Dir. 2007:31
Tilläggsdirektiv till Utredningen om
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Utredningen om
slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall (M
2005:02)
Dir.
2007:31
Beslut vid regeringssammanträde den 1 mars 2007
Sammanfattning av uppdraget
Utredaren skall aktivt medverka till att ta fram en
kostnadsbedömning för byggande och drift av slutförvar av
kvicksilverhaltigt avfall på olika platser i Sverige. Olika
lösningar som ökar kostnadseffektiviteten bör undersökas,
exempelvis samordning med annan industri- eller
förvaringsverksamhet.
Utredaren skall i det sammanhanget också analysera om det
finns annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupförvar
skulle vara miljömässigt motiverat. Samhälls- respektive
företagsekonomiska för- och nackdelar med ett breddat
djupförvar skall redovisas, inklusive hur kostnadsbilden
förändras för innehavare av kvicksilverhaltigt avfall.
Utredaren skall även beskriva vilka alternativa lösningar för
förvaret som finns att tillgå i Norden och inom EU samt jämföra
dessa med möjliga lösningar i Sverige.
Bakgrund
Kvicksilver är en mycket giftig och bioackumulerande metall
som kan orsaka omfattande skador på hälsa och miljö.
Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och
resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) redovisat
bedömningen att kvicksilver senast 2015 bör slutförvaras i djupt
2
bergförvar (jämför även Naturvårdsverkets rapport 4752
Slutförvar av kvicksilver och betänkandet Kvicksilver i säkert
förvar [SOU 2001:58]). Riksdagen delade regeringens
bedömning (bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/04.13). Till skillnad
från ytlig förvaring bedöms ett djupt bergförvar isolera det
kvicksilverhaltiga avfallet från biosfären under mycket långa
tidsrymder och kunna utformas så att kommande generationer
inte behöver belastas med underhålls- och tillsynsansvar.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare (dir. 2005:83)
med uppgift att bidra till ett effektivt genomförande av ett
slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Enligt
direktiven skall utredaren agera som en samordnande aktör för
att stödja arbetet med att ta fram metoder och lämplig kemisk
form för sådan deponering. Därutöver skall utredaren bl.a.
stödja och samordna avfallsägarnas arbete att ta fram och
verifiera kriterier för det djupa bergförvaret när det gäller
miljömässig säkerhet och långsiktig stabilitet. Utredaren skall
även verka för att berörda avfallsinnehavare överväger
möjligheter till gemensamma lösningar samt former för
organisation och finansiering. Ett delbetänkande har lämnats i
juni 2006 med bl.a. förslag till kriterier för det djupa
bergförvaret samt förslag till kemisk form för det
kvicksilverhaltiga avfallet. En slutlig redovisning av arbetet,
med förslag till fortsatt arbete, skall lämnas senast den 31
december 2007.
Sedan utredningen påbörjades har arbetet med att analysera
och utreda slutförvarsfrågans praktiska genomförande pågått
hos berörda avfallsägare – Boliden AB, SAKAB AB samt Eka
Chemicals AB och Hydro Polymers AB – i samråd med
utredningen och berörda myndigheter.
Boliden AB innehar ca hälften av Sveriges kvicksilveravfall
och kommer vid fortsatt gruvbrytning och smältverkshantering
att inneha huvuddelen av Sveriges tillkommande
kvicksilveravfall. Enligt delbetänkandet har Boliden AB för sin
speciella situation dragit slutsatsen att man inte ser några
fördelar att deponera sitt kvicksilveravfall i en för svensk
industri gemensam anläggning. Företaget utreder därför i dag
möjligheterna att slutligt deponera sitt kvicksilveravfall samt
3
annat liknande farligt avfall samordnat med sin gruvverksamhet
i Västerbotten.
För att kunna deponera övrigt kvicksilverhaltigt avfall i
svensk berggrund krävs därför att man bygger ytterligare en
anläggning. Då Boliden AB enligt sin planering inte kommer att
bidra till finansieringen blir kostnaderna för övriga avfallsägare
högre jämfört med ett gemensamt förvar.
