Europeiska centralbankens yttrande av den 16 april 2026 om skyldigheten att acceptera kontantbetalningar och kreditinstituts skyldigheter att tillhandahålla kontanttjänster (CON/2026/14)

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE av den 16 april 2026 om skyldigheten att acceptera kontantbetalningar och kreditinstituts skyldigheter att tillhandahålla kontanttjänster (CON/2026/14) Inledning och rättslig grund

Den 12 mars 2026 överlämnade den svenska regeringen en proposition (nedan kallad propositionen) till riksdagen om åtgärder för att stärka kontanternas funktionssätt, som omfattar ett förslag till lag om skyldighet för livsmedelsbutiker och apotek att ta emot kontant betalning (nedan kallat utkastet till lag) samt ett förslag till lag om ändring i lagen om betaltjänster (nedan kallat förslaget till lagändringar, tillsammans med utkastet till lag, kallade lagförslagen). Europeiska centralbanken (ECB) har beslutat att avge ett yttrande på eget initiativ över lagförslagen. ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 2.1 andra strecksatsen i rådets beslut 98/415/EG , eftersom lagförslagen innehåller bestämmelser som berör betalningsmedel. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Lagförslagens syfte

1.1 Det övergripande syftet med lagförslagen är att säkerställa kontanters funktionalitet som betalningsmedel. Som påpekas i propositionen måste det för att kontanter ska vara ett fungerade betalningsmedel vara möjligt att betala med kontanter, framför allt för de varor och tjänster som är av den mest grundläggande behovsnaturen . 1.2 Kontanternas roll i det svenska samhället 1.2.1 Enligt propositionen minskar kontantanvändningen snabbt i Sverige till följd av bl.a. nya, enklare och billigare tjänster för kortbetalningar samt en kraftig ökning av omedelbara betalningar, inte minst i form av tjänsten Swish. I juni 2023 utgjorde kontanter knappt 0,9 procent av de pengar som cirkulerar i ekonomin mätt som andel av bruttonationalprodukten (BNP), vilket kan jämföras med 1,16 procent 2020 och 2,74 procent 2010. Svenska folkets betalningsvanor 2023 medför att de allra flesta betalningarna i Sverige, mätt som antalet transaktioner, sker med kort, följt av Swish. Kontanta

betalningar mellan privatpersoner har till stor del ersatts av Swish. I dag görs ca vart tionde köp i butik med kontanter, vilket kan jämföras med vart fjärde köp 2010 . 1.2.2 Trots att användningen av kontanter minskar, noterar man i propositionen att flera undersökningar visar att det är en majoritet av Sveriges befolkning som vill ha kvar kontanter. I Bankomat AB:s undersökning om allmänhetens inställning till kontanter, genomförd under våren 2024, svarade 83 procent att de vill ha kvar kontanter som möjligt betalningsmedel även i framtiden medan 11 procent ville se ett helt kontantfritt samhälle. Det fanns inga större skillnader mellan mäns och kvinnors inställning, men äldre var mer angelägna om att ha kvar kontanter medan yngre var mer positiva till ett kontantlöst samhälle, även om en majoritet i alla åldersgrupper ville ha kvar kontanter. Enligt Riksbankens undersökning Svenska folkets betalningsvanor från 2023 är 44 procent negativa eller mycket negativa till att användningen av kontanter minskar alltmer i Sverige. På frågan om de svarande skulle klara sig utan kontanter i samhället såsom samhället ser ut idag uppgav 31 procent att de inte skulle klara sig utan kontanter . 1.2.3 Enligt propositionen skiljer sig möjligheten att betala med kontanter åt mellan olika verksamheter och olika delar av landet. Enligt Riksbankens Betalningsrapport 2025 , är det 71 procent av företagen inom detaljhandeln samt restauranger och frisörer som accepterar kontanter. Det är betydligt fler företag som säljer dagligvaror som tar emot kontanter än de som säljer sällanköpsvaror. Enligt Svensk Handels undersökning från 2024 accepterar 91 procent av detaljhandeln kontant betalning, dvs. 20 procentenheter högre än i Riksbankens undersökning . Av undersökningen framgår också att 97 procent av dagligvaruhandeln accepterar kontant betalning. Den viktigaste faktorn för att företagen ska acceptera kontanter är att kunderna efterfrågar det, enligt Riksbankens Betalningsrapport 2025. Ytterligare skäl som många företag anser som viktiga är att de vill inkludera vissa kunder samt vara förberedda för kris och krig. Av de företag som inte accepterar kontanter har drygt 40 procent slutat ta emot kontanter de senaste fem åren medan 40 procent uppger att de aldrig tagit emot kontanter. Det främsta skälet till att sluta ta emot kontanter är säkerhetsrisken, följt av tidsåtgången för att hantera kontanter och slutligen svårigheter att sätta in dagskassan . 1.2.4 Enligt propositionen beror kontanternas särställning inte bara på att det är ett lagligt betalningsmedel som tillhandahålls av staten vars värde staten också ytterst garanterar, utan även på att kontanter till sin fysiska form besitter vissa egenskaper som få andra betalningsmedel har. Kontanter är ett mer lättillgängligt betalningsmedel för personer som av olika skäl inte kan använda digitala betalningsmedel. Kontanter kan också vara ett användbart betalningsmedel i situationer där den enskilde behöver stöd för att handla och inte själv hanterar betalningen. Kontanter har även en funktion i beredskapshänseende som ett av flera betalningsmedel. För att kontanters funktion ska kunna garanteras i händelse av störningar är det en förutsättning att det finns strukturer som kan

