Prop. 2002/03:117

Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

• Sida 1
•  Original

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 15 maj 2003

Göran Persson

Lena Sommestad

(Miljödepartementet)

Sammanfattning av ”Resurs i retur” (SOU 2001:102), betänkande från Utredningen om översyn av producentansvaret

Uppdraget

Mitt uppdrag består av flera delar. Jag ska utvärdera gällande producentansvar för förpackningar, bilar, däck och returpapper, systemen för returdryckesförpackningar, de frivilliga åtagandena för kontorspapper och byggsektorn, samt vid behov ge förslag till förbättringar. Jag har också i uppdrag att överväga om det lagstadgade producentansvaret ska utvidgas till ytterligare varugrupper. Därutöver ska jag utreda och lämna förslag till ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande.

Utgångspunkterna

De miljöpolitiska syftena med producentansvaret har varit utgångspunkt för både utvärderingen och mina förslag. Målsättningen är att – minska mängden avfall till deponi, – minska miljöpåverkan genom hushållning med material och

energi under produktens livscykel, – minska användningen av farliga kemiska ämnen, – minska nedskräpningen. Andra viktiga utgångspunkter för utvärderingen och mina förslagär aktörernas roller och systemens effektivitet, samhällsekonomiska effekter och konkurrensaspekter som t.ex. problem med friåkare och monopoltendenser.

Resultatet av utvärderingen

Återvinningsmålen. Jag gör bedömningen att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall har nåtts på ett tillfredställande sätt.

Några områden där målen inte har nåtts är vissa förpackningsslag och byggsektorns frivilliga åtagande.

Miljöpolitiska syften. De miljöpolitiska huvudsyftena med producentansvaret har nåtts dvs. minskade mängder till deponi och hushållning med material och energi. Livscykelanalyser visar att deponering är det miljömässigt sämsta alternativet. Materialåtervinning är att föredra framför energiutvinning. I vissa fall är de miljömässiga skillnaderna mellan materialåtervinning och energiutvinning små, t.ex. för pappersförpackningar. Producentansvaret har lett till minskad användning av farliga kemiska ämnen men här har även annan lagstiftning haft stor betydelse. Pantsystemet för dryckesförpackningar har bidragit till minskad nedskräpning.

Samhällsekonomiska effekter. Utvärderingen visar att nu gällande återvinningsnivåer är samhällsekonomiskt försvarbara. Dock måste eventuella framtida ändringar av målnivåerna bedömas utifrån nya samhällsekonomiska analyser.

Aktörernas roller och systemens effektivitet. Jag konstaterar att de problem som finns i systemen ofta handlar om oklarheter i aktörernas

• Sida 98
•  Original

roller, vilket i sin tur påverkar samarbetet negativt. Systemen för insamling från hushållen är relativt nya och behöver utvecklas vidare bl.a. för att underlätta för konsumenterna. Producentansvaret har byggts ut stegvis för olika varugrupper. I fortsättningen behövs mer helhetstänkande kring hur systemen hänger samman och ett starkare fokus på konsumenten som är en viktig länk i producentansvarskedjan.

Konkurrens. Det lagstadgade producentansvaret har givit upphov både till monopoltendenser och problem med friåkare, dvs. producenter som inte tar sitt ansvar. Andra problem är otillräcklig tillsyn och uppföljning.

Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att nu gällande producentansvar är både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Det bör därför fortsätta att gälla i stort sett i sin nuvarande utformning. Eftersom systemen inte har funnits så länge, finns det enligt min mening många oprövade lösningar att testa för att få bukt med de problem som handlar om konkurrens, aktörernas roller och samverkan samt systemens effektivitet.

Kopplingen till andra styrmedel. Förordningarna om producentansvar är beroende av andra styrmedel för att fungera bra. Det behövs information till aktörerna om hur systemen fungerar och varför de har införts. Förordningarna behöver även kombineras med ekonomiska styrmedel som fungerar som drivkrafter för ökad återvinning t.ex. skatt på deponering.

Det kan vara en fördel att låta lagstiftning om producentansvar föregås av frivilliga åtaganden för att få tid att lära mer om hur systemen fungerar när det gäller konkurrens, samhällsekonomi och praktiska frågor. Det kan även resultera i att det frivilliga åtagandet fungerar så bra att lagstiftning inte behövs.

Min vision

År 2010 finns en blomstrande återvinningsmarknad. Framstegen har huvudsakligen gjorts genom en omfattande satsning påfrivilliga åtaganden inom näringslivet i dialog och samråd medstaten. Producenterna tänker i livscykelperspektiv när produkterna utformas. De uttjänta produkterna hanteras på fungerande marknader. En mångfald av nya tekniska lösningar för sortering och återvinning av olika materialslag har växt fram. De logistiska systemen byggs upp i samarbete mellan producenter, kommuner, fastighetsägare, handel, återvinnare och andra berörda. Konsumenten står i fokus som en viktig länk i producentansvarskedjan.

År 2010 är avfallet en resurs med ett värde och inte ett kvittblivningsproblem.

Förslag rörande utvidgat lagstadgat producentansvar och frivilliga åtaganden

Jag har valt att göra mina överväganden om utvidgat producentansvar utifrån ett antal fallstudier av några intressanta varugrupper. Dessa skiljer sig åt bl.a. när det gäller miljöpåverkan och i vilken fas av produktens livscykel miljöpåverkan uppstår. Urvalet av varugrupper har gjorts med utgångspunkt i en nyligen gjord kunskapssammanställning,

• Sida 99
•  Original

”Miljöpåverkan från olika varugrupper”, men även utifrån önskemål från olika aktörer.

Byggsektorn. Jag konstaterar att det finns många skäl som talar för ett lagstadgat producentansvar inom byggbranschen. Några av de viktigaste är den stora mängden material och varor som årligen produceras och hanteras av branschen, samtidigt som stora mängder avfall genereras.

Ytterligare ett skäl för att införa producentansvar är att få bättre kontroll över de kemikalier som bygg-material kan innehålla. Vidare finns det en stor potential att genom återanvändning och materialåtervinning hushålla med resurser i form av energi och material inom branschen. Den typen av hushållning har nyligen påbörjats och mycket återstår att göra. Det är också en stor och komplex sektor där det kan vara svårt att nå fram med budskapet om de frivilliga åtagandena till alla aktörer.

Byggsektorns Kretsloppsråd har presenterat en ny handlingsplan för utredningen. Den är betydligt bättre utformad än den första handlingsplanen som avslutades år 2000. Målen är mätbara både med avseende på när åtagandet ska vara klart och vad som ska åstadkommas till den aktuella tidpunkten. Dessutom finns en beskrivning på vilket sätt målen ska nås och hur de ska följas upp. Jag gör bedömningen att byggsektorn bör ha goda förutsättningar att fullfölja den nya handlingsplanen.

Trots att mycket talar för ett lagstadgat producentansvar för byggsektorn är min bedömning att arbetet med frivilliga åtaganden bör få fortsätta ytterligare några år. Motivet är att sektorn har presenterat en ny handlingsplan som ger ett trovärdigt intryck.

Tunga fordon. Jag konstaterar att redan i dag tas en mycket stor andel av uttjänta tunga fordon om hand eftersom det finns en fungerande marknad för reservdelar och materialåtervinning. Dessutom exporteras många av de begagnade fordonen för fortsatt bruk i andra länder. Nya regelverk träder i kraft den 1 januari år 2002. Då införs förbud mot att deponera utsorterat brännbar avfall. Dessutom införs en ny klassificering av farligt avfall. Det kommer att öka kraven på hur uttjänta tunga fordon ska tas om hand. Jag gör därmed bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.

Impregnerat virke. Impregnerat virke behöver tas om hand enligt gällande regler. Det finns möjligheter till återanvändning av t.ex. stolpar och slipers genom att skadade delar på virket kapas bort. Ett problem är att det finns många brukare, både stora och små. Livslängden kan vara 30 år eller mer för virket vilket ytterligare komplicerar ansvarsbilden. Jag gör bedömningen att producenterna bör ta ett ökat ansvar men att det inte är aktuellt med ett lagstadgat producentansvar.

Blybatterier. Blybatterier omfattas redan av lagstiftning i form av batteriförordningen. Omhändertagandet och återvinningen av batterier fungerar bra. Problemet med dåliga förutsättningar för att skapa långsiktighet i planeringen av verksamheten kan lösas genom ändrade avtal mellan Returbatt AB och Naturvårdsverket. Därmed gör jag bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ny lagstiftning i form av ett lagstadgat producentansvar.

Möbler. De materialströmmar som uppstår i samband med konsumtion av möbler är förhållandevis stora sett ur ett nationellt perspektiv. Det behövs ytterligare åtgärder när det gäller minskad användning av

• Sida 100
•  Original

kemikalier. Det finns en god potential för att låta materialåtervinningen öka. På grund av att en del möbler har en livslängd på hundra år eller mer är det inte självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Min bedömning är att producenterna bör ta ett större ansvar inom möbelbranschen men att tiden ännu inte är mogen för ett lagstadgat producentansvar.

Leksaker. Den mängd material som används i leksaker och den mängd avfall som uppstår är liten i förhållande till t.ex. bygg-branschen och möbelbranschen. En del av leksakerna omfattas av producentansvar för elektriskt och elektroniskt avfall. Leksaker sparas ibland från generation till generation varför det inte är självklart hur man ska skapa ekonomiska garantier för ett omhändertagande. Sett ur resurshushållningsperspektiv finns det varugrupper som bör vara mer prioriterade vid ett utvidgat producentansvar. Jag gör därför bedömningen att det inte finns skäl att föreslå ett lagstadgat producentansvar.

Det finns dock ett pedagogiskt perspektiv. Leksaker är barnens första egna ägodelar. Genom att leksaksbranschen bidrar till ett omhändertagande av kasserade leksaker så kan branschen också bidra till tidiga insikter hos barn om olika sätt att hushålla med resurser.

En mycket stor andel leksaker importeras. När det gäller krav på minskad användning av kemikalier och produktens utformning kan det vara svårt för ett litet land att ensamt ställa krav på producenterna. Det finns därför starka skäl att kraven samordnas inom EU.

Pappersprodukter från spel. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för pappersprodukter från spel enligt det underlag som ATG och Svenska

Spel har lämnat till utredningen. Målsättningen med åtagandet är bl.a. att öka materialåtervinningen genom en utökad källsortering och att minska nedskräpningen.

Lantbruksplast. Mitt förslag är ett frivilligt åtagande för lantbrukets ensilageplast enligt det underlag som berörda branschintressenter har lämnat till utredningen. Målet är en materialåtervinning om minst 30 procent till år 2004. Jag vill därutöver poängtera vikten av att den plast som inte kan materialåtervinnas förbränns enligt gällande regler.

Sammanfattande bedömning och förslag. Jag har genomfört ett antal fallstudier av produkter för att se om det finns skäl att föreslå en utvidgning av det lagstadgade producentansvaret. Jag har kommit till slutsatsen att det finns ett klart behov av ökat ansvarstagande från producenternas sida för att minska mängden deponerat avfall, hushålla med energi och material, minska användningen av farliga kemiska ämnen och nedskräpningen.

Jag har däremot inte funnit några produkter där det finns tydligamotiv till ett lagstadgat producentansvar med omedelbar verkan.

Orsakerna är flera. En hel del av produkterna har en livslängd på flera decennier, ibland på hundra år eller mer. Då är det svårt att skapa ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande och det behövs tid för att hitta formerna för hur det skulle kunna fungera. I flera fall skulle ett utvidgat lagstadgat producentansvar innebära en överlappning med redan befintliga förordningar. Det kan skapa problem när det gäller ansvarsfrågan, något som också kräver tid att reda ut. Det finns också exempel på produkter där återanvändning och återvinning har kommit

• Sida 101
•  Original

långt utan lagstiftning och där ny lagstiftning inom avfallsområdet kommer att fungera som en drivkraft för fortsatta åtgärder.

Som ett alternativ till utvidgat lagstadgat producentansvar vill jag i stället föreslå en omfattande satsning på att låta producenterna utveckla frivilliga åtaganden.

I några fall finns färdiga förslag till frivilliga åtaganden i denna utredning, baserade på underlag som har lämnats av berörda aktörer. Det gäller produkter som ligger i gränslandet till gällande förordningar, lantbrukets ensilageplast och pappersprodukter från spel. För byggsektorn finns ett förslag till ett förnyat frivilligt åtagande. Några produkter som kan vara aktuella för nya frivilliga åtaganden, förutom de som redan nämnts, är tunga fordon, textilier och skor, möbler, impregnerat virke och leksaker.

För att få tillräckligt intresse och uppslutning från näringslivet när det gäller frivilliga åtaganden, är det väsentligt att regeringen markerar vikten av arbetet och sin vilja att stötta och följa upp det. En möjlighet att snabbt få igång processen är att tillskapa ett dialog- och samrådsorgan nära regeringen.

Mitt förslag är därför att regeringen tillsätter en delegation eller kommitté som på tre till fem års sikt får i uppdrag att ha en pådrivande och stödjande roll i kontakterna med näringslivet. Jag föreslår också att en särskild beredningsgrupp med experter från olika departement får i uppgift att följa arbetet. Om dessa satsningar faller väl ut kan det finnas anledning att inrätta en permanent organisation.

Förslag till förbättringar av nu gällande producentansvar och systemen för returdryckesförpackningar

Övergripande frågor och helheten.

Producentansvarets syfte och mål. Det finns enligt min mening olika skäl till att göra producenters ansvar tydligare genom vissa ändringar i miljöbalken. Med producenters ansvar avser jag här alla producenter, dvs. även de som inte omfattas av lagstadgat producentansvar. Syftet med de lagändringar jag föreslår här är att skapa ett tydligare samband mellan lagstiftningen och det policyarbete som pågår inom IPP ( Integrerad produktpolicy), där lagstiftat producentansvar och frivilliga åtaganden utgör en del av policyarbetet.

Jag föreslår ett tillägg i MB 1 kap, 1 §. Förslaget innebär att miljöbalkens portalparagraf kompletteras, så att frågan om en miljöanpassad produktutveckling kommer till tydligare uttryck som en fråga av särskild betydelse för att nå balkens mål. Enligt förslaget införs en ny sjätte punkt i andra stycket som slår fast att miljöbalken ska tillämpas så att varors och produkters påverkan på hälsa och miljö minimeras med beaktande av hela livscykeln.

Vidare föreslår jag en ändring i MB 15 kap. 7 § som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet även för andra varor och produktgrupper än förpackningar.

• Sida 102
•  Original

Jag föreslår att regeringen bör överväga att införa ett nytt delmål om hushållning med material och energi för varor och tjänster sett i ett livscykelperspektiv. Delmålet hör hemma under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Den föreslagna kompletteringen innebär att de viktigaste målsättningarna med producentansvaret och IPP inte bara återspeglas i miljökvalitetsmålen utan även i delmålen.

När det gäller frågan om att sätta mål på lokal och regional nivå för avfall som omfattas av producentansvar, anser jag att det innebär en onödig detaljreglering. Jag föreslår i stället en uppföljning kommunvis av samtliga fraktioner som samlas in från hushållen och att dessa presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Om inte de nationella målen nås kommer det att finnas ett underlag för att bedöma resultaten och behov av ytterligare åtgärder kommunvis och med hänsyn till de lokala förutsättningarna.

Jag föreslår att deponeringsförordningens krav på utsortering av brännbart avfall samordnas med återvinningsmålen i förordningen om producentansvar för förpackningar. Detta bör ske i samband med att EU:s reviderade förpackningsdirektiv ska implementeras i Sverige.

Ökad användning av återvunnen råvara. Jag föreslår att branschföreningar, materialbolag och enskilda företag intensifierar sina insatser som syftar till att öka användningen av återvunnen råvara och att livscykelperspektivet beaktas. Det är också önskvärt att andelen återvunnen råvara i produkter redovisas.

Förbättringar sett ur konsumentperspektiv. Jag har utvärderat alternativa huvudmannaskap när det gäller ansvar för insamling av förpackningar och returpapper från hushåll. Det ena alternativet är att kommunerna tar över ansvaret för insamlingen, det andra alternativet är att producenterna (materialbolagen) behåller ansvaret och förbättrar systemen. Syftet har varit att skapa tydligare roller mellan aktörerna och effektivare system. Jag föreslår att ansvaret ska ligga kvar på producenterna (materialbolagen) och att de ska förbättra systemen enligt de frivilliga åtaganden som de har lämnat till utredningen. Mitt förslag ligger i linje med den vision som jag har redovisat, att avfall på sikt ska bli en resurs som hanteras på fungerande marknader.

Jag rekommenderar en utökad fastighetsnära insamling för att öka servicen och tillgängligheten för konsumenterna. Den bör utvecklas på frivillig basis och i samspel mellan materialbolag, kommuner, fastighetsägare, insamlingsentreprenörer och konsumenter. Innan fastighetsnära insamling införs bör miljöeffekter och ekonomiska effekter övervägas i det enskilda fallet. Det är också viktigt att alternativa tekniska lösningar beaktas inför valet av insamlingssystem. Det kan vara ekonomiskt fördelaktigt att samordna hämtning av returpapper och förpackningar med övrigt hushållsavfall.

Jag föreslår att producenter och materialbolag i samarbete med bl.a. kommunerna intensifierar informationen till konsumenterna när det gäller omhändertagande av förpackningar och returpapper. Det behövs information om hur tiden för insatsen i samband med källsorteringen kan minskas, om nyttan med källsorteringen och i vissa fall sorteringsanvisningar.

Jag föreslår att materialbolagen fortsätter med att försöka finna lämpliga lösningar för landsbygden och att kravet minst 500 personer i

• Sida 103
•  Original

ett upptagningsområde inte nödvändigtvis bör kopplas till en helårsöppen butik för att en återvinningsstation ska erhållas. Även vid samlingspunkter som skolor, dagis och bygdegårdar eller i anslutning till andra trafikströmmar bör det vara möjligt att placera återvinningsstationer.

Det behövs ytterligare informationsinsatser till storhushåll och andra verksamheter med avfall från förpackningar och returpapper. Min rekommendation är att det informationsarbete som har påbörjats i samverkan mellan materialbolagen och storhushållen bör fortsätta och att informationen om möjligt specialanpassas förandra typer av verksamheter.

Minskade monopoleffekter. Jag konstaterar att det pågår och planerasolika insatser från materialbolagens sida för att minska aktuella monopoltendenser. Jag gör bedömningen att det är lämpligt att låta detta arbete få fortsätta med frivilliga åtaganden när det gäller att åtgärda både insamlingsmonopol och beställarmonopol. Det är dock viktigt att dessa åtaganden följs upp.

Mitt förslag är därför att Konkurrensverket ges i uppdrag att utvärdera producentansvar och konkurrens inom ett par år för att se vad som är acceptabla konsekvenser av lagstiftningen och vilka effekter de frivilliga insatserna har haft.

Jag föreslår att nya ansvarsformer bör prövas på frivillig basis när det gäller avfall från verksamheter. Den nya ansvarsformen innebär att den som producerar avfall som omfattas av producentansvar också tar det ekonomiska och fysiska ansvaret för insamlingen av avfallet.

Syftet är att förstärka inslaget av marknadslösningar på återvinningsområdet, vilket är ett led i min vision. Denna modell kan lämpligen utvecklas och prövas inom ramen för den organisation för utveckling av frivilliga åtaganden som jag har föreslagit. Jag gör bedömningen att det frivilliga åtagandet för lantbruksplast skulle kunna utgöra pilotprojekt när det gäller att pröva nya ansvarsformer för den som producerar avfall.

Verktyg för att bedöma och minska miljöpåverkan från produkter.

LCA-verktyget är bl.a. ett bra verktyg för producenter som vill visa hur de lever upp till kunskapskravet enligt miljöbalken och det ligger i linje med EU:s arbete inom IPP (Integrerad produktpolicy). Det fyller en viktig funktion då producenten ska kunna visa att introduktionen av nya material och ny produktdesign har gjorts utifrån ett miljöperspektiv. Min bedömning är att tiden ännu inte är mogen för ett lagstiftat krav på producenterna att genomföra standardiserade livscykelanalyser. Mitt förslag är att LCA-verktyget fortsätter att utvecklas bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn (IPP).

Mitt förslag är att producenterna på frivillig basis och i samråd med Konsumentverket utvidgar omfattningen av sorteringsanvisningar på förpackningar. Konsumentverket bör få i uppdrag att initiera detta arbete. Skulle inte detta fungera, kan Naturvårdsverket överväga att ge ut föreskrifter om krav på sorteringsanvisningar i enlighet med 13 § förpackningsförordningen.

När det gäller större produkter som inte ska demonteras av konsumenten och som omfattas av frivilliga åtaganden eller lagstadgat

• Sida 104
•  Original

producentansvar behövs någon form av permanent märkning som ger information om vad produktens olika delar innehåller. Mitt förslag är att verktyget permanent märkning utvecklas vidare bl.a. inom ramen för Naturvårdsverkets arbete med att samordna och effektivisera den integrerade produktpolicyn(IPP).

Tillsyn. Jag föreslår att MB 15 kap. 6 § kompletteras i syfte att skapa bättre möjligheter att utöva tillsyn av de producenter som inte uppfyller sitt ansvar. Förslaget innebär att varje enskild producent skulle vara tvungen att visa att hans varor eller förpackningar ingår i ett insamlingssystem som uppfyller vissa krav och som godkänts i särskild ordning alternativt att enskilda producenters egna system anmäls till en behörig myndighet. Jag föreslår att kraven stöttas av en miljösanktionsavgift riktad mot producenter som bryter mot reglerna.

Förslaget innebär dessutom att kraven på insamlingssystemen som sådana stramas upp och att de kan bli föremål för en effektiv tillsyn. Härigenom kommer materialbolagens verksamhet att regleras i lagstiftningen och skapa en formell bas för myndighetskrav direkt riktade mot dessa. Omständigheten att detta inte är möjligt i dagens system, har ansetts utgöra en brist.

Uppföljning. Jag föreslår att samtliga fraktioner avfall som samlas in från hushållen följs upp kommunvis och att fraktionerna presenteras som insamlad mängd per invånare och år. Det behövs enligt min mening en bättre återkoppling till hushållen hur deras källsortering utvecklas över tiden. Materialbolagen för förpackningar och returpapper har lämnat ett frivilligt åtagande till uppföljning från år 2002. Naturvårdsverket föreslår i sitt regeringsuppdrag om ekologiskt omhändertagande av avfall att föreskrifter rörande kommunernas uppföljning tas fram.

Jag föreslår att uppföljningen av verksamheter fortsätter att ske på nationell nivå.

Förslag som rör enskilda producentansvar

Förpackningar. Jag föreslår att materialåtervinningsmålen för förpackningar av aluminium och stål slås samman till ett gemensamt mål i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Jag föreslår att återvinningsnivåerna för förpackningar av metall behålls enligt nu gällande förordning.

Jag föreslår att materialbolagen får arbeta vidare utifrån de åtaganden som de har lämnat till utredningen i syfte att nå de nya och höjda återvinningsmålen som gäller från den 1 juli 2001. Min bedömning är dock att Plastkretsen behöver höja sina ambitionsnivåer utöver de planer som lämnats till utredningen om målen ska nås. Det gäller bl.a. ökade informationsinsatser till konsumenter och verksamheter.

Bilar. Jag föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning med syfte att skärpa bilägarnas skyldigheter och begränsa avställningsmöjligheterna för att förhindra nedskräpning med skrotbilar.

Jag föreslår att möjligheterna att förvalta och använda bilskrotningsfonden mer effektivt utreds närmare. Jag föreslår att en sådan utredning även tar upp frågan om EG-direktivets krav på kostnadsfri inlämning av bilar som inte berörs av producentansvar.

• Sida 105
•  Original

Jag föreslår fortsatt forskning och utveckling med den inriktning som har påbörjats i syfte att finna kostnadseffektiva återvinningslösningar för bilar så att målen kan nås på längre sikt.

Jag föreslår att Naturvårdsverket genomför informationskampanjer för att öka kunskapen hos de mindre importörerna av bilar i syfte att de som inte är officiella märkesrepresentanter för bilar ska leva upp till sina skyldigheter som importörer och producenter.

Jag föreslår att certifiering av bildemonteringsanläggningar bör utredas närmare i syfte att öka miljöanpassningen och förhindra snedvriden konkurrens.

Däck. Mitt förslag är att förordningen om producentansvar för däck ändras så att den blir samstämmig med förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Omformuleringen innebär skärpta krav på att undvika deponering.

Mitt förslag är att kraven på minskad användning av miljöskadliga ämnen i däck bör drivas i anslutning till det fortsatta arbetet med att förverkliga EU:s kemikaliepolitik. Motivet är att huvuddelen av tillverkningen av däck sker utanför Sverige.

Mitt förslag är att staten tillsammans med Svensk Däckåtervinning AB finansierar forskning för att visa på miljömässiga och samhällsekonomiska effekter av olika sätt att ta om hand uttjänta däck via återanvändning, materialåtervinning och energiutvinning. Syftet är att få bättre kunskaper om vilket omhändertagande som bör prioriteras.

Returpapper. Jag föreslår en ändring i förordningen (1994:1205)om producentansvar för returpapper så att definitionen på producent snävas in. Förslaget innebär att de som trycker eller låter trycka tidningar undantas från kretsen av ansvariga producenter. Med tidningar jämställs enligt förordningen tidskrifter, direktreklam, telefonkataloger, postorderkataloger och liknade produkter av papper. Trots ändringen kommer samma mängd returpapper som tidigare att omfattas av förordningen.

Syftet är att minska problemet med friåkare och förenkla tillsynen.

Kontorspapper. Jag föreslår att Naturvårdsverket tillsammans med berörda aktörer tar fram ett nytt frivilligt åtagande som innebär höjda målnivåer för insamling av kontorspapper.

Returdryckesförpackningar. Jag föreslår att burkar av stål ska omfattas av pantsystemet och regleras på samma sätt som burkar av aluminium enligt lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium. I samband med att burkar av stålplåt införlivas med lagen, bör denna ändra namn till lag om återvinning av dryckesförpackningar av metall. Stålburkar och aluminiumburkar bör gemensamt definieras som metallburkar. Förslaget leder även till vissa följdändringar i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar.

Jag föreslår att definitionen av vilka förpackningar som ska omfattas av lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar ändras från att bara avse förpackningar av PET till att avse samtliga förpackningar för konsumtionsfärdig dryck tillverkade av polymera material.

Jag föreslår att både förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982:349) om återvinning av dryckesburkar av aluminium ändras så att illegal import och handel med PET-flaskor och returdryckesburkar stävjas.

• Sida 106
•  Original

Jag föreslår att Naturvårdsverkets tillsynsansvar enligt förordningen (1991:338) om vissa dryckesförpackningar överförs till Jordbruksverket. Jag föreslår att branschen genom egna åtaganden löser problemen med att återvinningsnivåerna för aluminiumburkar och återvinnings PET inte nås. Branschen har till utredningen redovisat planer på omfattande informationsaktiviteter som syftar till att målen ska nås. Lyckas inte detta återstår möjligheten att höja panten.

Jag föreslår att livsmedelshandeln och bryggeribranschen förbättrar servicen till konsumenterna genom att utöka antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar. Utökningen motiveras bl.a. av att nya typer av butiker växer fram. Jag gör bedömningen att Systembolaget AB på ett påtagligt sätt bör förbättra sitt deltagande i retursystemet utöver det underlag som har redovisats till denna utredning.

I utvärderingen av returdryckesförpackningar har behovet av ekonomisk effektivisering lyfts fram. Mitt förslag är att branschen själv åtgärdar detta genom de åtaganden som presenterats för utredningen.

Elektriska och elektroniska produkter. Jag föreslår ett tillägg i form av en hänvisning i förordningen (2001:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter för att tydliggöra vilka myndigheter som har att utöva tillsyn.

Jag föreslår ett tillägg i renhållningsförordningen (1998:902) i form av en ny paragraf, 25 a §. Paragrafen innebär att det införs krav på källsortering av avfall från elektriska och elektroniska produkter.

Ekonomiska garantier för producentansvarets fullföljande

Jämförelse mellan olika slags ekonomiska garantier. Jag har tagit del av en jämförelse mellan olika typer av ekonomiska garantier som skulle kunna vara aktuella för producentansvarets fullföljande. Alternativen är – traditionell försäkringslösning, – försäkring genom captive, – producenten gör avsättning i egen fond eller statlig fond.

Dessa alternativ har analyserats med avseende på den säkerhetsystemen erbjuder när det gäller fullgörande av producentansvaret, incitamenten för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på det kapital som producenten sätter av.

Utvärderingen visar att största säkerheten för att producentansvaret ska fullföljas erhålls genom en statlig fond och i andra hand genom en traditionell försäkringslösning. Alternativen försäkring genom captive och då producenten gör avsättning i egen fond innebär att säkerheten inte kan garanteras fullt ut.

Båda typerna av försäkringslösning och alternativet då producenten gör egna avsättningar i fond ger incitament för producenten att miljöanpassa produkten och möjlighet till marknadsmässig avkastning på avsatt kapital. Fonder med samma avgift för alla, oberoende av hur produkten är utformad, ger ringa incitament till miljömässiga produktförbättringar. När det gäller statliga fonder bör medlen hållas särskilda från statens finanser för att marknadsmässig avkastning på undansatta medel ska erhållas.

• Sida 107
•  Original

Fördjupad analys av försäkringslösning. Med utgångspunkt från en fördjupad analys angående möjligheterna att använda en traditionell försäkringslösning vid producentansvar konstaterar jag följande:

Den svenska försäkringsbranschen är positiv till att finna försäkringslösningar för producentansvaret.

Varor som är relativt stora till sin volym och har en låg omsättningshastighet är lämpliga för försäkringslösningar. Varor som skulle kunna omfattas av en sådan lösning är exempelvis bilar, vit-och brunvaror samt, om producentansvar skulle bli aktuellt för dessa, andra motorfordon.

Genom en försäkringslösning av producentansvaret, frivillig eller obligatorisk, garanteras finansiell säkerhet vid tidpunkten då varan är uttjänt även om producenten är insolvent eller har upphört med sin verksamhet. Dessutom blir, precis som i fallet då producenten gör egna avsättningar, kostnaden för konsumenten låg genom att försäkringspremien förräntas och incitament till miljömässiga produktförbättringar finns.

Jag konstaterar att mycket av den kunskap som försäkringsbolaget behöver för att beräkna premie och ta hand om varan måste inhämtas från produktens tillverkare.

En fördel med att producenten själv svarar för finansieringen är att det blir en närmare koppling mellan produktens utformning och den avsättning företaget tvingas göra. Producenten får ett tydligt incitament till att kretsloppsanpassa produkten.

Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att en traditionell försäkringslösning inte är lämplig för alla typer av produkter. Då ekonomiska garantier övervägs för en produktgrupp bör alternativa lösningar beaktas, allt från fonder och försäkringar till materialbolag.

Syftet bör vara att finna en optimal lösning för det enskilda fallet. Jag har föreslagit att en kommitté eller delegation tillsätts för att i dialog och samråd med näringslivet utveckla arbetet med frivilliga åtaganden. Denna bör också få i uppgift att tillsammans med berörda branscher överväga olika typer av ekonomiska garantier.

• Sida 108
•  Original

Sammanfattning av ”Skatt på avfall idag – och i framtiden” (SOU 2002:9), betänkande från 2001 års avfallsskatteutredning

Skatt på avfall som deponeras

Den 1 januari 2000 infördes en skatt på avfall som deponeras. Skattesatsen bestämdes till 250 kronor per ton avfall och höjdes den 1 januari 2002 till 288 kronor per ton avfall. Syftet med skatten är att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt.

Uppföljning av skatten på avfall som deponeras

Jag har utvärderat styreffekterna av systemet med avfallsbeskattning. Utvärderingen utmynnar i slutsatsen att avfallsskatten i huvudsak fungerar på det sätt som förväntades då beslutet om dess införande togs av riksdagen 1999.

Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Min bedömning är att minskningen ett år efter skattens införande är ca 300 kton eller ca 6 procent av den avfallsmängd som tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande.

Samtidigt har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökat kostnaden för deponering och därigenom har annan avfallsbehandling i högre grad blivit ekonomiskt motiverad. Eftersom avfallsskatten är viktbaserad, har den medfört att deponeringen särskilt minskat av tunga material som kan användas till utfyllnader och konstruktionsmaterial.

Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering. Utbyggnaden av fjärrvärmenät gör det möjligt att få avsättning för praktiskt taget all värme som uppkommer vid avfallsförbränning. Energibeskattningen på fossila bränslen medför indirect att värmeintäkterna för värmeleveranser från avfallsförbränning är högre än vad som annars hade varit fallet. De höga värmeintäkterna utgör samtidigt ett viktigt skäl till att avfallsförbränning har kunnat byggas ut i stor omfattning, eftersom anläggningskostnaden är hög. Energibeskattningen påverkar inte i motsvarande grad intäkterna från andra behandlingsformer för avfall.

Energi- och avfallsbeskattningen ger tillsammans incitament till att utnyttja befintlig förbränningskapacitet och även till att investera i ny. Det har dock förlupit alltför kort tid för att ny förbränningskapacitet ska ha kunnat byggas ut som en följd av avfallsskatten.

Det är däremot osäkert om avfallsskatten medfört att den totala uppkomna mängden avfall påverkats. Den totala mängden avfall synes i första hand bero på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det kan dock konstateras att den mängd hushållsavfall som går till deponering, förbränning eller biologisk behandling, i stort sett varit oförändrad under de senaste fem åren. Samtidigt har materialåtervinningen ökat.

• Sida 109
•  Original

En rad andra styrmedel i avfallspolitiken verkar i samma riktning som avfallsskatten. Den totala minskningen av deponering och även den totala ökningen av energiutvinning och materialåtervinning från avfall, är därför större än den effekt som kan tillskrivas avfallsskatten. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller från den 1 januari 2002, har stor betydelse för de investeringar i utbyggd förbränningskapacitet som nu görs. Det gäller också för biologisk behandling som ofta fått ekonomiskt stöd genom de lokala investeringsprogrammen.

Avfallsskatten understödjer deponeringsförbudet och minskar risken för varaktig dispensgivning för deponering av brännbart avfall. Det kan förväntas att avfallsskatten har en stödjande effekt även för det deponeringsförbud för organiskt avfall som införs den 1 januari 2005.

Jag anser att det finns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd skatt på avfall som deponeras på dispens från deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning.

Fortsatt skatt på biobränsleaska

Deponering av aska från förbränning belastas med avfallsskatt. Detta gäller även aska från förbränning av biobränslen. Jag har utrett huruvida det kan finnas skäl att skattebefria biobränsleaska som deponeras.

Under våren 2001 utfärdade Skogsstyrelsen rekommendationer för uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling. Avsikten med rekommendationerna är att ta tillvara värdefulla näringsämnen och att undvika en långsiktig utarmning av skogsmark. Återföring av biobränsleaska bör enligt riktlinjerna ske inom en eller några omloppstider i skogsbruket, det vill säga inom 40–200 år. Ett betydande utvecklingsarbete pågår för närvarande med att finna lämpliga former för askåterföringen.

Avfallsskatten på biobränsleaska som deponeras ger ett incitament till att följa Skogsstyrelsens riktlinjer. Omvänt kan sägas att ett införande av skattebefrielse för biobränsleaska skulle försämra möjligheterna att återföra näringsämnena till skogsmarken, jämfört med vad som för närvarande är för handen.

Jag har funnit att avfallsskatten på biobränsleaska har en marginell effekt på kostnaden för användning av biobränslen i energiförsörjningen. Inte heller i övrigt har jag funnit något betydande skäl för att nu överväga en skattebefrielse för deponering av biobränsleaska.

Sammantaget anser jag därför att avfallsskatt även fortsättningsvis bör tas ut på biobränsleaska som deponeras. Jag finner således inte anledning att föreslå någon förändring i detta avseende.

Naturgrusskatten påverkas inte

Avfallsskatten ger ett incitament till att använda avfall, som schaktmassor, tegel, betong, asfalt samt slagg och aska från förbränning istället för att deponera. Därigenom kan naturgrus och annan ballast, som krossberg, ersättas.

• Sida 110
•  Original

Sedan den 1 juli 1996 tas en naturgrusskatt ut med 5 kronor per ton naturgrus. Avsikten är att minska användningen av naturligt förekommande grus och sand som t.ex. finns i rullstensåsar.

Jag har funnit att de uppkomna avfallsmängder som kan användas som ballast och som kan påverkas av avfallsskatten i slutet av 90-talet uppgick till ca 1,4 Mton per år. Av detta bedömer jag att högst hälften kan komma att ersätta naturgrus, beroende på att naturgrustillgången vanligen är liten där sådant avfall finns tillgängligt. Detta ska jämföras med att naturgrusanvändningen år 2000 var ca 25 Mton och att riksdagen beslutat om ett miljömål att uttaget av naturgrus ska minska till 12 Mton per år till år 2010.

Jag bedömer att avfallsskattens möjliga påverkan på naturgrusanvändningen är förhållandevis liten. Jag anser därför att mål och syften med naturgrusskatten inte kan påverkas i sådan omfattning av avfallsskattens införande att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten.

