med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet

Regeringens skrivelse ÖR 1992/93:251 SEN

Ey

med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet

Skr. 1992/93:251

Regeringen lämnar enligt bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 6 maj 1993 en redogörelse till riksdagen för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Bo Lundgren

1 Riksdagen 1992/93. 1 saml. Nr 251

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 maj 1993

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Lundgren

Skrivelse med en redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet

1 Inledning

Riksdagen beslutade den 18 december 1992 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, bet. 1992/93:NU16, rskr. 1992/93:155). Genom riksdagsbeslutet fick regeringen bemyndigande att göra betydande åtaganden för statens räkning. Det är därför angeläget att riksdagen fortlöpande hålls informerad om vilka åtgärder som genomförs. För att fullgöra denna informationsskyldighet bör regeringen i skrivelser till riksdagen redovisa vilka åtgärder som vidtas för att stärka det finansiella systemet. Regeringen bör vidare årligen lämna en utförlig redogörelse för vilka stödåtgärder som vidtagits samt de budgetmässiga konsekvenserna av dessa. En sådan är planerad i samband med avlämnandet av budgetpropositionen 1994.

2 Utvecklingen på kreditmarknaden

Under det senaste året har krisen i det finansiella systemet fördjupats. Recession, höga räntor och ett fortsatt kraftigt prisfall på fastigheter har urholkat låntagarnas betalningsförmåga och värdet på säkerheterna. Sedan början av 1990 har värdet på kommersiella fastigheter mer än halverats. Den kommersiella fastighetsmarknaden kännetecknas för närvarande av en betydande överkapacitet, vilket har resulterat i ett kraftigt ökat utbud av lediga lokaler och därmed fallande hyror. En betydande prisnedgång har även registrerats för flerbostadsfastigheter och egna hem.

3 Bankernas resultatutveckling under 1992

Den försämrade allmänekonomiska utvecklingen och fastighetskrisen undergräver många låntagares ekonomi och minskar betalningsförmågan. Omfattningen av s.k. nödlidande krediter, dvs. lån där låntagaren inte förmår att betala förfallna räntor och amorteringar, har ökat kraftigt. Samtidigt har bankernas innehav av egendom som övertagits till skyddande av fordran ökat. Det kraftiga prisfallet på olika typer av tillgångar, främst fastigheter, innebär att säkerheterna ofta inte täcker bankens fordran. Detta nödvändiggör betydande reserveringar för befarade kreditförluster. Under 1992 mer än fördubblades kreditförlusterna för de större bankkoncernerna till över 70 miljarder kronor, eller drygt 5 2 av utlåningen. Under de senaste tre åren har bankerna reserverat ca 120 miljarder kronor för konstaterade och befarade kreditförluster. Även efter reserveringar återstod vid årsskiftet nödlidande engagemang (oreglerade fordringar och lån med ränteeftergifter) motsvarande 110 miljarder kronor.

Ökningen av problemkrediter påverkar bankernas resultat även genom det räntebortfall som detta leder till. Under 1992 blev räntebortfallet av en sådan omfattning att även resultatet för banksektorn i sin helhet före kreditförluster försämrades. Detta trots kostnadsnedskärningar och vidgade marginaler mellan in- och utlåningsräntor. Det skall i detta sammanhang påpekas att bilden inte är enhetlig i fråga om de enskilda instituten. Vissa banker har även under 1992 lyckats förbättra resultatet före kreditförluster medan andra banker visar ett kraftigt försämrat resultat.

Sammantaget redovisade de större bankkoncernerna en förlust på närmare 50 miljarder kronor 1992 vilket för vissa banker innebar en betydande urholkning av kapitalbasen. Bedömningen för innevarande år är att bankernas förluster kommer att vara fortsatt stora. Regeringens prognos över konjunkturutvecklingen visar att en tydlig uppgång i konjunkturen är att vänta först 1994-1995, och någon vändning på fastighetsmarknaden kan ännu inte skönjas. En ljuspunkt är emellertid de lägre räntor som registrerats under våren som dels stärker låntagarnas betalningsförmåga, dels innebär minskade refinansieringskostnader för problemkrediterna.