upprätthållas under normala förhållanden, så att kontanter kan vara en av flera betalningsmöjligheter under höjd beredskap eller fredstida krissituationer . 1.2.5 Trots kreditinstitutens skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster, som trädde i kraft den 1 januari 2021, har kontantanvändningen fortsatt att minska. Om tillgången till kontanter fortsätter att minska kan kontanter på sikt riskera att sakna reell betydelse som betalningsmedel. Därmed finns risk för att den av riksdagen och regeringen fastställda målsättningen att alla i samhället ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser inte kommer att kunna säkerställas i framtiden. En sådan utveckling skulle innebära allvarliga problem för samhället i stort som inte bara har att göra med utanförskap och bristande integritet för delar av befolkningen utan också med säkerhet, beredskap och effektivitet på betalningsmarknaden. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är viktigt att slå vakt om kontanters funktionalitet som betalningsmedel . 1.3 Skyldighet för livsmedelsbutiker och apotek att ta emot kontant betalning 1.3.1 Av utkastet till lag framgår att livsmedelsbutiker och apotek ska vara skyldiga att ta emot kontanter som betalning för försäljning av varor och tjänster på fysiska försäljningsställen som har bemannad kassa. Vidare betraktas sedlar och mynt som kontanter och skyldigheten gäller betalningar upp till 0,1 11 12 av ”prisbasbeloppet” , vilket år 2026 motsvarar 5 920 svenska kronor (ca 538 euro ), och inte fler än 25 mynt . Som påpekas i propositionen är utkastet till lag självreglerande till sin natur eftersom det inte finns någon tillsynsmyndighet, och det är de aktörer som omfattas av skyldigheten att ta emot kontanta betalningar som bestämmer hur reglerna ska efterlevas. Utkastet till lag gäller inte rättsförhållandet mellan den aktör som omfattas av skyldigheten och aktörens kunder, dvs. lagen är inte en civilrättslig reglering som ger en enskild kund rätt att betala med kontanter, utan det är en skyldighet för butiken i förhållande till sina kunder, med vissa begränsningar och undantag, att ta emot kontanter vid betalning . På de försäljningsställen där skyldigheten gäller ska kontanter accepteras vid köp av alla varor eller tjänster som säljs i apoteket eller i livsmedelsbutiken, dvs. inte endast livsmedel respektive läkemedel . Vissa remissinstanser väcker frågor om risken för penningtvätt. Regeringen konstaterar emellertid att syftet med en skyldighet att ta emot kontant betalning är att säkerställa att de mest grundläggande varorna och tjänsterna ska kunna betalas kontant. Det finns därför inte behov av att göra större kontantbetalningar. Regeringen anser därför att det bör införas en beloppsgräns som minskar risken för att skyldigheten leder till en betydande ökning av dagskassorna i förhållande till nuvarande nivå som dels kan vara attraktivt mål för kriminella aktörer, dels innebära betydande kostnadsökningar för kontanthanteringen. Beloppsgränsen minskar risken för penningtvätt.

