Analys och utvärdering av bistånd betänkande

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

u

éiydering

stånd

av

FOR ANALYS AV UTVECKLINGSSAMARBETE

Min

um Statens offentliga utredningar

WW 1994:102

w Utrikesdepartementet

och

Analys

bistånd

utvärdering av

Betänkande

av Kommittén för analys

av utvecklingssammarbete

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds

svarar Fritzes, Offentliga Publikationcr, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-13747-X Stockholm 1994 ISSN 0375-250x

Statsrådet Alf Svensson

Regeringen bemyndigade den 7 maj 1992 statsrådet Alf Svensson att tillkalla en kommitté för utvärdering och analys inom det biståndspolitiska området.

Med stöd av bemyndigandet utsågs kommitté beslut den 1 juni, 22

en genom juni och 23 september 1993. Kommittén har antagit namnet Kommittén för analys av utvecklingssamarbete KAU.

Kommitténs kansli, sekretariatet för analys utvecklingssamarbete SAU,

av inledde sitt arbete i april 1993. Till SAU har varit knuten referensgrupp med

en

företrädare för Utrikesdepartementet, biståndsmyndighetema och Riksrevisions-

verket. KAU:s och SAU:s sammansättning framgår bilaga

av

Härmed överlämnas kommitténs betänkande Analys och utvärdering

av bistånd. Reservation har lämnats ledamöterna Bahrke och Mattsson. Särskilt

av yttrande har dessutom lämnats ledamoten Bahrke.

av

Kommittén kommer senare att i slutrapport redovisa resultaten de

en av studier som den låtit genomföra.

Stockholm i juni 1994

Ingemar Mundebo

Sigvard Bahrke Mårten Carlsson Gudrun Dahl

Johan Gärde Benny Hjem Sven Holmberg

Bo Karlström Britt-Marie Mattsson Torbjörn Pettersson

Kristina Svensson

Claes Sandgren

Olle Edqvist

Enrique Ganuza

Innehåll 3

Innehåll

Sammanfattning 7

Summary 11

Kapitel Inledning 15 1.1 Inriktning i stort 15 1.2 Avgränsningar i uppdraget 16

Kapitel 2. Nya förutsättningar för biståndspolitiken 17 2.1 Politiska, ekonomiska och andra förändringar 17

2.2¶Nya kunskaper om utvecklingsprocessen 19

2.3 Nya kunskaper om bistånd 19 2.4 Biståndets brister 20 2.5 Ökad vikt vid biståndets effektivitet 22 2.6 Slutsatser 22

Kapitel 3. Att lära och förändra Biståndets effektivitet 25

- 3.1 Att lära i biståndsarbetet 25 3.2 Effektivitet och kvalitet i biståndet 26

3.2.1 Biståndets övergripande mål och effektivitetskravet 26

3.2.2 Effektivitetsbegreppet 28

3.2.3 Biståndets kvalitet 29

3.2.4 Att styra mot effektivitet 31 3.3 Utvärderingamas funktioner i biståndspolitiken 33

3.3.1 Förutsättningar för att utvärderingar skall spela en roll 35

i biståndsarbetet

Kapitel Svenska erfarenheter av utvärdering och policyanalys 37 4.1 System för kvalitetssäkring biståndsområdet 37

4.1.1¶Allmänt om organisationsgenomgången 37

4.1.2 SIDA 38

4.1.3 BITS, SwedeC0rp och SAREC 44

4.1.4 Den multilaterala enheten vid UD 46

4.1.5 Synpunkter det nuvarande systemet i dess helhet 48 4.2 Svenska erfarenheter av utvärderingar 49

4 Innehåll

4.2.1 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO 49

4.2.2 Riksdagens revisorer 50

4.2.3 Riksrevisionsverket RRV 52

4.2.4 Kanslersämbetet 53

4.2.5 Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodikSBU 54

Kapitel Utländska erfarenheter av utvärdering och policyanalys 57 5.1 Utvärderingsenhetemas placering och oberoende 60 5.2 Biståndskunnande 61 5.3 Forskning och utvecklingsstudier 62

Kapitel överväganden och förslag 65 6.1 Mottagarländemas roll i utvärderingsarbetet 65 6.2 Förslag till förändringar inom nuvarande biståndsorganisation 67

6.2.1 SIDA 69

6.2.2 BITS, SwedeCorp och SAREC 70

6.2.3¶Utrikesdepartementet 71

6.2.4 UD:s enhet för multilateralt bistånd 73

6.2.5 Internationellt samarbete 73

6.2.6 Enskilda organisationer 74

6.2.7 Funktioner för revision, utvärdering och policyanalys 75 6.3 Ett nytt organ 78

6.3.1 Inledning 78

6.3.2 Behovet av ett särskilt organ 79

6.3.3 Verksamhetsområde, mål och medel 81

6.3.4 Organisation, ledning, personal och arbetssätt 84

6.3.5 Finansiering och budget 86 6.4 Verksamhetsprogram för ett nytt organ 87

6.4.1 Biståndsmål 87

6.4.2 Policy, procedurer och riktlinjer 88

6.4.3 Projekt, program och länder 89

6.4.4¶Biståndsorganisationer 90

6.5 Statistik om bistånd 90

Innehåll 5 Bilagor

Sammanfattning 7

Sammanfattning

Kommittén för analys av utvecklingssamarbete KAU inledde sitt arbete för ungefär ett sedan. Enligt direktiven 1992:59 är uppdragets syfte att ge regeringen ett bättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen biståndet

av och biståndsadministrationen. Vi har riktat in vårt arbete dels det

nu föreliggande betänkandet och dels ett dussintal särskilda studier. I detta betänkande koncentrerar vi oss uppdraget enligt direktiven att överväga hur verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom biståndsområdet bör bedrivas längre sikt. Uppdragets inriktning och avgränsning kommente-

ras i kapitel

De nämnda studierna rör biståndet och biståndsadministrationen med tonvikt

effektivitetsfrågor. Vissa studier ligger till grund för våra överväganden i betänkandet. I bilaga 7 redovisar vi preliminärt och i korthet resultaten av flertalet studier. Vi kommer senare i att redovisa resultaten av studierna i en sammanfattande rapport.

I kapitel 2 pekar vi bland annat att förutsättningarna för biståndspolitiken ändrats ett genomgripande sätt under senare år och att biståndets effektivitetsproblem kommit i fokus. Vi menar att det krävs en stor öppenhet för en omprövning av biståndspolitiken, att biståndssystemets analytiska kapacitet och förändringsbenägenhet måste förstärkas och att effektivitetsfrågoma måste

ges en ökad uppmärksamhet alla nivåer i systemet.

Därnäst, i kapitel behandlar vi lärande och förändring inom organisationer, särskilt biståndsmyndighetema. Vi analyserar också begreppen effektivitet och kvalitet biståndsområdet och vad som krävs för att till stånd en bättre effektivitetsstyming. Kapitlet avslutas med en diskussion utvärderingars

av

funktioner 1ärande; resultatredovisning; och styrning och förutsättningarna

av för att utvärderingar skall större genomslag biståndsområdet.

I kapitel 4 lämnas en redogörelse för svenska erfarenheter av utvärdering och policyanalys. Redogörelsen avser dels erfarenheter inom biståndsområdet och

dels erfarenheter inom några andra politikområden. I kapitel 5 återges några

utländska erfarenheter av utvärdering och policyanalys biståndsområdet.

I kapitel 6 redovisar vi våra överväganden och förslag. Vi behandlar inledningsvis mottagarländernas roll i utvärderingsarbetet 6.1.

Vi framhåller bl.a. följ Biståndet bör utgöra integrerad del mottagar-

en av ländernas statsbudgeter. Länderna bör ha egna system för utvärdering. Givarländerna bör se till att biståndsflödena granskas och redovisas samma sätt

8 Sammanfattning

som interna medel. Stöd till uppbyggnaden av mottagarländemas utvärderings-

funktioner bör ingå i utvecklingssamarbetet. Resultatgenomgångar och ut-

värderingar, som genomförs svensk sida, bör göras så att ett mottagarperspektiv beaktas, presentationen är mottagarvänlig och slutsatserna är operativa även från mottagarsynpunkt.

Vi övergår därefter till att behandla biståndsmyndigheterna och Utrikes-

departementet 6.2.

I fråga om SIDA framför vi följande synpunkter. Myndigheten har inte lyckats att bygga upp ett sätt att arbeta som ger lärandet en tillräckligt framträdande roll i arbetet. Inte heller är projektbedömningar och uppföljningar utformade så att utvärderingsarbetet kan bygga en stabil grund. Skärpta krav bör ställas proj ektförberedelserna, särskilt projektbedömningama. En systematisk insamling av information bör bedrivas under projektgenomförandet. När ett projekt avslutas bör en projektrapport ställas samman. Projektslutrapportema kan läggas till grund för en fördjupad resultatanalys. SIDA:s utvärderingsfunktion bör

ges en starkare och mer oberoende ställning inom verket.

Vad sedan gäller BITS, SwedeCorp och SAREC har vi följande förslag till förbättringar. Deras utvärderingar ger ett bra beslutsunderlag för organisationerna men bör i högre grad relatera insatser och projektmål till övergripande målsättningar för biståndet. Också analysen sektomivå bör fördjupas. Myndigheterna bör förstärka projekthanteringen ungefär samma sätt som förordas för SIDA:s del.

Utrikesdepartementet bör prioritera sin strategiska uppgift och förtydliga de olika styrinstrumentens roll och inbördes samband. Departementets enhet för multilateralt bistånd bör särskilt stärka sin förmåga att bedöma de internationella organisationemas strukturer, funktionssätt och arbetssätt m.m. I en sådan organisationsanalys bör också ingå en analys av metoderna för att åstadkomma förändringar i de internationella organisationerna.

Vi berör också betydelsen av internationellt samarbete utvärderingsområdet. Gemensamma utvärderingar och gemensamt metodarbete liksom gemensamma ansträngningar att bygga upp utvärderingssystem i mottagarländerna är exempel internationell samverkan som bör främjas. Särskilt det nordiska samarbetet bör kunna fördjupas.

Enskilda organisationer, som uppbär allmänna medel för sin biståndsversamhet, måste kunna redovisa resultaten sin verksamhet, i första hand till SIDA.

av

De bör ha en utvärderingsverksamhet som är rimlig med hänsyn till de bidrag

som de mottar. Ju större andel det statliga stödet utgör organisations

av en

Sammanfattning 9

verksamhet, desto större blir ansvaret för SIDA att försäkra sig att medlen

om används väl.

I det därpå följande avsnittet 6.3 lämnar vi förslag till inrättandet ett

av organ för utvärdering och policyanalys. Vi föreslår att organet namnet

ges sekretariatet för analys utvecklingssamarbete, engelska Secretariat for

av Analysis Swedish Devel0pmentAssistance, och att den engelska förkortningen SASDA används för sekretariatet.

SASDA skall tillgodose behovet av utvärdering och policyanalys rörande biståndets långsiktiga och principiella problem, med tonvikt biståndets effektivitetsproblem. Verksamheten skall ses som ett komplement till det analysarbete som redan bedrivs, bland annat inom biståndsmyndighetema, inte som ett substitut.

SASDA:s verksamhetsområde skall omfatta såväl det internationella utvecklingssamarbetet samarbetet med Öst- och

som Centraleuropa.

Den nya organisationens mål bör vara att bidra till att förbättra biståndets kvalitet och effektivitet. I det syftet skall SASDA förbättra underlaget för beslut i strategiska, långsiktiga och övergripande biståndsfrågor. SASDA skall bidra till metod- och teoriutveckling inom biståndsområdet och också analysera organisations- och systemfrågor. Vid sidan härav är en uppgift att sprida kännedom om resultaten av biståndsverksamheten.

SASDA inrättas som ett sekretariat. Verksamheten bör omprövas förutsättningslöst efter förslagsvis sex år. Kommittéformen är lämplig för verksamheten.

SASDA bör ledas av en styrelse, som står som en garant för verksamhetens oberoende. Styrelsens uppgift är främst att övergripande för verksamheten

svara och att besluta om de studier som skall göras. Till sekretariatet knyts ett kansli med tre till fem tjänstemän. sekretariatet bör ha en budget 11-15 miljoner

om kronor.

I ett särskilt avsnitt 6.4 lämnas förslag till huvuddragen i ett verksamhetsprogram för det nya organet.

Vi behandlar därefter behovet av en förbättrad statistik biståndsområdet 6.5. Den i dag tillgängliga statistiken har flera brister som allvarligt försvårar studier av biståndets ändamålsenlighet och kostnadeffektivitet. Sveriges internationella utvecklingssamarbete bör inkluderas i Sveriges officiella statistik SOS och det bör skapas ett sektorsgemensamt statistiksystem innehåller

som de erforderliga statistiska uppgifterna.

Avslutningsvis överväger vi behovet av en förstärkning av forskningen om bistånd 6.6. Forskning behövs för metodologisk kunskap och kompetens och

10 Sammanfattning

forskarvärlden är en viktig bas för rekrytering av utvärderare. Biståndsforskningen är liten vid svenska institutioner. Forskningen bistånd bör

om förstärkas. SAREC:s svenska ram bör tillföras tre miljoner kr år är

per som öronmärkta för forskning om bistånd.

Ledamöterna Bahrke och Mattsson har reserverat sig mot förslaget att inrätta ett organ för utvärdering och policyanalys. I ett särskilt yttrande föreslår Bahrke att det inrättas ett organ vars uppgift är att ge biståndsministern råd.

Summary 1 1

Summary

The Committee for the Analysis of Swedish Development Aid KAU began work about a year ago. I‘he Directive which set up 1992259 states that the aim to give the government better basis for continuing improvement the

a effectiveness of aid and the administration of aid. We comment on the orientation and definition of the brief chapter

We have aimed work partly at the preparation of this report and partly at

our carrying out a dozen or so individual studies. This report concentrates on our brief in the Directive to consider ’how the work of overall evaluation and analysis in the area of aid should be handled in the longer term’.

The individual studies oonoem aid and the administration of aid, with the emphasis questions of effectiveness. Some of the studies have provided the

on basis for our conclusions the report. Appendix 7 gives a short preliminary report of the results of most of them. A summary report later this year will present the results.

In chapter 2 show, other things, that the conditions of aid policy

we among have changed radically in and that the issue of the effectiveness of

recent years aid has focused attention. We suggest that great openness needed for a review

of aid policy, that the analytical capacity and capacity for change the aid

system must be strengthened, and that questions of effectiveness must be given greater attention at all levels.

Chapter 3 deals with learning and change within organizations, in particular the aid authorities. We also analyse the concepts of effectiveness and quality in the aid and what needed to achieve better management by the use of the

area concept of effectiveness. The chapter ends with a discussion of the functions of evaluations learning, reporting and management and of the conditions for evaluations to have more impact in the aid field.

Chapter 4 gives account of the Swedish experience of evaluation and

an policy analysis, partly from the field of aid and partly from other policy areas. Chapter 5 reports other countries’ experience the field of aid.

some

In chapter we report our conclusions and proposals.

First the role the recipient countries in evaluations considered 6.1. We call attention to the following points, among others. Aid should be an integral part of recipient countries state budgets. Ihey should have their own systems of evaluation. Donor countries should to that aid flows are examined and

see accounted for in the same way as domestic resources. Support for building up

12 Summary

their evaluation role should be part of development co-operation. Scrutiny of results and evaluations carried out the Swedish side should be done in such on a way that the recipient’s point of view taken into account, they presented are a way that accessible to the recipient, and the conclusions applicable are from the recipient’s point of view. We go on to consider the aid authorities and the Ministry for Foreign

Affairs

6.2.

As regards SIDA, our view that the authority has not succeeded in building up a method of work which gives learning sufficiently prominent role, a nor are project assessment and follow-up designed that there sound basis for so a subsequent evaluation. Requirements for preparation of projects and especially project assessments should be stringent. There should be systematic data more collection while projects are Projects should be reported when they progress. finish: these reports will be the basis for thorough analysis of results. more SIDAs evaluation function should be given stronger and independent a more role within the body. As regards BITS, SwedeCorp and SAREC, have the following proposals for we improvements. Their evaluations provide good basis for decision for the a organizations, but should relate funding and the goals of projects closely more to the overall objectives of Swedish aid. Analyses at sectoral level should also go deeper. Project management should be strengthened in broadly the same ways as specified for SIDA. The Ministry for Foreign Affairs should give priority to its strategic role and make clear the role of the various means of guidance and their mutual relations. Its unit for multilateral aid in particular should enhance its capacity the to assess structures, ways of working and so on of the international organizations. This organizational analysis should include analysis of the of achieving change ways the international organizations. We deal also with the importance of international co-operation in evaluation. Examples of the type of international co-operation which should be promoted are joint evaluations, common methods of working and effort to a common build up evaluation systems recipient countries. should be possible in particular to enhance Nordic co-operation. Non-governmental organizations which receive state support must be able to report results, in the first place to SIDA. They should have evaluation an function in proportion to the aid they receive. The greater the share of state support their work, the greater SIDA’s responsibility that the to ensure resources are used well.

Summary 13

The next section 6.3 proposes the setting up of a body for evaluation and policy analysis. We that should be called the Secretariat for Analysis propose Swedish Development Assistance and that the English initials SASDA be used. SASDA should meet the need for evaluation and policy analysis of long-term problems and questions of principle, with the emphasis on questions of the effectiveness of aid. should be complementing the work of analysis seen as which already done, others by the aid authorities, and not as a among substitute. should international development co-operation and co-operation with cover Central and Eastern Europe. The objectives of the organization should be to contribute to the quality new and effectiveness of aid. To this end, SASDA should improve the available basis for decisions strategic, long-tenn and overall issues. should contrion bute to the development of methodology and theory in the aid field and carry out analyses of organizations and systems. A related task will be disseminating information about the results of aid efforts. SASDA will be set as a secretariat. proposed that its work will be up reviewed after six years. The committee model will be appropriate. SASDA should be led by board which will guarantee the independence of a its work and whose primary task will be overall responsibility for the work and decisions studies to be carried out. The secretariat will have an office with on three to five staff and budget of 11-15 million Swedish kronor. a A separate section 6.4 gives proposals for the main features of the work programme of the new body. We then deal with the need for improved statistics the aid field 6.5. There several deficiencies in the statistics available today, which are a serious are impediment to studies of the effectiveness and cost—efficiency of aid. International co-operation should be included Sweden’s Official Statistics SOS and there should be cross-sectoral statistical system which covers the a common requisite statistical information. Finally consider the need to strengthen research on aid 6.6. Research we needed to provide methodological understanding and competence, and the research world important base for recruitment of evaluators. Little research an aid being done in the Swedish universities and research institutes, and on should be strengthened. SAREC’s budget for Sweden should be allotted an extra three milion kronor earmarked for research on aid. per year

14 Summary

Committee members Bahrke and Mattsson reserve their position on the proposal for the introduction of a body for evaluation and policy analysis. Bahrke a separate statement proposes a body with the function of advising the Minister responsible for aid.

Kapitel 1 15

Kapitel Inledning

1.1¶Inriktning i stort

Vårt uppdrag har enligt regeringens direktiv 1992:59 syftat till att ge regeringen ett bättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen av biståndet och biståndsadministrationen. Våra direktiv, redovisas i sin helhet i bilaga

som är allmänt hållna. Vi har valt att ge arbetet följande inriktning.

Vi har i det föreliggande betänkandet tagit fasta uppdraget enligt direktiven att överväga hur verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom biståndsområdet bör bedrivas längre sikt.

Parallellt härmed har vi låtit genomföra ett dussintal studier rörande biståndet och biståndsadministrationen med tonvikt effektivitetsfrågor. Flertalet

av dessa studier är slutförda eller befinner sig i slutskedet. Men några studier blir inte klara förrän vid årets slut. För en beskrivning av studieprogrammet och

en förteckning över publicerade studier hänvisas till bilaga 7 respektive bilaga 8. Resultaten av studierna redovisas i en sammanfattande rapport som vi kommer att avlämna senare i år.

Kommittén tillsattes ungefär ett år efter det att regeringen beslutade om att den skulle tillkallas. Den knappa tiden har inte medgett så grundliga diskussioner om studieprogrammet som vi skulle ha önskat. Kommitténs kansli, sekretariatet för analys av utvecklingssamarbete SAU, inledde sin verksamhet några månader före kommittén och har i huvudsak svarat för uppläggningen

av

studieprogrammet.

Kommittén, som inledde sitt arbete den 11 juni 1993, har haft nio sammanträden. Den 7 oktober 1993 hölls en hearing med biståndsmyndighetema om deras system för att säkra kvalitet och effektivitet. Ledamöter KAU har

av besökt bland annat Guinea-Bissau, Nicaragua och Tanzania.

Tre frågeställningar nämns särskilt i direktiven, nämligen dels frågor som rör effektiviteten i det svenska biståndspolitiska systemet, dels frågor om hur effektivt det svenska biståndet är medel för att uppnå de uppställda målen,

som och dels frågor om i vilken utsträckning och vilket sätt biståndet påverkar u-ländemas samhällsutveckling i stort. Vi har behandlat dessa frågor i detta betänkande och i de särskilda studier som slutförts och som är under arbete. Vi har emellertid inte med den tidsram inom vilken vi arbetat kunna göra några mera djupgående analyser av samtliga dessa områden, i synnerhet inte beträffande den tredje frågeställningen.

16 Kapitel 1

1.2¶Avgränsningar i uppdraget

Som nämndes koncentrerar vi oss i detta betänkande övergripande utvärdering och analys inom biståndsornrådet. Vi har därvid kunnat knyta an till förslag och överväganden, som lämnades i biståndsorganisationsutredningens betänkande SOU 1990:17 och i Bra beslut Ds 1990:63.

Under tid har det bedrivits ett omfattande utredningsarbete den mål-

senare om och resultatorienterade styrningen biståndsområdet. Styrningen av biståndet

huvudfråga för kommittén rörande stymings- och samarbetsformer i var en

biståndet SOU 1993:1. Också för Biståndsförvaltningsutredningen, vars arbete

bedrivits parallellt med vårt, var styrningen av biståndet en huvudfråga SOU 1994:19. Vi har mot den bakgrunden valt att avstå från att göra särskilda studier stymingsfrågoma. Avgränsningen har företagits efter samråd med

av ledningen för Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete.

Innebörden av de definitioner och begrepp, som vi använder, redovisas i bilaga

Kapitel 2 17

Kapitel för biståndspolitiken

Nya förutsättningar

Riksdagen beslöt för 30 sedan basis den klassiska propositionen

- av 1962:100 att det övergripande målet för biståndspolitiken skulle att höja

- vara de fattigaste folkens levnadsnivå. Det skulle ske genom att stimulera mottagarländema till egna insatser och att medverka till samhällsutveck-

genom en ling i politiskt demokratisk och socialt utjämnande riktning. Solidaritet med de fattiga länderna sågs som huvudmotivet för biståndet. Riksdagen har sedermera preciserat målen för biståndet:

resurstillväxt

-

ekonomisk och social utjämning

-

ekonomisk och politisk självständighet

-

demokratisk samhällsutveckling

-

framsynt hushållning med naturresurser och miljön

- omsorg om

Det råder en bred enighet om målen för biståndspolitiken. Däremot har förutsättningarna för politiken ändrats i flera avseenden senare år. Vi kommer inledningsvis att i korthet peka de viktigare utvecklingstendensema.

2.1¶Politiska, ekonomiska och andra förändringar

Sovjetväldets upplösning och kommunismens sammanbrott har ändrat förutsättningarna för det internationella samarbetet. En samverkan det internationella planet som tidigare blockerades av det kalla kriget har blivit möjlig. De mänskliga fri- och rättigheterna har förstärkts i stora delar världen och

av många länder befinner sig i en löftesrik övergång till demokrati. Det förhållandet att två stormaktsblock inte längre står emot varandra är gynnsamt för förutsättningarna att bedriva ett effektivt utvecklingssamarbete. Det finns inte längre samma skäl för givarländer att avstå från att ta ställning i frågor om val av politiskt system i mottagarländema. Det öppnar möjligheter att ställa krav mottagarländemas utvecklingspolitik.

Men de globala maktrelationernas förändring har också bidragit till

en fragmentarisering och instabilitet. Nationalistiska strömningar griper omkring sig. Det internationella samfundet har visat sig oförmöget att bemästra rad

en inbördeskrig som bottnat i bl.a. etniska motsättningar. FN har trots sitt ökade handlingsutrymme bara punktvis kunnat fungera som en motkraft.

Vid sidan härav har en rad andra problem trängt sig med allt större kraft. Miljöproblemen både lokal, nationell, regional och global nivå är av

18 Kapitel 2

grundläggande betydelse för långsiktig överlevnad men ofta också omedelbart viktiga för jordbruksproduktion, skogsbruk, naturresursutnyttjande samt för människors hälsa.

Till de senare tid uppmärksammade problemen hör också narkotikahandeln och AIDS liksom flyktingrörelser och annan migration för att nämna bara

några av de frågeställningar som kräver internationell samverkan i vilka bistånd spelar en framträdande roll.

Förutsättningarna för det internationella utvecklingssamarbetet har vidare förändrats av kommunikationsteknologins utveckling. Kunskaper och insikter får en större och snabbare spridning och möjligheterna att utöva politisk och religiös påverkan över nationsgränserna har ökat.

Planekonomiemas misslyckanden liksom framstegen i bland annat Sydost-

asien har lett till en reviderad syn statens roll och planeringens möjligheter.

- En starkt ökad tilltro till marknadsmekanismerna är märkbar i snart sagt hela tredje världen. Många länder befinner sig i besvärlig övergång från ett

en reglerat system med planinslag till ett marknadsdominerat system. Analysen av detta övergångsskede försvåras av att den har ringa erfarenheter och begränsad teoribildning att falla tillbaka på.

Differentieringen av syd har förstärkts. Särskilt påtagliga är vissa asiatiska staters framsteg och den stagnation som präglar det subsahariska Afrika. Tillväxten i Asien uppgår till i genomsnitt sex procent per år. I Afrika söder om Sahara lever numera inemot halva befolkningen i absolut fattigdom. Det är alarmerande att det bara är i östra Asien och sydöstra Asien som antalet arbetstillfällen stiger i takt med arbetskraftens ökning.

De gängse uppfattningarna i väst om Östeuropa har visat sig vara illa underbyggda. Bl.a. fattigdomen och miljöförstöringen är vida mer utbredda än man föreställt sig.

Industriländemas ekonomiska utveckling under de senaste åren har kännetecknats av en djupgående recession och fortsatt höga arbetslöshetstal. Recessionen har bidragit till fallande priser u-ländemas råvaruexport och stagnerande nettoresursöverföringar från i-länder till u-länder även om de privata kapitalflödena ökat starkt till vissa regioner i syd. De fattigaste u-ländernas skuldbörda kvarstår som ett allvarligt utvecklingshinder.

Kapitel 2 19

2.2¶Nya kunskaper utvecklingsprocessen

om

På år har publicerats rad studier analyserar utvecklingsprocessen. senare en som Samtidigt har utvecklingsbegreppet nyanserats; ren tillväxt har tonats ned något

till förmån för miljömässig bärkraftighet, demokrati och mänskliga rättigheter.

I diskussionen om utvecklingens drivkrafter betonas alltmer följande faktorer. Väl fungerande institutioner såväl statliga som enskilda är en nyckelfaktor - - för alla sarnhällssektorer. Hit hör ett institutionellt ramverk; klara äganderättstrukturer; en förvaltning som kännetecknas ansvarstagande och öppenhet;

av en rättsstat. Det är angeläget att staten, marknaden och det civila samhället samspelar ett balanserat sätt. En aktiv stat behövs som stödjer marknaden och motverkar dennas begränsningar och rnisslyckanden; värnet om miljön är ett viktigt exempel. Uppgiften att producera och sälja varor och tjänster bör däremot anförtros marknaden. Det civila samhället har ett värde i sig men fungerar också som ett komplement och en motvikt till stat och marknad. Investeringar i humankapital, dvs. utbildning och hälsovård, är betydelsefulla för både tillväxt och utjänming. Investeringar i fysisk infrastruktur, dvs. kommunikationer, vatten och avlopp m.m. är en central offentlig uppgift. Goda förutsättningar för näringslivet är en avgörande tillväxtfaktor. Häri ingår en öppenhet för utländska investeringar, frihandel och teknik.

ny Det krävs en god makroekonomisk politik. Det innebär en kontrollerad statsbudget, intlationskontroll och en realistisk växelkurs i förening med

en effektivisering av den offentliga sektorn och en ökad marknadsorientering.

2.3¶Nya kunskaper bistånd

om

Vårt tänkande utvecklingsprocessen har alltså berikats i vissa avseenden.

om Det är likväl svårt att säga varför utvecklingen skjutit fart i vissa länder, i andra inte. Det står emellertid klart att utvecklingsprocessen måste internt

vara genererad. Biståndet kan lämna ett bidrag till den bara marginalen.

processen Några decenniers erfarenheter av utvecklingssamarbete har gett oss stegvis fördjupade kunskaper om vad som utgör bra bistånd, även om vi fortfarande trevar oss fram. Insiktcma kan diskuteras under tre punkter:

Utvecklingsbiståndet ger goda resultat bara förutsättningarna är goda. Hit

- om hör bl.a. en sund makroekonomisk och institutionell miljö i mottagarlandet och ett också i övrigt gott styrelseskick. Det är också betydelsefullt att givare

20 Kapitel 2

och mottagare har samma mål för samarbetet och att detta knyter till

an landets egna utvecklingsansträngningar. Beträffande biståndets inriktning, dvs. vad stöd, visar erfarenheterna - som ges

att kapacitetsuppbyggnad, investeringar i humankapital och investeringar i

infrastruktur är lämpliga ändamål för bistånd. Också betalningsbalansstöd

som möjliggör strukturanpassning kan goda resultat. Bistånd till produktion

ge som sådan industri samt skogs- och jordbruk har sällan varit framgångsrikt. Biståndets uppgift bör i högre grad vara att bidra till ett bättre resursutnyttjande i mottagarländema än till ytterligare utökning av deras produktionskapacitet. Samarbetets utformning, dvs. hur det bedrivs, är betydelsefull. En grund för samarbetet måste vara en helhetssyn landets utveckling och de berörda sektorerna. En annan bör vara strävan att erkänna och befästa alla befolkningsgruppers roll i produktionen och de politiska processerna, oavsett kön och etnicitet. Mottagarlandets engagemang och ansvarstagande är avgörande liksom dess egen resursmobilisering. Behovet samordning och kon-

av centration är andra faktorer är viktiga för samarbetets resultat.

som

2.4 Biståndets brister

Utvecklingssamarbetet har avkastat goda resultat rad områden, bland

en annat inom utbildnings- och hälsosektorerna. Samtidigt har erfarenheterna visat att samarbetet är långt mer komplicerat än man ursprungligen föreställde sig. Biståndets brister har med tiden kommit att avteckna sig allt tydligare. Det är naturligt att i detta sammanhang rikta uppmärksamheten mot bristerna. Flera

av

dem hänger samman främst med omständigheter mottagarsidan.

Bistånd till de fattigaste och mest biståndsberoende länderna kommer i former -

många projekt från ett stort antal givare, med specifika villkor - - som försvårar för mottagarna att samordna biståndsflödena också försvårar

men planeringen och genomförandet av administrativa kärnuppgifter. Detta leder i sin tur till misshushållning av biståndsmedel, samtidigt det ökar

som möjligheterna till korruption. Det har ofta visat sig att politiker i mottagarländema accepterar den -

fattigdomsinriktning och andra mål som biståndsgivarna betonar. Bistånds-

flödena kan därmed styras sätt som skiljer sig från givamas preferenser. Motstridiga målsättningar skadar effektiviteten. långsiktiga samarbetsavtal har praktiserats av de flesta biståndsgivarna. Men om gåvobistånd genom offentliga kanaler lämnas under långa tider flera

årtionden så finns det tilltagande risk för att mottagarländerna och deras

- en

Kapitel 2 21

beslutsfattare blir allt mer beroende bistånd. Detta beroende kan både

av vara ekonomiskt och mentalt. Det blir då svårare för ett biståndsberoende land att föra en politik som leder till oberoende, vilket är ett av de svenska

biståndspolitiska målen.

En speciell form av biståndsberoende är den uppstår när biståndsflödena

som är mycket stora i relation till u-landets övriga internationella transaktioner. Biståndet kan då driva växelkursen till sådan nivå att den gör export

upp en och importkonkurrens olönsam. Detta minskar i sin tur möjligheterna till en självständig och balanserad ekonomisk utveckling i det biståndsmottagande landet. Biståndet och dess former för överförande har i många fall varit skadliga för incitamentsstrukturen i mottagarländema. Det har ryckt undan grunden för sparande och en effektiv produktion. Skadas incitamentsstrukturen, äventyras också verksamhetens bärkraftighet. Andra problem och brister minskar biståndets effektivitet berör primärt

som givarsidan. Följande exempel kan nämnas. Givarsamfundets svårigheter att samordna sina insatser gör absorptionen av bistånd svårhanterlig. På liknande sätt finns en obenägenhet hos många givare att skära ned antalet projekt och att koncentrera biståndet inom länderna, vilket också försvårar biståndshanteringen för mottagaren. Många givarländer tillämpar en s.k. landprogrammering, som innebär att förhand bestämda belopp varje år avsätts för varje mottagarland. Systemet kan leda till att en förbrukning av det avsatta beloppet ses som ett tecken effektivitet med följd att kvaliteten medlens användning blir lidande. Sverige är ett exempel detta såtillvida enprocentsmålet blivit ett

som informellt utbetalningsmål med diskutabla konsekvenser för verksamhetens effektivitet. Som brist givarsidan får också ses obenägenheten att ställa krav

en resultat av utvecklingssamarbetet. För svensk del har även förelegat en otydlighet som hängt samman med vår ovilja att ta ställning i frågor

av grundläggande betydelse för mottagarländemas utvecklingspolitik. Biståndspolitiken har påverkats av säkerhetspolitiska, kommersiella och andra givarorienterade motiv, vilket varit skadligt för effektiviteten. Slutligen finns brister hos givarorganisationerna, bland annat vad gäller förmågan att lära av misstag och korrigera felbedömningar.

22 Kapitel 2

2.5¶Ökad vikt vid biståndets effektivitet

Biståndets effektivitet har under senare år kommit att inta allt central

en mer plats i biståndsdebatten. Effektivitetsfrågoma och behovet att redovisa resultat har bl.a. varit ett återkommande tema de senaste årens högnivåmöten med OECD:s biståndskommitté DAC.

I den internationella debatten har uppmärksamheten riktats mot effektivitetsproblemen därför att det har visats att biståndspolitiken kan förbättras med följd att betydande effektivitetsvinster står att hämta biståndsområdet. Men uppmärksamheten skall också ses mot bakgrund av att misstro mot biståndets

en effektivitet tycks växa fram hos allmänheten.

Misstron gör uppenbarligen biståndspolitiken sårbar. Den utgör grund för

en att ifrågasätta en generös biståndspolitik som sådan. Den kan favorisera kortfristiga, populära insatser det långsiktiga samarbetets bekostnad. Och den kan leda till att givarländernas egenintresse tillåts bli styrande för biståndspolitikens utformning.

2.6¶Slutsatser

Den översikt, som vi givit i det föregående, illustrerar att förutsättningarna för biståndspolitiken ändrats ett genomgripande sätt under senare år. Den belyser också att stor osäkerhet omgärdar biståndspolitiken. Såsom påpekas i

en en studiel, som vi låtit genomföra, befinner sig denna i ett svårbedömt övergångsskede.

Det internationella givarsamfundet har under det senaste decenniet modifierat biståndspolitiken i flera avseenden. Stödet till strukturanpassning samt till institutions- och kapacitetsuppbyggnad är de kanske viktigaste exemplen. Också Sverige har slagit in den vägen. Det bör också nämnas att landrarnarnas storlek kommit att bestämmas allt mer av planeringsläget i respektive land, varför utbetalningstrycket avtagit. Det är av största vikt att öppenheten för en

omprövning av biståndspolitiken upprätthålls. Det gäller både policynivån och genomförandenivån.

Det finns också allt öppnare attityd till att förutsättningslöst diskutera

en biståndspolitiken. Det talar för att det bör vara möjligt att fortsätta anpassningen

1 Helge Hveem and Desmond McNeiII, Is Swedish Aid Rational A Critical Study of Swedish Aid Policy the period 1962-1994, SASDA Report No. 1994.

Kapitel 2 23

av politiken till de nya förutsättningarna. I botten av en sådan förnyelse måste ligga en fördjupad analys av biståndets förutsättningar och möjligheter. Vi

anser därför att systemets analytiska kapacitet måste förstärkas.

Inte minst biståndets brister motiverar förstärkta för utvärdering och

resurser analys. Svårighetema att komma till rätta med bristerna, trots att medvetenheten om dessa börjat bli allt mer spridd, pekar att också systemets förändringsbenägenhet måste stärkas. Den resultatorienterade styrningen måste drivas med kraft biståndsområdet, om det skall vara möjligt att omsätta erfarenheter och insikter i praktisk handling.

I det sagda ligger att biståndets effektivitetsproblem måste ökad

nu ges uppmärksamhet alla nivåer i systemet. En ökad effektivitet är en förutsättning för att biståndsarbetet skall kunna svara mot de krav som ställs den. En ökad effektivitet är också en förutsättning för att biståndsviljan och biståndsbudgeten skall kunna bibehållas hög nivå.

en

Kapitel 3 25

Kapitel 3. Att lära och förändra Biståndets effek-

-

tivitet

3.1 Att lära i biståndsarbetet

Biståndsorganisationema i Sverige kännetecknas av att de hanterar stora ekonomiska resurser i komplexa situationer där inte de direkt inblandade har

ens tillräckligt inflytande eller ens insyn och kunskaper för att kunna utöva effektiv kontroll. Ett dominerande värde i det svenska biståndet är därtill respekt för mottagarens integritet och kontroll över de medel biståndet ställer till

som förfogande. För att biståndsorganisationema skall kunna sköta sin uppgift effektivt med de tillgängliga, knappa, personalresursema måste de arbeta decentraliserat. Allt detta omöjliggör central styrning detaljerade

genom instruktioner och order.

Beroendet av omvärlden och framför allt de genomförande organisationerna är mycket starkt. Merparten av biståndet slussas andra organisationer

genom konsultorgan, andra givarorganisationer eller mottagarens statsapparat ett sådant sätt att det är svårt att följa och kontrollera användningen för

upp ens den ansvarige handläggaren. Det uppstår i praktiken starka ömsesidiga beroendeförhållanden och bindningar mellan de ansvariga handläggarna i biståndsorganisationen och de utförande eller mottagande organisationerna. Detta leder till att vi har organisationer där de enskilda handläggarna eller handläggargruppema i praktiken uppfattar sig som minst lika styrda kunden mottaga-

av ren eller konsulten som av de överordnade

organen.

Inom biståndet finns det tendens att överväldigas behovet kunskap

en av av om de miljöer och länder där biståndet arbetar och att koncentrera uppmärksamheten mottagarsidan och att försumma att granska den verksamheten.

egna En bättre kunskap om mottagarna är naturligtvis utomordentligt viktig och uppgiften är forrnidabel svenskt bistånd är aktivt i närmare 70-talet länder.

- Emellertid är det också viktigt att samma kritiska och systematiska sätt skapa kunskap om de egna verksamheterna, kunskap biståndsarbetets förutsätt-

om ningar, verkningar, problem och begränsningar i olika miljöer och sammanhang. Biståndsorganisationema måste alltså inte bara studera förhållandena i sitt arbetsområde utan framför allt samspelet mellan dessa och de insatserna.

egna Detta studium av det egna arbetet bör göras med kritiska blick

samma som man använder för att analysera mottagaren av och omständigheterna kring biståndet. Hur kan då detta göras

26 Kapitel 3

Som en följd av att biståndsorganisationerna uppvisar drag av nätverksorganisationer, så krävs det att de centrala nivåerna skapar sin kunskapsprocess

egen

bilaga 4 för en diskussion om organisationers struktur och lärande. Vissa

se

övergripande frågor kommer aldrig att ställas av de genomförande enheterna,

de ses inte i det perspektivet i det praktiska arbetet.

Enligt vår mening är det centrala kunskapsinhämtandet och analysen i biståndsarbetet eftersatt i Sverige. Detta gäller framför allt departementsnivå men också i varierande utsträckning inom de olika biståndsorganen. Till detta återkommer vi i kapitel 6.