Direktavdrag föreslås för sluttäckningsmaterial

Skattebefrielse gäller för material som används för sluttäckning inom en deponianläggning. Denna skattebefrielse uppnås genom att avdrag får göras i skattedeklarationen först sedan materialet verkligen använts för sluttäckning. Den nuvarande skattekonstruktionen innebär alltså att avfallsskatt betalas då materialet förs in till en skattepliktig deponi, och att avdrag beviljas då materialet har använts till sluttäckning.

Det kan förflyta avsevärd tid mellan införsel och användning av sluttäckningsmaterialet. Därmed kan skatten försvåra för den skatteskyldige att utnyttja tillfällen då större mängder lämpligt sluttäckningsmaterial till låg kostnad kan införskaffas. Den skatteskyldige kan få likviditetsproblem och räntekostnader om stora mängder sluttäckningsmaterial ska lagras under lång tid på deponin.

Den mängd sluttäckningsmaterial som behövs bedöms öka till följd av de bestämmelser som finns i EG:s deponeringsdirektiv, som införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft den 16 juli 2001. Därmed ökar också den menliga inverkan som skattekonstruktionen har på möjligheterna att ta tillvara sluttäckningsmaterial på ett effektivt sätt.

För att underlätta en miljömässigt bra, resurseffektiv och ekonomiskt effektiv deponeringsverksamhet föreslår jag en lagändring. Mitt förslag innebär att avdrag medges redan då sluttäckningsmaterial förs in till en skattepliktig deponianläggning, i de fall avfallet utgörs av vissa angivna inerta avfallsslag och förvaras skilt från annat avfall.

Skatt på avfall i andra länder

Skatter eller avgifter på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskattning. Skatt på avfall som förbränns finns idag i Danmark, Norge, delar av Belgien och i princip i Nederländerna (skattesatsen är noll).

Jag har översiktligt beskrivit avfallsskattesystemen i Danmark, Norge, Storbritannien och Nederländerna. Därvid har jag särskilt sett till de nationella utvärderingar av systemen som funnits att tillgå.

• Sida 111
•  Original

Förutsättningarna för införande av en skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika länder. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder kan vara svåra att dra.

Utvärderingarna visar genomgående att skatt på avfall medför minskad mängd avfall till berörd avfallsbehandling och ökning av annan avfallsbehandling. I de danska utvärderingarna påvisas också en dämpning av ökningen av uppkomst av avfall.

Drivkrafter till införsel av avfall till Sverige

Drivkrafter till att transportera avfall till Sverige har undersökts för avfallshanterare i Tyskland, Nederländerna, Danmark och Norge, dvs. i de länder som idag står för praktiskt taget all införsel av avfall från andra länder till Sverige.

I huvudsak finns två drivkrafter till att transportera brännbart avfall till Sverige: – Mottagningsavgifterna till avfallsförbränning är betydligt lägre i

Sverige än i Tyskland, Nederländerna, Danmark och Norge. – Brist på behandlingskapacitet för avfall råder eller förväntas uppstå i

Tyskland, Nederländerna och Norge. Det kan noteras att den införsel av avfall till Sverige som hittills varit aktuell har varit av liten betydelse för den svenska kapaciteten att ta hand om inhemskt avfall. Det kan emellertid inte uteslutas att svensk behandlingskapacitet kan komma att beläggas med avfall från andra länder i takt med att deponeringsförbud och andra restriktioner införs i dessa länder.

Skatt på avfall som förbränns

För närvarande utgår inte någon skatt på avfall som förbränns. Jag har utvärderat och analyserat de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en sådan skatt.

Det har framkommit såväl goda skäl till en förbränningsskatt på avfall, som ett antal nackdelar eller risker.

Skäl till skatt på avfall som förbränns

Jag har funnit fem tänkbara skäl till att överväga en förbränningsskatt på avfall: – En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka

likformigheten i energi- och miljöbeskattningen. Energi- och koldioxidskatt tas ut på fossila bränslen. Avfall innehåller en fossil andel som idag inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen 10–15 procent. – En förbränningsskatt på avfall kan neutralisera de fördelar som

avfallsförbränning har genom utformningen av energibeskattningen. De nuvarande energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen medför indirekt ett högre pris på värmeleveranser till fjärrvärmenäten. Värmeintäkter för en avfallsförbränningsanläggning kan därför bli ca 35 procent högre än vad de annars skulle ha varit. Hur mycket

• Sida 112
•  Original

det faktiskt blir beror på de lokala omständigheterna. Mottagningsavgifterna för avfall som levereras till avfallsförbränning blir i motsvarande grad lägre. Andra behandlingsmetoder för avfall har inte samma skattebetingade fördel. – En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att ge ekonomiskt bättre

förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Utökad materialåtervinning och, biologisk behandling, med näringsåterföring och eventuellt även biogasutvinning, är generellt sett antingen dyrare eller ger mindre intäkter än förbränning av avfallet med energiutvinning. – En förbränningsskatt på avfall kan vara ett bland flera styrmedel för

att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Det råder för närvarande brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall som inte får deponeras. Kapacitetsbristen kommer att öka när förbudet mot deponering av organiskt avfall införs år 2005. Det är därför viktigt att avfallsförbränningen utnyttjas optimalt och att avfall som kan tas tillvara eller behandlas på annat sätt inte upptar förbränningskapacitet. En förbränningsskatt på avfall höjer mottagningsavgifterna till avfallsförbränning, och därmed kan också annan avfallsbehandling ta ut högre avgifter. Därigenom kan annan avfallsbehandling som är dyrare eller som ger mindre intäkter, i högre grad utnyttjas och byggas ut. – En förbränningsskatt på avfall kan ta bort det ekonomiska incitamentet

för andra länder att transportera avfall till svenska anläggningar för avfallsförbränning. Därmed kan en sådan skatt bidra till att tillgänglig förbränningskapacitet utnyttjas för svenskt brännbart och organiskt avfall. En förbränningsskatt på avfall kan sammantaget bidra till att öka den totala behandlingskapaciteten för avfall. Samtidigt kan miljöbelastningen minskas och effektivare resursanvändning uppnås. Det bör dock uppmärksammas att miljövinster främst uppnås genom minskad deponering. Miljöeffekten av att ersätta avfallsförbränning med biologisk behandling är däremot relativt liten och beroende av den konkreta utformningen av avfallshanteringssystemet.

Problem med skatt på avfall som förbränns

Min analys visar också att det finns problem och risker med en förbränningsskatt på avfall, i synnerhet om skatten är hög. Några eventuella problem som pekas ut i betänkandet är: – Höga skattenivåer ger ett ekonomiskt incitament till att undvika

avfallsförbränning även då det är den miljömässigt mest lämpliga metoden. Därmed finns en risk för en miljömässig och ekonomisk suboptimering. En alltför hög förbränningsskatt på avfall kan t.ex. medföra att även förorenat biologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produceras. – Höga skattenivåer kan också medföra att tillräcklig

behandlingskapacitet, av ekonomiska skäl, inte byggs ut för avfall som inte får deponeras till följd av införda förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall samt av organiskt avfall. Det kan få till

• Sida 113
•  Original

följd att deponering med dispens från dessa förbud fortsätter, att energiinnehållet inte tas tillvara och att den sammanlagda miljöpåverkan blir högre. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras på dispens. – En förbränningsskatt på avfall medför att deponering av berörda

avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Därigenom finns en risk för att en förbränningsskatt på avfall kan försvåra genomförandet av deponeringsförbuden av utsorterat brännbart och organiskt avfall. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens. – Det kan vara frestande att försöka minska investeringskostnaden för

att mildra den kostnadsökning som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till. Det kan medföra att värmeverk byggs istället för kraftvärmeverk, vilket minskar elutbytet från fjärrvärmesystemet. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande utsläpp. Det bör dock påpekas att dagens miljölagstiftning inte gör det troligt att lägre miljökrav skulle ställas om en förbränningsskatt på avfall införs. – En förbränningsskatt på avfall kan eventuellt påverka attityden till

avfallsförbränning så att utbyggnad av ny kapacitet fördröjs även då en utbyggnad är miljö- och resursmässigt motiverad.

Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns

Jag har analyserat konsekvenserna av ett eventuellt införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Konsekvensanalyserna har gjorts utifrån ett antal antaganden om skattens utformning.

I mina analyserade exempel antas skatteplikt gälla för avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som bränner jungfruligt biobränsle eller avfall som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från förbränningsskatt på avfall medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar.

Vidare antas att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering.

Konsekvensanalyser har gjorts för förbränningsskatt på avfall för tre nivåer; 100, 400 och 700 kronor per ton avfall.

Konsekvenser för olika aktörer

Avfallsanläggningarna bedöms höja mottagningsavgifterna för att täcka den kostnad som skatten ger upphov till. Däremot bedöms det inte vara möjligt för dem att ta ut den ökade kostnaden som skatten medför genom ökade intäkter från energiproduktionen.

Kommunerna bedöms höja renhållningsavgifterna för att bekosta de höjda mottagningsavgifterna. Det innebär att den ökade behandlingskostnaden överförs till hushåll och företag.

Hushåll får en högre kostnad av en förbränningsskatt på avfall som följd av höjda renhållningsavgifter. För ett normalhushåll på två personer

• Sida 114
•  Original

i villa, med en avgift på ca 117 kronor per månad, beräknas höjningen i genomsnitt till ca 10 kronor per månad vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall. Det är en höjning med ca 9 procent. Vilka incitament som hushållen ges för att minska mängderna och öka utsorteringen av avfall, beror på hur kommunerna väljer att utforma renhållningsavgifterna.

Företagens kostnader ökar av en förbränningsskatt på avfall oavsett om de själva förbränner det skattepliktiga avfallet, själva lämnar avfallet till en förbränningsanläggning eller har kommunal hämtning. Till del kan de undvika kostnadsökningen genom att sortera och materialåtervinna mer av avfallet. Den kostnadsökning som kvarstår bedöms vara liten i förhållande till företagens övriga kostnader. Det beror dels på att avfallsbehandling utgör en begränsad del av avfallskostnaderna, och dels på att avfallskostnaderna i sig är små i företagens ekonomi.

Hänsyn bör också tas till andra skatteförändringar som kan bli aktuella för företag och hushåll i samband med att en förbränningsskatt på avfall införs. Om det totala skatteuttaget inte förändras behöver en förbränningsskatt på avfall inte medföra en ökad ekonomisk belastning.

Effekterna för aktörer som bedriver andra former av avfallsbehandling bedöms däremot kunna bli större. Biologisk behandling och materialåtervinning blir mer konkurrenskraftiga verksamheter. Detta bedöms ge positiva effekter på utvecklingen av dessa behandlingsmetoder, för den del av avfallsflödet som lämpar sig för sådan behandling.

Konsekvenser av olika skattenivåer

100 kronor per ton avfall

Den lägre nivån, 100 kronor per ton avfall, visas kunna motiveras av skattemässiga skäl på två sätt: – För hushållsavfall med ett fossilt innehåll på 15 procent skulle en

förbränningsskatt på ca 95 kronor per ton avfall behövas för att motsvara den nuvarande koldioxidskatten på fossila bränslen på 63 öre per kg kol, samt den energiskatt som tas ut på kol vid förbränning i värmeverk. – Den effekt som energibeskattningen av fossila bränslen indirekt ger i

form av högre värmeintäkt uppskattas motsvara drygt 100 kronor per ton avfall. Konsekvensanalysen av en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall visar att effekterna i övrigt är förhållandevis små. En viss ökning av materialåtervinning av tunga och icke brännbara fraktioner, samt en något större mängd avfall till biologisk behandling kan dock förväntas.

400 kronor per ton avfall

Mellannivån, 400 kronor per ton avfall, visas kunna motiveras av främst två skäl: – Biologisk behandling, i form av stora och väl fungerande anläggningar

för tunnelkompostering och i viss mån reaktorrötning med utvinning av biogas, blir ekonomiskt likvärdiga med avfallsförbränning, och kan

• Sida 115
•  Original

därför komma att väljas då avfallet passar bättre för denna metod än för förbränning. Detta förutsätter fungerande avsättningsmarknader för kompost, rötrester och biogas. – Det ekonomiska incitamentet för införsel av avfall till Sverige från

Danmark, Norge och Nederländerna tas bort. Danmark har idag en förbränningsskatt på avfall som motsvarar drygt 400 svenska kronor. Nederländerna saknar i hög grad fjärrvärmenät och därför erhålls inte lika stora intäkter i avfallsförbränningen. I Norge dominerar avfallsförbränningen i det, jämfört med Sverige och Danmark, blygsamma fjärrvärmenätet, vilket gör att värmeintäkterna är betydligt lägre. Detta förklarar de högre mottagningsavgifterna för avfallsförbränning jämfört med Sverige i dessa länder. De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och företag av en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall bedöms bli förhållandevis små.

700 kronor per ton avfall

Den högre nivån, 700 kronor per ton avfall, är vald så att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränningsanläggningar i Sverige blir lika hög som den som för närvarande gäller som medelvärde i Tyskland. En given effekt är då att det ekonomiska incitamentet för att föra in avfall från Tyskland till avfallsförbränning i Sverige försvinner.

Det är emellertid osäkert om detta kan vara en relevant effekt. För närvarande förekommer praktiskt taget ingen införsel av avfall från Tyskland till svenska avfallsförbränningsanläggningar. Det kan bl.a. bero på att möjligheter till samförbränning i andra energianläggningar finns i Tyskland till betydligt lägre mottagningsavgifter.

En skattenivå på 700 kronor per ton avfall är så hög att den alternativa kostnaden för materialåtervinning för t.ex. stora delar av plastfraktionerna blir relativt sett lägre eller lika hög som kostnaden för förbränning. Även biologisk behandling med biogasutvinning blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ till förbränning för biologiskt lättnedbrytbart avfall.

Det är därför rimligt att förvänta att en så pass hög skattenivå medför en större ökning av materialåtervinning och biologisk behandling än lägre nivåer.

Samtidigt är skattenivån så hög att ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer även då förbränning är det miljömässigt lämpligaste behandlingsalternativet. Osäkerheten vid investeringar i ny förbränningskapacitet kan bli betydande. Deponering på dispens från deponeringsförbuden blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ, även om avfallsskatten på deponering skulle höjas till det dubbla jämfört med dagens nivå.

En förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall skulle därför kunna leda till lägre behandlingskapacitet för brännbart och organiskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden.

En så hög skattenivå som 700 kronor per ton avfall skulle troligen inte tillföra ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på 400 kronor per ton avfall. Tvärtom finns en påtaglig risk för att nackdelarna överväger.

• Sida 116
•  Original

Grön skatteväxling och skatt på avfall som förbränns

Beslut om grön skatteväxling fattades av riksdagen vid behandlingen av budgetpropositionerna för åren 2001 och 2002. Besluten har två huvudsakliga konsekvenser för en förbränningsskatt på avfall: – Beskattningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och kan

komma höjas ytterligare. Det innebär ökade kostnader för produktion av fjärrvärme med fossila bränslen, vilket också indirekt medför ökade värmeintäkter vid avfallsförbränning. Därmed ökar den skattebetingade fördel som avfallsförbränning har gentemot annan avfallsbehandling. Skattehöjningarna åren 2001 och 2002 motiverar sänkta mottagningsavgifter till avfallsförbränning med ca 48 kronor per ton avfall och år. – En reformerad energibeskattning avses införas. Reformeringen innebär

bl.a. att beskattningen av bränslen i värmeproduktionen delvis ersätts med en ny värmeskatt i konsumtionsledet. Det medför att värmeintäkterna vid avfallsförbränning sjunker i motsvarande grad. En förbränningsskatt på avfall bedöms passa in i den förändrade skattestruktur som grön skatteväxling innebär. Samtidigt påverkas den skattenivå som kan motiveras med energibeskattningen. Höjd koldioxidskatt motiverar en högre förbränningsskatt på avfall, och en omföring av energiskatt från produktions- till konsumtionsledet motiverar tvärtom en lägre förbränningsskatt på avfall.

Först när klarhet råder om hur den gröna skatteväxlingen kommer att utformas är det möjligt att avgöra i vilken grad krav på likställighet i beskattningen kan motivera en förbränningsskatt på avfall.

Frågor för fortsatt utredning

Jag har i mina analyser funnit ett antal frågeställningar som behöver klarläggas eller utredas ytterligare om en förbränningsskatt på avfall ska införas. Dessa är i huvudsak följande: – En lämplig avgränsning av skattens generella omfattning måste

göras. I de konsekvensanalyserade exemplen antas en förbränningsskatt som omfattar allt avfall som förbränns vid avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av avfall som kan betraktas som biobränsle. En möjlig utgångspunkt för att åstadkomma en sådan avgränsning är EG:s nya avfallsförbränningsdirektiv. Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet. Utvecklingen av praxis för direktivet bör följas vid en fortsatt analys. – Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör

studeras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas. – EG:s statsstödsregler måste beaktas vid en fortsatt analys av lämplig

generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentieringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med EG:s statsstödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning.

• Sida 117
•  Original

– En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt på

avfall som deponeras, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning. Dessutom bör en sammantagen bedömning göras i förhållande till hur mål och strategier för avfallspolitiken i Sverige och inom EU utformas i framtiden. Andra tillkommande åtgärder och styrmedel på avfallsområdet, liksom den fortsatta utformningen av grön skatteväxling, påverkar både motiv och lämpliga nivåer för en förbränningsskatt på avfall. Även utvecklingen av införsel av avfall till Sverige från andra länder bör noga följas, liksom de förändringar som sker de närmaste åren i berörda länder som kan förändra incitamenten till transport av avfall till Sverige.

Jag bedömer också att ytterligare utredning behövs kring industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns.

• Sida 118
•  Original

Sammanfattning av ”Kvicksilver i säkert förvar” (SOU 2001:58), betänkande från Utredningen om slutförvaring av kvicksilver

Vi föreslår att förordning (1996:971) om farligt avfall kompletteras med lagfästa krav på att avfall som innehåller minst en viktprocent kvicksilver skall föras till permanent förvaring djupt ner i berg. Undantag får endast medges om det är fråga om mycket små mängder avfall. Även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall föras till sådan djupförvaring om det är skäligt i miljöbalkens mening. Avfallet skall föras till permanent djupförvaring inom fem år om inte särskilda skäl föreligger. Som övergångsbestämmelse föreslår vi att denna tidsfrist förlängs till åtta år från det bestämmelserna trätt i kraft. Detta föreslår vi skall ske den 1 juli 2002. Vi finner att kvicksilveravfallet måste djupförvaras inom Sverige som följd av gällande exportförbud för kvicksilver och andra överväganden.

Vi föreslår vidare att förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd kompletteras så att en anläggning för permanentförvaring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver skall tillståndsprövas i miljödomstol i första instans, även om de mängder avfall som årligen skall föras till förvaret understiger 1000 ton. Enligt nuvarande bestämmelser skulle i sådana fall länsstyrelse vara första prövningsinstans. Oavsett prövningsinstans skall en ansökan om lokalisering och byggande av ett slutförvar föregås av ett utökat samrådsförfarande enligt bestämmelserna i miljöbalken. Vi framhåller att den lokala samrådsprocessen måste bedrivas med stor omsorg. Lärdomar från andra områden, t.ex. kärnavfallsområdet, bör tas till vara av både företag och myndigheter.

Det är berörda avfallsinnehavare som har ansvaret för att djupförvaring av det aktuella kvicksilveravfallet jämte för ändamålet nödvändig teknikutveckling kommer till stånd. Vi förordar att berörda avfallsinnehavare samarbetar kring konstruktion, lokalisering, byggande och drift av ett djupförvar. Starka tekniska och ekonomiska skäl talar för en sådan samarbetslösning. Avfallsinnehavarna har också ställt sig positiva till tanken att samarbeta under vissa förutsättningar. Vi har dock funnit att majoriteten av de företag som har eller kommer att få ansvar för stora mängder kvicksilveravfall inte är beredda att påbörja konkreta förhandlingar innan det föreligger lagligt tvingande krav på djupförvaring.

Vi föreslår slutligen att regeringen via ett särskilt rapporteringsuppdrag till Naturvårdsverket håller sig underrättad om utvecklingen inom industrin för att kunna vidta de eventuella ytterligare åtgärder som kan visa sig vara påkallade från regeringens sida för att driva på utvecklingen mot ett djupförvar på grundval av våra förslag om tvingande krav enligt ovan.

Motiven för förslagen i sammanfattning

Den allmänna utgångspunkten för våra överväganden och förslag är att användningen av kvicksilver i Sverige skall upphöra senast 2010, med ett fåtal undantag där mycket begränsade mängder används på dispens i slutna kretslopp. Det avfall som då finns som följd av tidigare

• Sida 119
•  Original

användning skall tas om hand och förvaras på ett säkert sätt med hänsyn till kvicksilvers och kvicksilverföreningars skaderisker för hälsa och miljö. Huvuddelen av kvicksilveravfallet med halter överstigande 0,1 viktprocent kvicksilver finns idag eller kommer 2010 att finnas hos ett fåtal företag. Den totala mängden kvicksilver i detta avfall uppskattas komma att uppgå till ca 1400 ton varav 1100 ton i avfall med kvicksilverhalter över en viktprocent. Häri ingår bl.a. de kvicksilverhaltiga batterier som samlats in och för vilka staten har ett ekonomiskt ansvar för det vidare omhändertagandet. Prov har inletts med upparbetning av dessa batterier för överföring av kvicksilvret i för slutförvaring lämplig form.

Våra överväganden har bekräftat den i utredningsdirektiven förordade inriktningen på ett djupförvar. Kvicksilver skiljer sig från många andra typer av farligt avfall, då metallen är särskilt giftig. Eftersom det vidare är ett grundämne bryts det inte heller ner. Detta motiverar ett förvar som isolerar kvicksilvret från biosfären under mycket långa tidsrymder (helst långt mer än 1000 år) för att ge dricksvattenbrunnar, sjöar och vattendrag ett tillfredsställande skydd mot kvicksilverföroreningar också på mycket lång sikt. En utgångspunkt är därvid också att negativa miljöeffekter från en generation inte skall belasta kommande generationer. Det är därför olämpligt att övervältra ett omfattande tillsyns och underhållsansvar för ett kvicksilverförvar på kommande generationer. En slutsats är därför att ett förvar i möjligaste mån bör vara underhållsfritt. Därmed är det endast ett djupförvar som uppfyller kraven för förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Därtill kommer att ett djupförvar enligt vår bedömning ger ett större utrymme för teknisk-ekonomisk optimering av behandlingsteknik för avfallet och detaljutformning av slutförvaret.

Företagens gemensamma kostnader för ett djupförvar blir relativt höga; ca 200-300 miljoner kronor enligt Naturvårdsverkets uppskattning. Därtill kommer behandlingskostnader som kan bli av samma storleksordning. Behandlingskostnaderna blir dock lika stora vid en förvaring i en ytdeponi.

Berörda företag instämmer i att kvicksilveravfallet måste tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Flera av företagen framhåller dock att de arbetar på internationella marknader under hård priskonkurrens. De motsätter sig därför svenska särkrav som gör att de drabbas av kostnader som de anser påverkar deras konkurrensförmåga. I första hand vill man vänta tills det finns EU-gemensamma krav och samarbetslösningar. Sådana lösningar skulle kunna få innefatta export från Sverige av rent kvicksilver, utvunnet ur avfallet, till tillåtna användningar inom EU, så att nyproduktionen av kvicksilver inom EU kunde minska i motsvarande mån. För utredningens del noterar vi att direktiven inte ger oss mandat att ifrågasätta exportförbudet. Vi noterar dessutom att en eventuell export av kvicksilver i samband med pågående avveckling av kvicksilver-användningen i Sverige i slutänden skulle övervältra ansvar och kostnader för avfallshanteringen på andra länder, eftersom den tillåtna användningen av kvicksilver inom EU kan förväntas minska kraftigt under de närmaste årtiondena. Sammantaget kan vi inte finna att samhällsekonomiska skäl skulle tala mot krav på djupförvar för höghaltigt kvicksilveravfall. Vi erinrar i detta sammanhang om att det finns många historiska erfarenheter som visar att brister i hanteringen av farligt avfall lett till stora saneringskostnader för samhället.

• Sida 120
•  Original

Sammanfattning av ”Ett ekologiskt omhändertagande av avfall”, Naturvårdsverkets rapport 5177

Uppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall

Regeringen gav den 21 december 2000 Naturvårdsverket ett uppdrag om ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Bakgrunden till uppdraget var bl. a. den pågående omställningen av avfallshanteringen som regeringen menade inte skett i den takt som bedömdes som rimlig när förbuden mot att deponera brännbart och organiskt avfall fattades.

Avfallshanteringens miljöpåverkan

Det övergripande målet för miljöarbetet är att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Det innebär att påverkan på miljön ska ha reducerats till nivåer som är långsiktigt hållbara.

Med det riktmärket har riksdagen angivit femton miljökvalitetsmål. Dessa mål har varit utgångspunkten när vi i denna rapport beskriver riktlinjer, styrmedel och åtgärder för att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet. Utredning har begränsats till avfallskategorier som omfattas av deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. I huvudsak ingår följande kategorier: hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall och ej branschspecifikt industriavfall. Branschspecifikt industriavfall tas upp i den omfattning som det berörs av deponeringsförbuden.

Omhändertagandet av de avfallskategorier som ingår i utredningen bidrar främst till miljöpåverkan under målen God bebyggd miljö, Begränsad klimatpåverkan och Giftfri miljö. Påverkan från avfallshanteringen är också av betydelse för naturtypsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar, Hav i balans, Ett rikt odlingslandskap samt föroreningsmålen Skyddande ozonskikt, Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning.

• God bebyggd miljö Dagens avfallshantering innebär ett slöseri med resurser. Material och energi tas inte till vara eftersom avfall som kan återvinnas fortfarande deponeras. Näringsämnen i matavfall och annat bioavfall förs ur kretsloppet genom att deponeras direkt eller som en beståndsdel i askor från förbränning.
• Begränsad klimatpåverkan Nedbrytbart avfall som deponeras ger upphov till utsläpp av metangas motsvarande ca 3% av landets totala utsläpp av klimatgaser. Förbränning av plast och avfallstransporter, framförallt vid insamling av avfall, ger upphov till utsläpp av koldioxid av fossilt ursprung.
• Giftfri miljö Utsläppen i dag av farliga ämnen från hanteringen av de avfallsslag som ingår i utredningen kan bedömas som relativt små jämfört med

• Sida 121
•  Original

andra källor. Det finns dock en osäkerhet och brist på kunskap om de långsiktiga effekterna av utsläppen från framförallt deponering, inklusive deponering av askor från avfallsförbränning. Samma förhållande gäller även för materialåtervinning, inklusive kompostering och rötning, av avfall som kan innehålla låga halter av farliga ämnen. En risk för utsläpp av farliga ämnen utgör också deponier och förbränningsanläggningar med dåligt fungerande skyddsåtgärder och bristande egenkontroll. Detsamma gäller om det förekommer felaktig hantering av farligtavfall eller materialåtervinning av avfall som är dåligt kvalitetssäkrat.

Att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet

Utifrån miljökvalitetsmålen och avfallshanteringens miljöpåverkan så kan arbetet att utveckla avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet sammanfattas i följande riktlinjer:

• Minskad farlighet och minskade avfallsmängder genom förebyggande arbete

Avfallsfrågorna behöver ses som en del av produkt-, kemikalie-, och klimatpolitiken och åtgärder i avfallsledet utformas så att de stöder och driver på åtgärder i produktledet. Detta arbete kan bara delvis påverkas genom åtgärder i avfallsledet.

• Avgiftning av kretsloppet Det bör säkerställas att farliga ämnen inte kommer ut i miljön eller kretsloppet genom dåligt kontrollerad återvinning eller felaktigt omhändertagande. Avfall som innehåller farliga ämnen bör sorteras och hanteras separat för återvinning, destruktion eller, om destruktion inte är möjlig, långsiktigt säker deponering. Därmed tydliggörs också vilka varor som innebär miljörisker i avfallsledet.
• Långsiktigt låga utsläpp vid omhändertagande av avfall Alla former av omhändertagande av avfall skall ske på ett sådant sätt att de både på kort och lång sikt inte ger upphov till utsläpp som innebär risk för människors hälsa och för miljön.
• Resurshushållning Den resurs som avfallet utgör i form av material eller energi skall utnyttjas i så hög och förädlad grad som möjligt. Detta för att effektivt använda såväl förnybara som ändliga resurser med syfte att minska miljöpåverkan från en varas hela livscykel samt bidra till att skapa hållbara produktionssystem.

Vad är en balanserad användning av metoder för återvinning av avfall?

Naturvårdsverket skall enligt uppdraget ”redovisa om det finns behov av en förändring av styrmedel för att uppnå de övergripande målen för avfallshanteringen”. Regeringen menade att det var av särskilt intresse att studera styrmedel som stimulerar en balanserad användning av metoder för materialåtervinning, biologisk behandling och energiutvinning.

• Sida 122
•  Original

Med utgångspunkt från bland annat tidigare nämnda riktlinjer och en bedömning av avfallshanteringens miljöpåverkan konstaterar vi följande för de avfallslag som ingår i utredningen:

• Deponering faller ut som den ur miljösynpunkt sämsta metoden för omhändertagande av avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas. Oavsett om förbränning med energiutvinning eller materialåtervinning väljs minskas miljöpåverkan från avfallshanteringen jämfört med deponering.
• Såväl förbränning, biologisk behandling som andra typer av materialåtervinning är ur miljösynpunkt acceptabla metoder förutsatt att krav ställs på avfallets kvalitet och på försiktighetsåtgärder i form av väl fungerande reningsutrustning m. m. Kunskapen behöver dock ökas om diffus spridning av farliga ämnen så att ytterligare åtgärder om nödvändigt kan vidtas.
• Materialåtervinning har fördelar framför förbränning eftersom den ger möjlighet att för de material som återvinns, skapa en avfallshantering, i det närmaste helt utan deponering, där material och näringsämnen ingår i ett kretslopp. Detta leder ofta till minskad energiförbrukning och minskad miljöpåverkan. Materialåtervinning har också fördelen att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling så att kunskap om miljöeffekter återförs till den som tillverkar produkten.
• Materialåtervinning är med nuvarande kostnader ofta dyrare och kräver en större arbetsinsats än förbränning. För att nå en balanserad och ur miljösynpunkt väl avvägd kombination av förbränning och materialåtervinning så anser vi att det är nödvändigt med ytterligare styrmedel som förstärker incitamenten för att materialåtervinning utnyttjas när det är miljömässigt motiverat.
• Vissa typer av avfall har egenskaper som gör dem ur miljösynpunkt olämpliga att materialåtervinna alternativt kräver arbetsinsatser eller medför kostnader som inte motsvarar miljönyttan. En generell riktlinje om att materialåtervinning är att föredra framför förbränning bör tillämpas med hänsyn till avfallets egenskaper, praktiska förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans.
• Istället för att detaljreglera styrningen mellan förbränningen och materialåtervinning bör det eftersträvas att försöka etablera verktyg och metoder som anger vilket arbetssätt som krävs av det enskilda företaget och den enskilda kommunen. Exempel på detta är tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler och krav på systematik och planering. Dessa styrmedel bör kombineras med mål och ekonomiska styrmedel som tydliggör och verkar pådrivande mot önskad utveckling.
• För att avfallshanteringen skall utvecklas på ett ur miljösynpunkt bra sätt krävs förutom direkta åtgärder i form av sortering, tekniska skyddsåtgärder, kunskap m. m. även genomtänkt planering, tydliga ansvarsförhållanden, fungerande uppföljning, tillförlitlig statistik och forskning och utveckling.

Utvecklingen går åt rätt håll men ytterligare åtgärder behövs

Under 90-talet infördes en rad styrmedel för att minska deponeringen, öka återvinningen och tydliggöra kopplingen mellan avfall och produkter. Samtliga dessa styrmedel leder i riktning mot ett ekologiskt

• Sida 123
•  Original

hållbart omhändertagande av avfall. Detta har också visat sig bland annat genom att deponeringen av hushållsavfall har minskat och återvinningen har ökat.

Det fortsatta genomförandet av deponeringsförbuden kommer att leda till bättre hushållning med den resurs som avfallet utgör. Ökade krav på skyddsåtgärder vid deponering och förbränning kommer att leda till minskade utsläpp från avfallshanteringen.

Vi har dock i utredningen uppmärksammat ett antal områden där ytterligare åtgärder är önskvärda för att säkerställa att avfallshanteringen fortsätter utvecklas mot ekologisk hållbarhet. Våra förslag kan sammanfattas i följande punkter:

Ökad materialåtervinning

• Ett nationellt mål för återvinning av matavfall genom källsortering och biologisk behandling införs som ett delmål under miljökvalitetsmålet God Bebyggd Miljö. Målet föreslås ange att minst 25% av matavfallet från hushåll och minst 50% av matavfallet från storkök, restauranger och butiker skall behandlas biologiskt senast 2010. Målet bör kombineras med bl. a. kvalitetsarbete, uppföljning och ekonomiska styrmedel i form av skattelättnader m.m.
• Verksamhetsutövarens skyldighet enligt miljöbalken att ha kunskap om uppkommet avfall och att utnyttja möjligheterna till återvinning tydliggörs. Naturvårdsverket vägleder om vad miljöbalken innebär avseende denna skyldighet.
• Skatten för deponering av avfall föreslås höjas med 50 kr/ton den 1 januari 2003, 2004 och 2005 för avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbudet för brännbart och organiskt avfall.
• Naturvårdsverket påbörjar arbetet med föreskrifter och vägledning med anledning av deponeringsförbudet för organiskt avfall så att dessa skall finnas tillgängliga i god tid före 2005.

Jämn och hög standard på insamlingen av hushållens farliga avfall

• En ny regel införs som klargör kommunernas ansvar att erbjuda hushållen möjlighet att på ett enkelt sätt lämna farligt avfall.

Tydligare krav på miljöåtgärder vid förbränning och biologisk behandling

Naturvårdsverket vägleder om:

• Hur miljöbalkens hänsynsregler avseende kunskapskravet och kvalitetssäkring av inkommande avfall bör tillämpas vid avfallsförbränning.
• Vilka uppgifter om försiktighetsåtgärder m. m. som bör redovisas vid prövning av anläggningar för hantering och deponering av askor och slam från avfallsförbränning.
• Skyddsåtgärder vid biologisk behandling.
• Hur miljöbalkens övriga hänsynsregler bör tillämpas vid biologisk behandling.

• Sida 124
•  Original

Förslag till ytterligare åtgärder:

• Kvalitetssäkrings- och certifieringssystem för kompost och rötrest vidareutvecklas.
• Verksamhetsutövare och branscher ansvarar för att information och kunskap sprids med utgångspunkt från ovan nämnda vägledningar.

Förebyggande arbete

Arbetet med att vidareutveckla det förebyggande arbetet behöver fortsätta i flera olika sammanhang:

• Naturvårdsverket deltar aktivt i arbetet med EU-kommissionens tematiska strategier rörande naturresurser och avfall. Detta arbete bör dessutom samordnas med arbetet med att ta fram en vitbok om den integrerade produktpolitiken, IPP.
• Förebyggande åtgärder för att minska avfallets farlighet och mängd utreds vidare i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om den miljöorienterade produktpolitiken som redovisas i juli 2002.

Import och export

• Höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbudet, enligt ovan, medför undanträngning av importerat avfall till förbränning.
• Sverige ställer sig bakom krav på anmälan vid införsel av avfall enligt grön lista i EG:s kommande statistikförordning. Om detta inte kan uppnås bör övervägas ett särskilt system med insamling av uppgifter om införsel av motsvarande avfall etableras.

Tydligare ansvar for avfall från verksamheter

• En verksamhetsutövares ansvar för återvinning eller bortskaffande av sitt avfall tydliggörs genom en ny bestämmelse i miljöbalken. Ansvaret kopplas till det tidigare nämnda förslaget rörande verksamhetsutövarens avfallshantering.
• Länsstyrelserna ges i uppgift att följa och övervaka att kapaciteten för omhändertagande av avfall är tillräcklig i länet.

Avfallsplanering på lokal, regional och central nivå

• Riksdag eller regering fattar beslut om en nationell avfallsplan innehållande mål, strategier och riktlinjer för uppföljning av avfallshanteringen.
• Regionalt samarbete avseende avfallsplanering bör ökas genom frivilliga åtgärder från kommuner och branschorganisationer.
• Regler gällande kommunal avfallsplanering bör anpassas till gällande ansvarsförhållanden för verksamhetsavfall och starkare betona uppföljning av miljömål.

Förbättrad avfallsstatistik och uppföljning

• Naturvårdsverket fortsätter arbeta med att förbättra formerna för insamling och redovisning av avfallsstatistik och har för avsikt att ta fram förslag till författningsändringar som kan krävas för att ett mer

• Sida 125
•  Original

heltäckande administrativt system för insamling av avfallsdata ska kunna byggas upp.

Konsekvenser för genomförandet av deponeringsförbudet för brännbart avfall

Vi konstaterar att prognoser visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till allra största delen kommer att vara genomfört någon gång under 2004–2006. Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfallsmängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling realiseras. Därutöver kan konkurrensförhållanden mellan svenskt och importerat avfallsbränsle i viss mån påverka takten.

Länsstyrelsernas prövning av dispenser för deponering av brännbart avfall kommer att påskynda och säkerställa att beslut om ökad behandlingskapacitet fattas. Om deponiskatten successivt höjs för det avfall som omfattas av dispens, enligt förslag i denna utredning, kommer detta ytterligare påskynda avvecklingen av deponeringen.

