Beslut vid regeringssammanträde den 14 oktober 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar i första hand att se över utlänningslagstiftningen men även regelverken inom andra berörda områden t.ex. socialförsäkringslagstiftningen.

Utredaren skall bl.a. utreda om registreringsbevis skall utfärdas för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare och i så fall hur. När det gäller frågan om uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i någon medlemsstat skall utredaren överväga hur dessa skall utfärdas.

Utredaren skall även utreda behovet av författningsändringar eller andra åtgärder samt lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Därutöver skall utredaren presentera en konsekvensanalys av de förändringar som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering presenteras om kostnaderna ökar.

Nuvarande regelverk

Den fria rörligheten för personer regleras i Romfördraget, i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 av den 15 oktober 1968 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 2 - 12, Celex 368R1612) och i direktiven 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr B 056, 04.04.1964 s. 850 - 857, Celex 364L0221), 68/360/EEG av den 15 oktober 1968 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer (EGT nr L 257, 19.10.1968 s. 13 - 16, Celex 368L0360), 72/194/EEG av den 18 maj 1972 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25 februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda i den staten (EGT nr L 121, 26.05.1972 s. 32 - 32, Celex 372L0194), 73/148/EEG av den 21 maj 1973 om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medborgare i medlemsstaterna i fråga om etablering och tillhandahållande av tjänster (EGT nr L 172, 28.06.1973 s. 14 - 16, Celex 373L0148), 75/34/EEG av den 17 december 1974 om rätten för medborgare i en medlemsstat att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att där ha drivit egen rörelse (EGT nr L 14, 20.01.1975 s. 10 - 13, Celex 375L0034), 75/35/EEG av den 17 december 1974 om utvidgande av tillämpningsområdet för direktiv nr 64/221/EEG om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan medlemsstats territorium efter att ha verket där som egna företagare (EGT nr L 14, 20.01.1975 s. 14 - 14, Celex 375L0035), 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT nr L 180, 13.07.1990 s. 26 - 27, Celex 390L0364) , 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT nr L 180, 13.07.1990 s. 28 - 29, Celex 390L0365) och 93/96/EEG av den 29 oktober 1993 och rätt till uppehållstillstånd för studenter (EGT nr L 317, 18.12.1993 s. 59 - 60, Celex 393L0096).

Regeringen får meddela föreskrifter i vissa hänseenden vad gäller utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Bemyndigandet finns i 2 kap. 14 § andra stycket utlänningslagen (1989:529, UtlL). De nationella bestämmelserna återfinns huvudsakligen i 3 kap. 5 a - 5 b §§ utlänningsförordningen (1989:547, UtlF). Direktivet 64/221 har genomförts genom bestämmelser i 11 kap. 1 och 3 §§ UtlL.

Skäl för direktivet

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast den 30 april 2006.

Som skäl för direktivet anges att fri rörlighet för personer är en av de grundläggande friheterna på den inre marknaden. Unionsmedborgarskapet bör vara grundläggande status för medborgarna i medlemsstaterna när de utövar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig. Det är därför nödvändigt att kodifiera och se över existerande gemenskapsinstrument som var för sig behandlar såväl arbetstagare, egenanställda som studenter och andra personer utan anställning för att förenkla och stärka rätten att fritt röra sig och uppehålla sig för alla unionsmedborgare.

Syftet med det nya direktivet om fri rörlighet är att förenkla regelverket genom att slå samman de ovan nämnda direktiven till en rättsakt. Artiklarna 10 och 11 i förordning 1612/68 och ovanstående direktiv upphävs. EG-domstolens praxis har i stor utsträckning kodifierats i detta direktiv. Direktivet syftar vidare till att det skall bli enklare för unionsmedborgare att utnyttja rätten till fri rörlighet, att möjligheterna att begränsa rätten till vistelse skall regleras tydligare samt att rörlighet och bosättning för unionsmedborgares familjemedlemmar skall underlättas avsevärt, oavsett medborgarskap. Grundprincipen är att unionsmedborgarna skall kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma villkor som när medlemsstaters medborgare flyttar och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna.

Medlemsstaterna skall införliva direktivet senast den 30 april 2006.

Direktivets innehåll i korthet

Även om direktivet i stora delar kodifierar gällande regelverk innehåller det förändringar. Framförallt följande skiljer sig från vad som gäller idag.