3.2¶Effektivitet och kvalitet i biståndet

3.2.1 Biståndets övergripande mål och effektivitetskravet

Vikten effektivitet i biståndet är ett återkommande terna i den internationella

av biståndsdebatten. I kapitel 2 konstaterade vi att effektivitetsfrågorna kommit att

en central plats i diskussionerna om bristerna i biståndet. Våra direktiv är ett uttryck för samma tankegång. Mot den bakgrunden är effektivitetsbegreppet centralt för vårt betänkande och kräver preliminär begreppsutredning

en en mer utförlig diskussion om effektivitetsbegreppet i biståndet återfinns i bilaga 5.

Det är viktigt att skilja biståndets effektivitet och effekter av olika utvecklingsstrategier. Ett vanligt misstag i debatten biståndets effektivitet är

om att den recenserar ett lands val av utvecklingsstrategi istället för att studera biståndet och dess effekter. Detta leder till att biståndet och biståndsgivama orättvist kritiseras för missförhållanden som ligger utanför deras kontroll. Värre är dock att sådana utvärderingar inte har förutsättningar att påverka de beslut som biståndsgivama faktiskt kontrollerar. Valet av utvecklingsstrategi och biståndsinsatsemas utformning måste vara sammankopplade men insikten att utvecklingsbiståndet endast marginellt kan påverka ett lands utveckling är viktig.

Effektivitet är ett mått hur något syfte uppnås. Det är ett mycket allmänt begrepp som det är svårt att inte vara positiv till. svårigheterna i effektivitetsarbetet är alltså inte frågan om effektivitetskravet skall hanteras utan hur. En utgångspunkt för sådan diskussion måste vara biståndets syften.

en

Som vi tidigare påpekat angavs biståndspolitikens syfte för över 30 år sedan vara att höja de fattiga folkens levnadsnivå genom att stimulera till egna insatser och medverka till en samhällsutveckling i politiskt demokratisk och socialt utjämnande riktning. Redan denna ursprungliga måldefinition pekar flera, kompletterande så vill, men kanhända också motstridiga mål

om man -

Kapitel 3 27

fattigdomsbekämpningen, samarbete med mottagarna och en politisk såväl

som ekonomisk jämlikhetssträvan. Riksdagen har sedermera preciserat syftet i de fem biståndspolitiska målen. Detta har ytterligare ökat mångsidigheten i biståndets ändamålsformulering. Dessa övergripande målkonflikter är del problem-

en av bilden då biståndets effektivitet skall utvärderas.

En studie av biståndspolitiken som kommittén låtit göra pekar att biståndet motiverats olika sätt i den svenska biståndspolitiken Motiven kan, enligt studien, indelas i ren altruism, solidaritet, ömsesidigt intresse och kommersiellt egenintresse. I de stora debattfrågor som präglat den svenska biståndspolitiken har konsensus nåtts genom kompromisser mellan dessa olika motiv. Den biståndspolitik som därvid blivit resultatet präglas därför ofta att olika delar

av av politiken har olika motiv såväl som olika syften.

Det är inte kommitténs uppgift att uttala sig de biståndspolitiska målen och

om deras inbördes förhållande. Vi menar dock att det i det samlade arbetet för att förbättra effektiviteten inom biståndsområdet är mycket stor betydelse

av att målformuleringama utvärderas och analyseras.

Biståndspolitiken är en del av svensk utrikespolitik. Det kan därför

vara befogat att studera biståndet såsom ett medel för att nå övergripande

mera utrikespolitiska målsättningar. Vi har, i enlighet med våra direktiv, bortsett från en sådan bedömning och betraktar syftet med och effektiviteten i biståndet

som oberoende av dess utrikespolitiska roll.

Av detta följer att effektivitetssstudiemas grundfråga inte kan besvaras enkelt. Genom att syfta till uppfyllande av olika mål kan insatser sägas ändamåls-

vara enliga olika sätt. Ändå måste, enligt vår mening,

denna fråga vara utgångs-

punkten för all analys av effektivitet i biståndet. Vår grundläggande definition av biståndets effektivitet är således biståndets ändamålsenlighet.

Då grundfrågan om ändamålsenligheten besvarats blir effektivitetsstudiemas andra fråga den biståndets kostnadseffektivitet. Måttet för kostnadseffektivi-

om tet mäts genom att ställa kostnaderna i relation till de uppnådda effekterna.

För att en analys av effektiviteten i biståndet skall relevant är det

vara nödvändigt att frågan för biståndet är effektivt är del analysen.

om vem en av Det är förvisso möjligt att utvärdera kostnadseffektivitet och måluppfyllelse

utan att ange för vem och ur vilket perspektiv detta görs det innebär bara att

- men man tar det valda perspektivet för givet och inte alternativen. För att studera

ser

2 Helge Hveem and Desmond McNeiIl, Swedish Aid Rational A Critical Study of Swedish Aid Policy in the period 1962-1994. SASDA Report No. 1994.

28 Kapitel 3

biståndsinsatsers samlade effektivitet är det av avgörande betydelse att frågan om vem som definierar syftet är en del av analysen.

3.2.2 Effektivitetsbegreppet

Det finns tyvärr studier av effektivitetsbegreppets användning inom biståndsområdet. I biståndsdebatten talas ofta om effektivitet och kvalitet utan att begreppens innebörd närmare preciseras. Huvuddelen av litteraturen redovisar försök att mäta biståndets tillväxteffekter, dvs. hur mycket t.ex. bruttonationalprodukten växer i ett visst land resultat viss bistånd från

som av en summa utlandet.

Effektivitet är ett begrepp som har olika innebörd inom olika vetenskaper. I botten ligger en överföring av ett mekaniskt synsätt från teknikens värld till samhällsekonomins och därifrån till övriga samhällsvetenskaper. Frågeställningama varierar beroende vilken vetenskap som ligger till grund för granskningen av biståndet. Effektivitetsfrågoma hanteras olika när antropologer, sociologer, statsvetare, jurister och ekologer granskar biståndet. Den dominerande skolan är dock nationalekonomisk. Begreppet samhällsekonomisk effektivitet förhärskar i analyser av biståndsverksamheten. Ett sådant synsätt underlättar att i analysen hålla isär biståndsinsatser som syftar till att utöka mottagarens produktionsmöjligheter och insatser som syftar till att för mottagaren möjliggöra en bättre användning av existerande produktionsresurser.

Effektivitetsbegreppet har emellertid också andra egenskaper som kan aktualiseras i ett utvärderingssammanhang. Verksamhetens bärkraftighet och uthållighet är sådan egenskap. Den innebär att fäster särskild vikt vid

en man att verksamhetens goda effekter blir bestående. Verkningsgraden innebär att

man vidgar bedömningen utöver måluppfyllelsen i den meningen att verksamhetens alla effekter inbegrips i bedömningen. Relevansen slutligen ligger nära kvalitetsbegreppet. Det är här fråga om verksamhetens överensstämmelse med mottagarlandets skiftande prioriteringar. En bedömning av relevansen innefattar en prövning också av målen för verksamheten.

Kommittén har i sina studier om biståndets ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet utgått från att det i det svenska biståndssystemet finns olika nivåer

vilka såväl utvärderingar som policyanalyser kan inriktas: 1 biståndsmålen,

omfattar både det övergripande målet att höja de fattiga folkens levnadssom standard och de fem biståndspolitiska målen tillväxt, utjämning, självständighet, demokratisering, miljö, 2 policy, procedurer, riktlinjer som styr beredning, beslut och implementering av olika biståndsinsatser; 3 projekt och program

Kapitel 3 29

genom vilka biståndsmedel överförs den totala projektportföljen

inklusive i ett

visst land; 4 organisationer för beredning, beslut, genomförande som ansvarar och uppföljning av de specifika insatserna omfattande såväl svenska biståndsmyndigheter som genomförande organisationer i Sverige, i mottagarländema och i det multilaterala systemet. Nivåema 1 och 2 blir föremål för analyser biståndets

av ändamålsenlighet

effectiveness. På nivåerna 3 och 4 kan analyser både biståndets ändamålsav enlighet och kostnadseffektivitet genomföras. De studier som vi initierat se bilaga 7 har främst rört ändamålsenligheten - och kostnadseffekter nivåerna 3 och 4 enligt Fördjupade policyanalyser ovan. bör i framtiden även omfatta nivåerna 1 och

3.2.3 Biståndets kvalitet

Givama lämnar bistånd inte bara för att åstadkomma tillväxt. Kanske är tillväxt inte ens en huvudfråga för flertalet bilaterala givare och biståndsinsatser. Andra mål kan identifieras: att minska fattigdom, att stödja

demokratisering, att

förstärka politiskt och ekonomiskt självbestämmande, medverka till stärka att att förvaltning och administration, att bidra till en uthållig miljö etc. Krav ställs också på att biståndet skall bidra till självgenererande utveckling; en att biståndet skall bidra till situation där det inte längre behövs. Att utveckla en kriterier som fångar in resultaten i dessa avseenden är svårt. Bättre effektivitetskriterier av ett sådant slag måste utvecklas över tiden i den verksam-

löpande

heten. Insatser kanske inte kan bestämda poäng i dessa avseenden det ges men bör vara möjligt att jämföra likartade verksamheter och bedöma deras effektivitet i förhållande till varandra. Analyser av biståndets kvalitetsaspekter återfinns sällan i diskussioner mera bistånd. Är olika bistândsinsatser olika om typer av bra och i så fall varför Vilka är de sammantagna egenskaperna hos insats utgör dess förmåga en som att tillfredsställa mottagarens behov Begreppet biståndets kvalitet kan förstås de sammantagna egenskaper i som biståndsarbetet bestämmer insatsernas förmåga tillfredsställa behov som att hos mottagaren. Kvalitet skall i detta sammanhang inte fast egenskap ses som en hos en viss vara eller tjänst. Kvalitet är något undflyende beror en mer som hur varan och tjänsten kommer till användning för dem den är avsedd för, som hur väl den fyller behoven, hur adekvat och väl anpassad till omständigheterna den Kvalitet innebär också en tidsdimension tjänst eller med - en en vara

30 Kapitel 3

god kvalitet skall tjäna väl inte bara för ögonblicket utan för så lång tid som behoven kräver eller tills den ersatts av andra tjänster eller varor.

Tyvärr skjuter detta försök att reda ut kvalitetsbegreppet bara över svårigheten till nästa 0rd vad skall menas med behov Att detta långt ifrån sammanfaller

med vad mottagaren säger framgår av att biståndsgivama inklusive Sverige allt oftare ställer mycket bestämda krav mottagaren. Om dessa krav bara motvilligt accepteras av mottagaren vad är då behoven hos mottagaren och hur

relateras kvaliteten till dessa Vi har inget svar detta mer än att frågan måste bearbetas konkret utgående från de speciella omständigheterna, de politiska förutsättningarna och den period som studeras.

Om effektivitetsbegreppet är svårt att hantera så är det än svårare att bestämma eller mäta kvalitet. Ett möjligt angreppssätt, som Kanslersämbetet använder, är att använda kvalitetskravet för att rikta uppmärksamheten mot förändrings-

Det är möjligt att tala om en verksamhets kvalitet i nuläget i relation processen. till hur den var tidigare; man kan med någon tillförsikt försöka sätta upp krav

att förbättra kvaliteten i vissa bestämda avseenden för en viss verksamhet inom viss angiven tid. På detta sätt blir kvalitetskravet en utmaning för att

en förbättra verksamheten jämfört med hur den tidigare var. Eventuellt bör denna tävling med den egna organisationen och verksamheten kunna kompletteras med jämförelser med andra liknande aktiviteter eller program inom andra organisationer. Inom en del stora företag är detta satt i system genom s.k. benchmarking, innebär att man systematiskt jämför en verksamhet med

som en annan.

Inom biståndet måste kvalitetsperspektivet utgå från de övergripande målen för

verksamheten. Följaktligen bör, om biståndet betraktas som en tjänst som ställs till mottagarens förfogande, mottagarperspektivet en avgörande betydelse i kvalitetsbedömningama. Kvalitetsbegreppet ligger därmed nära begreppet relevans, vilket ibland används i metodlitteraturen men det är bredare genom att det också innefattar effektivitetsfrågoma som en delaspekt. Vi tror att kvalitetsbegreppet är centralt för att förbättra biståndet och att det bör användas

ett viktigt komplement till effektivitetsbegreppet. Hur detta skall kunna som definieras och hanteras både övergripande nivå och delprogramsnivå bör bli ett fält för framtida studier och diskussion.

I den internationella debatten har det diskuterats vilka egenskaper som skulle kunna påverka kvaliteten biståndet. När det gäller de övergripande policyfrågorna har granskat bl.a. bundet gentemot obundet bistånd, projekt

man gentemot valutaöverföringar gentemot tekniskt samarbete, bilateralt

program, gentemot multilateralt, offentliga organisationer gentemot enskilda organisa-

Kapitel 3 31

tioner. Sådana egenskaper har vi också tagit till granskning i del de

upp en av genomförda studierna, vilka redovisas i bilaga 7.

3.2.4 Att styra mot effektivitet

Studier och utvärderingar av effektivitet är ofta statiska i betydelsen att de svarar frågan hur någonting varit: Ledde ett visst genomförande ett

av biståndsprojekt till att projektets mål nåddes Har biståndet helhet varit

som framgångsrikt Svaren sådana frågor är framför allt viktiga för att bidra till förändringar som sikt leder till högre effektivitet i biståndet. Det bidrar till förändringseffektiviteten, dvs. förmågan att i rätt tid och med minsta möjliga resursinsats genomföra nödvändiga förändringar. För att påverka förändringseffektiviteten i biståndet är emellertid denna typ effektivitetsstudier och

av effektivitetsmått alls inte tillräckliga och kanske heller inte avgörande.

För att bedöma förändringseffektiviteten i biståndet måste effektivitetsstudiernas koppling till beslut och lärande vara utgångspunkten. Statiska effektivitetsmått fyller funktion endast de har förutsättningar också påverka

en om att biståndets framtida inriktning.

Den första utgångspunkten för en bedömning av förändringseffektiviteten är en analys av beslutsprocessen. För att säkerställa effektiviteten i beslutsprocessen krävs att erfarenheter omsätts i förändring via rationell beslutsprocess.

en Grunden för en sådan beslutsprocess är mål- och resultatstymingen i biståndet. Dess logik är att resultat mäts mot mål och att insatserna utifrån sådan

en mätning förändras i syfte att uppnå ett bättre resultat. En god resultatstyming kräver att mål olika nivåer är logiskt sammanhängande inbördes så

att måluppfyllelse lägre målnivåer leder till måluppfyllelse aggregerad nivå.

Vår utgångspunkt är alltså att det inte räcker med isolerade insatser i form

av

bättre resultatredovisningar eller bättre projektutvärderingar. Det är nödvändigt

att införa ett nytt och kritiskt värderande synsätt där kritiken inte bara

mer stannar i rapporter utan där den omsätts i handling, beslut och förändringar. För att detta skall komma till stånd krävs det inte bara centrala beslut departements- och myndighetsnivå utan framför allt ett annat tänkande och handlande

genomförandenivå. Annars riskerar vi att hur systemet tillhandahåller de

se begärda rapporterna och konstruerar målfonnuleringar att arbetet blir

- men Potemkinkulisser bakom vilka det verkliga arbetet genomförs

i stort sett som tidigare.

En Övergång till ett mål- och resultatstyrt arbetssätt kräver att inte bara resultaten redovisas och värderas tyngdpunkten har i praktiken kommit

att

2 14-0965-

32 Kapitel 3

läggas vid detta i genomförandet reformen hittills utan kanske än viktigare

av -

att också målen utvecklas. Mål olika nivåer och med olika utgångspunkter är svåra att definiera är den utgångspunkt som krävs om inte resten av

men reformen skall sväva i luften.

En analys av förändringseffektiviteten måste fokusera lärandet hos de

beslutsfattare olika nivåer hanterar biståndsinsatsema. För att bedöma

som lärandet i det biståndspolitiska systemet är den bild av systemet som är grunden för mål- och resultatstymingen ofta otillräcklig. Mål- och resultatstymingens logik bygger instrumentell biståndsförvaltningen. Det antas implicit

en syn eller uttalat att beslut fattas vid givna tillfällen av identifierade beslutsfattare och i viss hierarkisk ordning. Mål- och resultatstyrningen bör ses som en norm

en och inte beskrivning av verkligheten. För att bedöma lärandet i en

som en organisation är denna norm otillräcklig. En lärande organisation utmärks av att det reglerade lärandet via den formella beslutsprocessen kompletteras av informationssökning och erfarenhetsfönnedling också utanför den formella beslutsprocessen.

Ividare mening avgörs förändringseffektiviteten av hela systemets benägenhet att förändras. Förändringsbenägenheten avgörs av en rad faktorer ledarskap,

incitamentsstruktur, kompetensförsörjning, ansvarsfördelning, organisationsstruktur och institutionell konkurrens för att nämna några av de viktigaste. För att styra biståndet mot högre effektivitet krävs därför ett brett och omfattande arbete många områden. Kommittén riktar i detta betänkande uppmärksamheten central del av detta förändringsarbete, nämligen funktionen för

en analys och utvärdering i det biståndspolitiska systemet. Vår bedömning och våra slutsatser kommer dock att baseras en analys av förändringseffektiviteten i vid mening.

En första länk i förändringsarbetet för biståndssystemet är att utveckla mdldiskussionen. De övergripande målen måste brytas till myndighetsmål

ner och dessa i sin tur till mål för och för specifika projekt. Målen bör

program

så långt möjligt i kvalitet, volym, kostnad och tid. Inte minst kostnadsanges

försummade i dagens arbete. Även och tidsaspekterna är viktiga och om målbestämningen är osäker är försöket viktigt att göra, det ger den som kommer efter klarare bild vilka förväntningarna och föreställningarna var

en av när verksamheten planerades. Med denna utgångspunkt kan insatser värderas, erfarenheter och förändringar göras. Utan denna utgångspunkt blir

summeras arbetet oklart och misstag upprepas.

I liten organisation med stor kontinuitet och där omständigheterna är stabila

en så är behovet explicita mål inte stort. Den ansvarige kommer ihåg ungefär

av

Kapitel 3 33

hur hanhon tänkte och lär sig med ökande erfarenhet. Detta är dock långt ifrån fallet i biståndet. Biståndet har bör ha ett långt tidsperspektiv det kan ta lång

tid innan misstagen blir uppenbara. Sambanden mellan insatser och resultat är många gånger vaga, motsägelsefulla och svårbedömda. Ornständighetema växlar snabbt, arbetet utvecklas inte som förutsett. Den externa och interna personalomsättningen är snabb inom biståndsorganisationerna sett i relation till projektens genomförandetid. Det är därför nödvändigt att formalisera och dokumentera målen.

Den andra länken i reformen är resultatredovisningen. Med utgångspunkt i

fastlagda mål och kriterier hur måluppfyllelse i innehåll, tid, kostnad

som anger m.m. skall bestämmas kan resultaten verifieras. Ofta är detta relativt enkel

en uppgift men ibland kan den mycket svår och krävande. Dels kan redovis-

vara ningen kräva omfattande faktaredovisning, dels ställer den svåra avgränsningsproblem. Hur bestämmer man t.ex. utfallet betalningsbalansstöd Hur

av avgränsas effekten av det svenska stödet från andra givares stöd Hur bestäms resultaten av biståndet i förhållande till andra ekonomiska faktorer Vad är resultat av ställda villkor

Slutligen är en tredje länk i kedjan utvärderingar. Dessa kommer vi

att behandla närmare i nästa avsnitt. Återigen alla tre elementen behövs i mål-

och resultatstymingsrefonnen.

3.3¶Utvärderingarnas funktioner i biståndspolitiken

Utvärderingar är inte ett enhetligt arbetsredskap i biståndspolitiken. Framför allt skiftar deras roll beroende de funktioner de fyller.

som

Vi skiljer tre funktioner: lärande; resultatredovisning; och styrning. Funktionen är bestämmande för vad skall utvärderas, hur det skall till,

som hur utvärderingen skall presenteras Vi skiljer också syften olika

osv. nivåer: politikens mål och allmänna utformning, policy, procedurer och riktlinjer; projekt och program; samt organisationer.

Härtill kan fogas ytterligare en dimension, nämligen mottagarperspektivet. Anlägger vi ett sådant, får också det inverkan val utvärderingsobjekt,

av metod, presentation osv.

Utvärderingamas funktioner hänger nära samman med de skärpta kraven resultatredovisning. Resultatanalys kräver att klara och verklighetsförankrade mål formuleras och att data samlas systematiskt. För detta krävs bättre

verksamhetsplanering och uppföljning.

34 Kapitel 3

En sådan resultatredovisning ersätter dock inte utvärdering. Utvärderingar är

förutsättning för att tränga djupare ner i resultatredovisningen och att försöka en bedöma resultat sedda från mer övergripande perspektiv och i större sammanhang. I denna mening är utvärderingar förutsättning för att en god redovis-

en ning resultaten skall kunna ske. Utvärderingar spelar också en central roll för

av att bättre definiera mål och arbetssätt. De är alltså vitala för att det samspel

nya mellan mål och resultat vilket styrningen bygger skall komma till stånd.

Vi kommer i det följande att betona utvärderingarnas lârandefimktion.

a

Denna funktion är vital för en organisations förmåga att förnya sig.

b Resultatredovisning har kommit att en allt mer framskjuten plats under

senare år inom förvaltningspolitiken. Det gäller inte minst biståndspoliti-

kens område. Resultaten verksamheten är definitionsmässigt svårbestämda

av när den bedrivs i avlägsna länder och automatiskt verkande återkopplingsmekanismer saknas. En öppen och ärlig resultatredovisning är en förutsättning för att en stark biståndsvilja sikt skall kunna upprätthållas.

Utvärderingamas funktion medel för styrning och verksamhetsåterc att vara koppling har fått ökad betydelse med införandet av den mål- och resultatorienterade styrningen. Dessa tre funktioner för utvärderingsarbetet illustrerar den heterogena karaktär

utvärderingarna har. Vi har utvärderingar av biståndspolicy policyanalys

som - -

är inriktade lärande och slutsatser är avsedda att ingå i underlaget som vars för statsmaktemas strategiska beslut biståndspolitikens område. Vi har kartläggande utvärderingar för att redovisa resultat, framgångar och misslyckanden. Vi har också operativt inriktade, avgränsade och konkreta utvärderingar som har till syfte att förbättra projekthanteringen handläggamivån. Den stora spännvidden illustrerar vikten av att beakta hela systemets behov. Vi söker därför anlägga helhetssyn när vi i kapitel 6 redovisar våra överväganden och

en förslag.

Den mål- och resultatorienterade styrningen har gjort framsteg biståndsområdet. SIDA:s årsredovisning 1993 den första i sitt slag biståndsområdet

-

belyser det. Från våra utgångspunkter är emellertid skäl att peka behovet -

metodutveckling, om styrningen skall kunna bli ett kraftfullt instrument av biståndsområdet. Behovet metodutveckling gäller inte minst metodiken

av

utvärderingsområdet, vartill vi återkommer.

Kapitel 3 35

3.3.1. Förutsättningar tör att utvärderingar skall spela roll i bistånds-

en arbetet

Såsom vi kommer att redovisa i kapitel 4 pekar våra erfarenheter

att genomslaget för utvärderingar är otillfredsställande. Vi skall här i korthet beröra några förutsättningar för att utvärderingarna skall större roll i bistånds-

en politiken.

Den grundläggande förutsättningen är att utvärderingsverksamheten

svarar mot klart uttalade behov. Den måste alltså till de ändrade villkoren för

anpassas biståndet och den förnyelse biståndspolitiken följer därav. Det kan här

av som

räcka med att påminna om de förskjutningar har ägt i riktning mot

som rum bistånd är kopplat till reformer i mottagarländema, sektorinriktat bistånd,

som tvärprogram kvinnor, nya områden demokrati, rättsstat och mänskliga rättigheter och förändrade mål bärkraftig utveckling. Utvärderingarnas

en

inriktning och metodik måste förnyas utvärderingarna skall spela central

om en roll. Det kan bland annat innebära att länder görs till analysenheter, sektor-

att utvärderingar får ökad betydelse och att metoder och nesultatmått utarbetas

som förmår spegla framsteg i fråga tvärprogram, områden och målfor-

om nya nya muleringar.

Utvärderingarnas roll i biståndspolitiken påverkas väsentligt de ändrade

av styrformer som införts biståndsområdet senare år. Vi syftar härvid dels den resultatorienterade styrningen och dels införandet landstrategier

av som

huvudsakligt styrinstrument i det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Båda dessa

faktorer ökar behovet av utvärderingar ett underlag för styrningen. Inte

som minst blir behovet av en kvalificerad analys landnivå påtagligt. Det gäller såväl en analys av landets allmänna utveckling och förutsättningar

som en analys av resultaten av det utvecklingssamarbete bedrivits. En utvärdering

som

landnivå detta slag kan utgöra ett väsentligt medel säkra god

av att en

kvalitet landstrategiema. Utvärderingar kan också behövas led i

som ett förberedelsearbetet inför internationell konferens t.ex. ett sakområde eller

en om om en multilateral organisations verksamhet.

En förutsättning för god kvalitet i utvärderingsarbetet är tillgången till adekvat statistik. Enligt vår mening brister det i detta hänseende, varför vi kommer

att

föreslå en förbättring statistikproduktionen biståndsområdet 6.5. Men det

av behövs också en kunskapsutveckling biståndsområdet, metodutveckling

en beträffande utvärderingar och kompetenta utvärderare för god kvalitet

att en skall kunna uppnås. Mot den bakgrunden kommer vi att föreslå förstärkning

en

av resurserna för biståndsforskning 6.6.

36 Kapitel 3

Vår erfarenhet säger oss emellertid att också relevanta utvärderingar av god kvalitet kan ha svårt att genomslag. Det gäller särskilt utvärderingar som förespråkar genomgripande förändringar. Visserligen kan god timing och en effektiv presentation stärka mottagningsberedskapen men till syvende og sidst är det förändringsbenägenheten hos de berörda organisationemas ledningar och personal, som är avgörande. Denna påverkas av politiskt tryck, ledningsstil, belöningssystem, attityder och liknande. Vi tror att den bristande förmågan att reagera utvärderingar och eventuella andra signaler är ett problem för biståndets effektivitet. Mot den här bakgrunden är den resultatorienterade styrningen så mycket viktigare. Drivs den med kraft och kompetens kan den stärka förändringsbenägenheten väsentligt.

Det som vi hittills sagt har tagit sikte främst förutsättningarna för att utvärderingarna skall spela en roll i vår biståndspolitik. Det är rimligt att betona den aspekten därför att vi har ansvar för vår del av utvecklingssamarbetet. Det bör dock inte skymma att det i sista hand är förändringsbenägenheten i mottagarländema avgör biståndets resultat. Det är förändring i dessa

som länder till vilken biståndet ytterst syftar. Vi kan påverka hur stort genomslag utvärderingarna får i mottagarländema. Det första kravet är därvid att mottagarlandets perspektiv genomsyrar utvärderingen och att mål och värderingar som utvärderingen bygger delas av mottagarlandet.

Försäkrar vi att projekten har god förankring i mottagarländema och

oss om att dessa tar för projekten när biståndet upphör, har vi också skapat den

ansvar grundläggande förutsättningen för att utvärderingar av resultaten skall vara av intresse för mottagarlandet. Men dess benägenhet att genomföra förändringar påverkas också rad andra omständigheter. Ett mottagare kan ha goda skäl

av en för att inte följa de till synes välgrundade rekommendationer som lämnas i en utvärdering. Andra värderingar och tankemönster, inrikespolitiska överväganden eller snäva organisationsintressen kan sådana omständigheter. Både

mer vara våra bristande insikter och respekten för mottagarlandets integritet manar oss att vara återhållsamma med att kräva att mottagarländema vidtar den ena eller andra åtgärden; förändringsarbete liksom utvecklingssamarbetet i stort måste bygga ömsesidig respekt.

Vi övergår nu i nästa kapitel till att beskriva hur biståndsorganen och andra svenska organ har organiserat sina system för kvalitetssäkring och kommenterar därvid särskilt utvärderingskedjan och den roll som utvärderingarna spelar.

Kapitel 4 37

Kapitel Svenska erfarenheter av utvärdering och

policyanalys

4.1 System for biståndsområdet

kvalitetssäkring på

4.1.1¶Allmänt om organisationsgenomgången

Vår genomgång av de svenska biståndsorganisationerna är med nödvändighet

begränsad eftersom tiden inte tillåtit fullständig genomlysning samtliga

en av myndigheters och UD:s arbete. Vi vill relativt översiktlig redovisning

genom en av de existerande systemen för projektförberedelser, uppföljning pågående

av insatser, resultatredovisning och utvärderingar identifiera systematiska brister vilka skulle kunna rättas till både insatser inom de olika myndigheterna

genom och genom tillskapandet av eventuella funktioner. Det följer

gemensamma som är kommentarer till biståndsorganens och UD:s arbete för att olika sätt säkra kvaliteten i sitt biståndsarbete och att förbättra resultaten sitt arbete. I kapitel

av 6.2 redovisar vi våra rekommendationer rörande detta.

Vi har i arbetet utöver våra egna studier kunnat bygga tidigare utredningar, speciellt Bra Beslut. Om efiektivitet och utvärdering i biståndet Ds 1990:63. RRV:s analys av SIDA:s förmåga att lära av sina erfarenheter har givit viktiga impulser, inte minst av metodologisk karaktär Lär sig SIDA, RRV, 1988. Vidare har vi dragit nytta av den granskning som Riksdagens revisorer

genomförde av biståndet 1991 Förslag till riksdagen 199192:11.

Vi bygger härutöver följande material:

I oktober 1993 genomförde vi hearing med biståndsorganisationerna, UD

en och några med erfarenhet DAC:s arbete och utvärderingsarbete i

personer av allmänhet. Detta gav biståndsorganen ett tillfälle att redovisa sin

egen syn hur kvaliteten i deras arbete kan säkras. Kommittén fick värdefull infonnation och en utgångspunkt för de följande studierna. Materialet från denna hearing har kompletterats med organisationemas studier. Särskilt kan nämnas Jan

egna Cedergren och Mikael Söderbäck Översyn SIDA juni 1993 samt SIDA:s

av utvärderingshandbok.

Vi har engagerat två konsulter, Mr Colin Bruce och Mr Ugo Finzi, båda med lång internationell erfarenhet av multilaterala och bilateralt utvärderings-

organ arbete, för att genom en snabb intensiv genomgång det svenska

men av biståndssystemet identifiera möjligheter att förbättra arbetsgång i projektarbetet och utvärderingar resultaten. Bruce och Finzi gick igenom ett större antal

av

38 Kapitel 4

utvärderingar, särskilt från SIDA. Deras rapport föreligger som SASDA Working Paper No 4.

Parallellt med denna studie har tre mer djupgående konsultstudier av ut-

värderingsarbetet inom BITS, SAREC och UD genomförts. De har publicerats

SASDA Working Papers No. 10-12. Vad gäller SIDA har vi bedömt att som den grundliga genomgång som RRV gjorde 1988 av organisationen alltjämt är en tillfredsställande utgångspunkt.

Som ett underlag för de fyra landanalysema av Guinea-Bissau, Nicaragua, Tanzania och Zambia har vi låtit genomföra systematiska genomgångar av praktiskt taget samtliga utvärderingar rörande dessa länder. Grundläggande fakta om de genomförda utvärderingarna har registrerats och analyserats avseende bl.a. deras inriktning, genomförande, avgränsning, metodik m.m. Utvärderingarna har relaterats till beslut som organisationen fattat och graden av genomslag i dokumenten har analyserats. Materialet, som är mycket omfattande, har gett en god bild av särskilt SIDA:s utvärderingar.

Även analysen NORAD:s system för utvärderingar har varit nytta, inte

av av minst i metodologiskt avseende

4.1.2 SIDA

Organisationens arbetssätt, utvärderingsenheten och dess uppgifter

SIDA har hög ambitionsnivå vad gäller analys och studier av de bistånds-

en politiska problemen. Man publicerar omfattande material olika bistånds-

om frågor, ordnar seminarier, konferenser och engagerar forskare för grundligare

genomgångar. Speciellt påfallande följer och deltar aktivt i den

är att man internationella debatten. Biståndsfrågor som diskuteras i den anglosachsiska biståndsvärlden får snabbt och genomslag i SIDA:s arbetef

gensvar

3 Knut Samset m.1‘|., Learning from experience. A study of the Feedback from Evaluations and Reviews in Norwegian Bilateral Aid, Scanteam international as, 1993. 4 Underlag för redovisningen: Lär sig SIDA RRV, 1988. Bra Beslut. Om effektivitet och utvärdering i biståndet Ds 1990:63 Jan Cedergren, Mikael Söderbäck: Översyn av SIDA SIDA, juni 1993. Riksdagens revisorers förslag angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd, Förs. 199192:1 Genomgång av utvärderingar för Guinea-Bissau, Nicaragua, Tanzania, Zambia.

forts...

Kapitel 4 39

SIDA har senare presenterat kvalificerade analyser rollerna

av biståndsområdet och skuldproblematiken. Ett aktuellt exempel är den skrift

av om förhållandet mellan stat och marknad SIDA nyligen publicerats

som Genomgången är fyllig och intressant och behandlar frågorna både allmän

ur aspekt och sektorsvis. Referenser i första hand till Världsbanksstudier,

ges men bygger också en djup förtrogenhet med forskningen utvecklingsfrågor.

om Det förekommer däremot direkta referenser till SIDA:s verksamheter och till de länder där man är verksam.

I detta sammanhang är SIDA:s utvärderingsenhet central eftersom den har just denna uppgift: att kritiskt granska den egna verksamheten. Den bedriver utvärderingar med tre syften:

att förbättra strategier, och projekt inom biståndet; - program

att öka kunskapen om biståndets mekanismer och att ompröva och förnya -

angreppssätt och metoder;

att redovisa resultaten av biståndet. -

De två första syftena är viktigast för SIDA internt och för mottagarlandet medan det tredje syftet svarar mot kraven från SIDA:s omvärld inklusive regering och riksdag.

Initiativet till utvärderingar SIDA, och inom SIDA ofta regionkonto-

tas av av ren eller sektorbyråema. I dessa fall fungerar utvärderingsenheten

som en rådgivande och stödjande enhet. Enheten tar också initiativ till utvärderingar, särskilt då utvärderingar med tematiska eller tvärsektoriella inriktningar, och gör upp en treårig rullande plan för utvärderingsarbetet. De viktigare utvärderingarna publiceras i tryckt form och sprids brett, medan de tekniska projekt-

mer genomgångama distribueras i ett enkelt rapportformat. Förteckningen över utvärderingar som rapporteras i årsboken 1993 upptar 14 titlar, till vilket kommer 2 titlar som gjorts utan Utvärderingsenhetens medverkan. En manual har utarbetats för arbetet Utvärderingshandboken. Också SIDA:s metodhand-

bok berör utvärderingsarbetet. Utvärderingsenheten, som har fem anställda, är placerad inom planeringssekre-

tariatet. Dess chef rapporterar till avdelningschef ingår i verksledningen.

en som

4 ...forts Colin Bruce and Ugo Finzi: Improving Monitoring and Evaluation in Swedish Development Assistance, SASDA Working Paper No. Hearing ordnad av SAU 7 oktober 1993. SIDA:s metodhandbok. 5 Staten, marknaden och biståndet. Bistándets roll i reformprocessen. SIDA, 1994

40 Kapitel 4

Vi noterar följaktligen att utvärderingsenhetens rapportväg till generaldirektören enligt den formella organisationsplanen passerar inte mindre än två chefsnivåer; i praktiken kontaktar dock utvärderingschefen avdelningschefen direkt i sakfrågor om utvärderingar.

Utvärderingsenheten har ingen egen budget utan medlen till utvärderingar kommer från tre källor: landramsmedel och motsvarande, särskilda medel för byråerna samt särskilda medel s.k. IRV-medel avdelade för planeringssekretariatet. Den sistnämnda posten uppgick 199394 till 3,1 Mkr varav ungefär hälften användes för utvärderingar. Den totala medelsförbrukningen för utvärderingsarbetet inom SIDA uppskattas till mellan 15 och 18 Mkr för 199394.

Vid den hearing som vi höll den 7 oktober 1993 redovisade SIDA sin läroprocess. Inom ramen för denna produceras ett antal dokument och studier: Projektdokument, appraisal-rapporter och insatspromemorior; rapporter från projekten samt rapporter eller sektorgenomgångar; utvärderingar gjorda enligt systematisk plan; sektoranalyser; state-of-the-art-studier; Översikter av forskningsresultat; sektorstrategier.

Projekthantering

Projektförberedelser och projektbedömningar inklusive mer ambitiösa project appraisals genomförs av sektorbyråerna. lnsatspromemorioma karakteriseras av kvalitativa resonemang. Målfonnuleringarna tenderar att vara allmänna och fasta kriterier vad som skall mätas och vad som skall betecknas som måluppfyllelse saknas i allmänhet. Ett omfattande arbete har dock det senaste året initierats med att formulera mål retroaktivt för olika delinsatser och aktiviteter i samband med arbetet för att förbättra resultatredovisningen.

Projektuppföljning regionavdelningama och biståndskontoren. Detta

görs av sker dels med rapporter från projekten enligt avtal, dels genom rapporter från

årliga projekt- eller sektorgenomgångar. Kvaliteten hos uppföljningsarbetet är

naturligtvis beroende kvaliteten i den inledande projektfasen; om mål och

av kriterier och resultatvariabler inte identifierats så är det svårt att veta vilken information som är relevant och att bedöma projektets genomförande. En total projektinventering gjordes med en årlig projektkatalog 1985-1988, men arbetet är nu nedlagt. Stora projekt eller program som är utsträckta i tiden är inte konsekvent nedbrutna i kortare, klart åtskilda programsteg utan de olika faserna i programmen tenderar att glida ivarandra.

Kapitel 4 41

Bruce och Finzi betonar i sin genomgång att det i SIDA liksom de övriga svenska biståndsorganen inte görs någon systematisk slutvärdering avslutade

av projekt projektetapper och ingen kritisk bedömning deras slutresultat. Dock

av bör påpekas att de pågående arbetena med att införa ett logical frameworkinspirerat system ROPPS för projektplanering och resultatredovisning inte omfattats av deras granskning. Detta system är under införande och möter

nu troligen en del av de ställda kraven.

Det måste i detta sammanhang också markeras att vi har koncentrerat uppmärksamheten de bilaterala programmen. SIDA har mycket omfattande stöd till andra biståndsverksamheter, främst stöd till multilaterala

genom organisationer s.k. multibi-stöd, enskilda organisationer och katastrofhjälp. Särskilt katastrofinsatser och stödet till enskilda organisationer har ökat kraftigt de senaste åren. Stora reformer har genomförts när det gäller bistånd de

genom enskilda organisationerna. Genom att införa ramavtal har smidiga samarbetsformer etablerats och goda resultat uppnåtts.

Utvärderingar

Vi har, som nämndes ovan, låtit granska SIDA:s utvärderingar vad gäller fyra länder: Tanzania, Zambia, Nicaragua och Guinea-Bissau. En genomgående kritik är att målformuleringama för insatserna är dåligt utvecklade.

Rapporten om Nicaragua summerar: ... flera av utvärderama återkommer till eller poängterar speciellt behovet av väl specificerade målformuleringar för projektet och dess olika delinsatser. Om dessa vore klart uttalade kunde

resultaten av värderingarna måluppfyllelse kanske bli något bättre i

av

utvärderingarna sedan. Karin Metell, SASDA Working Paper No. 14. Denna observation återfinns också i de andra genomgångama.

RRV överväger om de höga utvärderingsambitioncrna vad gäller att täcka in olika sektorer och länder kanske t.o.m. kan bli ett hot mot kvaliteten och användningen av kunskaperna: Trots strävan bland många enskilda aktörer

en att genomföra rättvisande utvärderingar finns det enligt RRV stor risk för att

en hela utvärderingssystemet blir karusell så fort att hinner ställa

en som snurrar de rätta frågorna eller ta till sig de angivna Detta kan i sin tur leda till

svaren. att utvärderingssystemet, trots de vällovliga ambitione-ma, får huvudsakligen

en legitimerande verkan Lär sig SIDA, sid 102.

Bruce och Finzi betonar att SIDA:s utvärderingsrapporter är del

en av en omfattande och välplanerad forskningsinsats, att de bygger ett stort arbete

av oberoende professionell expertis, att de är täckande och att analyserna är sunda.

42 Kapitel 4

Men de kritiserar att uppföljningama och utvärderingama inte är väl förankrade i de tidigare faserna projektcykeln, att de innehåller mycket litet jäm-

av av förelser mellan resultat och målsättningar samt att finansiell och ekonomisk kostnadsanalys praktiskt taget helt saknas.

