Europeiska Centralbankens Yttrande av den 28 september 2023 om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik (CON/2023/29)

Inledning och rättslig grund

Den 20 juli 2023 mottog Europeiska central-banken (ECB) en begäran från Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik (nedan kallat förslaget till förordning).

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som påverkar de uppgifter som tilldelats ECB avseende insamlingen av statistiska uppgifter enligt artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan). I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

1.1. I enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 och rådets förordning (EG) nr 2533/98 ska europeisk statistik utvecklas, produceras och spridas av både europeiska statistiksystemet (ESS) och Europeiska centralbankssystemet (ECBS). ESS och ECBS verkar inom två olika rättsliga ramar som återspeglar deras respektive styrningsstrukturer och vikten av att säkerställa nära samarbete och lämplig samordning vid utförandet av deras statistikfunktioner.

1.2. Förslaget till förordning syftar till att göra den rättsliga ramen för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik samt det europeiska statistiksystemet redo inför framtiden. Förslaget till förordning syftar till att uppnå detta genom att göra det möjligt för ESS att reagera snabbare och effektivare på akuta statistikbehov i krissituationer, underlätta tillgången till uppgifter som innehas av privatpersoner, samt göra det möjligt för ESS att uppfylla användarnas behov av mer detaljerad information, som produceras snabbare, mer frekvent och med djupare insikter. En sådan produktion av mer detaljerad information möjliggörs av den tekniska utvecklingen, såsom framväxten av digitala och internetgenererade data. ECB stöder och delar dessa mål med ESS och anser att de är lika relevanta för ECBS utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik inom dess respektive behörighetsområde.

1.3. ECB betonar dessutom att förslaget till förordning samt styrningen av europeisk statistik inom ESS och ECBS bör anpassas till den bredare europeiska datastrategin. Datastrategin syftar till att göra unionen ledande i ett datadrivet samhälle genom att skapa en inre marknad för data där data kan flöda fritt inom unionen och mellan sektorer till förmån för företag, forskare och offentliga förvaltningar. I datastrategin erkänns att unionen för att fånga upp fördelarna med en bättre användning av data måste förbättra sina förvaltningsstrukturer för hantering av data och öka sina pooler av kvalitetsdata som är tillgängliga för användning och vidareutnyttjande. Dessa viktiga övergripande mål bör fortsätta att driva reformen av de rättsliga ramarna för europeisk statistik.

1.4. Med tanke på dessa gemensamma mål anser ECB att det är desto viktigare att ESS och ECBS-medlemmarna fortsätter sitt nära samarbete för att minimera rapporteringsbördan och garantera den samstämmighet som krävs för att framställa europeisk statistik. Detta gäller särskilt de områden för statistikproduktion där ESS och ECBS har ett gemensamt ansvar, såsom framställning av finansräkenskaper och betalningsbalansstatistik. Men dessa mål främjas också genom ett nära samarbete där ECB har huvudansvaret för att framställa statistik, nämligen genom att se till att ECBS-medlemmarna direkt eller indirekt får använda uppgifter som används och framställs av ESS, så länge behovet är motiverat.

1.5. Ett nära samarbete är också avgörande för att förbättra det sätt på vilket data görs tillgängliga och används för att hantera samhälls-, klimat- och miljörelaterade utmaningar. På statistikområdet kräver detta säker och snabb datadelning mellan offentliga institutioner och mellan sektorer för att säkerställa att mer och bättre integrerad data blir tillgänglig för användning, samtidigt som skyddsåtgärderna för uppgifterna bibehålls. Om man inte utnyttjar den möjlighet som uppstår i samband med översynen av förordning (EG) nr 223/2009 för att förbättra möjligheterna att dela uppgifter mellan betrodda producenter av officiell statistik, kan detta få tydliga konsekvenser för uppnåendet av relevanta politiska mål på unionsnivå.

1.6. Mot denna bakgrund och med tanke på ECBS roll som en av pelarna, tillsammans med ESS, för framställningen av europeisk statistik, anser ECB att ESS och ECBS gemensamt bör ta itu med de nya utmaningar som förslaget till förordning avser att tackla. Detta bör ske på tre olika områden.