Familjebegreppet utvidgas till att även gälla registrerad partner om mottagande medlemsstat erkänner registrerade partner i sin lagstiftning. Dessutom skall medlemsstaterna underlätta inresa och uppehåll för familjemedlemmar som är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har primär uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen. Det gäller även familjemedlemmar till den partner med vilken unionsmedborgaren har ett varaktigt vederbörligen bestyrkt förhållande (artiklarna 2-3).

Nuvarande regler om krav på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse avskaffas. Medlemsstaterna får själva avgöra om ett system med registrering av unionsmedborgare och unionsmedborgares familjemedlemmar som själva är unionsmedborgare skall införas istället för uppehållstillstånd. Den mottagande medlemsstaten får ålägga unionsmedborgare att registrera sig hos behöriga myndigheter vid uppehåll som överstiger tre månader. Ett bevis om registrering skall utfärdas omedelbart. Om den berörde underlåter att uppfylla registreringskravet får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 8).

En medlemsstat skall utfärda ett uppehållskort till unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat om den planerade vistelsen överstiger tre månader. Fristen för ansökan får inte understiga tre månader från ankomstdagen. Om personen som berörs underlåter att ansöka om uppehållskort får han eller hon åläggas proportionerliga och icke-diskriminerande sanktioner (artikel 9).

Uppehållsrätten för unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat skall intygas genom att en handling som kallas "uppehållskort för en unionsmedborgares familjemedlem" utfärdas senast sex månader efter ansökan (artikel 10).

Regler om utvisning av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar regleras i artiklarna 14 och 28. Så länge de personer som omfattas av rätten till bosättning inte utgör en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem bör de inte utvisas. Därför får en utvisningsåtgärd inte vara en automatisk följd av anlitandet av det sociala biståndssystemet. Den mottagande medlemsstaten får bedöma om det är fråga om tillfälliga svårigheter och beakta bosättningens längd, personens personliga omständigheter och storleken på det bidrag som har beviljats, när de bedömer huruvida personen ifråga blivit en orimlig börda för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem och bör utvisas. Under inga omständigheter får arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande enligt domstolens definition bli föremål för utvisning, utom av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Det finns även en bestämmelse om att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri (artikel 35).

Beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt får inte fattas utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Beslut om utvisning av en unionsmedborgare som bott i en medlemsstat i tio år eller är underårig får inte fattas utom om beslutet grundar sig på tvingande hänsyn till allmän säkerhet såsom de definieras av medlemsstaterna (artikel 28).

Uppdraget

En särskild utredare skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier skall genomföras i Sverige.

När det gäller frågan om registrering skall utredaren ta ställning till om en sådan är önskvärd och i så fall i vilken form. Alternativ skall utredas, t.ex. frågan om den befintliga folkbokföringen kan anses uppfylla ett eventuellt behov av registrering. I detta sammanhang skall utredaren beakta intresset av att begränsa administrativa förfaranden och kostnader samt att motverka onödig byråkrati. Intresset av att statistiskt kunna bevaka migrationen till landet skall beaktas.

Om utredaren skulle finna att registrering av unionsmedborgare skall göras skall utredaren utarbeta förslag om detta. Härvid skall även samhällekonomiska bedömningar och analys av konsekvenserna av olika sätt att genomföra direktivet såvitt avser frågan om registrering utarbetas.

Motsvarande överväganden skall göras när det gäller frågan om uppehållskort för unionsmedborgares familjemedlemmar.

Utredningsbehovet omfattar direktivets konsekvenser och behovet av författningsändringar inte bara med avseende på utlänningslagstiftningen utan kan också omfatta andra berörda regelverk såsom t.ex. socialförsäkringslagen (1999:799), och socialtjänstlagen (2001:453).

Utredaren skall särskilt överväga i vilken utsträckning bestämmelserna i direktivet bör regleras i lag respektive förordning. Övervägandena skall även innefatta ett ställningstagande till om bestämmelserna om unionsmedborgares fria rörlighet bör regleras i en särskild författning eller om de skall finnas kvar i utlänningslagstiftningen.

Utredaren skall, utöver vad som ovan närmare beskrivits, ta ställning till om det i övrigt fordras några ytterligare åtgärder för direktivets genomförande i den svenska ordningen. Utredaren skall lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra ytterligare åtgärder som direktivet ger anledning till.

Utredaren skall presentera en konsekvensanalys av de förändringar som föreslagna författningsändringar och andra åtgärder kan innebära. Konsekvenserna skall kostnadsberäknas och förslag på finansiering presenteras om kostnaderna ökar.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2005.

(Utrikesdepartementet)