SIDA:s lärande

RRV:s studie pekade en rad fundamentala svårigheter för SIDA:s arbete och problem i organisationen. Den första är bristen en god målbild för biståndet: De biståndspolitiska målens karaktär innebär stora risker för målkonflikter och enligt RRV:s bedömning har SIDA svårt att hantera dessa konflikter. Sveriges riksdag har fattat beslut om att Sverige skall ge en procent av Sveriges bruttonationalprodukt i bistånd. SIDA har emellertid svårt att betala ut de medel som tilldelas myndigheten. Detta innebär att man, vid sidan av de fem officiella biståndsmålen, även kan tala om ett inofficiellt mål för SIDA, utbetalningsmålet. Till skillnad från de officiella biståndsmålen är detta mål lättavläst och i sig operationaliserat och tenderar därmed enligt RRV:s bedömning att stort

genomslag i biståndshanteringen. Lär sig SIDA, sid 15 Sammanfattningsvis anser RRV att SIDA:s olika uppföljningssystem grund

av olika omständigheter tidsbrist, utbetalningsmål m.m. riskerar att, trots de vällovliga ambitionerna, en huvudsakligen legitimerande funktion. Lär sig SIDA, sid 16. RRV rekommenderar avslutningsvis: Genomför uppföljning och utvärdering ett mer strategiskt sätt. Detta blir särskilt viktigt vid ökad utkontraktering. RRV bedömer att SIDA hellre bör göra färre och mer genomarbetade utvärderingar som hinner läsas och begrundas i organisationen än många ytliga som inte hinner behandlas. Lär sig SIDA, sid 22

RRV:s studie är gammal och SIDA har förändrats. Frågan är då

nu sex om RRV:s kritik fortfarande är giltig. Det är svårt att veta i vilken utsträckning SIDA har tagit intryck av studien och om man genomfört förändringar grundval av den. Vid ett nordiskt seminarium om rapporten som SIDA arrangerade i januari 1994 gjordes bedömningen att rapporten inte har påverkat organisationen i något väsentligt avseende

I Översyn av SIDA inleds genomgången med några utgångspunkter för arbetet.

En av dem lyder:

6 Björn Alm: Some notes from the Nordic workshop Evaluation, a Tool for Organisational Learning, Vad1o|m, Sweden, January 19-20, 1994, sid 6.

Kapitel 4 43

- SIDA är en kunskapsorganisation. Former för lärande, professionell ut-

veckling och karriärvägar måste till detta. För att tillvarata och

anpassas

utveckla kunnandet i organisationen krävs ett delegerat arbetssätt. En menings-

full delegering kräver tydliga mål. SIDA måste utveckla en högre grad av mål-

och resultatstyming i stället för regelstyming.sid 2

Detta kan tolkas som ett uttryck för en ambition att komma till rätta med en del av de brister som RRV luitiserat. Här betonas behovet av mer delegering av ansvar, bättre målbeskrivningar och styrning genom mål och resultatvärdering.

Däremot lägger genomgången ingen vikt vid utvärderingsenheten och dess roll i kunskapsprocessen. Överhuvudtaget ägnas litet intresse utvärderingar. Det som sägs i över 30 sidor text är följande:

Utvärderingsenhetens UTV roll bör prövas i ljuset av den nyligen tillskapade externa utvärderingskommittén. En viktig fråga är hur resultaten av UTVzs arbete återförs i organisationen. En mer systematisk erfarenhetsåterföring vore önskvärd liksom effektiva former för detta. Det gäller både metodfrågor och ärnnesfrågor. Vidare bör UTV ges en aktiv roll i det nu högaktuella arbetet med metodfrågor i anslutning till resultatredovisning inom olika verksarnhetsområden. Översyn av SIDA, sid 32.

Översynen kommenterar inte behoven eller användningen av utvärderingar

genomförs regionsekretariaten, biståndskontoren eller sektorbyråema som av med eller utan stöd av utvärderingsenheten. Allmänt gäller att ambitionerna och förmågan att genomföra goda utvärderingar har stadigt ökat med tiden.

Sammanfattning

Den bild som tonar fram från vår genomgång av tidigare bedömningar

av SIDA:s arbetssätt, de studier som Bra Beslut rapporterar och våra

egna landgenomgångar är att SIDA genererar ett omfattande informationsflöde från verksamheten i form av rapporter, studier, utvärderingar, analyser, strategidokument och promemorior. Man bedriver ett policyarbete i form av land- och sektorstrategier. Dock synes kapaciteten att ställa kritiska frågor om den egna verksamheten, och än mer att omsätta svaren i handling, mer begränsad. Utvärderingsarbetet ges en alltför underordnad roll i organisationens utvecklingsarbete. Vi återkommer i avsnitt 6.2.1 till förslag om hur detta skulle kunna förbättras.

44 Kapitel 4

4.1.3 BITS, SwedeCorp och SAREC

De tre organisationerna BITS, SwedeCorp och SAREC är alla relativt små och kan därför arbeta mer infonnellt än SIDA. De har det gemensamt att de har delegerat stort ansvar till handläggarna. I vissa avseenden kan de bäst förstås som relativt löst organiserade nätverk kapitel 3 för diskussion

se en om

hierarkiska contra nätverksstrukturer.

Ingen av de tre mindre biståndsorganisationema har egna utvärderingsenheter utan utvärderingama sköts av handläggarna som en del det löpande arbetet.

av Utvärderingama är alltså i stor utsträckning medel för resultatredovisning och lärande snarare än kontroll- och styrinstrument.

BITS

Genomgången av BITS’ utvärderingssystem7 visar att utvärderingama är relativt snävt inriktade, tekniska och projektspecifika. De är efterfrågestyrda och primärt avsedda att stödja beslutsprocessema i BITS. I fokus står genomförandefrågor och omedelbara projektresultat medan övergripande och långsiktiga utvecklings-

perspektiv, såsom frågan om projektens livskraft och uthållighet efter stödets

avslutande, sällan ges en grundlig behandling. Inte heller får tvärsektoriella

frågor, t.ex. effekter av projekten jämställdhet m.m., någon större

uppmärksamhet i utvärderingsarbetet. Den utvärderingexpertis anlitas är teknisk

som och innefattar sällan någon från mottagarlandet. Kostnaderna för utvärderingama är relativt låga.

Utvärderingama är nära knutna till beslutsprocessen och ger information

om både genomförande och resultat. De används alltså organisationen och

av bedöms ge ett bra bidrag till organisationens lärande. Problemet är i första hand att de ansvariga handläggarna har begränsad tid för att absorbera lärdomarna väl, än mindre för att delta i utvärderingsarbetet BITS personal medverkade endast i åtta procent utvärderingama.

av

Utvärderingssystemet tenderar att bortse från övergripande och långsiktiga

frågor, speciellt vad gäller resultat efter att projekten avslutas. Det betyder att

själva grundfrågan för organisationen hur biståndets övergripande mål uppfylls

genom BITS’ verksamhet står obesvarad och okommenterad. Verksamheten

bedöms huvudsakligen efter de begränsade och tekniskt inriktade projektmålen.

7 Jerker Carlsson, Evaluation and Learning in BITS, SASDA Working Paper No. 12, 1994.

Kapitel 4 45

SwedeCorp

Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd SwedeCorp bildades 1991 varför det ännu är för tidigt att bedöma dess kapacitet att sköta projekthantering och utvärderingar. SwedeCorp har hittills genomfört fem utvärderingar. Med ett undantag delar de svagheterna hos BITS’ utvärderingar genom att de är snävt begränsade till projekten långsiktiga resultat.

och saknar analys av

Av intresse i sammanhanget är den stora vikt som SwedeCorp lägger vid systematiska projektförberedelser. Man planerar att införa en bearbetad fonn av Logical framework planning.

SAREC

Genomgången av SAREC:s utvärderingsverksamhet, som gjorts av Olav Stokke, visar att SAREC:s utvärderingsverksamhet är omfattande. 28 utvärderingar har granskats ingåendes I likhet med BITS’ utvärderingar är flertalet efterfrågestyrda och primärt avsedda att stödja SAREC:s beslutsprocesser. De metodologiska svagheterna finns också här; särskilt eftersatt är behandlingen av kostnadsaspektema av arbetet. I en dryg tredjedel av utvärderingarna saknas granskning av projektkostnader helt.

Anmärkningsvärt är att ingen av de granskade utvärderingama relaterar

projektet till övergripande utvecklingsmål och att även de mer omedelbara

projektmålen bara får en begränsad behandling.

Den typiska SAREC-utvärderingen initieras av SAREC och bedrivs med relativt låga kostnader. Till skillnad från BITS’ och SIDA:s utvärderingsarbete ingår nästan alltid icke-svenskar i utvärderingsarbetet. De är med få undantag professionella inom det aktuella området. Den vetenskapliga kvaliteten hos utvärderingarna bedöms god. Dock finns brister när det gäller att redovisa

vara utvärderingsmetoder. I utvärderingsarbetet refererar resultatanalysen sällan till uppsatta mål för verksamheten och kostnadsaspekterna försummas.

Närheten till det löpande arbetet har fördelar när det gäller att omsätta

utvärderingserfarenheter i förändringar det har också nackdelar. Genom att

men ansvaret för hela projektcykeln normalt ligger hos samme handläggare samlas betydande makt hos denne. Handläggaren väljer projektet, förbereder insatspromemorior, sköter uppföljning och rapportering, ansvarar för beredning av

8 Olav Stokke, A perspective on Sarecs evaluation system: Policy and performance, SASDA Working Paper No. 10, 1994.

46 Kapitel 4

nästa etapp och förlängningar av avtal. Vidare förbereder handläggaren utvärderingen, skriver uppdragsbeskrivning, väljer inte sällan utvärderare, tar emot utvärderingsresultaten, rapporterar dessa till styrelsen samt föreslår beslut. Självklart görs många av dessa moment i kontakt med eller i samarbete med andra handläggare och SAREC:s ledning, initiativen och genomförande-

men ansvaret ligger hos handläggaren. Detta leder till ett system där resultatredovisning och kritisk analys det arbetet riskerar att bli åsidosatt.

av egna

4.1.4 Den multilaterala enheten vid UD

Utrikesdepartementets avdelning för internationellt utvecklingssamarbete UDU är indelad i tre enheter med totalt ett 70-tal tjänstemän. En enheterna är

av ansvarig för biståndet till de multilaterala organisationemas biståndsverksamhet, vilket totalt uppgår till 3.158 Mkr budgetåret 199394 eller närmare tredjedel

en av det totala biståndet. Detta stöd är koncentrerat till ett litet antal organisationer av vilka de största är FN:s utvecklingsprogram UNDP, FN:s bamfond UNICEF, FN:s befolkningsfond UNFPA, FN:s hjälporganisation för palestinaflyktningama UNRWA, FN:s världslivsmedelsprogram WFP, FN:s flyktingkommissarie UNHCR samt Världsbanken.

Det starka stödet till de internationella organisationemas biståndsverksamhet är ett framträdande drag i svenskt bistånd. Verksamhetens resultat, ändamålsenlighet och effektivitet är därför central fråga.

en

Under det senaste decenniet har det skett stora förskjutningar i systemet. FNorganen och särskilt UNDP har fått sina resurser reducerade medan utvecklingsbankerna har ökat både sin aktivitetsvolym och sitt arbetsfält. Världsbanken är nu en lika stor finansiär av tekniskt bistånd UNDP och har byggt

som upp kompetens inom ett flertal sektoriella områden. Dess insatser för att skapa s.k. strukturanpassningsprogram har gett den en ledande roll inom den ekonomiska politiken i många av de fattigaste länderna.

De internationella organisationemas arbete utvärderas först och främst dem

av själva, ibland av de finansierande organisationerna och även fristående

av organ och forskare. Utvärderingsrapporter och annat material belyser den

som pågående verksamheten strömmar i stora mängder till UD:s multilaterala enhet. UD tar uppskattningsvis emot omkring 125.000 sidor utvärderings- och projektuppföljningsmaterial per år. Mycket är dock rutinkaraktär och behövs

av inte i arbetet men de centrala delarna av materialet är viktiga.

En typisk utvärdering av en internationell organisation genomförs ett

av konsortium av givare och pågår ett till två år. Arbetet genomförs ett större

av

Kapitel 4 47

projektlag med mellan tio till femton personer, normalt män med akademisk bakgrund inom ekonomi. Studien består normalt dels av en genomgång

av arbetet inom ett halvdussin av mottagarländema, dels granskning

av en av arbetet i högkvarteret, policies, arbetsmetoder och organisationsstruktur.

Som komplement till denna typ av ambitiösa utvärderingar kommer de utvärderingar som organisationen självt genomför och som normalt omfattar ett projekt eller en del av verksamheten. Dessa är mindre genomgångar där frågorna ställs av organisationen själv och har därmed de begränsningar som följer av detta.

Vi har låtit göra en genomgång UD:s arbete med stödet till de multilaterala

av organisationerna med tyngdpunkt användningen av utvärderingsmaterialet

Genomgången konstaterar att flertalet av utvärderingsrapportema är av hög kvalitet; flertalet av dem ligger i forskningsfronten när det gäller utvecklingsstudier. Rapporterna är omfattande i sin analys av resultaten och effektiviteten

biståndet. UD använder också materialet väl, redovisar det till riksdagen, av bearbetar det aktivt och stödjer sig det i arbetet med organisationerna. Framför allt gäller det den stora studie av FN-systemet som genomfördes nordisk bas men svenskt initiativ. Den har varit vägledande för det svenska arbetet inom FN:s biståndsorgan i flera och intensiva ansträngningar har gjorts för att följa upp den.

Resultatåterföringen i de största och viktigare organen är tillfredsställande projekt- och programnivå. Däremot finns det mycket att förbättra organisationsnivån. Genomgången drar uppmärksamheten till det faktum att 80 procent av utvärderingsmaterialet handlar om organisationernas verksamheter och resultatet av dessa, medan bara en mindre del gäller organisationerna själva och deras inre effektivitet. Detta är den svaga länken i in:fonnationen. UD behöver inte bara information om resultaten av de berörda orgranisationemas arbete utan också information om hur de arbetar och inte minst hur de kan påverkas.

- -- om Hur kan organisationerna bäst stödjas, hur kan de reformeras, hur skall kraven ställas i styrelse, i budgetdiskussioner, i övriga kontakter

Om nu Sverige väljer att vilja påverka och förändra en organisation som inte gör ett helt tillfredsställande arbete, än att dra ner stödet eller helt

snarare avveckla det, så blir frågan hur organisationen fungerar och hur den kan

om påverkas helt central för arbetet. Denna brist ingående kunskap om de

9 mm Forss. Evaluations in multilateral development cooperation, SASDA Working Paper No. 11, 1994.

48 Kapitel 4

organisationer som vi stödjer är alltså en allvarlig brist enligt genomgången. Vi återkommer i till detta i avsnitt 6.2.4.

4.1.5 Synpunkter på det nuvarande systemet i dess helhet

Det svenska biståndssystemet är uppdelat ett flertal biståndsmyndigheter och

UD. Denna uppdelning och den rollfördelning som följer med den har varit under ständig debatt sedan 1970-talet och är återigen aktuell. Utan att ta ställning för det nuvarande systemet eller något av förändringsförslagen konstaterar vi att ett uppdelat biståndssystem har både fördelar och nackdelar. Fördelen är att de olika organisationerna kan utveckla sina roller och sin kompetens och skapa en slagkraftig, homogen organisationskultur. Nackdelen är att överblick och sammanhang i systemet försvagas och att vissa uppgifter riskerar att falla mellan stolarna.

När det gäller systemets förmåga att lära av erfarenheter och redovisa resultat så brister det i väsentliga avseenden. Vi har ovan pekat genomgående tillkortakommanden i de olika biståndsorganens arbete och vi kommer att i följande avsnitt lämna förslag om hur detta kan förbättras. En grundläggande svaghet är att biståndsorganen inte lagt tillräcklig vikt vid att formulera sina insatser som tidsbegränsade projekt med tydligt avstamp och tydligt slutförande av varje etapp. Mål, kostnader, förväntade resultat om möjligt i kvantitativa

mått samt kriterier för bedömning fixeras inte vid initieringen arbets-

- av etappen. Detta leder i sin tur till att det inte är möjligt att summera varje etapp kritiskt och att lära av misstag, felbedömningar och framgångar.

Det blir också svårt att genomföra utvärderingar som belyser biståndsmyndighetens eget arbete och resultaten av dess insats utvärderingama tenderar att

koncentrera sig beskrivningen av projektet och de omständigheter som påverkat det, medan kostnaderna, effektiviteten och resultaten biståndsinsat-

av

sen kommer i bakgrunden.

Till denna kritik som i varierande omfattning gäller samtliga biståndsorgan

och som kan rättas till genom förbättrade rutiner och arbetssätt inom

organen vill vi lägga en annan kritisk synpunkt:

Vi menar att det inte räcker med att summera erfarenheter från botten upp. Denna sida av läroprocessen och resultatredovisningen är förvisso grundläggande, men den är inte tillräcklig för ett gott lärande. Detta lokala, decentraliserade lärande måste kompletteras med ett lärande från toppen ned, ett lärande som förläggs centralt och möter det decentraliserade lärandet.

som Detta centralt organiserade lärande, som också kan betecknas som policyanalys,

Kapitel 4 49

innebär att viktiga policyfrågor identifieras och att systematiskt arbete styrs mot att söka svaren dem. Det innebär också att ett långsiktigt tidsperspektiv förs in i läroprocessen. Centrum måste alltså aktivt söka information både utom och inom organisationen om väsentliga frågor för att kunskapsprocessen skall fungera väl. Det innebär t.ex. att sektorövergripande: frågor måste ställas och bearbetas, att jämförelser görs mellan olika länder och sektorer samt att systemfrågor ställs under debatt.

Denna centrala lärofunktion finns i viss utsträckning i dagens system både inom myndigheterna och vid UD, men vi menar att den är för svag och framför allt att den inte tillräckligt väl samverkar med de lokala läroprocesserna. Detta gäller i synnerhet UD-nivån där kapaciteten för att ta tillvara och bearbeta biståndsmyndigheternas erfarenheter är begränsad.

4.2 Svenska erfarenheter utvärderingar

av

För att ett bredare underlag för överväganden om hur utvärdering inom biståndsområdet skulle bäst kunna organiseras och genomföras har vi studerat erfarenheter av policyanalys och utvärdering inom andra politikområden. I det följande redovisar vi våra intryck från några verksamheter vi bedömer

som vara av intresse för det framtida arbetet inom biståndsområdet och som dessutom angränsar till de uppgifter vår kommitté har haft hittills.

som

4.2.1 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi ESO

ESO kommitté under Finansdepartementet och bildades 1981. Kommitténs

är en huvuduppgift är att bredda och fördjupa underlaget för budgetpolitiska och samhällsekonomiska avgöranden, liksom att belysa frågor om den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet. De viktigaste motiven för att bilda ESO var behovet av att förbättra kunskaperna budgetunderskottet och alternativen

om för offentliga sektorns styrning. Vid bildandet ESO underströk regeringen

av behovet av undersökningar kring fördelningsfrågor, transfereringar till hushåll och företag, sysselsättningseffekter av offentlig verksamhet, alternativa organisationsmodeller för offentlig verksamhet samt erfarenheter av besparingsarbete i andra länder.

ESO består av tretton ledamöter och har till sitt förfogande ett litet sekretariat tre personer. Ledamöterna är utsedda i sin personliga kapacitet och representerar skilda verksamheter inom den offentliga förvaltningen och forskarvärlden.

50 Kapitel 4

ESO har ingen fastställd tidsgräns för sitt arbete. Verksamheten avses pågå så länge den anses motiverad.

Kommittén arbetar självständigt inom ramen för sina kommittédirektiv Dir 1981:25. Den svarar för verksamhetens uppläggning, beslutar vilka projekt

om som skall genomföras, behandlar förslag till rapporter samt beslutar

om publicering. Författarna själva står för resultat och slutsatser. Sedan starten har ESO publicerat drygt 100 rapporter.

Flertalet ESO-projekt läggs ut som uppdrag till myndigheter, institutioner och forskare. Enstaka undersökningar genomförs i egen regi. En referensgrupp med företrädare bl.a. från forskningsvärlden och kommittén brukar knytas till de olika projekten. Konferenser och seminarier i aktuella ämnen anordnas ibland. Studierna representerar både aktuella frågor och långsiktiga problem

av mer principiellt slag. Någon övergripande plan för studierna finns inte. Behov och tillgång bra rapportförfattare styr i hög utsträckning urvalet. Studierna rör huvudsakligen svenska förhållanden och är med undantag skrivna svenskar

av och svenska.

ESO:s sekretariat bedömer att ESO har lagom distans till Finansdepartementet genom sin ställning som kommitté, Sekretariatets belägenhet inom departementet anses bra eftersom man får bättre genomslag för studierna och kan fånga in idéer om vad som är angelägna problem.

ESO:s verksamhet finansieras huvudsakligen över Finansdepartementets kommittéanslag. För vissa projekt har ESO delat finansieringen med andra organ.

4.2.2 Riksdagens revisorer

Riksdagens revisorer skall riksdagens vägnar granska den statliga verksamheten. Detta omfattar både regeringens ledning av förvaltningen utom sådana frågor som faller inom konstitutionsutskottets område, myndigheternas arbete, statliga aktiebolag och stiftelser. Arbetets omfattning har ökat och kommer ytterligare att expandera som en följd av riksdagsutredningens förslag. Arbetet är i huvudsak förvaltningsrevision med inriktning övergripande och principiella ärenden.

Riksdagen väljer för varje valperiod tolv revisorer och lika många suppleanter.

sammansättningen speglar partiernas styrka i riksdagen. Revisomas arbete sker till större delen i tre grupper, avdelningar, med åtta ledamöter i varje. Besluten sker i plenum.

Kapitel 4 5 1

Förslagen till granskningsärenden kommer från riksdagsutskotten, övriga riksdagsledamöter, kansliet och från allmänheten. Under ett arbetsår hinner man normalt med mellan åtta och tio större granskningar. Utredningsarbetet

genomförs av kansliet där en medarbetare ansvarar för undersökningen. Verksamheten initieras, planeras och följs noga av avdelningens revisorer. Resultaten av granskningen redovisas i en rapport som oftast skickas remiss eller behandlas i ett seminarium. Processen avslutas med att revisorerna tar slutlig ställning till en skrivelse till riksdagen i vilken förslag till åtgärder redovisas. Denna skrivelse behandlas sedan i riksdagen samma sätt som regeringens propositioner. Ledamöterna har alltså motionsrätt och ärendet behandlas sedan i något av utskotten innan riksdagen fattar beslut.

Kansliet har ungefär 20 tjänster. Därtill anlitas ofta externa experter i granskningsarbetet.

Som exempel granskningsärenden kan nämnas arbetsmarknadspolitik, insatser mot ekonomisk brottslighet, skyddsrumsbyggandet, privatiseringen av Celsius industrier, inlandsbanan konsekvenser av 1992 års riksdagsbeslut.

-

År 199192 redovisade granskning effektiviteten i förvaltningen

man en av av svenskt utvecklingsbistånd. Man ägnade särskild uppmärksamhet mål- och regelstrukturen, rollfördelningen i planeringen och genomförandet av biståndet, samordningen, resursplaneringen samt utvärderingsverksamheten. Man konstaterade att medlen inte kunnat utnyttjas helt utan att stora reservationer har byggts upp. Man krävde att regeringens information till riksdagen förbättras. Styrningen

SIDA bör målinriktad och mindre detaljerad. Man har uppmärkav vara mer sammat en rad problem som rör SIDA:s arbete och förutsätter att SIDA och regeringen vidtar åtgärder för att lösa dessa.

Vad gäller utvärderingsarbetet påpekar man att ansvaret för utvärderingarna i hög grad ligger samma personer som ansvarar för genomförandet av insatserna utvärderas. Vissa delar av biståndet följs inte tillräckligt.

som upp Revisorerna anser att utvärderingsfunktionen SIDA bör förstärkas och ges en starkare ställning gentemot sektorbyråema.

Redovisningen visar att Riksdagens revisorer både har möjlighet och faktiskt också har spelat en roll i förvaltningsrevision bistånd. En särskilt viktig

av aspekt är att Riksdagens revisorer har möjlighet att granska inte bara myndigheterna i likhet med RRV utan också regeringens och Utrikesdepartementets arbete med biståndet. Detta är särskilt viktigt i biståndsarbetet eftersom så stor del av biståndsmedlen hanteras inom UD, där RRV inte har granskningsrätt. Riksdagens revisorer kan också relationerna mellan departement och myndigheter vilket är en nyckelfråga i det övergripande effektivitetsarbetet.

52 Kapitel 4

Begränsningen ligger i att granskningen inte är löpande bara har

utan att man möjlighet biståndet med långa intervall. Hittills har det varit föremål

att ta upp för granskning med 4-5 års mellanrum. Därtill kommer att sakkunskapen

om ulandsförhållanden är begränsad och att den huvudsakliga uppmärksamheten har riktats mot den svenska förvaltningen. Frågor biståndets resultat och

om långsiktiga problem i mottagarländerna har därför inte ställts i centrum.

4.2.3 Riksrevisionsverket RRV

RRV:s granskning av biståndsverksamheten görs inom förvaltningsrevisionen

effektivitetsfrågor och i den årliga revisionen redovisningsfrågor och granskning av årlig resultatredovisning. Beträffande förvaltningsrevisionen benämnd effektivitetsrevision har

numera

RRV under den senaste tioårsperioden genomfört två förvaltningsrevisioner

biståndsområdet och har för närvarande pågående granskning. Avsikten

en framöver är att söka genomföra åtminstone en förvaltningsrevision årligen.

Den senaste revisionen 1988 var en granskning av SIDA:s förmåga att ta tillvara de erfarenheter som görs i biståndsverksamheten Lär sig SIDA. Granskningen innebar en omfattande genomgång SIDA:s verksamhet och

av organisation samt en jämförelse mellan SIDA och vissa biståndsorgan i andra länder.

Den revision som nu pågår gäller SIDA:s hantering av programbistånd, huvudsakligen importstöd. Granskningen omfattar SIDA:s beredning ärenden,

av utbetalning, kontroll, uppföljning, utvärdering samt frågor rör upphandling

som

och motvärdesbetalningar. RRV gör två fallstudier Zambia, Nicaragua samt

dokumentstudier som berör andra länder som tar emot omfattande programbistånd från Sverige. Granskningen gäller inte effekterna biståndet.

av

Revisionen genomförs delvis i samarbete med RRV:s motsvarighet i Storbritannien och Holland. Samarbetet fokuseras kring ett gemensamt revisionsområde

programbistånd där revisionsfrågoma är likartade. Resultaten kommer - eventuellt att sammanfattas i en rapport.

I redovisningsrevisionen benämnd årlig revision granskas bistånds-

numera

myndighetemas redovisning årligen. En revisionsberättelse avges för varje myndighet. På biståndsområdet har under 199293 och 199394 ett antal biståndskontor granskats Nicaragua, Namibia, Etiopien, Kenya, Vietnam, Laos, Tanzania. Förutom sedvanlig revision av balansräkning, resultaträkning,

anslagsredovisning och finansieringsanalys behandlas olika frågor av intresse i sammanhanget avtal, periodiseringar, tillgångsredovisning, ansvarsförbindelser.

Kapitel 4 53

En nyhet är att myndigheterna i sin årsredovisning skall redovisa resultaten av sin verksamhet, vad man har presterat inom olika verksamhetsgrenar och om möjligt effekterna av sådana prestationer. En beräkning skall göras av produktivitetsutvecklingen. Syftet med resultatredovisningen är att ge regeringen ett underlag för styrningen av myndigheterna.

Inom RRV granskas resultatredovisningen av fö-rvaltningsrevisionen både själva redovisningen och underlag verifierar redovisningen. Frågor mål

som om och prestationer, kvalitet och effekter är viktiga i denna granskning.

4.2.4 Kanslersämbetet

Kanslersämbetet inrättades i juli 1993 Förordningen 1993:886. Universitetskanslems uppgift är att nationell nivå befrämja och granska kvalitet och kvalitetsutveckling inom högre utbildning och forskning. I detta ingår att stimulera kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor. Detta innefattar bedömning av kvalitetssystem samt uppföljning av arbetet med kvalitetsförbättring. Man utvecklar olika utvärderingsmetoder och planerar, genomför, beställer och utvärderingar nationell nivå. Ämbetet biträder även regeringen

publicerar

med sakkunnigbedömningar i fråga om examensrätt m.m.

Arbetet har som inriktning att utveckla och etablera en nationell referensram för kvalitet inom högre utbildning och forskning och att skapa förutsättningar för verksamhet en internationellt konkurrenskraftig nivå. Fokuseringen ligger

grundutbildning och forskarutbildning och deras koppling till forskningen. Studierna genomförs i nära samarbete med universitet och högskolor. Ämbetet har fem verksamhetsprogram: 1 Kvalitetsarbete där stödjer

man utvecklingen av universitetens och högskolornas kvalitetssystem ledning,

organisation, tillvägagångssätt. 2 Kvalitetsbedömning, där man granskar och bedömer universitet och högskolors kvalitetsutvecklingsarbete och kvalitet-

sutvecklingsprogram. 3 Nationella utvärderingar för att nationell och internationell nivå jämföra verksamheten vid universitet och högskolor ur kvalitetssynpunkt. 4 Examensrätt, vilket innebär att man tar fram beslutsunderlag till regeringen när det gäller att fastställa olika utbildningsanordnares rätt att utfärda examina. 5 Strategiska projekt innefattar projekt och andra

som aktiviteter inriktade mot de övergripande mål och idéer som gäller för verksamheten som helhet.

Kanslersämbetets uppgift är att söka svar följande frågor: hur bra är svenska universitet och högskolor vid en internationell jämförelse Hur skall

54 Kapitel 4

kvaliteten inom forskning och högre utbildning utvecklas systematiskt Hur väl fyller universitet och högskolor sin uppgift i samhällsutvecklingen

Verksamheten bedrivs genom program och projekt. Basorganisationen utgörs av en stab ett tiotal personer vars huvuduppgift är att samordna och

programprojektverksamheten. Verksamheten leds av en styrelse med fem ledamöter. En särskild kvalitetssäkringsfunktion bestående bland annat två internationella

av experter har inrättats. Projekten genomförs med hjälp av kompetens från universitet, högskolor och samhället i övrigt.

4.2.5 Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik SBU

SBU tillkom genom ett regeringsbeslut 1987 och är sedan juli 1992

en pennanent och fristående myndighet. Beslutet att inrätta SBU följden

var av en utredning om betydelsen av att vetenskapligt utvärdera de metoder som används

i sjukvården.

Beredningens arbete är inriktat utvärdering i vid mening: utvärderar

man både och etablerade metoder medicinskt, ekonomiskt, socialt och etiskt

nya ur perspektiv. SBU skall medverka till ett rationellt utnyttjande givna

av resurser inom hälso- och sjukvården. Med hjälp externa experter tar SBU fram

av underlag i form av kunskapsöversikter och gör synteser av befintligt vetenskapligt material. Information om uppnådda resultat sprids över hela landet. SBU dokumenterar också hur kunskapsöversiktema har använts och vilka resultat som uppnåtts och tillvaratar nationella och internationella erfarenheter och resultat. Beredningen är en kontaktpunkt när det gäller utvärdering medicinsk

av metodik. Det tvärvetenskapliga arbetet innefattar bland annat medicinska, ekonomiska, sociala och etiska aspekter sjukvårdens diagnos- och behandlingsmetoder. Utvärderingar sammanställs ett enkelt och lättfattligt språk

som gör resultaten tydliga för sjukvårdshuvudmännen och andra berörda.

SBU arbetar med ett litet kansli drygt tio personer och ett stort nätverk

av särskilt utsedda experter. Utvärderingsarbetet bedrivs i projektgrupper i

som regel består av 5-10 externa konsulter och representanter från SBU. Projektgruppens uppgift är att göra en kritisk analys av respektive ämnesområde. SBU leds av en styrelse består nio ledamöter företräder olika

som av som organ

Socialstyrelsen, Medicinska forskningsrådet m.fl.. Vid sidan av styrelsen finns

en expertgrupp vars elva ledamöter representerar olika kunskapsområden inom

hälso- och sjukvården.

Ett utvärderingsprojekt inleds regel med förstudie sedan presente-

som en som ras för expertgruppen och styrelsen, vilka beslutar om projektet skall fortsätta

Kapitel 4 55

i större skala och vilka sakkunniga som i fall skall ingå i projektgruppen. Man granskar den vetenskapliga litteraturen området, problemets förekomst samt praxis i Sverige. Varje projekt beräknar kostnader och kostnadseffektivitet för olika medicinska metoder. g

har publicerat 20-tal och har för närvarande 15-tal i

SBU ett rapporter ett pågående projekt. Beredningen arrangerar kurser, seminarier, konferenser, föreläsningar med såväl svenska som utländska experter. SBU samverkar med många andra organ.

Kapitel 5 57

Utländska erfarenheter av

Kapitel utvärdering och policyanalys

De flesta länder eftersträvar ett system där utvärderingssystemet ger underlag både för biståndsorganisationens lärande, dess resultatredovisning och dess styrning. Olika typer av utvärderingar svarar mot olika funktioner. Utvärderingsfunktionerna har i allmänhet vuxit fram som svar den kritik som biståndet utsatts för och därvid utformats efter de traditioner och synsätt som dominerat inom myndighetemaministerierna. Tyngdpunkten i arbetet har därmed lagts olika beroende de politiska prioriteringarna i olika nationella system. Av detta följer att utvärderingssystemen har fått ganska varierande utformning.

Det är nödvändigt att se utvärderingssystemet i sin helhet. Olika komponenter av arbetet kan och bör förläggas till olika nivåer i det biståndsadministrativa

- systemet. Oftast läggs ansvaret för utvärderingar som skall ge underlag för styrning och resultatredovisning relativt högt upp i organisationsstrukturen, medan ansvaret för utvärdering för lärande normalt förläggs nära de genomförande enheterna. Varje system är uppbyggt inom en specifik nationell kontext, med en bestämd arbetsfördelning mellan depanementsfunktioner och myndighetsfunktioner.

Inledningsvis redovisar vi helt kort några huvuddrag i olika nationella system och granskar sedan några speciella aspekter av särskilt intresse för utformningen av ett förbättrat svenskt system. En fylligare redovisning ges i bilaga

Canada: Det kanadensiska utvärderings- och revisionssystemet inom biståndsområdet omfattar fyra olika instanser: Auditor General med revisionsfunktioner för hela statsapparaten; Treasury Board, finansdepartementets budgetavdelning, med en speciell avdelning Administrative Policy Branch, Corporate Review som ansvarar för utvärdering av program vid departement och verk inom den federala regeringen; Audit and Evaluation Division vid Canadian International Development Agency CIDA; samt Evaluation Unit vid International Development Research Centre IDRC. Huvudinriktningen för Treasury Board är att granska stynnekanismer för ministeriema och utvärderinguppföljning av den federala finansbudgeten. Audit and Evaluation Division vid CIDA fungerar som en stabsfunktion. Enheten har tre uppgifter: stödfunktioner som garanterar enhetlighet inom organisationen samt utvärdering av instanser som påverkar hela organisationen; intern förvaltningsrevision; samt utvärdering av program

58 Kapitel 5

och projekt. I CIDA har alltså intemrevisionsenhet tilldelats utvärderings-

en ansvaret vilket framhäver kontrollaspekten i arbetet.

Danmark Styrelsen for Intemationalt Udviklingssamarbejde, Danida,

är numera en integrerad del av Utrikesministeriet och det danska systemet uppvisar därför vissa likheter med det holländska. Liksom i Nederländerna finns det

en utvärderingsenhet inom ministeriet, men den har inte så självständig ställning som i Nederländerna och är inte så stor. En större del av arbetet läggs ut konsulter. Enheten är belägen inom en grupp också har för

som ansvar forskningsbistånd. Den danska statliga revisionen är därtill relativt aktiv inom biståndsområdet och har kontinuerligt arbetar med analys

ett par personer som

biståndsarbetet och dess resultat. av

England: Overseas Development Administration, ODA, svarar för både projektuppföljningar och separata utvärderingar med generell inriktning. I det engelska systemet saknas externa utvärderingsfunktioner. Här ligger arbetet alltså helt inom biståndsmyndigheten. Utvärderingsenheten inom ODA är relativt fristående genom att den har budget, kan initiera utvärderingar

en egen

eget initiativ och genom att den rapporterar direkt till organisationens ledning.

Finland: Finnish International Development Agency, FINNIDA, har en särskild enhet för utvärderingar med två anställda. Denna är belägen inom avdelningen för utvärdering och intern revision. Dess ansvar är att göra långsiktiga, grundliga utvärderingar av resultat av biståndet. Utöver detta bedriver linjeenheterna också mindre ambitiösa projekt- och verksarnhetsutvärderingar. Jämfört med SIDA har FINNIDA:s utvärderingsenhet en starkare ställning inom organisationen och ett oberoende av FINNIDA:s exekutiva del genom att enheten rapporterar direkt till ledningen och att den har en egen budget som täcker hela verksamheten. Utvärderingsvolymen motsvarar i runda tal en procent av FINNIDA:s budget.

Nederländerna: Biståndet sköts praktiskt taget helt inom biståndsministeriet, Directorate-General for International Cooperation DGIS, som alltså har både departements- och myndighetsfunktioner. Det finns en särskild utvärderingsenhet, Operations Review Unit IOV, vars uppgift är att genomföra större och mer principiellt inriktade utvärderingar. Denna enhet kan alltså uppfattas

som relativt extem i förhållande till den handläggande nivån och har hög grad

en

Kapitel 5 59

av oberoende både vad gäller val av ärrmen, genomförande och, naturligtvis, slutsatser. Utvärderingama är riktade till biståndsministern och vidarebefordras till parlamentet. Vid sidan om den övergripande statliga revisionen finns också revisionsorgan inom varje ministerium, inklusive utrikesministeriet. Därtill kommer att ministeriets genomförande enheter gör interna översyner, uppföljningar och utvärderingar som initieras och genomförs den ansvariga enheten.

av Dessa rapporter är i första hand avsedda för att stödja och kontrollera handläggarnas och enhetens eget arbete.

Norge: Ministeriet har en egen utvärderingsenhet för extema utvärderingar samtidigt som Direktoratet for Utviklingshjelp, N ORAD, genomför sektorstudier och uppföljningar av egna projekt. NORAD bedriver inte utvärderingsverksamhet så systematiskt och i så stor skala SIDA. Man har ingen separat

som

utvärderingsenhet utan de två regionalkontoren genomför projektuppföljningar

som en del av de löpande rutinerna.

Tyskland: Arbetsfördelningen mellan biståndsministeriet och genomförande organ liknar den svenska, men ministeriet har en mer aktiv roll i övergripande planering och uppföljning av biståndet och sköter alltså delar det i

av som

Sverige hanteras av myndigheterna. Projektplanering och projektgenomförande

sköts av Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GTZ m.fl. organ i nära samarbete med ministeriet. Ministeriet har särskild enhet för

en utvärdering av utvecklingssamarbetet som rutinmässigt genomför ett stort antal utvärderingar varje år. Dessa genomförs anonymt för att garantera oväld och fristående resultat och är interna för ministeriet. Varje år publiceras

sammanfattningar och övergripande analys årets utvärderingsarbete. De enskilda

en av myndigheterna genomför också egna översyner och uppföljningar.

Det är viktigt att ta vara de internationella lärdomarna, därvid är det

men nödvändigt att klart inse att det svenska systemet i viktiga avseenden är annorlunda än omvärldens. Framför allt gäller detta två förhållanden: myndigheterna har i Sverige i allmänhet ett större ansvar än i andra länder för utformningen av sitt arbete, i vilket naturligtvis ingår för resultatanalys och

ansvar utvärdering; och den svenska strukturen biståndsområdet är uppdelad fler myndigheter än i andra givarländer.

När vi i det följande kortfattat redogör för och jämför vissa aspekter av andra länders utvärderingssystem så bör dessa skillnader hållas i minnet. Det går inte att direkt överföra andra länders organisatoriska lösningar till det särpräglade svenska systemet med dess rollfördelning mellan departement och myndigheter.

60 Kapitel 5

Det finns dock generella erfarenheter som är värda att beakta och vi kommer i det följande att ta upp några viktiga aspekter och göra jämförelser av intressanta erfarenheter.

5.1¶Utvärderingsenheternas placering och oberoende

Den centrala utvärderingsfunktionen är i allmänhet framvuxen ur behovet att kontrollera resultaten av utvecklingssamarbetet, medan lärandefunktionema hör naturligt hemma inom biståndsorganen och i allmänhet förläggs närmare handläggande enheter. Den centrala utvärderingsverksamheten är därför i huvudsak inriktad mot behoven hos policyskapande och styrande funktioner, vare sig dessa är förlagda till parlament, regering, departement eller myndighetsledning, och är framför allt inriktad mot verksamhetskontroll och policyproblem.

