Europeiska systemrisknämndens rekommendation av den 24 september 2020 om att identifiera juridiska personer (ESRB/2020/12) 2020/C 403/01

EUROPEISKA SYSTEMRISKNÄMNDENS STYRELSE HAR ANTAGIT DENNA REKOMMENDATION

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010 av den 24 november 2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på EU-nivå och om inrättande av en europeisk systemrisknämnd, särskilt artikel 3.2 a, 3.2 d och 3.2 f samt artiklarna 16–18,

med beaktande av Europeiska systemrisknämndens beslut ESRB/2011/1 av den 20 januari 2011 om arbetsordningen för Europeiska systemrisknämnden, särskilt artikel 15.3 e och artiklarna 18–20, och

Den globala ekonomin bygger på ett invecklat, sammanvävt och extremt komplext nätverk av finansiella transaktioner som skapas av ett stort antal gränsöverskridande avtal med konsekvenser för hela världen. Detta nätverk omfattar inte bara finansiella institut utan alla enheter som har kopplingar till varandra och till finansmarknaderna. Om någon av de viktiga noderna i detta nätverk slutar fungera, kan det leda till att stora delar av hela systemet upphör att fungera, vilket kan få betydande globala konsekvenser. En tydlig identifiering av de enskilda enheterna och kopplingarna mellan dem är ett centralt krav för att man ska kunna ta fram en tillförlitlig karta över det globala ekonomiska och finansiella landskapet, vilket är nödvändigt för att minska spridningseffekter.

Finansiella spridningseffekter uppstår på grund av att finansiella och icke-finansiella enheter är sammankopplade genom finansiella transaktioner, och genom finansiella tillgångar och skulder. Spridningskanaler skapas genom direkt exponering genom kopplingar mellan den finansiella sektorn och de icke-finansiella sektorerna samt genom indirekt exponering där enheter ingår i samma grupp. Spridningseffekter mellan finansiella och icke-finansiella enheter kan uppstå i båda riktningarna och syns mer tydligt under en kris. En finansiell kris kan således spridas från den finansiella till den icke-finansiella sektorn, något som blev tydligt t.ex. när investmentbanken Lehman Brothers gick i konkurs 2008. En ekonomisk kris kan spridas från den icke-finansiella till den finansiella sektorn, till exempel om enheter i den icke-finansiella sektorn har alltför hög skuldsättning eller om det inträffar en allvarlig tillgångs- eller efterfrågekris. De ekonomiska och finansiella konsekvenserna av krisen till följd av covid-19-pandemin är ett exempel på de nära kopplingarna mellan den icke-finansiella sektorn och de finansiella sektorerna. För att säkerställa den finansiella stabiliteten är det därför lika viktigt att korrekt kunna identifiera icke-finansiella enheter som att kunna identifiera finansiella enheter.

Stora finanskoncerner, t.ex. globala systemviktiga institut (G-SII), har mycket komplexa rättsliga strukturer som koncentrerar många skyldigheter, varav många är stora. Globala systemviktiga institut har ofta ett betydande antal dotterbolag och/eller internationella filialer och interagerar med många stora motparter. Om ett eller flera sådana globala systemviktiga institut fallerar, skulle detta få negativa konsekvenser för det finansiella systemet i många länder och, mer allmänt, för den globala ekonomin. Regelverk har införts för att minska både sannolikheten för att globala systemviktiga institut fallerar och effekterna av sådana fallissemang. Det sistnämnda målet skulle kunna uppnås genom förbättrade globala återhämtnings- och rekonstruktionsåtgärder. Ju mer komplex en koncernstruktur är, desto större blir kostnaderna och tidsåtgången för återhämtning och rekonstruktion. Att identifiera sådana grupper samt deras juridiska enheter och övergripande struktur, är därför avgörande för att säkerställa finansiell stabilitet.

År 2012 antog G20 rekommendationerna från rådet för finansiell stabilitet (FSB) om ramen för utveckling av ett globalt system för en identifieringskod för juridiska personer (LEI-kod) för parter i finansiella transaktioner, och uppmuntrade ett globalt antagande av LEI-koden för att hjälpa myndigheter och marknadsaktörer att identifiera och hantera finansiella risker. Sedan den infördes har LEI-koden antagits av över en miljon enheter i över 200 länder.