Livsmedelsbutiker och apotek har alltså fortsatt möjlighet men ingen skyldighet att ta emot större kontanta betalningar . 1.3.2 Skyldigheten att ta emot kontanta betalningar gäller inte om det finns risk för att den innebär att a) säkerheten inte kan upprätthållas på försäljningsstället, eller b) den fortsatta driften av försäljningsstället äventyras på grund av kostnaderna för kontanthanteringen . När det gäller begränsningen i led a) ovan innebär detta att skyldigheten endast gäller livsmedelsbutiker och apotek där personalens säkerhet kan upprätthållas på ett rimligt sätt. Som framgår av propositionen behöver en butik eller ett apotek därför inte ta emot kontant betalning på kvällstid eller under natten, om butiken eller apoteket har sådana öppettider, och det under dessa öppettider inte går att upprätthålla säkerheten för personalen. På platser där risken för butiken eller apoteket att utsättas för rån eller annan brottslighet är hög även dagtid gäller skyldigheten inte under någon del av dygnet . När det gäller begränsningen i led b) ovan innebär detta att skyldigheten inte gäller om kostnaden för kontanthanteringen är så hög att det finns en risk för att livsmedelsbutiker och apotek kan komma att stänga, vilket i så fall medför försämrad service . 1.3.3 Livsmedelsbutiker och apotek kan dessutom neka att ta emot kontant betalning vid en enskild försäljning om det finns skäl för det . Som påpekas i propositionen kan detta vara fallet t.ex. om tillfälliga omständigheter gör det omöjligt att ta emot kontant betalning vid enskilda försäljningar. Detta kan t.ex. vara fallet om kassan är full och försäljningsstället inte kan ta emot fler sedlar eller mynt eller om en kund gör upprepade köp under en begränsad tid på ett sätt som inte är förenligt med syftet med skyldigheten. Livsmedelsbutiker och apotek kan dock inte neka att ta emot kontant betalning på ett godtyckligt sätt . 1.4 Kreditinstituts skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster 1.4.1 Enligt förslaget till lagändringar ska kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som till konsumenter tillhandahåller betalkonton med grundläggande funktioner och tjänster som gör det möjligt att ta ut kontanter från dessa konton (platser för kontantuttag) i betryggande utsträckning också tillhandahålla tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på dessa konton (kontantinsättningspunkter) . Som framgår av propositionen är kreditinstituten idag skyldiga att tillhandahålla platser för insättning av kontanter till företag men inte till konsumenter. Tjänsterna för företag är till viss del även tillgängliga för konsumenter och t.ex. insättningsautomater nyttjas till stor del av konsumenter. I takt med att färre bankkontor hanterar kontanter har insättningsautomaterna blivit viktigare för konsumenters möjligheter att sätta in kontanter. Sedan skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster infördes 2021 har en lägre andel av befolkningen längre än 25 kilometer till närmaste plats för både uttag och insättning, men samtidigt så har antalet platser minskat. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det bör införas en skyldighet för kreditinstitut att tillhandahålla även platser för kontantinsättningar för konsumenter. Syftet med detta förslag är att säkerställa en