1" Riksdagen 1991/92. I saml. Nr 251

Tabell 1 Förenklad resultat och balansräkning för de största bankkoncernerna Prop. 1992/93:251 Miljarder kronor

Resultat före

Resultat före

Resultat före

IGota Bank:s resultatsiffror anges exklusive försäkringslösning och den statliga garantin. ?Problemengagemang anges inklusive övertagen egendom för skyddande av fordran.

4 Proposition om det statliga stödet och om ändrade regler för avyttring av egendom

Regeringen har denna dag beslutat att genom proposition föreslå riksdagen att anta regler om att villkoren för statligt stöd skall kunna prövas av en särskilt inrättad nämnd, Prövningsnämnden för bankstödsfrågor, samt en möjlighet för staten att under vissa förhållanden lösa in aktierna i ett kreditinstitut som är aktiebolag eller bankaktiebolag eller om det är

förvaltning (prop. 1992/93:245). Som en följd härav föreslås vissa lagbestämmelser som återger huvuddragen av riksdagens beslut med anledning av prop. 1992/93:135 om åtgärder för att stärka det finansiella systemet. Vidare föreslås i propositionen ändrade regler för avyttring av egendom som en bank eller ett kreditmarknadsbolag förvärvat för att skydda fordran.

Beträffande Prövningsnämndens prövning av villkoren för statligt stöd föreslås följande. En förutsättning för att prövning skall kunna påkallas i ett fall då överenskommelse inte kan träffas mellan den nämnd som inträttats för att hantera bankstödsfrågor, Bankstödsnämnden, och ett kreditinstitut är att kreditinstitutet utan statligt stöd skulle vara på obestånd eller skyldigt att upprätta kontrollbalansräkning eller inte skulle uppfylla för institutet gällande kapitaltäckningskrav.

Prövningsnämnden skall enligt förslaget pröva att de av Bankstödsnämnden föreslagna villkoren inte är oskäliga med hänsyn till omfattningen av det stöd som Bankstödsnämnden på statens vägnar har erbjudit sig att lämna.

Om villkoren inte antas, trots att Prövningsnämnden har funnit att de inte är oskäliga, har staten rätt till inlösen av aktierna i kreditinstitut som är aktiebolag eller bankaktiebolag. Inlösen kan också ske om ett sådant kreditinstitut eller institutets aktieägare inte har fullgjort en förpliktelse som följer av avtal med Bankstödsnämnden och förpliktelsen är av väsentlig betydelse.

Dessutom föreslås att staten skall ha rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut vars kapitalbas understiger två procent av det riskvägda värdet av institutets placeringar. I ett sådant läge är institutets tillstånd ytterligt kritiskt, och ett statligt övertagande är det enda realistiska alternativet för att återställa förtroendet och klara upp situationen.

Om någon av ovannämnda omständigheter gäller en sparbank, en föreningsbank eller ett hypoteksinstitut skall institutet kunna ställas under tvångsförvaltning.

Även frågor om inlösen eller tvångsförvaltning skall prövas av Prövningsnämnden för bankstödsfrågor på begäran av Bankstödsnämnden.

I propositionen föreslås slutligen att egendom som en bank eller ett kreditmarknadsbolag förvärvat för att skydda fordran skall avyttras när det med hänsyn till marknadsförhållandena lämpligen kan ske och senast när det kan äga rum utan förlust för banken eller bolaget. Nuvarande skyldighet att inom tre år avyttra egendomen avskaffas. Denna bestämmelse ersätts med en skyldighet för banker och kreditmarknadsbolag att till Finansinspektionen varje år avge en särskild redovisning av sitt innehav av sådan egendom som har övertagits till skyddande av fordran.