Ett nationellt delmål om ökad biologisk behandling av källsorterat matavfall, tillsammans med kompletterande styrmedel, kommer att tydliggöra önskad utveckling och utgöra ett stöd för kommunerna i arbetet att förverkliga befintliga planer. Vi tror därför att biologisk behandling kommer att ha stor betydelse för att ersätta deponering av framförallt hushållsavfall.

Tydligare ansvarsförhållanden kommer att bidra till att utbyggnaden av behandlingskapacitet för verksamhetsavfall påskyndas. Ett mer systematiskt arbete med avfallsfrågor vid verksamheter kan både minska mängden avfall och öka andelen som materialåtervinns.

Krav på utsortering av hushållens farliga avfall och ökad kontroll av inkommande avfall till förbränning kommer att leda till säkrare hantering av farligt avfall och ett renare avfall till återvinning. Införlivandet av avfallsförbränningsdirektivet kommer att leda till skärpta krav på avfallsförbränningsanläggningarna. Tydligare krav på bättre teknik vid biologisk behandling kommer att leda till minskad miljöpåverkan från storskalig kompostering och rötning.

Tillsammans med förslag gällande avfallsplanering, statistik och förebyggande arbete kommer det fortsatta genomförandet av deponeringsförbuden att utgöra viktiga steg i en ekologiskt hållbar utveckling

Förslag

Naturvårdsverket föreslår vissa mindre förändringar i förordningen om batterier som svar på en remiss från miljödepartementet. Syftet är att förenkla och samordna tillämpningen med förordningen om producentansvar för el-produkter.

• Sida 126
•  Original

Sammanfattning av ”Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret för 2001, men också mycket mer…”, Naturvårdsverkets rapport 5237

Producentansvaret utvecklas hela tiden och gäller nu även för elavfall. Huvuddelen av återvinningsmålen för olika varugrupper överträffas, men det finns undantag. Höjda kravnivåer för vissa förpackningsslag har hittills inte gett önskat resultat och nu bör åtgärderna för plast och aluminium intensifieras, menar Naturvårdsverket. Insamlingen av el-avfall är redan rekordhög. Den nuvarande årstakten, cirka 10 kg el-avfall per invånare och år, är sannolikt inofficiellt världsrekord! Höjd bilskrotningspremie i juli år 2001 har hittills medfört minskad nedskräpning och kraftigt ökade utbetalningar ur bilskrotningsfonden.

Naturvårdsverket gör årligen en uppföljning av hur producenterna har nått återvinningsmålen. Det gäller avfall som omfattas av producentansvaret, numera uttjänta förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter. I år inkluderas även den frivilliga överenskommelsen om kontorspapper, en redogörelse för batteriinsamlingen i Sverige och dess resultat samt en beskrivning av effekterna av de ändrade nivåerna för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter som trädde i kraft den l juli 2001.

Med anledning av denna uppföljning lägger Naturvårdsverket även ett antal författningsförslag, vilka rör förpackningar, däck, bilar, elektronik och elektriska produkter samt batterier. Flera av förslagen överensstämmer i stor utsträckning med de förslag som utredningen Resurs i Retur (SOV 200 l: 102) nyligen presenterat. En del av förslagen behöver analyseras ytterligare något. Naturvårdsverket väljer att ändå lägga fram alla förslag. De kan då komma att remissbehandlas och diskuteras i ett bredare sammanhang i samband med den proposition om produkter, producent ansvar, kretslopp och avfall som nu förbereds i regeringskansliet. Förslagen syftar till att underlätta tillsyn och öka efterlevnaden. Samtliga förslag bedöms få relativt små eller mycket små konsekvenser. Rapporten "Samla in, återvinn!", är upplagd så att information och resultat redovisas varugruppsvis. Kapitelindelningen följer varugrupperna. I slutet av varje kapitel samlas Naturvårdsverkets ställningstaganden under särskild rubrik. När statistik redovisas i löpande text anges först siffran för år 200 l och därefter inom parentes jämförbar siffra för år 2000, där sådan finns tillgänglig. Författningsförslagen redovisas löpande i det sammanhang som motiverar dem, samt även samlat utan kommentarer i den sista bilagan.

Hur har producentansvaret för förpackningar fungerat?

Producentansvaret för förpackningar har fungerat väl under de år det varit i bruk, med undantag för nedskräpning i anslutning till insamlingsstationerna. Naturvårdsverket har gjort regelbundna uppföljningar av hur producenterna nått målen sedan 1996. Verket kan konstatera att syftet med producentansvaret har uppnåtts. Det finns

• Sida 127
•  Original

fungerande insamlingssystem för alla materialslag, även om de kan förbättras på en del punkter. Återvinningen har ökat. Förpackningars innehåll av farliga ämnen har inte utgjort något märkbart problem. Fortfarande deponeras en del förpackningsavfall men denna hantering bedöms minska när utbyggnaden av avfallsförbränningsanläggningar är genomförd 2005–2006.

Kraven i den svenska förpackningsförordningen är generellt sett högre än i EU:s förpackningsdirektiv. Sverige klarar kraven i direktivet och går därtill utöver de maximinivåer for återvinning och materialutnyttjande som finns där. Sverige har dock kapacitet att återvinna den överskjutande mängden inom landets gränser. Den svenska förordningen ställer krav på sortering av förpackningsavfallet medan direktivet inte har något motsvarande krav.

Naturvårdsverket konstaterar att producenterna har svårt att klara energiutnyttjandedelen av återvinningsmålen. För att främja materialutnyttjande anser Naturvårdsverket att det bör övervägas att justera kravet på energiutnyttjande, så att det inte riktar sig mot producenterna. De förfogar inte över verktyget energiutvinning på samma sätt som över materialutnyttjande.

Laminat är en typ av förpackning som är på stark frammarsch. De ökande mängderna plastlaminat ställer till problem i återvinningsledet. Producenter bör noga väga in återvinningsbarheten när man utformar sina förpackningar.

Stora mängder mjuka plastförpackningar, som osorterat ingår i hushållsavfall, går till förbränning medan resten deponeras. Eftersom mjukplast inte lämpar sig for materialåtervinning så utför den konsument som sorterar ut de mjuka förpackningarna ett onödigt arbete, om det sker i kommuner där osorterat avfall bränns. Detta är ett dilemma for allmänhetens tilltro till återvinningssystemet.

Naturvårdsverket anser att kravet på sortering i förpackningsförordningen bör kunna omformuleras for vissa material. De mängder mjukplast som går till förbränning bör kunna räknas in i återvinningsresultatet. Samtidigt bör kravet på minst 30 % materialutnyttjande av plasten kvarstå. Hårdplasten lämpar sig bäst for materialutnyttjande och det bör inte vara svårt att lära konsumenten skilja på mjuk och hård plast.

Privatinförseln av glasförpackningar belastar kostnaden för insamlingssystemet. Privatinförsel av vin, sprit och öl har ökat som ett resultat av de regler som det svenska medlemskapet i EU medfört. Kvoterna för tillåten införsel har ökat och kommer att öka de närmaste åren. Tomflaskorna hamnar oftast i glasigloos där de belastar kostnaderna for det gemensamma insamlingssystemet. Samtidigt tenderar privatinförseln att förbättra de redovisade återvinningsgraderna, inte bara för glas utan även for PET och metall.

Nya återvinningskrav för förpackningar

Under år 2001 höjdes återvinningsmålen fOr flera förpackningsslag. Det har inneburit ett förbättrat resultat främst for stålförpackningar, som når 71 %. Förpackningar av glas, wellpapp och papper och kartong klarar även de målen.

• Sida 128
•  Original

Förpackningar av plast och aluminium klarar varken de tidigare lägre eller de nya högre målen. Tendensen är vikande trots ökade insatser. Naturvårdsverket anser när det gäller plastförpackningar att förutsättningarna for att uppnå målet är goda om kravformuleringen ändras något och tillräckliga utvecklingsåtgärder sätts in. Vidare anser Naturvårdsverket att målen för stål- och aluminiumförpackningar bör kunna slås samman till ett. Med ändrad målformulering och fortsatt ökade insatser torde målet kunna nås.

Av dryckesförpackningarna visar returglas och PET -flaskor för återfyllnad goda resultat. Returburkar av aluminium och engångsflaskor av PET är fortfarande långt under sina återvinningsmål. Naturvårdsverket anser att branschen har förutsättningar att uppnå målen om tillräckliga åtgärder sätts in. Höjd pant, intensifierad information eller fler och rätt placerade insamlings ställen är exempel på möjliga åtgärder.

Naturvårdsverket föreslår en ändring i förpackningsförordningen rörande producenternas skyldighet att rapportera, för att jämställa kravet med lydelsen i nyare producentansvars förordningar.

Preliminärt resultat för 2001 för återvinning av förpackningar, beräknat enligt Förpackningsdirektivet

För packning Satt på

marknaden

Materialut- nyttjande

Energiut- nyttjande

Återvinning i procent (år 2000)

Materialutnyttjande i procent (år 2000)

Glas

171 000 143 700

0 84%

^{(86 %)}

84% (86 %)

^{Plast 159 475 22 641}

22 801 30 %*)

^{(35 % )}

^{15% (18 %)}

^{Papper 611 500 431 723}

1290 70% (68 %)

^{70% (67 %)}

Metall

68 179 46 044 600 68% (62 %)

67% (62 %)

Totalt

1 010 679 644 108 24 691 67% (66 %)

64% (63 %)

*) Om osorterade plastförpackningar som förbränns medräknas, uppnås 61 %

Nya initiativ för insamling av förpackningar

Förpackningsinsamlingens frivilliga åtagande innebär en rejäl satsning på flera olika lösningar och kommer att medföra en höjning av servicenivån, framför allt för hushåll. I dagsläget finns inga konkreta resultat från åtagandet att rapportera. Det tidigare initiativet där idrottsföreningar höll uppsikt över och städade återvinnings stationer var dock lyckat.

Ett gott samarbete mellan kommuner och Förpackningsinsamlingen är en förutsättning för ett lyckat resultat. Särskilt försöket med samordningsentreprenörer är intressant. När det gäller fastighetsnära insamling behövs flera aktörer så att fler fastighetsägare kan efterfråga och investera i fastighetsnära källsorteringssystem.

Förpackningsinsamlingen kostar ett svenskt hushåll ca 160 kronor per år. Summan baserar sig på de avgifter som REPA och Svensk Glasåtervinning tar för insamling och återvinning.

• Sida 129
•  Original

Nya materialbolag för lantbruksplast och träförpackningar

Ett materialbolag, SVEP Retur, för lantbruksplast har bildats. En1igt ett åtagande ska detta bolag samla in och materialutnyttja 30 procent av den plast som används jordbruket, som ensilageplast och till säckar för gödsel och utsäde.

Det nya materialbolaget för träförpackningar, Svenskt Returträ, befinner sig i ett uppbyggnadsskede för sitt insamlings- och återvinningssystem, och kan ännu inte presentera några resultat. Det finns redan etablerad återvinning av träförpackningar men mycket går till förbränning. Ett tillförlitligt kontrollsystem krävs för att kvaliteten på träpallar ska kunna upprätthållas. Importpallar av undermålig kvalitet skapar problem för både användare och återvinnare.

Återvinningsresultat år 2001 för övriga varugrupper

Varugrupp Materialutnyttjande %

(2000 inom parentes)

Kommentarer

Tidningar 82 % (80) Kontorspapper 53 % (50) Däck 54,9 % (30,6) Bilar 81 %(81) Elektriska och elektroniska produkter

10 kg/invånare, år (4,5) Stor osäkerhet i

siffrorna

Blybatterier 95 % Nickelkadmiumbatterier Svårt att beräkna Kvicksilverbatterier 79% Ej materialutnyttjande

utan slutförvaring.

Tidningar och kontorspapper ökar starkt

Tidningar insamlas och materialåtervinns. Resultatet 82 % är en ordentlig ökning jämfört med tidigare år. Kontorspappersinsamlingen har ökat från 50 % till 53 %. Även här går allt papper till materialåtervinning. Kontorsinsamlingen har förnyat sitt frivilliga åtagande om insamling av kontorspapper. Målet är höjt från 50 % år 2000 till 75 % år 2006.

Däckåtervinningen ökar starkt trots en brand under året

Alla insamlade däck omhändertas på annat sätt än genom deponering. Materialåtervinningen och materialersättningen har ökat starkt under året från 30,6 % till 54,9 % och dominerar nu som behandlingsmetoder. Genom avtalen mellan SDAB och bilskrotare, kan ansvarsplaceringen för den sista generationen uttjänta bildäck vara på väg mot sin lösning. Brandförebyggande åtgärder, exempelvis mindre lager, är viktiga för att förhindra eller begränsa omfattningen av nya bränder i samband med däckåtervinning. Naturvårdsverket föreslår att syftet i förordningen om producentansvar för däck uppdateras genom en författningsändring i förordningens 1 §. Genom ändringen blir förordningens syfte att alla skrotdäck, inte bara minst 80 %, skall omhändertas på annat sätt än genom deponering. Den föreslagna formuleringen stämmer bättre överens med förordningen om deponering av avfall, vilken trädde i kraft i juli 2001.

• Sida 130
•  Original

Återvinningen av bilar närmar sig målet 85 %

Bilproducenterna genom BPS och dess nätverk av demonterare har nått upp till 81 % återanvändning och återvinning under år 2001. Förutsättningarna att nå upp emot målet 85 % under år 2002 är relativt goda, genom den glas återvinning som nu påbörjats med stöd av de nya generella föreskrifterna om bilskrotning. Naturvårdsverket anser det inte meningsfullt att ännu följa upp hur förordningen om producentansvar för bilar totalt sett fungerar, så länge producenterna inte har något inflytande över hur återvinningen skall finansieras eller var skrotbilarna skall tas om hand. Verket anser vidare att frågan om hur det ekonomiska producentansvaret ska genomföras nu bör utredas på nytt, eftersom förutsättningarna förändrats sedan den senaste utredningen. Därvid bör även tydligt definieras vem som har ansvaret för åtgärder mot nedskräpning och vilken grad av nedskräpning som kan accepteras eftersom åtgärderna är kostsamma.

Bilskrotning ska miljöanpassas och författningsändringar föreslås

Bilskrotning på det gamla och numera otillåtna sättet, det vill säga helt utan miljöhänsyn, kan innebära stora kostnadsfördelar, uppemot halva kostnaden, jämfört med modem miljöanpassad bilskrotning. Det blir därför mycket viktigt att de nya miljöreglerna för bilskrotning verkligen efterlevs. Naturvårdsverket vill peka på ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att reglerna ska ha förutsättningar att fungera väl:

• Kommunala bilskrotningskampanjer, med eller utan stöd från stiftelsen Håll Sverige Rent, bör upphandla bilskrotning från företag som följer gällande regler, men även ha system för att följa upp att så sker.
• Tillsynsreglerna i bilskrotnings lagen bör kompletteras med kommunen som lokal tillsynsmyndighet.
• Straffbestämmelserna i bilskrotningsförordningen bör flyttas och ändras så att den som bryter mot väsentliga krav, exempelvis skrotar bilar utan att vara auktoriserad, kan dömas till böter.

Naturvårdsverkets föreslår författningsändringar i bilskrotnings lagen och bilskrotningsförordningen. Ändringsförslagen syftar i huvudsak till att åstadkomma följande:

• Naturvårdsverket blir tillsynsvägledande myndighet.
• Kommunerna blir lokal tillsynsmyndighet.
• Det blir straffbart för icke-auktoriserade att bedriva bilskrotningsverksamhet.
• Villkoren för att få bli auktoriserad eller bibehålla sin auktorisation uppdateras.
• Vissa detalj formuleringar i författningarna uppdateras för att underlätta tillsyn.

Effekter av höjd bilskrotningspremie

Den l juli 2001 höjde regeringen nivån på bilskrotningspremien och bilskrotningsavgiften genom förändringar i bilskrotningsförordningen.

• Sida 131
•  Original

Höjningarna hade aviserats ett drygt halvår i förväg i regeringens proposition 2000/01:47 Ändringar i bilskrotningslagen. De viktigaste effekterna kan sammanfattas med att:

• Nedskräpningen i form av skrotbilar är svår att mäta men synes ha minskat.
• Åtgärderna för att minska nedskräpningen genomförs för närvarande genom Håll Sverige Rent och de kommunala bilskrotningskampanjerna. Åtgärderna står för drygt 10 % av bilskrotningsfondens utgifter.
• En omfattande hamstring av skrotintyg och gamla bilar har skett i väntan på höjd skrotningspremie.
• Hamstringens omfattning har varit sådan att om premiehöjningen istället skett utan förvarning hade den statliga bilskrotningsfonden idag sannolikt haft ytterligare minst 100 MKr i behållning.
• Naturvårdsverket håller det för sannolikt att många brott mot 12 § i bilskrotningsförordningen har begåtts och att det oftast skett i syfte att nå egen vinning. I det enskilda fallet kan det emellertid vara svårt att styrka brott.
• När höjd skrotningspremie aviseras ökar antalet riktigt gamla bilar, uttjänta bilar och skrotbilar som lagras på olika platser i avvaktan på högre skrotningspremie. Detta uppfattas ofta som nedskräpning.
• Nuvarande nivå på utbetalningar ur bilskrotningsfonden, i huvudsak bilskrotningspremien, är väsentligt högre än inbetalningarna till fonden. En långsiktigt hållbar finansiering av bilskrotning bör bygga på balans mellan intäkter och kostnader, vare sig finansieringen sker i statlig eller privat regi. Naturvårdsverket anser att det är för tidigt att ha en åsikt huruvida nivåerna på skrotningspremierna är rimliga.

Nya regler för el-avfall - mer än ett vanligt producentansvar

Den l juli 2001 infördes nya miljöregler för uttjänta elektriska och elektroniska produkter (el-avfall). I en ny förordning om producentansvar regleras producenters olika skyldigheter. I avfallsförordningen infördes ett förbud mot att deponera, förbränna eller fragmentera el-avfall som inte först behandlats av certifierade verksamheter. Naturvårdsverket utfärdade också särskilda föreskrifter om vilka försiktighetsmått dessa så kallade förbehandlare måste vidta.

Insamlingen av el-avfall redan rekordhög

Resultaten av de nya miljöreglerna har hittills visat sig mycket lovande. En rekordhög särskild insamling av el-avfall har uppnåtts redan från start. Den nuvarande årstakten är ca 10 kg per invånare och år, vilket är inofficiellt världsrekord. Konsumenters vilja att sortera el-avfall har visat sig stor trots att förutsättningarna för särskild insamling av elavfall inte alltid är så goda.

När det gäller lämpliga insamlings system och information till konsumenter finns en förbättringspotential. Reglernas detaljutformning kan behöva anpassas både till lokala förhållanden och kommande EUdirektiv. Kommunernas tillsyn över både producenter och förbehandlare kan behöva ökas. Tillsynen över producenter innebär dock praktiska

• Sida 132
•  Original

svårigheter. Naturvårdsverket föreslår i denna rapport att tillsynsansvaret förtydligas i förordningen om producentansvar.

Det är mycket som talar för att reglerna om kylskåp, batterier och elprodukter på sikt bör sammanföras till ett gemensamt regelverk. För såväl producenter, handel, kommuner som konsumenter är det både svårt och ologiskt att hålla reda på olika regler för varor som innehåller miljöfarliga batterier respektive andra elektriska varor. Det är också ologiskt att framöver skilja på huvudmannaskapet mellan kylskåp och andra el-produkter som alla behöver ett särskilt omhändertagande. Ännu återstår dock flera pusselbitar innan det går att förutse hur det gemensamma regelverket slutgiltigt bör se ut, däribland hur de förestående EU-direktiven för elektronik och elektriska produkter behandlar varor som innehåller batterier. De två direktiven beräknas komma att fastställas under år 2002. De kommer då att innebära att den svenska förordningen om producentansvar behöver kompletteras bland annat med insamlingsmål, återvinningsmål, förbud mot vissa farliga ämnen i nya produkter på den svenska marknaden samt krav på märkning av vissa produkter. Det finns alltså skäl att avvakta något innan man genomför större förändringar i regelverken.

Batteriinsamlingens resultat och ekonomi

Insamlingen av blybatterier ligger årligen på eller över 95 % och allt som insamlas materialåtervinns. Insamlingsgraden för nickelkadmiumbatterier är mycket svår att beräkna eftersom produkterna har olika lång livslängd, i vissa fall upp till 15 år. Försålda mängder har dock stadigt minskat medan insamlingen ökat. Sedan år 2000 överstiger insamlingen försåld mängd samma år. Alla nickelkadmiumbatterier materialåtervinns också. Kvicksilverbatterier har generellt en betydligt kortare livslängd än övriga miljöfarliga batterier. Jämför man försäljning med insamling uppnåddes 79 % insamlingsgrad år 2001 för kvicksilverbatterierna. Kvicksilver får inte återvinnas i Sverige. Det skall slutförvaras, Naturvårdsverket har för avsikt att från år 2003 ta in statistik från kommunerna över samtliga insamlade batterier, det vill säga även de icke miljöfarliga. Därefter kan mer heltäckande insamlingsresultat redovisas. Ar 2001 tillfördes batterifonden cirka 70 Mkr för blybatterier och cirka 41 Mkr för nickelkadmium- och kvicksilverbatterier tillsammans. Totalt uppgår fonden nu till cirka 496 Mkr. A v dessa förväntas mellan 50-100 Mkr betalas ut det närmaste året för utvinningen av kvicksilvret i de kvicksilverbatterier som sedan 1987 har lagrats i Sverige i väntan på slutbehandling. Cirka 42 Mkr har betalats ut för insamling, sortering och slutligt omhändertagande av miljöfarliga batterier under år 2001. Samma år bekostades informationsinsatser för cirka 10 Mkr.

• Sida 133
•  Original

Sammanfattning av ”På väg mot miljöanpassade produkter”, Naturvårdsverkets rapport 5225

Uppdrag om utveckling av den miljöorienterade produktpolitiken

Naturvårdsverket fick i regleringsbrevet för år 2001 av regeringen i uppdrag att ta fram underlag som ska ligga till grund för vidare ut veckling av den miljöorienterade produktpolitiken. Underlaget skulle fokusera på hur styrmedel och verktyg kan samverka och effektiviseras samt om det finns behov av nya styrmedel och verktyg för att uppnå målen med den miljöorienterade produktpolitiken.

Syftet med den miljöorienterade produkt politiken är att minimera produkters påverkan på hälsa och miljö under hela dess livscykel från vaggan till graven i syfte att bidra till en hållbar produktion och konsumtion och att miljökvalitetsmålen nås. Dagens näringslivsstruktur och den mycket omfattande internationella handeln kräver en strategi, som tar hänsyn till dessa förhållanden.

Arbetet med produkter spänner över många olika miljöproblem, styrmedel och verktyg, aktörer, olika politikområden etc. Naturvårdsverket har därför i detta uppdrag valt ett brett angreppssätt , framförallt i syfte att identifiera hinder och möjlighet er samt eventuella målkonflikter för den fortsatta utvecklingen på en övergripande nivå, samt försökt att identifiera luckor i det nuvarande arbetet med miljöanpassning av produkter.

Produkters miljöpåverkan

Dagens miljöproblem är i hög grad förknippade med väst världens konsumtion av produkter. Konsumtionen ger upphov till olika typer av miljöpåverkan från alla delar av produktens livscykel; råvaruutvinning, produktion, användning, återvinning, slutligt omhändertagande inklusive transporter i alla led. Produkter kan vara allt från en kortlivad dagligvara till en byggkonstruktion som kanske ska stå i hundratals år. Produkter inbegriper även tjänster. Exempel på viktiga miljöproblem som är intimt förknippade med konsumtionen av varor och tjänster är klimatpåverkan, diffusa utsläpp av kemikalier samt de miljöproblem som uppstår vid hanteringen av den stor a mängd avfall som konsumtionen ger upphov till.

Den totala energianvändningen i Sverige beräknas öka med 35 % och råvaruanvändningen med mellan 20 till 40 % till år 2030 om inget görs. Det är resursanvändningens miljöpåverkan som är det centrala problemet t.ex. genom utsläpp av tungmetaller och påverkan på flora och fauna. Klimatfrågan är ett globalt miljöproblem. Världens energiförsörjning baseras till mer än 75 % på fossila bränslen som vid förbränning ger upphov till bildning av växthusgaser. Ut släpp av koldioxid, som är den dominerande växthusgasen, kommer företrädesvis från förbränning av fossila bränslen inom transportsektorn, energisektorn och tillverkningsindustrin.

Det finns ett stort antal kemiska produkter, uppskattningsvis ca 20 000 – 70 000, på marknaden. Produktion, konsumtion och kvitt blivning av produkt er kan ge upphov till spridning av kemikalier och

• Sida 134
•  Original

risk för skada på människors hälsa eller i miljön i varierande grad under olika delar av produkt ens livscykel.

De ökade avfallsmängderna, liksom den ökade förbrukningen av material och energi, indikerar att utvecklingen inte går i riktning mot ekologisk hållbarhet. Det innebär risk för ökad miljöpåverkan i olika led, bland annat vid avfallets omhändertagande. Avfallets sammansättning kan vara avgörande för miljöpåverkan. Men avfall som består av inert material ut gör ett resurshushållningsproblem.

Godstransport er är en betydelsefull del av miljöbelastningen i många produkters livscykel och det är sällan som samtliga produktionssteg är lokaliserade inom ett och samma land. EU-kommissionen bedömer att om inget görs så kommer lastbilstrafiken inom EU att öka med 50 % under de närmaste 10 åren.

Ut släpp av fosfor och kväve kan i stor utsträckning hänföras till livsmedelskedjans alla led. De orsakar övergödning vilket bland annat leder till utarmning av biologisk mångfald samt igenväxning av sjöar och vattendrag.

Det behövs en samlad kunskap om produkters miljöbelastning från uttag av råvara, tillverkning, användning, omhändertagande samt transporter i alla led. En god långsiktig kunskapsförsörjning bör innebära möjlighet er att följa miljöbelastningen över tid. Den behövs för att kunna göra framtida prioriteringar inom ramen för den miljöorienterade produktpolitiken. Arbetet med att utveckla kunskap om produkters miljöpåverkan kräver samverkan mellan berörda myndigheter och aktörer.

Hållbar produktion och konsumtion

Sambandet mellan ökad tillväxt och utarmning av naturens resurser har förtsupp på internationella såväl som på nationella politiska dagordningar, främst sedan Riokonferensen 1992. Tidigare hade miljöproblematiken mycket av en regional eller nationell karaktär som handlade om att åtgärda utsläpp från miljöstörande verksamheter. Idag har miljöproblemen blivit allt mer globala. Industrialiseringen har skapat välstånd men samtidigt bidragit till storskaliga miljöproblem. Om dagens produktions- och konsumtionsmönster att fortsätter kommer detta att medföra direkta konsekvenser för den globala miljön. Även om ny teknologi och andra åtgärder på sikt skulle kunna bidra till att vända dessa ohållbara trender genom en högre resurseffektivitet riskerar denna effekt att motverkas av en ökning av den totala konsumtionen.

En integrerad produktpolitik skall bidra till en hållbar utveckling inte bara genom att minska produkters negativa inverkan på miljön, ut an också genom att förändra konsumtionen och efterfrågan i en hållbar riktning. Användningen av jordens resurser behöver effektiviseras för att möta den ständigt ökande efterfrågan.

Kommissionen har i grönboken för IPP betonat vikten av att arbeta med efterfrågesidan. Vad gäller hushållens konsumtion anför kommissionen att konsumenterna måste få tillgång till lättbegriplig, relevant och trovärdig information. Naturvårdsverket instämmer i detta men menar att det inte är en tillräckligt åt gärd för att driva ut vecklingen framåt. Hinder för att individer ska agera miljöanpassat kan vara såväl

• Sida 135
•  Original

individrelaterade som t.ex. vanor som yttre som t.ex. brist på fungerade kommunikationer. För att individer ska agera miljöanpassat krävs att det finns yttre förutsättningar för detta. Alla aktörer längs kedjan har ett ansvar inom sitt område men staten har det övergripande ansvaret att styra mot hållbar produktion och konsumtion.

I regeringens miljömålsproposition⁵ som är beslutad av riksdagen finns ett antal mål och delmål. I syfte att uppnå målen har också tre strategier utarbetats som skall vara vägledande i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. IPP som är ett huvudelement i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Gift fri miljö, Ingen övergödning, Begränsad klimat påverkan och Skyddande ozonskikt samt vissa delmål under God bebyggd miljö. Att utveckla IPP bidrar således till att målen uppfylls. Den miljöorienterade produktpolitiken har även kopplingar till de andra strategierna.

Vad omfattar IPP

EU-kommissionens grönbok om IPP fastställer övergripande mål för strategin att minska produkters miljöpåverkan genom hela livscykeln. Enligt rådsslutsatserna kan IPP ge ett värdefullt bidrag till alla tre dimensionerna i EU strategin för en hållbar ut veckling genom att främja ett allmänt miljötänkande på marknaden, angripa ohållbara trender, främja innovation av produkt er som är sunda i miljöhänseende, höja nivån på konsument skyddet och utgöra en länk mellan sociala och ekonomiska aspekter. Enligt såväl grönboken som rådsslutsatserna omfattar IPP såväl varor som tjänster.

En produktpolitik baserad på en helhetssyn där samordning sker av viktiga krav på produkterna såsom krav på säkerhet, etik, jämställdhet, kvalitet, miljöanpassning och funktionalitet bör därför skapas.

Det har diskuterats om alla typer av varor, t.ex. livsmedel, ska omfattas av IPP. Naturvårdsverket anser att oavsett vilken varugrupp som berörs så är det av yttersta vikt att arbeta enligt IPP:s intentioner om helhetssyn, aktörssamverkan etc. och att alla varor därför bör omfattas av IPPstrategin.

Utvecklingen går från det industriella samhället till ett tjänste- och kunskapssamhälle. Tjänstesektorn i Sverige kommer troligen att öka. Allt fler företag lägger ut delar av sin verksamhet på entreprenad. Delar av tjänstesektorn står för en relativt stor miljöpåverkan. Det finns anledning att inom ramen för IPP- arbetet uppmärksamma tjänstesektorn i högre grad än tidigare.

IPP-strategin föreslås, utifrån intentionerna i regeringens skrivelse om en miljöorienterad produktpolitik samt grönboken och rådsslutsatserna för IPP samt vad som framkommit i arbetet med denna rapport, bygga på tre grundelement;

• Ökad helhetssyn genom att förbättra informationsflödet och öka kunskapen om produkters miljöbelastning i ett livscykelperspektiv
• Bättre förutsättningar för marknadens aktörer genom tydliga spelregler, ökat utbud och efterfrågan av miljöanpasssade produkter samt internalisering av miljökostnader.

⁵ Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, Reg.prop.2000/01:130

• Sida 136
•  Original

• Ökad aktörssamverkan genom ökad dialog längs produktkedjan, ökat erfarenhetsutbyte, och kunskapsöverföring samt engagemang av ”nya aktörer”. Utifrån dessa grundelement läggs ett antal förslag i syfte att driva ut vecklingen framåt. Indikatorer för att följa utvecklingen behöver tas fram i samverkan med berörda aktörer.

Ökad aktörssamverkan

Att utnyttja marknadskrafterna för att främja miljöanpassade produkt er är en del av IPP-strategin. Det finns många aktörer som direkt eller indirekt påverkar köpare (individer och organisationer) och/eller säljare(företag).

De styrmedel och verktyg som diskuteras inom ramen för IPP når inte alla de aktörer som påverkar de produkter som sätts på marknaden i tillräckligt hög utsträckning. De verktyg som finns har heller inte fått tillräckligt stor genomslagskraft. För att uppnå en hållbar produktion och konsumtion krävs att alla aktörer är involverade och att de styrmedel och verktyg som används samverkar och styr åt rätt håll. Staten har en roll att fylla för att se till att alla aktörer blir medvetna om och tar sitt ansvar. Såväl regeringen som myndigheter för redan idag dialoger med olika branscher om miljöanpassning av olika slag. Arbetet behöver vidareutvecklas och resurser behöver avsättas för detta. Det måste finnas aktörer som förser företagen med kunskaper och kompetens. Aktiviteten för miljöarbete måste öka hos de små och medelstora företagen.

Ökad integrering av olika politikområden

En av förut sättningarna för att IPP ska få genomslagskraft är att åt gärder inom olika politikområden som har betydelse för produktion och konsumtion förstärker varandra. Inom ramen för detta uppdrag har därför en översiktlig genomgång gjorts av dessa i syfte att försöka kartlägga och undanröja eventuella målkonflikter och oklarheter, tydliggöra kopplingar samt skapa en helhetssyn.

De områden som sannolikt är svårast att samordna är miljö och handel över gränserna, där det inte bara är miljöreglernas utformning som har betydelse. Skilda ambitioner i miljöarbetet och olika nivåer på miljökraven kan också skapa handelshinder. I takt med att antalet miljökonventioner ökar, liksom de handelsrelaterade bestämmelserna i dem, har också risken för konflikter mellan WTO:s regler och de internationella miljökonventionerna ökat. Det är viktigt att försöka göra regelverken kompatibla.

Godstransporter är en viktig del av miljöbelastningen i många produkters livscykel och det är sällan som samtliga produktionssteg är lokaliserade inom ett och samma land. Trenden mot stadigt ökade godstransporter måste brytas. Miljöanpassade godstransporter måste öka. Även här krävs insatser inom EU.

Styrmedel och verktyg

Hittills har mycket av forskningen och utvecklingen inom området miljöanpassade produkter saknat helhetsperspektiv. Den har till största

• Sida 137
•  Original

delen rört enskilda styrmedel snarare än de system som berör olika aktörer, materialflöden och produkter. Här har den integrerade produktpolitiken en viktig roll att fylla f ör att skapa instrument som också kan hantera hela större produktsystem. Ett antal styrmedel och verktyg har analyserats från ett brett över gripande perspektiv. En analysmodell med utgångspunkt i ett antal hinder som behöver undanröjas för att nå de övergripande målen som t.ex. miljökvalitetsmålen har använts. Analysen har också avsett hur olika styrmedel och verktyg bättre kan samverka och effektiviseras och om det finns luckor i de nuvarande systemen som behöver åtgärdas.

Av slut satserna från analysen framgår att det idag saknas tillräckliga kunskaper hos såväl enskilda personer som yrkesutövare och beslutsfattare för att förstå miljöproblemens ursprung och konsekvenser. En god miljöutbildning utgör en av grunderna för att samhället ska kunna förändra sig i hållbar riktning. Utbildningsinsatser behövs därför på många håll i samhället. Mer forskning med tvärvetenskaplig inriktning som stöder ut vecklingen mot hållbar produktion och konsumtion är nödvändig. Tillgång till god information anpassad till olika aktörers behov längs produktkedjan är också en grundförutsättning. För att åstadkomma detta krävs stora insatser för att samordna olika typer av information och miljöverktyg. Olika miljöverktyg skapar i sig inte ett engagemang eller förändringsvilja för miljöfrågor. Men de ut gör ett bra hjälpmedel för att ta fram och sprida information.

Om ekonomiska styrmedel infördes i högre grad skulle de ge incitament till förändringar. Men för att införa sådana krävs en acceptans. Detta kan åstadkommas med bättre utbildning, mer information och även dialoger med näringsliv och andra grupper.

Juridiska styrmedel kan skapa tydliga spelregler. Ett område med otydliga spelregler är offentlig upphandling. Av tillgängliga studier framgår att lagstiftning är en drivkraft för företagens miljöarbete. En stärkning av livscykelperspektivet i Miljöbalken bör leda till att såväl företag som myndigheter i högre grad prioriterar de viktigaste miljöproblemen. En sådan förändring bör också leda till ett ökat livscykelperspekt iv inom ramen för t .ex. miljöledningssystem.

Förslag till utveckling av den miljöorienterade produktpolitiken

Ökad helhetssyn

genom att förbättra informationsflödet längs produktkedjan och öka kunskapen om produkters miljöbelastning i ett livscykelperspektiv.

Analysen visar på ett stort behov av tillgång på information och kunskap för att kunna fatta beslut som leder till en minskad miljöbelastning från produktion och konsumtion. Förslagen nedan har utformats med syfte att över brygga dessa hinder.

• Sida 138
•  Original

Information

• Ytterligare resurser bör avsättas för att göra information tillgänglig och anpassad till de olika aktörernas behov. Arbete bedrivs redan idag i många fora och detta bör förstärkas. En samverkan mellan dessa fora bör ske bl.a. annat inom ramen för det föreslagna fortsatta IPP-samarbetet (se nedan). Arbetet förutsätter även internationell samverkan. I arbetet bör ingå att :
• öka tillgängligheten på offentliga livscykeldata, vilket kräver samhälleliga resurser. Den praktiska utformningen behöver utvecklas vidare liksom kunskapen om vilka åt gärder som krävs för att öka efterfrågan på livscykelrelaterad information,
• se över möjligheterna att samordna olika typer av information som t ex. miljövarudeklarationer och miljömärkning samt se över möjligheten att anpassa nuvarande certifierade miljövarudeklarationer till olika målgrupper,
• tydliggöra hur kemikalier bättre kan hanteras inom såväl livscykelanalyser som miljövarudeklarationer,
• göra en utvärdering av hur övriga miljöfrågor beaktats vid framtagande av kriterier för energimärkning av olika produkter.
• Sverige bör i framtida utveckling av aktuella standarder inom

ISO 14000-serien driva frågan om att få komponenterna att samverka som en helhet med miljöledningssystem som bas. EMAS och ISO 14001 bör ha ett tydligare produktfokus och livscykelperspektiv. Krav på offentlig redovisning bör införas i ISO 14001, i likhet med EMAS.