miniminivå för konsumenters tillgång till kontanttjänster i hela landet, oavsett efterfrågan. Det är också i linje med EU:s mål att samtliga konsumenter i en medlemsstat ska ha tillgång till sådana tjänster utan att tvingas resa långt från sina hem för att nå dem. Samma geografiska fördelning som gäller för tillhandahållande av platser för dagskasseinsättningar för företag bör gälla för platser för kontantinsättningar för konsumenter, dvs. att högst 1,22 procent av befolkningen ska ha längre än 25 kilometer till närmaste plats för kontantinsättning . I praktiken kommer platser för kontantinsättningar att sammanfalla med platser för dagskasseinsättningar för företag. Den funktionella innebörden av skyldigheten är därför – liksom för platser för dagskasseinsättningar – att platser för kontantinsättningar för konsumenter ska vara tillgängliga, dvs. ha rimliga öppettider och avgifter och vara användarvänliga, t.ex. för personer med funktionsvariationer. Detta innebär inte att instituten och filialerna måste tillhandahålla platser för kontantinsättningar för konsumenter i egen regi utan detta kan i stället ske genom andra företag som tillhandahåller platser för kontanttjänster. Detta innebär att en plats för kontanttjänster som är tillgänglig för flera instituts och filialers kunder kan medföra att skyldigheten att tillhandahålla kontanttjänster avseende ett visst geografiskt område uppfylls för alla dessa kreditinstitut och filialer . 1.4.2 I förslaget till lagändringar föreskrivs att kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut som hade mer än 70 miljarder kronor i inlåning från allmänheten (vilket motsvarar ca 6,4 miljarder euro ) den 1 juli närmast föregående år och som tillhandahåller betalkonton till företag ska tillhandahålla tjänster som gör det möjligt att sätta in kontanter på dessa konton (platser för dagskasseinsättningar) i tillräcklig utsträckning i hela landet och tillhandahålla företagen adekvata och lämpliga tjänster för att hantera förändringar och dagskassan . Som påpekas i propositionen kräver säkerställandet av kontanternas funktion som betalningsmedel tillgång till tjänster som möjliggör insättning av dagskassor. När en central del av infrastrukturen tillhandahålls endast av en aktör som enligt gällande regelverk saknar skyldighet att tillhandahålla dessa tjänster blir kontantkedjan sårbar. Om Loomis Sverige AB, som i stort sett är den enda nuvarande aktören, skulle upphöra med sin verksamhet på området finns det en risk att insättningar av dagskassor endast tillhandahålls via platser för dagskasseinsättningar (insättningsautomater) som har beloppsgränser (limiter) som begränsar insättningsmöjligheterna. Regeringen anser att kreditinstituten bör ta ett större ansvar för att erbjuda de tjänster för dagskasseinsättning som krävs för upprätthållandet av en fungerande infrastruktur för kontanter. Regeringen anser också att det är viktigt att kontantkedjan upprätthålls. Kreditinstitut bör därför tillhandahålla lämpliga och behovsanpassade tjänster för dagskasseinsättningar. Regeringen anser emellertid också att skyldigheten att tillhandahålla platser för dagskasseinsättningar bör kvarstå i syfte att fortsatt säkerställa en spridning av tjänsterna över hela landet. Den föreslagna ordningen innebär därmed en komplettering av den befintliga skyldigheten som tydliggör att kreditinstituten i högre utsträckning än i dag bör tillhandahålla de tjänster för dagskasseinsättningar som företag som tar emot kontanta betalningar har behov av i syfte att minska sårbarheten i infrastrukturen och möjliggöra en

fortsatt kontantacceptans. Det är också viktigt att institut understöder kontantcirkulationen i samhället, eftersom det bidrar till att upprätthålla förtroendet för instituten och det monetära systemet. Regeringen anser vidare att tillgång till tjänster för växelhantering är en grundförutsättning för att företag ska kunna hantera kontanta betalningar. Regeringen anser också att det är viktigt att slå vakt om kontanters funktionalitet som betalningsmedel, och detta förutsätter att det finns tillgång till tjänster som möjliggör för företag att ta emot kontant betalning, såsom tillgång till lämpliga och behovsanpassade tjänster för växelhantering. Regeringen anser därför att kreditinstitut bör tillhandahålla lämpliga och behovsanpassade tjänster för växelhantering. Förslaget till lagändringar bör ha karaktär av självreglering, vilket innebär att det är det enskilda kreditinstitutet som avgör hur skyldigheten ska uppfyllas. Flera remissinstanser påpekar att förslaget till lagändringar kan öka risken för penningtvätt och rån. Regeringen anser dock att förslaget till lagändringar är utformat på ett sådant sätt att de ger kreditinstituten utrymme att ta hänsyn till dessa risker när de fullgör sina skyldigheter . 1.4.3 Enligt förslaget till lagändringar ska möjligheten för regeringen eller den myndighet som regeringen utser att anta bestämmelser för tillämpningen av bestämmelserna i punkterna 1.4.1 och 1.4.2, utöver att inkludera högsta antal personer som får ha ett visst högsta vägavstånd i kilometer mellan sin registrerade adress och närmaste kontantuttagspunkt, även inkludera insättningsställen för kontanter och platser för dagskasseinsättningar. 1.4.4 För närvarande föreskriver lagen om betaltjänster att om ett kreditinstitut eller en filial till ett utländskt kreditinstitut inte fullgör sina skyldigheter enligt punkterna 1.4.1 och 1.4.2 ovan, ska Post- och telestyrelsen (PTS), som utövar tillsyn över kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut avseende ovannämnda skyldigheter, föra över ärendet till Finansinspektionen. Finansinspektionen kan då kräva att kreditinstitutet vidtar korrigerande åtgärder inom en viss tid, och om kreditinstitutet inte uppfyller det aktuella kravet inom en sådan tidsperiod kan Finansinspektionen besluta att kreditinstitutet ska betala en straffavgift. Enligt förslaget till lagändringar ska detta nu även gälla kontantinsättningar och skyldigheten att tillhandahålla adekvata och lämpliga tjänster för att hantera förändringar och dagskassan . 1.5 Ikraftträdande Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026 .