Av delbetänkandet framgår att Sveriges klor-alkaliföretag,
Eka Chemicals AB i Kungälv och Hydro Polymers AB i
Stenungssund, har avvecklat respektive kommer att avveckla
sina kvicksilverprocesser. Företagens planering ansluter till det
förslag till exportförbud samt säker lagring av metalliskt
kvicksilver som EG-kommissionen presenterade i oktober 2006
och som bygger på en preliminär överenskommelse om säker
transport och lagring mellan klor-alkaliindustrins
samarbetsorganisation Eurochlor och kommissionen.
Eka Chemicals AB har ansökt om tillstånd att få lagra sitt
existerande innehav av metalliskt kvicksilver vid företaget i
Kungälv medan Hydro Polymers avfall i Stenungsund kommer
att behöva tas om hand när processen läggs ner 2010.
SAKAB AB behandlar och innehar olika typer av
kvicksilverhaltigt avfall. Avfall med halter över 0,1 procent
samt i metallisk form mellanlagras för närvarande vid SAKAB
AB:s anläggningar i Kumla. Enligt delbetänkandet är
önskemålet från företagets sida att föra ut en betydande del av
detta avfall för deponering i tyska saltgruvor.
Gällande regler
Enligt 21 c och 21 d §§avfallsförordningen (2001:1063) i dess
lydelse fr.o.m. den 1 augusti 2005 skall avfall som innehåller
minst 0,1 viktprocent kvicksilver och som inte är slutligt
deponerat i enlighet med tillstånd meddelat med stöd av
miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken
senast den 1 januari 2015 bortskaffas genom djupt bergförvar.
Från och med 2010 införs en dispensmöjlighet som innebär att
Naturvårdsverket i det enskilda fallet får medge dispens om
föreskrivet bortskaffningsförfarande framstår som oskäligt. Om
4
avfallet innehåller mer än 1 viktprocent kvicksilver får dispens
medges endast om det finns synnerliga skäl eller om det är fråga
om så små mängder avfall att föreskrivet
bortskaffningsförfarande framstår som uppenbart oskäligt. Att
en dispensmöjlighet införs först 2010 beror på att en
skälighetsavvägning förutsätter att de närmare förutsättningarna
för ett djupt bergförvar är klara.
En anläggning för permanent lagring av kvicksilveravfall
med minst 0,1 viktprocent kvicksilver i djupt bergförvar kräver
tillstånd från miljödomstol.
Utredningsbehovet
Klor-alkaliindustrins överskott av kvicksilver – förslag till ny
EG- lagstiftning
För klor-alkaliindustrin innebär EG- kommissionens förslag till
ny förordning att överskott av kvicksilver från denna industri
skulle kunna tas om hand som flytande kvicksilver i
stålbehållare som deponeras i saltgruvor eller mellanlagras i
särskilda förvar, bl.a. i avvaktan på att teknik tas fram för att
stabilisera produkten. Förhandlingar mellan rådet och
Europaparlamentet om kommissionens förslag kommer att
inledas i mars 2007.
Möjligheten att garantera tillräcklig säkerhet för deponerat
kvicksilver i flytande form liksom frågan om det kan finnas
andra geologiska formationer som lämpar sig för förvar blir
nyckelfrågor i förhandlingarna. Enligt kommissionens förslag
krävs att säkerheten för hälsa och miljö vid deponering av
flytande kvicksilver, särskilt under mycket långa tider framåt,
behöver redovisas för myndigheternas bedömning. Detta kan
även gälla vid deponering av avfall med högt innehåll av
kvicksilver där det i dag kan finnas begränsningar beträffande
högsta halt vid mottagning. Den föreslagna lagstiftningen
aktualiserar även frågor som rör mellanlagring av
kvicksilveravfall.
5
Avfallets behandling – ökade satsningar önskvärda
Samhällets krav på avfallets behandling och lämplig kemisk
form vid deponering är en grundläggande fråga för slutförvarets
miljömässiga säkerhet. Behov av forskning och
teknikutveckling mot kostnadseffektiva lösningar har förstärkts,
inte minst genom ny EU-finansierad forskning inom området.
Utöver frågor som rör stabilisering av avfallet är det viktigt att
utreda teknik för direktdeponering av kvicksilverhaltigt avfall
och samspel med omgivande naturliga eller tillverkade
barriärer.