5 Nordbanken och Securum AB

Nordbanken har redovisat förluster på sammanlagt 34 miljarder kronor under de senaste tre åren. Hösten 1991 tvingades staten skjuta till drygt

snart inte vara tillräckligt när problemen på kredit- och fastighetsmarknaden förvärrades. Regeringen bedömde 'då att det var nödvändigt med en mer genomgripande rekonstruktion av banken och presenterade en plan som riksdagen godkände. I planen ingick bl.a. att staten skulle förvärva alla utestående aktier för att underlätta en rekonstruktion. Förvärvet genomfördes till ett pris om drygt 2 miljarder kronor.

Den finansiella rekonstruktionen av Nordbanken påbörjades under hösten 1992 varvid Nordbanken, i form av aktieägartillskott, tillfördes 10 miljarder kronor till täckande av ett ökat behov av reserveringar för befarade kreditförluster. Rekonstruktionen av Nordbanken är nu i stort sett avslutad. Den bygger på att merparten av bankens tidigare problemengagemang, dvs. nödlidande krediter, lån med ränteeftergifter och andra tillgångar övertagna för skyddande av fordran, förts över till en särskild koncern, vars moderbolag är Securum AB. Securum är per den 1 januari 1993 en av staten helägd och från Nordbanken fristående koncern. Tanken med denna överföring av problemengagemang är att få till stånd en mer effektiv hantering av dessa engagemang, samtidigt som den ordinarie bankrörelsen får möjlighet att arbeta på normala villkor. Därigenom förbättras bankens intjäningsförmåga och behovet av statligt

stöd elimineras.

Securum har övertagit tillgångar från Nordbanken motsvarande ca 67 miljarder kronor före reserveringar, varav 60 miljarder kronor i företagslån utgörande ca en tredjedel av bankens totala utlåning till företag före uppdelningen. Köpeskillingen sattes till ca 50 miljarder kronor med hänsyn till att tillgångarna var förenade med betydande förlustrisker, för vilka reserveringar också gjors med ca 17 miljarder kronor. Köpet och bolagets likviditet finansierades genom att staten sköt till 24 miljarder kronor, som utgör bolagets egna kapital, och Nordbanken lämnade lån på 27 miljarder kronor. Nordbanken har inte någon marginal på dessa lån. Därutöver har Nordbanken lämnat löfte om ytterligare ca 5 miljarder kronor i lån till Securum för att täcka behovet av rörelsekapital.

Securum har således fått tillskott och lån i den utsträckning som krävs för att förvärva och hantera Nordbankens problemengagemang. Bolaget har inte fått någon överlikviditet som det fritt kan disponera över såsom det ibland framställts i massmedierna. |

Det har också riktats kritik mot storleken på bolagets egna kapital. Med anledning härav vill jag framhålla följande. Storleken på det egna kapitalet har satts så att det skall täcka dels de ytterligare kreditförluster som kan förväntas uppstå när tillgångarna säljs, dels skillnaden mellan den låga avkastningen på tillgångarna och räntekostnaden för Securums upplåning fram till dess att det blir möjligt att sälja tillgångarna. Om beräkningarna visar sig vara riktiga, kommer hela det egna fria kapitalet att vara förbrukat när alla tillgångar avvecklats. Man skulle visserligen kunna tänka sig att staten i stället för att skjuta till ett engångsbelopp hade skjutit till medel gradvis i erforderlig takt. En sådan lösning skulle emellertid inte ha gett samma finansiella stabilitet.

Securum har också kritiserats för att dumpa hyrorna på kommersiella fastigheter. Som framgått i det föregående har priserna på nämnda fastigheter under senaste tvåårsperioden sjunkit melian 40 och 60 2, vilket beror på ett överutbud av lokalyta med därav sjunkande hyresnivå som följd. Något som tyder på att Securum - som ännu har ett mycket begränsat fastighetsinnehav - skulle uppträda olämpligt när det gäller att hyra ut fastigheter har inte kunnat påvisas. Som en av de framtida större fastighetsägarna skulle Securum, om bolaget dumpade hyrorna, motverka det egna intresset av en stabil fastighetsmarknad.