2. Kontanta betalningars roll och betydelse i samhället

2.1 ECB är mycket positiv till att det grundläggande syftet med lagförslagen är att säkerställa kontanters funktion som betalningsmedel. ECB är medveten om att elektroniska betalningsinstrument fortsätter att användas allt mer som betalningsmedel i Sverige samtidigt som kontantanvändningen fortsätter att minska. Även om elektroniska betalningsinstrument i allt högre grad används som betalningsmedel i ett antal medlemsstater, fortsätter kontanter att spela en viktig roll i samhället och används fortfarande i stor utsträckning av hela befolkningen. Som ECB tidigare har påpekat är kontanter säkra, allmänt accepterade, snabba och underlättar kontrollen över betalarens utgifter. För närvarande är kontanter

dessutom det enda betalningsinstrument som gör det möjligt för medborgarna att avveckla en

transaktion mellan två parter i centralbankspengar som också avvecklas omedelbart, samtidigt som

deras integritet säkerställs . Kontantbetalningar underlättar att hela befolkningen inkluderas i

ekonomin genom att göra det möjligt att avveckla alla typer av finansiella transaktioner på detta sätt,

och på så vis säkerställa valfrihet när det gäller betalningssätt för alla medborgare .

2.2 ECB håller med om att möjligheten att betala med kontanter fortfarande är särskilt viktig för personer

som av olika legitima skäl föredrar fysiska pengar istället för andra betalningsinstrument eller som inte

har tillgång till banksystemet och elektroniska betalningsmedel. Dessa grupper omfattar inte bara äldre

utan även personer med funktionsnedsättning, invandrare, socialt utsatta personer, minderåriga och

andra med begränsad eller ingen tillgång till digitala betaltjänster . Kontanter kan dessutom spela en

viktig roll i händelse av en störning i betalningssystemet och kan stå emot cyberbrottslighet och

strömavbrott eftersom de garanterar att betalningstransaktioner kan ske mellan personer i sådana

situationer. Kontanter har också en viktig funktion som värdebevarare. Tillgången och tillgängligheten

till kontanter och dess reservfunktion vid störningar i elektroniska betalningssystem bidrar till

förtroendet för det finansiella systemet, vilket är viktigt för en väl fungerande penningpolitik .

3. Kreditinstituts skyldighet att tillhandahålla kontanttjänster

3.1 ECB har tidigare välkomnat införandet av kravet på vissa svenska kreditinstitut, samt vissa svenska

filialer till utländska kreditinstitut, att tillhandahålla kontanttjänster till konsumenter och företag i syfte

att underlätta en fortsatt användning av kontanter i Sverige genom att säkerställa en tillräcklig tillgång

till kontanttjänster i hela Sverige . Även om den officiella valutan i Sverige är svenska kronor, inte

euro, anser ECB att det är viktigt att alla medlemsstater, även medlemsstater utanför euroområdet,

vidtar lämpliga åtgärder för att säkerställa att kreditinstitut och filialer som är verksamma inom deras

territorier tillhandahåller tillräcklig tillgång till kontanttjänster för att underlätta en fortsatt användning