I Nederländerna är utvärderingsenheten en helt separat funktion inom ministeriet med rapportering till ministern som i sin tur är skyldig att vidarebefordra rapporterna till parlamentet. Man har en hög ambitionsnivå arbetet och genomför ett begränsat antal studier med omfattande arbetsinsats. Man

egen använder i mycket stor utsträckning egna anställda för att göra utvärderingama. Enheten utrnärks av professionalism och oberoende. Intressant är att slutrapporterna avges i enhetens namn och att den alltså tar fullt ansvar för slutsatser och arbete. Den fungerar alltså i dessa avseenden mycket som en revisionsenhet

men inriktningen är mot biståndsarbetets resultat och problem än mot

snarare förvaltning.

Den danska utvärderingsenheten liknar det holländska genom sin belägenhet inom departementet. Den arbetar dock mer traditionellt med användning av kontrakterade konsulter. Utvärderingarna spänner över hela fältet från begränsade projektutvärderingar till mycket omfattande studier av multilaterala organ eller sektoranalyser. Enheten har både en rimlig grad av oberoende och närhet till de genomförande enheterna.

I Tyskland har man försökt lösa problemet med att åstadkomma fristående rapporter genom att göra utvärderingsrapportema anomyma och hemliga interna. Utvärderama, som rekryteras konsultbasis från forsknings- och biståndsområdet, är detta sätt skyddade och kan vara frispråkiga i rapporterna. Arbetssättet är främmande för svensk förvaltningstradition och medför naturligtvis att allmänheten får mycket små möjligheter att bedöma utvärderingsverksamheten och dess kvalitet. Resultaten, när det gäller att påverka policy, tycks inte imponera ens dem som är ansvariga för verksamheten.

Kapitel 5 61

Betoningen samverkan mellan utvärdering och revision är särskilt tydlig i Finlands och Canadas system. Fördelen för utvärderingsarbetet är tillgången till det professionella kunnandet om förvaltningsrevision. Nackdelen är att utvärderingsarbetet blir en del av det formella kontrollsystemet, vilket eventuellt kan försvåra nära och förtroendefulla kontakter med de genomförande nivåerna

i biståndsorganen och minska förutsättningarna för att biståndsorganisationerna

ett positivt sätt absorberar kritiken och lär den.

av

De centrala utvärderingsenhetema har alltså framgått detta varierande

som av grad av närhetoberoende till de beslutande instansema. En mycket lös koppling hög självständighet ger starkt oberoende riskerar att leda till begränsat

men inflytande och i värsta fall marginalisering. När enheterna förlagts till departementet ökar närheten till strategiskt beslutsfattande och därmed den potentiella strategiska rollen. Detta ger starkare påverkan men riskerar i stället att leda till studier med mindre självständighet i problemformulering och i värsta fall också i slutsatser. När ministeriet helt saknar central utvärderingsenhet och denna förläggs till biståndsorganetn riskerar att utvärderingarna blir

man mer begränsade, får mindre effekt policydiskussionema och möjligen också att utvärderingarnas oberoende ifrågasätts.

Genomgående är att man, när det gäller den centrala utvärderingsfunktionen, har betonat närhet till beslutsfattande bekostnad av oberoende och organisatorisk självständighet. För att garantera utvärderingarnas oberoende bör den centrala funktionen ha en betydande grad av självständighet och inte integreras i det löpande administrativa arbetet inom departementet. Hur väl sådan

en frikoppling från interna kortsiktiga intressen fungerar sammanhänger nära med hur enheten är organisatoriskt placerad, hur den styrs, hur medarbetare rekryte-

hur den finansieras och till vilken nivå den rapporterar. I de länder där ras,

organen är placerade inom biståndsmyndigheten blir naturligtvis oberoendet

beskuret; hur hård kopplingen till myndighetens kortsiktiga intressen blir beror sedan den organisatoriska placeringen och andra interna förhållanden.

Det är slående att ingen de centrala utvärderingsenhetema har givits

av en egen organisatorisk identitet och bas genom en egen styrelse eller motsvarande.

5.2 Biståndskunnande

Ett annat av de fundamentala kraven hela utvärderingssystemet, inklusive dess centrala utvärderingsfunktion, är att den har tillräckligt god kontakt med biståndserfarenhetema och biståndsarbetet. Det är nödvändigt att till den centrala

62 Kapitel 5

funktionen rekrytera personer med lång biståndserfarenhet och se till att personalen omsätts i sådan takt att erfarenheterna förnyas och hålls aktuella.

I de länder där hela biståndsarbetet är förlagt till ministeriet kommer ut-

värderingsarbetet lättare i nära kontakt med biståndsgenomförande funktioner.

Detta gäller t.ex. för Danmarks och Nederländernas biståndsadministration. I Norge och Tyskland, som har en biståndsförvaltning som liknar det svenska, är de centrala utvärderingsenheterna placerade inom ministeriet och därmed skilda från biståndsarbetet. Detta leder till att lärandet och omsättandet av erfarenheterna i praktiken försvagas.

England har i likhet med Sverige ingen utvärderingsfunktion inom ministeriet utan det ansvariga biståndsorganet ODA är ansvarigt för utvärderingama: närheten till biståndsverksamheten garanteras detta

genom arrangemang samtidigt som enheten är centralt placerad inom ODA och har hög grad av självständighet. Hur väl detta fungerar i praktiken beror mycket interna förhållanden inom myndigheten. Liknande struktur finns i Finland och Canada.

Slutsatsen synes vara att om den centrala enheten ligger organisatoriskt skild från de genomförande enheterna och om biståndsorganen inte genomför egna mindre utvärderingar i nära anslutning till den löpande verksamheten så riskerar man att lärandefunktionema försvagas. I ett system där det finns både en central, policy-inriktad funktion och utvärderingsarbete operativ nivå, inriktat

resultatredovisning och erfarenhetsinsamlande, krävs det att det finns en god koppling mellan nivåerna inom det totala utvärderingssystemet.

5.3¶Forskning och utvecklingsstudier

En central uppgift för att åstadkomma lärande och nytänkande i bred mening inom biståndsverksamheten är att öppna nya perspektiv verksamheten och föra nytt kunnande både från det internationella biståndsarbetet och från forskningsvärlden, framför allt från humaniora och samhällsvetenskap. Det är vidare viktigt att utvecklingsarbetet har tillgång till tillräcklig professionell kompetens i metodfrågor för utvärderingsarbete i vilket akademiskt metodkunnande är ett nödvändigt inslag.

Denna funktion är i andra länder i huvudsak förlagd till separata forskningsinstitut utanför biståndsministerier och biståndsmyndigheter. I samtliga de

av granskade länderna Canada, Danmark, England, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland finns forskningsinstitut och motsvarande enheter vid universiteten

bedriver utredning och forskning bistånd; dessa är inte sällan ansvariga som om också för större och övergripande utvärderingar utvecklingssamarbetet för

av

Kapitel 5 63

biståndsorganens räkning. Studier görs också genom att biståndsorganen

engagerar enskilda universitetsforskare för studier och utredningar forsk-

av ningskaraktär. Instituten har dock central roll i de flesta givarländema.

en av

Sverige är i detta avseende awikande. I enlighet med vår forskningspolitiska tradition bedrivs forskningen om bistånd, med undantag för regioninstituten, inom universitetens ram och i mindre enheter. Sveriges Lantbruksuniversitet har den största biståndsenheten inom universiteten, den är naturliga skäl i

men av huvudsak begränsad till skogs- och lantbruksfrågor. Nordiska Afrikainstitutet och Latinamerikainstitutet bedriver viss forskning, men är i huvudsak inriktade

att sprida kunskap om regionerna. Merparten de forskare arbetar med

av som biståndsrelaterade forskningsuppgifter är spridda över ett stort antal institutioner och bildar inte enheter av samma styrka finns i de flesta de stora

som av biståndsländerna inklusive Norge och Danmark. Vi återkommer till

svagheterna i svensk biståndsforskning i avsnitt 6.6.

3 14-0965-

Kapitel 6 65

Kapitel Överväganden och förslag

Vi har i de studier vi låtit genomföra behandlat rad

som en biståndspolitiska

problem bilaga 7 och vi kommer i att lämna samlad redogörelse senare en se för studiernas resultat. Också i den skiss till program för ett nytt organ som

vi lägger fram 6.4 berör vi åtskilliga biståndspolitikens av grundfrågor.

I detta kapitel koncentrerar vi vårt uppdrag enligt direktiven oss - att lämna förslag om hur verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom biståndsområdet bör bedrivas längre sikt. Vi lämnar också synpunkter den resultatorienterade styrningen biståndsområdet i enlighet med direktiven. Som nämndes tidigare 1.2 har vi dock begränsat våra ambitioner i den delen med hänsyn till att den resultatorienterade styrningen biståndsområdet är huvudfråga i det nyligen framlagda betänkandet en SOU 1994:19 Rena roller i biståndet styrning och arbetsfördelning i bistånds-

- en eflektiv förvaltning.

Vi talar i det följande i huvudsak om utvärderingar samtidigt vi vill rikta som uppmärksamhet mot deras nära samband med policyanalys. Ett sådant samband föreligger redan grund av att utvärdering policy och strategi är central av en angelägenhet biståndsområdet. Vi pekar behovet bland

av policyanalys

annat i våra överväganden ett nytt och dess

om organ arbetsuppgifter 6.3 och 6.4.

Kapitlet har följande disposition. Vi redovisar inledningsvis vår syn mottagarländemas roll i utvärderingsarbetet 6.1 och biståndsmyndighetemas

och Utrikesdepartementets system för projekthantering, utvärdering

och analys 6.2. Vi föreslår vidare att ett inrättas 6.3 och lämnar exempel organ vad som kan ingå i programmet för ett sådant 6.4. Slutligen föreslår vi organ en förbättrad statistikproduktion biståndsområdet 65 och

en förstärkning av forskningen om bistånd 6.6.

6.1¶Mottagarländernas roll i utvärderingsarbetet

Givarländerna har det yttersta ansvaret för biståndsmedlen utnyttjas att väl. I praktiken fungerar det inte så i de flesta mottagarländema idag. En grundläggande förutsättning och ett första bättre ordning biståndet steg mot en är att görs till en integrerad del av mottagamas statsbudget. Först då kan parlament och regering i mottagarlandet ta ett reellt för beslut t.ex. investeringar ansvar om

66 Kapitel 6

och den övergripande ekonomiska politiken, inklusive biståndsmedlens använd-

ning. Ett annat bidrag till ett bättre bistånd vore att mottagarländema själva organiserade utvärdering och resultatkontroll av biståndet. Tyvärr är inte annan heller detta realitet i flertalet de fattigaste länderna idag. Utvecklingsen av länderna med undantag utvärderingsverksamhet låg prioritet. De har ger

begränsad tillgång till kvalificerad personal och har svårt att genomföra

grundliga utvärderingar redan det skälet. Härtill kommer att de i vissa fall av betraktar biståndet gåva värde det inte är rimligt att granska alltför som en vars eftersom alternativet till att ta emot biståndet syns dem vara och ibland noga att säga nej till det, dvs. att avstå från biståndet. Givarorganisationemas

utvärderingsverksamhet uppfattas med rätta som givarstyrd och huvudsakligen

inriktad redovisning resultat och ekonomisk redovisning. av Utvärderingar skulle emellertid också kunna och borde vara, ett instruvara, i händer för att förbättra hanteringen knappa biståndsment mottagarnas av Lärande, resultatredovisning och underlag för styrning bör vara centrala resurser. uppgifter också för mottagarnas utvärderingssystem. Utvecklingsländerna är ansvariga för sin utveckling och biståndet bör betraktas som ett kompleegen ment till de ansträngningama. Biståndet stödjer aktiviteter för vilka egna mottagaren har slutansvar. Projektens och programmens ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet och verkningsgrad är beroende hur såväl givare som av mottagare Båda har alltså ansvar för ett effektivt utnyttjande av begränagerar. sade offentliga medel. En naturlig slutsats är att både givare och mottagare bör ta ansvar för utvärderingen utvecklingssamarbetet. Båda bör maximera biståndets utveckav lingseffekter att lära sig erfarenheterna. Båda är skyldiga att redovisa genom av resultat inför sina politiska instanser och allmänheten. egna Givarna har här ett särskilt i sin policydialog med mottagarna. Dels bör ansvar de till att biståndsflödena granskas och redovisas samma sätt som interna se medel, dvs. ansvariga enligt gällande bestämmelser och i en anda av av organ öppenhet gentemot media och allmänhet i mottagarlandet. Dels bör biståndet hjälpa till att förbättra ocheller bygga existerande institutioner och upp mekanismer i landet så att mottagaren kan ta sin egen del av ansvaret och delta i utvärderingsverksamheten inom biståndsområdet. Ett krav bör vara att utvärderare från u-länder och helst från mottagarlandet engageras i större

utvärderingar. Det är sedan länge erkänt att det är viktig uppgift för biståndet att stödja en uppbyggnaden utvärderingsfunktioner i mottagarländema. Det är angeläget av

Kapitel 6 67

att en sådan uppbyggnad också blir realitet. Biståndet kan även spela en en viktig roll i att hjälpa u-ländema att tillgång till existerande resultat och erfarenheter internationell nivå. Förvaltningsbiståndet kan bli den gemensamma nämnaren för sådana insatser. Biståndsambassadema har viktig roll i detta en sammanhang. De bör stödja mottagarnas arbete med att samla in information och rapportera från verksamheterna. Därvid är det viktigt att samordna de olika biståndsgivarnas arbete så att de totala kraven från givarna mottagarens rapportering inte blir orimligarapporteringen från en verksamhet stöds flera givare bör som av vara gemensam för alla givare. Vidare bör arnbassadema i nära samarbete med SIDA i Stockholm stödja mottagarländernas egna ansträngningar att genomföra utvärderingar oberoende av givarna. Slutligen vill vi påpeka att resultatgenomgångar och utvärderingar, som genomförs svensk sida, bör göras så att ett mottagarperspektiv beaktas, att presentationen är mottagarvänlig och att slutsatserna är operativa även från mottagarsynpunkt.

6.2 till inom nuvarande

Förslag förändringar biståndsorganisa-

tion

Vi vill inledningsvis erinra att utvärderingar utgör del större om en av ett system. Utvärderingar ingår i en kedja, viktigaste länkar i övrigt är vars projektbedömningar och fortlöpande uppföljningar. Kvaliteten utvärderingarna är avhängig kvaliteten övriga led i kedjan. Av särskild betydelse är kopplingen av utvärderingarna till de mål och kriterier utgör grund för som godkännandet av ett projekt. Men också de data fortlöpande samlas in som som ett led i uppföljningen är viktiga för möjligheten att göra utvärdering god en av kvalitet. Mot den bakgrunden kommer vi att behandla hela den berörda nu kedjan och alltså kommentera inte bara utvärderingsarbetet utan också projekt-

bedömningar och Verksamhetsuppföljning.

Såvitt gäller det långsiktiga, bilaterala utvecklingssarnarbetet är den här

kedjan

i sin tur kopplad till en planeringscykel kan sägas ligga nivå högre som en i systemet. Det är den landprogrammering sedan början 1970-talet varit som av styrinstrumentet för utvecklingssamarbetet. Landprogrammeringen skall enligt riksdagsbeslut 1993 avlösas av ett systern med regeringen fastställda av

landstrategier. Sådana landstrategier blir således det huvudsakliga styrinstrumentet i det bilaterala utvecklingssamarbetet. För kvaliteten landstrategiema är

det av stor vikt att kunskap lägre nivå i systemet kan tillgodogöras vid en

68 Kapitel 6

utarbetandet strategiema. Det förutsätter bl.a. att den kunskap som genereras av inom projektcykeln ackumuleras och systematiseras. Vid sidan härav blir utvärderingar landnivå ett nödvändigt och naturligt inslag i det beredningsarbete utmynnar i landstrategier. Men också övriga styrinstrument som biståndsområdet inte minst budgetpropositionen bör bygga en ackumule- - rad kunskap detta slag. Inte minst det långa tidsperspektiv, måste av som anläggas utvecklingssamarbete, kräver att systemet förmår bedriva en

systematisk och långsiktig kunskapsuppbyggnad. De svenska biståndsorganens och biståndssystemets lärande lider, som vi har

redovisat i kapitel svagheter. Dessa svagheter är olika inom olika av biståndsorgan. Förenklat uttryckt kan vi beskriva det som att SIDA med sin relativt stora och hierarkiskt arbetande organisation och med de krav som ställs utbetalning och administrativ effektivitet inte har lyckats till stånd ett arbetssätt lärandet tillräckligt framträdande roll i arbetet. Inte heller som ger en

är projektbedömningar och uppföljningssystem utformade så att utvärderings-

arbetet kan bygga en stabil grund. SAREC och BITS uppvisar annan typ av svaghet: de har decentraliserade en utvärderingssystem direkt betjänar projektadministrationen och som därmed som bidrar till ett effektivt lokalt lärande. Svagheten är att de inte generaliserar lärdomarna och använder sig kunnande för systematiskt arbete med överav

gripande policyfrågor.

Påfallande är hur litet biståndsmyndighetema samarbetar kring de övergripande frågorna. Detta leder till att problem som berör flera myndigheter antingen inte alls behandlas eller tas ett splittrat sätt. Frågorna om de olika myndigupp heternas roller i förhållande till varandra kan naturliga skäl inte behandlas av i detta sammanhang. Ett förbättrat lärande kräver alltså att två uppgifter löses: den ena inom respektive myndigheter med utgångspunkt från de specifika omständigheterna inom dessa; den andra övergripande nivå. Vi kommer i det följande att redovisa förslag förändringar som kan övervägas för de olika biståndsorga-

nen.

Vi lämnar i detta sammanhang SwedeCorp utanför eftersom organet år så nytt att 10 det är svårt att dra några slutsatser om dess arbete i dessa avseenden.

Kapitel 6 69

6.2.1 SIDA

SIDA har, som vi redovisade i avsnitt 4.1.2, komplicerad organisationsstruken tur matrisorganisation där arbetet delas mellan sekttorbyråerna, regionavdel-

ningarna och biståndsambassadernabiståndskontoren., Det finns flera aktörer i varje insats med ansvar för olika faser i arbetet. Projekten hanteras alltså som ett slags stafettpinnar som förs fram och tillbaka mellan de olika enheterna. Ett sådant arbetssätt kräver god samordning en av organisationens olika enheter samt formaliserade rutiner för beslut, rapportering och

informationsöverföring.

Utvärdering sker både decentraliserat vid de genomförande enheterna

sektor-

byråerna, biståndskontoren och ooch centralt i

regionavdelningarna utvärderings-

enheten. I det följande kommer vi att lägga vikt vid behovet både att stärka den centrala utvärderingsfunktionen inom SIDA och förbättra de att genomförande enheternas projektbedömning och uppföljning. Båda uppgifterna måste fullgöras bättre om lärandet och resultatanalysen skall kunna fungera och kunna leda till bättre övergripande kunskaper.

De skärpta kraven resultatredovisning, uppföljning och utvärdering av

insatserna måste leda till höjning ambitionsnivâerna vid

en av projektförberedelserna, särskilt projektbedömningarna project appraisals. Med projekt

menar vi här varje separat deletapp i pågående längre verksamlheter. Vårt utredningsarbete, särskilt landstudierna, visar entydigt att arbetet med projektbedömningar varit eftersatt SIDA. Målsättningama med projektet projektetappen bör preciseras så konkret ett sätt att det är möjligt att vid etappens slut avgöra i vilken utsträckning projektet

svarar mot förväntningarna. Också mottagarlandet bör i detta arbete. engageras Det behövs klara kriterier för framgång respektive

misslyckande. Detta är en förutsättning för att resultatredovisning och utvärdering skall vara möjliga. I

genomförandefasen skall information samlas ett i förväg planerat så sätt att underlag för att bedöma och rapportera från projektet verkligen

föreligger.

När projektetappen slutförts bör sammanfattningar projektresultatet av företas. Dessa projeldslutrapporter görs den ansvarige av handläggaren. Mottagaren bör medverka men kan inte bedöma projektet utifrån SIDAns mål och kriterier, utan ansvaret för målbedömningama måste ligga hos SIDA.

De samlade projektredovisningama för ett land bild projektger en av portföljen i landet. Projektportföljen innehåller alltså kortfattat en samlad bedömning av de pågående verksamheterna, uppställda mål, graden målav uppfyllelse, kostnader och ekonomiska Detta arbetssätt innebär rapporter. ökad vikt vid de pågående insatserna och relativt mindre Vild

planering av nya.

70 Kapitel 6

Värderingen och vården de pågående insatserna har gjorts till en central

av fråga för ett flertal multilaterala utvecklingsbankema och vissa bilaterala

organ biståndsgivare. Exempel detta synsätt är den s.k. Wapenhansrapporten från Världsbanken. I denna görs mycket ärliga och avslöjande redovisningar av bedömningar projektens resultat. Dessa genomgångar fyller en viktig

av funktion både utgångspunkt för förbättringar och för trovärdigheten i

som organisationens redovisningar. Det finns viktiga lärdomar att dra för SIDA och för de övriga biståndsmyndighetema från dessa erfarenheter. Ett klimat där en öppen redovisning misstag och motgångar ingår i biståndets vardag måste

av växa fram. Ett sådant klimat främjar en ökad förändringsbenägenhet.

På denna grund kan ett gediget utvärderingssystem byggas. Med utgångspunkt från projektslutrapportema kan övergripande analyser genomföras av resultaten inom olika sektorer och från olika arbetssätt. Med denna grund kan goda bedömningar göras inte bara resultat för mottagaren utan också av SIDA:s

av

arbetsmetoder, realismen i planeringen och kvaliteten och effektiviteegna av av

ten i genomförandet.

Ansvaret för översynema och utvärderingarna bör läggas vid utvärderingssekretariatet. Detta bör starkare och oberoende ställning inom SIDA

ges en mer med direkt rapportering till verkschefen. Det bör ha egen budget och ha

en möjlighet att initiera utvärderingar är påkallade av interna eller externa

som skäl. Utvärderingssekretariatet bör ha till uppgift att värdera och dra slutsatser från projektslutrapportema. Det kommer därmed att ha en viktig roll i resultatredovisningssystemet. Ansvaret för projektbedömningar och genomförande av löpande resultatuppföljning ligger naturligtvis vid de planerande och genomförande enheterna. Förbättrad administrativ samordning mellan ekonomifunktion, resultatredovisning och utvärderingsfunktion krävs.

En förstärkning projekthanteringen och utvärderingsarbetet det sätt som

av här föreslås bör göra SIDA bättre rustat att mot de krav som mål- och

svara resultatstymingen ställer.

6.2.2 BITS, SwedeCorp och SAREC

De tre biståndsorganen för tekniskt och industriellt bistånd, respektive forskningsbistånd har andra begränsade ämnesområden och delvis andra

och mer geografiska arbetsområden än SIDA. Gemensamt för dem är att de är små organisationer med utpräglad nätverkskaraktär. Vi behandlar dem här

en översiktligt och sammanför våra förslag beträffande dem under en rubrik.

Kapitel 6 71

Genomgången av dessa organisationer visar att de mer övergripande och generella frågeställningarna idag behandlas styvmoderligt inom dessa myndigheter. Utvärderingama är inriktade att ett bra beslutsunderlag för organisage tionen. Den positiva aspekten detta är att organisationen har ett gott lärande av genom utvärderingsarbetet. Den negativa aspekten gäller SAREC och - som BITS men i mindre utsträckning SwedeCorp är att förhållandet mellan utvecklingsbiståndets Övergripande målsättningar och de enskilda insatserna och projektmålen bearbetas otillräckligt. Även sektoriella problemställningar och sektoranalyser saknas i hög grad i arbetet. Detta är en brist inte minst i BITS’ tekniska samarbete. BITS borde ha goda möjligheter att i högre grad sätta in sina insatser i ett sektoriellt sammanhang, i vart fall i länder där man ger mer omfattande stöd. En brist i SAREC:s utvärderingsarbete är de enskilda handläggarnas centrala roll vid utvärderingen av deras egna projekt och den snäva inriktningen av många utvärderingar. Utvärderingarna bidrar därmed inte tillräckligt väl till den kritiska funktionen och policy-arbetet. Ett första steg att förbättra dessa organisationers arbete bör att, i likhet vara med vad vi anfört för SIDA, etablera striktare projektbedömning inför varje en beslutsetapp, i vart fall för större insatser. I detta bör ingå preciserade mer

formuleringar av projektmål, kostnadsbedömningar och kriterier för mål-

uppfyllelse. Ett andra steg är att utveckla uppföljningen projektarbetet. Detta bör av

omfatta löpande resultatredovisning och resultatvärdering för projekten.

Projektuppföljningen bör läggas under mer centraliserad kontroll. För ett urval frågeställningar och verksamheter bör mer systematiska och grundliga utvärderingar genomföras och projektslutrapporter normalt utarbetas. Ansvaret för dessa större utvärderingar bör skiljas från handläggaren för att stärka oberoendet och

kvaliteten i bedömningarna.

6.2.3¶Utrikesdepartementet

Utrikesdepartementet är ansvarigt både för utformningen biståndspolitiken av och det multilaterala området för genomförandet politiken. Detta - - av innebär att departementets u-avdelning har dubbel funktion både ledande en som

policyorgan och som myndighet.

Departementets kapacitet att genomföra policystudier i regi är vi har egen som redovisat ovan avsnitt 4.1.4 begränsad. Vad gäller övergripande policyfrågor är dess arbetssätt att initiera utredningar och att lägga ut utredningsuppdrag

72 Kapitel 6

myndigheterna. Detta har dock begränsningar. Utredningarna är av tradition omfattande uppdrag som spänner över breda fält och som mobiliserar stor kraft både i själva utredningsarbetet och i remissförfarandet. De kan alltså nonnalt sett bara användas för stora frågor. Det brukar också flera mellan större biståndspolitiska utredningar. En god sida med de traditionella utredningarna är att resultaten är väl genomarbetade och förankrade bland berörda när de läggs fram.

De mindre utredningsuppdragen till myndigheter och undantagsvis till

enskilda eller konsultorganisationer är smidigare och kan användas för mindre

uppgifter, såsom regionala studier, landgenomgångar, problemanalyser, rationali-

seringsuppgifter etc. Numera sköts även genomgripande administrativa reformer av biståndssystemet med denna metod. Om detta skall vara framgångsrikt krävs att utredningsuppdragen är väl formulerade och inte alltför omfattande för en enskild utredare.

De nya krav som resultat- och målstyrningsprooessen ställer departementet är stora. Det krävs att departementet kan bedöma resultaten av myndigheternas arbete ett bättre sätt än tidigare och att det förmår absorbera och analysera det överflöd information som kommer att levereras från myndigheterna.

av Resultatstyrningen skall leda till att myndigheterna får tydliga signaler från departementet vad är rätt och fel. Om dessa signaler inte bygger

om som

grundlig och kompetent analys, förlorar resultatstymingen snart sin legitimien tet. Detta gäller både de delar av verksamheten som berörs av landstrategi-

och de som ligger utanför den. Det nya systemet med biståndsprocessen ambassader ställer också ökade krav departementets samordningsförrnåga. sambanden mellan landstrategiprocessen, budgetarbetet och andra styrinstrument

måste förtydligas.

Förskjutningen ansvaret för landplanering och samordning från myndig-

av heterna till UD kräver att UD prioriterar sin strategiska roll. Det är vårt intryck att UD har svårigheter att hantera biståndets strategiska frågor och att handläggningsfrågor allt mer engagerar departementet. Denna tendens hotar att undergräva departementets distans till verksamheten UD tenderar att i vissa

fall bli part i målet, en aktör som försvarar sitt territorium och som

en uppträder som en konkurrerande myndighet gentemot biståndsmyndighetema.

I den mån UD får en partställning minskar också UD:s förmåga att självt genomföra utredningar och utvärderingar inom de områden där departementet har handläggningsuppgifter med bibehållen trovärdighet. Om departementet tar

sig ökande myndighetsuppgifter så ökar också kraven fristående enhet

en

Kapitel 6 73

som kan stödja biståndsmyndigheterna och departementet i policy-analysarbete och övergripande utvärderingar.

6.2.4 UD:s enhet för multilateralt bistånd

Ivår genomgång UD:s stöd de multilaterala organisationerna framkommer av av det att den multilaterala enheten i många avseenden gör ett mycket kvalificerat arbete när det gäller analys och utvärderingar de multilaterala organisationerav nas arbete och deras biståndsresultat att dess kompetens och kapacitet bör men stärkas i vissa avseenden. Det gäller framför allt förmågan att bedöma organisationernas karaktär och metoderna för att åstadkomma önskade förändringar. Det är ett antal punkter som bör med i sådan organisationsanalys: vara en Bedömningar av finansieringsmekanismer; planerings- och budgeteringssystem; system för uppföljning och utvärdering; personalpolitik; organisationsstruktur; ledningsstruktur; arbetssätt och organisationskultur. Att göra sådana systematiska organisatoriska analyser av de stora multilaterala organisationerna är ett omfattande arbete kräver höjd kompetens vad gäller förståelsen som av organisationsfrågor. Kapaciteten kan förstärkas att konsulter anlitas genom dock krävs tillräcklig kapacitet för att dra nytta studierna och för av att ackumulera kunskapen inom UD. Vidare menar vi att UD bör ägna större uppmärksamhet kostnadseffektiviteten i de multilaterala organisationernas arbete.

6.2.5 Internationellt samarbete

Det svenska systemet för att säkra biståndsverksamhetens effektivitet och kvalitet bör ha kopplingar till andra länders och internationella organisationers motsvarande system. Det kan ta sig olika former. Andra länders och organisationers utvärderingar och analyser bör systematiskt tas till Bland bör vara. annat de databaser som finns utnyttjas betydligt än vad för närvarande sker. mer som Samverkan bör ske både vad gäller metodutveckling och utvärdegemensamma ringar. Givarländema bör också samordna sina ansträngningar att bidra till en uppbyggnad av mottagarländemas system för att säkra effektivitet och kvalitet. Det internationella samarbetet utvärderingsområdet har hittills varit eftersatt och bör förstärkas. Det finns goda skäl för att prioritet det nordiska samarbetet. Samsynen ge om biståndspolitiken i Danmark, Norge och Sverige är stor och det finns goda möjligheter att samarbeta utvärdering områden intresse. om av av gemensamt

74 Kapitel 6

Genom att underlagsmaterialet är tillgängligt utan översättning underlättas det praktiska samarbetet. SIDA:s utvärderingsenhet har väl utvecklade kontakter med de andra Samarbete mellan de nordiska länderna kan bli mindre organen. tungrott än ett samarbete i en vidare krets. Det nordiska samarbetet bör stärkas och ett systematiskt arbete bör inledas att identifiera områden av gemensamt intresse där gemensamma utvärderingar skulle öka nyttan och värdet av utvärderingsarbetet. Detta kan också ske genom systematiskt jämför existerande nationella utvärderingar. Ett exempel att man är de omfattande utvärderingar de enskilda organisationcrnas biståndsav verksamhet görs i de nordiska länderna. Det samlade materialet bör kunna som

läggas till grund för en ingående diskussion av biståndsmyndighetemas policy

i fråga om stödet till enskilda organisationer. DAC:s expertgrupp för utvärderingar är ett utmärkt forum för internationellt samarbete utvärderingsområdet. Gruppens arbete har inriktats metodutveckling, informationsutbyte och samordning av gemensamma utvärderingar bistånd samt samordning gemensamma utvärderingar. Expertgruppens av av möten liksom de informella möten som hålls i anslutning till de officiella bör - kunna användas för ett förstärkt samarbete. Mottagarländemas medverkan måste dock säkras annat sätt. DAC har fastställt principer för utvärdering av utvecklingssamarbete Principles for Evaluation of Development Assistance,

1991. Principema bör vägledande för biståndsmyndigheternas utvärde-

vara ringsverksamhet. Så har hittills knappast varit fallet. Vid ett eventuellt svenskt medlemskap i EU bör det centrala utvärderingsarbetet lägga stor vikt vid samarbetet med utvärderingsenheten vid EU i Bryssel. Kontakterna bör innebära utbyte av information, erfarenheter och metodkunnande. Ett eventuellt nytt centralt svenskt utvärderingsorgan bör vid ett medlemskap i EU kunna yttra sig den kvalitets- och effektivitetsgranskning om utvärderingsenheten i Bryssel för samt ta fram underlag till som ansvarar svenska förslag och initiativ inom EU beträffande policyanalys och utvärderingar.

6.2.6 Enskilda organisationer

De enskilda organisationer är engagerade i biståndsarbete och som mottar som statliga bidrag för sina insatser är naturligtvis skyldiga att redovisa dessa bidrag och allt efter omständigheterna och omfattningen det statliga bidraget ett systematiskt sätt analysera resultaten sitt biståndsarbete. De skall ha en av utvärderingsverksamhet är rimlig med hänsyn till de bidrag som de uppbär. som

Kapitel 6 75

Ansvaret för resultatredovisningen och analysen ligger givetvis i första hand hos den enskilda organisationen men den bidragsbevilj ande organisationen kan inte undandra sig ansvaret för sitt stöd.

Det fordras att SIDA och den ansvariga organisationen och i sista hand även

de mottagande grupperna och instansema samverkar lämpligt sätt för att

den nödvändiga analysen av resultat och erfarenheter skall komma till stånd. Ju större andel det statliga stödet utgör den totala insatsen, större blir

av ansvaret för SIDA att försäkra sig om att resultaten svarar mot de uppsatta målen och att biståndet uppfyller de krav bör ställas effektivitet och god

som medelsanvändning.

Särskilt i de fall där den enskilda organisationens arbete helt finansieras av biståndsmedel, såsom katastrofbiståndsområdet, har SIDA för att

ansvar medlen kommer till avsedd och god användning. När det gäller de största bidragsmottagarna som Röda Korset m.fl. påminner problematiken om den

som gäller för stödet till multilaterala organ.

6.2.7 Funktioner för revision, utvärdering och policyanalys

Ovan har vi endast behandlat utvärderingsfunkt.ioner inom den svenska biståndsorganisationen. Det är dock viktigt att beakta att det totala utvärderingssystemet innefattar bidrag också från enheter utanför biståndsorganisationen.

Innan vi i nästa avsnitt motiverar och går arbetsområdet för ett nytt centralt vill vi här för översiktens skull sammanfatta både existerande och

organ önskvärda funktioner för revision, utvärdering och policyanalys inom biståndssystemet:

Extern förvaltningsrevision genomförs av såväl Riksdagens revisorer

a som Riksrevisionsverket avsnitt 4.2.2 och 4.2.3. Riksdagens revisorer

se har genom sin ställning särskild möjlighet till överblick. Det är det kan

en organ som granska samspelet mellan myndigheterna och departementet samt departementets fullföljande av sina myndighetsuppgifter vad gäller främst det multilaterala biståndet och katastrofbiståndet. Riksrevisionsverkets granskningar spelar

en konstruktiv roll för biståndssystemet myndighetsnivå och som underlag för beslut av regering och riksdag.

b Internrevision genomförs myndighets- och departementsnivå och verkställs av verks- och departementschefer ekonomiskaadministrativa

genom avdelningar. Denna formella funktion saknas i de mindre biståndsmyndigheterna.

76 Kapitel 6

Uppföljning och utvärdering projekt och genomförs

c av program av myndigheten själv eller genom kontrakterade externa konsulter.

d Externa, oberoende policyanalyser och utvärderingar mål, policy-

av strategier, projektprogram och myndigheterorganisationer. En funktion detta

av slag saknas inom biståndssystemets Framför allt saknas systematisk

ram. en bearbetning av myndighetsövergripande frågor funktion naturligtvis

- en som måste ligga utanför myndigheterna.

e Forskning och akademisk verksamhet som är inriktad själva bistånds-

systemet eller frågor som har anknytning till biståndssystemet utvecklings-

debatten m.m. är ytterligare en viktig funktion.

Ett eventuellt nytt organs framtida arbetsuppgifter faller huvudsakligen inom ramen för vad som presenteras under d ovan. Viktigt att påpeka är att detta

nya organs uppdrag dels bör ses som en del av ett totalt system för bedömning, uppföljning, analys och utvärdering inom biståndsområdet, dels att det i dess verksamhet, utöver det huvudsakliga uppdraget såsom det definieras under d, kan ingå element från andra områden. Till detta återkommer vi i följande avsnitt.

De olika kunskaps- och kontrollfunktionema sedda från statsmaktemas ståndpunkt kan beskrivas som ett spektrum eller en regnbåge funktioner

av och ansvariga organ, utanför och innanför biståndsmyndighetema. Regnbågen sträcker sig från extern revision via Riksrevisionsverket och Riksdagens revisorer via intern revision görs ansvariga vid myndigheterna eller

som av

särskilda ekonomiadministrativa byråer, uppföljning och projektutvärdering

som görs av genomförande enheter vid myndigheterna ocheller utvärderingsfunktioner inom dem, policyanalys och externa utvärderingar central

som en funktion, samt i regnbågens andra ände forskning vid universitet och institut inom och utom landet.

Kapitel 6 77

F g

uppfibijnlng

Do,o

wow @m3gnd1hgh@@om@8g

ö .

1S;7°;’°9

ja-

å ä

s

å å 2 å å å

Ulbözs Mcavd., i

78 Kapitel 6

6.3¶Ett nytt

organ

6.3.1 Inledning

Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 1990:17 att

det skulle inrättas ett fristående utvärderingssekretariat. Också det utredningsarbete inom utrikesdepartementet, som redovisades i betänkandet Bra beslut Ds 1990:63, ledde till slutsatsen att ett sekretariat borde inrättas.

I proposition 199091:1OO Bilaga 5 påpekade regeringen att förslaget i Bra beslut låg i linje med biståndsorganisationsutredningens förslag om ett utvärderingssekretariat och förutskickade att Bra beslut skulle remissbehandlas. Frågan om inrättandet av ett separat utvärderingssekretariat diskuterades i utrikesutskottet grundval av regeringens proposition och en särskild motion i frågan. Utskottet konstaterade att det kunde finnas fördelar med fristående utvärde-

en ringsfunktion för att komplettera det arbete som görs inom de enskilda biståndsorganen i enlighet med förslaget i utredningen och uttalade sig intresserat att

av

ta del av kommande förslag 199091:UU 15. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets betänkande.

Flertalet remissyttranden över Bra beslut var positiva till förslaget att inrätta en utvärderingsfunktion. Men det fanns också invändningar, såsom att utredningen inte tillräckligt analyserat behovet av en sådan funktion eller dess samband med redan existerande funktioner. Ett par remissinstanser menade att funktionen kunde fullgöras av befintliga organisationer.

I kompletteringspropositionen våren 1991 prop 1990912150 regeringen

gav till känna sin avsikt att från står till förfogande för bistånds-

resurser som administrationen finansiera inrättandet av ett separat utvärderingssekretariat. Förslaget fick en positiv behandling i riksdagen.

I följande års budgetproposition upplyste regeringen att den avsåg att inrätta en tidsbegränsad försöksverksamhet med ett sekretariat för utvecklingspolitiska utredningar prop 1991922100 bil. 4. Regeringen uttalade att sekretariatet bör organiseras som en kommitté under utrikesdepartementet med ett tvåårigt mandat. Därefter bör organisationsformen prövas nytt.

Riksdagen välkomnade inrättandet av ett utvärderingssekretariat. Den betonade att sekretariatet borde ges en från utrikesdepartementet och biståndsmyndigheterna oberoende ställning och ansåg att det kunde finnas fördelar med parlamentarisk medverkan i någon form i sekretariatet 199192:UU15.

Kapitel 6 79

6.3.2 Behovet av ett särskilt organ

Riksdagen och regeringen har vid upprepade tillfällen slagit fast vikten av att ställa effektiviteten i centrum biståndsområdet. Regeringens mening har kommit till uttryck i de senaste budgetpropositionema 1992932100, Bilaga och 199394: 100, Bilaga 4. Regeringen har behandlat frågan i våra direktiv 1992:59 och 1994:4. Ett antal utredningar, nämligen Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd SOU 1990:17, Bra beslut Ds

1990:63, Styrnings- och samarbetsformer i biståndet SOU 1993:1, och Rena

roller i biståndet SOU 1994:19 har framfört liknande synpunkter.

Omvärldsförändringarna har skapat nya förutsättningar för biståndspolitiken se kap. 2. De ställer effektivitets- och kvalitetsfrågoma i centrum och tydliggör vikten av Övergripande utvärdering och policyanalys biståndsområdet.