• En fortsatt harmonisering och koordinering mellan Svanmärkningen och EU-blomman bör ske. Ett ut ökat globalt samarbete eftersträvas.

Kunskapsutveckling

• Ett forskningsprogram som stöder utvecklingen mot hållbar produktion och konsumtion bör byggas upp och finansieras av Naturvårdsverket tillsammans med berörda forskningsfinansiärer. Forskningsprogrammet bör innehålla såväl naturvetenskapliga som samhällsvetenskapliga och humanvetenskapliga aspekter. Aspekter som särskilt bör belysas är incitament och drivkraft er för miljöanpassning av produktion och konsumtion och utveckling av systemanalytiska metoder som beslutsstöd. Det är viktigt att sådan forskning även bedrivs på EU- nivå och Sverige bör delta i detta arbete.

Utbildning

• Miljöundervisningen måste i högre grad än idag bli mer tvärvetenskaplig och mer inriktad på hållbarhet. Konflikter mellan olika samhällsmål bör belysas etc. Skolverket bör fortsättningsvis arbeta för att stödja en sådan utveckling i samarbete med andra berörda myndigheter.
• Högskolorna bör arbeta vidare inom ramen för sitt miljöledningsarbete med att integrera utbildning om miljöfrågor i olika

• Sida 139
•  Original

typer av andra utbildningar som t ex för ekonomer, tekniker och designers.

• Upphandlare och inköpare behöver generellt mer miljökunskaper men utbildningen bör också omfatta frågor som resurshushållning, hållbar konsumtion och vikten av att beakta livscykelkostnader (som ofta är kopplat till energianvändning). Det är även viktigt att ledningen informeras och utbildas. Utbildning behöver bedrivas kontinuerligt. Vad gäller upphandlare bör en samordning av utbildningen ske som förslagsvis kopplas till huvudmannaskapet för EKU-delegationens Internet baserade upphandlingsverktyg.

Bättre förutsättningar för marknadens aktörer

genom tydliga spelregler, ökat utbud och efterfrågan av miljöanpassade produkter samt internalisering av miljökostnader.

Analysen visar på ett behov av gemensamma internationella spelregler både med avseende på handelsregler och miljö- och produktlagstiftning. Likaså krävs ett tydliggörande av livscykelperspektivet i miljölagstillämpningen. En internalisering av miljökostnader ger en konkurrensneutral styrning mot minskad miljöbelastning

Internationell tydlig spelplan

• Sverige bör verka för att det inom EU tas fram en strategi för att stärka det internationella samarbetet med avseende på hållbar produktion och konsumtion. Resultaten från Johannesburgkonferensen bör följas upp och vidareutvecklas.
• Sverige bör verka för att miljöfrågorna jämställs med fri handel på internationell nivå och att en fungerande mekanism tillsättas för att hantera eventuella konflikter. Ett alternativ är att bilda en grön motsvarighet till WTO. Ett annat alternativ är att integrera miljöfrågorna bättre inom WTO:s regelverk.
• Sverige bör agera för ett förtydligande av regelverket när frågor kring miljömärkningens förhållande till handelsreglerna tas upp i den kommande handelsrundan som en följd av Doha-deklarationen.
• Olika krav i produktlagstiftning som yttre miljö, säkerhet, hälsa och arbetsmiljö bör åtminstone på sikt så långt som möjligt samordnas. En utgångspunkt bör var a att regelverket så långt möjligt ska vara gemensamt inom EU. Naturvårdsverket har initierat ett forskningsprojekt var i ingår en översikt om europeisk produktlagstiftning och identifiering av möjliga vägar att ställa krav på miljöhänsyn. Det finns olika tänkbara möjlighet er; att införa en generell produktlagstiftning på miljöområdet, komplettera produktsäkerhetsdirektivet med miljö, komplettera befintliga produktdirektiv med miljöaspekter, användning av New Approach etc. Sverige bör verka för at t ett livscykeltänkande införs i relevanta EGdirektiv riktade mot produkter och verksamhetsutövare.
• Sverige bör verka för att de revidera de upphandlingsdirektiven tydligt ska ange möjligheten och skyldigheten att ställa miljökrav i

• Sida 140
•  Original

enlighet med EG-fördragets intentioner och utvecklingen i rättspraxis. Sverige bör verka för att teknikupphandlingar med tydliga miljökrav kommer t illstånd på EU-nivå.

Nationell lagstiftning

• Miljöbalkskommittén ser för närvarande över miljöbalkens allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och hur de tillämpas. Naturvårdsverket anser att det måste tydliggöras att miljöbalkens allmänna hänsynsregler omfattar ett livscykelperspektiv. Syftet med ett sådant tydliggörande är att betona att samtliga som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd har en skyldighet att verka för att begränsa varornas och tjänsternas miljöpåverkan under hela dess livscykel. Genom att livscykelperspektivet tydliggörs kan de faser av produktens livscykel som ger upphov till de största miljöbelastningarna identifieras och därmed ge under lag för nödvändiga prioriteringar. Miljöbalkskommittén bör se över hur ett dylikt tydliggörande kan göras. Det kan även vara lämpligt att Naturvårdsverket kompletterar med allmänna råd och annan vägledning avseende balken i nu aktuellt hänseende.
• Miljöbalkskommittén ser för närvarande över bl.a. prövningsordningen enligt miljöbalken. Miljöbalkskommittén bör se över om även annan verksamhet än idag bör omfattas av anmälnings- eller prövningsplikt. En sådan översyn bör utgå från den faktiska miljöpåverkan en verksamhet har.

Internalisering av kostnader

• Skatten på klimatpåverkande energikällor såsom kol och olja bör fortsätta att öka successivt. En utredning bör tillsättas som fokuserar på att utvärdera ett eventuellt införande av nya skatter på råvaror som ett led i att minska miljöbelastningen i samband med resursuttag. Ut redningen bör även se över möjligheterna att t a bort miljöskadliga subventioner samt undantagsregler, inte minst för energirelaterade skatter. Fastighetsskattens inverkan på ”miljöinvesteringar” bör ses över i syfte att ändra utformningen så att hushållens och företagens miljöinitiativ inte mot verkas.
• Sverige bör i EU driva frågan om gemensamma miniminivåer för miljöskatter där miljöproblemen är internationella/globala.

Ökad aktörssamverkan

genom ökad dialog längs produktkedjan, ökat erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring samt engagemang av ”nya aktörer”

Insatser för att miljöanpassa produktion och konsumtion bedrivs i samverkan mellan stat, näringsliv och frivilligorganisationer i flera olika fora och med olika modeller för finansiering. Arbetet har kommit igång väl, men saknar resurser för att kunna utvecklas och nyttiggöras i en

• Sida 141
•  Original

större krets. Staten har en viktig roll i att driva på detta arbete och under lätta vidareutvecklingen och implementeringen av de verktyg som beskrivs.

Implementering

• En särskild satsning för vidareutveckling och implementering av

IPP. Naturvårdsverket förslår en särskild satsning där under 5 år årligen 20 miljoner omdirigeras till förebyggande arbete från återställningsanslaget. Resurserna bör riktas till de samarbetsorgan som driver miljömärkningssystemet, utvecklar miljövarudeklarationer, förvaltar EKU-delegationens informationsverktyg för offentlig upphandling etc. Därutöver behöver medel avsättas för fortsatt utvecklingsarbete inom ramen för de samarbeten kring hållbar produktion och konsumtion som Naturvårdsverket deltar i.

En plattform behövs för det fort satta samarbetet kring miljöanpassning av produktion och konsumtion mellan Naturvårdsverket och övriga parter med sikte på implementering, bl.a. för relevanta produktgrupper. Naturvårdsverket föreslår att ett särskilt råd, knutet till verket, med representant er för berörda part er bör bildas för att styra detta arbete.

• En handlingsplan för hållbar konsumtion bör tas fram med fokus på att föreslå åtgärder för att uppnå, samt precisera och vidga perspektiven kring begreppet, hållbar konsumtion. Utredningen bör utgå från befintlig kunskap om konsumtionsmönster. De sociala, ekonomiska och ekologiska aspekterna av hållbar utveckling bör vägas samman i handlingsplanen. Arbetet bör ske i for m av en offentlig utredning. Utredningen bör ha ett öppet arbetssätt som stimulerar till visionsskapande och debatt.
• Staten bör utnyttja sin ägarroll och ta tydliga miljö- och etikhänsyn i sina verksamheter som t.ex. i pensionsfonder och fastigheter och därmed utgöra ett föredöme i arbetet för hållbar produktion och konsumtion.

Godstransporter

• Behov av samordning av olika system för godstransporter har lyfts fram av dialogpartners i näringslivet. Detta gäller speciellt transporter inom Europa. Sverige bör verka för att ut vecklingsarbete bedrivs inom EU i syfte att utveckla mindre miljöbelastande system som underlättar goda logistiska lösningar. Särskilt bör en harmonisering av järnvägssystemen i Europa uppmärksammas.

Godstransportfrågorna, som ut gör en viktig del av produkters livscykel behöver uppmärksammas i ökad grad. Det kan ske vid olika typer av dialoger med näringslivet samt vid tillämpningen av miljöbalken.

• Sida 142
•  Original

Sammanfattning av ”Deponering av avfall i glesbebyggelse”, Naturvårdsverkets rapport 5191

Deponeringsdirektivet 1999/31/EG ger möjlighet för medlemsstaterna att efter eget val förklara att vissa delar av direktivet inte skall vara tillämpliga på deponeringsanläggningar i glesbygder, förutsatt att deponeringsanläggningen är avsedd för deponering av avfall som uteslutande uppkommit i glesbygden

Regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att med hänsyn tagen till miljömässiga och samhällsekonomiska effekter utreda lämpligheten att tillämpa undantagsmöjligheten för glesbebyggelse enligt deponeringsdirektivets definition.

Undantagsmöjligheten omfattar endast de krav avseende deponier som finns formulerade i deponeringsdirektivet och inga andra nationella krav såsom förbuden om att deponera brännbart och organiskt avfall från 2002, respektive 2005.

Ett undantag för glesbygds deponier utifrån deponeringsdirektivets definition innebär att en sannolik ökad lokal miljöpåverkan skall vägas mot mer mellanlagring och längre transporter till annan deponi som uppfyller kraven.

I Sverige finns glesbygdområden enligt deponeringsdirektivets definition endast finns i norra Sverige och framför allt i fjällkedjan. 26 kommuner har glesbygdsområden men ingen kommun består endast av glesbygdsområde utan endast delvis. I de 26 kommunerna kan det konstateras att det endast finns 2 deponier inom de definierade glesbygdsområdena.

Sverige har ett antal mycket små deponier med snarlika problem, som inte faller under definitionen glesbygd enligt deponeringsdirektivets snäva definition. De problem, som kan uppstå, kan lösas genom det enskilda avsteg som deponeringsdirektivet tillåter. Det enskilda avsteget är inte beroende av geografiskt placering av deponin, utan bedöms utifrån påverkan på hälsa och miljö.

Det saknas skäl för Sveriges del att utnyttja det generella undantaget för deponier i glesbebyggelse. Eftersom endast enstaka deponier finns inom sådana områden blir de samhällsekonomiska effekterna försumbara. Dessutom skulle ett sådant undantag medföra att möjligheten att ställa krav på skyddsåtgärder och att kontrollera sådana deponier minskar väsentligt.

• Sida 143
•  Original

Sammanfattning av ”Uppföljning av deponeringsförbuden”, rapport från Naturvårdsverket

Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att följa utvecklingen och efterlevnaden av bestämmelserna om deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall. Uppdraget syftar till att verket kontinuerligt ska följa utvecklingen på området och redovisning till regeringen ska göras årligen fram till 2004.

Förbudet mot att deponera utsorterat brännbart avfall trädde i kraft den 1 januari 2002 men på grund av att det i stora delar av landet råder brist på kapacitet att återvinna avfallet, behöver viss deponering av sådant avfall fortsätta ännu en tid. Vid brist på kapacitet att återvinna avfallet har länsstyrelsen möjlighet att meddela dispens från deponerings förbudet. Naturvårdsverket har för denna redovisning låtit samtliga länsstyrelser besvara en enkät om bl.a. mängden dispenser, vilka planer på utbyggnad av återvinningskapacitet som finns i länet samt länsstyrelsens uppfattning om hur reglerna fungerar.

Resultatet av enkätsvaren tyder på att behovet av återvinnings kapacitet och den planerade utbyggnaden av kapacitet stämmer väl överens med de kapacitetsutredningar som Naturvårdsverket tidigare redovisat. Prognoser utifrån enkätsvaren visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till allra största delen kommer att vara genomfört någon gång under 2004-2006. Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfallsmängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling realiseras.

Enkätsvaren visar att det skiljer sig avsevärt mellan länen hur snabbt deponeringen av utsorterat brännbart avfall kommer att minska. Utbyggnaden av återvinningskapacitet planeras ojämnt mellan länen och regional samverkan är därför viktig för att minska deponeringen i hela landet. I vissa regioner förväntas förbränningskapaciteten att bli större än uppkommen mängd avfall i regionen.

I utredningen framkommer att länsstyrelserna har en positiv uppfattning om dispensförfarandet och att de flesta anser att prövningen av dispenserna har stor effekt i att påskynda och säkerställa att beslut om ökad återvinningskapacitet fattas.

Naturvårdsverket anser att behov finns av att införa ett generellt krav på rapportering av mängden brännbart avfall som deponeras med dispens.

I rapporten beskrivs också Naturvårdsverkets pådrivande och uppföljande arbete under året för ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall. Under hösten 2002 avser verket att påbörja utveckling av föreskrifter för dispensgivning och undantag från förbudet mot att deponera organiskt avfall. Verket avser även att ta fram ett förslag till förtydligande av definitionen av organiskt avfall.

• Sida 144
•  Original

Sammanfattning av ”Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp”, Naturvårdsverkets rapport 5214

Bakgrund

Miljomålskommitten föreslog i sitt betänkande Framtidens miljö

Allas

vårt ansvar dels att 75 % av fosforn från avfall och avlopp senast år 2010 skulle ingå i kretsloppet mellan stad och land, dels att den beslutade kvantiteten skulle kunna återföras till jordbruksmark eller annan produktiv mark utan risk för hälsa och miljö. I den följande miljömålspropositionen gör regeringen bedömningen att fosfor från organiskt avfall och avloppsslam bör ingå i kretsloppet på det sätt som kommittén beskrev, men att det för närvarande saknas tekniska underlag som möjliggör ett kvantitativt och tidsatt delmål för denna fråga.

Naturvårdsverket fick därför i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och intressenter utreda frågorna om miljö- och hälsoskyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor. Denna aktionsplan utgör redovisningen av detta uppdrag.

Övergripande mål och strategi

Aktionsplanen utgår från visionen om en framtid där utvecklingen är hållbar och miljökvalitetsmålen är uppnådda. Eftersom många av de förslag och behov som presenteras i denna aktionsplan är kopplade till genomförandet av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen, så kommer nedanstående mål att ha samma tidsramar för genomförandet. Dessa ska vara uppnådda inom en generation.

Arbetet med aktionsplanen har utgått från att utreda motiv för och möjligheter till återföring av fosfor från avlopp. Under arbetets gång har även indikationer på att andra näringsämnen kan vara viktiga att återföra framkommit. Det är utifrån dessa utgångspunkter som nedanstående mål, formulerat som ett tillstånd, har utarbetats.

Långsiktigt mål

Näringen i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö Detta innebär bl.a. att

• avloppsfraktionerna har en sådan kvalitet, med avseende på renhetsgrad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö,
• näringen i avlopp kan återföras både till åkermark och annan mark där näring behövs,
• användning av andra gödselmedel ersatts.
• Vad som avses med ”utan risk för hälsa eller miljö” behandlas ytterligare i avsnitten 6.2 och 6.3, vad gäller spridning av metaller och organiska ämnen samt smittskydd. Även andra risker för hälsa och miljö ska undvikas. Detta gäller t.ex. risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden påverkas negativt.

• Sida 145
•  Original

• På lång sikt är målet att alla näringsämnen i avlopp som det är möjligt i praktiken att återföra också återförs. Hur stor andel av näringsämnena i avlopp detta utgör beror bland annat av den långsiktiga inriktningen av systemlösningar.

Som delmål på vägen mot det långsiktiga målet föreslås

2015 ska minst 60 % av fosforn i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.

Som en del i strategin för att nå det långsiktiga målet har tre inriktningar preciserats som avgörande för möjligheten att nå målet. De åtgärder som införs ska därför syfta mot:

1 Ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp. 2 Minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp. (För att nå överensstämmelse med det långsiktiga målet, bör ambitionen vara att denna punkt utökas från att gälla åkermark till att gälla all mark.) 3 Minskad risk för smittspridning.

Fem områden har identifierats som viktiga för att genomföra strategin:

• Stegvis utveckling mot målet
• Kontinuerlig uppföljning ,utvärdering och revidering
• Successivt höjda mål for återföring och skärpta regelverk
• Utveckling av system och metoder (av befintliga och nya typer av avloppssystem och metoder for behandling av avloppsfraktioner)
• Genomförande av kompletterande åtgärder (t.ex. informationsinsatser och att åstadkomma en dialog mellan aktörer)

Kommunerna kommer att ha en viktig roll i det strategiska arbetet. Som stöd för att på bästa möjliga sätt omhänderta avloppsfraktionerna, bör kommuner använda nedanstående anpassning av avfallshierarkin (Regeringens skrivelse 1998/99:63) när man beslutar hur dessa slutligen ska hanteras. Det första alternativet överensstämmer med det långsiktiga målet. Dock kommer det av olika anledningar på kort sikt, och även i vissa fall på lång sikt, att förekomma avloppsfraktioner från vilka näringsämnen inte kommer att kunna återföras, t.ex. på grund av lokala, regionala eller strukturella förhållanden, därav de övriga alternativen.

Anpassning av avfallshierarkin för avloppsfraktioner

Den som beslutar om hantering av avloppsfraktioner ska:

1. I första hand välja en hantering som ger återföring av näringen. Om detta ej är möjligt:^*

2. I andra hand välja en hantering där åtminstone energin eller materialet utnyttjas. Om detta ej är möjligt:*

^* med ”ej möjligt ” menas att alternativen ar ekonomiskt oskäliga eller miljömässigt oacceptabla.

• Sida 146
•  Original

3 I sista hand välja att låta avloppsfraktionen gå till kvittblivning, där varken näringen, energin eller materialet utnyttjas.

Viktiga slutsatser i uppdraget

Behov av fosforåterföring från avlopp. Återföring av fosfor från avlopp till åkermark och annan produktiv mark är av stor vikt. Skälen till detta är främst de miljöproblem i form av övergödning som uppstår när näring från avlopp annars hamnar på annan plats, miljö- och resursproblem som är förknippade med gruvbrytning och gödselmedelstillverkning samt på lång sikt den begränsade mängd brytbar fosfatmineral som finns i världen.

Fosfor och andra näringsämnen. Regeringens uppdrag till

Naturvårdsverket har fokus på återföring av fosfor. Utredningen visar dock att det finns starka skäl till ett bredare synsätt med återföring av fler näringsämnen, förutom fosfor främst svavel, kväve och kalium. En ensidig fokusering på fosfor kan leda till suboptimering i ett långsiktigt kretsloppsperspektiv. Även andra resurser i avloppet, som humusämnen och essentiella grundämnen, bör uppmärksammas som långsiktigt viktiga att återföra.

Naturvårdsverket anser att det är av vikt att studera det totala fosforflödet i samhället och återföring från även andra källor än avlopp, liksom möjligheten att hushålla och anpassa tillförseln efter behovet. Ett så brett angreppssätt har dock inte varit möjligt inom detta uppdrag.

Tillförseln av fosforgödsel till svenskt jordbruk har minskat drastiskt de senaste decennierna, från ca 50

• tusen ton/år under 70- och 80-talen till under 20 tusen ton de senaste åren. Den uppgödsling som skett av svensk åkermark under lång tid, i kombination med den fosfor som tillförs djurgårdar via foder, är den främsta orsaken till det begränsade behovet i dag.

De klart största flödena av fosfor i organiskt material förekommer inom jordbruket. Relativt stora flöden av fosfor går från jordbruket till livsmedelsindustrin, varifrån en del återförs till jordbruket som foder. Slaktavfall m.m., som i dag är belagt med olika användningsrestriktioner och där återvinningsmetoderna är oklara, svarar för ett stort flöde, jämförelsevis upp mot hälften av den fosfor som finns i det totala avloppet i Sverige. Stora mängder fosfor finns i den apatitmalm som bryts i Norrbotten och överstiger vida Sveriges nuvarande behov. Relativt stora fosfor flöden finns också kopplade till massaindustrin och användningen av biobränslen. Försök har gjorts att kvantifiera de olika flödena, men det återstår att närmare utreda möjligheterna till en ökad återföring av och hushållning med denna fosfor.

Användning på åkermark och annan mark. Naturvårdsverket anser att näringen från avloppet ska återföras till produktiv mark där tillförsel av växtnäringsämnen behövs. På lång sikt kan man anta att detta i praktiken innebär åkermark. Där näring från avlopp används på sådant sätt att handelsgödsel ersätts uppnås enligt vår mening i allt väsentligt syftet med att sluta kretsloppet för näringsämnen.

Minskad tillförsel av föroreningar till mark. Användning på åkermark av de avloppsfraktioner som finns i dag, är generellt sett inte långsiktigt

• Sida 147
•  Original

förenligt med miljömålet Giftfri miljö med tanke på nuvarande innehåll av föroreningar. Övergripande styrmedel såsom arbetet med miljömålet Giftfri miljö och kemikalielagstiftning förväntas samverka med förslagen i denna utredning så att användningen av avloppsfraktioner långsiktigt blir förenligt med miljömålet Giftfri miljö. Därmed bedöms användningen av avloppsfraktioner på åkermark vara acceptabel på såväl kort som lång sikt vad avser tillförda metaller och organiska föroreningar samt smittskydd. Det finns också ett stort behov av strategi och styrmedel för skydd vid övrig användning på mark. Detta behov bedöms även omfatta flera andra avfallsslag, vilket kräver att ytterligare underlag sammanställs och att fler aktörer involveras.

Tillförsel av organiska föroreningar till åkermark via avloppsfraktioner bedöms inte på kortare sikt motivera krav i generella regler. I detta skede behövs mer underlag för att ta fram relevanta styrmedel riktade mot exempelvis produkter, handel och verksamheter anslutna till avloppsnätet samt användningen av avloppsfraktioner på mark. Därför förslås att en mer omfattande övervakning och kartläggning av både kända och mindre kända organiska föroreningar genomförs.

I syfte att komplettera och förtydliga miljömål och miljöbalken lyfter Naturvårdsverket fram vägledande principer för användning av avloppsfraktioner på åkermark. Långsiktigt bör halter av ej essentiella metaller i jordbruksmarken inte öka, utan balans mellan bort- och tillförsel skall råda. Som ett första delmål bör halterna i åkermark inte fördubblas i högre takt än per 500 år senast år 2025 Tillförda grundämnen vilka medför en fördubblingstid kortare än 500 år föreslås övervakas eller regleras. Från 2025 bör delmål för ännu längre fördubblingstid införas. I enlighet med innebörden i Giftfri miljö ska halterna av naturfrämmande ämnen i miljön vara nära noll inom en generation. Tillförsel av metaller eller naturfrämmande ämnen får inte ske till en nivå som innebär att människors hälsa eller ekosystemets funktioner påverkas negativt. En mer restriktiv hållning föreslås gälla ämnen som kan medföra oacceptabel effekt på miljö eller människors hälsa. Långsiktiga krav på kvaliteten hos avloppsfraktioner bedöms vara viktiga att definiera.

Skärpta miljö- och hälsoskyddskrav. Tillförsel av kadmium till åkermark är en ytterligare viktig aspekt vid användning av avloppsfraktioner. Studier pekar på att redan dagens kadmiumintag innebär risker för negativa hälsoeffekter. Därför föreslås gränsvärden för kadmiumtillförsel som innebär att det från år 2020 finns förutsättningar att uppnå balans mellan till- och bortförsel av kadmium från avloppsfraktioner i delar av landet med högre bortförsel. Balans för kadmium på åkermark bör krävas generellt senast 2025 utifrån regionalt eller lokalt underlag. Avloppsfraktioners bidrag till kadmiumintaget är dock mycket begräsat. Eftersom det finns andra avsevärt mer betydelsefulla åtgärdsmöjligheter för att minska befolkningens kadmiumintag än att ytterligare begränsa tillförseln till åkermark via avloppsfraktioner, anser Naturvårdsverket att det finns behov av en samlad strategi för att begränsa befolkningens kadmiumintag. Vi föreslår att silver och tenn begränsas, dels genom regler för tillförsel till åkermark, dels genom regler för halter i avloppsfraktioner. Dessa regler bör införas från 2005 i syfte att påbörja minskning av tillförseln

• Sida 148
•  Original

respektive ökad källsortering i avloppssystemet. Silver och tenn har identifierats som potentiellt toxiska grundämnen vilka kan tillföras åkermarken i relativt stora mängder med avloppsslam. Skärpningar föreslås även för kvicksilver för att minska tillförseln till åkermark

Naturvårdsverket bedömer att nuvarande hantering av avloppsfraktioner inte medför ett tillräckligt smittskydd och föreslår därför ökade krav på behandling och fler begränsningar vid användning på mark. Eftersom smitta kan spridas till människor och djur, oavsett användningsområde, föreslås kraven omfatta användning av avloppsfraktioner på all mark. Det föreslås även vissa krav på smittskyddskvaliteten på avloppsfraktioner samt på åtgärder för att hindra återinfektion.

Återföring berör hela samhället. Förutom successivt skärpta gränsvärden för avloppsfraktionerna krävs kraftfulla åtgärder inom ett flertal områden och av en mängd faktorer för att återföringsmålen ska nås. Arbetet för en giftfri miljö, specifika åtgärder hos kommuner och andra aktörer, liksom ökad medvetenhet hos konsumenter och företag är exempel på förutsättningar för att målen ska kunna nås. Miljöarbetet inom EU och internationellt är också av avgörande betydelse dels för att minska mängden föroreningar i produkter som påverkar avloppsfraktionerna, dels för att minska nedfallet av föroreningar som förutom den direkta belastningen på åkermarken även påverkar dagvattnets kvalitet.

Arbetet med att minska föroreningarna i avloppet är samtidigt en viktig drivkraft för att avgifta samhället och bidrar till uppfyllandet av miljömålet Giftfri miljö.

System for återföring… Det är Naturvårdsverkets uppfattning att återföring av näring från avlopp, med beaktande av förslag i denna utredning, kan ske genom fortsatt slamspridning. Det krävs dock väsentliga kvalitetsförbättringar för merparten av dagens slam för att långsiktigt uppnå målet Giftfri miljö. Förutsättningarna för att uppnå dessa kvaliteter varierar och det råder därför osäkerhet om i vilken omfattning traditionell slamhantering kan utvecklas för att nå målen. En annan möjlighet att uppnå målen är att bygga ut sorterande system, vilka fångar upp relativt mycket näringsämnen, men avsevärt mindre mängd föroreningar jämfört med dagens slam. Ett ytterligare alternativ är att använda sig av någon teknik som utskiljer näringsämnen ur avloppsfraktionen, antingen från avloppsvattnet, från slammet eller ur aska från slam som förbränns.

…behöver utvecklas… Återföring av näringsämnen från avlopp kräver ett långsiktigt och målmedvetet arbete. Vi anser att arbetet med utbyggnad av näringsåterförande system måste vara välgrundat och långsiktigt hållbart, såväl miljömässigt som ekonomiskt och socialt. De system som studerats inom uppdraget har olika svagheter som innebär att det finns tveksamheter om deras långsiktiga hållbarhet. Det krävs fortsatt forskning och teknikutveckling, och att olika system utvecklas, byggs och utvärderas i större skala, innan en mer allmän introduktion sker.

…beslutas lokalt… Kommunerna har ansvar för att välja de lösningar som passar lokalt, den enskilda kommunens eller regionens förutsättningar, och som leder mot det långsiktiga målet. T.ex. kan en storstadsregion behöva andra lösningar än en mindre kommun, förekomst

• Sida 149
•  Original

av industrier kan kräva speciella system osv. Tillgång eller brist på omgivande åkermark kan vara en annan faktor.

En avgörande faktor för att nå återföringsmålen är ökad acceptans för att använda avloppsfraktioner som gödselmedel på åkermark. Acceptansfrågan är viktig och behöver vägas in i bedömningen av systems långsiktiga hållbarhet. Acceptansfrågorna kräver gemensamma ansträngningar från olika aktörer. …och medför ökade kostnader. Kostnaderna för att återföra näring från avlopp kommer sannolikt att öka avsevärt jämfört med nuvarande nivå oavsett vilka system som utvecklas. Kostnaderna är dock svåra att beräkna, såväl vad gäller åtgärder som krävs för att uppnå ett acceptabelt slam, som beträffande utveckling och införande av sorterande och fosforutvinnande system, då detta inte är beprövad teknik. Kostnaderna varierar också mellan olika system beroende på typ av kalkyl, företagsekonomisk eller samhällsekonomisk, och beroende på hur miljökostnaderna beräknas. Särskilt stora kostnadsskillnader framkommer om systemens nytta mäts som återföring av samtliga näringsämnen eller om nyttan mäts som enbart återföring av fosfor. Även om underlagsmaterialet indikerar stora osäkerheter kan ändå generellt sägas att sorterande system är dyrast och att kostnaderna för de studerade fosforutvinnande systemen är i stort sett inbördes likvärdiga och något dyrare än direkt slamanvändning. Noteras ska att kostnader för att nå långsiktig acceptabel slamkvalitet inte medräknats förutom kostnader för hygienisering och att det finns ytterligare system som utvecklas och som inte har bedömts inom uppdraget.

Teknikutveckling och testning av olika systemlösningar i större skala är enligt Naturvårdsverkets bedömning en förutsättning för att olika alternativ bättre ska kunna värderas samhällsekonomiskt och därigenom göra det möjligt att nå återföringsmålen till rimliga kostnader. Det är inte rimligt att lägga hela denna utvecklingskostnad på enskilda kommuner.

Enskilda avlopp bidrar till övergödningen. För Sveriges närmare en miljon enskilda avlopp finns anledning till en hög ambitionsnivå när det gäller återföring av näringsämnen. Behov av åtgärder finns generellt då avloppen i glesbebyggelse svarar för en mycket stor tillförsel av fosfor till sjöar och vattendrag. Samtidigt bör förutsättningarna för återföring vara goda på grund av avloppets kvalitet och då systemen ofta ligger i jordbruksnära områden. För att återföring ska ske i glesbebyggelse behöver dock olika strukturella frågor om bl.a. ansvarsfördelning klargöras och utvecklas.

Viktiga styrmedel. För planering och utbyggnad av långsiktigt hållbara avloppssystem anser Naturvårdsverket att avloppsplaner är ett strategiskt styrmedel som bör utvecklas, t.ex. som en del av de kommunala översiktsplanerna.

Ökad kunskap behövs generellt när det gäller flöden av föroreningar i samhället och deras effekter. Ett flertal utredningar föreslås i syfte att ytterligare klargöra omfattningen och betydelsen av föroreningsflöden som kan hamna i avloppet.

Styrmedel för slambehandlingsmetoder utan direkt samband med återföring har endast berörts översiktligt. Vid förbränning av slam ser Naturvårdsverket emellertid ett behov av tidsbegränsade nya tillstånd i de fall fosfor inte tas tillvara. Deponering bedöms vara reglerat i tillräcklig

• Sida 150
•  Original

omfattning, medan förslag till allmänna råd och vägledning för kompostering remitteras till 1 januari 2003. Lagring, jordtillverkning och vassbäddar är exempel på ytterligare metoder där behov kan finnas av vägledning eller allmänna råd.

Det sker en snabb teknikutveckling inom området, både nationellt och internationellt. Likaså förändras kunskapsläget och förutsättningarna, exempelvis genom arbetet med nya EG-direktiv. Med anledning av detta föreslår Naturvårdsverket uppföljning, utvärdering och revidering av aktionsplanen inom några år.

Aktionsplanens förslag i korthet

I denna aktionsplan redovisas förslag till mål, delmål, strategi och åtgärder. Vissa ytterligare behov av åtgärder tas också upp. De åtgärder som införs ska leda i en riktning som överensstämmer med de tre strategiska inriktningar som preciserats (se 5.2.1):

• Ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp

(6.1)

• Minskad mängd tillförda föroreningar till åkermark och avlopp(6.2)
• Minskad risk för smittspridning (6.3)

Som en del i strategin har även fem områden, viktiga för genomförandet, identifierats (se 5.2.2) .Dessa är:

• Stegvis utveckling mot målet
• Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering
• Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk
• Utveckling av system och metoder
• Genomförande av kompletterande åtgärder Utifrån dessa punkter sammanfattas aktionsplanens förslag, samt det ytterligare behov av åtgärder som identifierats. Siffror i parentes hänvisar till de avsnitt där förslagen och åtgärdsbehoven presenteras.

1. Stegvis utveckling mot målet

Aktionsplanen syftar till att uppnå det långsiktiga målet

• näringen i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. För att nå dit krävs en stegvis utveckling där ett första grundläggande steg är att fastställa här föreslagna mål, delmål och strategi för arbetet. Ansvaret för detta bör i ett inledande skede ligga hos regeringen (5).

Vi föreslår också att provningsmyndigheterna reglerar sådan hantering av avloppsfraktioner där återföring av näringsämnen inte sker. Användandet av sådana metoder är kortsiktigt och bör vara tidsbegränsat (6.1.5).

Principen om en stegvis utveckling mot målen återfinns även under följande områden.

• Sida 151
•  Original

2. Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering

Naturvårdsverket föreslår att regeringen initierar en första utvärdering av aktionsplanen år 2006 och att en reviderad aktionsplan tas fram 2008 (5.2.4).

3. Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk

Höjda mål för återföring. Naturvårdsverket föreslår att regeringen fastställer delmål för fosforåterföring (6.1.4). Vi ser också ett behov av att utreda möjligheter och hinder då det gäller återföring av fosfor från andra fosforflöden i samhället (bl.a.6.1.1). Även vikten av andra näringsämnen samt behovet av mål för dessa bör utredas (bl.a.5.2.4, 6.1.1).

Åtgärder för att minska tillförsel av föroreningar samt risken för smittspridning. På detta område föreslår Naturvårdsverket att principer för att använda avloppsfraktioner på åkermark tillämpas. Tillämpningen av dessa principer innebär bl.a. förslag till en förordning, innehållande skärpta krav, om användningen av avloppsfraktioner på åkermark.

Förordningen innefattar smittskydd gällande all mark (6.2.2, 6.3, bilaga 2) samt skärpta gränsvärden vid användning på åkermark för halter i avloppsfraktioner respektive tillförsel vad gäller kadmium, kvicksilver, silver och tenn (6.2.3 bilaga 2). För organiska föroreningar föreslås i detta skede förbättring av kunskapsunderlaget genom övervakning och kartläggning av olika ämnesgrupper (6.2.5, 6.2.6).

Metoder för jordprovtagning bör harmoniseras (6.2.3) och organiska föroreningar bör kartläggas och övervakas (6.2.5). Vidare behövs en utredning av möjligheterna att begränsa användningen av avloppsfraktioner till åkermark med visst pH-värde och viss lerhalt (6.2.3).

Tillsammans med va-branschen bör Naturvårdsverket se över befintlig policy för anslutning till avloppssystemet (6.2.3, 6.2.5) och möjligheterna att på sikt byta ut kopparledningar för dricksvatten bör utredas (6.2.3). Naturvårdsverket bör utreda långsiktiga kvalitetsmål samt uppföljning av nya metaller (6.2.3, 6.2.5).

Utöver detta bör berörda myndigheter och andra aktörer undersöka behovet av åtgärder inom andra sektorer för att påverka flödena av föroreningar (6.2.4, 6.2.6). Det finns även ett behov av en preciserad strategi och styrmedel för övrig markanvändning (6.2.1, 6.2.4). Även här ligger ansvaret i första hand på de berörda myndigheterna.

4. Utveckling av system och metoder

Inom detta område ser Naturvårdsverket behov av en ökad kunskap om system och metoder, samt de avfallsfraktioner eller produkter som dessa genererar (6.1.3). Vi föreslår också att det utreds hur utveckling och uppoch utbyggnad av befintliga och nya system och metoder ska finansieras (6.1.3).

5. Genomförande av kompletterande åtgärder

Naturvårdsverket föreslår att behovet av strategisk avloppsplanering i kommunerna utreds (6.4.1). Vi föreslår även att Regeringen/va-

• Sida 152
•  Original

lagsutredningen arbetar för att en bestämmelse införs i va-lagen med innebörden att näringsämnen ska återvinnas i va-anläggningar (6.4.2).