av kontanter . Tillräcklig och effektiv tillgång till kontanter är nödvändig för att kontanternas ställning som lagligt betalningsmedel ska upprätthållas. Om medborgarna inte har enkel tillgång till kontanter kommer de inte att kunna använda dem som betalningsmedel och värdebevarare . Mot denna bakgrund välkomnar ECB förslaget till lagändringar, som utvidgar kreditinstitutens skyldigheter att tillhandahålla kontanttjänster. 3.2 ECB noterar att en tillräcklig tillgång till kontanttjänster bör säkerställa rimliga och proportionella nätverk av kontanttjänster för att undvika att medborgarna får problem med att få tillgång till sina pengar i form av kontanter . Dessutom vill ECB påpeka att det kan behövas en miniminivå på kontantuttagstjänster över disk hos kreditinstitut, särskilt för grupper i samhället som inte har tillgång till elektroniska betalningsmedel. Sådana tjänster för kontantuttag över disk skulle också ge tillgång till kontanter i situationer där uttagsautomater tillfälligt är ur funktion. Dessutom bör kunderna ha tillräcklig och effektiv tillgång till insättningstjänster för kontanter hos kreditinstitut, både vid disk i bank och insättningsautomater, för såväl sedlar som mynt. Detta skulle öka betalningsmottagares acceptans av kontanter (t.ex. butiker och enheter inom den offentliga sektorn) genom att säkerställa att de på ett smidigt sätt kan omvandla kontanter till pengar från kommersiella banker och förvalta sin likviditet på ett effektivt sätt, t.ex. för att betala sina leverantörer och anställda . 3.3 ECB välkomnar de avgifter som Finansinspektionen kan ta ut av kreditinstitut enligt förslaget till lagändringar, vilket bör underlätta genomdrivandet av deras skyldigheter enligt förslaget till lagändringar .

4. Skyldighet att ta emot kontant betalning

4.1 Svenska sedlar och mynt som lagliga betalningsmedel I Sverige är kontanter (i svenska kronor) och beredskapspengar lagliga betalningsmedel , vilket innebär att envar är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning. Denna skyldighet, som framgår av lagrådsremissen till lagen om Sveriges riksbank, kan dock upphävas genom avtal i civilrättsliga förhållanden eller vissa offentligrättsliga förhållanden av civilrättslig karaktär. Undantag från denna skyldighet kan också göras i lagstiftning . 4.2 Eurosedlar och euromynt som lagligt betalningsmedel 4.2.1 Även om medlemsstater med undantag, däribland Sverige, ännu inte deltar i den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen, har de en rättslig skyldighet att anpassa stadgarna för sin nationella centralbank för att säkerställa förenlighet med fördraget och stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan). Varje

lagstiftningsreform i en sådan medlemsstat bör syfta till att gradvis uppnå överensstämmelse med ECBS standarder . Även om unionsrätten endast reglerar eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel kommer unionens ramverk som gäller för eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel att bli direkt tillämpligt i Sverige om och när euron införs i Sverige. Mot denna institutionella bakgrund har ECB bedömt hur bestämmelserna i utkastet till lag överensstämmer med relevant praxis i euroområdet, särskilt vad gäller eurosedlars ställning som lagligt betalningsmedel. 4.2.2 ECB har ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen, och de eurosedlar som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna i euroområdet är de enda sedlar som har ställning som lagligt betalningsmedel inom euroområdet . Euromyntens ställning som lagliga betalningsmedel fastställs i unionens sekundärrätt . 4.2.3 Konceptet ”lagligt betalningsmedel” som ett betalningsmedel uttryckt i en valutaenhet har prövats av Europeiska unionens domstol. Domstolen har särskilt klargjort att begreppet ”lagligt betalningsmedel” innebär att detta specifika betalningssätt i allmänhet inte kan avvisas vid regleringen av en skuld uttryckt i samma valutaenhet, till det fulla nominella värdet, vilket leder till att skulden har betalats. Vid klargörandet av begreppet ”lagligt betalningsmedel” i unionsrätten beaktade EU-domstolen kommissionens rekommendation 2010/191/EU , som ger viktig vägledning för tolkningen av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten. I punkt 1 i rekommendation 2010/191/EU anges att när en betalningsskyldighet föreligger bör eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel innebära a) obligatoriskt godkännande av dessa sedlar och mynt, b) godtagandet av dem till sitt fulla nominella värde, och c) deras befogenhet att fullgöra betalningsskyldigheter. Enligt domstolen visar detta att begreppet ”lagligt betalningsmedel” bland annat omfattar en principiell skyldighet att ta emot sedlar och mynt i euro för betalningsändamål . 4.2.4 Domstolen klargjorde emellertid också att ställningen som lagligt betalningsmedel inte medför en absolut skyldighet att godta dessa sedlar och mynt som betalningsmedel, utan endast en principiell skyldighet att godta dessa som betalningsmedel. Unionens exklusiva befogenhet i fråga om den monetära politiken påverkar inte de befogenheter som de medlemsstater som har euron som valuta har att reglera formerna för att reglera penningskulder, förutsatt att denna lagstiftning inte påverkar huvudregeln att det i princip ska vara möjligt att reglera en betalningsskyldighet med kontanter. Denna exklusiva befogenhet hindrar således inte en medlemsstat från att vidta en åtgärd som omfattas av en medlemsstats befogenhet. Till exempel kan en medlemsstat, utifrån sin befogenhet att organisera sin offentliga förvaltning, ålägga den offentliga sektorn att ta emot kontanta betalningar från medborgare. Den hindrar inte heller att en medlemsstat, inom ramen för sina egna befogenheter, av legitima skäl av allmänt intresse, inför ett undantag från skyldigheten för lagstadgade betalningar, under