1.7. För det första måste uppdateringarna av respektive rättsliga ramar, dvs. förordning (EG) nr 223/2009 och förordning (EG) nr 2533/98, samordnas, särskilt för att förbättra det nuvarande systemet för utbyte av uppgifter för statistiska ändamål mellan de båda statistiksystemen för att anpassa dem till de nya utmaningar som den europeiska statistiken står inför, för att minska producenternas börda samt för att sammanställa högkvalitativ officiell makroekonomisk statistik och uppnå bättre statistiska resultat.

1.8. För det andra noterar ECB att förslaget till förordning skulle införa en ny uppsättning regler för att underlätta insamlingen av uppgifter för att tillgodose brådskande statistikbehov i kristider, ge tillgång till nya uppgiftskällor, särskilt privatägda uppgifter, och förbättra utbytet av uppgifter inom ESS. Samtidigt är det inte bara inom ESS som det nuvarande systemet för utbyte av nya uppgiftskällor för statistiska ändamål bör förbättras, utan också – och i linje med skyldigheten till nära samarbete – mellan ESS och ECBS. Varje system omfattar betrodda institutioner och myndigheter som har infört rigorösa och tillförlitliga system och förfaranden för att skydda uppgifters konfidentialitet.

1.9. Slutligen bör en samordnad strategi inom de båda rättsliga ramarna tillämpas för att säkerställa att statistikrapporteringen använder tvåvägskommunikation mellan relevanta myndigheter och uppgiftslämnare, i syfte att minimera rapporteringsbördan, undvika dubbelrapportering och förbättra kvaliteten på de insamlade uppgifterna. Grunden för sådan kommunikation är den unika identifieringen och klassificeringen av relevanta företagsmotparter (dvs. exklusive hushåll). Därför bör en allmän europeisk ram fastställas inom ramen för förordning (EG) nr 223/2009 och förordning (EG) nr 2533/98 för att underlätta datadelning med avseende på en begränsad uppsättning dataattribut och centrala identifierings- och klassificeringsvariabler, vilket redan är etablerad praxis i flera av EU:s jurisdiktioner.

1.10. Att upprätta en effektiv tvåvägskommunikation mellan relevanta myndigheter och uppgiftslämnare är av särskild betydelse för ECB, eftersom den rättsliga ram som gäller för dess statistiska uppgifter gör det möjligt att överföra information som identifierar relevanta motparter och som har samlats in enligt artikel 5 i ECBS-stadgan inom ECBS ”i den utsträckning och på den detaljnivå som är nödvändig för att ECBS uppgifter enligt fördraget eller uppgifter inom tillsynsområdet som tilldelats ECBS-medlemmar ska kunna utföras”. Om sådana konfidentiella uppgifter istället har samlats in av en ESS-medlem, får de endast överföras till en ECBS-medlem ”om överföringen är nödvändig för att på ett effektivt sätt utveckla, framställa och sprida europeisk statistik eller för att förbättra den europeiska statistikens kvalitet inom ramen för ESS och ECBS respektive behörighetsområden, och denna nödvändighet har motiverats”. Den ska inte användas för andra ändamål än rent statistiska. Ett tydligt uteslutande av vissa dataattribut från dessa begränsningar som är tillämpliga på konfidentiella uppgifter, där dessa i de flesta fall redan finns tillgängliga för allmänheten och/eller till ett pris eller mot en avgift, skulle avsevärt öka användbarheten av sådana uppgifter och förbättra kvaliteten och effektiviteten i framställningen av statistik. Detta är också en förutsättning för att minimera rapporteringsbördan.

1.11. Rent allmänt skulle ett tydligare erkännande i förslaget till förordning av vikten av att sådan information används för att utföra ECBS uppgifter enligt fördraget, och de uppgifter som utförs av unionens övriga institutioner, organ och byråer som i allt oftare begär tillgång till information som samlats in av ECBS, stödja ECBS och ESS gemensamma mål om att ta fram statistik av hög kvalitet (vilket kräver dubbelriktad kommunikation med uppgiftslämnarna) och uppfylla användarnas förväntningar på mer detaljerad information för att ge mer djupgående insikter som stöder faktabaserad EU-reglering.