Det finns även ett behov av åtgärder för att identifiera behov av och åstadkomma dialog mellan aktörer på området (6.4.3). Informationsinsatser behövs också i syfte att minimera tillförseln av föroreningar i avloppet och för att skapa en större kunskap om avloppsfraktioner som resurs (6.4.4). Då fosfor är en global resurs bör Sverige verka för att frågor som rör fosforåterföring uppmärksammas inom EU och internationellt (6.4.5). Naturvårdsverket överväger även att, vid behov, ta fram vägledning för vissa hanteringsmetoder, som t.ex. lagring, kompostering och jordtillverkning (6.4.6).

• Sida 153
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende ”Resurs i retur” (SOU 2001:102), betänkande från Utredningen för översyn av producentansvaret, och ”Ett ekologiskt omhändertagande av avfall”, Naturvårdsverkets rapport 5177

Miljööverdomstolen i Stockholm, Ekobrottsmyndigheten, Statskontoret, Statistiska Centralbyrån, Konsumentverket, SIS Miljömärkning AB, Migrationsverket, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), Kommerskollegium, Statens Räddningsverk, Systembolaget, Tullverket, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Lunds universitet, Chalmers tekniska högskola AB, Statens Jordbruksverk, Sveriges lantbruksuniversitet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut, Statens Geotekniska institut, Boverket, Statens Institut för ekologisk hållbarhet, Vägverket, Arbetsmiljöverket, Konkurrensverket, Sveriges Geologiska undersökning, Glesbygdsverket, Statens Energimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Jernkontoret, Vattenfall AB, Stockholms kommun, Österåker kommun, Uppsala kommun, Växjö kommun, Hörby kommun, Lunds kommun, Borås kommun, Göteborgs kommun, Karlstads kommun, Borlänge kommun, Ovanåkers kommun, Krokom kommun, Kristianstads kommun, Östersunds kommun, Lycksele kommun, Luleå kommun, Köping, Arboga och Kungsörs kommuner, Värmdö kommun, Åre kommun, Handikappförbundens Samarbetsorgan, De handikappades Riksförbund (DHR), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Svensk Handel, Föreningen Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation, Kooperativ förbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Svenskt Vatten, Svenska Fjärrvärmeföreningen, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Näringslivets nämnd för regelgranskning, AB Svenska Returpack, AB Svenska Spel, AB Trav och Galopp (ATG), Batteriföreningen, BIL Sweden, Byggsektorns Kretsloppsråd, Coca-Cola Drycker Sverige AB, Dagligvaruleverantörers Förbund, El-Kretsen AB, Folksam, Forum för hållbar utveckling, Förpackningsinsamlingen, Grafiska Företagens Förbund, Greenpeace, HSB Riksförbund, Hyresgästernas riksförbund, Håll Sverige Rent, Hästveda Återvinning AB, .ICA Handlarnas AB, If Skadeförsäkring AB, IL Recycling, IKEA, Industrins Byggmaterialgrupp, BYSAM, IVL Svenska miljöinstitutet AB, Kemikontoret, Kinnarps Recycling AB, KRAV, LG Fredriksson Handel AB, Livsmedelsföretagen, Länsförsäkringar, Nordvästra Skånes Renhållning AB, Packforsk, Plastkretsen, Pressretur AB, Ragn-Sells AB, Renova AB, Reparegistret AB, Returbatt AB, Returwell AB, Rexam AB, Riksbyggen, SABO, Scandic Hotels, SITA, SRV Återvinning AB, Stena Gotthard Återvinning AB, .Stora Enso Paperboard, Svensk Däckåtervinning AB, Svensk Energi, Svensk GlasÅtervinning, Svensk KartongåtervinningAB,

• Sida 154
•  Original

Svensk Returpappersförening, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Biogasföreningen, Svenska Bryggareföreningen, Svenska Gruvföreningen, Svenska Järn- och Metallskrothandlareföreningen, Svenska lantmännen, Svenska MetallKretsen, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Svenska Turistföreningen, Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Bilskrotares Riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges Hotell- och restaurangföretagare, Sveriges Konsumenter i Samverkan, Sveriges Konsumentråd, Sveriges Leksakshandlares Riksförbund, Sveriges Verkstadsindustrier, Sydkraft, Tekniska Verken i Linköping AB, TEKO-industrierna, TetraPak Sverige, Trioplast AB, Trygg-Hansa, Villaägarnas riksförbund, Västmanlands Avfallsaktiebolag, Återvinningsindustrierna, Svenska Tidningsutgivareföreningen, Tekniska nämnden i Örebro, Sveriges Tidskrifter AB, Samarbete om Skånskt Avfall, SAMSA, Livsmedelshandlareförbundet, SSLF, Löfstedt Lars, Kommunalförbundet Gästrike Återvinnare, Söderhalls Renhållningsverk AB, SÖRAB, Svenskt Returträ AB, Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag SYSAV, Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet, Plast & Kemibranscherna, Plastinformationsrådet PIR, Vafab, Renhållningsverket, Kommunförbundet Stockholms län, Storstockholms Energi AB, Svenskt Returträ AB.

• Sida 155
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende ”Skatt på avfall idag – och i framtiden” (SOU 2002:9), betänkande från 2001 års avfallsskatteutredning

Borlänge kommun, Borås kommun, Boverket, Byggsektorns Kretsloppsråd, Chalmers tekniska högskola AB, Ekonomistyrningsverket, Formas, Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, Föreningen Svenskt Näringsliv, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Företagarnas Riksorganisation, Glesbygdsverket, Göteborgs kommun, IVL Svenska miljöinstitutet AB, Jernkontoret, Kemikontoret, Kommerskollegium, Konjunkturinstitutet, Konkurrensverket, Konsumentverket, Kungliga Tekniska Högskolan, Landstingsförbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Luleå kommun, Lunds kommun, Östersunds kommun, Vetlanda kommun, Värmdö kommun, Renhållningsstyrelsen, Lunds universitet, Lycksele kommun, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Naturvårdsverket, Nordvästra Skånes Renhållning AB, Ovanåkers kommun, Plastkretsen, Ragn-Sells AB, Renova AB, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Skogsstyrelsen, Skogsägarnas Riksförbund, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statskontoret, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stockholms kommun, StorStockholms Energi AB, Sundsvalls Energi AB, Svensk Energi, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Biogasföreningen, Svenska Fjärrvärmeföreningen, Svenska Förpackningsinsamlingen, Svenska Gasföreningen, Svenska Gruvföreningen, Svenska kommunförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Svenska Torvproducentföreningen, Svenska Trädbränsleföreningen, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Sveriges lantbruksuniversitet, Swedish Water Development AB, VAV, Sydkraft AB (epost), Sydvästra Skånes avfall AB (SYSAV), Sågverkens Riksförbund, Söderenergi AB, Tekniska Verken i Linköping AB, Tekniska Verken i Linköping AB, Umeå Energi AB, Umeå universitet, Uppsala kommun, Vattenfall AB, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK), Verkstadsindustrierna, Vägverket, Världsnaturfonden WWF, Västmanlands avfalls AB (VAFAB), Växjö kommun, Återvinningsindustrierna, Östersunds kommun Miljö- och stadsbyggnadskontoret, Österåkers kommun, Optibag Systems AB, Kommunförbundet Västernorrland, Hyresgästföreningen, Löfstedt, Lars, Gästrike Återvinnare, Miljö- och hälsoskyddsjänstemannaförbundet, Svenska Kalkföreningen, Svenska Järn- och Metallskrothandlareföreningen, Svensk Returpappersförening (SRF), Söderhalls Renhållningsverk AB (SÖRAB), Stena Metall AB.

• Sida 156
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende ”Kvicksilver i säkert förvar” (SOU 2001:58), betänkande från Utredningen om slutförvar av kvicksilver

Svea hovrätt med Miljööverdomstolen, Växjö tingsrätt, Miljödomstolen, Statskontoret, Konsumentverket, Kommerskollegium, Försvarets Materielverk, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Socialstyrelsen, Apoteket AB, Riksrevisionsverket, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Kungliga Tekniska Högskolan, Institutionen för kemiteknik, Institutet för miljömedicin, Örebro universitet, Institutionen för Naturvetenskap, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Statens Kärnkraftsinspektion, Stiftelsen Institutet för vatten och luftvårdsforskning, Statens geotekniska institut, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Arbetslivsinstitutet, Konkurrensverket, Sveriges geologiska undersökning, Verket för näringslivsutveckling, Verket för innovationssystem, Jernkontoret, Lindesbergs kommun, Storumans kommun, Luleå kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Föreningen Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Näringslivets nämnd för regelgranskning, SITA Sverige AB, Återvinningsindustrierna, Boliden Mineral AB, Eka Chemicals AB, Greenpeace, Hydro Polymers AB, Institutet för tillämpad Miljöforskning, Kemikontoret, Miljö- och hälsotjänstemannaförbundet , Ragn-Sells AB, Storå-Guldsmedshyttans miljöförening, Svensk Avfallskonvertering AB, Svensk Kärnbränslehantering AB, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Sydkraft SAKAB AB.

• Sida 157
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende ”Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret för 2001, men också mycket mer…”, Naturvårdsverkets rapport 5237

Miljööverdomstolen, Konsumentverket, Kommerskollegium, Systembolaget, Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Kemikalieinspektionen, Vägverket, Konkurrensverket, Verket för näringslivsutveckling, Täby kommun, Österåkers kommun, Kalmar kommun, Ystad kommun, Åre kommun, Svenska Kommunförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Näringslivets nämnd för regelgranskning, AB Svenska Returpack, Batteriföreningen, BIL Sweden, El-kretsen AB, Förpackningsinsamlingen, Hyresgästernas riksförbund, Kontorsinsamlingen, Plastkretsen AB, Pressretur AB, Returbatt AB, Returwell AB, Svensk Däckåtervinning AB, Svensk Ensilageplast Retur AB, Svensk GlasÅtervinning, Svensk Industriförening, Svensk Kartongåtervinning AB, Svensk Returpappersförening, Svenska MetallKretsen AB, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Svenska Åkeriförbundet, Svenskt Returträ AB, Sveriges Bilskrotares Riksförbund, Trafikregistret, Återvinningsindustrierna, PlastInformationsrådet PIR, Arvamet AB, Belysningsbranschen.

• Sida 158
•  Original

Förteckning over remissinstanser avseende ”På väg mot miljöanpassade produkter”, Naturvårdsverkets rapport 5225

Statskontoret. Statistiska centralbyrån, Konsumentverket, SIS Miljömärkning AB, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Kommerskollegium, Exportkreditnämn, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Ekonomistyrningsverket, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Stockholms universitet/Institutionen för systemekologi/ Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, Linköpings universitet/Tema teknik och social förändring, Chalmers tekniska högskola, Competence Center in Environmental Assessment of Product and Material Systems, Livsmedelsverket, Sveriges Lantbruksuniversitet, Kemikalieinspektionen, IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Statens institut för ekologisk hållbarhet, AB Svenska Miljöstyrningsrådet, Banverket, Konkurrensverket, Statens Energimyndighet, Verket för näringslivsutveckling, Verket för innovationssystem, Jernkontoret, SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB, Vattenfall AB, Stockholms kommun, Malmö kommun, Umeå kommun, Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation, Kooperativa Förbundet, Föreningen Sveriges Skogsindustrier, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Landsorganisationen i Sverige, Näringslivets nämnd för regelgranskning, AB Svenska Returpack, Astma- och allergiförbundet, BIL Sweden, Branschföreningen för industriell och institutionell hygien, Byggsektorns kretsloppsråd, Electrolux, El-kretsen AB, Ericsson, ERM Scandinavia, Fastighetsägarna Sverige, Folksam, Föreningssparbanken, Förpackningsinsamlingen, Gothenburg Research Institute, Grafiska Företagens Förbund, Grafiska miljörådet, ICA Handlarnas AB, IKEA, Industrins Byggmaterialgrupp, IT-Företagen, IVF Industriforskning och utveckling AB, Kemikontoret, Kemisk-Tekniska Leverantörförbundet, KRAV, LG Fredriksson Handel AB, Livsmedelsföretagen, Länsförsäkringar, Miljöförbundet Jordens Vänner, Packforsk, Pergo AB, Plast- och kemibranscherna, Plastkretsen AB, Ragn-Sells AB, Rexam AB, Scandic Hotels, Schenker BTL AB, SIS-Swedish Standards Institute, Sjukvårdens LeverantörsFörening, Stena Gotthard Återvinning AB, Stiftelsen Svensk Industridesign, Svensk Däckåtervinning AB, Svenska Gruvföreningen, Svenska Metallkretsen AB, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Byggindustrier, Sveriges ekokommuners förening, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges Konsumenter i samverkan, Sveriges Konsumentråd, Sveriges Leksakshandlares Riksförbund, Sveriges Marknadsförbund, Sveriges Verkstadsindustrier, TEKO industrierna, Tetra Pak Sverige, Volvo AB, Återvinningsindustrierna, Arbetsmiljöverket, TCO Development.

• Sida 159
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende “Deponering av avfall i glesbebyggelse”, Naturvårdsverkets rapport 5191

Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Kommerskollegium, Riksrevisionsverket, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Glesbygdsverket, Västerås kommun, Malungs kommun, Sollefteå kommun, Bergs kommun, Krokoms kommun, Strömsunds kommun, Åre kommun, Lycksele kommun, .Malå kommun, Norsjö kommun, Arvidsjaur kommun, Svenska Kommunförbundet, Kommunförbundet i Jämtland, Svenska Naturskyddsföreningen, Föreningen Svenskt Näringsliv, Företagarnas Riksorganisation, Metria, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Svenska Åkeriförbundet, Världsnaturfonden – WWF.

• Sida 160
•  Original

Förteckning över remissinstanser avseende ”Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp”, Naturvårdsverkets rapport 5214

Socialstyrelsen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Linköpings universitet, Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens livsmedelsverk, Sveriges lantbruksuniversitet, Kemikalieinspektionen, Boverket, Svenska Kommunförbundet, Svenska Naturskyddsföreningen, Lantbrukarnas riksförbund, Stockholm Vatten, Svenskt Vatten AB, Chalmers tekniska högskola AB, Konsumentverket, Arvidsjaurs kommun, Arvika kommun, Emmaboda kommun, Eslövs kommun, Falkenbergs kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Kristianstads kommun, Kristinehamns kommun, Linköpings kommun, Ludvika kommun, Malmö kommun, Mora kommun, Nässjö kommun, Skara kommun, Sollefteå kommun, Vänersborgs kommun, Västerås kommun, Österåkers kommun, Hushållningssällskapens förbund, Smittskyddsinstitutet, Axfood AB, Arla Foods, Betodlarna, Cerealia, Dalarnas Näringsresursgrupp, Danisco Sugar, Econova, Ekologiska lantbrukarna, Fältbiologerna, Föreningen Sveriges Spannmålsodlare, Greenpeace, Hydro Agri, ICA Handlarnas AB, Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI), Kemira Kemi AB, Kooperativa Förbundet/Coop, KRAV, Kretsloppskontoret i Göteborg, Kungliga Tekniska Högskolan (KTH), Livsmedelsföretagen, Luleå tekniska universitet, Miljöförbundet Jordens vänner, Procordia Food AB, RagnSells Agro, Svenska Renhållningsverksföreningen – RVF, Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB, Statens va-nämnd, Svenska konsumenter i samverkan, Svenska Torvproducentföreningen, Sveriges Konsumentråd, Sweco-VIAK, Swedish Meats, Sydkraft AB, WWF, Återvinningsindustrierna, Tekniska Verken i Linköping AB, Sydvästra Stockholmsregionens VA-Verksaktiebolag SYVAB, Scandinavian Copper Development Association SCDA, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien.

• Sida 161
•  Original

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 15 kap. 7 § skall ha följande lydelse,

dels att det i balken skall införas två nya paragrafer, 15 kap. 5 a och 7 a §§, samt närmast före 15 kap. 5 a § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 15 kap. 9 § skall införas en ny rubrik av lydelsen ”Bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering av avfall”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

Avfallsinnehavarens ansvar

5 a §

Den som innehar avfall skall se till att avfallet tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

En bestämmelse om att producenter kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall finns i 6 §. Bestämmelser om att avfall skall tas om hand av kommuner eller att kommuner kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall finns i 8, 10, 17 och 18 §§.

7 §

Föreskrifter enligt 6 § får även avse krav på förpackningars sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.

Föreskrifterna får vidare avse skyldighet för producenterna att

1. märka en vara eller en förpackning,

2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra

För att främja en minskad uppkomst av avfall eller ett hälso- och miljömässigt godtagbart omhändertagande av avfall får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldigheter för producenterna att

1. märka en vara eller en förpackning,

2. lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt

• Sida 162
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förhållanden. om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden,

3. se till att förpackningar eller varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet.

Föreskrifter enligt första stycket 3 får i fråga om andra varor än förpackningar endast meddelas om föreskrifterna behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

7 a §

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall meddela föreskrifter om

1. skyldighet för producenter att se till att sådana förpackningar omfattas av retursystem för återvinning och återanvändning,

2. skyldighet för producenter att se till att retursystemen utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningar lämnas tillbaka till systemen,

3. förbud att överlåta eller saluföra förpackningar som inte ingår i ett retursystem,

4. krav på att förpackningar som ingår i retursystem skall förses med märkning med uppgifter om systemet,

5. krav på tillstånd för den som driver ett retursystem eller som tappar konsumtionsfärdig dryck i förpackningar av plast eller metall eller till Sverige för in konsumtionsfärdig dryck i sådana förpackningar,

6. avgift vid införsel och annat som kan behövas för att säkerställa att förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller

• Sida 163
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

metall kan konkurrera på lika villkor.

Denna lag träder i kraft i fråga om 15 kap. 7 a § den dag regeringen bestämmer, då lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar skall upphöra att gälla, och i övrigt den 1 januari 2004.

• Sida 164
•  Original

Förslag till lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343)

Härigenom föreskrivs i fråga om bilskrotningslagen (1975:343)

dels att 21 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 22 och 23 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 §⁶

Statens Naturvårdsverk utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Naturvårdsverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av denna lag och av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar den lokala tillsynen i varje kommun.

22 § Den lokala tillsynsmyndigheten får besluta om de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas.

Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

23 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bedriver yrkesmässig bilskrotning i strid mot 2 §.

Den som överträtt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2004.

⁶ Senaste lydelse 2000:1436.

• Sida 165
•  Original

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2003-04-10

Närvarande: f.d. regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist, regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Severin Blomstrand.

Enligt en lagrådsremiss den 3 april 2003 (Miljödepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i bilskrotningslagen (1975:343).

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnessakkunniga Karin Berkestad.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet.

Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

15 kap. 5 a §

I den nya paragrafens första stycke har tagits in en bestämmelse om avfallsinnehavares ansvar. Bestämmelsen är utformad som en allmän förpliktelse riktad till alla och envar som innehar sådant som omfattas av definitionen på avfall i kapitlets 1 §. Enligt den föreslagna lydelsen åläggs den som innehar avfall att se till att avfallet tas om hand på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. I andra stycket har förts in en erinran om att det i 6 § finns en bestämmelse om att producenter kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall samt att det i 8, 10, 17 och 18 §§ finns bestämmelser om att avfall skall tas om hand av kommuner eller att kommuner kan åläggas skyldighet att ta hand om avfall.

De valda formuleringarna ”tas om hand” respektive ”ta hand om” kan väcka frågan om dessa är avsedda att betyda något annat än motsvarande form av begreppet ”hantering” i kapitlets 3 §. I sistnämnda lagrum definieras hantering av avfall såsom en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall. Uttrycket ”ta hand om” används för närvarande i kapitlet endast i 8 § och då med avseende på fastighetsägares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfall på ett godtagbart sätt. I de bestämmelser om skyldigheter för producenter respektive kommuner som det hänvisas till i det föreslagna andra stycket används inte det uttrycket utan i stället ord som ”transporteras”, ”återvinns” och ”bortskaffas”, vilket ju allt är åtgärder som innefattas i hanteringsbegreppet enligt 3 §.

Mot bakgrund av det anförda bör enligt Lagrådets mening den föreslagna lydelsen av paragrafens båda stycken jämkas i terminologiskt hänseende så att i stället det befintliga hanteringsbegreppet kommer till användning. Detta synes kunna ske utan att den avsedda innebörden förändras.

• Sida 166
•  Original

15 kap. 7 §

Paragrafen anger i sin gällande lydelse vissa ytterligare krav som får ställas i föreskrifter om producentansvar som meddelas med stöd av bemyndiganderegleringen i 6 §. Remissförslaget innebär bl.a. att paragrafen har omformulerats genom ett tillägg i inledningen om att syftet med sådana föreskrifter som avhandlas skall vara att främja en minskad uppkomst av avfall eller ett hälso- och miljömässigt godtagbart omhändertagande av avfall. Enligt författningskommentaren utgör omformuleringen ett förtydligande som gjorts för att det klart skall framgå att föreskriftsrätten är begränsad till de fall där föreskrifter behövs för nyss berörda ändamål.

Lagrådet konstaterar att paragrafens nuvarande lydelse är mera direkt anknuten till 6 § än den föreslagna lydelsen och att bemyndigandet i 6 § gäller föreskrifter om skyldigheter för producenter att se till att särskilt angivna åtgärder vidtas på ett sätt som kan krävas för en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Som Lagrådet ser det innefattar den föreslagna ändamålsbestämningen i vad den avser främjande av minskad uppkomst av avfall en viss utvidgning av föreskriftsrätten jämfört med nuläget. Med hänsyn till de allmänna grunderna för miljöbalkens avfallsregler synes en sådan utvidgning knappast behöva möta invändningar i sak. En belysning motivledes av innebörden av förändringen bör dock kunna vara av värde.

I den föreslagna omformuleringen av lagtexten ligger vidare att ordet ”omhändertagande” har kommit till användning. De synpunkter som Lagrådet anfört under 5 a § beträffande terminologin har giltighet även här. Lagrådet föreslår således att ”omhändertagande” byts ut mot ”hantering”.

Förslaget till lag om ändring i bilskrotningslagen

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

• Sida 167
•  Original

Miljödepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 maj 2003

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, Pagrotsky, Östros, Messing, Engqvist, Lövdén, Ringholm, Bodström, Karlsson J. O., Sommestad, Karlsson H., Nykvist, Lund, Andnor, Nuder, Johansson, Hallengren, Björklund

Föredragande: Lena Sommestad

Regeringen beslutar proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

• Sida 168
•  Original

Rättsdatablad

Författningsrubrik Bestämmelser som

inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande

Celexnummer för bakomliggande EGregler

Lag om ändring i miljöbalken

15 kap. 7 och 7 a §§

Lag om upphävande av vissa lagar avseende retursystem med pant för dryckesförpackningar

3 § lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium

14 § lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar

• Sida 1
•  Original

Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

Sammanfattning av regeringens proposition 2002/03:117

• Sida 2
•  Original

Producerad av Miljödepartementet Grafi sk formgivning: Navigare.nu Text: Andreas Nilsson, Vetenskapsjournalisterna Tryck: Elanders AB, juni 2003 Papper: Scandia 2000 Foto: Mark A. Johnsson/Corbis/Scanpix Artikelnummer: M 2003:03

• Sida 3
•  Original

Innehåll

KRETSLOPPSPROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL 4

ARBETET MED PROPOSITIONEN 5

DEN SVENSKA MILJÖPOLITIKEN – MILJÖKVALITETSMÅLEN OCH ÅTGÄRDSSTRATEGIERNA 7

KRETSLOPPSSTRATEGIN VÄGLEDANDE FÖR ATT UPPNÅ MILJÖMÅLEN 8

Naturvårdsverket blir ansvarig för kretsloppsstrategin 8

Pågående arbete med anknytning till kretsloppsstrategin 8

ETT EKOLOGISKT OMHÄNDERTAGANDE AV AVFALL 11

En avfallspolitik för att uppnå ett giftfritt och resurssnålt kretslopp 11

Bättre materialåtervinning av avfall 13

Förbränning av avfall 14

Deponering av avfall 15

AVFALLSHANTERING – EN DEL AV SAMHÄLLETS INFRASTRUKTUR 19

Naturvårdsverket får bredare ansvar 19

Ett råd för avfallsfrågor bildas 20

Avfallsplanering på kommunal, regional och nationell nivå stärks 20

Avfallsinnehavarens ansvar tydliggörs 21

Producentansvar för förpackningar och returpapper 22

Bättre hantering av farligt avfall från hushållen 24

Kommunernas ensamrätt till hanteringen av farligt avfall utreds 25

Avfallslagstiftningen och definitionen av avfall 25

Stärkt tillsyn och vägledning 26

SÄRSKILT OM VISSA PRODUKTGRUPPER OCH AVFALLSSLAG 27

Ökade krav på producenters varor 27

Ekonomiska garantier för producentansvar 27

Utökat system för returförpackningar 28

Utvecklat producentansvar för bilar 29

Slutförvar av kvicksilver 31

Bättre omhändertagande av bygg- och rivningsavfall 32

FÖRSÄLJNING AV STATENS AKTIE I SYDKRAFT SAKAB AB 34

Innehåll

• Sida 4
•  Original

4

Regeringen föreslår i propositionen 2002/03:117 mål, strategier och åtgärder för att få ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Vår ekonomiska utveckling bygger till stor del på produktion och konsumtion av produkter. Dessa förbrukar material och energi. Att få balans i hur vi utnyttjar våra gemensamma resurser är avgörande för att skapa ett hållbart samhälle. Det är också en del i arbetet med att uppnå många av de miljökvalitetsmål riksdagen beslutat om.

Vår produktion och konsumtion leder till stora mängder avfall. En viktig del i kretsloppsarbetet är därför en ekologiskt god avfallshantering. Genom propositionen fortsätter regeringen utvecklingen av avfallspolitiken. Avfallshanteringen är en nödvändig infrastruktur som måste fungera i samhället. Många nya styrmedel har beslutats under senare år samtidigt som engagemanget hos olika aktörer har ökat kraftigt. Det ställer stora krav på system som är trovärdiga och lättillgängliga för såväl producenter som konsumenter.

Regeringen kommer att utse Naturvårdsverket som huvudansvarig för samordning av strategin för att nå ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Naturvårdsverket bör få till uppgift att koordinera insatserna hos alla aktörer som arbetar med kretsloppsfrågor i samhället.

För att närma sig ett ekologiskt omhändertagande av avfall är det nödvändigt att mängden avfall minskar. Producenter måste redan vid tillverk-

ningen av en produkt tänka över dess miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv. Såväl konstruktion och materialval som energiförbrukning vid tillverkning och användning måste vägas in.

Hållbara kretslopp går dessutom bara att nå om en större andel avfall kan återanvändas och återvinnas. Det sparar såväl material som energi, samtidigt som miljöproblem från avfallshanteringen kan minska. Lagstiftningen om producentansvar och förbud mot deponering av avfall är delar i regeringens arbete inom området. Det fi nns anledning att komplettera dagens styrmedel. Propositionen vidareutvecklar producentansvaret för förpackningar och returpapper. Kommunerna får ett större infl ytande över informationen och planeringen kring producentansvaret. Även retursystemet för aluminiumburkar och PET-fl askor utvecklas vidare och på sikt utökas det till alla plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdiga drycker. Regeringen föreslår också nya delmål kring ökad biologisk behandling för att bättre ta tillvara näringsämnen och fosfor ur matavfall.

En viktig del i arbetet med att styra över avfallshanteringen till att bli ekologiskt hållbar är att minska det farliga avfallet. Hälsofarliga eller på andra sätt skadliga ämnen måste bort från kretsloppen. Här kommer regeringen bland annat att göra kommunernas ansvar för hushållens farliga avfall tydligare. Regeringen kommer också att ställa krav på att långtidsförvara kvicksilver djupt ner i berg.

Kretsloppspropositionens huvudsakliga innehåll

Kretsloppspropositionens huvudsakliga innehåll

• Sida 5
•  Original

Propositionen, som bygger på en överenskommelse mellan den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet, behandlar följande utredningsförslag och rapporter. Utredningarna och uppdragen har initierats av regeringen.

• Producentansvarsutredningen

(M 2000:01) har på regeringens uppdrag utvärderat gällande producentansvar för förpackningar, returpapper, däck och bilar. Även systemen för returdryckesförpackningar och de frivilliga åtagandena om kontorspapper respektive bygg- och rivningsavfall har setts över. Utredningens förslag har presenterats i betänkandet ”Resurs i retur” (SOU 2001:102).

• 2001 års avfallsskatteutredning har på regeringens uppdrag utvärderat hur systemet med avfallsbeskattning fungerar samt utvärderat och analyserat de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns. Utredningens förslag har presenterats i betänkandet ”Skatt på avfall idag – och i framtiden” (SOU 2002:9).
• Kvicksilverutredningen (M 1999:01) har på regeringens uppdrag tillkallats för att samordna och utreda det fortsatta nationella arbetet med slutförvaring av kvicksilverhaltigt avfall i bergförvar. Utredningens förslag har presenterats i betänkandet ”Kvicksilver i säkert förvar” (SOU 2001:58).
• Naturvårdsverket har på regeringens

uppdrag utvärderat hur avfallshanteringen har utvecklats under de senaste åren. I rapporten ”Ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall” (rapport 5177) redovisas resultaten av utvärderingen. Rapporten innehåller även förslag till förändringar och kompletteringar av dagens lagstiftning om omhändertagande av avfall.

• Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten ”Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret för 2001, men också mycket mer…” (rapport 5237) som innehåller en uppföljning av producentansvaret samt förslag till ändringar i bilskrotningslagen (1975:343).
• Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten ”På väg mot miljöanpassade produkter” (rapport 5225). Naturvårdsverkets uppdrag var att ta fram underlag för den fortsatta utvecklingen av den miljöorienterade produktpolitiken.
• Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten ”Regeringsuppdrag om deponering av avfall i glesbebyggelse” som behandlar lämpligheten att tillämpa undantagsmöjligheten för glesbebyggelse enligt deponeringsdirektivets defi nition.
• Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten ”Uppföljning av deponeringsförbuden” över utvecklingen och efterlevnaden av deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall.

Arbetet med propositionen

Arbetet med propositionen

• Sida 6
•  Original

6

• Miljödepartementet har i samråd med Finansdepartementet och Vägverket lämnat förslag till lagändringar för komplettering av reglerna vid uttag av skrotningsavgiften.

Regeringen beslutade den 3 april 2003 att be Lagrådet att yttra sig över de lagförslag som fi nns i propositionen. Lagrådets yttrande har resulterat i smärre justeringar av lagförslagen.

Arbetet med propositionen

• Sida 7
•  Original

För att vägleda arbetet mot ett hållbart samhälle har riksdagen beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål. De visar på hur den svenska miljön ska se ut inom en generation. Målen anger också kursen för miljöarbetet på alla nivåer i Sverige och även för arbetet i internationella sammanhang. De 15 målen är formulerade utifrån hur mycket miljön tål och vilar på fem grundläggande värden.

Miljökvalitetsmålen syftar till att:

• främja människors hälsa.
• värna den biologiska mångfalden och naturmiljön.
• ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena.
• bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga.
• trygga en god hushållning med naturresurserna.

Riksdagen har utöver de nationella målen även beslutat om ett antal delmål för vart och ett av miljökvalitetsmålen. Delmålen ska hjälpa till med att avgöra om omställningen till ett hållbart samhället inom en generation går åt rätt håll. Delmålen är mätbara och ska nås vid en viss tidpunkt.

I samhället fi nns några aktiviteter som orsakar fl era av dagens miljöproblem, till exempel transporter, energianvändning och flöden av varor, material och kemikalier. Regeringen har föreslagit tre åtgärdsstrategier för dessa områden för att samla insatserna att uppnå fl era av miljömålen.

Vägledande strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen:

• En strategi för effektivare energianvändning och transporter.
• En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp (Kretsloppsstrategin).
• En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

Den svenska miljöpolitiken – miljökvalitetsmålen och åtgärdsstrategierna

Den svenska miljöpolitiken – miljökvalitetsmålen och åtgärdsstrategierna

• Sida 8
•  Original

8

Varor som cirkulerar i samhället innehåller mängder av olika material. Många är energikrävande att producera och innehåller ämnen som fi nns i begränsad mängd. För att kunna uppnå hållbara kretslopp i samhället är det därför nödvändigt att vi förvaltar gemensamma resurser på ett långsiktigt sätt. I många varor fi nns dessutom ämnen som är giftiga eller farliga och inte bör komma ut i miljön. Det ställer krav på en utfasning av de mest skadliga ämnena, och att ämnen som fortfarande används hanteras på ett säkert sätt.

Kretsloppsstrategin syftar till att få ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Här ingår bland annat ändrade konsumtionsmönster, effektivare produktionsmetoder och en avfallshantering med ökat sikte på återvinning. Kretsloppsstrategin ser på material och produkter under hela deras livscykel för att ge en så komplett bild som möjligt av deras miljöpåverkan. Även energiförbrukningen för en produkt ska vägas in i den bedömningen.

Regeringen bedömer att kretsloppsarbetet behöver utvecklas, bland annat genom samordning av olika myndigheters insatser inom produktpolitik och avfallshantering. Den stora rörligheten för varor över länders gränser gör även att behovet av gemensamma initiativ på ett internationellt plan är stort. Bland annat pågår arbete med en miljöorienterad produktpolitik inom EU. Kretsloppsstrategin utgör även en viktig del i det svenska arbetet efter FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg år 2002.

Naturvårdsverket blir ansvarig för kretsloppsstrategin

Regeringens bedömning:

Natur-

vårdsverket bör ges huvudansvaret för samordning och utveckling av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att återkomma med förslag på hur strategin kan utvecklas vidare.

Arbetet med att skapa resurssnåla och giftfria kretslopp kräver samarbete inom fl era områden. Många av de miljömål och åtgärdsstrategier som olika myndigheter arbetar mot, angränsar till kretsloppsstrategin. För att kretsloppsarbetet ska nå sina mål krävs en utökad samordning av insatserna. Därför utser regeringen Naturvårdsverket till ansvarig myndighet för kretsloppsstrategin. Naturvårdsverket är sedan tidigare ansvarig myndighet för de övergripande miljömålsfrågorna. Rollen som samordningsansvarig för kretsloppsstrategin innebär dock inte att Naturvårdsverket övertar ansvaret från de olika miljömålsmyndigheterna.

Pågående arbete med anknytning till kretsloppsstrategin

Insatser för att skapa en miljöorienterad produktpolitik

En produkt påverkar miljön under hela sin livscykel. Energi och resurser förbrukas under allt från framställning och

Kretsloppsstrategin vägledande för att uppnå miljömålen

Kretsloppsstrategin vägledande för att uppnå miljömålen

• Sida 9
•  Original

tillverkning av råvaror till produktens användning och slutliga omhändertagande som avfall. För att få en helhetsbild av en produkts miljöpåverkan är ett sådant livscykelsperspektiv nödvändigt. Arbetet med en miljöorienterad produktpolitik bedrivs nationellt av bland annat Naturvårdsverket.

Även inom EU pågår ett arbete med att ta fram ett förslag om en gemensam miljöanpassad produktpolitik, den så kallade integrerade produktpolicyn (IPP). Syftet med denna är att minska miljöbelastningen från varor under varornas hela livscykel och att göra användningen av resurser mer effektiv. Regeringen anser att det gemensamma arbetet särskilt behöver rikta in sig på att hitta vägar för att bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativa miljökonsekvenser. Även uppgiften att skapa en mer attraktiv marknad för återvunna material är viktig.

Det pågår också ett viktigt arbete på global nivå. Vid världstoppmötet i Johannesburg enades deltagarna om att bygga upp ett tioårigt ramverk av program för hållbar produktion och konsumtion. För Sveriges del har regeringen presenterat förslag för att utveckla goda exempel på arbete med en miljöorienterad produktpolitik. Vi ska dessutom delta i tekniksamarbete och annat erfarenhetsutbyte med olika utvecklingsländer.

Miljöstyrningsrådets nya verksamhet

För näringslivet innebär miljöanpassningen av varor och tjänster nya affärsmöjligheter. Svenska företag ligger redan långt fram inom området. Företagens och den offentliga sektorns arbete med miljöledningssystem, miljövarudeklarationer och miljökrav vid upphandling

är också viktiga hjälpmedel i arbetet för hållbara konsumtions- och produktionsmönster. Svenska Miljöstyrningsrådet ska få en aktivare roll inom området och bland annat arbeta med miljökrav vid offentlig upphandling. Sedan tidigare arbetar rådet med EU:s frivilliga miljöledningssystem (EMAS) och certifi erade miljövarudeklarationer (EPD).

Ny kemikaliepolitik inom EU

En ny kemikaliepolitik är under utveckling inom EU. Den innebär en nydaning som Sverige länge eftersträvat. Principer om att kontinuerligt byta ut farliga ämnen och tillämpa försiktighetsprincipen vid riskbedömningar blir allmänt rådande i den nya politiken. Dessa åtgärder är också centrala i den svenska kemikaliepolitiken. Bland annat ska nya ämnen och redan existerande ämnen omfattas av samma system för registrering, bedömning och godkännande av kemikalier (REACH). Ansvaret för att ta fram kunskap om ämnens egenskaper läggs på industrin. Denna information ska registreras i ett gemensamt EU-register.

Ministerrådet har antagit grunderna för den framtida kemikaliepolitiken och Europeiska kommissionen arbetar vidare med den slutliga utformningen. Sverige bör i det fortsatta arbetet verka för att den nya europeiska politiken blir ett effektivt verktyg för att komma till rätta med problem inom kemikalieområdet.

