräldrar — Alkohol. S.
Vallagen. Ju.
Vissa mervärdeskattefi'ågor lll — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku
Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.
35.
36. 37.
38. 39.
40. 41. 42. 43.
44. 45. 46.
47.
48. 49. 50. 51.
52. 53. 54. 55. . Ett centrum för kvinnor som våldtagits och 56
57. 58. 59. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65.
66. 67.
68.
Vår andes stämma — och andras.
Kulturpolitik och intemationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret l! Långsiktig strålskyddsforskning. M. Ledighetslagstiftningen — en översyn. A. Staten och trossamfunden. C.
Uppskattad sysselsättning — om skatternas het) för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgitiema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfere och socialbidrag. S.
Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedcl. A. Utrikessekretessen. Ju.
Allemanssparandet — en översyn. Fi. Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylårenden. Ku. Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S.
misshandlats. S.
Beskattning av fastigheter. del II - Principiellt utgångspunkter för beskattning av fastigheter r Fi. 6 Juni Nationaldagen. Ju. Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. M.
Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar vattenområden. M.
Särskilda skäl — utformning och tillämng av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. Ku. Pantbankemas kreditgivning. N. Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. Med raps i tankarna? M. Statistik och integritet. del 2 - Lag om personregister för officiell statistik m.m. Fi. Finansiella tjänster i förändring. Fi. Räddningstjänst i samverkan och på entreprenz Fö.
Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågc
Statens offentliga utredningar 1994
Kronologisk förteckning
69.
70. 71.
72.
73.
74. 75. 76.
77. 78. 79. 80.
81 82.
83
85.
86.
87.
88. 89.
91.
92. 93 . 94. 95. 96. 97. 98.
On the General Principles of Environment Protection. M. Inomkommunal utjämning. Fi. Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso— och sjukvårdspersonal iyrkesutövningen. S. Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension — förutsåtmingar och erfarenheter. S. Ungdomars välfärd och värderingar — en under— sökning om levnadsvillkor. livsstil och attityder. C. Punktskattema och EG. Fi. Patientskadelag. C.
Trade and the Environment — towards a sustainable playing field. M.
Tillvarons trösklar. C. Citytunneln i Malmö. K. Allmänhetens bankombudsman. Fi. lakttagelser under en reform — Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. U. . Ny lag om skiljeförfarande. Ju.
Förstärkta miljöinsatser i jordbniket — svensk tillämpning av EG:s miljöprogram. Jo.
. Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. A. . Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. U. Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG—anpassning. — Motiv. Del I. - Författningstext och bilagor. Del 11. Fi. Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. S. Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. Fi. Mervärdesskatten och EG. Fi. Tullagstiftningen och EG. Fi. .Kart- och fastighetsverksamhet — finansiering, samordning och författningsreglering. M. Trafiken och koldioxiden — Principer för att minska trafikens koldioxidutsläpp. K. Miljözoner för trafik i tätorter. K. Levande skärgårdar. Jo.
Dagspresseni 1990-talets medielandskap. Ku. En allmän sjukvårdsiörsälq'ing i offentlig regi. S. Följdlagstifming till miljöbalken. M.
Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. M. Beskattning av förmåner. Fi.
99. Domaren i Sverige inför framtiden
— utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A+B. Ju.
100. Beskattningen vid grånsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. Fi. 101. Höj ribban! Lårarkompetens för yrkesutbildning. U. 102. Analys och utvärdering av bistånd. UD. 103. Studiemedelsnnansierad polisutbildning. Ju. 104. PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan. M. 105. Ny lagstiftning om radio och TV. Ku.
106. Sjöarbetstid. K. _ 107.5åkrare finansiering av framtida kärnavfalls - kosmader. M. 108. Säkrare finansiering av framtida kämavfalls- kostnader — Underlagsrapporter. M.