2. Specifika kommentarer

2.1. Att föra in ECB:s behörigheter i ingressen till förslaget till förordning Mot bakgrund av skyldigheten till nära samarbete mellan ESS och ECBS anser ECB att man i skälen i förslaget till förordning bör ange och erkänna att europeisk statistik också utvecklas, framställs och sprids av ECBS inom ramen för dess egen statistikinsamling. Skälen i förslaget till förordning bör klargöra att dess bestämmelser inte påverkar ECB:s behörigheter enligt förordning (EG) nr 2533/98. Detta framgick av skälen i den ursprungliga förordningen (EG) nr 223/2009, men av tydlighets- och konsekvensskäl bör detta dock även ingå i skälen till förslaget till förordning.

2.2. Överföring av privata innehav av uppgifter från ESS till ECBS utan föregående samtycke från uppgiftsinnehavaren för sammanställning av europeisk statistik

2.2.1. ECB noterar att förslaget till förordning innehåller en särskild mekanism som skulle göra det möjligt för ESS-medlemmarna att begära att en privat uppgiftsinnehavare tillgängliggör uppgifter och relevanta metadata för utveckling och framställning av europeisk statistik om de villkor som anges i förslaget till förordning är uppfyllda. Denna mekanism påverkar inte rapporteringsskyldigheter som fastställs i unionens sektoriella lagstiftning och inte heller uppgiftsinnehavarnas skyldighet att göra uppgifter tillgängliga på grundval av exceptionella behov i enlighet med EU:s dataakt.

2.2.2. ECB har hävdat att det finns stora fördelar med att göra det möjligt för ECB att få tillgång till och använda privatägda uppgifter när den utför sina lagstadgade uppgifter, eftersom Eurosystemet i stor utsträckning använder sig av inte bara officiell statistik som tagits fram av ECB samt medlemmarna i ECBS och ESS, utan även av icke-traditionella datakällor som kan omfatta indikatorer för populationsmobilitet med hög frekvens baserade på uppgifter från mobilnätsoperatörer eller statistik över hushållens konsumtion eller nationalräkenskaper som stöds av uppgifter om finansiella transaktioner såsom inköpsorder, fakturor, kortavgifter och bokföringsposter.

2.2.3 Under de senaste åren har digitaliseringen och krishantering dessutom exponentiellt ökat ECBS behov av att få tillgång till mer detaljerad information, som framställs snabbare och oftare, från icke-traditionella källor. Detta skulle göra det möjligt för ECBS att reagera snabbare på nöd- och krissituationer och att ge mer djupgående insikter i ECBS analysarbete. Tillgång till uppgifter som innehas av privatpersoner är också relevant för statistiska ändamål, t.ex. för att höja kvaliteten på den europeiska statistik som framställs inom ECBS behörighet.

2.2.4. Av dessa skäl anser ECB att man bör ändra förslaget till förordning så att ESS åläggs att till ECBS-medlemmarna, utan föregående samtycke från uppgiftsinnehavaren, överföra sådana uppgifter som privat datainnehavare kan göra tillgängliga för ESS-medlemmarna. Överföringen skulle endast ske om den är nödvändigt för att ECBS ska kunna utveckla, framställa och sprida europeisk statistik eller höja dess kvalitet. Detta skulle säkerställa att systemet är effektivt när det gäller att göra dessa uppgifter tillgängliga för ESS och ECBS sammanställning av europeisk statistik och skulle öka insynen i utbytet för den privata uppgiftsinnehavaren. Samtidigt bör ECBS-medlemmarna åläggas att vidta åtgärder som är likvärdiga med de åtgärder som vidtas av nationella statistikbyråer och kommissionen (Eurostat) för att skydda alla uppgifter som de mottar i privata uppgiftsinnehavares intresse.