Miljöteknik inom avfallsområdet

Sverige har en tradition av aktiv och nytänkande miljöpolitik. Den har gått hand i hand med stora satsningar på infrastrukturer, till exempel reningsutrustning för avlopp och förbränningsanläggningar samt tekniker för materialåtervinning.

Kretsloppsstrategin vägledande för att uppnå miljömålen

• Sida 10
•  Original

10

Satsningen på tekniska lösningar inom miljöområdet har lett till att svenska miljöteknikföretag ligger bland de främsta i världen. Den globala marknaden för miljöteknik växer snabbt. År 2010 beräknas den uppgå till 6 000 miljarder kronor årligen. Trots den stora kompetensen i Sverige har svenska företag bara en mycket liten del av den marknaden. År 2000 uppgick exporten av miljöteknik till 8 miljarder kronor.

En ökad export av svensk miljöteknik skulle gynna såväl miljön som tillväxten i miljöteknikbranschen i

stort. För att stödja företagen i deras exportsatsningar arbetar Exportrådet med aktiviteter i bland annat Ryssland, Baltikum och övriga EU-kandidatländer samt Asien. Dessa bedöms som blivande exportmarknader med stora behov av system för avfallshantering.

För att ytterligare stödja företagen vill regeringen etablera ett nationellt centrum för utveckling, entreprenörskap och export av miljöteknik. Det ska ta tillvara branschens försprång och arbeta för att ytterligare främja kommersialisering och export av miljöteknik.

Kretsloppsstrategin vägledande för att uppnå miljömålen

• Sida 11
•  Original

En avfallspolitik för att uppnå ett giftfritt och resurssnålt kretslopp

Avfall kan vara både en resurs och ett miljöproblem. En dåligt fungerande hantering av avfall innebär ett stort slöseri med värdefullt material och kan även leda till miljö- och hälsoproblem. Målet är att i så hög grad som möjligt ta tillvara de resurser som fi nns i avfall. Samtidigt är det viktigt att minska negativa effekter i form av utsläpp av metangas från deponering och koldioxid från förbränning samt utsläpp av tungmetaller och organiska miljögifter.

Det fi nns en hierarki för hur avfall ska hanteras. I första hand innebär den att vi ska försöka producera så lite och så ofarligt avfall som möjligt. För avfall som ändå uppstår prioriteras materialåtervinning framför energiåtervinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand ska avfallet tas omhand genom deponering.

I valet mellan materialåtervinning och förbränning fi nns inga självklara svar på vilken metod som är att föredra för alla typer av avfall. Generellt stödjer fl era analyser materialåtervinning som låter material och näringsämnen ingå i ett kretslopp. Regeringen har under senare år vidtagit ett stort antal åtgärder på avfallsområdet för att styra mot hållbara kretslopp.

Exempel på ny reglering inom avfallsområdet:

• Producentansvar för förpackningar, returpapper och däck från 1994.
• Producentansvar för bilar från 1998.
• Skatt på avfall från 2000.
• Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter från 1 juli 2001.
• Förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall från 2002.
• Förbud mot deponering av organiskt avfall träder i kraft den 1 januari 2005.

Regeringen vill fortsätta sina insatser inom avfallspolitiken och anser att en viktig del i det arbetet är ett tydligare konsumentperspektiv. Det måste bli enklare för hushållen att sortera och lämna sitt avfall för att på så sätt öka andelen avfall som återvinns. Det är också viktigt med information om syftet med och nyttan av hushållens deltagande. Regeringen ser också ett behov av bättre samordning av de olika systemen för insamling, till exempel för förpackningar, returpapper, hushållsavfall, farligt avfall, batterier och grovsopor.

En övergripande förändring som krävs för att vi ska närma oss ett ekologiskt omhändertagande av avfall är att mängden avfall och dess farlighet minskar. Detta kan inte bara nås genom åtgärder i avfallsledet utan är till stor del beroende av att produktionen och konsumtionen av varor förändras. Idag ökar avfallsmängderna i takt med den ekonomiska utvecklingen. Grundläggande för att kunna nå målet om hållbara kretslopp är en resurssnålare produktion och konsumtion som bryter det sambandet. Här har företag som

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

Bättre materialåtervinning av avfall

Ett helhetsperspektiv på avfallsområdet krävs för att uppnå en ekologisk avfallshantering. Olika åtgärder som minskar avfallsmängderna och styr över flödena enligt hierarkin för olika behandlingsmetoder krävs. Centralt är att öka materialåtervinningen av avfall. Återvunnen råvara sparar energi jämfört med användning av ny råvara, dessutom leder materialåtervinning ofta till lägre utsläpp jämfört med andra behandlingsmetoder. När producenter börjar återvinna material uppstår även en värdefull koppling till en miljöorienterad produktutveckling för att effektivisera tillverkningen.

Regeringen avser att förstärka den struktur av materialåtervinning som utvecklats under en lång rad år.

Biologiska behandlingsmetoder är ett område där regeringen bedömer att det fi nns behov av stödjande åtgärder. Här föreslås nya delmål för matavfall och avfall från livsmedelsindustrin.

Ansvaret för olika delar i avfallshanteringen behöver dessutom bli tydligare. Ett tydligare ansvar för avfallsinnehavaren betyder att industrier och andra verksamheter måste överväga att använda möjligheter till materialåtervinning. Det behövs också åtgärder för att förbättra hushållens insamling av förpackningar och returpapper. Den omfattande förbränningen av avfall bör också ses över. Industrier och andra verksamheter måste överväga och använda olika metoder för materialåtervinning.

Regeringen ska utreda om skatt på avfall som förbränns bör införas, för att stimulera ökad materialåtervinning.

Utöver de delmål om biologisk behandling av matavfall fi nns intresse för ytterligare ett delmål som rör hushållning med material och energi för varor

och tjänster i ett livscykelperspektiv. Ett delmål inom området måste dock uppfylla samma kriterier som gäller för de andra delmålen, nämligen att vara mätbar och utsatt att nås vid en viss tidpunkt. Regeringen anser att Naturvårdsverket, som blivande ansvarig samordningsmyndighet för kretsloppsstrategin, tillsammans med Boverket bör få i uppdrag att komma med förslag till regeringen inför nästa miljömålsproposition år 2005.

Delmål för återvinning av matavfall

Regeringens förslag:

Två delmål

läggs till de befi ntliga delmålen under det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö:

Biologiskt avfall från hushåll, restauranger och livsmedelsbutiker innehåller växtnäring och andra värdefulla ämnen. Det här lätt nedbrytbara avfallet kan efter biologisk behandling återvinnas och återföras till växtodling. Det skulle

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

14

innebära fl era fördelar jämfört med dagens deponering och förbränning. Bland annat kan grundämnet fosfor som är en ändlig resurs ingå i ett kretslopp.

Regeringens förslag till delmål för matavfall innebär att den mängd som behandlas biologiskt beräknas öka från dagens cirka 140 000 ton till 350 000 ton år 2010. Detta är ett nationellt delmål. I kommuner där engagemanget är stort och förutsättningarna goda för att nå kretslopp av näringsämnen väntas man nå högre resultat. I kommuner med sämre förutsättningar kan en lägre nivå av återföring accepteras.

Även biologiskt avfall från livsmedelsindustrier bör ingå i kretsloppet. Det gäller dock inte avfall som innehåller smittämnen eller föroreningar, och därmed inte kan uppnå en kvalitet som lämpar sig för återföring till odling. Det gäller heller inte matavfall som är blandat med annat avfall.

För att få ett biologiskt avfall som håller tillräckligt hög kvalitet för att efter behandling kunna användas till livsmedelsodling krävs låga halter av miljögifter och smittämnen. För detta krävs ett utvecklat samarbete i hela kedjan från kök till växtodling. Det behövs även ett samarbete mellan alla som sorterar avfallet, både kommuner med ansvar för insamlingen och de som slutligen ska använda kompost eller rötrester.

För att underlätta för de ofta mer kostsamma och arbetskrävande biologiska metoderna krävs också olika typer av styrmedel som gör att metoden verkligen används när det är miljömässigt motiverat. Naturvårdsverket uppskattar att målet för matavfall innebär en merkostnad på cirka 155 miljoner kronor per år när det är uppnått. Denna består till stor del av extra kostnader

för kärl, påsar och insamling. Kostnaden kommer att tas ut genom kommunens renhållningsavgift. En stödjande åtgärd som regeringen arbetar för är en förlängd skattebefrielse på drivmedel som utgörs av biogas från biologisk behandling. Dagens skattebefrielse gäller fram till och med 2006. Ett fortsatt sådant undantag måste i dagsläget godkännas av Europeiska kommissionen.

En del i återföringen av fosfor och andra växtnäringsämnen är även frågan om ökad användning av avloppsslam inom jordbruket. Naturvårdsverket har föreslagit mål för återföring av fosfor till mark från avloppsslam och regeringen arbetar med frågan.

Förbränning av avfall

Regeringens bedömning:

Avfallsför-

bränning med energiutvinning är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Avfall som avses att brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat.

Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att i samråd med Statens energimyndighet utreda möjligheterna att i förordningen om avfallsförbränning närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning.

Arbetet för att minska bildningen och så långt möjligt eli-

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

minera utsläppen av dioxiner bör fortsätta. Flygaskan, som innehåller den övervägande andelen dioxiner, bör hanteras och omhändertas på ett sådant sätt att risken för utsläpp minimeras.

Avfallsförbränningen kommer att öka de närmaste åren till följd av förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall. Fördelarna är att mer energi kan utvinnas ur avfallet och miljöpåverkan minskar från utsläpp av metangas och lakvatten från deponier. För att avfallsförbränning ska bidra till hållbara kretslopp är dock kvaliteten på det avfall som förbränns viktig. En rapport från Naturvårdsverket visar att få analyser görs för att kontrollera om det innehåller farligt och icke brännbart avfall, eller om det är avfall som det vore bättre att materialåtervinna.

Regeringen anser att det behövs bättre rutiner för att kontrollera det avfall som går till förbränning. Naturvårdsverket får därför i samråd med Statens energimyndighet i uppdrag att undersöka hur nya bestämmelser kan utformas.

Utsläppen av giftiga ämnen från avfallsförbränning har minskat drastiskt under fl era decennier, däribland olika tungmetaller. De nya kraven om avfallsförbränning kan, enligt Naturvårdsverket, leda till att utsläppen av dioxiner till luft minskar ytterligare. Ombyggnaden av svenska avfallsförbränningsanläggningar kommer att leda till en minskad dioxinbildning och därigenom även en minskad mängd dioxin i fl ygaskan. Naturvårdsverket har i uppdrag att kartlägga källor till utsläpp av oavsiktligt bildade dioxiner, och kommer att vägleda om försiktighetsåtgärder vid omhändertagande av askan.

Skatt på avfall som förbränns

Regeringens bedömning:

En särskild

utredare bör tillkallas med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren ska också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

Metoder för att ta hand om avfall såsom återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling har ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Samtidigt är en utbyggnad av avfallsförbränning, såväl som biologisk behandling och materialåtervinning, en förutsättning för att nå regeringens mål att styra bort från deponering av avfall.

Ett sätt att försöka balansera den här avvägningen är att lägga en skatt på förbränning av avfall. En avfallsskatteutredning har funnit både goda skäl för och risker med en sådan skatt.

Det fi nns för närvarande inte tillräckligt med underlag för ett beslut om att införa en skatt på avfall som förbränns. Ytterligare analyser behövs för att bedöma om en sådan skatt är den metod som bäst styr avfallshanteringen i önskvärd riktning. Regeringen vill därför att en särskild utredare ska få i uppdrag att undersöka om en skatt på förbränning av avfall bör införas, när det i så fall är lämpligt samt vilken nivå skatten bör ha.

Deponering av avfall

Deponering av avfall leder till brutna kretslopp och miljöproblem i form lakvatten som bär med sig giftiga ämnen

16

och utsläpp av klimatpåverkande metangas från nedbrytningsprocesser. För att öka återvinningen gäller från år 2002 ett förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall. Det fi nns även ett krav på att brännbart avfall ska förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. Ett förbud mot deponering av organiskt avfall träder i kraft den 1 januari 2005.

Förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall

Regeringens bedömning:

Förbudet

att deponera utsorterat brännbart avfall från år 2002 bör kvarstå. Dispensmöjligheten från förbudet är endast en tillfällig övergångslösning. Ytterligare åtgärder kan behöva vidtas för att avskaffa deponering med dispens som den är utformad i dag.

När förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall trädde i kraft fanns en stor brist på kapacitet att omhänderta avfallet på annat sätt än genom deponering. Till följd av detta införde regeringen en möjlighet för länsstyrelser att bevilja dispenser från förbudet. Dispenserna gäller för ett år i taget och totalt beräknas länsstyrelserna ha gett eller planerar att ge dispens för ungefär 1 600 000 ton brännbart avfall.

Naturvårdsverket bedömer att denna mängd kommer att minska kontinuerligt under de kommande åren, särskilt mot bakgrund av den utbyggnad av avfallsförbränningskapacitet och kapacitet för biologisk behandling som sker. En prognos baserad på länsstyrelsernas redovisningar visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till största delen

kommer att vara genomfört någon gång under åren 2004–2006.

Regeringen anser att dispensmöjligheten som den är utformad i dag endast bör kvarstå under en kortare tid och bör tas bort så snart det bedöms möjligt. På längre sikt kommer dispens endast att beviljas undantagsvis i enskilda fall.

Ingen höjd skatt på avfall som deponeras på dispens

Regeringens bedömning:

Ingen

särskild skatt bör i dagsläget införas på deponering av sådant avfall som omfattas av dispens från förbuden mot deponering av utsorterat brännbart respektive organiskt avfall.

Lagen om skatt på avfall trädde i kraft år 2000 och innebar att en skatt togs ut med 250 kr per ton avfall som deponeras eller förvaras under en längre tid än tre år. Avsikten med skatten är att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skattenivån har hittills höjts vid två tillfällen och är idag 370 kronor per ton.

Naturvårdsverket anser att på brännbart avfall som deponeras med dispens bör läggas en skatt med ytterligare 50 kronor per ton. Det skulle stödja förbuden mot att deponera brännbart respektive organiskt avfall och styra över mot andra metoder för avfallshantering. Regeringen anser dock att det fi nns skäl att avvakta effekterna av den nyligen beslutade höjningen av avfallsskatten. Under de närmast följande åren kommer man att behöva bygga ut en tillräcklig kapacitet för att kunna ta hand om avfall.

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

Deponering av avfall i glesbebyggelse

Regeringens bedömning:

Dispensmöj-

ligheten för enskilda deponier är tillräcklig. Regeringen fi nner ingen anledning att använda möjligheten till undantag för deponering i glesbebyggelse enligt deponeringsdirektivet.

År 1999 antogs ett EG-direktiv om deponering av avfall. Det ligger till grund för svenska regler på deponiområdet. Bland annat handlar direktivet om vilka miljökrav som ska ställas på deponianläggningar. Medlemsstaterna kan välja att vissa delar av direktivet inte ska gälla deponeringsanläggningar i glesbygd.

Regeringen valde dock att istället införa en möjlighet att meddela dispens för

enskilda deponier. Ett generellt undantag utifrån direktivets defi nition av glesbebyggelse skulle endast beröra två svenska anläggningar och innebära mindre möjligheter att ställa miljökrav. Enskilda undantag är dels inte beroende av geografi sk placering, dels sker en bedömning utifrån påverkan på hälsa och miljö.

Även om kommuner i glesbygd kan få svårt att ta hand om avfall i egna anläggningar och måste transportera det till större kommuner är det ofta miljömässigt motiverat. Utredningar visar att insamlat avfall kan transporteras långa sträckor utan att energiförbrukning eller miljöpåverkan påverkas så mycket. Regeringen anser dock att det är viktigt att så långt som möjligt minska de transporter som ändå uppkommer och deras miljöpåverkan.

Ett ekologiskt omhändertagande av avfall

18

Ett väl fungerande system för att ta hand om avfall är en av de nödvändiga infrastrukturerna i samhället. Det går att jämföra med försörjningen av el och vatten eller med trafi knätet. Avfallshanteringens infrastruktur omfattar insamling, transport och olika sätt för att ta hand om avfall. Hushåll, offentliga verksamheter och företag är alla beroende av att kommunala eller privata aktörer erbjuder en fungerande avfallshantering.

Flera stora förändringar har påverkat avfallshanteringen under det senaste decenniet. Under 1990-talet har producenterna fått ansvar för förpackningar, returpapper, däck, bilar och elektronik. Det har lett till kraftigt ökad återvinning av avfall, men har också lett till missnöje hos kommuner och hushåll över oklara ansvarsförhållanden och till skräpiga återvinningsstationer. Samtidigt har den tidigare kommunala avfallshanteringen öppnats för marknadsaktörer vilket har lett till nya roller när det gäller insamling och att ta hand om avfall. Dessa förändringar har genomförts samtidigt som tekniska krav på deponier har höjts och förbud mot att deponera vissa typer av avfall har införts.

Regeringen ser ett behov av att se över fl era delar av avfallshanteringen. Producentansvaret för förpackningar och insamlingen av farligt avfall behöver utvecklas vidare. Dessutom måste ansvarfördelningen mellan olika aktörer göras tydligare. Kunskaperna på avfallsområdet kan också samlas på bättre sätt. Dessa förändringar ser regeringen

som viktiga för den fortsatta omställningen till hållbara kretslopp.

Naturvårdsverket får bredare ansvar

Regeringens bedömning:

Avfallshan-

teringen bör ses som en del av samhällets infrastruktur. Regeringen anser därför att Naturvårdsverkets uppgift omfattar att bevaka kapacitet och metoder för avfallshanteringen samt att verka för att avfallshanteringen sker på ett för samhället effektivt och för konsumenterna enkelt sätt. Detta innebär dock inte att kommunernas, producenternas och övriga aktörers ansvar minskar.

Under senare år har stora förändringar skett på avfallsområdet. Behovet av en fortsatt utveckling gör det nödvändigt för staten att öka sitt engagemang på avfallsområdet. Det bör ske genom att Naturvårdsverket får ett utökat ansvar.

I Naturvårdsverkets instruktion betonas verkets ansvar för att verka pådrivande i omställningen till ett hållbart omhändertagande av avfall. Arbetet har till stor del begränsats till den ekologiska dimensionen av avfallshanteringen. Den uppgiften bör utvidgas till att även omfatta bevakning av kapacitet och effektivitet för avfallssystemen.

Det är dock viktigt att påpeka att Naturvårdsverkets ansvar ska begränsas till att bevaka och följa avfallshanteringens utveckling. Ansvaret för att se till att systemen för insamling och

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

nal och kommunal nivå har olika uppgifter och delvis olika syften. Mycket är dock gemensamt och därför är det viktigt att de olika nivåerna kan fungera i en sammanlänkad kedja.

även kan involvera näringslivet.

Avfallsinnehavarens ansvar tydliggörs

Regeringens förslag:

Det ansvar som

varje innehavare av avfall har ska uttryckligen anges i miljöbalken. Ansvaret innebär en skyldighet att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. I bestämmelsen ska erinras om att producenter och kommuner enligt andra bestämmelser har eller kan åläggas skyldighet att hantera avfall eller att avfall i vissa fall ska hanteras av kommunerna.

Miljölagstiftningen i miljöbalken innehåller olika regler som berör avfallsområdet. Bland annat måste alla som producerar avfall – såväl privatpersoner som företag – ha tillräcklig kunskap för att undvika negativ miljöpåverkan. Det fi nns också krav på att var och en ska

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

22

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

hushålla med energi och resurser, till exempel genom återanvändning och återvinning.

Miljöbalken gäller alltså alla i samhället. Ansvaret för avfallet som uppkommer i yrkesmässig verksamhet är bara reglerad i de allmänna hänsynsreglerna. Det har visat sig leda till en bristande medvetenhet bland företag om det ansvar de faktiskt har för att ta hand om sitt avfall på ett godtagbart sätt. Kommunens ansvar för hushållsavfall innebär till exempel inte att den måste se till att det fi nns kapacitet för omhändertagande av annat avfall.

Regeringen bedömer att ett tydligt ansvar tillsammans med krav på kunskap om resurseffektivitet kan leda till ökad materialåtervinning. Därför föreslår regeringen att detta ansvar ska göras tydligare i lagtexten. Enligt den föreslagna bestämmelsen måste den som innehar avfall se till att det hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Den föreslagna bestämmelsen är dock inte begränsad till avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet utan riktar sig till alla som producerar avfall. Detta förtydligande av lagstiftningen bör kompletteras med vägledning och information till företag om vad miljöbalken innebär och hur företagen kan arbeta med avfallsfrågor.

Producentansvar för förpackningar och returpapper

Regeringens bedömning:

Det författ-

ningsreglerade producentansvaret för förpackningar och returpapper bör kvarstå. Ansvar och skyldigheter för insamling av förpackningar och returpapper bör tydliggöras för samtliga inblandade aktörer.

Producentansvar för förpackningar och returpapper infördes i oktober 1994 och innebär att producenterna har ansvar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Syftet med producentansvaret är att få producenterna att miljöanpassa sina produkter så att miljöbelastningen och resursförbrukningen minimeras i ett helhetsperspektiv. Produkterna ska även utformas på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas.

En utredning har sett över producentansvaret, särskilt inom förpackningsområdet. Allmänt visade den att målen med producentansvaret för förpackningar och returpapper i stort har nåtts. Det gäller såväl återvinningsnivåer och miljömässiga syften som resurshushållning och minskade mängder avfall till deponi. Utredningen konstaterade också att nivån på nuvarande återvinning är samhällsekonomiskt försvarbar.

Utredningen såg en del brister i systemet. Dels rör det konsumenternas möjlighet att delta i systemen, dels fi nns det oklarheter om ansvar och skyldigheter mellan olika aktörer på området. Det fi nns bland annat en osäkerhet i samspelet mellan producenter och kommuner kring frågan vem som ska driva, äga och utveckla systemen. Producentansvaret medförde att ett antal materialbolag bildades. Dessa anlitar entreprenörer, privata eller kommunala, som samlar in och omhändertar avfallet. Materialbolagens verksamhet har betydelse för fl era kommunala beslutsområden, till exempel den kommunala avfallsplaneringen.

Regeringen tycker att producentansvaret till stor del uppfyllt sina syften och inneburit en värdefull koppling

mellan produkt och avfallshantering. Det bör därför fi nnas kvar men behöver utvecklas vidare. Regeringen vill bland annat klargöra ansvarsfördelningen på de områden där det fi nns oklarheter.

Producenterna får ansvaret att förbättra tillgänglighen för konsumenter

Regeringens bedömning:

Det bör bli

enklare för konsumenterna att delta i källsorteringen av förpackningar och returpapper. Detta kan ske genom att servicen till konsumenterna förbättras. Producenternas insamlingssystem bör anpassas till de lokala förutsättningarna och företrädesvis genom fastighetsnära insamling där så är lämpligt.

Producentansvaret innebär att producenterna ska erbjuda insamlingssystem så att hushåll kan sortera ut sina förpackningar respektive sitt returpapper från övrigt hushållsavfall. Regeringen anser att det är viktigt att konsumenterna på ett enkelt sätt kan delta i systemet. Konsumenterna måste också vara miljömässigt motiverade att sortera sitt avfall. Dagens system med återvinningsstationer gör att många grupper i samhället har svårt att delta eftersom det är långt till närmaste insamlingsplats. Insamlingen av hushållens förpackningsavfall och returpapper behöver utvecklas och i större utsträckning ske närmare den plats där avfallet uppkommer.

Regeringen anser därför att producenternas insamlingssystem måste byggas ut för att i ökad omfattning ske genom fastighetsnära insamling. Denna utbyggnad bör ske i samråd med kom-

muner och fastighetsägare. Regeringen anser också att det fi nns anledning för både kommunerna och producenterna att gemensamt anpassa sina insamlingssystem för hushållens avfall så att konsumenterna får tillgång till enkla och lättillgängliga system.

Det åtagande som producenterna genom materialbolagen har gjort innebär att den fastighetsnära insamlingen ska byggas ut så att minst 25 procent av hushållen omfattas senast år 2003. Enligt regeringen är åtagandet ett steg i rätt riktning, men alla hushåll har rätt till en fullgod servicenivå. Därför fi nns det anledning att bygga ut den fastighetsnära insamlingen ytterligare. Högre krav kommer därför att ställas på tillgänglighet i producenternas insamlingssystem.

Det fi nns dessutom en osäkerhet om vem som har ansvaret för renhållning kring producenternas återvinningsstationer. Regeringen anser att denna fråga är viktig att klargöra. Dåliga möjligheter för hushållen att lämna sina grovsopor kan bidra till nedskräpningen. Regeringen ska se över om det behövs tydligare krav på kommuner att erbjuda en god service på området.

Kommunernas roll i producentansvaret tydliggörs och stärks

Regeringens bedömning:

Kommuner-

na bör få ett ansvar för planeringen av insamlingssystemen samt för informationen till hushållen.

Kommunerna har ansvar för att samla in och ta hand om hushållsavfallet från sina invånare. Det gör att kommunerna även har en viktig roll när det gäller insamlingen av förpackningar och re-

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

24

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

turpapper från hushållen. Kommunens ansvar är idag främst att ha tillsyn över att insamlingen sköts.

Producenternas utbyggnad av sina insamlingssystem bör så långt som möjligt anpassas till den insamlingsstruktur som kommunerna har för hushållsavfallet. Kommunernas ansvar för avfallsplaneringen bör i större utsträckning omfatta en planering av insamlingssystemen för förpackningar och returpapper i samråd med producenterna eller deras företrädare.

För att konsumenterna enkelt ska kunna delta i systemen fi nns det behov av att informationen utvecklas och i större utsträckning utformas på lokal nivå. Det är viktigt att informationen sker samlat och att den är anpassad efter de lokala förutsättningarna. Ett övergripande ansvar för informationen till hushållen bör därför ligga på kommunerna. Informationen behöver dessutom förbättras genom anvisningar om hur sorteringen ska gå till, var och varför, men även vilket resultat som den har gett upphov till i form av faktisk återvinning.

Samrådet mellan producenter och kommuner utvecklas

Regeringens bedömning:

Det lokala

samrådet bör utvecklas och tydliggöras.

Producenter är skyldiga att samråda med kommunerna när det gäller insamlingssystem för bortforsling av förpackningsavfall. En oklar ansvarsfördelning har dock lett till att samarbetet inte fungerat och har ofta fastnat i frågor om hur många återvinningsstationer som ska fi nnas och var de ska placeras. Genom förändringar som

regeringen vill göra i förordningarna ska det bli tydligare vem som ansvarar för vad. Det kommer att medföra att oklarheterna minskar och att förutsättningarna för samarbetet mellan aktörerna blir bättre.

Det fi nns anledning att se över hur samrådet skulle kunna utvecklas och att det bör tydliggöras vad som ska ingå i samrådet. Som tidigare nämnts anser regeringen att kommunerna i större utsträckning bör få ett infl ytande över planeringen av producenternas insamlingssystem för förpackningar och returpapper.

Bättre hantering av farligt avfall från hushållen

Regeringens bedömning:

Kommunens

ansvar att samla in hushållens farliga avfall samt hushållens ansvar att sortera detta avfall enligt kommunens anvisningar bör stärkas och klargöras.

En förutsättning för att ta hand om avfall på miljömässigt bästa sätt är att det innehåller så lite farliga ämnen som möjligt. Det är därför av stor vikt att det farliga avfallet sorteras ut från övrigt avfall. Det är viktigt att insamlingen sker på en hög och jämn nivå med ambitionen att samla in allt farligt avfall. Genom en sådan utsortering ökar möjligheterna att minska spridningen av skadliga ämnen samtidigt som de kan tas omhand bättre.

Idag är det stor skillnad i ambitionsnivån mellan kommunerna när det gäller insamling av farligt avfall från hushållen. En hög grad av servicenivå i form av många insamlingsställen har visat sig ha ett samband med större mängd insamlat farligt avfall. Liksom när det gäller övrig avfallshantering från hushållen är det viktigt att servicen till hushållen är bra

och att hushållen på ett enkelt sätt kan delta i systemet. Det är därför viktigt att tillgängligheten till insamlingssystemen förbättras.

Regeringen vill göra en ändring i avfallsförordningen som klargör kommunens ansvar för att samla in hushållens farliga avfall. Samtidigt ska hushållens ansvar att sortera detta avfall, enligt kommunens anvisningar, göras tydligare. Regeringen bedömer även att det behövs en förbättrad information till hushållen om vad som är farligt avfall och hur det bör tas omhand.

Kommunernas ensamrätt till hanteringen av farligt avfall utreds

Regeringens bedömning:

Den möjlig-

het som kommunerna har att genom ett utökat ansvar för transport, återvinning och bortskaffande av farligt avfall skaffa sig ensamrätt till avfallshanteringen bör, i enlighet med den inriktning som regeringen beslutat om tidigare, upphöra. En förutsättning är dock att det fi nns ett system som tillförsäkrar en god kontroll över flöden av farligt avfall. Naturvårdsverket bör därför få i uppdrag att utreda om ytterligare eller andra typer av åtgärder behövs för att tillförsäkra en god kontroll över flöden av farligt avfall.

Kommuner har idag möjlighet att ta ansvar för hanteringen av farligt avfall. Sedan tidigare har regeringen tagit bort kommunernas monopol att ta hand om avfall som inte är farligt avfall. Syftet var att näringslivet skulle ta ett ökat ansvar för en ekologisk varuproduktion. Att utsätta de delar av avfallshanteringen som inte berör hushållen för

konkurrens skulle medverka till det.

Regeringen har tidigare gjort bedömningen att även monopolet för farligt avfall bör avskaffas. Ett minskat kommunalt infl ytande förutsätter dock att regelsystemet är utformat så att det ger en bra kontroll över och kunskap om flöden av farligt avfall. Idag fi nns regler för hanteringen av farligt avfall i fl era led, till exempel för transport, återvinning och bortskaffande samt för gränsöverskridande transporter av farligt avfall. Regeringen bedömer att en god kontroll över flöden av farligt avfall går att få även på andra sätt än genom kommunala monopol.

Regeringen anser däremot att det inte är utrett om de befi ntliga regelverken är tillräckliga. En översyn av befi ntliga regler och kontrollsystem bör därför genomföras inför ett slutligt beslut. Regeringen ger Naturvårdsverket i uppdrag att utreda om det befi ntliga regelverket är tillräckligt eller om nya åtgärder behöver vidtas och i så fall vilka. Målsättningen är att en översyn av regelverken ska genomföras så att en avreglering på nytt kan övervägas.

Avfallslagstiftningen och defi nitionen av avfall

Regeringens bedömning:

För att främja

återvinning av avfall avser regeringen att fortsatt verka för att en förbättring av regelverken kring avfallshantering kommer till stånd, samtidigt som en hög nivå av skydd för människors hälsa och miljön kan bibehållas. En förenkling bör framför allt innebära ett tydliggörande av avfallsdefi nitionen.

I den omfattande regleringen på avfallsområdet fi nns oklarheter framför allt

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

26

Avfallshantering – en del av samhällets infrastruktur

om defi nitionen av avfall. Främst gäller det frågan om när något blir avfall respektive när något upphör att vara avfall. Idag upplevs det som oklart och olika tillämpningar görs.

De otydliga och svåra reglerna kan vara ett hinder för att uppnå ett kretsloppsanpassat samhälle. Om något betraktas som avfall gäller ett helt annat regelverk än om det inte är ett avfall. Beroende på hur avfallsdefi nitionen tolkas kan därmed olika krav komma att gälla. Även frågan om när ett avfall bör klassas som ett farligt avfall upplevs som oklar. Avfallsdefi nitionen är gemensam inom EU och Sverige har därför endast begränsade möjligheter att genom ändringar i lagstiftningen och genom vägledning tydliggöra denna. EG-domstolen har prövat ett stort antal mål som gäller tolkningen av avfallsdefi nitionen, vilket visar att tolkningsproblemen fi nns inom hela EU.

Stärkt tillsyn och vägledning

Regeringens bedömning:

Vägledning

och tillsyn är avgörande både för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå av miljöskydd vid såväl deponering, förbränning som materialåtervinning. Vägledning om reglernas tillämpning är viktigt för att säkerställa en tillämpning på hög och jämn nivå i hela landet men också för att öka genomslaget för generellt formulerade bestämmelser som miljöbalkens allmänna hänsynsregler.

Avfallslagstiftningen har förändrats kraftigt under de senaste åren. Bland an-

nat har en stor mängd ny eller förändrad lagstiftning införts. Det viktigaste exemplet på detta är miljöbalken. En nyhet i den är en allmän skyldighet för alla i samhället att hushålla med råvaror och energi och att utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning.

För att undersöka hur miljöbalken tillämpas genomför regeringen en utvärdering av den nya lagstiftningen. Arbetet visar att de nya delarna om att hushålla med råvaror och energi ännu inte inneburit någon större förändring jämfört med tidigare. Det beror på en osäkerhet om hur detta ska omsättas till konkreta krav i enskilda fall. Regeringen anser att det behövs en vägledning för att principerna för kretsloppstänkande i miljöbalken ska få genomslag. En förändring inom området är av stor betydelse för att nå en effektiv användning av energi och råvaror, och därigenom minska såväl klimatpåverkan som avfallsmängderna.

Naturvårdsverket bör kunna använda sin roll som vägledande tillsynsmyndighet till att öka vägledningen om miljöbalken. Regeringen bedömer att det fi nns behov av vägledning och tillsyn även för fl era förordningar inom avfallsområdet för att tolkningen ska bli korrekt och likvärdig i hela landet. Det gäller bland annat förordningen om deponering av avfall och förordningen om avfallsförbränning.

Tillsynsansvaret för producentansvar för elektriska och elektroniska produkter bör också förtydligas. Idag fi nns endast krav på uppgiftslämning till Naturvårdsverket. Regeringen kommer att införa krav på tillsyn av producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter.

Ökade krav på producenters varor

Regeringens förslag:

Om det behövs

för att främja en minskad uppkomst av avfall eller en hälso- och miljömässigt godtagbar hantering av avfall får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter att se till att varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. I fråga om andra varor än förpackningar får sådana föreskrifter endast meddelas om föreskrifterna behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.

Varors sammansättning och innehåll har stor betydelse för möjligheterna att på ett miljömässigt sätt ta hand om dem som avfall. Producenter har här en viktig roll, något som visas bland annat genom bestämmelserna om producentansvar för olika typer av förpackningar. Med dessa lagar kan regeringen ställa krav på vad förpackningarna är gjorda av och hur väl de går att återvinna.

För de totala avfallsmängderna i samhället är det självklart inte bara nödvändigt att ställa krav på förpackningar. Samma samband mellan en varas sammansättning och hur den kan hanteras som avfall gäller naturligtvis generellt. Mot denna bakgrund är det viktigt att kunna vidga kraven till alla producenter. Därmed går det att öka medvetenheten

om att utformningen av deras varor, utifrån vad de är gjorda av och hur de går att återvinna, är avgörande för arbetet med att nå hållbara kretslopp. Möjligheten att meddela föreskrifter på nationell nivå är begränsad, bland annat mot bakgrund av att nationella krav på varors sammansättning kan vara handelshinder som inte accepteras inom EU. Producentansvaret börjar dock få ökad betydelse i EU:s avfallslagstiftning, bland annat genom två nya direktiv på elektronikområdet. Dessa reglerar avfall i form av elektriska eller elektroniska produkter samt användningen av vissa farliga ämnen i dessa produkter. Genom de två direktiven får medlemsstaterna möjlighet att uppmuntra producenter att utforma sina elektriska och elektroniska produkter för att underlätta nedmontering och återvinning.

Regeringen gör bedömningen att arbetet med miljöanpassning av varor på europeisk nivå har hög prioritet eftersom en gemensam miljöanpassning ger störst miljöeffekt. Från svensk synvinkel är det dock viktigt att gå vidare med arbetet med utveckling av miljöanpassade varor och produkter även på nationell nivå.

Ekonomiska garantier för producentansvar

När en produkt slängs och ska tas omhand som avfall vill återvinningsföretagen ha ersättning för kostnader de har för sin hantering. Gäller det en produkt som regleras av något av de

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

28

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

olika producentansvar som införts, är det oftast producenten som får stå för betalningen. Det är ett system som fungerar så länge producenten fi nns kvar och inte har lagt ned sin verksamhet. Risk för problem fi nns när det gäller produkter med lång livslängd, till exempel bilar, vitvaror och olika typer av hemelektronik.

Problemet kan lösas med en frivillig eller obligatorisk försäkring för producentansvaret. En mindre kostnad som tas ut vid inköpet av varan placeras i en fond som garanterar att avfallshanteringen går att bekosta även om producenten har upphört med sin verksamhet. Genom en förräntning av försäkringspremien kan kostnaden för konsumenten bli låg.

Regeringen anser att det fi nns anledning för branscher med produkter som har lång livslängd att överväga olika typer av ekonomiska garantier för omhändertagande av uttjänta produkter. Det är en fråga som Naturvårdsverket i samarbete med berörda branscher kan utveckla vidare i anslutning till det fortsatta arbetet med en miljöorienterad produktpolitik.

Utökat system för returförpackningar

Regeringens förslag:

Lagen

(1991:336) om vissa dryckesförpackningar och lagen (1982: 349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium ska upphöra att gälla. I stället bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att se till att plast- och metallförpackningar för konsumtionsfärdig dryck

omfattas av retursystem samt se till att retursystemen utformas så att de genom utbetalning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningarna lämnas tillbaka till systemen. Vidare bemyndigas regeringen att i fråga om överlåtelse, märkning, tillstånd och avgifter meddela sådana föreskrifter som i dag fi nns i de nämnda lagarna.