Denna kommittés arbete under ett år, framför allt inom för det

ramen som redovisas som studieprogrammet bil. 7 och analysen av systemet för kvalitetssäkring biståndsområdet kap. 4, visar att effektivitets- och kvalitetsfrågorna hittills inte har lyfts upp med tillräcklig kraft. Biståndssystemet lider av klara effektivitetsproblem.

Det är vår mening att det finns ett behov av utvärdering och policyanalys rörande biståndets långsiktiga och principiella problem som inte tillgodoses inom ramen för det nuvarande systemet. Arbetet med policyanalys och utvärdering kan inte skötas kortsiktigt och ad hoc-basis. Som berördes ovan 6.2.7 bör ett organ inrättas, som kan bedriva arbetet integrerat, kontinuerligt och långsiktigt. Dess arbete bör avse grundläggande frågor med tonvikt biståndets effektivitetsproblem.

Som strax skall framgå 6.3.3 vill vi ge det nya organet ett verksamhetsområde som har långt större spännvidd än vad de enskilda myndigheternas motsvarande verksamhet har. Den nya verksamheten skall emellertid ses som ett komplement till det analysarbete som redan bedrivs, inte som ett substitut.

Arbetet med utvärdering och policyanalys är specifikt för biståndsområdet och samarbetet med öst nedan och det bör baseras djupgående kunskap om

se

bistånd, utvecklingsfrågor och u-landsmiljöer. Kopplingen till den internationella resursbasen och till den internationella debatten central betydelse. Även

är av nära kontakt och samarbete med den svenska resursbasen i form av forskning och forskningsinstitutioner är centrala.

Arbetet bör bedrivas så att det bidrar till en kvalitetssäkring hos mottagarna av det svenska biståndet.

80 Kapitel 6

Vi har i våra tidigare pekat behovet att systemet har

resonemang av en inbyggd lärandefunktion så att både positiva och negativa erfarenheter tas

tillvara. En prioritering av återkopplingsfunktionen inom biståndssystemet

som helhet, med tonvikt systemfrågor, kräver ett organ som har nära och kontinuerlig kontakt med biståndssystemet men samtidigt har en oberoende ställning.

Våra analyser tyder att en förändring verksamheten inom bistånds-

av området kräver långsiktig i vilken metoder och slutsatser prövas och

en process, justeras kontinuerligt över flera år.

Den verksamhet som vi föreslår bygger användningen liten, högt

av en kvalificerad stab, som lägger ut en del av studierna och analyserna experter och specialister, både i Sverige och utomlands, inklusive i mottagarländema. En sådan verksamhet förutsätter särskild kompetens och ett helhetsperspektiv bistånd, utveckling, internationella relationer, forskning som det kan vara svårt att anlägga för nu befintliga organ.

Vi har närmat oss effektivitetsfrågoma med utgångspunkt från biståndssyste-

mets ändamålsenlighet, kostnadseffektivitet, förändringsförrnåga och kvalitet och med beaktande även av mottagarperspektivet. Vi anser att en sådan ansats bör känneteckna det framtida arbetet. Vi drar slutsatsen att bara ett nytt kan

organ uppfylla de krav bredd och kvalitet som en sådan ansats innebär.

Vi föreslår att det organet benämns sekretariatet för analys utveck-

nya av lingssamarbete eller engelska Secretariat for Analysis of Swedish Development Assistance. Vi föreslår att förkortningen SASDA används för sekretariatet. Dels har namnet SASDA inarbetats under vårt arbete och namnet fungerat väl, dels bör man även framdeles prioritera internationella kontakter och samarbete, inte minst vad gäller mottagarna av svenskt bistånd, vilket

en engelsk förkortning underlättar.

Vi har övervägt om något befintligt organ, i första hand RRV eller ESO, skulle kunna fullgöra denna uppgift. Inom RRV finns erfarenhet av revisions-, analys- och utvärderingsarbete. RRV har emellertid ansvar för hela den statliga verksamheten, varav utvecklingsbistånd utgör enbart en del. RRV skulle

- om verket skulle fullgöra en vidgad och fördjupad verksamhet det slag och den

av omfattning som vi förordar behöva tillföras särskilda resurser för denna

uppgift. Detta program skulle då en särställning inom verket i relation till andra viktiga revisionsområden och behöva särskild budget, särskild

en personalorganisation och ledning med erfarenhet från just detta område. Härtill kommer att Utrikesdepartementets verksamhet inte ligger inom RRV:s gransk-

Kapitel 6 81

ningsområde. Det är enligt vår uppfattning bättre att inrätta ett nytt

organ. Självfallet bör ett nära samarbete ske mellan detta organ och RRV.

Vi tror inte heller att det vore lämpligt att tillföra ESO uppgift rörande

en ny utvecklingsbistånd. En sådan uppgift skulle ändra karaktären hos ESO:s verksamhet, som nu är inriktad budgetpolitiska och samhällsekonomiska studier.

6.3.3¶Verksamhetsområde, mål och medel

SASDA:s verksamhetsområde skall omfatta såväl det internationella utvecklingssamarbetet samarbetet med Öst- och Centraleuropa. Aktiviteterna inom

som båda områdena har flera gemensamma nämnare: målsättningen att åstadkomma utveckling och demokratisering, prioriteringen av effektivitetsfrågor i det framtida arbetet, användandet av den svenska resursbasen och ett nära samarbete med och användningen av det multilaterala systemet FN-organ, utvecklingsbanker, Världsbanken m.fl..

SASDA:s aktiviteter skall omfatta verksamhet finansieras över anslagen

som för internationellt utvecklingssamarbete och för samarbete med Östeuropa. SASDA:s mandat bör omfatta alla aspekter av internationellt utvecklingssamarbete och utvecklingsfrågor som är av relevans för svensk policy.

SASDA skall bedriva utvärdering och policyanalys över hela biståndsområdet, vilket inbegriper Utrikesdepartementet och biståndsmyndighetema också

men andra myndigheter som bedriver internationellt utvecklingssamarbete eller samarbete med Östeuropa.

Vi tror inte att det är möjligt att entydigt avgränsa området för SASDA:s policyanalys och utvärdering från andra instansers motsvarande verksamhet. Principen bör vara att SASDA ägnar sig övergripande frågeställningar, gärna sektorövergripande sådana. Som framgått tidigare 6.2.7

saknas ett organ som har sådan uppgift. Det hindrar inte att vissa ämnen för studier, faller

en som inom SASDA:s mandat, kan höra hemma också hos någon myndigheterna

av eller departementet. Vi tror rentav att viss konkurrens kan till nytta

en vara men vill samtidigt betona vikten att ett samarbete bedrivs så att dubbelarbete

av undviks.

Den nya organisationens mål bör vara att bidra till att förbättra biståndets kvalitet och ejffektivitet. I det syftet skall SASDA förbättra underlaget för beslut

i strategiska, långsiktiga och övergripande biståndsfrågor. SASDA skall bidra

till metod- och teoriutveckling inom biståndsområdet och också analysera

82 Kapitel 6

organisations- och systemfrâgor. Vid sidan härav är uppgift att sprida

en kännedom om resultaten av bistândsverksamheten.

Nära sammanhängande med organisationens mål är frågan för vem den skall arbeta. Frågeställningen kan delas i två delfrågor: för vem produceras

a

resultaten b vem skall ses som ägare Den senare delfrågan berör bland annat SASDA:s organisatoriska inplacering.

Beträffande den första frågan, till vem resultaten riktas, urskiljer vi fyra intressenter.

Regeringen och särskilt då Utrikesdepartementet behöver ett gott besluts-

- underlag för att kunna utforma biståndspolitiken och styra biståndsmyndigheterna. Övergripande utvärderingar och analyser av biståndsverksamheten och av organisationers och myndigheters funktionssätt kan bidra till ett bättre underlag. Inte minst bör biståndspolitikens fortlöpande anpassning till omvärldsförändringarna bygga väl genomarbetade policyanalyser.

I regeringens styrinstrument ingår också revision och rationalisering. Dessa funktioner är gemensamma för hela departementsområdet och sköts av RRV och Statskontoret. SASDA bör samarbeta nära med dessa myndigheter.

En viktig avnämare av SASDA:s produktion är vidare Riksdagen, som behöver övergripande information om och analys av resultat, ändamålsenlighet och arbetssätt för den samlade biståndsverksamheten. Den kan delvis detta från regeringen och myndigheterna, från forskning och från offentlig debatt det

men finns ett behov att förbättra Riksdagens underlag för strategiska beslut, vilket kan tillgodoses av SASDA.

En intressentkrets för SASDA:s verksamhet är biståndsmyndigheternas styrelser och ledningar. SASDA:s verksamhet kan förbättra ledningens beslutsunderlag. Större, policyinriktade utvärderingar och analyser som förläggs utanför organisationen kan uppnå större oberoende och integritet än internt initierade analyser.

En fjärde intressentgmpp är naturligtvis allmänheten och media med sina krav

en öppen och tydlig redogörelse för verksamheten. SASDA skall lämna lättillgänglig information huruvida biståndssystemet gör rätt saker, vilka

om resultat man åstadkommer, om resultaten gör nytta och vad det kostar att uppnå en viss effekt.

Beträffande den andra frågan, om vem som står som ägare till SASDA:s verksamhet, eller var SASDA skall inplaceras organisatoriskt, anser vi att en balans bör nås mellan fyra olika intressenter: Riksdagen, RegeringenUtrikesdepartementet, biståndsmyndighetema och forskarsamhället. För att SASDA skall kunna fungera i relation till dessa parter krävs att SASDA har ett stort

Kapitel 6 83

mått av oberoende. SASDA skall därför ha en egen styrelse och en finansiering över budget som ger stor frihet att välja ämnen och arbetssätt. SASDA bör ha nära kontakter med alla intressentema också ha en distans till dem.

men

Den organisatoriska inplaceringen skulle kunna beskrivas med följande figur:

Riksdagen

Biståndsmyndigheter - SASDA - RegeringenUD

o- -

Forskarsamhället

84 Kapitel 6

Som framgått anser vi att SASDA i huvudsak skall ägna sig åt utvärdering och policyanalys. Men det kan också bli fråga metodstudier, kunskapsöversikter om och resultat- och faktaredovisning. I avsnitt 6.4 presenterar vi förslag till ett verksamhetsprogram för det nya organet konkret indikation som ger en mer om den verksamhet, vi har i tankarna. som SASDA skall i princip inte utvärdera enskilda projekt. Ansvaret för sådan utvärdering vilar biståndsmyndighetema. Vi vill dock inte utesluta att det undantagsvis kan bli aktuellt att företa projektutvärdering. Det kan bli fallet en om klagomål riktats mot ett projekt och den berörda myndigheten eller annan instans vänder sig till SASDA med begäran utvärdering projektet. en om en av SASDA skall inte vara ett operativt Kravet oberoende och integritet organ. innebär att SASDA måste ha viss distans till den löpande verksamheten. en SASDA skall följaktligen inte fortlöpande följa myndigheternas verksamhet och än mindre annat sätt engagera sig i den löpande verksamheten. En sak annan är att SASDA inte kan nöja sig med att utvärdera bara resultaten myndigav hetemas verksamhet. Det är angeläget att SASDA också granskar myndigheternas system för att säkra verksamhetens kvalitet. Den i process som en myndighet leder till ett visst resultat kan alltså bli föremål för SASDA:s granskning. Av stor vikt är att SASDA utvärderingsområdet nära samarbetar med de

svenska biståndsorganen och deras utvärderingsenheter samt med UD:s

uavdelning. Vi har tidigare pekat behovet att stärka det internationella samarbetet på utvärderingsområdet 6.2.5 och menar att det är en naturlig uppgift för SASDA att delta i det arbetet. Vi syftar härvid samarbete med andra organisationers motsvarande organ t.ex. Världsbanken, UNDP, regionala utvecklingsbanker och eventuellt EU. Inte minst nordiskt samarbete kan värdefullt i detta vara sammanhang. Våra värderingar biståndsområdet skapar god gemensamma en grund för samarbete. SASDA bör fungera brygga till forskarsamhället i Sverige och som en utlandet. Bland annat bör utländska forskare bjudas in. Utarbetandet av kunskapsöversikter bör vara ett reguljärt inslag i SASDA:s verksamhet.

6.3.4 Organisation, ledning, personal och arbetssätt

Vi föreslår att SASDA inrättas ett sekretariat och verksamheten som att förutsättningslöst omprövas efter förslagsvis år. Organisationen skall ledas sex av en styrelse. Till sekretariatet knyts ett kansli.

Kapitel 6 85

Vi föreslår kommittéformen för det sekretariat inrättas. SASDA:s

som verksamhet får alltså organisatoriska form t.ex. ESO. Kommitté-

samma som formen ger verksamheten ett stort mått av flexibilitet och ger goda möjligheter att rekrytera lämplig personal. Den är också naturlig med hänsyn till att vi förordar en omprövning av verksamheten inom en sexårsperiod. Kommittéformen innebär att SASDA inte behöver bygga upp någon administrativ funktion utan kan administrativ service från Utrikesdepartementets administrativa avdelning.

SASDA bör ledas styrelse står garant för verksamhetens

av en som som en oberoende. Den skall vara allsidigt sammansatt och bestå av kvalificerade personer med erfarenhet av biståndsarbete, forskning, ledning och internationellt utvecklingssamarbete. Personer som arbetar i regeringskansliet eller biståndsmyndighetema bör inte ingå. Parlamentariker kan ingå, styrelsen sådan

men som bör vara parlamentariskt sammansatt.

Styrelsens uppgift är att övergripande svara för verksamheten, begära medel och avge verksamhetsrapporter till regeringen. Styrelsen beslutar om de studier som skall göras. Initiativ till studier kan tas av styrelsen, av kansliet eller av någon annan instans. Man kan också tänka sig att t.ex. Utrikesdepartementet beställer en viss studie. Det bör dock vara styrelsen, som slutligen avgör om en studie skall göras.

Studiernas genomförande skall vara kansliets ansvar. Det kan finnas skäl att till större studier knyta särskild rådgivande grupp, så ofta möjligt med

en som deltagande utländsk expertis. En sådan grupp har syftet att tillföra arbetet

av särskild kompetens.

Kansliet skall ledas av en sekretariatschef. Vi anser att kansliet skall bestå

av tre till fem tjänstemän samt assistent. sekretariatet bör ha bred kompetens,

en en inklusive stor förtrogenhet med biståndsarbete. Flera discipliner bör

vara företrädda, gärna forskarnivå. Kansliet bör ha god kännedom den

om internationella debatten och forskningen utvecklingsfrågor. Erfarenhet av

om biståndssamarbete bör vara meriterande liksom god överblick över den svenska forsknings- och resursbasen inom området.

Till kansliet bör SASDA kunna knyta kvalificerade personer som rekryteras för särskilda studier. De kan arbeta vid SASDA begränsad tid. På detta sätt

en bör en intellektuell miljö av tillräcklig styrka kunna skapas. Dessa personer rekryteras från forskarmiljöer och biståndsorgan både i Sverige och utomlands.

SASDA bör även bedriva en utåtriktad verksamhet och anordna seminarier och andra former av diskussionsfora. Inte minst viktigt är att dess studier ges en

86 Kapitel 6

sådan utfonnning och spridning att den biståndsintresserade allmänheten kan ta del av resultaten av studierna.

Kansliet bör vara lokaliserat så att behovet av oberoende och god intellek-

en tuell miljö tillgodoses.

6.3.5 Finansiering och budget

Vi har beräknat budgeten för SASDA:s framtida verksamhet enligt två altemativ. Alternativ 1 utgår ifrån att kansliet består tre tjänstemän och assistent.

av en Alternativ 2 förutsätter att kansliet består av fem tjänstemän och assistent.

en

Alternativ 1 stannar vid 11,5 milj. kronor. Alternativ 2 uppgår till 15 milj. kronor.

SASDA:s verksamhet bör finansieras över biståndsanslagen, i första hand anslagsposten 2. Utredningar m.m. under anslaget C 13.

Med hänvisning till direktiven till kommittéer att pröva ofientliga åtaganden 1994:23 vill vi framhålla följande. Det sägs i nämnda direktiv att varje kommitté bör dels pröva om ett åtagande bör vara en offentlig angelägenhet och

så fallet lämplig nivå verksamheten, dels analysera - om anses vara - ange de resultat som hittills uppnåtts och analysera möjligheterna till och bedöma effekterna av besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar utredningsområdet, samt dels redovisa hur förslagen skall finansieras. Vi har för vårt uppdrag i relevant omfattning gjort sådana bedömningar och analyser.

Vi menar att den här föreslagna verksamheten är en offentlig angelägenhet. Det är fråga om att granska effektiviteten i det statligt finansierade utvecklingssamarbetet och resultaten av sådana granskningar kan bli betydelsefulla för den fortsatta verksamheten biståndsornrådet.

Kapitel 6 87

En budget för SASDA:s verksamhet av den föreslagna omfattningen motsvarar cza 0,1 procent av de totala biståndsanslagen. En verksamhet som lägger grunden till ökad ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet kan förutses ge upphov till betydande besparingar ocheller produktivitetsökningar i det svenska biståndet. Även strikt nyttokostnadskalkyl inte kan genomföras vågar vi

om en påstå att den verksamhet som vi här föreslår väl motiverar sina kostnader och medverkar till att de resurser som Sverige anslår till utvecklingsbistånd kommer att utnyttjas ett effektivare sätt.

6.4¶Verksamhetsprogram för ett nytt

organ

Som vi tidigare påpekat har kommittén av tidsskäl hittills kunnat genomföra ett begränsat antal studier. Det analysarbete som har bedrivits utgör grundvalen för

det preliminära verksamhetsprogram vi här nedan föreslår för det

som nya organets framtida arbete. Enligt vad vi föreslagit ovan 6.3.4 är det den kommande styrelsen för SASDA som har att besluta om verksamhetens närmare inriktning.

Biståndssystemets olika nivåer mil; policy, procedurer, riktlinjer; projekt och program; organisationer och dimensioner mottagarland, svensk myndighet, kanal, sektor, makroekonomisk funktion, slutmottagare ligger till grund för programmets strukturering.

I det följande presenterar vi förslag till huvuddragen i ett program för SASDA:s verksamhet. Också andra ämnen kan naturligtvis komma att aktualiseras.

Vi vill understryka att det av oss föreslagna sexårsmandatet innebär att

förutsättningar för planering och framförhållning skapas så att möjligheterna att

genomföra studier i samarbete med andra länder givare eller mottagare och

- organisationer blir goda. Val av ämnen bör föregås av en noggrann genomgång

vad som redan gjorts och av vad med fördel kan göras av andra av som instanser, t.ex. biståndsmyndigheterna och utländska organisationer.

6.4.1 Biståndsmål

Det kan vara skäl att företa analys av biståndsmålen, som samtidigt granskar

en biståndssystemets förändringseffektivitet inför de genomgripande förändringarna

av biståndspolitikens förutsättningar kapitel

Metoder bör utvecklas i syfte att operationalisera två mål har fått ökad

som uppmärksamhet år: att bidra till demokratisk samhällsutveckling

senare en

88 Kapitel 6

demokratimålet samt till en framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön miljömålet.

Sedan utvärderingen av östsamarbetet avslutats kan även studier berör

som målsättningen för hela samarbetet ocheller dess operationalisering bli aktuella.

Analyser av kopplingen mellan svensk biståndspolitik och utvecklingsteorier jfr. bilaga 7 bör vara ett återkommande inslag i SASDA:s verksamhet.

Relationen mellan biståndspolitiken och andra politikområden t.ex. jordbruk,

invandring och utrikeshandel kan vara ett givande område för studier. Inte

minst bör eventuella målkonflikter analyseras.

6.4.2 Policy, procedurer och riktlinjer

Biståndets kvalitet, dvs. de enskilda insatsemas förmåga att tillfredsställa uttalade eller underförstådda behov hos mottagaren, blir ett brett fält för framtida studier. Hur det goda biståndets egenskaper skall definieras och mätas bör vara föremål för analys.

Budgetprocessen inom utrikesdepartementet bör studeras, liksom budgetpropositionens funktioner som styrinstrument biståndsområdet.

Landstrategier har gjorts till centrala instrument i biståndsverksamheten. När facit föreligger bör en första generation strategier granskas. Samspelet mellan departementet, myndigheterna och mottagarna blir ett centralt inslag i analysen.

Studier av erfarenheterna av nedtrappning och utfasning bistånd bör

av genomföras i syfte att diskutera verksamhetens bärkraftighet. Studierna bör omfatta både utvecklingssamarbetet och östsamarbetet.

Kapacitetsuppbyggande är ett centralt begrepp i såväl det traditionella biståndet som i samarbetet med öst. Behovet av metodutveckling för resultatmätning inom kapacitetsuppbyggande bör uppmärksammas. I nära anslutning till detta bör teoretiska studier göras som analyserar samarbetets utformning med tanke förbättrad resursallokering än ökade produktionsresurser traditio-

snarare som

nellt har betonats.

Konsekvenserna av biståndsgivning i form gåvor eller krediter bör studeras.

av Här kan det bli aktuellt att göra jämförande studier erfarenheterna från såväl

av utvecklingssamarbetet som samarbetet med öst.

Studier av multilaterala organisationers policy kan bilda underlag för analyser

Sveriges agerande i multilaterala Även analyser kan ligga till av styrorgan. som grund för agerandet vid internationella konferenser kan bli aktuella.

En viktig del av SASDA:s verksamhet framöver blir att också fortsättningsvis

granska utvärderingsverksamheten inom biståndssystemet i syfte att säkra

Kapitel 6 89

kvalitet och återföring av erfarenheter till beslutsin stanser. DAC:s principer för god utvärdering bör därvid beaktas.

Resultatstyrning intar numera en central plats i förvaltningspolitiken. Modeller, metoder, former och mekanismer för styrningen av biståndet bör bli föremål för SASDA:s uppmärksamhet.

6.4.3 Projekt, program och länder

Länderstudier kommer centrala underlag för landstrategier och

att vara som bilaterala förhandlingar. De samlade erfarenheterna från kommitténs studier

av biståndet till Guinea-Bissau, Tanzania, Zambia och Nicaragua tas tillvara. Studier av bistånd till stora mottagare som inte tillhör huvudmottagarkretsen kan bli aktuella t.ex. Egypten, Kina, Costa Rica.

Studier av biståndsberoende bör övervägas. Biståndets ekonomiska och sociala konsekvenser för mottagarlandets förmåga att generera en uthållig och nationellt baserad utveckling analyseras, liksom effekterna på mottagarnas institutioner och traditioner av givarnas agerande.

Givarsarnordningen, med utgångspunkt från några fallstudier länder är

av som mycket biståndsberoende, analyseras. Det kan bli aktuellt att även granska mekanismer som Världsbankens konsultativa gruppmöten och skuldomförhandlingarna inom ramen för Parisklubben och UNDP:s roll inom FN-familjen. Särskilt Sveriges agerande bör bli föremål för studier i sådana sammanhang.

En studie av betalningsbalansstöd till både huvudmottagarländer och andra länder bör övervägas. Samspelet med övriga bilaterala insatser analyseras. Samordningen med svenska multilaterala insatser kan också bli aktuell för översyn, i det här fallet även i östsamarbetet.

Studier av multilaterala organisationers verksamhetsprogram bör genomföras med tonvikt komparativa analyser av deras kostnadseffektivitet i jämförelse med andra biståndskanaler. Det är angeläget att sådana studier genomförs i samarbete med andra givare.

Pvärvetenskapliga ämnen, som prioriteras i det svenska biståndet, bör bli föremål för specialstudier: demokrati, mänskliga rättigheter, kvinnans situation och miljö är naturliga prioriteringar det här området. Långsiktig försörjningstrygghet är ett exempel ett tvärsektoriellt ämne som förtjänar uppmärksamhet.

90 Kapitel 6

6.4.4¶Biståndsorganisationer

Studierna denna nivå berör organisationsfrågor, inklusive administration och

personalfrågor.

Ett centralt inslag i detta sammanhang är bench-marking-studier bistånds-

av myndighetema, speciellt SIDA. Analysen koncentreras till en jämförelse, vad gäller verksamhet och struktur, av SIDA med motsvarande institutioner i andra länder. Kostnadseffektiviteten mäts dels med användning av några hårda variabler intemadministrativa kostnader i relation till operativa kostnader, relationen förvaltningskostnadlevererat bistånd, dels med några mjuka variabler ledningsfunktionen, affärsidé, hantering av omvärldsförändringar, lärande, beslutsprocessen, personalens kompetens. Studier av variablema kopplas till analyser ändamålsenligheten. Även former för beslut och styrning kan

av

analyseras.

Organisationsstudier av multilaterala organisationer kan bli aktuella i mån

av intresse hos andra givare.

En fördjupning ocheller utvidgning av de studier som initierats med tillämpning av INKA-metoden bilaga 7 bör övervägas.

se

Myndigheternas arbete med att säkra verksamhetens kvalitet bör bli föremål för återkommande granskning.

en

Biståndssystemets obenägenhet att reagera signaler har berörts i flera av våra studier, särskilt i länderstudiema och analysen utvärderingssystemet

av inom biståndsområdet. Riksrevisionsverket genomförde granskning

1988 en av SIDA:s förmåga att lära av erfarenheterna. I ljuset av SASDA:s samlade erfarenheter under studieprogrammet skulle en ny studie med liknande angreppssätt kunna bli aktuell omfattande såväl SIDA som andra biståndsmyndig-

heter.

6.5 Statistik bistånd

om

En kontinuerlig analys och uppföljning av biståndets ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet förutsätter att det finns en ändamålsenlig statistik över användningen av biståndsmedlen. Utvärderingar kräver tillgång till god statistik.

Med biståndsstatistik vi statistisk information beskriver det svenska

avser som internationella biståndets omfattning, innehåll och struktur och som sätter dessa uppgifter i relation till motsvarande uppgifter gällande andra länder. Biståndsstatistik kan delas upp i statistik för allma‘ninformation och statistik för instrumentell användning. De allmäninformativa behoven formuleras dels direkt

Kapitel 6 91

av en intresserad allmänhet, dels av olika opinionsgrupper, som har krav specifik information. Till denna kategori kan också en stor del av Riksdagens behov hänföras. Det rör sig om uppgifter beskrivande nivå samt statistisk

en information som underlag för belysningen av analytiskt orienterade frågeställ-

ningar.

Instrumentell användning av statistik innebär att den utnyttjas som ett operativt hjälpmedel för att erhålla referensdata och nyckeltal vid jämförande studier och uppföljningar, programanalyser etc. Kraven flexibilitet vad avser gruppering av insatser och definitioner, aktualitet och nedbrytning i tidsperioder är härvid stora.

Kvalitetsaspektema rör noggrannhet, tillgänglighet och tidsaspekter. Huvuddelen av den statistik som här diskuteras härrör från administrativa källor. Underlagens kvalitet synes variera alltför mycket. Det är därför angeläget att införa en kvalitetsgaranti som bör ta sikte granskning av projektinsatsregistrering samt rapportering om slutanvändningen av medlen.

Den idag tillgängliga statistiken över svenskt bistånd är inte ändamålsenlig för studier och analyser av biståndets effektivitet. Bristerna kan sammanfattas i tre huvudpunkter: det saknas en heltäckande och enhetlig redovisning

a av slutanvändningen av biståndsmedel; b den samlade informationen utbetal-

om ningarna biståndsmedel är inte tillräckligt detaljerad; redovisningen

av c av biståndsflödena medger inte utförlig analys av administrationskostnaderna i

en systemets olika led, vilket i sin tur försvårar en fortlöpande analys kostnads-

av effektiviteten i systemet.

I slutbetänkandet från Genomförandekommittén SOU 1994:1, Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken föreslås att information svenskt

om utvecklingssamarbete inkluderas i Sveriges officiella statistik SOS. Utrikesdepartementet bör enligt Genomförandekommittén ha ansvaret för att precisera vad skall vara SOS inom biståndsområdet.

som

Vi har i samarbete med departementets u-avdelning beställt en konsultstudie som lämnat förslag till underlag för kravspecifikation gällande produktion av svensk biståndsstatistik samt underlag för direktiv till de uppgiftslämnande organen inom biståndsområdet i syfte att säkerställa acceptabel kvalitet grunddata. Studien har genomförts Jan Eklöf och har titeln Statistik

av avseende svenskt utvecklingssamarbete, SASDA Working Paper No. 13

Förordningen 1993:134 om resultatredovisning ställer särskilda krav, liksom de anvisningar som tagits fram av Riksrevisionsverket. För att i framtiden kunna förbättra den statistiska informationen inom biståndsområdet är det nödvändigt

92 Kapitel 6

att ytterligare precisera kraven de myndighetsspecifika underlagen och sträva efter ytterligare enhetlighet och standardisering.

Eklöf rekommenderar i den nämnda studien att departementet i regleringsbrevet ställer krav att respektive myndighet lägger och underhåller

upp en databas med uppgifter om delinsatserprojekt. Uppgifter denna skall löpande

ur rapporteras till det sektorsgemensamma statistiksystemet i enlighet med de föreskrifter och särskilda råd som utformas därför. Vidare skall departementet upphandla en utförareproducent av biståndsstatistiken. Vi föreslår att de rekommendationer som presenteras i Jan Eklöfs studie genomförs med verkan fr.o.m. budgetåret 199495.

6.6 Forskning bistånd

om

Det finns ett nära samband mellan utvärdering och forskning. Forskning behövs för metodologisk kunskap och kompetens. Forskarvärlden är en viktig bas för rekrytering utvärderare. Forskning bistånd behövs också för att ett

av om förutsättningslöst och långsiktigt perspektiv skall kunna anläggas biståndsverksamheten.

Karakteristiskt för forskningen är dess vetenskapliga systematik, dess långsiktiga inriktning och dess oberoende ställning. Resultaten sådant forsknings-

av arbete publiceras offentligt och riktar sig i första hand till andra forskare, samt naturligtvis till en bredare krets av kvalificerade intressenter, såsom Riksdagen, opinionsbildare och allmänheten.

Bistånds- och utvecklingsforskning behövs som en grund för en utvärderingsverksamhet av hög kvalitet både vad gäller metod och innehåll. Forskning

om biståndet är i princip fristående från myndigheter och finansieringsstrukturer och sköts av personer eller grupper med en åtminstone delvis fast finansiering, förlagda till universiteten. Dessa enheter kan vara både forskande och undervisande organ inom högskolesystemets ram och enheter som bedriver policy-

forskning uppdragsbasis.

Vi har låtit inventering den svenska forskningen bistånd Roy

göra en av om Unge, Inventering av svensk forskning om bistånd, SASDA Working Paper nr 5.

Inventeringen har berört den biståndsrelaterade utvecklingsforskningen huvudsakligen med en humanistisk och samhällsvetenskaplig ansats. Vi har avgränsat vår analys till den forskning som helt eller delvis behandlar relationerna mellan u-länder och givarländer som de kommer till uttryck genom biståndet, bistånd genom bilaterala, multilaterala och enskilda organisationer samt

Kapitel 6 93

biståndets roll i givarländema och i de multilaterala organisationerna. En enkät skickades till 121 institutioner eller motsvarande. Svar inkom från

64 personer vid 45 institutioner. Av dessa svarade 33 forskare vid 18 institutioner att de ägnade sig åt biståndsforskning. Med våra kriterier torde endast 16 de 33

av svarande bedriva sådan forskning är direkt relevans i detta sammanhang.

som av Ett dussintal institutioner och enskilda forskare kontaktades och intervjuades

mer ingående.

Bland de intervjuade forskarna rådde stor samstämmighet att bistånds-

om forskningen är liten vid svenska institutioner. Det vanligaste skälet härtill uppges vara att det är svårt att anslag till forskning med stark biståndsanknytning grund av att den faller mellan SIDA:s och SAREC:s ansvarssområden. Det är också svårt att göra akademisk karriär enbart u-landsmeriter. Ett särskilt problem uppges vara att utvecklings- och u-landsproblem ofta kräver tvärvetenskapliga ansatser, medan universiteten och forskningsråden vanligen är bundna till discipliner. Tvärvetenskapliga frågor hamnar ofta mellan två stolar och har svårt att anslag.

Alla är överens om att SIDA:s program Minor Field Studies MFS är utmärkt. Syftet är att bredda rekryteringsunderlaget genom att väcka

unga akademikers intresse för utvecklings- och biståndsfrågor. Programmet uppgår idag till 15 Mkr och 330 akademiker under budgetåret 199394 möjlighet

ges att komma i kontakt med u-länder och bistånd.

De flesta intervjuade är överens om att det är angeläget att biståndsrelaterad forskning kommer till stånd. Det skulle inte vara svårt att intressera doktorander och även seniora forskare, förutsatt att forskningsanslag görs tillgängliga och att forskningen kan bedrivas under tillräckligt obundna villkor för akade-

att vara miskt meriterande. Man tycks vara överens den bästa användningen

omoatt av

anslag skulle vara att finansiera doktorander. Aterväxten bland dagens

yngre doktorander är svag. Av dem som svarade positivt redovisade enkät

ovan var endast en under 30 år.

En förutsättning för väl fungerande utvärderingssystem och för kvalificerad policyanalys är att det finns tillräcklig forskningskapacitet inom biståndsområdet. En god forskningskapacitet är också förutsättning för att resultaten

en av forskningen i utlandet skall kunna nyttiggöras och för att svenska forskningsinstitutioner skall vara en intressant partner för arbete beträffande bistånds-

sam forskning.

Mot den här bakgrunden och med utgångspunkt i den nämnda studien

ovan av Unge menar vi att den svenska forskningen bistånd bör förstärkas och

om

94 Kapitel 6

att SAREC:s svenska ram bör tillföras tre miljoner kr per som är öronmärkta för forskning bistånd.

om

Reservation 95

Reservation

Effektiviteten inom biståndet

Biståndet nu

Vi kan inte vara tillfreds med resultatet våra biståndsinsaster. Granskningen

av av projekten och resultaten ute fältet ofta alarmerande information. I

ger många fall kan det t.o.m. ifrågasättas biståndet gör någon nytta alls. Detta

om innebär att angelägna behov i u-världen inte blir tillgodosedda, att felaktiga beteenden i biståndsarbetet tolereras, blir mönsterbildande,

att pengar förslösas och att sikt de svenska medborgarnas bidragsvilja äventyras.

Kommitténs uppgift

Enligt de givna direktiven skall kommitténs arbete syfta till regeringen

att ge ett bättre underlag för den fortlöpande ejfektiviseringen biståndet och

av biståndsadministrationen. Effektiviseringen biståndet kräver omfattande

av förändringar i biståndsarbetet och ett resultatinriktat synsätt. Kommittén

mer konstaterar också att törändringsbenägenheten avgörs rad

av en faktorer

ledarska incitamentsstruktur kom eten ordelnm

orso nm ansvars organisationsstruktur och institutionell konkurrens för att nämna någga de

av viktigaste. För att styra biståndet mot högre effektivitet krävs därför brett

ett och omfattande arbete på många områden.

Men i sitt betänkande fokuserar kommittén enbart funktionen analys och

utvärdering.

Kommittén har begränsat sig till enligt vår mening inte kritisk del

en av biståndsprocessen i stället för att ta itu med de frågor sammanhänger

som med den avgörande frågan, den svaga forändringsbenägenheten isystemet.

Kommitténs förslag

Kommittén föreslår att ett nytt inrättas för analys utvecklingssam-

organ av arbete. Vi tar avstånd från detta förslag det följande angivna skäl.

av

4- I4-0965

96 Reservation

GUINEA-BISSAU

EPI EXEMPEL BELYSANDE SKILLNADEN I SYNSÃTI MELLAN KOMMITTEN OCH OSS.

Guinea-Bissau med 1 miljon innevånare har erhållit svenskt bistånd alltsedan självständigheten 1974 med sammanlagt 2.200 miljoner kronor i 1993 års priser.

Kommittén har gjort omfattande genomgång av det svenska stödet och dess

en effekter i Guinea-Bissau.

Utredningen och andra observationer visar en misslyckad svensk insats och därtill oskicklig hantering av det svenska biståndet.

Kommittén drar detta slutsatsen att ett nytt organ bör tillskapas för att

av fortsätta med liknande utvärderingar andra områden.

Vi att sådana förändringar måste genomföras i biståndsorganen, från UD

menar till biståndskontoren, att ansvarslöshet och misskötsel inte kan fortgå årtionde efter årtionde. Det är fråga om en ny syn uppgift och ansvar. Det

en understrukna avsnittet i det föregående indikerar vad man måste ta itu med.

Utfallet i Guinea-Bissau har påtalats i ett antal utvärderingar under årens lopp. Också korta besök skulle ha och har förmodligen uppenbarat tillståndet. I annan verksamhet skulle nödvändiga ändringar ha gjorts tidigt avseende strategi, innehåll, anslag, organisation och framför allt i fråga om ledning. En kulturförändring måste till. Ett nytt för policyanalys och mera utvärdering har

organ

inget med kämfrågan att göra och tar för ytterligare en tid uppmärksamheten

bort från den nödvändiga förändringsprocessen.

Detta utvecklas i det följande.

Reservation 97

Utvärderingar görs förändringen uteblir

-

Utvärderingar utförs redan i dag i betydande omfattning de får mycket

men

begränsad betydelse så länge förändringsbenägenheten i biståndsapparaten är så

låg att erfarenheterna inte leder till korrektioner och omtänkande. I SIDA har över 600 utvärderingar gjorts men utredningen har inte kunnat peka att dessa kommit att påverka den fortsatta verksamheten i någon större grad. år

För sex sedan lade RRV fram en uppmärksammad utredning Lir sig SIDA . Kommittén konstaterar att vid ett nordiskt seminarium nyligen gjordes bedömningen att rapporten inte har påverkat organisationen i något väsenligt avseende.

ansrÅnnspnocesseu

MÅL

FORMU-

LERING

INNB-lÅLLET

INNEHÅLLSFORMULERING

ç KORRIGERING

BISTÅNDS-

APPARATEN

GENOMFÖRANDE

SLUTSATSER

lI\

LITVÃRDERING .Åmmem

processen

Här vill kommittén bygga ut

KAU-Ilyflljb

Det måste cirkulera...

98 Reservation

Biståndsorganens utvärderingsverksamhet bör del av det löpande

vara arbetet

SIDA har utvärderingsavdelning. De nyare, mindre problemfyllda en egen organisationerna, SwedeCorp med SwedFund, Bits och Sarec, har inte så utvecklade utvärderingsverksamheter sådana får å andra sidan inte vara men självändamål. Vad beträffar UD:s multilaterala enhet så tar den uppskattningsvis emot omkring 125.000 sidor utväderings- och projektuppföljningsmaterial per år. Ett skall ansvarigt för sin verksamhet. Uppföljning och utvärdering organ vara kan viktiga instrument i arbetet och i att dokumentera resultaten för vara intresserade huvudmän och andra i omvärlden. Sålunda bör något fristående inte över sig uppläggningen eller genomförandet av den utvärdeorgan ta vare

ringsverksarnhet biståndsorganen skall utföra.

som

Organ finns redan för extern granskning

I de fall objektiv granskning myndighet eller departement bör göras en av en utifrån så finns RRV respektive riksdagens revisorer.

SASDA inte konstruerat för riksdagens och regeringensUD:s analyser

Övergripande utvärderingar, policyanalys och studier frågor som ligger av utanför biståndsorganen faller rimligtvis under riksdagens eller regeringenUD:s I deras uppgift ligger att ta initiativ till sådana studier och att engagera ansvar. kompetens för arbetet. SASDA, dels skall utföra utredningar dels och till huvuddelen anlita som egna utomstående expertis, är föreslaget ett oberoende organ som inte tar som direktiv utifrån. Styrelsen beslutar uppdragen. SASDA är sålunda inte ensam om konstruerat ett arbetsinstrument för riksdag eller regeringUD. som Särskilda studier eller undersökningar bör kunna utföras av redan existerande institutioner det må sedan förutom de i det föregående stycket nämnda vara universiteten, de fria akademierna, ESO expertgruppen för studier i offentlig eller något annat för den specifika uppgiften lämpligt organ.

ekonomi

Därigenom får biståndet angelägna öppningar mot övriga samhället. Inom UD bör sådan kompetens identifieras och utvecklas, som själv kan finna och

Reservation 99

engagera den lämpligaste för den aktuella utredningsuppgiften ingen - ny organisation eller personalökning.