2.3. Ett förbättrat regelverk för utbyte av uppgifter mellan ESS och ECBS Genom föreslaget till förordning inrättas ett nytt system för att underlätta utbyte av uppgifter, inbegripet konfidentiella uppgifter och resultat av tillfälliga statistiska åtgärder, mellan de nationella statistikbyråerna samt mellan de nationella statistikbyråerna och kommissionen (Eurostat). Samtidigt tar den inte upp behovet av att förbättra utbytet av uppgifter mellan ESS och ECBS. I linje med skyldigheten till nära samarbete mellan ESS och ECBS bör det föreslagna nya systemet utvidgas till att omfatta och på ett symmetriskt sätt stärka det nuvarande samarbetet vid utbyte av uppgifter med ECBS som producent av europeisk statistik. Bestämmelserna bör kräva ett utbyte av uppgifter mellan ECBS och ESS på områden med delat ansvar eller gemensamma intressen, förutsatt att likvärdiga åtgärder för att skydda uppgifterna finns inom både ECBS och ESS.

2.4. Överföring av konfidentiella uppgifter

2.4.1. Föreslaget till förordning ändrar inte bestämmelsen i förordning (EG) nr 223/2009 om överföringen av konfidentiella uppgifter inom ESS samt mellan ESS och ECBS. När ESS överför konfidentiella uppgifter till ECBS i enlighet med den relevanta bestämmelsen i förordning (EG) nr 223/2009 får uppgifterna följaktligen endast användas av ECBS ”uteslutande för statistiska ändamål” och ”endast vara tillgängliga för personal som arbetar med statistik inom deras specifika arbetsområde”.

2.4.2. ECB anser att de begränsade ändringar som den föreslår av bestämmelserna om överföring av konfidentiella uppgifter skulle överensstämma med det allmänna målet i föreslaget till förordning att göra den rättsliga ramen för europeisk statistik redo för framtiden och avsevärt förbättra ESS förmåga att anpassa sig till databehoven. För det första bör ESS och ECBS, med tanke på vikten av utbyte av konfidentiella uppgifter så att ESS och ECBS har tillgång till den information som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter, vara skyldiga att stärka sitt samarbete på detta område genom att överföra konfidentiella uppgifter när detta är motiverat. Dessutom skulle dubbelrapportering undvikas, vilket i slutänden minskar rapporteringsbördan.

2.4.3. För det andra skulle ändringarna möjliggöra en bredare användning av utvalda referensuppgifter, särskilt nyckelattribut för enskilda företag, som i de flesta fall är allmänt tillgängliga och/eller tillgängliga till ett pris eller mot en avgift.

2.4.4. ECB strävar själv efter att säkerställa att den rättsliga ram som styr dess statistikinsamling är framtidssäker. I synnerhet den modernisering av statistikrapporteringen som planeras inom ramen för ECBS-projektet Integrated Reporting Framework (IReF), EBA:s bredare genomförbarhetsstudie enligt artikel 430c i kapitalkravsförordningen (CRR), samt EU:s strategi för tillsynsdata inom EU:s finansiella tjänster är viktiga initiativ som ECBS deltar i.

2.4.5. Dessa initiativ kräver dubbelriktad kommunikation mellan relevanta myndigheter och uppgiftslämnare om de centrala referensuppgifter som ska användas för att uppfylla rapporteringskraven. Detta är en teknisk förutsättning för att uppnå ett gemensamt rapporteringssystem för banker för statistik-, tillsyns- och resolutionsändamål.

2.4.6. Grunden för sådan kommunikation är möjligheten att hänvisa till unik information om motparten i form av en uppsättning nyckelattribut för enskilda företag – företagets namn, medlemsstat där företaget är registrerat, adress till dess säte samt rättslig form. Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 (nedan kallat direktivet om öppna data) och dess genomförandeförordning ska medlemsstaterna säkerställa att värdefulla dataset, inbegripet nyckelattribut avseende enskilda företag, såsom ovan, offentliggörs. ECB skulle också inkludera nyckelattribut, såsom identifieringskoder, huvudsaklig ekonomisk verksamhet och ENS-sektorsindelning, som går utöver dem som omfattas av direktivet om öppna data. Dessutom bör information om lokaliseringen av lokala enheter som är relevant för bedömningen av klimatförändringsrisker och för produktion och analys av klimatförändringsriskindikatorer inkluderas i denna kategori.