förutsättning att vissa villkor uppfylls. Exempelvis kan skyldigheten att godta eurosedlar och euromynt i princip begränsas av medlemsstaterna med hänsyn till allmänintresset och med beaktande av proportionalitetsprincipen. Detta innebär att eventuella begränsningar måste stå i proportion till det allmänintresse som eftersträvas. När medlemsstaterna begränsar den generella möjligheten, som erkänns i unionsrätten, att fullgöra en betalningsförpliktelse i eurosedlar och euromynt, ska de säkerställa att alla åtgärder är förenliga med proportionalitetsprincipen, vilket särskilt kräver att de är ägnade att uppnå det eftersträvade legitima målen och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål . 4.2.5 Domstolen har slagit fast att begränsningar av eurosedlars ställning som lagliga betalningsmedel i synnerhet kräver att lagstiftningen a) varken har till syfte eller får konsekvensen att man fastställer rättsliga bestämmelser som reglerar eurosedlarnas ställning som lagligt betalningsmedel, b) inte, rättsligt eller i praktiken, leder till att dessa sedlar avskaffas, bland annat genom att man ifrågasätter möjligheten att som allmän regel fullgöra en betalningsskyldighet i kontanter, c) har antagits av hänsyn till allmänintresset, d) endast innehåller en begränsning av kontantbetalningar som är ägnad att uppnå det eftersträvade målet av allmänintresse, samt e) endast innehåller en begränsning av kontantbetalningar som inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet av allmänintresse . 4.2.6 När det gäller frågan huruvida en begränsning av eurosedlarnas ställning som lagligt betalningsmedel är proportionerlig, kräver domstolen inte bara att åtgärden är ägnad att uppnå det eftersträvade målet av allmänintresse, utan även att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det målet. ECB har i sina yttranden ytterligare diskuterat huruvida begränsningar kan anses vara proportionerliga . ECB har särskilt noterat att ju bredare och mer allmän en begränsning är, desto strängare bör man tolka kravet på att begränsningen ska stå i proportion till det eftersträvade målet. När man överväger om en begränsning är proportionerlig bör man alltid bedöma de negativa effekterna av denna begränsning och huruvida alternativa åtgärder skulle kunna vidtas som når det relevanta målet med mindre negativa effekter . 4.2.7 Domstolen har också förtydligat att begreppet ”lagligt betalningsmedel” utgör ett unionsrättsligt begrepp som måste ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen . Domstolen har också slagit fast att det enligt artikel 133 i fördraget bara är unionslagstiftaren som är behörig att specificera de rättsregler som reglerar eurosedlarnas och euromyntens ställning som lagliga betalningsmedel, i den mån detta är nödvändigt när det gäller användningen av euron som gemensam valuta. Unionens exklusiva behörighet utesluter dessutom all behörighet för medlemsstaterna inom detta område, såvida de inte har bemyndigats av unionen att anta regler eller om detta är nödvändigt

för att genomföra unionsakter . I detta avseende noterar ECB att kommissionen den 28 juni 2023 offentliggjorde ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (nedan kallat förslaget till förordning om eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel), som kommer att fastställa den ställning som eurosedlar och euromynt ges i bindande sekundärrätt från unionen. Enligt motiveringen till förslaget till förordning om eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel bekräftade diskussioner inom Euro Legal Tender Expert Group (Elteg) att rättsläget är oklart beträffande eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel och att olika principer tillämpas inom euroområdet . Dessa skillnader skulle motivera att man fastställer regler om eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel i en förordning som antas i enlighet med artikel 133 i fördraget. 4.3 Specifika kommentarer rörande bestämmelser i utkastet till lag om skyldigheten att ta emot kontant