Under 2017 välkomnade G20-ledarna rekommendationerna om att främja användningen av gemensamma identifierare, särskilt LEI-koden för enheter.

Europeiska systemrisknämnden (ESRB) ansvarar för makrotillsynen över det finansiella systemet inom unionen. I sitt arbete bör ESRB bidra till att säkerställa finansiell stabilitet och begränsa de negativa effekterna för den inre marknaden och för realekonomin. För dessa syften är det av avgörande betydelse att det finns en global unik identifieringskod för att otvetydigt identifiera enheter som ägnar sig åt finansiella transaktioner, och att den används i stor utsträckning. Det faktum att LEI-koden ännu inte används i tillräcklig omfattning som beskrivits ovan, utgör en faktor som kan hämma tillförlitligheten i analysen av den finansiella stabiliteten, vilket gör det svårt att korrekt bedöma och jämföra risker mellan nationella marknader. Befintliga luckor i antagandet av LEI-koder bör därför åtgärdas.

Syftet med denna rekommendation är att, i enlighet med ESRB:s mandat, bidra till att förebygga och minska systemrisker för den finansiella stabiliteten i unionen genom att säkerställa att enheter som deltar i finansiella transaktioner systematiskt använder LEI-koder. För att uppnå detta mål syftar denna rekommendation till att införa en rättslig ram på unionsnivå för att med hjälp av LEI-koder entydigt identifiera juridiska personer som deltar i finansiella transaktioner och mer systematisk använda LEI-koder vid tillsynsrapportering och offentliggörande. Med beaktande av tidsramen för att anta en sådan rättslig ram på unionsnivå rekommenderar ESRB att relevanta myndigheter fortsätter och systematiserar sitt arbete med att främja antagandet och användningen av LEI-koder, och i detta syfte utnyttjar de olika reglerings- eller tillsynsbefogenheter som de har tilldelats genom nationell lagstiftning eller unionslagstiftning.

Rekommendationens första mål syftar till att säkerställa att alla juridiska personer som är etablerade i unionen och som deltar i finansiella transaktioner erhåller och använder en LEI-kod. Antagandet av LEI-koder i unionen har främst skett genom krav i lagstiftning som t.ex. förordning (EU) nr 648/2012, förordning (EU) nr 600/2014, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2365 och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014. Dessa krav gäller för enheter som är involverade i OTC-derivattransaktioner, transaktioner med derivat och andra finansiella instrument som handlas på handelsplatser och i transaktioner för värdepappersfinansiering, samt för emittenter av värdepapper. Andra rättsakter som t.ex. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 – tillämplig på kreditinstitut och finansiella institut – och Europeiska bankmyndighetens (EBA) rekommendation om användning av identifieringskoden för juridiska personer (LEI) samt Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndighetens (Eiopa) riktlinjer för användning av identifieringskoden för juridiska personer (LEI), kräver eller rekommenderar också användningen av LEI-koder. Det finns dock ingen enhetlig strategi för alla marknader och användningen av LEI-koder omfattar för närvarande inte icke-finansiella sektorer, vilket gör att användningen av LEI-koder är fragmenterad och viktiga sektorer utesluts. En rättslig unionsram som reglerar användningen av LEI-koder i unionen skulle leda till ett enhetligt genomförande inom alla ekonomiska sektorer och därmed maximera fördelarna med användningen av LEI-koder. Under tiden, och fram till dess att en sådan ram har antagits, bör enheter som står under tillsyn i unionen uppmuntras att söka en LEI-kod, och de myndigheter som utövar tillsyn över dem bör, i den utsträckning det är tillåtet enligt lag, kräva att de har en LEI-kod.