Statens offentliga utredningar 1994
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [l 1]
J ustitiedepartementet
Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23]
Vallagen. [30]
Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58] Personnummer — integritet och effektivitet. [63] Ny lag om skiljemrfarande. [81] Domaren i Sverige mör framtiden
— utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete. Del A + B. [99]
Studiemedelsfinansierad polisutbildning. [103]
Utrikesdepartementet
Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvalming. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38] Analys och utvärdering av bistånd. [102]
Försvarsdepartementet
Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]
Socialdepa rtementet
Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kosmader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]
Barn - Föräldrar - Alkohol. [29] Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mel generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transferering. och socialbidrag. [46] Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55]
Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56] Om intyg och utlåtanden som utfärdas av hälso— och sjukvårdspersonal i yrkesutövningen. [71] Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension - förutsättningar och erfarenheter. [72] Teknologi och vårdkonsumtion inom sluten somatisk korttidsvård 1981-2001. [86] En allmän sjukvårdsförsäkring i offentlig regi. [95
Kommunikationsdepartementet På väg. [15]
Citytunneln i Malmö. [78]
Trafiken och koldioxiden — Principer för att minsl trafikens koldioxidutsläpp. [91] Miljözoner för trafik i tätorter. [92]
Sjöarbetstid. [106]
Finansdepartementet
Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistike Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13] Vissa mervärdeskattefrågor lll — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydels för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgifiema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50]
Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m Rationaliserad fastighetsmering, del I. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för officiell statistik m.rr Finansiella tjänster i förändring. [66]
Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. | Inomkommunal utjämning. [70] Punktskatterna och EG. [74] Allmänhetens bankombudsman. [79] Ny lag om skatt på energi. En teknisk översyn och EG-anpassning.
- Motiv. Del 1.
— Författningstext och bilagor. Del II. [85] Nya tidpunkter för redovisning och betalning av skatter och avgifter. [87]
Statens offentliga utredningar 1994
Systematisk förteckning
Mervärdesskatten och EG. [88] Tullagstiftningen och EG. [89] Beskattning av förmåner. [98] Beskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG, m.m. [100]
Utbildningsdepartementet
Grunden för livslångt lärande. [45] Aweckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47] Iakttagelser under en reform - Lägesrapport från Resursberedningens uppföljning vid sex universitet och högskolor av det nya resurstilldelningssystemet för grundläggande högskoleutbildning. [80] Samvetsklausul inom högskoleutbildningen. [84] Höj ribban!
Lärarkompetens för yrkesutbildning. [101]
J ordbruksdepartementet
Förstärkta miljöinsatser ijordbruket — svensk tillämpning av 15st miljöprogram. [82] Levande skärgårdar. [93]
Kulturdepartementet
Förnyelse och kontinuitet —- om konst och kultur i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärendcn, m.m. [33]
Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedcl. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54]
Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser iutlänningslagen. [60] Dagspresseni 1990-talets medielandskap. [94] Ny lagstiftning om radio och TV. [105]
Näringsdepartementet Pantbankemas kreditgivning. [61]
Arbetsmarknadsdepartementet Ledighetslagstiftningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedcl. [48] Övergång av verksamheter och kollektiva upp- sägningar. EU och den svenska arbetsrätten. [83]
Civildepartementet
Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]
Ungdomars välfärd och värderingar — en under- sökning om levnadsvillkor, livsstil och attityder. ]73] Patientskadelag. [75] Tillvarons trösklar. [77]
Miljö— och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]
Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69]
Trade and the Environment — towards a
sustainable playing field. [76] Kan- och fastighetsverksamhet - finansiering. samordning och författningsreglering. [90] Följdlagstiftning till miljöbalken. [96] Reglering av vattenuttag ur enskilda brunnar. [97] PVC - en plan för att undvika miljöpåverkan. [104] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskosmader. [107] Säkrare finansiering av framtida kämavfallskostnader — Underlagsrapporter. [108]