betalning

4.3.1 Enligt ECB:s tolkning avser skyldigheten att ta emot kontant betalning sådana betalningar som utförs i Sveriges lagliga betalningsmedel. Man bör överväga om skyldigheten enligt utkastet till lag att ta emot kontanter, om och när euron införs som Sveriges lagliga betalningsmedel, skulle skapa regler som reglerar eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel, vilket är ett område inom vilket unionen har exklusiv behörighet enligt artikel 133 i fördraget, eller om det är en åtgärd som vidtas inom ramen för en medlemsstats behörighet. 4.3.2 Skyldigheten enligt utkastet till lag att ta emot kontanter är begränsad till transaktioner mellan företag och konsumenter. Den omfattar inte fall där betalaren av en penningskuld inte är konsument (t.ex. transaktioner mellan företag) eller där både betalaren och betalningsmottagaren är konsumenter (dvs. transaktioner mellan konsumenter). Det är därför ECB:s tolkning av utkastet till lag är att skyldigheten att ta emot kontanter är avsedd som en nationell åtgärd som reglerar förfarandena för att reglera betalningsskyldigheter genom att utöva nationella befogenheter, särskilt på området konsumentskydd. Utkastet till lag förefaller inte reglera eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel, vilket kan komma att aktualiseras om och när euron införs som Sveriges lagliga betalningsmedel. 4.3.3 Vad gäller begränsningen av skyldigheten att ta emot kontanta betalningar om säkerheten inte kan upprätthållas på försäljningsstället (se punkt 1.3.2 ovan), konstaterar ECB att det saknas tydliga, objektiva och snävt definierade kriterier för att fastställa när en sådan säkerhetsrisk föreligger. Det finns därför en risk för inkonsekvent tillämpning eller en alltför vid tolkning som kan begränsa acceptansen av kontanta betalningar, särskilt eftersom utkastet till lag inte innehåller några bestämmelser om någon offentlig mekanism för att genomdriva regeln. Denna brist på precision kan skapa rättsosäkerhet och undergräva förutsägbarheten och enhetligheten i det rättsliga ramverket som styr kontantacceptansen .

4.3.4 Vad gäller den omständigheten att undantaget från skyldigheten att ta emot kontanta betalningar om säkerheten inte kan upprätthållas på försäljningsstället (se punkt 1.3.2 ovan) kan komma att tillämpas under kvälls- eller nattetid, konstaterar ECB att livsmedelsbutiker och apotek är grundläggande tjänster som ofta betjänar enskilda personer som är beroende av möjligheten att betala kontant. Ett antal samhällsgrupper, t.ex. skiftarbetare, turister, personer utan tillgång till elektroniska betalningsmetoder, eller sådana som föredrar att använda kontanter för budgetändamål eller av andra legitima skäl, kan föredra att använda kontanter för att betala nödvändiga varor även under dessa tider på dygnet. 4.3.5 När det gäller undantaget från skyldigheten att godta kontanta betalningar vid en enskild försäljning om det finns skäl för det (se punkt 1.3.3 ovan) konstaterar ECB att det, i likhet med undantaget om säkerheten inte kan upprätthållas på försäljningsstället, saknas tydliga, objektiva och snävt definierade kriterier för när tillämpningen av detta undantag kan medföra en risk för inkonsekvent tillämpning eller när en alltför vid tolkning kan begränsa acceptansen av kontanta betalningar, särskilt eftersom utkastet till lag inte innehåller några bestämmelser om någon offentlig mekanism för att genomdriva regeln . 4.3.6 Som framgår av propositionen är utkastet till lag självreglerande till sin natur eftersom det inte finns någon tillsynsmyndighet, och det är de aktörer som omfattas av skyldigheten att ta emot kontanta betalningar som bestämmer hur reglerna ska efterlevas (se punkt 1.3.1 ovan). Det är därför tveksamt om utkastet till lag på ett effektivt sätt uppnår målet att säkerställa kontanters funktion som betalningsmedel. I detta sammanhang noterar ECB att en brist på offentlig tillsyn över tillämpningen av de undantag som föreskrivs i utkastet till lag kan leda till att kontantacceptansen undergrävs .

Detta yttrande kommer att offentliggöras i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 16 april 2026.

[Namnteckning]

Christine LAGARDE

ECB:s ordförande