De 50 miljarder kronor Nordbanken fick i köpeskilling har banken använt för utlåning om ca 30 miljarder kronor till Securum och för att reducera sin utlåning.

Den minskade balansomslutningen i kombination med en omfördelning av tillgångarna har reducerat kapitalbehovet. Samtidigt har kapitalbasen reducerats, trots tillskottet på 10 miljarder kronor, till följd av förlusten 1992. |

Banken har således en godtagbar kapitaltäckning och bör kunna vidmakthålla eller kanske förbättra denna de närmaste åren. Det bör dock framhållas att bankens intjänings- och expansionsförmåga begränsas av att banken inte kan göra någon förtjänst på sina lån till Securum eftersom räntan på dessa är satt så att den motsvarar bankens egen upplåningskostnad.

Bankens möjligheter att expandera sin utlåning är till följd av denna konstruktion begränsad, men å andra sida har bankens förlustrisker reducerats avsevärt genom att större delen av problemengagemangen sålts till Securum. Dessutom har staten gått i borgen för 10 miljarder kronor av de lån Nordbanken gett. Borgensåtagandet bidrar till att begränsa Nordbankens risker samtidigt som det reducerar den riskvägda balansomslutningen så att en kapitaltäckning på 8,9 Z erhölls.

Rekonstruktionen av Nordbanken har sammanfattningsvis medfört att staten tagit på sig åtaganden motsvarande totalt ca 50 miljarder kronor, varav 10 miljarder kronor i form av en garantiram och en borgensförbindelse till Securum som inte kommer att behöva utnyttjas om bedömningen av utvecklingen är riktig. Hur stora kostnaderna blir för statens stöd till Nordbanken kan bedömas först då Nordbanken sålts och Securum avvecklats.

6 Gota Bank

I september 1992 framkom det att Gota AB, med dess dotterbolag Gota Bank, stod inför betydande förluster som kunde medföra att banken kom på obestånd. Om man bortser från den särskilda försäkring som banken tecknade tidigare under år 1992 redovisade Gota Bank för år 1992 en rörelseförlust på ca 13 miljarder kronor och ett negativt resultat före kreditförluster. Kreditförlusterna som andel av utlåningen uppgick till 18 2, vilket kan jämföras med genomsnittet för bankkoncernerna på drygt 5 2. Redan under hösten 1992 gjorde regeringen en utfästelse att

Gota Banks förpliktelser skulle infrias. I slutet av december tog staten över samtliga aktier i banken. I början av 1993 fick Gota Bank, som en temporär lösning, en förlusttäckningsgaranti på 10 miljarder kronor.

För att uppnå en kapitaltäckningsgrad på över 872 tog Gota Bank i årsredovisningen i anspråk drygt 6 miljarder kronor av garantin. Gota Bank har i början av år 1993 ansökt om ytterligare statligt stöd. För närvarande pågår en inventering och värdering av Gota Banks problemengagemang. Målet är en försäljning av banken under 1993 efter det banken rekonstruerats. Regeringen har uppdragit åt Credit Suisse First Boston Ltd att för statens räkning handha försäljningen.

7 Övriga stödsökande banker

Runt årsskiftet 1992/93 anmälde Skandinaviska Enskilda Banken, Sparbanken Sverige och Föreningsbanken att de sannolikt kommer att vara i behov av statligt stöd. Dessa banker redovisade under år 1992 en kraftig resultatförsämring som också medförde en försämrad kapitaltäckning. De räknar alla med fortsatta förluster under innevarande år vilket hotar att föra kapitalbasen under den lagstadgade nivån på 8 procent. För närvarande pågår en grundlig genomgång av bankernas problemkrediter och bankernas långsiktiga intjäningsförmåga för att Bankstödsnämnden skall kunna bedöma omfattningen och formerna för det statliga stödet och behovet av andra åtgärder.