Inget behov av särskilt för fri övergripande debatt i utvecklingsorgan

frågor

Det är angeläget att biståndsfrågoma debatteras i vårt samhälle fritt och ett förutsättningslöst sätt. Den diskussionen behöver stöd till underlag och fora. I diskussionen bör deltaga universitet, institut, de fria akademierna, frivilligorganisationer och t.ex. ESO, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi och många andra. Mångfald är eftersträvansvärt. De ekonomiska bidragen bör komma från olika håll stiftelser, fonder, organisationer, partier och - statsmakten. Behöver då staten ett särskilt för att kanalisera sina bidrag för organ att utveckla och systematisera biståndsdebatten Enligt vår mening har kommittéarbetet inte frambringat några skäl för särskild institution det slaget. Ge en av bidragen, gärna i detta fall ökade bidrag, direkt till redan verksamma institut, forskare och andra aktörer.

Övrig kritik

Avsnitten 6.3.2-4 i kommittébetänkandet utgör lång, brokig lista över en framletade tänkbara arbetsuppgifter och relationer för Det gäller ett nytt organ.

utvärdering och policyanalys men det finns knappast några begränsningar eller

någon koncentration i vad SASDA anses kunna ta sig före. Många uppgifter är motsättningsladdade man skall t.ex. granska biståndsorga- nen och samtidigt ha ett nära samarbete med dem. Man skall samtidigt tjäna riksdag, regering, UD, biståndsmyndighetema, forskarsamhället och vända sig till allmänheten. SASDA bör ha nära kontakter med alla intressentema men också distans till dem . SASDA skall inte fortlöpande följa myndigheternas verksamhet och än mindre på annat sätt sig i den fortlöpande verksamheten. En engagera annan sak är att SASDA inte kan nöja sig med utvärdera bara resultaten att av

myndigheternas verksamhet. Det är angeläget att SASDA också granskar

myndigheternas system för att säkra verksamhetens kvalitet. Vidare: SASDA skall i princip inte utvärdera enskilda projekt. Vi vill dock inte utesluta att det undantagsvis kan bli aktuellt att företa projektutvârdeen rmg.

100 Reservation

Modeller, metoder, och mekanismer för styrning biståndet bör bli

former av

föremål för SASDA:s verksamhet. Hur skall kunna vara expert detta man utan att nära den operativa verksamheten vara Vi citerar vidare: SASDA bör fungera brygga till forskarsamhâllet i som en

Sverige och i utlandet. En förutsättning för välfungerande utvärderingssystem och för policyanalys är att det finns tillräcklig forskningskapacitet

kvalificerad

inom bistândsområdet. Mot den här bakgrunden vi att den svenska menar forskningen bistånd bör förstärkas. Staten skall sålunda bygga ut forskom ningsresursema så att SASDA där kan lägga beställning uppdrag. Och därtill

forskarvârlden är en viktig rekryteringsbas för utvärderingar.

För särskilda studier bör till SASDA rekryteras personer från forskarmiljöer och biståndsorgan både iSverige och utomlands. Kansliet bör vara lokaliserat så att behovet oberoende och god intellektuell miljö tillgodoses. av en Och SASDA skall arbeta i nära samarbete med motsvarande organ i utlandet. Vi har tidigare pekat på behovet att stärka det internationella

samarbete på utvärderingsområdet och att det är en naturlig uppgift för

menar SASDA att deltaga i det arbetet. Man nämner här de organ med vilka biståndet redan har nära kontakt Världsbanken, UNDP, regionala utvecklingsbanker, en eventuellt EU, DAC, nordiskt samarbete. Det är mycket vill lägga i SASDA. Sannolikt kommer det inte att man saknas kontaktmöjligheter eller utredningsuppgifter. Man kan f.ö. förvänta att många vill utredningsuppdragen beställda SASDA för då stannar genom fakturan i SASDA, inte är tänkt att ha någon intäktssida. Också som egen utförande utredare kan förmodas förse organet med utredningsförslag. Listan över vad SASDA vill ägna sig är sagt omfångsrik. Den är i ett som avseende konsekvent til sitt innehåll: håller distans till biståndets handfasta man realiteter, till den operativa verksamhetens vedermödor. Kansliet bör vara lokaliserat så behovet oberoende och god intellektuell miljö tillatt av en godoses. Man vill arbeta makronivå. Man vill skapa ytterligare ett biståndsorgan. Det skall bemannas med forskare och erfarna ur biståndsetablissemanget. Enligt vår uppfattning bör effektiviseringsarbete utgå från mottagamas behov. Det fordras kunskap fältarbetets villkor, det kräver förtrogenhet med den om operativa verksamheten. Förändring kräver förutom dessa basenheter nytt synsätt, experirnentvilja, också aktörer med matnyttig erfarenhet från andra nya världar än den slutna biståndsadministrationens.

Reservation 101

Kommitténs betänkande har föregåtts 15 utredningar,

av st som huvudsakligen

ägnat sig ämnet utvärdering. 90 manmånaders utredande har resulterat

i cza 2000 sidor rapporter. Utredningarna har nästan undantagslöst gjorts

av personer med enbart erfarenhet av biståndsadministration eller med huvudsakligen teoretisk bakgrund. Folk med praktisk erfarenhet och meriter från

annan verksamhet har knappast alls utnyttjats. Kommer dessa utredningar avsätta

att något resultat i praktiken Inte tidigare erfarenheter. Nu föreslås

om man ser att denna utredningsverksamhet perrnanentas och än fördubblas i årligt

mer omfång till årskostnad 11,5 eller kanske 15 miljoner kr.

en av

Det föreslagna organet är inte inriktat på de kritiska frågorna för

nya svenskt utvecklingsbistånd, därtill motverkar det koncentrationen på och iden nödvändiga förändringsprocess måste ske inom våra biståndsor-

som gan

Olikhetema i uppfattning har sin grund i skillnader i attityd och olika värdering och prioritering när det gäller fältresultat i förhållande till analysprestationer, tonvikt motivation av individer kontra organisatoriska åtgärder, fullföljande och sammanläggning och uppgifter än och

av ansvar snarare borttagande uppdelning, decentralisering mot centralisering och också olika uppfattning

om var allt mer kritiskt granskade biståndsutgifter bör koncentreras.

Vi reserverar oss mot det framlagda förslaget inrättandet

om av ett nytt

biståndsorgan

Sigvard Bahrke Britt-Marie Mattsson

Särskilt yttrande 103

Särskilt

yttrande

Därför måste biståndet förbättras

Utvecklingsarbete i de fattiga länderna är svårt. Detta leder i sin tur alltför ofta till att dåliga resultat till följd inkompetens får med exceptionella

av passera svårigheter som angiven ursäkt. Flykten från underlättas frånvaron

ansvar av av klara målangivelser och jämförelser med uppnådda resultat.

Staten som huvudman och myndigheter operatörer är ett försvårande,

som men kanske oundvikligt upplägg för något skall inriktat handlingskrafti-

som vara ga insatser i en ogynnsam miljö.

Biståndsadministratörema har utvecklat introvert, sluten kultur med arbets-

en fördelning och rekrytering inom det etablissemanget. Detta leder till brist

egna

impulser till förnyelse eller förmåga till förändring. Detta är ett fenomen internationellt och här hemma, mindre påtagligt emellertid beträffande de från SIDA senare avknoppade biståndsorganen.

Biståndsmålen är också sammansatta, växlande över tiden och ibland inte i inbördes harmoni. Politik och diplomati interfererar därtill med de uttalade biståndsmålen.

Demoraliserande är också utgiftsmålet, 1% BNI. Att ha ledstjäma

av som att uppnå av en viss utgiftsnivå och inte ett angivet resultat är i sig omöjlig

en utgångspunkt för något som skall vara inriktat effekt och effektivitet. Eller är det rentav så att vi ger friköpandet dåligt samvete gentemot u-världen

av en viss prislapp och sedan inte bryr oss om vad som händer med pengarna

Min syn

Kommittédirektiven frammanar synpunkter och förslag det svenska biståndets ändamålsenlighet i vid bemärkelse.

Min utgångspunkt är i stor utsträckning iakttagelser samtal med

egna hungrande afrikaner, frustrerade biståndsabetare, nöjda biståndsadministratörer. Jag har svettats med biståndsprojekt i Afrika och Asien under några år. Jag har några årtioenden nött styrelserum och korridorer i svenska och internationella biståndsorgan. Men min huvudsakliga verksamhet har varit i det konkurrensutsatta näringslivet. Mina erfarenheter står inte i motsats till det utredningsmaterial som tagits fram i kommittéarbetet, men mina slutsatser är andra än kommitténs.

104 Särskilt yttrande

Förändringens vindar blåser samhället, så också inom den statliga genom förvaltningen. För att bryta stiltjen inom biståndet måste regeringenU D formulera krav och sända signaler också inom det området. nya nya Ett resultatinriktat ledarskap måste införasförstärkas som kan i gång förändringsarbete, och inriktning av arbetet mot nytta för slutengagemang mottagaren. Det är i hög grad fråga personval och ledarskap. om Organisationerna och de arbetar där måste fortlöpande själva arbeta med som förnyelse, uppföljning, utvärdering, att dra slutsatser, korrigera inför egen framtiden, bevisa sitt berättigande. Det tillkommer de ställer medel till förfogande att begära bevis organ som effektiviteten hos dem de anförtror arbetet. Korta besök fältet, kalla det gärna inspektioner, i regel inte bara snabbare utan också värdefullare information ger än skriftliga rapporter efter amibitiösa utredningar genom ombud. Därtill kan sådan tvåvägskommunikation ha sina poänger. Märk att jag inte föreslår en biståndsinspektor eller annat arrangemang för ställföreträdande ansvarstagande. Nya utredningar eller löser inte kärnfrågan. De innebär utspädning nya organ ansvaret och nya tidsutdräkter. av Det behövs uppenbarligen vägledning och kreativitet utifrån i förändringsarbetet. Den pågående nydaningsprocessen inom universitetssektorn kan ge värdefulla uppslag och erfarenheter. Ett kompletterande att UD till sig knöt ett råd med erfarna arrangemang vore verksamma utanför biståndssfären, personer som dokumenterat sig personer framgångsrika närliggande områden och lyckats driva förändringsprosom Rådet skall inte ett fast med eget linjeansvar. Det tillkommer cesser. vara organ de biståndsansvariga att själva ta sitt att dra fördel av ett sådant erfaret ansvar råd. Har inte nytta de kompletterande erfarenheterna så upplöses rådet man av omedelbart.

En vision

Hur skulle vi vilja Sveriges insats för utvecklingen i de fattiga länderna Här se en framtidsversion.

Kvantitativt gör vi inte någon stor insats i det globala sammanhanget. Men insatserna utgör goda, mönsterbildande exempel lyckat bistånd. Effekten främjas koncentration till insatsområden stämmer väl med vår kompeav som tens.

Särskilt yttrande 105

Målen för de olika ansträngningama är väl genomtänkta och fonnulerade.

Insatsema följs med stort intresse de ansvariga och dem ställt av av som pengarna till förfogande, utvärderas mot de uppsatta målen och erfarenheterna ger fortlöpande impulser till förbättring biståndets innehåll, till utveckling av

av organisationen, till förändringar i bemanningen.

Det är meriterande att arbeta med biståndet. De resultatorienterade biståndsorganen utgör skolexempel effektivitet hårda krav prestation men god belöning av föredömligt arbete. En attityd och miljö har utvecklat sig ny ibiståndsorganen, entusiasm, arbetsglädje, Den individen engagemang. utsatta i utvecklingslandet är i centrum och i kafferummet SIDA diskuterar man nu villkoren för den torkadrabbade bonden i Etiopien i stället för de egna semesterförmånema. Fältresultaten är i fokus. Chefema bland syns ute projektarbetama. Andelen tid för utredningar, konferenser, seminarier och internationella möten med västerländska experter i biståndsfilosofiska ämnen har kraftigt minskat. Personalutbytet med övriga delar samhället av är stort. Handlingsinriktade svenskar anlitas för att förbättra de internationella bi-

ståndsorganen. SIDA framstår återigen det effektivaste biståndsorganet

som i den jämförelse som etableras mellan de nordiska länderna, Holland och

Kanada. I ett av våra biståndsorgan det svårt att hitta jämförelsemöjligvar heter för en del av verksamheten så man delade arbetet i två avdelningar upp med samma inriktning med geografiskt olika operationsområden för men att

jämföra effektivitetsutvecklingen allmänheten den

- emotser årliga redovisningen av tävlingen.

Intresset för livet i utvecklingsländerna är stort bland allmänheten Hänt där ute har större upplaga än Hänt i veckan. nu Den svenske medborgaren gläder sig att följa hur hans stöd får livsavgörande betydelse genom Anders Svenssons arbete på det sanitära området ute i Messica i Mozambique och hur i många byar efter och med man tar egen kraft genomför modifierade, egentligen ytterligare förbättrade, lösningar.

Problemlösande har inlemmats i de dagliga arbetsrutinerna för UD och egna övriga biståndsorgan. För första gången arbetar ingen särskild kommitté till vilken man hänskjutit besvärliga plikter. Men det finns några

projektgrupper

inriktade genomförande. Visst görs det fortfarande misstag i arbetet, men nu reagerar man, korrigerar. Och också framgångarna uppmärksammas. I mottagarländema gläds befolkningen resultaten samarbetet med av Sverige. Sverige har fortsatt gott anseende. De utvecklade kontakterna leder till självgående utveckling och samarbete efter det de inledande stödinsatatt sema fasats ur. Den öppna kontakten mellan biståndsorganen och det övriga svenska samhället underlättar fortfarigheten.

106 Särskilt yttrande

Parallellt med intresset för de praktiska resultaten biståndet förs en överav gripande diskussion de yttersta målen och motiven för utvecklingsbistånd. om Kan dessa syften uppnås bättre annat sätt än genom tidigare traditionellt bistånd Underlättande handeln, skuldsanering, koncentration utbildning av eller finns det ytterligare alternativ Den debatten fick nya infallsvinklar när den förlades till några våra mottagarländer och från bägge håll jordnära av synpunkter kom till tals.

Biståndsmyndighetema skiljer myndighetsuppgiften och utförandefunk-

tionen, upphandlas. Inom UD har klar uppdelning mellan det som man

departementala arbetet och myndighetsuppgiftema. I regeringen har man slagit

hanteringen utrikespolitiken, utvecklingsbiståndet, katastrofhjälpen samman av

och invandrings-flyktingpolitiken.

Sammanfattning

Sätt U-världen, inte biståndsapparaten, i focus.

Glöm inte vikten den svenska medborgarens engagemang. av

Förnyelse och effektiviseringen är fråga om nya synsätt än organisatorismer en ka åtgärder. Personvalen är största vikt. av

Inrätta inga biståndsorgan. Tillsätt inga nya kommittéer. nu nya nu

Utnyttja extern expertis temporär basis i förändringsarbetet.

Sigvard Bahrke

Bilaga 1 107

@

Kommittédirektiv

W@

@

Dir. 1992:59 Utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet

Dir. 1992:59

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-07.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt förslag

En kommitté inrättas för utvärdering och analys inom det biståndspolitiska området. Arbetet skall syfta till att ge regeringen ett bättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen avbiståndet och biståndsadministrationen.

Bakgrund

Den statliga biståndsbudgeten för det kommande budgetåret uppgår till ca 14,5 miljarder kronor. Huvuddelen av biståndsinsatsema kanaliseras genom någon av biståndsmyndigheterna, av vilka SIDA är den största. Resterande del avser huvudsakligen Sveriges bidrag till internationella finansiella organ och vissa FN-organ.

Inom det bilaterala biståndet dominerade tidigare stödet genom SIDA till de s.k. programländerna. l takt med att biståndets former förändrats, bl.a. genom bildandet av särskilda myndigheter för stöd till forskning SAREC, genom s.k. u-krediter och tekniskt bistånd BITS samt näringslivsbistånd SWEDECORP, har stödet till länderna utanför denna krets ökat.

Även biståndet enskilda organisationer har ökat. Sammantaget

genom svarar i dag de enskilda organisationerna för ca 20 % av det statliga svenska bilaterala biståndet.

Oavsett vilka styr- och organisationsformer som från svensk sida används i biståndspolitiken är det mottagarländernas utveckling och målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå som hela tiden måste vara utgångspunkten för biståndet. I detta ligger biståndspolitikens största utmaning och tillika den centrala frågan i all utvärdering biståndets måluppfyllnad.

av

108 Bilaga 1

Biståndets framgång avgörs i första hand av kopplingen till mottagarlandets utvecklingsprocess och dess grad av hjälp till Självhjälp. Samtidigt är det viktigt att framhålla att ett lands välfärd och utveckling påverkas av många andra faktorer.

Åtskilliga makrostudier har genomförts för att belysa de samhällsekonomiska effekterna 30 års bistånd från i-länder till u-Iänder. I fråga om slut-

av satserna skiljer sig dessa studier avsevärt. I vissa ifrågasätts om biståndet alls haft någon positiv effekt på mottagarländernas ekonomiska utveckling. I andra studier påpekas att biståndet kan vara effektivt och att det haft sin betydelse för en utveckling i u-länderna under efterkrigstiden som i många avseenden är utan motstycke i ett längre historiskt perspektiv.

Sett mot denna allmänna biståndspolitiska bakgrund är det angeläget att

söka vidga perspektiven effektivitetsfrågorna inom det svenska bistånnu det. I anslutning till årets budgetproposition prop. 199192:100 bil. s. 85- 86 har jag föreslagit att ett särskilt sekretariat, organiserat som en kommitté och med ett tvåårigt mandat, för utvärdering och analys av dessafrågor inrättas.

Behovet av strategiska och övergripande analyser och utvärderingar inom biståndsområdet har studerats av ett flertal utredningar.

Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 1990:17 Organisation och arbetsformer inom bilateralt bistånd, att ett myndighetsövergripande och fristående utrednings- och utvärderingssekretariat skulle inrättas s. 192. Sekretariatets arbete borde kunna ge underlag för strategiska beslut och utgöra ett komplement till den utvärderingsverksamhet som måste finnas inom varje myndighet.

De uppgifter utredningen såg som mest angelägna gällde övergri-

som pande utvärdering, t.ex. av teman som spänner över flera organisationer, och information till riksdagen och allmänheten om de långsiktiga effekterna

det svenska biståndet. Utredningen fann även behov av att kunna utvärav dera styr- och ledningsfunktionerna inom biståndet liksom de övergripande målen samt menade slutligen att utvärderingsverksamheten borde kunna ge impulser till förändringar av biståndets organisation.

Utvärderingsfrågorna inom biståndsområdet har även behandlats utförligt i rapporten Ds 1990:63 Bra Beslut- Om effektivitet och utvärdering i biståndet. Rapporten är en ingående studie av utvärderingens och resultatanalysens roll i den biståndspolitiska beslutsprocessen. I rapporten föreslås att en fristående utrednings- och utvärderingsfunktion inrättas.

Med rapporten Bra Beslut som grund föreslog regeringen i 1991 års kompletteringsproposition prop. 1990911150 bil. 11:2, s. 21 att ett särskilt sekretariat borde inrättas. Riksdagen stödde förslaget FiU37, rskr. 390.

Under våren 1991 remissbehandlades rapporten Bra Beslut. Remissinstanserna gav den ett i huvudsak gott bemötande. De synpunkter som läm-

Bilaga 1 109

nades sekretariatet gällde dess förhållande till biståndsmyndigheternas utvärderingsverksamhet och det analysarbete som andra bl.a. Riksre-

organ, visionsverket, bedriver i frågor om den offentliga sektorns effektivitet.

Utredningsuppdraget

Biståndets effektivitet är en solidaritetsfråga av central betydelse för svensk u-landspolitik. Regeringens avsikt är att ytterligare höja ambitionerna detta område. Ett effektivt resursutnyttjande inom biståndet är särskilt betydelsefullt med tanke att det tar sikte utsatta människor i de fattigaste delarna av världen.

Den reformerade statliga budgetprocessen innebär en övergång till

en mål- och resultatorienterad styrning, vilken kommer att prägla förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. För de verksamhetsansvariga på alla nivåer innebär detta såväl en ökad självständighet vad gäller verksamhetens bedrivande som ökade krav att redovisa och utvärdera resultaten och effekterna av den aktuella verksamheten.

Uppföljning och utvärdering av biståndsprogram och -projekt är väl etablerade inslag i svenska biståndsmyndigheters och internationella biståndsorgans verksamheter. Ett fortlöpande erfarenhetsutbyte vad gäller metodutveckling och resultat äger också bl.a. inom OECD:s Utvärde-

rum, ram. ringsrapporter från pågående och avslutade biståndsinsatser ingår regelmässigt i biståndsmyndigheternas interna beslutsprocess.

Även den del biståndet kanaliseras internationella organi-

av som genom sationer, främst inom FN-systemet, och som inte direkt ligger inom biståndsmyndigheternas ansvarsområde bör bli föremål för utvärdering.

Det är mot denna bakgrund den nu föreslagna kommitténs uppgifter bör preciseras. Fokus skall ligga de frågor som omfattas av regeringens

ansvar och inriktas på effektiviteten i biståndet och inom biståndsadministrationen.

Genom sitt arbete bör kommittén bidra till att regeringens mål- och resultatorienterade styrning inom biståndet utvecklas. Kommittén bör därför pröva och utveckla metoder och modeller för utvärdering och analys bi-

av ståndets effektivitet samt lämna förslag till hur dessa bör användas i regeringens löpande arbete med biståndet. Kommittén bör även analysera hur regeringens behov av från biståndsmyndigheterna oberoende utvärderingar och analyser kan tillgodoses.

Av särskilt intresse är vidare utvärderingar av bistånd till stöd för demokratisk samhällsutveckling och mänskliga rättigheter samt övergång till marknadsekonomi i mottagarländerna.

Mitt förslag bör även ses som ett inslag i regeringens arbete med att öka effektiviteten i den offentliga sektorns insatser. De allmänna utgångspunk-

110 Bilaga 1

terna för detta arbete har redovisats i årets finansplan prop. 199192: 100bil. 1.

De särskilda frågeställningar som enligt min mening är angelägna för kommittén att belysa, kan i huvudsak delas in i tre kategorier.

Den första innefattar huvudsakligen frågor som rör effektiviteten i det svenska biståndspolitiska systemet, dvs. bl.a. styrformerna och de biståndspolitiska medlen. Som exempel kan nämnas:

Erfarenheter hittillsvarande arbete med resultatanalys och utvärde-

- av ring inom det biståndspolitiska området.

Biståndsadministrationens kompetensförsörjning, inkl. förutsättning-

arna för rekrytering, utveckling och aweckling av personal.

Erfarenheter av biståndskoordinering.

-

Den andra innefattar frågor hur effektivt det svenska biståndet är som

om medel för att uppnå de uppställda målen. Här kan som exempel nämnas:

Demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna, hur kan den stöd-

-

för biståndspolitiken jas inom ramen

Kvinnobiståndets former och inriktning.

-

i de regionala utvecklingsbankerna.

- Sveriges engagemang

Uppföljning av regeringens riktlinjer för svenskt utvecklingssamarbete

med de afrikanska mottagarländerna prop. 198889:100 bil. s. 47-58.

Den tredje kategorin avser frågor om i vilken utsträckning och vilket sätt biståndet påverkar u-ländernas samhällsutveckling i stort. Exempel frågeställningar inom detta område är:

Leder utländskt bistånd till att villkoren för inhemsk produktion och re-

sursmobilisering försämras s.k. Dutch Disease

Sveriges bistånd till jordens 30fattigaste länder under 30 år är länderna

- fortfarande de 30 fattigaste om 30 år

biståndets betydelse för enskilda länders utveckling s.k.

- Studier av country reviews.

Vilken roll spelar biståndet för den offentliga sektorns utveckling i mot-

tagarländerna och hur påverkar biståndet relationerna mellan stat och marknad

Arbetets bedrivande

Mot den angivna bakgrunden föreslår jag att en kommitté tillsätts.

ovan Dess arbete bör tidsbegränsas till två år. Kommittén skall både bedriva eget utvärderings- och analysarbete genom sitt sekretariat samt kunna beställa och helt eller delvis finansiera uppdrag som utförs av forskningsinstitutioner, myndigheter och enskilda.

Kommittén skall senast den 1 september 1993 till regeringen redovisa ett

Bilaga 1 111

förslag om hur regeringens mål- och resultatorienterade styrning inom biståndsområdet kan utvecklas. Till grund för sitt förslag bör kommittén pröva och utvecklamodeller för utvärdering och resultatanalys av biståndets effektivitet samt redovisa erfarenheterna av hittillsvarande arbete med dessa frågor inom det biståndspolitiska området.

I anslutning härtill bör kommittén även redovisa ett förslag om hur verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom biståndsområdet bör bedrivas på längre sikt.

Resultaten av kommitténs övriga arbete bör löpande redovisas för regeringen. Kommittén är oförhindrad att när den finner detta påkallat till

regeringen redovisa förslag i frågor om effektiviteten i biståndet. Kommittén skall härvid beakta regeringens direktiv dir. 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör själv finna lämpliga former för hur resultaten av dess

arbete bör spridas till myndigheter, organisationer och den biståndsintresserade allmänheten.

Kommittén bör ta kontakter och utbyta erfarenheter i utvärderingsfrågor med svenska myndigheter, organisationer och multilaterala biståndsorgan.

Kommittén skall i tillämpliga delar följa regeringens direktiv dir. 1988:43 till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande EG-

av aspekter i utredningsverksamheten.

Kommittén skall senast den 30 juni 1994 lämna en samlad redovisning av sitt arbete till regeringen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter

att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter omfattad kommit-

- av téförordningen 1976:119 med uppdrag att utvärdera och analysera effek-

tiviteten i det svenska biståndet,

att besluta om sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C 3. Andra biståndsprogram, anslagsposten Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

Utrikesdepartementet

Bilaga 2 113

Kommitténs och sekretariatets

Bilaga sammansättning

Kommittén för Analys av Utvecklingssamarbete KAU:

Namn Titel Funktion Förordnande

Ingemar Mundebo generaldirektör ordförande 15 maj 1993

-

Sigvard Bahrke civilingenjör ledamot 15 maj 1993

- Månen Carlsson rektor ledamot 1 okt. 1993

- Gudrun Dahl professor ledamot 15 maj 1993

- Johan Gärde generalsekr. ledamot 15 maj 1993

- Marie Horn af Rantzien ekon.dr. ledamot 1juli 1993 31 maj 1994

- Benny Hjem professor ledamot 15 maj 1993

- Sven Holmberg överläkare ledamot 15 maj 1993

- Bo Karlström nationalekonom ledamot 15 maj 1993

- Britt-Marie Mattsson journalist ledamot 15 maj 1993

- Torbjörn Pettersson sakkunnig ledamot 15 maj 1993

- Kristina Svensson riksdagsledamot ledamot 15 maj 1993

-

sekretariatet för Analys av Utvecklingssamarbete SAU:

Claes Sandgren ambassadör sekretariatschef 1 april 1993 31 dec.1994

- Olle Edqvist tekn.dr. sekreterare 15 april 1993 15 juni 1994

- Enrique Ganuza nationalekonom sekreterare 1 mars 1993 31 dec 1994

- Anna Nilsson byräass. bitr. sekr. 15 mars 1993 16 mars 1994

- Kerstin Sandling byråass. bitr. sekr. 14 mars 1994 31 dec. 1994

-

Bilaga 3 115

3. Definitioner och

Bilaga begrepp

Vi använder i detta betänkande följande begrepp:

Biståndets ändamålsenlighet effectiveness diskuterar vi genom att studera nivån måluppfyllelse eller, med andra ord, effekterna av biståndsinsatsema

av i relation till de mål uppställdes för insatserna;

som

Biståndets kostnadseffektivitet efficiency mäter vi genom att ställa kostnaderna för de resurser som förbrukas i biståndsinsatsema i relation till de uppnådda effekterna.

Ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet bildar alltså kärnan i det effektivitetsbegrepp vi använder. Detta täcker också vad som ibland betecknas som

som

fb‘rdndringseffeldivitet. En verksamhet kan inte vara ändamålsenlig och

kostnadseffektiv om den saknar förändringsförmåga.

Projekt är utvecklingsorienterad verksamhet som är avgränsad i tiden, t.ex.

en en plan, ett program, en implementering av en policyförändring.

Projektbedömning appraisal är genomgång och uppskattning av den

en tekniska, institutionella, miljömässiga, finansiella och ekonomiska genomförbarheten ett visst projekt, inklusive en rekommendation om att påbörja eller inte

av

påbörja ett projekt.

Projektcykel består av de olika faser genom vilka projekten hanteras identifie-

ring, bedömning, godkännande, budgetering, programmering, implementering, uppföljning, avrapportering.

Uppföljning monitoring är kontinuerlig process där man följer upp och

en med jämna mellanrum avrapporterar implementeringen av ett projekt.

om Uppföljningen innehåller: specificering av de variabler som kommer att följas

i termer mål, resultat och kostnader; insamling av information om upp av

projektets implementering och analys skillnaderna mellan planerade och

av uppnådda värden variabler; analys av skillnaderna mellan planerade och uppnådda värden; analys av alternativ för att förbättra resultaten; förberedelse av slutrapport när projektet är avslutat.

116 Bilaga 3

Utvärdering evaluation är en ex-post aktivitet, där man uppskattar aktivitetens effekterresultat i relation till de formulerade målen. Utvärderingen skall granska den slutrapport som bör lämnas samtidigt som lärdomarna inkorporeras i beslutsprocessen såväl hos givaren hos mottagaren, särskilt

som vid bedömning av framtida projekt.

Policyanalys är en noggrann, kritisk undersökning av målsättning, tillvägagångssätt, organisationer, aktörer inom biståndsområdet och sambanden dem emellan.

Bilaga 4 117

Bilaga Organisationers lärande och förändring

Tankefigurer om organisationer

Kollektiva mentala bilder tankefigurer har en stor förmåga att forma våra

- idéer om vad som är verklighet och hur den skall förstås. En adekvat metafor eller bild styr i positiv mening debatt och därmed reformer och förändringar, en felaktig eller föråldrad bild verkar begränsande och hämmande. Även vi är

om medvetna om att bilden inte är verkligheten så formar den ändå våra uppfattningar och språket mer eller mindre medvetet. Om vi t ex använder bilden

av skolan som en fabrik eller som en trädgård så får vi två olika diskussioner om skolans uppgifter, möjliga och önskvärda förändringar.

Den dominerande tankefiguren för organisationer i vår kultur är individen: den tänkande och rationellt handlande individen där kroppens olika delar samordnas och styrs från huvudet. En organisation ses som ett organiskt helt där de olika delarna av organisationen, individerna och grupperna styrs och leds genom medvetna beslut från ledningen huvudet, som i sin tur mottar signaler och information utifrån. Med den hierarkiska och strukturerade synen organisationen följer uppfattningen att organisationen har ett mål, att den har en uppfattning och att den har en syn sin omvärld och sina uppgifter. Samt att detta mål och uppgifterna ledningen och uppdragsgivarenfinansiären-

sätts av ägaren. I korthet är detta en instrumentell syn organisationen.

Vi är sällan medvetna om hur starkt denna mentala bild påverkar vårt sätt att resonera och arbeta inom och med organisationer. Det kan dock vara nyttigt att begrunda de begränsningar som denna dominerande tankefigur riskerar att leda till.

En alternativ tankefigur är nätverket. Med en nätverksbild uppfattas organisationen som en grupp individer, aktörer både i egen kapacitet och som medlemmar i undergrupper. Dessa binds samman inom organisationen till ett nätverk med många tvärförbindelser och andra samband som består dels av formella band lön, rapportvägar, beslut, delegering etc. men minst lika mycket av institutioner, uppfattningar, organisationskultur och personliga lojaliteter. Man skulle bildlikt kunna se organisationen som en bikupa. Varje bi vet vad som skall göras och svarar självständigt för sitt eget arbete och berättar för de andra var det finns honung.

Verklighetens organisationer är naturligtvis varken det ena eller det andra utan uppvisar drag av båda modellerna i varierande utsträckning. De svarar

118 Bilaga 4

alltså mot en blandad modell där den hierarkiska aspekten och nätverksaspekten

kompletterar varandra.

Det finns i alla väl etablerade organisationer en viss fond

gemensam av erfarenheter och etablerade sanningar om vad man kanbör och inte kanbör göra. Denna gemensamma organisationskultur är i många fall starkare

en styrande kraft än de direkta instruktionerna från en ledning. Speciellt i organisationer med utpräglad nätverkskaraktär är organisationskulturen viktig

en kraft. Det centrum som finns i ett organisatoriskt nätverk formar och förändrar inte ensamt dess arbetssätt, uppfattningar och synsätt. De olika enheterna är sammanknutna med varandra i både samverkan och konflikt. I organisation

en pågår det en ständig förhandling om tolkningar, strid mellan olika

grupper eller individer om utrymme och inflytande genom att driva sina uppfatt-

egna ningar och idéer och försöka vinna stöd för dem.

Med en sådan organisationsbild syns också beroendet omvärlden. Det är

av i stor utsträckning de enskilda aktörernas erfarenheter av vad som går och inte går att göra i omvärlden som skapar organisationens uppfattningar om dess roll och uppgifter.

Organisationers lärande och förändring

Organisationers lärande kan vara fonnaliserat eller informellt. Det formella lärandet är organiserat och bedrivs som kurser, planeringskonferenser, instruktionstimmar etc. Det har dock liten omfattning i de flesta organisationer. Den helt dominerande delen av lärandet är infonnellt och skapas av de olika aktörernas erfarenheter när dessa rapporteras till ledningen och andra enheter i organisationen och sålunda blir till mer eller mindre gemensam erfarenhet och kunskap.

Lärandet är därför oupplösligt förenat med organisationens förändring

lärandet är utgångspunkten och basen för förändringarna och omvänt ger

förändringar upphov till organisationskunskap. Det viktiga för organisationen

är naturligtvis inte enbart omvärlden och kunskap om förutsättningarna för arbetet utan framförallt samspelet mellan de egna handlingarna och omvärlden.

Det mesta kunskapsinhämtandet är spontant och bygger sunt förnuft. Detta måste dock kompletteras med systematiskt arbete, grundliga studier och arbete som genomförts med metod- och specialistkunnande. Ju sammansatt,

mer komplicerad, storskalig och utsträckt i tiden en verksamhet är, svårare är det att dra goda och korrekta slutsatser om den med hjälp av spontant lärande. Ju

Bilaga 4 119

mindre uppenbara sammanhangen är mellan insats och handling och resultat, mer behövs systematik och vetenskapliga arbetsmetoder i lärandet.

En organisation byggd som ett nätverk har stora fördelar framför en hierarkisk organisation när det gäller lärande. Detta gäller speciellt i komplexa, svåra situationer, där förhållandena varierar kraftigt från en situation till en annan. Varje aktör har stor frihet att utforma sin hantering enligt sin egen uppfattning och kraven är små att allt skall göras enligt en central modell och ett visst centralt fastlagt schema. Flexibiliteten blir därför stor. Det totala kunskapsinhämtandet blir mycket stort, men det delas inte av hela organisationen. Kunskapen finns inte centralt tillgänglig och är därmed inte alltid så lätt att se och värdera.

Förutsättningen för att spridningen av kunskapen i en sådan organisation skall fungera är att de kunskapsmottagande enheterna inte har skäl att aktivt eller passivt avvisa erfarenheterna och kunskaperna. Om en aktör i ett nätverk upplever att hans intressen och erfarenheter står i motsatsställning till den

egna kunskap och de förändringsförslag som sprids i nätverket kommer han att vara ovillig att absorbera kunskapen, ta intryck och förändras. Detta kan medföra att organisationer där nätverkskaraktären är framträdande kan göra segt och uthålligt motstånd mot lärande och förändring som upplevs som hotande.

Med den hierarkiska, instrumentella organisationssynen organisationen

strukturerad individ så ses lärandet som en process där de genomföran-

som de enheterna och verksamhetsansvariga rapporterar till nivåerna ovanför i en stegvis process med konsolidering av rapporterna varje nivå. Ledningen analyserar informationen, drar slutsatser, fattar beslut och skickar information tillbaka ned i organisationspyramiden. Organisationen lär sig och förändras. Lärandet är alltså en upprepad cykel: rapportering från botten upp; analys;

instruktioner och systematiserad kunskap från toppen ned. Detta kan karikerat

också kallas militär modell. Omfattningen av lärandet begränsas i en sådan

en modell av den centrala enhetens kapacitet och kapaciteten hos organisationen för rapportering och spridning kunskap längs de hierarkiskt ordnade nivåerna.

av

Med en nätverkssyn organisationen som bikupa så lär sig och förändras

- aktörerna inom organisationen hela tiden utifrån sina speciella roller och

förutsättningar. Beroende hur starkt de är ihopkopplade och hur mycket de

interagerar med andra aktörer, så överförs impulser, erfarenheter och kunnande inom nätverket. Ju starkare kopplingen är och mer två aktörer interagerar, desto bättre fungerar kunskapsöverföringen. Kunskapen sprider sig alltså snabbast längs de intensivast använda förbindelserna. Isolerade eller starkt specialiserade enheter inom organisationen kan alltså komma att utvecklas sitt

120 Bilaga 4

eget håll och öka sin särart snarare än att dela de andra enhetemas utveckling och kunskapsinhämtande.

Med en nätverksorganisation blir således den stora uppgiften för ledningen inte att lära organisationen genom att sprida kunskap från toppen, utan att lära av organisationen genom att förbättra kunskapsspridandet från de enheter som har till de som behöver kunskapen och framförallt från de genomförande enheterna till ledningen. Vad krävs det då för att ledningen skall kunna ta sig den kunskap som finns spridd i organisationen Några förutsättningar som bör vara uppfyllda är

tillräcklig kapacitet för att aktivt söka upp informationen och för att absorbera -

den. Det måste betonas att informationen måste sökas aktivt det finns i ett

nätverk inte inbyggda starka motiv för de olika enheterna att använda tid och

kraft att sprida kunskap;

kapacitet för att reagera på informationen och att i interaktiv med - en process

de berörda enheterna aktörerna i nätverket ge förslag till förändringar och

åtgärder. Detta förstärker kraftigt kunskapsinhämtandet det är när

kunskapen används och leder till förändringar som den blir intressant för

aktörerna;

en egen kunskapsprocess hos ledningen som inte bara integrerar och -

systematiserar den insamlade kunskapen från de genomförande enheterna, utan som framförallt initierar undersökningar av de övergripande frågor

som

ledningen har ansvaret för och är engagerad

Den sista punkten är särskilt viktig för våra förslag i betänkandet. De två organisationstolkningarna leder till olika syn förändring i organisationer. Från synen organisationen som en rationell, centralt styrd monolitisk enhet organisationen som en tänkande och rationellt handlande individ härleds synen förändringar som uppifrån och eventuellt utifrån styrda processer.

Detta synsätt har utsatts för kritik. I ett av bidragen till Maktutredningen skriver Nils Brunsson och Johan P. Olsen: Reformperspektivets tolkning av förändringar som rationella val och organisationer som instrument är förankrat i en hierarkisk syn ledarskap och makt. Detta synsätt förutsätter att reformatörema har organisationsrätt, dvs. att de kan fatta auktoritativa, bindande beslut om att förändra organisationer och att de har makt att slå ner eventuellt motstånd. Uppmärksamheten kan därmed koncentreras till frågan hur fattar

man riktiga beslut. Genomförandet av beslutade reformer är relativt oproblematiskt. Reformperspektivet är en del av en rationell och instrumentell tradition i organisationsforskningen. Trots mångårig kritik av denna traditions grund-

Bilaga 4 121

läggande förutsättningar är den fortfarande stark. Det rationella perspektivet har också en stark ställning för det politiska och ekonomiska livet.

som norm

Med utgångspunkt från en nätverksbild blir förändringar

synen en annan än i en individbild. Den främsta motorn till förändringar måste då sökas dels i organisationens växelspel med omvärlden och då framförallt med kundema, dels i nätverkets inre förändringar resultat förhandling och strid mellan

som av olika intressegrupperingar och individer.

Statliga organisationer och inte minst biståndsorganisationer sägs ibland

- vara tröga, omöjliga att förändra, ohörsamma, inte villiga att lyssna kritik. Det kan uppfattas som att organisationerna inte reagerar styrsignaler och inte tar sig regeringens eller departementets instruktioner. Detta är svårt att förstå utifrån ett instrumentellt perspektiv och leder lätt till inkompetensförklaringar,

konspirationstänkande eller kritik av organisationsledningen för dess bristande

ansvar och lojalitet med uppdragsgivarna och i sista hand skattebetalarna.

Sedda med ett nätverksperspektiv är organisationers tröghet lättare att förstå. Utifrån styrda eller ledningsinitierade organisationsförändringar i ett starkt decentraliserat nätverk, där de enskilda handläggarna eller handläggargrupperna har givits stora resurser och betydande makt, möter inte sällan ett effektivt motstånd. Centrums förmåga att bryta ned det motståndet är begränsad, i synnerhet om de nya riktlinjerna inte svarar väl mot vad de enskilda

som aktörerna uppfattar som biståndets mål. I ett sådant läge tenderar organisationen att sluta sig och att försvara sig mot yttre inblandning.