2.4.7. I flera jurisdiktioner i EU fungerar dessutom redan utbytet av referensuppgifter (som omfattar ovannämnda uppsättning nyckelattribut och centrala identifierings- och klassificeringsvariabler, inbegripet de som samlas in av nationella statistikbyråer och nationella centralbanker) i samband med statistikrapportering mycket väl mellan olika källor. Dessa erfarenheter visar på betydande fördelar i form av minskad rapporteringsbörda, rapporteringens effektivitet och förbättringar av den övergripande datakvaliteten.

2.4.8. Mot bakgrund av detta anser ECB att utvalda referensuppgifter inte bör omfattas av de begränsningar som gäller för ”konfidentiella uppgifter” i föreslaget till förordning, så att de kan utbytas mellan ESS och ECBS, uppgiftslämnarna och andra relevanta myndigheter och användare.

2.4.9. ECB föreslår därför att det i den relevanta artikeln i förordning (EG) nr 223/2009 föreskrivs att vissa nyckelattribut för enskilda företag och centrala identifierings- och klassificeringsvariabler inte ska betraktas som konfidentiella uppgifter vid tillämpningen av förslaget till förordning. De bör istället betraktas som undantag från sekretessreglerna mellan ESS och ECBS. Eftersom dessa är offentligt tillgängligt bör ECBS dessutom ha rätt att använda valda referensuppgifter för andra än rent statistiska ändamål, d.v.s. inte bara för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik utan även för att utföra ECBS-uppgifter enligt artikel 127.2 och 127.5 i EUF-fördraget samt ECB:s uppgifter i fråga om tillsyn över kreditinstitut i enlighet med artikel 127.6 i EUF-fördraget och rådets förordning (EU) nr 1024/2013.

2.5. Återanvändning av offentligt tillgängliga uppgifter

2.5.1. ECB välkomnar förslaget att ändra ordalydelsen i förordning (EG) 223/2009 för att ange att uppgifter som lagligen är tillgängliga för allmänheten inte bör betraktas som konfidentiella när de används för statistiska ändamål. Detta är förenligt med målet för den europeiska datastrategin att säkerställa att data kan flöda fritt inom unionen och mellan sektorer till gagn för alla. Denna föreslagna ändring möjliggör en effektivare användning av offentligt tillgängliga uppgifter, eftersom den nuvarande ordalydelsen i förordning (EG) nr 223/2009 endast gäller uppgifter som förblir tillgängliga för allmänheten enligt nationell lagstiftning och inte uttryckligen omfattar uppgifter som i allt större utsträckning är tillgängliga för allmänheten enligt unionslagstiftningen.

2.5.2. Samtidigt stadgar förslaget till förordning att uppgifter som lagligen är tillgängliga för allmänheten inte bör betraktas som konfidentiella endast när de används för statistiska ändamål. Definitionen ”användning för statistiska ändamål” ändras till ”användning uteslutande för att utveckla och framställa statistiska resultat och analyser, inbegripet för relaterad forskning och vetenskaplig verksamhet eller fastställande av urvalsramar”. Definitionen bör också gälla spridning av statistik som är baserad på dessa uppgifter, vilket är tillåtet enligt den nuvarande bestämmelsen. Detta skulle bidra till att säkerställa att offentligt tillgängliga uppgifter som sprids av statistiker inte omfattas av onödiga begränsningar när sådana uppgifter återanvänds, även för icke-statistiska ändamål, i linje med EU:s strategi för att öka tillgången till data. Detta skulle dessutom bidra till att säkerställa att ECBS fritt kan använda offentligt tillgängliga uppgifter som identifierar juridiska personer, inte bara för att utföra sina statistiska uppgifter utan även för att utföra ECBS- och tillsynsuppgifter. I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 28 september 2023.

Christine Lagarde

ECB:s ordförande

Europeiska Centralbankens Yttrande av den 28 september 2023 om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik (CON/2023/29)