8 Behandlingen av en ansökan om statligt stöd

En bank som anmäler behov av statligt stöd skall först lämna vissa uppgifter till Bankstödsnämnden om bankens verksamhet och ekonomiska ställning och även göra en bedömning av den framtida utvecklingen. Ärendet remitteras till Finansinspektionen. Bankstödsnämnden gör därefter en preliminär bedömning av om institutet är i behov av stöd. Om så bedöms vara fallet skall institutet i en andra omgång genomgå flera undersökningar.

En av undersökningarna omfattar en värdering av bankens problemengagemang. Den görs av banken inom ramen för en plan som banken utarbetat med utgångspunkt från de specifikationer och krav som Bankstödsnämnden ställt upp. Denna värdering är föremål för olika kontroller som görs av externa rådgivare och ett värderingsinstitut. Undersökningen ställer krav på relativt stora resurser både inom och utanför banken och tar i allmänhet flera månader i anspråk.

Parallellt med denna undersökning görs en värdering av bankens övriga tillgångar och en analys av bankens struktur, strategi och framtida resultatutveckling. Dessa undersökningar görs av Bankstödsnämndens konsulter i samarbete med banken och ställer också krav på stora resurser.

ställning och framtida utveckling som kan läggas till grund för en analys av olika finansiella lösningar och andra åtgärder som bör vidtas. Det är nödvändigt att få fram denna bild för att staten skall ha en möjlighet att bedöma vilka stödåtgärder som erfordras och vilka krav som måste ställas på banken och dess ägare.

Det är också nödvändigt att staten försäkrar sig om att banken har en tillfredställande riskkontroll och att staten får möjlighet att kontrollera att banken fullföljer sina åtaganden och utvecklas i rätt riktning. Därför genomför Bankstödsnämnden i samarbete med Finansinspektionen en omfattande undersökning av bankens system för kreditgivning, riskhantering och rapportering.

Mot bakgrund av resultatet av undersökningarna tar Bankstödsnämnden fram ett beslutsunderlag för nämndens styrelse. Enligt nämndens instruktion skall nämnden med eget yttrande till regeringen överlämna sådana ärenden som är av principiell betydelse eller i övrigt av större vikt. Efter det att ett beslut om stöd fattats och ett avtal om stödet och villkoren för detta har ingåtts med banken, kommer Bankstödsnämnden att kontrollera hur banken utvecklas och att de villkor som förenats med stöd uppfylls.

9 Hittills genomförda stödinsatser till det finansiella

systemet

Fram till början av maj 1993 har de statliga stödinsatserna till det finansiella systemet sammanlagt uppgått till 44,4 miljarder kronor. Utöver detta har staten ställt ut garantier omfattande 30,6 miljarder kronor. Det totala åtagandet uppgår sålunda till 75 miljarder kronor. De största insatserna har gällt Nordbanken och Securum, där staten sammanlagt skjutit till kapital motsvarande 40,2 miljarder kronor samt lämnat garantier för ytterligare 10 miljarder kronor. Av redovisningstekniska skäl har garantiåtagandena gentemot Securum temporärt varit större än de slutliga utbetalningarna.

Vidare har staten medverkat i en rekonstruktion av Sparbanken Första, vilken numera ingår i Sparbanken Sverige. Hösten 1992 utbetalades ett förmånligt lån på 3,8 miljarder kronor. Staten har vidare gått i borgen för ett lån till sparbanksstiftelserna på 3,5 miljarder kronor samt räntekostnader på lånet omfattande maximalt 700 miljoner kronor.