1 Brunsson och Olsen: Makten att reformera 1990, sid 13.

Bilaga 5 123

Bilaga Biståndets

effektivitetsfrågor

Det finns studier av effektivitetsbegreppet inom biståndsområdet. Den kanske mest systematiska genomgången görs i Ds 1990:63, Bra beslut.‘ Rapporten konstaterar att det finns en allmän förståelse av begreppet som är eller

mer mindre synonym med bra. Författarna till rapporten bestämmer sig för att använda följande effektivitetsbegrepp: a Inre effektivitet: kostnadseffektivitet, att göra saker rätt sätt, att

genom

förbruka så få resurser möjligt

som b Yttre effektivitet: ändamålsenlighet, att göra rätt saker, sätta upp relevanta

mål;3

c Förändringseffektivitet: förmågan att i rätt tid och med minsta resursinsats

genomföra nödvändiga förändringar.

Rapporten diskuterar ett förtjänstfullt sätt ett antal fallstudier från de olika svenska biståndsmyndighetema. Emellertid presenteras bara mått eller

grova

uppskattningar av de olika effektivitetsbegreppen.

Här nedan diskuteras effektivitetsbegreppet såsom det används inom olika vetenskaper. Tonvikten ligger här nationalekonomin eftersom det är inom denna vetenskap som både begreppsapparat och metodologi kring utvecklingen, dess orsaker och särdrag, har blivit mest utförligt utforskade.

Effektivitetsbegrepp inom nationalekonomi

Internationellt står Robert Cassens Does Aid Work kanske för det mest omfattande försöket att analysera biståndets effekter Cassens studie försöker mäta ocheller bedöma developmental effectiveness, dvs. den yttre effektiviteten, enligt den ovan redovisade katcgoriscringen, biståndets ändamålsenlig-

eller

het för att nå utvecklingseffekter. Tonvikten i Cassens studie ligger de makroekonomiska effekterna av biståndet.

På senare år har Howard White analyserat de makroekonomiska effekterna av biståndet genom teoretiska och empiriska studier sambandet mellan

av

Bra beslut. Om effektivitet och utvärdering i biståndet, Ds 1990:63. Efficiency på engelska. Effectiveness på engelska. Cassen, R. et alz Does Aid W0rk, Clarendon Press, Oxford, 1987.

124 Bilaga 5

bistånd och tillväxt alternativt bistånd och andra makrovariabler som sparande, investeringar och konsumtion såväl privata som offentligas Whites omfattande arbete fokuseras kring vad som ovan kallades yttre effektivitet. Något förenklat skulle Whites arbete kunna sammanfattas som att något direkt samband mellan bistånd och tillväxt är svårt att bevisa med hjälp av olika makroekonomiska modeller. Däremot kan man, beroende övriga omständigheter, bevisa olika samband mellan bistånd och andra makrovariabler nämligen såväl offentliga som privata investeringar, sparande, konsumtion som, i sin tur, har en mera direkt påverkan tillväxten.

Likaså ett teoretiskt perspektiv har Peter Bohm diskuterat innebörden av

ur begreppet samhällsekonomisk efiektivitet, dvs. vad som menas med uttryck som effektivt utnyttjande av samhällets resurser, optimal resursallokering, nationalekonomiskt slöseri osv.‘ Effektivitet betyder att så lite möjligt

resurser som används för given produktion varför mesta möjliga återstår för

en annan produktion. Det samhällsekonomiska perspektivet syftar till att försöka beakta alla individers värderingar i princip allt produceras eller konsumeras

av som dvs. inte enbart i rent materiella avseenden. En ekonomi genererar situationer

är samhällsekonomiskt effektiva när ingen konsumentproducent kan det som bättre utan att någon därvid måste det sämre. Med Bohms ord: Samhällsekonomi handlar främst att hushålla med knappa resurser. Denna resurs-

om knapphet innebär att man tvingas välja mellan olika alternativa fördelningar av resurserna olika produktionsområden samt mellan olika fördelningar av produktionsresultatet samhällets medlemmar. [Det finns] sådana förändringar i ekonomin innebär att åtminstone någon får det bättre enligt

som egen uppfattning utan att andra får det sämre. När möjligheterna till sådana förändringar uttömts, föreligger uppenbarligen en fördelning eller allokering

- av resurser och produktionsresultat som inte kan ändras utan att någon får det

5 Howard White har under de senaste tre åren publicerat ett antal artiklar om just de frågeställningar som här berörs, tex.: White, H.: The Macroeconomic Impact of Development Aid, D.Phil thesis, University of Oxford, 1990.

What do We Know AboutAids Macroeconomic Impact An Overview of the Aid - Effectiveness Debate, Journal of International Development 42, pp. 119-224, 1992.

The Macroeconomic Impact of Development Aid: A Critical Survey, The Journal of - Development Studies, Vol. 28, No. pp. 163-240, 1992. 6 Bohm, P.: Samhällsekonomisk effektivitet, SNS Förlag, 4:e uppl., 1990.

Bilaga 5 125

sämre. Sådana allokeringar det kan finnas många kallas paretooptimala eller

- samhällsekonomiskt effektiva allokeringar.

En rad villkor skall emellertid uppfyllda för att resursanvändningen

vara skall vara paretooptimal i en ekonomi Denna fonnella grund kallas perfekt ekonomi men utgör ingen approximativ beskrivning verkligheten. Den är

av en praktisk utgångspunkt för en analys av verkligheten, av avvikelserna från den perfekta ekonomin. Följande avvikelser förhindrar att marknadsekonomin automatiskt uppnår samhällsekonomisk effektivitet: externa effekter biverkningar av konsumtions- eller produktionsaktiviteter, den förorsakande

som parten inte tar hänsyn till; kollektiva varor och tjänster kan

varor som

konsumeras av flera konsumenter samtidigt utan att någons konsumtion minskar möjligheten för andras konsumtion; branscher med avtagande styckkostnader; jämviktsbrist; imperfekt konkurrens avvikelse från antagandet att antalet köpare och säljare är så stort att ingen enskild beteendeenhet sitt agerande kan

genom påverka prisema; imperfekt information priser, egenskaper och

om varomas existens. Samhällsekonomisk effektivitet omfattar både den inre och den yttre effektiviteten.

Ett samhällsekonomiskt effektivt bistånd skulle uppfylla krav såväl inre som yttre effektivitet. Ytterst består biståndet av en överföring tjänster

av varor, ocheller finansiella resurser. I så fall kan produktionen och användningen

av biståndet vara paretooptimal om villkor enligt fotnot 8 uppfylls. Arne Bigsten har formaliserat denna ansats genom att betrakta bistånd och i den

som en vara

7 P. Bohm, op. cit., sid. 16-17. 8 Enligt Bohm: Starkt komprimerat och mycket schematiskt kan dessa villkor sägas innebära att varufördelningen i ekonomin skall vara sådan att den preferensbestämda utbylbarheten mellan olika varor de marginella substitutionskvoterna blir lika för alla konsumenter och dessutom lika med den produktionstekniskt bestämda utbytbarheten den marginella transformationskvoten, som i sin tur skall vara identisk för alla producenter. ... dessa villkor kan uppfyllas automatiskt i en viss typ av marknadsekonomi. Denna karakteriseras av att externa effekter, kollektiva varor och tilltagande avkastning saknas samt av att flertalskonkurrens, tillräcklig information och marknadsjämvikt föreligger. P. Bohm, op. cit., sid. 43.

9 Bigsten, A.: Vad år effektivt bisténd, i C. Andersson, Heikensten och S. de Vylder: Bistånd i kris en bok om svensk u-landspolitik, Liber Förlag, Stockholm,

- 1984.

126 Bilaga 5

fortsatta analysen följa resonemanget enligt fotnot 8 ovan. Biståndsvärldens verklighet befinner sig, i praktiken, långt ifrån sådan situation. Mot denna

en bakgrund blir samhällsekonomisk effektivitetsanalys av biståndet ett försök

en att finna de medel gör effektiviteten så hög som möjligt.

som

Ett sådant angreppssätt innebär åtminstone två problem. För det första, systemet når jämvikt med viss summa bistånd. Utgångspunkten för

en biståndsgivning är däremot att biståndet så småningom bör avskaffa sig själv bärluaftighet. För det andra, en situation där ekonomin är samhällsekonomiskt effektiv förutsätter att individerna har möjlighet att öppet redovisa sina preferenser naturligtvis baseras värderingar. Biståndet innebär att olika

som

länder relateras till varandra kring vissa typer resursöverföringar. I sådan

av en situation kan det mycket väl hända konfronteras med olika preferenser

att man från olika länder. Inför sådan situation kan olika optimala situationer nås

en beroende vilket preferenssystem man väljer att ta hänsyn till. Vidare kan

biståndspolitiken beslutsfattarengivaren inriktas att påverka ocheller

hos

förändra mottagarens preferenser. En sådan situation kan uppstå när man analyserar policyinriktat bistånd med konditionalitetskrav som villkor för att effektuera utbetalningarna.

Man kan också tänka sig en användning av biståndet för att rätta till avvikelser från optimal samhällsekonomisk effektivitet. En biståndsrelation innebär att olika länder, samhällen, samverkar vid resursöverföring.

en Situationer kan under sådan samverkan skapas så att man hamnar i icke

en

paretooptimala lägen samhällsekonomiskt ineffektiva. Sådana situationer kan

uppstå till följd hinder för att uppfylla de krav för effektivitet som redovisa-

av des och i sin tur kan bero tekniska marknadsimperfektioner

ovan som externa effekter, tillhandahållandet av kollektiva varor, fallande styckkostnader. Ekonomisk-politiska korrektioner föder behov av ökade statsinkomster

subventionering positiva externa effekter, finansiering av produktionen ex. av

kollektiva täckning det finansiella underskottet i branscher med av varor, av fallande styckkostnader. Att skapa sådana intäkter utan att samtidigt störa

10 Med utgångspunkt från antagandet att bistånd är ytterligare en vara kan analysen föras vidare på olika vägar: en vara till olika grupper, till olika länder, en vara visavi andra varor, mottagaren versus givaren, för att nämna några alternativ.

11 Olika indlfferenskurvor, på fackspråk. Givarna och mottagarna kan ha och har de facto olika preferensfunktioner, vilket leder till att systemet når två olika jämviktspunkter beroende på vilka preferenser man tar hänsyn till.

Bilaga 5 127

ekonomins funktionssätt i något avseende blir svårt. Biståndet

kan här spela en katalytisk roll för att rätta till avvikelser från samhällsekonomisk effektivitet.

Miljöbistånd är ett bra exempel bistånd används för att subventionera

som externa effekter. Miljöförstöringen till följd viss produktion kan

av en ge upphov till en negativ extern effekt vissa individers konsumtion ocheller viss annan produktion. Åtgärdernaför att rätta till de negativa effekterna kan bli

föremål biståndssatsning.

för en

Kollektiva varor och tjänster är sådana varor som ytterligare konsumenter kan dra nytta av utan därmed minska den mängd är disponibel för andra.

som Rättsväsende, domstolar, bekämpning smittospridande organismer, kapacitets-

av

och institutionsuppbyggande åtgärder är några exempel kollektiva

varor som med fördel kan bli föremål för biståndsinsatser.

Vissa företag eller verksamheter opererar i ett produktionsintervall med sjunkande styckkostnader grund liten efterfrågan ocheller betydande

av stordriftsfördelar. Typiska exempel sådana verksamheter är kommunikationerna telefon, post, järnvägar. Förlustema i sådan situation kan

en vara förenliga med samhällsekonomisk effektivitet. Biståndsfinansieringen

av nödvändiga investeringar i sådana branscher kan underlätta situationen.

Avvikelse från samhällsekonomisk effektivitet kan också uppstå följd

som en av beteendeimperfektioner, nämligen jämviktsbrist, imperfekt konkurrens och imperfekt information.

Jämviktsbrister ger upphov till statliga prisregleringar privata pris-

eller

överenskommelser. Man kan i stället för att hålla priserna under jämviktsnivån,

bibehålla marknadsjämvikten och införa subventioner och transfereringar. Bistånd täcker helt eller delvis behovet sådana subventioner och

som av transfereringar kan följaktligen bidra till ökad samhällsekonomisk effektivitet.

Brist konkurrens imperfekt konkurrens inom viss sektor leder till att

en produktionen inom sektorn blir för liten och att kostnaderna för produktionen blir för höga. De samhällsekonomiska effekterna konkurrensbegränsningama

av antas ofta vara betydande. Biståndspolitiskt borde man undvika biståndssatsningar som orsakar imperfektioner alternativt rikta insatserna så att imperfektionerna minskar eller helt försvinner.

Inför uppkomsten av imperfekt information kan biståndet slutligen, utöver att undvika att den uppstår som en konsekvens av biståndssatsningama, bidra till att information som har karaktären kollektiv tas fram t.ex. offentlig

av vara

12 För att avgöra vilka verksamheter som år lönsamma från samhällsekonomisk synpunkt krävs komplicerade investeringskriterier.

5 I4-0965-

128 Bilaga 5

informationsproduktion, varutester, konsumentupplysning, lagstiftning, Standardisering, utbildning, med andra 0rd ett brett fält inom det s.k. förvaltningsbiståndet.

Sammanfattningsvis: ett bistånd är samhällsekonomiskt effektivt

som uppfyller krav inre effektivitet kostnadseffektivitet. Allokeringen av biståndsresurser både givarsidan producent och mottagarsidan konsu-

ska sträva efter samhällsekonomiskt effektiva. Biståndet kan ment att vara dessutom användas för att hos mottagarna rätta till förefintliga avvikelser från villkoren för att säkra samhällsekonomisk effektivitet.

Det bistånd som har vuxit fram under 1960-, 70- och 80-talen verkar ha haft en annan inriktning. Biståndssatsningama har framförallt inriktats att utöka produktionsmöjlighetema antingen genom ökad produktion med oförändrad mängd av produktionsfaktorer teknisk utveckling eller genom ökad mängd produktionsfaktorer. En expansion av produktionskurvan som i sin tur representerar den produktionstekniskt bestämda utbytbarheten den marginella

transformationskvoten har stått i centrum för ansträngningarna.

Givama har utgått ifrån att mottagarlandet har nått högsta tillgängliga produktionsmöjligheter. Biståndets roll har då varit att vidga dessa möjligheter. Verkligheten är emellertid ofta en annan. Mottagarländerna befinner sig långt från transformationskurvan som en konsekvens av tekniska marknadsimperfektioner ocheller beteendeimperfektioner. Ansträngningarna att utöka produktionsmöjlighetema innebär inte att mottagaren också automatiskt förbättrar sin samhällsekonomiska effektivitet och följaktligen uppnår en högre välfärdsnivå.

Biståndssatsningarna skulle vara effektivare om de inriktades att rätta till såväl tekniska marknadsimperfektioner beteendeimperfektioner så att

som mottagarlandet närmar sig de produktionsmöjligheter som är tillgängliga för landet i fråga inom ramen för existerande produktionsfaktorer.

Effektivitetsbegrepp inom andra vetenskaper

Inom företagen använder man sig av kriteriet företagsekonomisk effektivitet som likställs med lönsamhet. Kriteriet för lönsamma investeringar är att det

13 Genom användning av välfärdsteorin och spelteori kan man utveckla modeller för att bedöma biståndets effektivitet beroende på fördelningen mellan olika mottagar- Iänder. För användningen av välfärdsteorin se t.ex. Göran Holmqvist: Recipient Government Policy Failures and Efficiency of Aid, Unpublished Lic. Dissertation, University of Stockholm, December 1992.

Bilaga 5 129

diskonterade värdet nuvärdet av samtliga de kostnader och intäkter åvilar

som respektive tillfaller det investerande företaget skall större än noll.

vara

Inom socialantropologin tar begreppet utveckling sin utgångspunkt i lokala definitioner av meningsfulla och tillfredsställande arbetsuppgifter, rättvisa

av relationer av ekonomiskt utbyte, samhörighet och fördelning och ett rättvist

av politiskt system. Den kretsar kring frågan förutsägbarhet i tillvaron,

om om

vad som är det goda livet. Hur påverkar förändringen människornas möjligheter

att försörja sig i det långa loppet och att leva ett värdigt liv Effektiviteten handlar om att i praktisk biständsverksamhet få målen att stämma med de upplevda behoven hos biståndsmottagare som har en annan kultur och lever under mycket speciella omständigheter. I termer den analys presenteras

av som ovan handlar det om att maximera mottagarens välfärd det goda livet med utgångspunkt från människornas mottagarnas egna definitioner av sina behov.

Inom juridiken används begreppet rättvisa: att alla har det lika den faktiska fördelningen av välfärden, ocheller har lika chans alla ska ha

samma möjligheter. Begreppet liknar innebörden i samhällsekonomisk effektivitet. Enligt Lars Hultkrantz är fullständig rättvisa inte önskvärd. Ett sådant tillstånd kan inte erhållas gratis, utan har ett pris kostnad. Den avgörande frågan är

en

vad är tillräcklig rättvisa.

som

Inom sociologin förekommer två begrepp som påminner effektivitet:

om legitimitet och funktion. Samhällsordningens legitimitet baseras antingen den enskildes egna känslor, värderingar och religiösa trosuppfattning elleroch ordningens förväntade externa konsekvenser. Alltså ordningens inre och

yttre

effektivitet enligt kategoriseringen inledningsvis.

Ett socialt system består av strukturer och dynamiska faktorer och

processer. De dynamiska faktorerna och processerna är funktionella de bidrar till

om systemets bibehållande och utveckling medan disfunktionell är allt går

som

14 Intemräntan för investeringsprojektet skall överstiga kalkylräntan är ett annat sätt att säga samma sak. Se E. Gramlich: Benefit-Cost Analysis of Government Programs, Englewood Cliffs, 1981.

15 Diskussionen utvecklas i Gudrun Dahl: Om Iyssnandet som bistándets grund

- Socialantropologiska perspektiv pá ett effektivt bistånd, SAU, december 1993.

16 Hultkrantz, Lars: Offentliga nyttigheteri Bo Södersten red.: Den offentliga sektorn, SNS Förlag. 1992.

17 Weber, M.: Wirtschaf und Gesellschaft, Grundriss der Verstehenden Soziologie, C. B. Mohr Paul Siebeck, Tübingen, 1956.

130 Bilaga 5

emot systemets integration och effektivitet.‘8 Återigen ett begrepp som är nära besläktat med den inre effektiviteten.

Inom ekonomisk ekologi är bärkraftigheten det centrala begreppet i utvecklingsprocessema. En bärkraftig utveckling kräver med nödvändighet en konstant stock av naturkapital. Vidare kan man säga att ett tillräckligt krav för

bärkraftig utveckling är att naturkapitalstocken bibehålls samma eller en högre nivå än den nuvarande.

Inom evolutionsforskningen bland mikrobiologer och mikropaleontologer förekommer ett effektivitetsbegrepp vad gäller bästa överlevnadsförmåga eller adaptation till omgivningen. Detta är ett begrepp som är viktigt vid diskussionen kring arters tempo och typ specialisation och är en parameter vid

av

mätningen av evolutionshastigheter.

När inom ekologin diskuterar ekosystem .som systern som omvandlar

man energi, definieras biologisk eflektivitet som kvoten mellan energibaserad produktion i olika steg näringskedjan andel av den totala energin som

av överförs från ett steg till det andra. Materians och energins kretslopp inom ekosystemet bildar grunden för effektivitetsmätningama.

Den här korta översikten av effektivitetsbegreppet inom andra vetenskaper visar dels att det inte finns definitioner ochlösningar som accepteras generellt, dels att med undantag för begreppen rättvisa i mycket

som

påminner samhällsekonomisk effektivitet och legitimitet effektiviteten och

om dess mätningar inom de andra vetenskaperna närmar sig vad som i inledningen definierades som inre effektivitet.

18 Parsons, T.: The Present Position and Prospects of Systemic Theory Sociologyi G. Gurvitch and W. E. Moore ed: Twentieth Century Sociology, New York, 1945.

Structure of Social Action, New York, 1937. ~ 19 Folke, C. and Káberger, T.: Recent Trends Linking the Natural Environment and the Economyi Carl Folke and Tomas Kåberger red.: Linking the Natural Environment and the Economy: Essays from the Eco-Eco Group, Kluwer Academic Publishers, London, 1991. 20 Lindeman, R.: The Trophic-dynamic Aspect of Ecology, Ecology 23: 399-418, 1942. 21 Ricklets, R.: Ecology, Freeman and Co., New York, 1990.

Bilaga 5 131

Biståndseffektivitet

Något särskilt effektivitetsbegrepp har hittills inte utvecklats inom biståndsområdet. Samhällsekonomisk effektivitet enligt de grundtankar

som presenterades ovan torde utgöra bra grund för att strukturera olika alternativ inför

en

policybeslut. Ändamâlsenlighet och kostnadsefiektivitet bör göras till centrala

begrepp i uppbyggandet av ett systern för att säkra kvalitet och effektivitet och därmed utgöra basen för en stramare resultatstyming.

Naturligtvis skulle man kunna närma sig biståndssystemet från andra utgångspunkter än strävan efter samhällsekonomisk effektivitet. Är biståndet

en rättvist, eller legitimt, eller funktionellt, eller bärkraftigt Det är också relevanta frågeställningar inför en analys av verksamheten.

Effektivitetsgranskningen kan riktas mot biståndssystemets olika komponen-

ter. Systemet kan beskrivas med hjälp olika variablerdimensioner, nämligen:

av mottagarland, svensk myndighet, kanal för insatsen genomförare, sektor biståndsprodukt makroekonomisk funktion, slutmottagare. Följande definitioner gäller:

Mottagarländer. Biståndet har som slutmål insatser i ett antal olika länder, både och icke programländer. Länderna kan vidare efter

program- grupperas region.

Myndighet. Biståndsbudgeten fördelas genom olika svenska myndigheter:

u-

avdelningen UD, SIDA, BITS, SAREC, SvedeCorp. U-avdelningens

myndighetsspecifika funktion handläggning och beslut beträffande multilateralt bistånd uppmärksammas.

Kanal. Överföringen av biståndet till slutmottagaren sker olika

genom kanaler: bilaterala mellanstatliga avtal som når statlig organisation

en som slutmottagare, både ministeriet, myndigheter och statliga företag; statliga företag

som slutmottagare ocheller i Sverige borde kanske särbehandlas, multilaterala FN-systemet, Bretton Woods-institutioner, regionala banker, enskilda

organisationer både svenska, internationella och nationella i mottagarländema, företag svenska, nationella i mottagarländema, från tredje land både

och u-

landsbaserade. Biståndsprodultt. En givares biståndsystem producerar insatser i ett antal

mottagarländer och regioner inom olika sektorer. Sektorer kan definieras olika sätt. Ett förslag kan se ut enligt följande: direkt produktiva jordbruk, industri, infrastruktur, sociala sektorer hälsa, utbildning, socialförsäkring,

132 Bilaga 5

tjänstesektor bank, handel, försäkring, offentlig förvaltning rätt, kompetens-

uppbyggnad, policybistånd.

Makroekonomisk funktion. Denna variabel avser att lägga grunden till en analys av biståndets makroekonomiska effekter och till hantering av olika typer

biståndsflöden vid beslutstillfället, beroende den funktion som de av uppfyller i mottagarens ekonomi. Man kan därför särskilja följande typer av finansiering: externa konsulter, lokala kostnader löner, drift, administration, lokalproducerade varor, import både genom den programforrn som kallas för

importstöd och genom olika projektprogram, kreditmekanismer, skuldopera-

tioner.

Slutmottagare. Slutmottagaren i ett visst land ocheller i viss region kan tillhöra den offentliga eller den privata sektorn. En analys av denna variabel belyser diskussionen förstärkningen staten alternativt den privata sektorn,

om av sambandet mellan stat och marknad samt debatten om crowding-out"crowding-in-effekter olika biståndsfinansierade insatser. Figur 1

av typer av presenterar biståndssystemet enligt ovan.

Inom för denna begreppsapparat avgörs biståndseffektiviteten av de

ramen totala effekterna vilka i sin tur blir ett resultat av de kombinerade dimensionerna enligt Var och dimensionerna är nödvändiga för att förklara både

ovan. en av ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet och dessa kan påverkas av olika alternativ var och en av de axlar som redovisas i figur

För att bara ett konkret exempel. Ändamålsenligheten i biståndet till landet

ge X påverkas vilken myndighet levererar biståndet, av den kanal

av som myndigheten väljer för leveransen, av den sektor produkt som myndigheten är verksam den typ makroekonomisk funktion som biståndet är avsett

av av för och, slutligen, Slutmottagaren i mottagarlandet. Det finns både vinster och

av förluster i effektiviteten beroende olika kombinationer ovan. De olika kombinationerna har olika ändamålsenlighet och olika kostnadseffektivitet.

Men analysen av effektiviteten kan också inriktas en viss sektor produkt,

viss myndighet, den eller andra makroekonomiska funktionen, en viss en ena

22 Katastrof, demokrati och mänskliga rättigheter, enskilda organisationer är tänkbara utvidgningar av variabeln. 23 Finansieringen av externa konsulter skulle kunna betraktas som import men p.g.a funktionens kvantitativa betydelse samt i enlighet med internationell praxis har valt att särbehandla den. 24 Insatser som faller inom såväl den offentliga som den privata sektorn blandade insatser bör prövas metodologiskt.

Bilaga 5 133

kanal eller en typ slutmottagare. Dimensionema kan även

av variablema

kombineras enligt två eller flera axlar i figuren

Metoder som syftar till att mäta biståndseffektivitet, eller åtgärder antas

som öka effektiviteten, måste ta hänsyn till biståndssystemets multidirnensionella karaktär. Utredningen har genomfört ett antal studier där biståndseffektiviteten granskas enligt denna analysstruktur. Man har kombinerat olika axlar princip

i

alla sex i länderstudiema, har analyserat axel i detalj INKA-metoden,

man en internadministrationens kostnadsandel hos olika myndigheter, har studerat

man ett alternativ i någon av axlarna katastrofbistånd bland biståndsprodukterna. Allmänt gäller att för att kunna yttra sig effektiviteten i biståndssatsning

om en ocheller påverka öka dess effektivitet bör hänsyn tas till de olika dimensioner- Variabler som identifierats Slutsatser bara berör delar

ovan. som av systemet saknar allmän giltighet.

Framtida studier av biståndets effektivitet bör sträva efter att vidga kunskaperna om mekanismer och faktorer direkt påverkar ändamålsenligheten och

som kostnadseffektiviteten.

Bilaga 6 135

Bilaga Utländska erfarenheter av

utvärdering

Denna bilaga är en fylligare redovisning ett urval nationella och multilaterala

av utvärderingssystem och kompletterar kapitel De olika avsnitten är olika till uppläggning och ambitionsnivå. Redovisningen bygger insamlat material och intervjuer vid sekretariatsbesök under hösten 1993.

Danmark

Det danska biståndet nådde 1 %-målet 1992 8.300 milj Dkr och uppgår 1993 till 1,02 % av BNI. Därav utgör det multilaterala biståndet 47 %. Man har ambitionen att ytterligare stärka biståndet. Riksdagen uttalade 1992: Herudover avsattes en saerlig ramme for Danmarks intemationale bistands- och hjwlpeinsats i forhold til genopretningen af det globale miljø, samt overfor befolkningsgrupper i katastrofområder. Det er målsaatningen, at gradvis inden

rammen år 2000 skal nå 0,5 pct. BNI. Man betonar därtill starkt målet

op av att stärka mänskliga rättigheter och demokratiseringsprocesserna. Danmark har 14 programsamarbetsländer.

Det danska biståndet sköts helt av utrikesförvaltningen leds två

som av ministrar. Den är uppbyggd efter landprincipen och uppdelad i tre delar: Nordgruppen, Sydgruppen och ett gemensamt sekretariat. Sydgruppen för

svarar länder som omfattas av bistånd men hanterar alltså inte enbart bistånd utan också handel och generella utrikespolitiska relationer med länderna. Dominerande i Sydgruppen är åtta kontor med ansvar för regioner, FN-organ, enskilda organisationer och policy m.m.. Det finns också stabskontor ett

sex varav arbetar med utvärdering och forskning. Det som gäller biståndet märks med Danida, men de fakto finns ingen separat organisation längre med det

namnet.

Utvärderingsverksamheten vid Danida är omfattande och uppgår till 1,6 % av biståndsvolymen, motsvarande 12 milj Dkr. Utvärderingsenheten består

av 4 anställda, vilka genomför mellan 12 och 13 utvärderingar år. Man

per menar att risken med att göra för många utvärderingar är att de ansvariga blir administratörer och inte kan följa arbetet med utvärderingarna i sak. Man betonar starkt att utvärderingar skall objektiva, fristående och inriktade

vara att undersöka resultat. Under 1994 kommer enheten att utökas med

en ny medarbetare, som huvudsakligen kommer att i studier multilateralt

engageras av bistånd.

6- 14-0965

136 Bilaga 6

Utvärderingsenheten betonar att det är viktigt att projektutvärderingar därtill genomförs linjeorganisationen där finns fungerande återföringen av

av resultat. Lärandet är sämre för sektorstudier och tematiska utvärderingar. Det är också viktigt att skilja mellan utvärderingar som görs för att leda handling

- och forskning. Uppföljning utvärderingsresultat är ett absolut krav här

av ligger mycket av svagheten i de flesta utvärderingssystem. sammanfattningar är centrala och bör vara högst 4 sidor. Utvärderingen bör följas upp med ett uppföljningsmemo där rekommendationerna ställs sidan och åtgärder

ena

vidtagits andra. Detta diskuteras sedan med landbyrån eller projektsom ansvariga.

Ett viktigt inslag i det danska systemet är att den danska motsvarigheten till RRV löpande följer biståndet och genomför oberoende utvärderingar. Dessa är ofta ambitiösa och kan både övergripande frågor och relativt detaljerade

avse

projektgranskningar. Man har några medarbetare som är specialiserade

biståndet och verksamheten har enligt UD hög kvalitet. Rapporterna tilldrar sig stor uppmärksamhet i press och media.

Norge

Den norska evalueringsenheten vid UD består av tre personer med en budget

10 Mkr. Den är en linjeenhet inom programavdelningen som i sin tur om cza är tre avdelningar under biståndsministern, hans statssekreterare, utenriks-

en av rådet och specialrådeti Det betyder att enheten har fyra chefer mellan sig och biståndsministern. Programenheten omfattar också miljöenheten, enheten för

forskningsbistånd och planeringsenhet. Evalueringsenheten har ingen

en särställning inom organisationen, ingen egen styrelse och ingen direkt tillgång till statssekreteraren. Man sviktar i status och rörelsefrihet. Jämförelse gjordes med det holländska systemet där utvärderingsrapporten lämnas till statsrådet

där denne bara är mottagare och är förpliktigad att sända rapporten direkt men till riksdagen. Detta ger naturligtvis utvärderingsrapportema en helt annan tyngd och karaktär.

En viktig skillnad mellan Norge och Sverige är att NORAD inte bedriver utvärderingsverksamhet så systematiskt och i så stor skala som SIDA. NORAD har ingen separata utvärderingsenhet utan de två regionalkontoren genomför projektuppföljningar som en del av de löpande rutinerna ingår i avtalen med mottagaren. NORAD gör säkert närmare IOO-talet projektuppföljningar per år

varierande kvalitet och typ, men detta görs utan metodologiskt stöd och utan av kvalitetskontroll. Utvärderingsenheten vid UD upplever avståndet till NORAD

Bilaga 6 137

stort och beklagar bristen kompetent samarbetspart i NORAD.

Utvärderings-

enheten har begränsad förmåga att komma i direkt kontakt med och

påverka

NORAD i obekväma ärenden. Utvärderingar eller snarare projektuppföljning är inskrivet i alla NORAD:s avtal om insatser. Arbetssättet har förändrats. Nu innehåller avtalet klara tidsgränser: Detta och detta skall ha uppnåtts innan visst datum. Vidare ett redovisas konsekvenser att avtalet inte uppfylls eller målen inte

av att uppnås.

Som kontrollmekanism finns ofta utvärdering inbyggd i projektet, där oftast två utvärderare utses från vardera partnern. En stor omstöpning NORAD är under genomförande. Organisationen av är nu geografiskt uppbyggd med två regionalavdelningar och

Afrika Asien samt

fem övriga avdelningar. Regionalavdelningen har odelat operationellt

ansvar. Detta innehåller också plan för förbättrat kvalitetsarbete

en kvalitetssikring

vilken är under genomförande Avsikten är nu. att denna skall täcka alla element i organisationen och hela projektcykeln. Huvuddragen bör klara i december vara 1993 och pilotarbete initieras i Zimbabve, Tanzania och eventuellt Bangladesh. Genomgående drag i NORAD:s arbete är att mottagaransvaret tas allvar. Det duger inte att komma med extraåtgärder när några år gått och problem börjar torna upp sig dessa bör ha förutsetts och förberedelser borde gjorts innan insatsen beslutas. Ett nytt ekonomistyrningssystem införs.

Statistikproduktionen

förbättras. Vad gäller utvärderingarnas två poler redskap för lärande i organisationen redskap för kontroll och insyn i så betonas starkt lärande-

verksamheten

aspekten och kontrollen genomförande nivå. Däremot saknas användningen av utvärderingar för policyfunktioner. Stor vikt läggs vid samarbetspartnems del och ansvar för, processen.

Riksrevisjonen har hittills fungerat som ren räkenskapsrevision. Den

kontrollerar att NORAD följer sina avtal. De besöker biståndskontor egna och gör genomgångar där. Den har dock ambitioner att utsträcka sin granskning till genomförandet och resultaten biståndsarbetet har hittills saknat av men resurser och kompetens för detta. Befordringsgången inom norska UD är grundad den normala diplomatkarriären där toppbefattningama tillsätts generalister. Expertkunnande kan av också vara grund för karriär biståndskunnande utrikeshandel men har inte högt meritvärde. Detta påverkar naturligtvis möjligheterna att rekrytera bra personer till enheten. En jämförelse gjordes med Danmarks UD där Danida är

integrerat

inom UD: biståndet får därmed större betydelse inom UD.

138 Bilaga 6

Norsk forskning är viktig för utvärderingsenheten. Man bedömer att en resurs forskningsinstituten Chr. Michelsens Institutt, Fridtjof man har mest nytta av Nansens Institutt, NUPI, Senter for Utviklingsstudier i Bergen m.fl.. I Oslo universitet saknar man ett starkt centrum. Det går bra att hitta enskilda personer kan medverka i studie inte att lägga ut en hel uppgift en som en men institution.

Finland

Finland har genomfört dramatiska förändringar sitt bistånd de senaste två av åren. Biståndsvolymen har nästan halverats och minskats från över 3.000 milj FIM till 1.900 milj FIM 1994, varav 1.300 milj FIM administreras av FINNIDA. 370 milj FIM 20 % går till att ta emot flyktingar i Finland. Man att det officiella biståndet har minskat från 0,7 % av BNI till 0,4 %, men uppger mätt i ren ODA enligt OECD:s definitioner uppgår den finska biståndet till nu 0,28 % BNI. FINNIDA har c:a 170 anställda sept 1993. av

I augusti i publicerades biståndsstrategi. Utgångspunkten är de

en ny utrikespolitiska förändringarna. I förordet kritiseras det tidigare biståndet och omvärderingarna kopplas också till de inrikespolitiska förutsättningarna. Den förtjänar att citeras eftersom den exemplifierar och konkretiserar viktiga idéer i vår omvärld: Samtidigt skuldkrisen och de världspolitiska förändringarna ifråga-

med

sattes, särskilt i industriländema, det västerländska tänkandets mer än tvåhundraåriga utvecklingsbegrepp av en ökande medvetenhet om de begränsade naturresursema, den teknologiska utvecklingens dolda om problem miljöns sårbarhet. Att det ömsesidiga beroendet konkretiseoch om rades i politisk och ekonomisk verklighet underströk biståndets roll som en del vår ekonomiska och politiska trygghet och bidrog till att skingra av

föreställningen utvecklingshjälp som ett slags global fattigvård.

om När detta årtionde inträdde blev det nödvändigt att grundligt ompröva de gamla sanningama. Vad särskilt Finland beträffar framtvingade depressionen genomgripande omvärderingar i form av djupa snitt i budgeten. Det helt klart att det hade blivit tiden att granska grunderna och inte var bara justera maskineriet.

I början det årtiondet uppgick biståndsanslagen till över tre miljarder

av nya mark året. Om det hade varit frågan ett företag med en omsättning om om storleksordning skulle det ha haft noggrant övervägd affärsidé, av samma en planeringssystem och mekanism för beslutsfattandet. För biståndet ett en

Bilaga 6 139

gällde det att skapa ett sådant system, skulle göra det möjligt att styra

som

ett växande arbete av ökande komplexitet. Samtidigt skulle det återspegla den

ökande målinriktningen och planmässigheten i statsförvaltningen. Systemet för strategisk planering och beslutsfattande fick sin modell från storföretagen i

den privata sektorn vår kurs..’ FINNIDA har en särskild enhet för utvärderingar med två anställda. Denna

är belägen inom avdelningen för utvärdering och intern revision.

Dess ansvar är att göra långsiktiga, grundliga utvärderingar resultat biståndet. Utöver

av av

detta genomför linjeavdelningarna också mindre ambitiösa projektuppföljningar

och verksamhetsöversyner. FINNIDA:s utvärderingsenhet har relativt stark

en ställning inom organisationen och ett oberoende FINNIDA:s exekutiva del,

av genom att enheten rapporterar direkt till ledningen och att den har

en egen budget som täcker hela verksamheten. Utvärderingsvolymen motsvarar i runda tal 1 % av FlNNIDA:s budget.

Någon separat enhet för utvärderingar knuten till UD och utanför FINNIDA finns inte och har inte heller övervägts i skapandet det biståndssystemet.

av nya Man markerar i strategiskriften: I motsats till motsvarande tidigare framställningar av grunderna för biståndet är denna strategi inte utarbetad

av en kommitté, utan den är i huvudsak skriven tjänstemän inom bistånds-

av

förvaltningen

England

Evaluation Department EvD vid Overseas Development Agency ODA har åtta anställda, fyra är professionella. Budgeten uppgår till omkring

varav £600.000. Eget arbete omfattar 25 % medan 75 % läggs ut konsultstudier. Det egna arbetet inriktas huvudsakligen granskning kvaliteten och

av relevansen hos de rekvirerade studierna. Den staben deltar normalt i

egna utvärderingarna. De externa insatserna oberoende och expertkunnande.

ger Enheten rapporterar till Principal Financial Officer, dvs. till nivån under generaldirektören. Den är skild från de genomförande avdelningarna.

Finlands bistånd på 1990-talet 1993. Citerat förordet.

ur 2

Finlands bistånd på 1990-talet 1993, förordet.

140 Bilaga 6

Ett femtontal resultatutvärderingar impact studies och ett par sektoriella syntesstudier görs årligen. Man ska Öka antalet syntetiserande utvärderingar och organisatoriska studier. Man är skeptisk till att göra landutvärderingar. Om de skall meningsfulla kräver de gör ett stort antal separata utvärde-

vara att man ringar projekten i landet och det blir helt enkelt för dyrt. Landöversyner görs

av naturligtvis men de sköts av den landansvariga enheten.

Kvalitetskontrollen utvärderingar är den svåraste och viktigaste delen av

av arbetet. Utvärdering kräver gott omdöme underbyggt goda iakttagelser och

av

relevanta frågor. Erfarenheten är att professionella konsultföretag inte svar alltid gör ett bra jobb de lämnas sig själva många gånger får man bättre

om utvärderingsarbete att använda forskare eller omdömesgilla personer med

genom relevant erfarenhet.

Nederländerna

Biståndet sköts praktiskt taget helt inom biståndsministeriet, Directorate-General for International Cooperation DGIS, alltså har både departements- och

som myndighetsfunktioner. Det finns särskild utvärderingsenhet, Operations

en Review Unit IOV, uppgift är att genomföra större och mer principiellt

vars inriktade utvärderingar. Utvärderingsenheten skapades redan 1973. Den är belägen inom ministeriet har självständig ställning. Denna enhet kan

men en alltså uppfattas relativt extem i förhållande till den handläggande nivån

som och har en hög grad av oberoende både vad gäller val av ämnen, genomförande och, naturligtvis, slutsatser. Utvärderingama är riktade till biståndsministern och vidarebefordras med hans kommentarer till parlamentet.