Sedan fl era år fi nns lagar för retur- och pantsystem för dryckesförpackningar av såväl aluminium som PET-plast. Panten är en drivkraft för konsumenten att lämna in förpackningen för återvinning. Systemet är inarbetat och har en hög trovärdighet hos konsumenterna.

Regeringen anser att det är angeläget att behålla och utveckla dagens retur- och pantsystem. Insamlingsnivåerna är höga och det fi nns anledning att se över möjligheten att utvidga systemen till övriga förpackningar av plast eller metall för konsumtionsfärdig dryck. Regeringen föreslår att nödvändiga ändringar i miljöbalken görs för att det ska bli möjligt att kunna ta fram bestämmelser om utökade retursystem.

Det är även viktigt att det fi nns lättillgängliga system när konsumenterna ska lämna tillbaka förpackningarna. Regeringen ser därför ett behov av att livsmedelshandeln och bryggeribranschen utökar antalet mottagningsställen med automater för returdryckesförpackningar.

Burkar av metall

Aluminium är inte den enda metall som används som material i burkar. År 2000 importerades cirka 20 miljoner stålplåtsburkar med dryck till Sverige. Visserligen omfattas dessa burkar av producentansvar för förpackningar,

men de ingår inte i något pantsystem. För konsumenten är det inte lätt att avgöra om en burk är gjord av aluminium eller av stålplåt. Det kan därför upplevas som frustrerande att endast få pant för vissa av de burkar man lämnar in. Detta riskerar att orsaka ett trovärdighetsproblem för pantsystemet. Studier visar också att risken för nedskräpning ökar med förpackningar utan pant jämfört med förpackningar som omfattas av pantsystemet.

Det är viktigt att konsumenterna har fortsatt förtroende för retursystemen för metallburkar. Resultatet blir fortsatt hög återvinning och minskad nedskräpning. Regeringen gör bedömningen att det är viktigt från miljösynpunkt att alla metallförpackningar för drycker som yrkesmässigt förs in eller säljs i Sverige ingår i retursystem med pant. Sådana system bör därför krävas av producenterna.

Flaskor av plast

Bestämmelser om retursystem för dryckesförpackningar av plast gäller bara dem som är gjorda av PET-plast. Bakgrunden är att när lagen infördes fanns inga alternativa plastmaterial på marknaden. Idag fi nns det fl era skäl till att fundera på ett utvidgat pantsystem.

Utvecklingen har gått framåt och numera fi nns fl era varianter, där PET kombineras med skikt av andra plaster. Det är sannolikt att helt nya material och nya kombinationer kommer att utvecklas framöver. En följd av det krav på pant som idag ställs på PET-fl askor är dessutom att förpackningar av andra polymera (olika typer av plastmaterial) material kostar mindre. Det kan missgynna förpackningarna som ingår i retursystemet.

Sammantaget gör det här att förpackningar av andra polymera material

bör omfattas av samma regler som PETfl askorna. Regeringen gör bedömningen att det bör klargöras att alla plastfl askor för drycker som yrkesmässigt förs in till Sverige eller säljs här bör ingå i retursystem med pant som uppmuntrar att fl askorna lämnas tillbaka.

Privatimport av förpackningar

I och med Sveriges medlemskap i EU har den privata importen av öl och vin ökat. De burkar och fl askor som kommer in i landet ingår inte i det svenska pantsystemet och det fi nns inga pengar avsatta för att ta hand om dem. Förpackningarna hamnar antingen i den svenska förpackningsinsamlingen och leder till kostnader för svenska producenter, eller i hushållsavfallet där de leder till ett slöseri med resurser. Regeringen ger därför Jordbruksverket i uppdrag att följa utvecklingen av privatimporten och i samråd med Naturvårdsverket lämna förslag till åtgärder vid behov. I detta uppdrag bör även glasfl askor ingå.

Utvecklat producentansvar för bilar

Från år 1998 gäller producentansvar för bilar. Den som har tillverkat eller fört in bilar i Sverige ska se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Den viktigaste skyldigheten för en producent är att utan ersättning ta emot alla uttjänta bilar som registrerades före år 1998. Producenten måste se till att en bil skrotas enligt reglerna i bilskrotningslagen. Enligt den får endast auktoriserade bilskrotare utföra skrotning. För att styra att bilar tas om hand av auktoriserade skrotar har en bilskrotningspremie införts. Premien betalas ut till bilens ägare när den skrotas och ska täcka avgiften för

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

30

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

bilskrotning. Skrotpremien är beroende av bilens ålder för att spegla bilskrotarens kostnader för att ta hand om bilen.

Bilskrotningspremien från 1 juli 2001:

Kompletterande regler för skrotningsavgift

Regeringens förslag:

Bestämmelserna

i bilskrotningslagen (1975:343) om förfarandet vid uttag av skrotningsavgift kompletteras med bestämmelser om att avgiften ska sättas in på särskilt konto, om när avgiften ska anses betald samt om ränteberäkning och betalning av ränta.

Från och med den 1 januari 2003 har Vägverket tagit över huvudansvaret för avgiften från Riksskatteverket. I samband med att bilskrotningslagen ses över, vill regeringen göra några mindre ändringar när det gäller skrotningsavgiften. Bland annat gäller det bestämmelserna om ränta på skrotningsavgiften samt anstånd och indrivning av avgiften.

Ändrad tillsyn av bilskrotningslagen

Regeringens förslag:

Den eller de

kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska inom kommunen utöva den lokala tillsynen

över efterlevnaden av bilskrotningslagen (1975:343) och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Naturvårdsverket kvarstår i rollen som central tillsynsmyndighet. Den lokala tillsynsmyndigheten ges möjlighet att besluta om de förelägganden eller förbud som behövs för att bilskrotningslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska efterlevas. Ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Naturvårdsverket är idag ensam tillsynsmyndighet för bilskrotningslagen. Regeringen föreslår att kommunen får lokalt ansvar för tillsyn över att skrotning och demontering följer miljökraven i miljöbalken. Det centrala ansvaret för tillsyn ligger kvar hos Naturvårdsverket, med uppgifter som samordning av den lokala tillsynen samt stöd och råd till kommunerna.

Fördelen med att ha kommunen som operativ tillsynsmyndighet är att en mer aktiv tillsyn blir möjlig. Det kan skydda seriösa bilskrotare mot konkurrens från bilskrotare som inte följer lagstiftningen. Den föreslagna ordningen innebär att kommunen blir tillsynsmyndighet både över bilskrotning som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och över att bilskrotare efterlever de administrativa krav som följer av bilskrotningslagen.

Påföljder i bilskrotningslagen

Regeringens förslag:

En påföljdsbe-

stämmelse införs i bilskrotningslagen (1975:343) med innebörden att den som utan auktorisation bedriver yrkesmässig bilskrotningsverksamhet kan straffas med böter.

Bilskrotningslagen säger att personbilar, bussar och lastbilar som har en totalvikt under 3,5 ton endast får tas omhand av auktoriserade skrotare. Det är dock vanligt att bilskrotningsverksamhet bedrivs av icke auktoriserade personer eller företag. Denna verksamhet riskerar att försämra materialåtervinningen och hanteringen av farliga ämnen i bilar.

Idag är den oauktoriserade bilskrotningen svår att komma åt. Enligt lagen är det endast straffbart att utge sig för att vara auktoriserad bilskrotare om man inte är det. Skrotare som inte är auktoriserade och inte heller utger sig för att vara det går därmed inte att stoppa. Regeringen föreslår därför en utökning av förbudet så att det blir straffbart att bedriva yrkesmässig skrotningsverksamhet utan auktorisation.

Finansiering av den framtida insamlingen och återvinningen av bilar

Regeringens bedömning:

I enlighet med

bilskrotningsdirektivet bör den sista ägaren kunna lämna sitt uttjänta fordon kostnadsfritt till skrotning. Regeringen avser att utreda om detta kan ske genom att ersättningen för skrotning betalas direkt från bilskrotningsfonden till bilskrotaren. I detta arbete bör också ingå att lämna förslag till hur avställningsmöjligheten för bilar bör ändras så att nedskräpningen kan minskas.

Den skrotningspremie bilägare får vid inlämning av sin bil till skrotning höjdes den 1 juli 2001. Syftet med höjningen var att kompensera bilägare för förväntade och redan inträffade prisökningar hos bilskrotare. Det saknas än så länge uppgifter som visar att premiehöjningen inneburit att nedskräpning med

skrotbilar minskat. Premiesystemet verkar styra mottagningsavgiften för bilar hos bilskrotarna, där höjda premier även ger högre avgift. Till viss del kan det förklaras med ökade miljökrav vid bilskrotning, men det kan också vara så att de höjda premierna tas ut som ökad vinst av bilskrotaren.

Regeringen bedömer att ett system där kostnaden för bilskrotningen betalas direkt från bilskrotningsfonden till bilskrotaren är ett intressant alternativ. Det skulle kunna lösa de svårigheter som fi nns med den nuvarande bilskrotningspremien och även kunna leda till en kostnadsfri inlämning för bilägare. Regeringen vill utreda hur en kostnadsfri inlämning skulle kunna organiseras ihop med både bilproducenter, bilskrotare, konsumentorganisationer och berörda myndigheter. I detta arbete är det även intressant att bilägarens skyldigheter och avställningsmöjligheter utreds närmare.

Slutförvar av kvicksilver

Regeringens bedömning

:

Avfall som

innehåller minst en viktprocent kvicksilver bör föras till permanent förvaring djupt ner i berg. Undantag bör endast få medges om det är fråga om mycket små mängder avfall eller om det fi nns andra synnerliga skäl. Om det är skäligt i miljöbalkens mening bör även avfall som innehåller minst 0,1 viktprocent kvicksilver föras till sådan djupförvaring. Regeringen avser att i förordningsbestämmelser införa sådana krav. Kraven på djupförvaring bör gälla fr.o.m. den 1 januari 2015. En utomstående aktör bör ges i uppdrag att samordna genomförandet utgå-

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

32

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

ende från tekniska, miljömässiga, sociala och samhällsekonomiska förutsättningar. Genomförandet bör avrapporteras till regeringen vart tredje år för att säkerställa att arbetet löper enligt plan.

Kvicksilver är en mycket giftig metall som lagras upp i näringskedjorna och inte bryts ned. Den kan orsaka omfattande skador på hälsa och miljö. I Sverige fi nns sedan tidigare restriktioner för användningen av kvicksilver. Den kemikaliestrategi som fi nns för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (prop. 2000/01: 65), säger att nyproducerade varor så långt möjligt ska vara fria från kvicksilver senast år 2003. Befi ntliga varor som innehåller kvicksilver ska hanteras så att det inte läcker ut i miljön. Målet är att den totala användningen av kvicksilver, med vissa undantag, ska ha upphört senast år 2010.

Som ett resultat av arbetet med att få bort kvicksilver ur kretsloppen kommer det år 2010 att fi nnas stora mängder kvicksilveravfall. Uppskattningsvis kommer det att fi nnas 15 000 ton avfall med en halt kvicksilver på över en procent. Detta avfall måste tas omhand och förvaras på ett säkert sätt. Flera utredningar har pekat på att metoden att lagra kvicksilver djupt ned i urberget är den miljömässigt bästa lösningen för slutförvaring. Detta trots de höga investeringskostnaderna för ett sådant alternativ. Till skillnad från ytlig förvaring kan ett djupt bergförvar isolera kvicksilvret under tidsrymder på över tusen år och därmed inte belasta kommande generationer

De företag som har kvicksilveravfall bör samarbeta om en gemensam lösning, men regeringen bedömer att en utomstående aktör bör få en roll att

samordna arbetet. Det gäller inte minst frågan om fi nansiering och lokalisering av ett förvar. Regeringen bedömer att kvicksilveravfallet ska slutförvaras senast år 2015. Arbetet för att nå det målet bör avrapporteras vart tredje år.

Sverige ligger långt framme i det internationella arbetet med att få bort kvicksilver ur kretsloppen. Inom både EU och FN har diskussioner om kvicksilverfrågan påbörjats, och Sverige är pådrivande för att få till stånd en politik liknande den svenska. Det är regeringens uppfattning att en framtida svensk lösning kan vara ett föredöme för andra länder.

Bättre omhändertagande av bygg- och rivningsavfall

Regeringens bedömning:

Regeringen

anser att utvecklingen inom byggsektorns avfallshantering, särskilt avseende det farliga avfallet, hittills har gått för långsamt och avser därför att uppdra åt Boverket att i samråd med Naturvårdsverket utveckla styrmedlen för tillsyn och vägledning samt lämna förslag till ytterligare åtgärder och eventuellt nya delmål för byggsektorns avfallshantering. Regeringen är dock positiv till Byggsektorns kretsloppsråds frivilliga åtagande att driva på och följa upp sektorns arbete för att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen.

Avfall från byggen innehåller stora mängder material som går att återvinna, bland annat trä, plast och metall. Fortfarande deponeras emellertid mycket bygg- och rivningsavfall varje år. Förutom vikten av att återvinna material innehåller byggnader många olika typer av komponenter

som kan innehålla organiska miljögifter, kvicksilver och andra tungmetaller. Dessa ämnen måste tas omhand så att de inte kommer ut i miljön.

Kretsloppspropositionen från 1993 blev upptakten till byggsektorns kretsloppsarbete. Byggsektorns kretsloppsråd bildades och lade fram en handlingsplan med frivilliga åtaganden och mål för miljöarbetet. Hanteringen av farligt avfall har blivit bättre och källsorteringen av bygg- och rivningsavfall har ökat.

Ökad återvinning av bygg- och rivningsavfall

Många företag inom sektorn har i dag avancerad sortering av avfall i fl era fraktioner. En del i byggbranschens frivilliga åtagande var att halvera deponeringen av bygg- och rivningsavfall till år 2000. Beräkningen av mängden deponerat bygg- och rivningsavfall bygger dock på mycket osäkra siffror. Osäkerheten gör det omöjligt att visa på om målet om halverad deponering har uppnåtts.

Det har också visat sig svårt att undvika deponering. Detta beror till viss del på outvecklade marknader för återanvändning och materialåtervinning. Regeringen bedömer att en fung-

erande marknad för återvinning endast kan skapas om byggföretagen börjar efterfråga det.

Även om sorteringen och återvinningen av bygg- och rivningsavfall ökat, är det nödvändigt att arbetet utvecklas vidare. Det föreslagna tydliggörandet av avfallsinnehavarens ansvar gäller även byggsektorn. Här blir en vägledning för byggen, fastighetsunderhåll och rivningar från Naturvårdsverket viktig.

Säkert omhändertagande av farligt avfall

Under senare år har kunskapen om komponenter i byggnader som innehåller miljöfarliga ämnen ökat. Trots insatser från byggbranschen fi nns fortfarande stora brister i hanteringen av farligt avfall, framförallt vid rivningar och ombyggnader. Ämnen som kvicksilver och PCB kan utgöra en betydande risk om de inte tas omhand på särskilt sätt.

Regeringens slutsats är att tillämpningen av reglerna för farligt avfall varit dålig i kombination med ett frivilligt åtagande. Insatserna har inte varit tillräckliga för att säkerställa att farliga ämnen identifi eras och omhändertas på ett säkert sätt.

Särskilt om vissa produktgrupper och avfallsslag

34

Regeringens förslag:

Riksdagen

bemyndigar regeringen att sälja sin återstående aktie i Sydkraft SAKAB AB.

Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB) bildades år 1975 för att som ensamt företag slutligt ta hand om miljöfarligt avfall. Staten har i fl era omgångar minskat sitt ägande i SAKAB efter bedömningen att staten inte bör styra utvecklingen i enskilda företag eller branscher. Sedan år 1995 återstår en aktie i företaget för

att ge fortsatt insyn genom bland annat representation i styrelsen. Sydkraft är huvudägare av SAKAB som ändrat namn till Sydkraft SAKAB AB.

Regeringen upphävde SAKAB:s ensamrätt till omhändertagande av farligt avfall i Sverige den 1 juli 1994. Flera företag har etablerat sig på marknaden för att ta hand om farligt avfall. Regeringen anser att det av den anledningen inte längre fi nns några skäl till varför staten bör ha fortsatt insyn i företaget och föreslår att statens aktie i Sydkraft SAKAB AB säljs.

Försäljning av statens aktie i Sydkraft SAKAB AB

Försäljning av statens aktie i Sydkraft SAKAB AB

Miljödepartementet

103 33 Stockholm

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslår regeringen mål, strategier och åtgärder för att få ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Propositionen är sammanfattad i denna broschyr.

Avfall är både en resurs och ett miljöproblem, en resurs som ska användas och ett miljöproblem som ska minimeras.

Konsumenterna är en viktig målgrupp i avfallspolitiken, och regeringen vill göra det enklare för alla att sortera sitt avfall, särskilt det farliga avfallet. Återvinningen av förpackningar och annat avfall är en bra princip som ska utvecklas, i linje med Sveriges och EU:s avfallspolicy. Avfallsmängden ska minska och dess farlighet ska förebyggas.

Avfallshanteringen ska inte ses bara som en resursfråga och ett miljöproblem, utan också som infrastruktur.

Sammanfattningen fi nns på Miljödepartementets webbplats www.miljo.regeringen.se eller att beställa hos Miljödepartementet tfn 08-405 10 00. Artikelnr M 2003:03.

Contents

MAIN PROVISIONS OF THE ECOEFFICIENT SOCIETY BILL 2

WORK ON THE BILL 3

SWEDISH ENVIRONMENTAL POLICY –– ENVIRONMENTAL QUALITY OBJECTIVES AND ACTION STRATEGIES 4

THE LIFE-CYCLE STRATEGY: A GUIDE TO ATTAINING SWEDEN’S ENVIRONMENTAL OBJECTIVES 4

Swedish Environmental Protection Agency in charge 5 Current work linked with the life-cycle strategy 5

ECOLOGICALLY SOUND WASTE DISPOSAL 7

Waste policy for a non-toxic, resource-saving environmental life cycle 7 Improved material recovery from waste 9 Waste incineration 11 Landfilling of waste 12

WASTE MANAGEMENT –– PART OF SOCIETY’S INFRASTRUCTURE 14

Swedish Environmental Protection Agency’s broader role 14 Formation of a council for waste issues 15 Boost to municipal, regional and national waste planning 15 Clarification of the waste owner’s responsibility 17 Producer responsibility for packaging and waste paper 17 Improved management of households’ hazardous waste 20 Review of municipalities’ sole right to manage hazardous waste 20 Waste legislation and definition of waste 21 Intensified supervision and guidance 22

SPECIFIC PRODUCT CATEGORIES AND TYPES OF WASTE 22

Tighter controls on producers’ goods 22 Financial guarantees for producer responsibility 23 Extended system for return packaging 24 Refined producer responsibility for vehicles 25 Final storage of mercury 28 Improved disposal of building and demolition waste 29

SALE OF THE STATE’S SHAREHOLDING IN SYDKRAFT SAKAB AB 30

Main provisions of the Ecoefficient Society Bill

Swedish Government Bill 2002/03:117 proposes objectives, strategies and measures to bring about a society characterised by non-toxic, resource-saving environmental life cycles. Our economic development is based largely on production and consumption of products. These processes use up materials and energy. Achieving ecological equilibrium in our use of communal resources is crucial if we are to create a sustainable society. It is also part of the task of fulfilling many of the environmental quality objectives adopted by the Riksdag.

Our production and consumption result in abundant waste. One key aspect of environmental life-cycle management is therefore ecologically sound management of waste. In this Bill, the Government develops Sweden’s national waste policy further. Waste management is an essential part of the infrastructure that must function smoothly in society. Recent years have seen the adoption of many new policy instruments, while various parties have greatly intensified their commitment. Systems that are credible and easily accessible to producers and consumers alike are therefore called for.

The Government will give the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) primary responsibility for coordinating the strategy for attaining a society with non-toxic, resourcesaving environmental life cycles. The EPA should be charged with coordinating the inputs of all parties engaged in environmental life-cycle management issues in society.

To make progress towards ecologically sound waste disposal, we need to reduce the volume of waste. From the manufacturing stage on, producers must consider a product’s environmental impact in life-cycle terms. Design, choice of materials and consumption of energy in production and use must be taken into account.

Sustainable environmental life-cycle management is, moreover, attainable only if most waste can be reused and recycled. This allows saving of both material and energy and, at the same time, a decrease in environmental problems from waste. Legislation on producer responsibility and bans on landfilling of waste are parts of the Government’s work in this area. Supplementing present-day policy instruments is desirable. This Bill involves further development of producer responsibility for packaging and waste paper. It also gives the municipalities greater influence over information and planning with respect to producer responsibility. The return system for aluminium cans and polyethylene terephthalate (PET) bottles is also being developed further. In the long term, this will be extended to include all plastic and metal containers for ready-to-drink beverages. The Government also proposes new interim targets regarding biological waste treatment, to improve the recovery of nutrients and phosphorus from food waste.

One important means of making waste management ecologically sustainable is to reduce hazardous waste. Substances that are hazardous to health or otherwise harmful must be removed from environmental life cycles. One measure the Government will undertake is further clarification of the municipalities’ responsibility for households’ hazardous waste. The Government will also require long-term storage of mercury in deep rock locations.

Work on the Bill

The Bill, which is based on an agreement between the Social Democratic Government, the Left Party and the Green Party, refers to the following commission proposals and reports. The commissions and assignments concerned were initiated by the Government.

Ministry of the Environment put forward proposals for legislative amendments to supplement the regulations concerning the vehicle-disposal charge. On 3 April 2003, the Government resolved to request the Council on Legislation’s opinion of the legislative proposals contained in the bill. The Council’s statement has resulted in minor adjustments in the Ministry’s proposals.

Swedish environmental policy –– environmental quality objectives and action strategies

To guide efforts to bring about a sustainable society, the Riksdag has adopted 15 national environmental quality objectives. These define intended conditions in the Swedish environment within a generation. They also specify the course of environmental efforts at all levels in Sweden and also work in international contexts. The 15 objectives were formulated on the basis of how much the environment can withstand, and with five basic amenities as their premise.

The environmental quality objectives are aimed at:

Over and above the national objectives, the Riksdag has also adopted various interim targets for each of the environmental quality objectives. The interim targets are intended to ascertain whether the transition to a sustainable society within one generation is going in the right direction. These are measurable, and they are to be attained at specific dates.

A few activities in society are causing several current environmental problems. Examples are transport services, use of energy and flows of goods, materials and chemicals. The Government has proposed three action strategies, one for each of these areas, to coordinate measures to attain several of the environmental objectives. The leading strategies for attaining the environmental quality objectives are:

The life-cycle strategy: a guide to attaining Sweden’s environmental objectives

Goods that circulate in society contain large quantities of various materials. Many require abundant energy to produce and contain substances found in limited quantities. For society to achieve sustainable environmental life-cycle management, it is therefore essential for us to administer joint resources with a view to the long term. Many products, moreover, contain substances that are toxic or hazardous, and should not be released into the environment. This means that the most harmful substances should be phased out and that substances still in use should be handled in a safe manner.

The life-cycle strategy is intended to bring about a society with non-toxic, resource-saving environmental life cycles. It includes changed consumption patterns, more effective

production methods and a system of waste management more geared to recycling. The lifecycle strategy is based on an approach to materials and products that considers their entire life cycle, so as to give as complete a picture as possible of their environmental impact. The energy consumed for a product should also be included in the assessment.

The Government considers that environmental life-cycle management needs developing, and that one means of doing so is coordination of various public agencies’ measures in product policy and waste management. The high degree of mobility of goods across national borders also means that there is a great need for joint international initiatives. For example, work is under way in the EU to draft an integrated, environmentally oriented product policy. The life-cycle strategy has also made up a key part of Swedish efforts since the 2002 World Summit on Sustainable Development in Johannesburg.

Swedish Environmental Protection Agency in charge

The Government’s assessment: the Swedish EPA should be given primary

responsibility for coordinating and developing the strategy for non-toxic, resource-saving environmental life cycles (the ‘life-cycle strategy’). The Government intends to commission the EPA to draft proposals on how to develop the strategy further.

Work to create non-toxic, resource-saving environmental life cycles calls for collaboration in several areas. Many of the environmental objectives and action strategies that various public agencies are working towards are related to the life-cycle strategy. For this strategy to attain its aims, greater coordination of inputs is required. This is why the Government has appointed the EPA as the agency with responsibility for the life-cycle strategy. The EPA was already the agency responsible for overall environmental issues. However, being in charge of coordinating the life-cycle strategy does not mean that the EPA is now taking over responsibility from the various agencies involved in attaining the environmental objectives.

Current work linked with the life-cycle strategy

Measures to create an environmentally oriented product policy

A product affects the environment throughout its life cycle. Energy and resources are used during every stage, from production and processing of raw materials to the use of the product and its final disposal as waste. To obtain a comprehensive picture of a product’s environmental impact, a life-cycle perspective of this kind is essential. Work on an environmentally oriented product policy is being conducted internationally by the Swedish EPA, among other agencies.

Within the EU, too, work is under way to draft a proposal for a common, environmentally oriented product policy –– the ‘integrated product policy’ (IPP). The purpose of this policy is to reduce the environmental load of goods throughout their life cycle and to make resource use more efficient. The Government considers that this joint work needs to focus particularly on finding ways of breaking the connection between economic growth and

adverse environmental impact. The task of creating a more attractive market for recycled materials is also important.

Vital work is also under way at global level. At the Johannesburg Summit, the delegates agreed to establish a ten-year framework of programmes for sustainable production and consumption. For Sweden’s part, the Government has presented proposals for developing best practice in its work on an environmentally oriented product policy. We shall also engage in technological collaboration and other exchange of experience with various developing countries.

The Swedish Environmental Management Council’s new activities

For trade and industry, making goods and services ecoefficient affords new business opportunities. Swedish companies are already well ahead in the area. The work under way in enterprises and the public sector on environmental management systems, environmental labelling and environmental requirements in procurement are additional key aids to efforts for sustainable consumption and production patterns. The Swedish Environmental Management Council will be given a more active role in the area and work on, for example, environmental requirements in public procurement. As before, the Council has been working on the EU’s voluntary Community eco-management and audit scheme (EMAS), and on certified environmental product declarations (EPDs).

New chemicals policy in the EU

A new chemicals policy is being developed in the EU. This involves a reorganisation for which Sweden has long striven. The aims of continuously replacing hazardous substances and applying the precautionary principle are generally dominant in the new policy. These measures are also crucial in Swedish chemicals policy. Both new substances and those already in existence must be covered by the same system of registration, assessment and approval of chemicals (REACH). Responsibility for building knowledge on the properties of substances is being laid on industry. This information must be recorded in a joint EU register.

The Council of Ministers has approved the basics of future chemicals policy, and the European Commission is working on its final wording. In its efforts henceforth, Sweden should work to ensure that the new European policy becomes an effective tool for remedying problems in the chemicals sector.

Environmental technology in the waste sector

Sweden has a tradition of active, innovative environmental policy. This has gone hand in hand with major investments in infrastructure, such as treatment equipment for wastewater and incineration plants, and in techniques of material recovery.

The focus on technical solutions to environmental problems has resulted in Swedish environmental-technology companies being among the foremost worldwide. The global market for environmental technology is expanding rapidly, and is expected to amount to SEK 6,000 billion a year by 2010. Despite Sweden’s great expertise in the area, Swedish companies have only a very small share of this market. In 2000, exports of environmental technology amounted to SEK 8 billion.

Stepping up exports of Swedish environmental technology would favour both the environment and growth in the environmental-technology sector as a whole. To support companies in their export drives, the Swedish Trade Council is engaged in activities in Russia, the Baltic countries and the other EU candidate nations, and also in Asia. These are regarded as budding export markets in great need of waste-management systems.

To provide further support for businesses, the Government aims to establish a national centre for development, entrepreneurship and export of environmental technology. This centre will build on the sector’s lead, and work to further promote commercialisation and export of environmental technology.

Ecologically sound waste disposal

Waste policy for a non-toxic, resource-saving environmental life cycle

Waste can be both a resource and an environmental problem. Waste management that functions poorly entails immense wastage of valuable material and can also result in environmental and health problems. The objective is to utilise as far as possible the resources contained in waste. At the same time, it is important to reduce its adverse impact in the form of emissions of methane from landfills and carbon dioxide from incineration plants, and discharges of heavy metals and organic environmental toxins.

There is a hierarchy for the management of waste. First, it means that we should try to produce as little and as harmless waste as possible. For waste that nonetheless arises, material recovery should be a higher priority than energy recovery when this is environmentally justified. As a method of last resort, the waste should be disposed of by landfilling.

In the choice between material recovery and incineration, there are no self-evident answers to the question of which method is preferable for all types of waste. In general, several analyses support material recovery, which enables materials and nutrients to be recycled. In recent years, the Government has taken numerous measures with respect to waste, to encourage a shift towards sustainable environmental cycles.

Examples of recent regulation in the waste sector are:

The Government wishes to maintain its measures in waste policy and considers that a key part of this work consists in a clearer consumer perspective. It must be easier for households to sort and hand in their waste, so that a growing proportion of waste is recycled. Information on the purpose and benefits of household participation is also

important. Moreover, the Government sees a need for improved coordination of the various systems of collection, such as those for packaging, waste paper, household waste, hazardous waste, batteries and bulky refuse.

One overall change that is required for us to make Sweden’s system of waste disposal more ecoefficient is a reduction in the quantity and hazardousness of waste. This cannot be attained by measures at the waste stage alone but, rather, is largely dependent on changes in production and consumption. Today, quantities of waste are increasing in line with economic trends. A fundamental means of attaining the objective of sustainable environmental life-cycle management is more resource-saving production and consumption, to break the association. Here, companies that design and manufacture products have a major responsibility for reviewing the environmental impact of products throughout their life cycle, using more recovered and recycled materials, and considering the need for future recycling of the products. Consumers, too, have a key role in the choice of products and their use. In Sweden, the EPA is working for an environmentally oriented product policy. Similar efforts are under way in the EU and at international level.

Priorities in waste management

A smaller volume and harmless waste reduce consumption of resources and the spread of toxic substances.

Material recovery saves resources and energy compared with use of new raw materials.

Energy recovery

Incineration makes use of the energy in waste for which material recovery is not worthwhile.

Landfilling is the last resort, when neither materials nor energy can be recycled.

The EU member states have agreed on a hierarchy for ecoefficient waste disposal. First of all, measures to prevent waste arising are to be taken. An environmental impact assessment includes a ruling on how to dispose of the waste that nonetheless arises.

Improved material recovery from waste

A comprehensive approach to waste is required for ecologically sound waste management to be attained. Various measures are necessary to reduce quantities of waste and redirect flows according to the hierarchy of various treatment methods. Increasing the rate of material recovery from waste is one means. Recovered raw materials represent energy saving compared with use of new raw materials. Moreover, material recovery often results in lower emissions than other treatment methods. When producers start recovering

materials, a valuable link with environmentally aware product development also arises owing to their wish to rationalise production.

The Government intends to strengthen the structure of material recovery that has evolved over many years.

Biological treatment methods are an area in which the Government recognises a need for supportive measures. Here, new interim targets are proposed for food waste and waste from the food industry.

Responsibility for various parts of waste management also needs clarifying. Clearer responsibility for the waste owner means that industrial and other activities must consider using scope for material recovery. In addition, measures to improve households’ collection of packaging and waste paper are needed. Large-scale incineration of waste should also be reviewed. Industrial and other activities must consider and use various methods for material recovery.

The Government is to investigate whether tax on waste that is incinerated should be introduced, to encourage an increase in material recovery.

Over and above the interim targets for biological treatment of food waste, there is interest in another interim target relating to conservation of materials and energy for goods and services in a life-cycle perspective. A interim target in this area must, however, fulfil the same criteria that apply to the other interim targets, i.e. it must be measurable and a date must be set for its attainment. The Government considers that EPA, as the coordinating agency with future responsibility for the life-cycle strategy, and the National Board of Housing, Building and Planning should be jointly commissioned to present proposals to the Government for the next bill on environmental objectives in 2005.

Interim targets for recovery of food waste

The Government’s proposal: two interim targets should be added to the

existing interim targets under the national environmental quality objective ‘A good built environment’:

Biological waste from households, restaurants and food stores contains plant nutrients and other valuable substances. This easily biodegradable waste can, after biological treatment, be recovered and used for plant cultivation. This would afford several advantages compared with present-day landfilling, on the one hand, and incineration on the other.

Phosphorus, an element that is a finite resource, could for example be included in a recycling process.

According to the Government’s proposals for interim targets relating to food waste, the quantity that undergoes biological treatment is expected to rise from the current figure of approximately 140,000 tonnes to 350,000 tonnes in the year 2010. This is a national interim target. In municipalities where commitment is strong and the scope for achieving natural nutrient cycles is good, superior results are expected. In municipalities where conditions are less favourable, a lower level of recovery and recycling is acceptable.

Biological waste from food companies should also be included in these processes. However, this does not apply to waste that contains contaminants or pollutants and thus cannot meet appropriate standards for use in cultivation. Nor does it apply to food waste that is mixed with other waste.

To bring about biological waste that is consistently of a high enough quality to be usable for food-crop cultivation after treatment, low concentrations of environmental toxins and contaminants are essential. This calls for highly developed collaboration throughout the chain from the farm to the kitchen. There also needs to be cooperation between all the parties who sort waste, municipalities with responsibility for waste collection and the end users of compost or decayed organic waste.

Facilitating biological methods, which are often relatively costly and laborious, also requires policy instruments of various types to ensure actual use of such methods when they are environmentally justified. The Swedish EPA estimates that attaining the foodwaste objective will represent additional annual costs of some SEK 155 million. This sum consists largely of the extra expense of containers, bags and collection, which will be covered by municipal waste-disposal charges. One support measure advocated by the Government is extended tax exemption on propellants composed of biogas derived from biological treatment processes. This tax exemption will apply up to and including 2006. At present, renewal of this exemption must be approved by the European Commission.

Another aspect of recovering phosphorus and other plant nutrients is the question of increased use of sewage sludge in agriculture. The EPA has proposed objectives for restoring phosphorus to farmland from sewage sludge, and the Swedish Government is working on this issue.

Waste incineration

The Government’s assessment: waste incineration with energy recovery is a

method of managing the kind of waste that is not suitable for material recovery or biological treatment. Waste intended for incineration should be well separated, classified and checked. Hazardous waste should not be transported for incineration mixed with other waste. Moreover, waste that is suitable for material recovery or biological treatment, or not combustible, should be separated.

The Government intends to instruct the Swedish EPA, in consultation with the Swedish Energy Agency, to investigate the scope for regulating in more detail

the requirements in the Waste Incineration Ordinance concerning, and inspections of, waste consigned to incineration.

Efforts to reduce the formation of dioxins and, as far as possible, eliminate dioxin emissions should continue. Fly ash, which consists largely of dioxins, should be managed and disposed of in such a way as to minimise the risk of emissions.

Waste incineration is set to increase over the next few years as a result of the bans on landfilling of separated combustible waste. The advantages are that more energy can be extracted from the waste and that the environmental impact from methane-gas emissions and leachate from landfills will diminish. For waste incineration to contribute to sustainable environmental life-cycle management, however, the quality of the waste incinerated is essential. A report from the Swedish EPA shows that few analyses are being carried out to check whether this waste contains hazardous and non-combustible components, or whether it is such that material recovery would be a better solution.

The Government considers that better routines are required to inspect waste consigned to incineration. The EPA is therefore being instructed, in consultation with the Swedish Energy Agency, to investigate how new provisions can be worded.

Discharges of toxic substances from waste incineration, including heavy metals, have been decreasing sharply for several decades. The new waste-incineration requirements may, according to the EPA, result in a further reduction in the quantities of dioxins released into the atmosphere. Conversion of Swedish waste incinerators will result in a decrease in dioxin formation and, by the same token, a reduced quantity of dioxin in fly ash. The EPA is being instructed to survey sources of emissions of unintentionally formed dioxins, and it will provide guidance on precautionary measures to be taken in the disposal of this ash.

Tax on incinerated waste

The Government’s assessment: a commissioner should be appointed with

the task of submitting proposals as to the possible legal technicalities of a tax on waste that is incinerated and assessing whether it is advisable to introduce a tax of this kind or whether, instead, other financial instruments are to be recommended. The commissioner should also assess what tax rate is appropriate with reference to the desired control effects.

It is often difficult for methods of dealing with waste, such as reuse, material recovery and biological treatment, to compete financially with waste incineration. At the same time, extending waste incineration, biological treatment and material recovery alike is a prerequisite for attaining the Government’s objective of discouraging landfilling of waste.

One way of attempting to balance these priorities is to impose a tax on waste incineration. A commission on waste tax has found both good reasons for and risks entailed by such a tax.

At present, there is insufficient documentation for a decision to introduce a tax on waste that is incinerated. Further analyses are needed for an assessment of whether such a tax is the best method of steering waste management in a desirable direction. The Government therefore wants to appoint a commissioner to investigate whether a tax on incineration of waste should be introduced and, if so, when this would be appropriate and what the tax rate should be.