Proportionalitetsprincipen bör tillämpas för att undvika extra kostnader. Unionslagstiftningen skulle t.ex. kunna undanta mindre enheter som inte ingår i en större grupp från kravet på att söka en LEI-kod, eller kräva att de erhåller en LEI-kod utan kostnad. Eftersom metoderna för att identifiera juridiska personer skiljer sig åt mellan olika jurisdiktioner är det är mycket viktigt att beakta kostnadsaspekterna av LEI-koderna genom att tillämpa en proportionerlig strategi. Inom unionen finns nationella och andra identifieringskoder som används för särskilda syften. Exempelvis används den europeiska unika identitetsbeteckningen (EUID) i företagsregistrens sammankopplingssystem för att säkerställa interoperabilitet mellan medlemsstaternas företagsregister. LEI-koden, som är en global identifieringskod som syftar till att vara heltäckande och omfattar ett stort antal olika tillämpningar, är dock bättre lämpad för att övervaka den finansiella stabiliteten, med tanke på de viktiga kopplingar som finns mellan enheter i unionen och i tredjeländer. ESRB anser att företagsregister i hela unionen skulle kunna spela en roll vid tilldelningen av LEI-koder, vid sidan av nationella identifieringskoder och EUID.

Sedan LEI blev tillgängligt har nationella tillsynsmyndigheter och europeiska tillsynsmyndigheter starkt främjat LEI-koden och dess användning i samband med rapporteringskrav. Det finns dock fortfarande luckor inom detta område. Därför är rekommendationens andra mål att säkerställa en systematisk och omfattande användning av LEI-koder för att identifiera enheter i rapporteringen av finansiell information. För det första, om den enhet som omfattas av rapporteringsskyldigheten skulle vara skyldigt att inneha en LEI-kod för att identifiera sig, skulle detta göra det möjligt för myndigheterna att entydigt identifiera enheter inom olika rapporteringsordningar. För det andra bör LEI-koden användas på ett mer systematiskt och heltäckande sätt för att identifiera andra enheter för vilka den rapporterande enheten också är skyldig att rapportera information, sådana enheter omfattar – men är inte begränsade till – emittenter av finansiella instrument, motparter i finansiella transaktioner och anknutna enheter.

En enhet för vilken finansiell information måste rapporteras har eventuellt inte någon LEI-kod. Detta är till exempel fallet när en enhet som är etablerad i unionen är undantagen enligt proportionalitetsprincipen eller när en enhet som är etablerad i ett tredjeland inte har förvärvat en LEI-kod. Olika typer av lagstiftning har redan antagits för att begränsa tillträdet för enheter utan LEI-kod till unionens finansmarknader. Regeln i förordning (EU) nr 600/2014, som kallas ”no LEI, no trade” -regeln, har haft avgörande betydelse för antagandet av LEI-koder i unionen genom att kräva en LEI-kod som förutsättning för att få tillträde till unionens marknader. I de fall där avsaknaden av en LEI-kod inte är motiverad uppmanar ESRB adressaterna av denna rekommendation att anta en liknande strategi som regeln om ”no LEI, no trade”, där så är lämpligt.

Sedan LEI blev tillgängligt har nationella statistikmyndigheter, nationella tillsynsmyndigheter och europeiska tillsynsmyndigheter främjat LEI-koden och dess användning i samband med rapporteringskrav. LEI-koden har använts frivilligt eller måste användas i vissa offentliga register, offentliggörande av stresstestresultat och annan obligatorisk eller frivillig redovisning av uppgifter. LEI används dock ännu inte på ett systematiskt sätt, eftersom detta inte är obligatoriskt i samtliga fall, varken enligt unionsrätten eller nationell lagstiftning. För att bidra till det tredje målet med denna rekommendation – dvs. att främja medvetenheten kring, och användningen av, LEI-koder bland allmänheten och underlätta allmänhetens tillgång till företagsinformation genom användning av LEI-koder – bör relevanta myndigheter ytterligare förbättra och systematisera hänvisningarna till LEI-koder när de lämnar ut information om enheter.

Denna rekommendation har utarbetats med beaktande av pågående internationella och europeiska initiativ på området, bland annat FSB:s förslag i dess översyn 2019 av genomförandet av LEI-koder som nämnts ovan.

Denna rekommendation är inte tänkt att påverka det arbete som unionens centralbanker utför inom ramen för sina penningpolitiska mandat.

ESRB:s rekommendationer offentliggörs efter det att mottagarna har informerats, och efter det att styrelsen har informerat Europeiska unionens råd om sin avsikt att göra detta samt rådet getts möjlighet att agera.

HÄRIGENOM REKOMMENDERAS FÖLJANDE.