I början av 1993 beviljade staten, såsom en tillfällig lösning i avvaktan på en slutlig lösning, Gota Bank en förlusttäckningsgaranti på 10 miljarder kronor. Under år 1992 åsamkades AB Industrikredit, som ägs till hälften av staten och till hälften av bankerna, betydande kreditförluster och var i behov av kapitaltillskott. Totalt beräknas kapitalbehovet till 1,6 miljarder kronor för 1992-1993 varav 800 miljoner kronor faller på staten. Därför har en ram på 800 miljoner kronor beslutats för kapitaltill-

av 1992.

Tabell 2 Beslutade stödåtgärder för det finansiella systemet Miljarder kronor

Institut, typ av stöd Statsbudgeten Övrigt stöd

Nordbanken, aktieteckning 4,2 (1991) Nordbanken, uppköp av utestående aktier 2,0 (920828) Nordbanken, kapitaltillskott 10,0 (921103

10 Bankstödsnämnden

Bankstödsnämnden påbörjade sin verksamhet den 1 maj 1993. För nämn-

dens verksamhet gäller förordningen (1993:215) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Regeringen utsåg den 5 februari 1992 riksdagsmannen Odd Engström att från det nämnden inrättades vara ordförande i nämndens styrelse och finansrådet Stefan Ingves att vara generaldirektör för nämnden. Regeringen utsåg den 19 april 1993

verkställande direktören Peggy Bruzelius, f.d. statsrådet Laila Freivalds,

rättschefen Hans Jacobson, riksdagsmannen Göran Persson och verkställande direktören Marcus Storch att från samma tidpunkt vara ledamöter i nämndens styrelse.

11 Allmänna principer för hantering av stödfrågor

Den beredning av ansökningar om statligt stöd som hittills bedrivits inom Finansdepartementet ger anledning till följande reflexioner.

Det är av stor vikt att den svenska bankkrisen får en så snar lösning som möjligt. Den värdering av bankernas dåliga tillgångar och av bankernas ställning i övrigt som ingår i beredningen av ett ärende måste dock slutföras innan frågan om hur stödet till en enskild bank skall utformas kan prövas. Värderingen är omfattande och tidskrävande. Hittills har det också varit problem med att få bankerna att hantera värderingen på ett

likartat sätt. Detta kan till viss del förklaras utifrån svårigheter att få

tillgång till vissa basfakta. Det kan dock inte helt uteslutas att tidsutdräkten berott på en avsaknad av insikt om värderingens betydelse.

Det är också av stor vikt att bankerna snarast inrättar interna riskkontroll- och informationssystem. Härigenom skapas möjlighet för bankerna att effektivt kunna utnyttja stödet samtidigt som risken för ytterligare fallisemang minskar. De översiktliga genomgångar som hittills gjorts tyder på att betydande insatser bör göras inom detta område.

Den i prop. 1992/93:135 uttalade principen att en banks befintliga egna kapital måste bära förlusterna innan statliga stödåtgärder sätts in måste stå fast. Det kan aldrig accepteras att statliga stödåtgärder på ett otillbörligt sätt skulle gynna de gamla aktieägarna. Detta utesluter inte att det bör vara en strävan för staten att bibehålla det svenska bankväsendet i huvudsak privatägt. Däremot bör man inte undvika den lösningen att staten under en kortare rekonstruktionsfas blir tvungen att förvärva en bank om den lösningen ter sig mest ändamålsenlig och rationell. Om staten tvingas skjuta till ägarkapital i en bank måste staten ta på sig det mot tillskottet svarande ägaransvaret. Erfarenheterna av statligt ägande av banker är emellertid inte goda. Staten är inte långsiktigt någon lämplig ägare till finansiella institutioner. En försäljning bör därför eftersträvas så snart det är lämpligt.

I de förslag som utarbetas måste konkurrensaspekten få en framskjuten plats, samtidigt som det är viktigt att stödet till bankerna ges i sådana former att bankernas funktion som kreditförmedlare tryggas.

12 Hemställan

Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av min redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet.

13 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom skrivelse förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för det ändamål han har hemställt om.

gotab 43725. Stockholm 1993