Landfilling of waste

Waste deposition in landfills disrupts natural cycles and creates environmental problems in the form of leachate containing toxic substances, and emissions of methane –– which affects the climate –– from degradation processes. To boost environmental life-cycle management, a ban on landfilling of separated combustible waste has been in force since 2002. There is also a requirement that combustible waste be stored and removed separately from other waste. A ban on landfilling of organic waste will come into force on 1 January 2005.

Bans on landfilling of separated combustible waste and organic waste

The Government’s assessment: the 2002 ban on depositing separated

combustible waste in landfills should be retained. The option of granting exemption from the ban is only a temporary solution. Further measures may need to be taken to eliminate landfilling with exemption in its present-day form.

When the ban on depositing separated combustible waste in landfills came into force, there was a marked shortage of capacity to dispose of the waste other than in landfills. Consequently, the Government introduced an option for county administrative boards to grant exemption from the ban. This exemption applies for a year at a time, and the county administrative boards are estimated to have granted, or be planning to grant, exemptions for roughly 1,600,000 tonnes of combustible waste.

The EPA expects this quantity to decrease continuously over the next few years, especially in the light of the current extensions in capacity for both waste incineration and biological treatment. A forecast based on the county administrative boards’ reports shows that the ban on landfilling of combustible waste will largely be implemented in the course of the period 2004–06.

The Government considers that the exemption option, in its present form, should be retained only in the short term and abolished as soon as this is deemed feasible. In the longer term, exemption will be granted only in exceptional, individual cases.

No rise in tax on exempt landfilling of waste

The Government’s assessment: no special tax should, at present, be imposed

on landfills of the kind of waste covered by an exemption from either of the bans on landfilling, relating to separated combustible and organic waste.

Under the Waste Tax Act (1999:673), which came into force in 2000, a tax of SEK 250 was imposed per tonne of waste deposited or stored for a period exceeding three years. The purpose of this tax is to boost financial incentives to treat waste in a way that is superior in terms of the environment and natural resources. To date, the tax rate has been raised on two occasions and is now SEK 370 per tonne.

In the EPA’s view, combustible waste deposited under exemptions should be liable to a tax of an additional SEK 50 per tonne. This would support the bans on landfilling of combustible and organic waste, and effect a switch to other methods of waste management. However, the Government considers that there are reasons to wait and see what the effects of the recently adopted rise in the waste tax will be. In the years immediately ahead, there will be a need to build up capacity for waste disposal.

Landfilling of waste in isolated settlements

The Government’s assessment: the option of granting exemption for

individual landfills is sufficient. The Government finds no reason to use the option of granting exemption for landfilling of waste in isolated settlements under the Landfill Directive.

The EU Landfill Directive (1999/31/EC) was adopted in 1999. It forms the basis of Swedish regulations relating to landfilling of waste. The provisions of the Directive include the environmental requirements to which landfill sites should be subject. The member states can choose to exempt landfill sites in isolated settlements from certain parts of the directive.

However, the Government chose instead to introduce an option of issuing exemptions for individual landfills. A general exemption, based on the definition of ‘isolated settlement’ in the Directive, would affect only two Swedish landfill sites and reduce scope for imposing environmental requirements. On the one hand, individual exemptions are not dependent on geographical location; on the other, an assessment is based on the site’s impact on health and the environment.

Although municipalities in sparsely inhabited areas may find it difficult to dispose of waste in their own landfill sites and be obliged to transport it to larger municipalities, this is often environmentally justified. Surveys show that collected waste can be shipped long distances without substantial impact on energy consumption or the environment. However, the Government considers it important to reduce, as far as possible, the shipments that nonetheless occur and their environmental impact.

Waste management –– part of society’s infrastructure

A smoothly functioning system for disposing of waste is an essential element in the infrastructure of society. It is comparable to the electricity and water supply or the transport network. The infrastructure of waste management comprises collection, transport and various means of waste disposal. Household, public-sector activities and companies all depend on municipal or private actors offering a workable system of waste management.

Several major changes have affected waste management in the past decade. During the 1990s, producers assumed responsibility for packaging, waste paper, tyres, vehicles and electronic products. The result has been a sharp increase in recycling of waste, but the changes have also led to dissatisfaction among municipalities and households because of the lack of clarity regarding responsibility, and to littered recycling depots. At the same time, the previously municipal waste management has been opened to market actors, and this has resulted in new roles with respect to waste collection and disposal. These changes have been implemented at the same time as the technical requirements to which landfills are subject have been made more stringent and bans on the landfilling of certain types of waste have been introduced.

The Government sees a need for several aspects of waste management to be reviewed. Producer responsibility for packaging and collection of hazardous waste needs developing further. In addition, the division of responsibility among different parties should be clarified. Knowledge about waste can also be accumulated in a better way. The Government sees these changes as important means of promoting a further shift to sustainable environmental life-cycle management.

Swedish Environmental Protection Agency’s broader role

The Government’s assessment: waste management should be seen as part of

society’s infrastructure. The Government therefore considers that the Swedish EPA’s functions include monitoring waste-management capacity and methods, and working for waste management to take place in an efficient and, for consumers, simple manner. However, this does not mean that the municipalities’, producers’ and other parties’ responsibility diminishes.

In recent years, major changes have taken place with respect to waste management. The need for further development makes it necessary for the state to increase its commitment in this sector. This should be effected through increased responsibility on the EPA’s part.

The EPA’s remit emphasises the agency’s responsibility for providing an impetus in the shift to sustainable waste disposal. To date, this work has largely been restricted to the ecological dimension of waste management. This task should be expanded to include monitoring of waste systems’ capacity and efficiency.

Nevertheless, it is important to point out that the EPA’s responsibility should be confined to monitoring and observing the development of waste management. Responsibility for ensuring that the systems for collection and disposal of waste function properly should be borne by municipalities, producers, operators and other parties.

Formation of a council for waste issues

The Government’s assessment: a council to deal with waste issues should be

set up in the Swedish EPA, to advise and assist the EPA in the implementation of waste policy and broaden consultations with various parties.

There are many stakeholders in waste management. A forum for both public and private parties to discuss waste-related issues is needed. The Government therefore wishes to set up a council for waste issues to enable public agencies, producers and municipalities to discuss various issues, such as the bans on landfilling of combustible and organic waste, present-day collection systems and producer responsibility for new product categories.

The purpose of setting up this council is not to create a new public agency as such, but to establish an organisation to coordinate work relating to waste. The council should work for a simple, efficient system of waste management. It should perform an advisory role and assist the EPA in the implementation of waste policy. Representatives of central parties in the waste sector should, in particular, be included but the business sector, consumers and voluntary organisations should also be represented.

Boost to municipal, regional and national waste planning

The Government’s assessment: the instrument of waste planning should be

reinforced at municipal, regional and national level. The planning should be aimed at laying down clear strategies for attaining objectives in the waste sector. The planning should also be used to enhance knowledge of waste quantities and flows, and of disposal capacity. The EPA is to be charged with drawing up a national waste plan. The responsibility of the county administrative boards will be strengthened, and municipal waste planning will be adapted to prevailing conditions.

To date, waste management has taken place almost exclusively at municipal level. Most municipalities previously had their own landfills for disposing of their inhabitants’ waste. Nowadays, the municipalities are no longer solely responsible for ensuring that there is sufficient capacity and infrastructure to deal with waste. The new requirements concerning waste management and disposal call for effective coordination in large areas. The Government therefore considers that regional and national waste planning needs developing as well.

The principal function of waste planning is to serve as a policy instrument that translates the national environmental quality objectives and other objectives relating to waste into practical action. The waste plans should serve as decision-making agencies’ documentation for new measures in the waste sector, and also to guide businesses considering decisions on investments for waste disposal. Waste plans should contain facts about the volume of waste, capacity for its disposal and overall strategies for the work.

The activities involved in waste planning at national, regional and municipal level differ in nature and, in part, in purpose. However, they have much in common and it is therefore important for the various levels to be capable of functioning in chain fashion.

The municipalities’ practical responsibility for waste management has been progressively reduced, but the Government considers that they still have a key function to perform in order for waste systems to work properly. To its residents, a municipality is often the natural point of contact when they have views on waste management, regardless of who is formally responsible for the waste. It is important for the municipalities to maintain their local overview by means of waste planning. To permit control of the quantities and flows of waste in the municipality, overall municipal planning responsibility should continue to apply to all waste that arises in the municipality, and not only to waste for which the municipality is responsible in terms of collection and disposal.

New requirements concerning treatment of waste require collaboration across municipal borders. Long-term strategies, technically complicated and expensive treatment methods and fulfilment of regional objectives are factors that indicate the need for regional planning. Today, many municipalities are already collaborating regionally to devise municipal waste plans. The county administrative boards’ role in planning work should be strengthened so as to enable them, for example, to initiate consultations on future waste-treatment capacity. The Government is very much in favour of other voluntary regional forms of collaboration that may also involve the business sector.

There is a need for clear strategies of waste management at national level as well. The Government considers that a national waste plan should be developed. This should contain overall strategies, long-term policy instruments and details of a division of responsibility for the attainment of the various objectives. The plan should also include a report on the quantities of various categories of waste, and a follow-up of the workings of waste collection: this concerns, above all, the level of services to households. How waste should be treated and the environmental impact of waste management should also be covered. The EPA will be charged with drawing up a national waste plan by 31 December 2004.

Clarification of the waste owner’s responsibility

The Government’s proposal: the responsibility incumbent on every waste

owner should be spelt out in the Swedish Environmental Code. It involves an obligation to ensure that waste is managed in a manner that is acceptable from the health and environmental points of view. The regulation should serve to remind the parties concerned that, under other regulations, producers and municipalities are already or may at some future date become obliged to manage waste, or that in some cases waste should be managed by the municipalities.

The environmental legislation contained in the Environmental Code includes various rules relating to the waste sector. One is that all those who produce waste –– private individuals and businesses alike –– must have sufficient knowledge to avoid adverse environmental impact. The Code also contains requirements that every party must conserve energy and resources, for example through reuse and recycling.

The Swedish Environmental Code thus applies to every member of the community. Responsibility for waste that arises in the course of commercial activities is regulated only in the general rules of consideration. This has proved to result in a lack of corporate awareness of the responsibility they actually bear for disposing of their own waste in an acceptable manner. Municipal responsibility for household waste, for example, does not entail ensuring that there is capacity for disposal of other waste.

The Government considers that clear responsibility combined with requirements concerning knowledge of resource efficiency may result in an increase in material recovery, and therefore proposes that this responsibility be clarified in the statutory provisions. Under the proposed provision, an owner of waste must ensure that it is managed in a manner that is acceptable with respect to its health and environmental impact. The proposed provision is not, however, restricted to waste that has arisen in the course of commercial activities. Instead, it focuses on all those who produce waste. This clarification of the legislation should be supplemented by the provision of guidance and information to businesses concerning the implications of the Environmental Code and ways in which companies can address waste issues.

Producer responsibility for packaging and waste paper

The Government’s assessment: statutory regulation of producer

responsibility for packaging and waste paper should be retained. Responsibility and obligations for collection of packaging and waste paper should be clarified for all the parties involved.

Producer responsibility for packaging and waste paper was introduced in October 1994, and means that producers are responsible for collecting and disposing of discarded products. The purpose of producer responsibility is to induce producers to modify their products, making them more ecoefficient, so as to minimise environmental load and resource consumption as a whole. The intention is also for products to be designed in such a way as to permit their reuse or recycling.

A commission of inquiry has reviewed producer responsibility, especially in the packaging sector. In general, this showed that the objectives of producer responsibility for packaging and waste paper have largely been attained. This applies both to recycling levels and to environmental purposes, such as resource conservation and reduced volumes of waste landfilled. The commission also found that the level of current recovery is macroeconomically justifiable.

The commission found some shortcomings in the system. First, consumers lack sufficient scope for participating in the systems. Secondly, there are unclear points concerning the

responsibility and obligations of various players in the sector. There is, for example, uncertainty in the interplay between producers and municipalities regarding the issue of who is to run, own and develop the systems. Producer responsibility meant that a number of materials companies were formed. These engage private or municipal entrepreneurs to collect and dispose of the waste. The materials companies’ operations have a bearing on several spheres of municipal decision-making, such as municipal waste planning.

In the Government’s view, producer responsibility has largely fulfilled its purposes and entailed a valuable link between product and waste management. It should therefore be retained, but needs developing further. One measure sought by the Government is clarification of the division of responsibility in the areas where unclear points persist.

Producers given responsibility to improve accessibility to consumers

The Government’s assessment: it should be simpler for consumers to

participate in the sorting of packaging and waste paper at source. This can be effected through an improvement in services to consumers. Producers’ collection systems should be adapted to local conditions, preferably by means of collection points close to buildings where appropriate.

Producer responsibility means that producers should offer collection systems that enable households to sort out their packaging and waste paper from the rest of household waste. The Government considers it important for consumer participation in the system to be easy. Consumers must also have environmental motives for sorting their waste. Presentday systems of recycling depots make it difficult for many groups in society to participate, since they are a long way from the nearest collection point. Collection of household packaging waste and waste paper needs developing and should, to a larger extent, take place closer to the place where the waste arises.

The Government therefore considers that the producers’ collection systems must be extended in such a way that neighbourhood collection takes place on a larger scale. This extension must be effected in consultation with municipalities and property owners. The Government also considers that there is reason for both the municipalities and producers to jointly adapt their systems for collecting household waste in such a way as to provide simple, easily accessible systems for consumers.

According to the commitment made by producers through the materials companies, neighbourhood collection is to be extended in order to cover at least 25 per cent of households by 2003. According to the Government, this commitment is a step in the right direction, but all households are entitled to a full service level. There is therefore reason for further extension of collection close to buildings. More stringent requirements concerning accessibility of producers’ collection systems will therefore be imposed.

There is also uncertainty as to who is responsible for waste collection and disposal around the producers’ recycling depots. The Government considers that this issue is important to clarify. Poor scope for households to hand in their bulky refuse may contribute to the littering that occurs. The Government should review whether there is a need for clearer stipulations that the municipalities should provide good services in this area.

Clarification and strengthening of the municipalities’ role in producer responsibility

The Government’s assessment: the municipalities should be given

responsibility for planning collection systems and issuing information for households.

The municipalities are already responsible for collecting and disposing of household waste from their inhabitants. Accordingly, the municipalities also have a key role to play in collection of packaging and waste paper from households. At present, municipal responsibility is confined mainly to supervising the operation of collection.

Producers’ extension of their collection systems should, as far as possible, be adapted to the structure of municipal collection of household waste. The municipalities’ responsibility for waste planning should, to a greater extent, include planning of the collection systems for packaging and waste paper in consultation with producers or their representatives.

To make it easy for consumers to take part in the systems, there is a need for information to be developed and, to a larger extent, drawn up at local level. It is important for the provision of information to be coherent and adjusted to local conditions. Overall responsibility for providing information to households should therefore be borne by the municipalities. The information also needs improving through instructions as to how the sorting should be done, where and why, but also the outcome to which it has actually given rise in the form of genuine recycling.

Development of consultations between producers and municipalities

The Government’s assessment: local consultations should be developed and

clarified.

Producers are obliged to consult with the municipalities concerning collection systems for removal of packaging waste. However, an unclear division of responsibility has meant that collaboration has not worked properly and often foundered on questions of how many recycling depots should exist and where they should be located. The amendments in existing ordinances sought by the Government will clarify who is responsible for what. This will mean that the unclear points are reduced and there will be better scope for collaboration between the parties involved.

It is advisable to review how these consultations could develop, and to clarify which issues they should cover. As mentioned above, the Government considers that the municipalities should be given more influence over planning of producers’ collection systems for packaging and waste paper.

Improved management of hazardous waste from households

The Government’s assessment: municipalities’ responsibility for collecting

households’ hazardous waste, and households’ responsibility for sorting this waste according to the municipality’s instructions, should be strengthened and clarified.

One precondition for environmental best practice in waste disposal is that the waste should contain a minimal quantity of hazardous substances. It is therefore essential for hazardous waste to be separated from other waste. It is also important for this collection to take place at a high and even rate, with the ambition of collecting all hazardous waste. This sorting can enhance the scope for reducing the spread of harmful substances while making it possible for them to be disposed of in a better way.

At present, there is a major difference in levels of ambition between the municipalities in terms of collection of hazardous waste from households. A high service level in the form of numerous collection points has proved to be connected with a larger volume of hazardous waste collected. Like other aspects of managing waste from households, highquality services to households and scope for households to participate easily in the system are important. Improving access to collection systems is therefore vital.

The Government wishes to amend the Waste Ordinance to clarify municipalities’ responsibility for collecting households’ hazardous waste. Households’ responsibility for sorting this waste, according to municipal instructions, should simultaneously be elucidated. The Government also deems it necessary to issue improved information for households on what hazardous waste is and how to dispose of it.

Review of municipalities’ sole right to manage hazardous waste

The Government’s assessment: the scope for the municipalities to secure the

sole right to waste management, through increased responsibility for transport, recycling and elimination of hazardous waste, should be ended in accordance with previous Government decisions. However, one precondition is the existence of a system that assures good control over the flows of hazardous waste. The Swedish EPA should therefore be commissioned to explore whether additional or other types of measures are needed to ensure good control over hazardous-waste flows.

At present, the municipalities can assume responsibility for disposing of hazardous waste. The Government has already abolished the municipalities’ monopoly in the disposal of non-hazardous waste. The purpose was to give the business sector increased responsibility for ecological production of goods. Another step in this direction would be to expose to competition the parts of waste management that do not relate to households.

The Government has previously reached the assessment that the monopoly for hazardous waste, too, should be abolished. However, reduced municipal influence presupposes that

the regulatory system takes such a form as to afford good control over, and knowledge of, the flows of hazardous waste. Today, there are regulations for management of hazardous waste in several phases, such as transport, recycling and elimination, and also for crossborder shipments of hazardous waste. In the Government’s view, municipal monopolies are not the only way of obtaining good control of hazardous-waste flows.

On the other hand, the Government considers that whether the existing regulations are sufficient has not been investigated. An overview of existing regulations and control systems should therefore be implemented before a final decision is reached. The Government is instructing the EPA to investigate whether the existing regulations are sufficient or whether new measures are needed, and if so which. The objective is for an overview of the regulations to be implemented to permit deregulation to be reconsidered.

Legislation on waste and definition of waste

The Government’s assessment: to promote waste recycling, the Government

intends to continue working for an improvement in the regulations governing waste management, while a high level of protection for human health and the environment is retained. A simplification should therefore involve clarifying the definition of waste.

The extensive regulations relating to waste include unclear points regarding the definition of waste, in particular. These mainly concern the question of when something becomes waste and that of when something ceases to be waste. Today, the provisions are perceived as obscure and various applications are made.

The current obscure and complicated regulations may be an obstacle to the attainment of a society adapted for maximum recycling and recovery. Anything regarded as waste is subject to a completely different set of regulations than what is not waste. Depending on how the definition of waste is interpreted, various requirements may thus come to apply. The question of when waste should be classified as hazardous is also perceived as unclear. The waste definition is used throughout the EU, and Sweden therefore has only limited scope to clarify this through legislative amendments and guidance. The European Court of Justice has adjudged a large number of cases relating to the interpretation of the waste definition, and this shows that interpretation problems are ubiquitous in the EU.

Intensified supervision and guidance

The Government’s assessment: guidance and supervision are crucial both in directing

waste to the right treatment installation and in ensuring a high level of environmental protection in landfilling, incineration and material recovery alike. Guidance on application of the regulations is important to ensure their application at a high and even level throughout Sweden, but also to increase the impact of generally worded provisions, such as the general rules of consideration contained in the Swedish Environmental Code.

Legislation on waste has changed substantially in the past few years. A large volume of new or amended legislation has, for example, been introduced. The Environmental Code is the paramount example. One innovation it contains is a general obligation for everyone in society to conserve raw materials and energy, and to make use of opportunities for reuse and recycling.

To investigate how the Code is being applied, the Government is implementing an evaluation of the new legislation. This work shows that the new portions of legislation, regarding conservation of raw materials and energy, have still not brought about any major change. This is because of uncertainty as to how this should be translated into specific requirements in individual cases. The Government considers that guidance is needed to ensure that the principles of the environmental life-cycle approach in the Code have an impact. A change in this area is extremely important to attain effective use of energy and raw materials, thereby reducing both climatic impact and the volume of waste.

The EPA should be able to use its role as the leading supervisory authority to step up its guidance concerning the Code. The Government considers that there is also a need for guidance and supervision for several ordinances relating to waste, to make interpretation correct and equivalent throughout the country. These ordinances include the Landfill Ordinance and the Waste Incineration Ordinance.

Responsibility for supervising producer responsibility for electrical and electronic products should also be clarified. At present, only submission of information to the EPA is required. The Government is to impose requirements concerning supervision of producer responsibility for electrical and electronic products.

Specific product categories and types of waste

Tighter controls on producers’ goods

The Government’s proposal: if it is necessary to promote a decrease in the

amount of waste that arises, or waste management that is acceptable from the health and environmental points of view, the Government or the agency appointed by the Government may issue certain regulations. These regulations would concern producers’ obligations to ensure that their products have a certain composition, and are reusable and recyclable in some degree. Regarding products other than packaging, these regulations may be issued only if they are necessitated by Sweden’s membership of the European Union.

The composition and content of goods have a major bearing on the scope for their environmentally sound disposal as waste. Here, producers have a key role; this is shown in, for example, the statutory provisions on producer responsibility for various types of packaging. With these statutes, the Government can impose requirements concerning the materials used for making the packaging and how well these can be recycled.

To affect the total volumes of waste in society, imposing controls on packaging is obviously not the only requisite measure. The same connections between the composition

of a product and its potential management as waste are, of course, generally applicable. Thus, scope for extending the requirements to all producers is important. This allows enhancement of their awareness that the design of their products, in terms of the materials used and how they can be recycled, has a crucial bearing on the work of bringing about sustainable environmental life-cycle management. The scope for issuing regulations at national level is limited, partly given the fact that national requirements concerning the composition of goods may be trade barriers that are unacceptable in the EU. However, producer responsibility is beginning to assume more importance in the Union’s waste legislation, partly owing to two new directives relating to electronics. These regulate waste in the form of electrical or electronic products and the use of certain hazardous substances in the same. These two directives enable members to encourage producers to design their electrical and electronic products in such a way as to facilitate dismantling and recycling.

The Government’s assessment is that work to make goods more ecoefficient at European level has a high priority, since joint efforts of this kind yield the largest environmental effect. From the Swedish point of view, however, it is important to proceed further with work to develop environmentally sound goods and products at national level as well.

Financial guarantees for producer responsibility

When products are discarded and need to be disposed of as waste, recycling companies want remuneration for the costs of their waste management. If the product is regulated by any of the provisions on producer responsibility that have been introduced, it is usually the producer who has to defray the costs. This is a system that works as long as the producer is still in business. There is a risk of problems when it comes to long-life products, such as cars, white goods and various types of home electronics.

This problem can be solved with voluntary or compulsory insurance for producer responsibility. A minor cost increment added at the time when the product is purchased is placed in a fund that guarantees that the waste management can be paid for even if the producer has gone out of business. Payment of interest on the insurance premium permits a low cost to the consumer.

The Government regards it as advisable for industrial sectors with long-life products to consider various types of financial guarantees for disposal of discarded products. This is an issue that the EPA, in collaboration with the sectors concerned, can develop further in conjunction with its continued work on an environmentally oriented product policy.

Extended system for return packaging

The Government’s proposal: the Act (1991:336) on Certain Beverage

Containers and the Act (1982:349) on Recycling of Aluminium Beverage Containers should be repealed. Instead, the Government or the agency it appoints is authorised to issue regulations obliging producers to ensure that plastic and metal containers for ready-to-drink beverages are covered by return systems, and that these systems are designed in a way that, through payment of a deposit or premium, encourages people to return the containers. In addition, the Government is authorised to issue the kinds of regulations

concerning transfer, labelling, permission and charges that are currently contained in the above-mentioned statutes.

For several years, there have been laws on return and deposit systems for beverage containers made of aluminium, as well as PET. Paying a deposit prompts consumers to take back the packaging for recycling. The system is well established and enjoys high credibility with consumers.

The Government considers that it is urgent to retain and develop present-day return and deposit systems. Collection rates are high, and there is reason to review scope for expanding the systems to include other plastic or metal containers for ready-to-drink beverages. The Government proposes that the requisite amendments to the Environmental Code be carried out to permit provisions on expanded return systems to be drawn up.

It is also important, when consumers return their containers, for easily accessible systems to exist for this purpose. The Government therefore sees a need for food retailers and the brewery industry to increase the number of reception sites with automatic machines for return of beverage containers.

Metal cans

Aluminium is not the only metal used as a material in cans. In 2000, some 20 million steelplate beverage cans were imported into Sweden. Granted, these cans are covered by producer responsibility for the containers, but they are not included in any deposit system. For the consumer, it is not easy to decide whether a can is made of aluminium or steel plate. Consumers may therefore perceive it as frustrating to obtain a deposit only for some of the cans they return. The risk is that this may cause a problem of credibility for the deposit system. Studies also show that containers for which no deposit is payable cause an increased risk of littering, compared with containers included in the deposit system.

Consumers’ continued confidence in return systems for metal cans is important. The result will be a continued high recycling rate and reduced littering. In the Government’s estimation, it is vital from the environmental point of view that all metal beverage containers commercially imported into or sold in Sweden should be included in returndeposit systems. These systems should therefore be demanded from producers.

Plastic bottles

Provisions concerning return systems for plastic beverage containers apply only to those made of PET. The background is that when the law was introduced there were no alternative plastic materials on the market. Today, there are several other reasons for considering an extended deposit system.

Development has taken place since then and there are now several varieties of plastic bottle in which PET is combined with layers of other plastics. Entirely new materials and combinations will probably be developed in the future. One consequence of the deposit requirement currently applying to PET bottles is, moreover, that containers made of other polymeric materials (various types of plastic material) is relatively inexpensive. This may be disadvantageous to the types of containers included in the present-day return system.

All in all, this means that containers made of other polymeric materials should be covered by the same regulations as PET bottles. The Government’s assessment is that it should be made clear that all plastic bottles for beverages that are commercially imported into Sweden or sold here should be included in return systems with deposits to encourage the consumers to take the bottles back.

Private import of beverage containers

With Sweden’s EU membership, private imports of beer and wine have increased. The cans and bottles that enter the country are not included in the Swedish deposit system and no funds have been allocated for their disposal. The containers end up either in Swedish systems of container collection or in household waste, where they result in resource wastage. The Government will therefore instruct the Swedish Board of Agriculture to monitor trends of private imports and, in consultation with the Swedish EPA, present proposals for measures if necessary. Glass bottles should also be included.

Refined producer responsibility for vehicles

Since 1998, producer responsibility for vehicles has been in force. Anyone who has manufactured or imported vehicles into Sweden must ensure that their materials and components are reused, recycled or otherwise disposed of in an environmentally acceptable manner. The foremost obligation for a producer is to take back, without remuneration, all scrapped vehicles registered before 1998. The producer must ensure that an end-of-life vehicle is destroyed according to the rules in the Motor Vehicle Disposal Act. Under this Act, only authorised vehicle-disposal operators are permitted to carry out this destruction. As an incentive for vehicle disposal by authorised operators, a vehicle-disposal premium has been introduced. This premium is disbursed to the owner of the vehicle when it is scrapped, and is intended to cover the charge for vehicle disposal. The size of the premium depends on the age of the vehicle, in order to reflect the operator’s charge for its disposal.

The vehicle-disposal premium from 1 July 2001 is as follows:

Supplementary regulations on the vehicle-disposal charge

The Government’s proposal: the provisions of the Motor Vehicle Disposal

Act (1975:343) relating to the vehicle-disposal charge with new provisions concerning payment of the charge into a special account; when the charge should be deemed to have been paid; and interest calculation and payment.

With effect from 1 January 2003, the Swedish National Road Administration has taken over primary responsibility for the charge from the National Tax Board. In conjunction with the review of the Motor Vehicle Disposal Act, the Government wishes to make minor

amendments regarding the vehicle-disposal charge. These amendments relate to interest on the charge, grant of respite and collection of the charge.

Change in supervision of compliance with Motor Vehicle Disposal Act

The Government’s proposal: the municipal committee or committees that

perform functions relating to protection of the environment and health in a municipality should exercise the requisite local supervision of compliance with the Motor Vehicle Disposal Act (1975:343) and regulations issued pursuant to this Act. The Swedish EPA should retain its role as the central supervisory authority. The local supervisory authority should be given the power to decide on the injunctions or prohibitions required to ensure compliance with the Act or regulations issued pursuant to it. An injunction or prohibition decision may be issued under penalty of fine.

At present, the EPA is the sole supervisory authority for the Motor Vehicle Disposal Act. The Government proposes that municipalities be given local responsibility for ensuring that vehicle disposal and dismantling comply with the requirements laid down in the Environmental Code. Central responsibility for supervision should be retained by the EPA, with such functions as coordination of local supervision and provision of support and advice to the municipalities.

The advantage of having the municipality as the local operative supervisory authority is that it permits supervision that is more active. This can protect serious vehicle-disposal operators against competition from operators who do not comply with legislation. With the system proposed, the municipality will become the authority in charge of supervising both vehicle disposal as an environmentally hazardous activity under the Environmental Code, on the one hand, and, on the other, vehicle-disposal operators’ compliance with the administrative requirements pursuant to the Motor Vehicle Disposal Act.

Sanctions in the Motor Vehicle Disposal Act

The Government’s proposal: a sanction provision should be inserted into the

Motor Vehicle Disposal Act (1975:343), whereby a person who engages in commercial vehicle-disposal activities without authorisation may be liable to pay fines.

Under the Motor Vehicle Disposal Act, passenger cars, buses and trucks with a total weight not exceeding 3.5 tonnes must be disposed of by authorised vehicle-disposal operators only. However, it is common for vehicle-disposal operations to be conducted by unauthorised persons or businesses. These activities involve a risk of inferior material recovery and disposal of hazardous substances in vehicles.

Today, unauthorised vehicle disposal is an intractable problem. By law, the only punishable offence is falsely giving oneself out as an authorised vehicle-disposal operator. Operators who neither are authorised nor pretend to be such thus cannot be stopped. The

Government therefore proposes an extension of the prohibition to make it punishable to engage in commercial vehicle-disposal activities without authorisation.

Financing future vehicle collection and recycling

The Government’s assessment: in accordance with the Motor Vehicle

Disposal Directive, final owners should be able to leave their end-of-life vehicles for disposal free of charge. The Government intends to investigate whether it is feasible to achieve this by ruling that payment for vehicle disposal be made direct from the Motor Vehicle Disposal Fund to the vehicledisposal operator. This work should also include making proposals as to how the option of vehicle deregistration should be changed in such a way as to reduce dumping of end-of-life vehicles.

The vehicle-disposal premium that owners receive on leaving their vehicles for disposal was raised on 1 July 2001. The purpose of this rise was to compensate vehicle owners for increases –– expected and already implemented –– in vehicle-disposal operators’ prices. As yet, there are no data showing that, owing to this premium rise, fewer vehicles are now abandoned or dumped. The premium system appears to govern the operators’ reception charge for vehicles, in that raised premiums also lead to higher charges. To some extent, this may be explained by the tightening of environmental controls on vehicle disposal, but it may also be that the raised premiums are taken out as higher profits by the operators.

The Government’s assessment is that a system in which the cost of vehicle disposal is paid direct from the Motor Vehicle Disposal Fund to the vehicle-disposal operator is an interesting option. It could solve the difficulties entailed by the current vehicle-disposal premium, and also enable owners to leave their vehicles for disposal free of charge. The Government wishes to investigate how owners’ handing-in of vehicles free of charge could be organised in collaboration with vehicle manufacturers, vehicle-disposal operators, consumer organisations and the public agencies concerned. Another relevant part of this work is a detailed survey of vehicle owners’ obligations and deregistration options.

Final storage of mercury

The Government’s assessment: waste containing at least 1% mercury by

weight should be consigned to permanent storage deep down in the bedrock. Exemptions should be permissible only with respect to tiny quantities of waste or if other special reasons exist. If it is found compatible with the intentions of the Swedish Environmental Code, waste containing at least 0.1% mercury by weight should also be stored in deep rock locations. The Government intends to insert such requirements into the provisions of the ordinance concerned. The requirements on deep rock storage should apply with effect from 1 January 2015. The Government will appoint a coordinator to coordinate implementation, taking technical, environmental, social and economic conditions into account. Reports on the implementation should be submitted to the Government every three years to ensure that work proceeds according to plan.

Mercury is a highly toxic metal that is deposited in nutrient chains and is not degradable. It can cause extensive damage to health and the environment. In Sweden, restrictions on the use of mercury already exist. According to the chemicals strategy that has been drawn up for the environmental quality objective ‘A Non-Toxic Environment’ (Govt. Bill 2000/01:65), newly produced goods must, as far as possible, be free from mercury by the year 2003. Existing goods that contain mercury should be handled in such a way as to prevent its leaking into the environment. The objective is for the overall use of mercury, with some exceptions, to have ceased by the year 2010 at the latest.

As a result of efforts to eliminate mercury from the natural environment, there will be an abundance of mercury waste by 2010: an estimated 15,000 tonnes of waste with a concentration of mercury exceeding 1%. This waste must be disposed of and stored safely. Several commissions of inquiry have indicated that the method of storing mercury deep inside the bedrock is, in environmental terms, the best option for final storage despite the high investment costs involved. Unlike surface storage, deep rock storage can isolate the mercury for periods exceeding a millennium and, accordingly, avoid problems for future generations.

Companies that produce mercury-containing waste should collaborate to devise a joint solution, but the Government’s view is that an external party should be charged with coordinating this work. Financing and storage location are salient issues. In the Government’s estimation, final storage of mercury-containing waste should be initiated by the year 2015. Reports on work to achieve this aim should be submitted every three years.

Sweden is well ahead in international endeavours to eliminate mercury from the natural environment. Both in the EU and in UN, discussions on the mercury issue have started and Sweden is a driving force in bringing about policy decisions resembling those taken in Sweden. The Government’s view is that a future Swedish system may be a model for other countries to follow.

Improved disposal of building and demolition waste

The Government’s assessment: development in the building sector’s waste

management, especially with respect to hazardous waste, has been too slow to date. The Government therefore intends to instruct the National Board of Housing, Building and Planning, in consultation with the Swedish EPA, to develop policy instruments for supervision and guidance, and to propose additional measures and possibly new interim targets for waste management in the building sector. However, the Government is in favour of the voluntary commitment made by the ‘Ecocycle Council for the Building Sector’ to pursue and monitor the sector’s efforts to attain the national environmental quality objectives.

Waste from building and construction contains large quantities of materials that can be recovered, including wood, plastic and metal. Nevertheless, a great deal of building and demolition waste is deposited at landfills every year. Apart from the importance of

recycling materials, buildings contain many different types of components that may contain organic environmental toxins, mercury and other heavy metals. These substances must be disposed of in such a way as to prevent their release into the environment.

The ‘Ecocycle Bill’ of 1993 marked the inception of environmental life-cycle management in the Swedish building and construction sector. ‘The Ecocycle Council for the Building Sector’ was formed and presented its plan of action, with voluntary commitments and objectives for environmental work. There has been an improvement in the management of hazardous waste, and sorting of building and demolition waste at source has increased.

More recycling of building and demolition waste

Today, many companies in the sector engage in advanced separation of waste into several fractions. Part of the building industry’s voluntary commitment was to halve landfilling of building and demolition waste by the year 2000. The estimate of the quantity of building and demolition waste deposited at landfills is, however, based on highly uncertain figures. This uncertainty makes it impossible to show whether the target of halved landfilling has been attained.

Landfilling has also proved difficult to avoid, partly because of undeveloped markets for reuse and material recovery. The Government’s assessment is that a functioning market for recycling can be created only if building and construction companies themselves start to demand it.

Although there has been an increase in separation and recycling of building and demolition waste, it is necessary for these efforts to be developed further. The proposed clarification of the waste owner’s responsibility applies to the building and construction sector, as to others. Here, the EPA has a key role to play in providing guidance concerning building methods, property maintenance and demolition.

Safe disposal of hazardous waste

In recent years, knowledge of the components in buildings that contain environmentally hazardous substances has grown. Despite inputs on the part of the industry, there are still major shortcomings in the management of hazardous waste, especially in demolition and conversion work. Substances like mercury and PCBs may constitute a substantial risk unless they are disposed of in special ways.

The Government’s conclusion is that application of the regulations concerning hazardous waste has been poor, given the voluntary nature of the industry’s commitment. The inputs made have not been sufficient to ensure that hazardous substances are identified and disposed of in a safe manner.

Sale of the state’s shareholding in Sydkraft SAKAB AB

The Government’s proposal: the Riksdag authorises the Government to sell

its remaining shareholding in Sydkraft SAKAB AB.

Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB) was formed in 1975 to be the sole enterprise in charge of final disposal of environmentally hazardous waste. The state has repeatedly reduced its stake in SAKAB according to its assessment that the state should not steer development in individual companies or sectors. Since 1995, a state shareholding in this company has been retained to afford continued influence by such means as board representation. Sydkraft is the principal owner of SAKAB, which has changed its name to Sydkraft SAKAB AB.

On 1 July 1994, the Government abolished SAKAB’s sole right to dispose of hazardous waste in Sweden. Several companies have established themselves on the market for disposal of hazardous waste. The Government considers that there is therefore no longer any reason why the state should continue to exert influence on the company, and proposes that the state’s shareholding in Sydkraft SAKAB AB be sold.