Möjligheter till kostnadseffektivare lagring i svensk berggrund
I tidigare utredningar har kostnaderna för att lokalisera, bygga
och driva ett svenskt djupförvar uppskattats vara väsentligt
högre än för t.ex. deponering i tyska saltgruvor.
Kostnadsunderlaget är dock osäkert och kan variera högst
väsentligt beroende på hur slutförvaringen kan komma att
utformas. De uppskattningar som hittills gjorts kan heller inte
på ett godtagbart sätt användas som underlag för en avvägning
mellan miljönytta och kostnader. Det krävs därför ett mer
konkret och detaljerat underlag innan ett ställningstagande till
eventuella investeringar för förvaret kan göras.
Enligt gällande direktiv skall utredaren ha en stödjande och
samordnande roll medan avfallsägarna själva förväntas ta fram
ett fördjupat underlag kring djupt bergförvar, t.ex. en
inventering av förvarsplatser samt en säkerhetsbedömning av
platserna. Med hänsyn till att avfallsägarnas möjligheter och
incitament förändrats sedan utredningen startade, bör utredaren
fortsättningsvis mer aktivt medverka till att ett sådant underlag
tas fram.
Hittills har främst kvicksilverhaltigt avfall varit föremål för
samhällets utredningar om slutförvar. Det kan emellertid finnas
annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupt bergförvar
också skulle kunna vara väl motiverat för att långsiktigt skydda
människa och miljö. En sådan breddad avfallsbas för ett svenskt
djupförvar kan reducera kostnaderna för innehavare av
6
kvicksilverhaltigt avfall, varför det är angeläget att utredningen
ges tilläggsdirektiv om att studera denna möjlighet.
Den fortsatta dialogen med berörda avfallsägare bör även
vinna på utarbetande av ett breddat beslutsunderlag som belyser
möjligheter och svårigheter med alternativa slutförvar, i Norden
och inom EU, på kortare och längre sikt. Det vore bland annat
värdefullt att dokumentera och jämföra miljö- och hälsomässig
säkerhet, kommande generationers ansvar för underhåll och
tillsyn, kostnadseffektivitet vid transport och lagring samt
rättsliga ansvarsförhållanden för de olika alternativen.
Uppdraget
Utredaren skall aktivt medverka till att ta fram en
kostnadsbedömning för byggande och drift av slutförvar av
kvicksilverhaltigt avfall på olika platser i Sverige. Exempelvis
bör utredaren vid behov initiera nödvändiga konsultstudier för
säkerhetsbedömning av möjliga förvarsplatser och för
detaljerade ekonomiska analyser av etablering och drift. Olika
lösningar som ökar kostnadseffektiviteten bör undersökas,
exempelvis samordning med annan industri- eller
förvaringsverksamhet.
Utredaren skall i det sammanhanget också analysera om det
finns annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupförvar
skulle vara miljömässigt motiverat, exempelvis avfall som
innehåller asbest, kadmium, bly eller sexvärt krom. Berörda
avfallsägare och aktuella avfallsvolymer skall identifieras.
Samhälls- respektive företagsekonomiska för- och nackdelar
med ett breddat djupförvar skall redovisas, inklusive hur
kostnadsbilden förändras för innehavare av kvicksilverhaltigt
avfall.
Utredaren skall även beskriva vilka alternativa lösningar för
förvaret som finns att tillgå i Norden och inom EU samt jämföra
dessa med möjliga lösningar i Sverige. I jämförelsen skall bl.a.
ingå graden av miljö- och hälsomässig säkerhet, kommande
generationers ansvar för underhåll och tillsyn samt
kostnadseffektivitet vid transport och lagring. Det skall också
beskrivas vilka rättsliga ansvarsförhållanden som gäller mellan
7
avfallsinnehavare, slutförvarsinnehavare och staten i de olika
alternativen. Analysen bör ha ett kortsiktigt (ca 50 år) och ett
långsiktigt (över 1000 år) perspektiv.
Arbetet skall genomföras i samråd med berörda myndigheter
och avfallsinnehavare. Slutlig redovisning av uppdraget skall
lämnas senast den 31 december 2007.
(Miljödepartementet)