Viktigt att notera är att enheten och i sista hand dess chef ställer sig ansvarigt för slutrapporten. Enheten skriver syntesrapporten och försvarar den i parlamentet. I detta avseende bygger man alltså revisionstraditionen. Man menar att det är utsatt uppgift eftersom enheten är utsatt för kritik från alla sidor.

en Inifrån ministeriet uppfattas man som en extern läs besvärlig enhet, medan omvärlden IOV biståndsministeriets röst.

ser som

Avsikten är inte att IOV skall göra projektutvärderingar utan att den skall komplettera med land-, och sektorstudier av närmast forsknings-

programkaraktär. Man är återhållsam med policyrekommendationer och försöker snarare att visa alternativ och möjligheter. Varje studie består av ett större antal delstudier, i vilka ett antal utanför enheten är involverad, inklusive

personer kunniga från mottagarländema.

personer

Bilaga 6 141

IOV består av tolv inklusive sekreterare. Åtta personer tre är inspektörer. Den producerar fem till utvärderingar år, alltså litet sex per ett antal jämfört med de flesta andra Skälet till detta är dels utvärderingarna organ. att är ambitiösa, dels att enheten i stor utsträckning genomför arbetet i egen regi och med egen arbetskraft. Utvärderingsledaren är alltid inspektörema. en av De problem som enheten upplever mest besvärande är de operativa vara att enheterna tenderar att inte bry sig utvärderingarna och de får bristande om att genomslag i politik och massmedia. Ett annat problem är det svårt att är att förståelse för att arbetet är så omfattande och så tar lång tid det krävs omkring två år för en större studie. Det är också svårt rekrytera de erfarna att medarbetare som enheten behöver. De bör seniora, ha u-landserfarenhet, vara egen de bör ha intresse och kompetens för utvärderingsarbete och de förutsätts arbeta

under längre tid vid enheten.

Vid sidan om den övergripande statliga revisionen finns också

revisionsorgan

inom varje ministerium, inklusive utrikesministeriet. Därtill kommer att ministeriets genomförande enheter gör interna översyner,

uppföljningar och

utvärderingar som initieras och genomförs den ansvariga enheten. Dessa av rapporter är i första hand avsedda för att stödja och kontrollera

handläggarnas

och enhetens eget arbete.

Tyskland

Tyskland har ett ambitiöst utvärderingssystem. En särskild enhet inom Bundesministerium für Wirtschaftliche Zuzammenarbeit BMZ är ansvarig för detta och den har arbetat med projektutvärderingar sedan 70-talet. Dessa är strikt konfidentiella och rapporterna delges inte

ens biståndsmottagaren. Dessa

får sammanfattning. Skälet till detta är principiellt: en utvärderama skall känna sig fria att kritisera bristerna i arbetet hänsynstagande till utan eventuella

bindningar, framtida uppgifter, politiska och diplomatiska förvecklingar osv.

Rapporterna ses alltså som interna för ministeriet. Grundsynen är alltså att utvärderingarna är en angelägenhet för givaren ensam. Utvärderama utses av BMZ från lista tillgängliga en av experter. Någon anbudsgivning med öppna utvärderingsuppdrag förekommer inte. Utvärderama

får en mycket detaljerad och generell mall för uppdraget. Den utgår liksom allt annat i enhetens arbete från projektsyn. Personal från

- en utvärderingsenheten

medverkar i utvärderingarna.

Varje år genomförs ett drygt 50-tal utvärderingar. Initiativet till dessa tas av

länderansvariga och sektoransvariga BMZ. Mian får förslag långt fler

142 Bilaga 6

uppgifter kan klara personellt ochekonomiskt. Man har gjort en större än man multilateralt bistånd via UNFPA i samverkan med Finland och utredning av

Canada blev framgångsrik också dyr.

som men

Dessa sammanfattas i årlig offentlig rapport. Sammanfattningzrna släpar en efter och den gäller utvärderingar gjordes i perioden 1989-90 senaste som BMZ: Development Cooperation under Scrutiny. Cross-section analysis of recommendations and conclusions from evaluations carried out in findings,

1989, December 1991. Av 51 granskade projekt gällde 28 Afrika, 15 stycken

granskade development of public utilities och 11 rapporter gällde jordbruk, och skogsbruk. Det är påfallande att bara tre de granskade afrikanska fiske av projekten 10 % gällde utbildning och hälsa. Grundtonen är starkt kritisk. Några citat: About half of the evaluators doubt whether project targets ar: realistic. Above all they criticize that general conditions and the capacity of project agencies assessed too optimistically. Occasionally the executing were criticism does focus deficient project environment but on the not on a excessively limited time-frame view of the complexity of the project andor the funds provided by the donor. sid 11 Det är påfallande vilket utrymme planeringsprocessen ägnas i sammanfattningen får förmoda i rapporterna. Mycket mindre sägs om

och man

resultaten projekten efter de har avslutats. Totalt fem sidor av sammanav fattningens 50 ägnas detta. Man konstaterar efter uppräkning av problemet en

med att bestämma graden av måluppfyllelse:

Against such background the global findings of cross-section analysis a a confined less than 3 % of the projects of only limited informational to are value. But at least they are not discouraging: In 30 % of the evaluations, the degree of target attainment generally rated as satisfactory. In 40 % of the the findings mixed occasionally so over cases, are so or -

that neither positive nor negative impressions predominate.

unclear

Just quarter of the evaluations, however, express general ;lisappointover a ment. sid 23 utvärderingar har gjorts efter att projekten avslutats: All of this Mycket be ascertained only ex post, some time after termination

can principle e.

of external promotion. The findings of project and cross-section evaluations in the analysis relate almost entirely to projects still

incorporated present

the time of evaluation. 24. Detta är naturligt eftersom syftet running at sid med utvärderingsarbetet vid BMZ egentligen inte vara att ta reda vilket syns

Bilaga 6 143

slutresultat biståndet har haft utan att bestämma kvaliteten hos pågående insatser och försöka lösa problem med dessa. I vilken utsträckning ekonomiska instrument används vid utvärderingama är svårt att avgöra med det material finns offentligt. Intrycket från som samman-

fattningen är att det ingår i uppdraget att göra cost-benefitanalyser, det

men att ofta inte är genomförban. ’An economic rate of return of at least 10 % of the opportunity profits cost foregone on capital viewed as a still acceptable yardstick of by the success World Bank. But due to the data available the calculation of quantities often has to be based on estimates, which wholly at variance with the seemingare precise method and can quickly make the result of the costbenefit analysis become a fictitious value. Owing to this problem not surprising that nearly 20 % of the evaluations do not comment on this matter all and that 40 % expressly point over out that such ratios cannot be calculated. BMZ har en äldre rapport som summerar resultaten från inte mindre än 276 inspektioner under perioden 1976-1984. Den är också läsvärd och drar klarare slutsatser. Helhetsbilden liknar den citerade Dess titel är mycket ovan rapporten. träffande Leaming from mistakes. Frågan är då utvärderingar bedrivna om det tyska sättet verkligen medför effektivt lärande. Chefen för utvärderingsenheten uttryckte stor skepsis: Samma fel gång efter gång, ständigt upprepas desamma. Deutsche Gesellschaft für Technische Zuzammenarbeit GTZ har särskild en enhet för kvalitetskontroll. Den arbetar framförallt med planeringsmetodiken för biståndsprojekt och genomför nu omfattande utbildning personalen. Man av redovisade mycket genomarbetad metod för

en att underlättaframtvinga en

förändrad attityd till mottagarens roll i definierandet problemen, den s.k. av PCM-ZOPP Project Cycle Mangement Zielorientierte Projektplanung. Dess idéursprung är Logical Framework Analysis och Management by objectives, dvs mål- och resultatstyming. Den modifierade form ZOPP, lärs av som nu ut i GTZ, är en intressant vidareutveckling de ursprungliga idéerna. av Framförallt introducerar man ett omfattande regelverk för hur djupgående en och iterativ diskussion med mottagarna och den genomförande organisationen skall genomföras.

144 Bilaga 6

Canada

Det kanadensiska systemet för att säkra effektivitet och kvalitet inom biståndsområdet omfattar fyra olika instanser:

Auditor General AG, motsvarande det svenska RRV, med revisions-

a

funktioner för hela statsapparaten. AG har granskat delar av biståndsystemet. AG rapporterar till parlamentet.

b Treasury Board TB, finansdepartementets budgetavdelning, har en speciell avdelning Administrative Policy Branch, Corporate Review som

för utvärdering av program vid departement och verk inom den ansvarar federala regeringen. Huvudinriktningen är styrrnekanismer och utvärderinguppföljning den federala finansbudgeten. TB kan också genomföra utvärde-

av ringar av organisationerna i biståndssystemet. TB avrapporterar till finansministern.

Audit and Evaluation Division vid CIDA AED, består av 21 personer 17

c

professionals och är en stabsfunktion till vicepresidenten för Corporate Management Branch. AED har tre olika enheter: corporate issues stödfunktioner som garanterar enhetlighet inom organisationen och åtstramning av rutiner samt revision och utvärdering av insatser som påverkar hela organisationen president- och vicepresidentnivå, auditing intern revision samt kontroll av organisation, kriterier, rutiner, samt utvärdering av program och projekt utvärderingsenheten SIDA. AED har en budget ca 2,5 milj

liknar

CAN$ medan utvärderingar inom övriga CIDA landregioner och sektorer uppgår till ca 10 milj CAN$.

Intressant i CIDA:s system är kopplingen mellan auditing och utvärderingar. Bredden och djupet CIDA:s utvärderingsfunktion imponerar. Ca 20 studierår görs inom AED: bilaterala projekt inom olika områden, ämnesfrågor,

program, multilaterala utvärderingar ofta i samarbete med andra givare.

CIDA har en stor databas över genomförda utvärderingar 1.500 projekt

ca

och administrerar .samtidigt DAC:s bas 3.000 projekt. I databasen kan man

ca

även hitta kvalitativa bedömningar utvärderingarnas innehåll. CIDA har även

av ett Corporate Memory Overview, motsvarighet till SIDASARECs EA-

en system, men mer sofistikerad.

d Evaluation Unit vid International Development Research Centre IDRC genomgår en omfattande omstrukturering som syftar till att IDRC:s verksamhet och struktur i linje med Agenda 21. Det finns en Evaluation Unit

sorterar under vice-presidenten Corporate Unit. Enheten består av som som en

Bilaga 6 145

fyra personer. IDRC satsar 1 milj CAN$ året

ca om utvärderingar, av vilka ca 0,25 milj hanteras av Utvärderingsenheten.

IDRCs utvärderingsverksamhet är begränsad. Tonvikten ligger användningen av indigenous evaluators och kapacitetsuppbyggande. Användningen av resultaten bedömdes dem själva begränsad. av som

Världsbanken

Utvärderingsavdelningen Operations Evaluation Department, OED

leds av en generaldirektör som rapporterar direkt till bankens president och styrelse. OED har drygt 40 medarbetare och årlig budget 60 milj en ca kronor. OED granskar utvärderingar avslutade projekt, genomför

av utvärderingar dels fem

till tio år efter att större projekt har avslutats, dels om speciella frågor, ämnen eller regioner. OED förbereder bankens årliga

utvärderingsrapport där samlade

resultat och erfarenheter presenteras. Efter den s.k. Wapenhans-rapporten om en samlad hantering av projektportföljen, kommer OED att prioritera

utvärderingar

av effektivitet i projektportföljen för enskilda länder. Löpande

projektuppföljningar och utvärderingar liksom utvärderingar avslutade projekt

av genomförs i decentraliserad form de operativa avdelningarna. Under av hösten 1994 kommer den övriga banken oberoende

en av inspektionsavdelning

Inspector General att inrättas, sorts biståndsombudsman, kommer en som att ha i uppgift att pröva klagomål mot banken.

UNICEF

UNICEF har ett Evaluation and Research Office med anställda sex och en budget 1 milj US$år. Man avrapporterar till ca Deputy Executive Secretary. Man gör framförallt projektutvärderingar. Huvuddelen

av utvärderingama utförs

av de olika regionkontoren. Revisionsfunktioner finns håll annat inom organisationen och har ingen närmare koppling till utvärdering. Man håller att ställa samman en databas utvärderingar CD-rom kommer om som att finnas tillgänglig nästa år. Arbetet huvudsakligen är projektinriktat.

UNDP

Utvärderingsenheten består fyra och har budget 200.000 av personer en ca US$år. Man genomför 3-4 utvärderingar centralt året. I övrigt om satsar UNDP

146 Bilaga 6

sammanlagt 1 milj US$år utvärderingar regionkontoren. Man

ca genom

till chefen för Programme Policy and Evaluation. avrapporterar

Enheten arbetar med metodutveckling och tematiska utvärderingar. En databas

utvärderingar är tillgänglig. Ingen samordning med revisionsmed över ettusen funktionema. Feedback från utvärderingarna mycket begränsad.

anses vara

FN centralt

för oberoende granskningarutvärderingar av biståndsarbetet finns

Något organ

egentligen inte. Dock finns Joint Inspection Unit, Geneve, med 11 inspek-

en

bedömningar vi fick tillfälle att ta del är långt ifrån positiva. törer. De av Revisionsfunktionema verkar ha större genomslagskraft men de samordnas inte

med systemutvärderingar.

Coordination and Sustainable Development och också

Department for Policy

kontor verkar intresserat allmänna policy-

inom generalsekreterarens vara av frågor med anknytning till effektivitetsfrågor.

Bilaga 7 147

Bilaga Studier av det svenska biståndet

Val av studier

I kapitel 3 konstaterade vi att policyanalyser och utvärderingar kunde inriktas

olika nivåer i biståndssystemet: 1 biståndsmålen; 2 policy, procedurer och riktlinjer; 3 projekt och program, inklusive den totala projektportföljen i ett

visst land; 4 biståndsorganisationer. Vi konstaterade också att biståndssystemet

har olika dimensioner mottagarland, svensk myndighet, kanal för insatsen eller genomförare, sektor, makroekonomisk funktion och slutmottagare

och att var och en av dessa bör beaktas när man studerar ändamålsenligheten och kostnadseffektiviteten.

Naturligtvis har effektivitetsbegreppet varit ett centralt kriterium för ämnesvalen. Vi har lagt vikt vid metodstudier med hänsyn till att det i våra direktiv efterlyses modeller för utvärdering och resultatanalys effektiviteten.

av Ett viktigt kriterium för vårt val av studier har också varit att täcka flera

av ovan redovisade nivåer och dimensioner. Vi har inte kunnat täcka alla under den begränsade tid som vi har arbetat. Den svenska resursbasen i form institu-

av tioner, forskare och experter och deras tillgänglighet har också påverkat vårt urval. Vi har emellertid även anlitat utländska experter, helst i samarbete med svenska motparter.

Såsom nämndes i inledningskapitlet av betänkandet är det i huvudsak kommitténs kansli SAU svarat för uppläggningen studieprogrammet.

som av Författarna själva svarar för innehåll och slutsatser i de studier gjorts.

som

I det följande redovisar vi kort uppläggningen de större studier har

av som genomförts. Vi väljer att presentera dem enligt de fyra olika nivåer

som redovisas ovan. Vi konstaterar dock att huvuddelen studierna hänförs till

av nivåerna 3 och 4 och att analyser inriktas nivå 2 hittills saknas.

som

148 Bilaga 7

Redovisning av studier

2.1. Studier berör biståndsmålen

som

1 Analys av sambandet mellan svensk bktåndspolitik och utvecklingsteorier

Studien har genomförts av Helge Hveem och Desmond McNeill, Centrum för utveckling och miljö, Universitetet i Oslo. Syftet med studien var att belysa den svenska biståndspolitikens förskjutningar och teoretiska grundvalar under perioden 1968-94 genom en analys av de utvecklingsteoretiska uppfattningar och den problemanalys som ligger till grund för den politik som förordas i biståndspropositionema, deras anknytning till den internationella debatten om utvecklingsfrågor vid den aktuella tidpunkten samt överensstämmelsen mellan problemanalys och förslag till politik i de berörda propositionema.

Författarna urskiljer fyra perioder i svensk biståndshistoria: utvecklingsoptimism, utvecklingsradikalism, ekonomisk liberalismutvecklingspessimism

samt övergång. Sju huvudfrågor har dominerat debatten: enprocentsmålet,

givarstyrning mottagarprioriteringar, bundetobundet bistånd, urvalet av

versus samarbetsländer, målgrupper för svenskt bistånd, och biståndssystemets organisationsstruktur.

Motiven för biståndet har varierat. Det har baserats ren altruism, solidari-

intressen och kommersiellt egenintresse. samförstånd har tet, gemensamma uppnåtts ibland bekostnad konsistens i policy. Över tiden märks allt

av ett klarare inflytande från den så kallade Washington consensus policystöd med konditionalitetskrav från framförallt Världsbanken och Internationella valutafonden. Författarna konstaterar också en tilltagande misstro mot statens möjligheter i mottagarländerna att uppfylla krav effektivitet och ansvarsutluävande accountability. I dagens läge är effektivitets- och organisationsfrågorna det viktigaste i diskussionen, samtidigt som de tror sig se ett ökat antal projektinsatser och fragmentarisering.

Slutligen anser författarna att biståndspropositionema inte utgör någon grundval för kritiska policyanalyser och de rekommenderar att deras innehåll och disposition ses över samtidigt som en extern kvalitetsgranskning kontinuerligt företas.

Bilaga 7 149

2 Analys av sambandet mellan svenskt bistånd och svensk export

Studien genomfördes Thomas Andersson och Håkan Hellström, Industriens av utredningsinstitut IUI. Studiens syfte att kartlägga sambanden mellan var svenskt statligt bistånd både bilateralt och och svensk

multilateralt export av

varor och tjänster under perioden 1980-1992 samt att ta fram metodologi för en framtida analyser sådana samband. av Sverige binder en mycket liten del det totala biståndet till inköp i Sverige av samtidigt som en större andel det svenska biståndet i jämförelse med av genomsnittet bland OECD-länder går till mycket fattiga länder och genom multilaterala organisationer. Sverige har, till skillnad från andra givarländer,

mycket begränsade förbindelser med sina fattiga utöver biståndsmottagare relationen. En jämförelse mellan 1980 och 1992 visar Sverige i jämförelse att med andra OECD-länder har blivit större givare samtidigt andelen en som av exportmarknaden i berörda mottagarländer har minskat. Medan Sveriges andel av de totala biståndsflödena till Mellanöstern, Afrika och Latinamerika har ökat, har andelen av exportmarknaden i länder minskat. I Asien är utvecksamma lingen den motsatta; ett undantag är Vietnam, där den svenska exportandelen sjunkit trots att vår andel biståndet ökat. av Svensk export till programländerna har ökat långsammare än till exporten utvecklingsländerna allmänt. Ökningen av exporten till de länder får som bistånd från BITS har däremot ökat snabbare.

Sambandet mellan det svenska biståndet till multilaterala organisationer och

exporten genom dem är mycket svagt trots den relativt stora andel det som multilaterala biståndet utgör det totala svenska biståndet. Sverige får av betydligt sämre siffror än både Finland och Danmark. Sämst resultat får Sverige

inom FN och Afrikanska utvecklingsbanken.

Rapporteringen av återflödet inom det svenska biståndet är mycket bristfällig.

Klara riktlinjer om hur export svenska och tjänster skall definieras av varor saknas. Här rekommenderas att de svenska biståndsmyndighetema följer de definitioner som används av Kommerskollegium samtidigt rutinerna för som avrapporteringen görs om. På längre sikt bör tonvikten ligga att fram biståndets nettoexporteffekter där såväl positiva negativa och omstrukturesom ringseffekter skiljs åt. Författarna rekommenderar att Sverige fram genomtänkt strategi för tar en att öka användningen av den svenska resursbasen inom det svenska biståndet. En ökad bindning av det svenska biståndet avrådes bestämt. Förslaget förutsätter

150 Bilaga 7

ett ökat samarbete mellan berörda departement och myndigheter, Sveriges Industriförbund, handelskarnrama och Exportrådet.

3 Forskning bistånd

om

En inventering den svenska forskningen om bistånd har genomförts och

av redovisades i avsnitt 6.6 ovan.

2.2 Studier berör projekt, och länder

som program

1 Länderstudier

Sverige är stor givare till ett antal länder har ett stort biståndsberoende.

en som Det saknas övergripande analyser det svenska biståndet till sådana länder, där

av existerande erfarenheter från andra givare tillvaratas och fokus ligger effektivitet och uppnådda resultat de svenska insatserna. Studierna försöker

av

följande frågor: vad har Sverige stött och varför, vilka resultat har man svara nått, är det svenska samarbetet rimligt och kostnadseffektivt, vad har andra givare gjort, vad skall Sverige göra i framtiden

Fyra länder har studerats: Guinea-Bissau, Nicaragua, Tanzania och Zambia.

Guinea-Bissau

a

Ansvariga för studien är prof Peter Svedberg, Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet, Björn Ekman och Anders Olofsgård.

Biståndet till Guinea-Bissau är invånare och i proportion av BNP är en

per

världens tre största. Biståndsvolymen verkar att ha skapat obalanser i av Guinea-Bissaus ekonomi genom en icke bärkraftig finansiering av budgetunderskottet, övervärdering av växelkursen och ett underskott i handels-

en balansen. De Sverige finansierade projekten verkar att ha haft obetydliga

av mikroekonomiska positiva effekter. Hanteringen, främst genom SIDA, av

projektcykeln projektbedömning, uppföljning, utvärdering uppvisar

påfallande brister. Slutsatsen är att det svenska biståndets ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet har varit låga.

Minskad biståndsvolym, koncentration några sektorer, ökad konditionalitet vad gäller implementering av sund makroekonomisk politik samt

en konkret givarsamordning föreslås. Beträffande de svenska biståndsorganen är

skärpta krav projektbedömningar, klar målforrnulering, mätbar uppföljning

Bilaga 7 151

av projektens resultat samt rigorösare utvärderingar centrala element i utformningen av en ny strategi.

b Nicaragua

Prof. Mats Lundahl och Fil. dr. Jaime Behar, Institutet för internationell ekonomi och geografi, Handelshögskolan i Stockholm, har ansvarat för Nicaraguastudien.

Det totala svenska biståndet till Nicaragua under perioden 1979-92 uppgår till cza 3 miljarder kronor i 1992 års priser. Huvuddelen av stödet har gått till

skogs-, gruv- och energisektorema samt till jordbrukskooperation och import-

stöd. Under år har samarbetet varit inriktat på att stödja det ekonomiska

senare strukturanpassningsprogrammet.

Det svenska biståndet spelade i början av sandinistregeringens tid en viktig roll genom stöd till hälsovården och i form av humanitärt bistånd till dem

som drabbades av kriget. Så småningom kom det svenska biståndet att stödja den nicaraguanska regeringens stora investeringsprojekt inom ovan nämnda sektorer. Ändamålsenligheten och kostnadseffektiviteten i det svenska biståndet bedöms som låga, framför allt inom gruv- och skogsstödet. Till detta bidrog inbördeskriget, den amerikanska handelsblockaden, olika naturkatastrofer och en felaktig

ekonomisk politik. Analysen visar också att bristfälliga projektbedömningar,

uppföljningar och utvärderingar bidrog till effektivitetsförlustema.

SIDA:s brister sammanfattas enligt följande: avsaknad aven makroekono-

a

misk referensram för att bedöma de olika projektens effekter och de förändrade ekonomiska och politiska förutsättningarnas inverkan projekten. b En utbredd avsaknad av ekonomiska projektbedömningar. Avsaknad av en kritisk

c

granskning och kunskap om de nicaraguanska institutionemas låga absorptions-

förmåga. d En prioritering av utbetalningsmålet till nackdel för effektivitetsfrågor och i spåret av det en överdimensionerad överföring av resurser och ansvar till implementerande konsultfinnor. En påtaglig benägenhet till

e

improvisationer vad gäller omfördelningen av outnyttjade resurser. f Avsaknad av systematik i formulering och genomförande av utvärderingar liksom i

tillämpningen av deras resultat.

Sverige har kunnat bidra till demokratiseringen och till freden i landet tack vare ett oavbrutet stöd under 15 år, oberoende av sittande regering. Studien rekommenderar emellertid att det svenska stödets framtida nivå görs avhängig av åtgärder som bidrar till en bättre hantering av resurserna inom SIDA. En systematisering av gjorda erfarenheter och existerande kunskap om Nicaraguas

152 Bilaga 7

politiska, sociala och ekonomiska situation bör ges prioritet inför framtida beslut.

Tanzania

c

Studien har genomförts av Prof. Arne Bigsten och fil. dr. Eva Julin, nationalekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet, samt Dr. Stephen OConnell, Oxford University.

Tanzania har sedan 1962 fått 18 miljarder kronor i 1993 års priser i

ca bistånd från Sverige. Innehållet i det svenska biståndet har förändrats genom åren: från stöd främst till de sociala sektorerna till stöd till infrastruktur och import. På projektnivå har del erfarenheter varit negativa: vattenprogrammet

en

landsbygden, pappersmassafabriken i Mufindi, stöd till systerindustriprogrammet, utveckling av folkhögskolor. Projekt inom telekommunikation, energi, hamn, järnvägar visar god avkastning men består nästan uteslutande av stöd till statliga företag.

På det makroekonomiska planet konstateras att fram till mitten av 1980-talet de stora biståndsflödena påverkades av den felaktiga inhemska ekonomiska politiken. En överdimensionerad statlig sektor, omfattande priskontroller, utbredd statlig intervention i både produktion och handel undergrävde förutsättningarna för tillväxt. Den stora investeringsvolymen främst finansierad

bistånd visade mycket låg produktivitet. Det svenska biståndet genom en utgjorde inget undantag i detta avseende. Det är också rapportens främsta kritik mot Sverige, allmänt stödde Tanzanias ekonomiska politik, för övrigt

att man i riktning de övriga större givama, såväl bilaterala som multi-

samma som laterala.

Genomförandet av omfattande ekonomiska reformer sedan mitten av 1980talet har förbättrat förutsättningarna för att bedriva ett effektivt bistånd. Givama, inklusive Sverige, har ställt ökade krav ekonomiska reformer, vilket i sin tur, med fortsatt stor biståndsvolym, har lett till förbättrad tillväxt. Förändringarna är emellertid långsamma och frågetecken kvarstår vad gäller bärkraftigheten i Tanzanias utveckling. Risken är överhängande för en övervärdering av valutan som en konsekvens av stora biståndsflöden. Den låga produktiviteten i investeringarna återspeglar de privata investeringarnas begränsade roll i landet. Skatteintäktema visar inga tecken återhämtning vilket gör Tanzania ännu mera beroende av biståndet.

Författarna förespråkar ökad koncentration det svenska biståndet

en av framöver. Stöd till det ekonomiska reforrnprogrammet rekommenderas.

Bilaga 7 153

Tanzanska reformer i syfte att främja den privata sektorn, att öka det

egna ansvaret för och finansieringen projekten, att betala motvärde när det är

av befogat, bör vara förutsättningar för fortsatt svenskt stöd. Insatser främjar

som utvecklingen inom den privata sektorn rekommenderas liksom stöd till produktion av allmänna nyttigheter.

Författarna understryker behovet givarsamordning. SIDA:s stöd till projekt

av bör vara avgränsat i tiden samtidigt ställer krav ökat

som man engagemang från Tanzanias sida. SIDA:s arbete med projektbedömningar och utvärderingar bör förstärkas.

d Zambia

Zambiastudien har utförts Prof. Arne Bigsten i samarbete med fil. dr. Per

av Åke Andersson och Chris

Göteborgs universitet Adam Oxford University.

Sveriges stöd till Zambia inleddes under 1960-talet ett led i stödet till

som befrielserörelsema i Rhodesia och Sydafrika. Oberoendemålet stod i centrum och prioriterades framför fattigdomsbekämpningen. Det svenska biståndet

var inriktat stöd till landsbygdsutveckling, de sociala sektorerna, infrastrukturen, tekniskt samarbete samt irnportstöd.

Författarna ifrågasätter överensstämmelsen mellan de svenska prioriteringarna och Zambias egna intressen ända fram till mitten av 1980-talet. Implementeringen av de olika projekten försenades kraftigt, liksom utbetalningarna, samtidigt som den ekonomiska politiken inte skapade positiva förutsättningar för biståndet vilket ledde till minskad effektivitet i biståndsinsatsema.

Zambia bibehöll höga konsumtionsnivåer samtidigt investeringarna

som minskade och de utländska skulderna ökade. En övervärderad valuta, minskade skatteintäkter samt minskat inhemskt sparande försämrade biståndets makroekonomiska effekter.

Sedan 1991 har givama, inklusive Sverige, försökt ställa merakonsekventa krav för utbetalning av bistånd. Författarna rekommenderar att Sverige fortsätter att stödja strukturanpassningsprogrammet, med större inslag konditionalitet.

av Samordnade aktioner för att minska Zambias skuldsättning bör prioriteras liksom programstöd till hälsa och utbildning. Fortsatt stöd inom landsbygden förespråkas men med tonvikt sociala sektorer och infrastruktur i stället för direkt produktion. Vikten av ökad givarsamordnin g slås fast.

154 Bilaga 7

2 Biståndets makroekonomiska effekter

SAU har låtit grupp forskare vid Institute of Social Studies i Haag och vid

en Institutet för internationell ekonomi och geografi, Handelshögskolan i Stockholm, under ledning Howard White, genomföra en jämförande studie av

av biståndets makroekonomiska effekter i Tanzania, Zambia, Nicaragua och Guinea-Bissau. De har utvecklat en modell för att analysera hur en ekonomi

till ett inflöde av biståndsresurser och hur biståndet påverkar import, anpassas investeringar samt andra makroekonomiska variabler. Studien utgör en övergripande ram för de enskilda länderstudier som redovisats ovan och de olika forskarna har arbetat i nära kontakt med varandra i syfte att använda enhetliga metodologier och berika varandras analyser.

Bistånd antas leda till ökad tillväxt. Utgångspunkten för detta antagande är att biståndet blir ett komplement till det inhemska sparandet ocheller att biståndet underlättar import nödvändiga kapitalvaror, dvs. att bistånd bidrar

av till en ökning av investeringarna i mottagarlandet.

De studier sambandet mellan bistånd och tillväxt som utförts har hittills

av inte lett till några klara resultat. Under de senaste åren har nya rön kommit fram där i stället försöker analysera sambandet mellan bistånd och vissa

man variabler i sin tur har visats ha klara kopplingar till tillväxt: offentliga och

som privata investeringar, offentligt och privat sparande, offentliga utgifter, offentliga inkomster. Man testar om biståndet bidrar med kompletterande resurser till mottagarlandet. Utgångspunkten integrering biståndsflödena i betal-

är en av ningsbalansen.

White försöker svara tre frågor: är skuldkrisen i de berörda länderna en konsekvens biståndet, har biståndet försenat implementeringen av ekonomis-

av ka reformer, kan biståndets nuvarande nivå bibehållas med hänsyn till dess makroekonomiska effekter

I Tanzania och Guinea-Bissau har biståndet inte bidragit till den ekonomiska tillväxten, och skuldkrisen har följaktligen inte förbättrats. I Zambia har en stor del biståndet använts för att betala kommersiella skulder och för att

av underlätta nyutlåning, vilket i sin tur har lett till att biståndets bidrag till den ekonomiska tillväxten är ringa betydelse. Även i Nicaragua har väsentlig

av en del biståndet använts för att betala skuldtjänsten till multilaterala institu-

av tioner. Biståndet har där också bidragit till en ökning av importen efter 1990, med för det mesta ökad konsumtion som följd i stället för en ökning av produktionskapaciteten.

Bilaga 7 155

I Guinea-Bissau finansieras nästan alla investeringar med bistånd. [Tanzania finns det ett negativt samband mellan bistånd och export. I Zambia är detta samband inte så klart. I Nicaragua har biståndet fungerat som en ersättning för minskningen av exportintäktema. Alla fyra länderna uppvisar ett lågt utnyttjande av installerad produktionskapacitet. I Tanzania och Zambia, till skillnad från Nicaragua, har importstödet emellertid bidragit till tillväxtfrämjande import.

En minskning av biståndet skulle med all sannolikhet bidra till att samtliga fyra länder avbryter sina ekonomiska reformprogram. Men avsikten med biståndet borde i stället att bidra till mobilisering inhemska

vara en av resurser. Projektbistånd har visat sig ge mycket låga resultat i alla fyra länder. Ländemas oförmåga att effektivt utnyttja stora volymer av bistånd pekar behovet att

av ta fram strategier medellång sikt för att bidra till den inhemska resursmobiliseringen.

Sammantagna bör landstudiema och studien biståndets makroekonomiska

av effekter ge ett gott principiellt underlag för beslut om utformningen och inriktningen av det långsiktiga utvecklingssamarbetet.

3¶Östeuropa

En utvärdering görs av ändamålsenligheten och effektiviteten, inklusive kostnadseffektiviteten, i Sveriges samarbete med Östeuropa. Samarbetet skall kartläggas. Gjorda utvärderingar skall analyseras. Också myndigheternas kostnader och arbetssätt skall utvärderas.

Studien skall vara slutförd den 1 december 1994.

4¶Katastrofhiälp

Katastrofernas karaktär har förändrats. Tidigare dominerade naturkatastrofer med jämförelsevis klara och avgränsade förlopp. Numera är katastrofema allt mer resultatet av etniskt-politiska konflikter förlopp är långvariga och synner-

vars

ligen komplexa. Katastrofhjälpen måste vävas samman med politiskt förhand-

lingsarbete och fredsbevarande och fredsskapande insatser. Inte sällan är katastrofhjälpen beroende av militära insatser.

Studiens syfte är att analysera de nya förutsättningarna för katastrofhjälpen. Utgångspunkter för analysen är fallstudier av några komplexa katastrofer. Jugoslavien, Kambodja och Somalia är aktuella för sådana fallstudier. Men material också från andra katastrofer bör användas. Studien bör mynna ut i

156 Bilaga 7

rekommendationer om svensk policy beträffande katastrofbistånd. Studien skall vara slutförd vid utgången av 1994.

5 Kvinnobistånd

Huvudfrågan det svenska biståndet främjar kvinnans ställning. Biståndets

är om sammansättning, policys överensstämmelse med state of the art och genomslaget för policy fältet är centrala frågeställningar. Studien utgör del av underlaget inför konferensen i Peking i september 1995.

Studien skall vara slutförd vid utgången av 1994.

2.3¶Studier som berör biståndsorganisationer

1 Myndigheternas administration

En analys av kostnaderna för den operativa verksamheten, dvs. huvuduppgifterna, och den icke-operativa verksamheten, dvs. stödfunktionerna, har

företagits vad gäller biståndmyndighetema SIDA, BITS, SAREC, SwedeCorp.

Analysen, som genomförts av de berörda myndigheterna med metodologiskt stöd från Statskontoret, baseras den s.k. INKA-metoden intemadministrationens kostnadsandelar. Analysen avser verksamhet och kostnader under budgetåret 199293. Begreppet intemadministration har här en något vidare innebörd än traditionellt, då även olika typer arbetsledning och planering

av liksom facklig verksamhet ingår. En INKA-studie omfattar i allmänhet enbart myndigheternas förvaltningsanslag. Biståndsmyndighetema är dock speciella så sätt att anställda och verksamhetskonsulter i vissa fall betalas med sakanslag. Därför har även sakanslag granskats. Kännetecknande för metoden är vidare att kostnadsuppdelningen inte görs organisatorisk grund. Oavsett var i organisationen eller vem som utför intemadministrativa uppgifter fångas kostnaderna upp.

Metoden svarar inte frågan hur mycket administration som är rimlig eller lämplig. En fortlöpande granskning enligt INKA-metoden underlättar för myndigheterna att göra en bedömning av de administrativa kostnadernas utveckling samt att göra jämförelser både mellan olika delar av den egna verksamheten och med andra myndigheters administrativa kostnader.

Statskontoret konstaterar att intemadministrationens andel av de totala kostnaderna hos biståndsmyndigheterna är hög och varierar mellan 29 procent och 44 procent.

Bilaga 7 157

Myndigheterna kan med något eller några års mellanrum följa utveck-

upp lingen de interna administrationskostnadema. Återkommande INKA-studier

av kan göras enklare och snabbare om rutiner för tidrapportering införs.

I studien har man undersökt internadministrationens andel biståndsmyndig-

av hetemas totala kostnader. Denna administration hänför sig enbart till administrationen i första ledet. Administration finns även i led hos konsulter och

senare hos frivilliga organisationer. För att bedöma de totala administrationskostnaderna måste samtliga led studeras. Studien har visat svårigheter i

att efterhand studera omfattningen vad konsultemas arbete bestått För

av utav. en fortlöpande uppföljning är det nödvändigt att myndigheterna skapar rutiner för att detta skall vara möjligt.

2¶Biståndsmyndigheternas utvärderingssystem

Biståndsmyndighetema och den funktion inom UD som ansvarar för hanteringen av det multilaterala stödet har en ambitiös utvärderingsverksamhet. En stor mängd rapporter produceras för att besvara frågor verksamhetens relevans

om för de uppsatta målen, dess resultat och kostnadseffektivitet. Dessa bör

rapporter vara viktiga redskap i myndigheternas summering sina erfarenheter och i

av deras läroprocess. Fungerar de så Används rapporterna för vägleda

att myndigheterna i den fortsatta verksamheten och för kontroll hur de

av uppställda målen nås

sekretariatet har genom ett antal studier granskat denna utvärderingsverksam-

het och sambandet mellan denna och projektinitiering och projektbedömning.

Slutsatsema redovisades i avsnitt

6.2 ovan.

3 Produktion biståndsstatistik

av

sekretariatet har i samarbete med UD:s u-avdelning beställt studie

en som lämnat förslag till förbättrad produktion biståndsstatistik. Iakttagelser och

av rekomendationer presenterades i avsnitt

6.5 ovan.

4¶En jämförelse av biståndsmyndigheter

Förberedande studier har gjorts för att genomföra undersökning i syfte att

en öka kunskapen om SIDA:s effektivitet. Analysen koncentreras till jämförelse

en bench-marking vad gäller verksamhet och struktur mellan SIDA och motsvarande organ i Norge, Canada, USA och Schweiz. Kostnadseffektiviteten

158 Bilaga 7

mäts dels med hjälp av några hårda variabler de intemadministrativa kostnadernas relation till de operativa kostnaderna, relationen förvaltningskostnadlevererat bistånd, dels med några mjuka variabler ledningsfunktion, affärsidé, hantering av omvärldsförändringar, lärande, beslutsprocess, personalens kompetens. Mätningar av kostnadseffektivitet enligt ovan kopplas till analyser

biståndets ändamålsenlighet. Tonvikten läggs biståndsresultat och av effektivitet samt former för styrning och beslut.

Undersökningen görs i samarbete med berörda länder och inleds med en metodstudie. För närvarande förs diskussioner med ett antal länder som preliminärt visat intresse för studien.

Bilaga 8 159

Bilaga Publikationer

8.1¶Working Papers

Nr. 1 Översyn av biståndssamarbetemed Guinea—Bissau,

underlagsrapport; Emma Öståker, Augusti 1993

Nr. Literature Search on Disaster Relief, Eve Johansson,

November 1993

Nr. Swedish Development Assistance to Zambia; Emma Öståker,

January 1994

Nr. Improving Monitoring and Evaluation in Swedish development

assistance; Colin Bruce and Ugo Finzi, March 1994

Nr. Inventering av svensk forskning om bistånd; Roy Unge,

april 1994

Nr. Macroeconomic Effects of Aid. Literature Review and

Methodological Framework; Howard White, January 1994

Nr. Sambandet mellan Sveriges bistånd och export; Sammanfattning

svenska av rapport nr 1 Ds 1994:58 Links between

-

Development Assistance and Donor Country Export the Case

of Sweden; Thomas Andersson och Håkan Hellström, april 1994

Nr. Svenskt bistånd till Tanzania: Utvärderingars kvalitet, innehåll

och användning; Thomas Holm, Lena Lindgren och Anders Olsson, april 1994

Nr. Biståndsmyndighetemas internadministrativa kostnader;

Statskontoret, maj 1994

Nr. 10 A Perspective on SAREC:s Evaluation System: Policy and

Performance; Olav Stokke, juni 1994

160 Bilaga 8

Nr. 11 Evaluations in Multilateral Development Cooperation; Kim

Forss, juni 1994

Nr. 12 Evaluation and Leaming BITS; Jerker Carlsson with

assistance of Jan Jörnmark, juni 1994

Nr. 13 Statistik avseende svenskt utvecklingssamarbete; Jan Eklöf,

juni 1994

Nr. 14 Översyn av biståndssamarbete med Nicaragua,

Underlagsrapport; Karin Metell, juni 1994

Nr. 15 Förstudie katastrofbiståndets policy-frågor; Björn Tore

av

Carlsson, juni 1994

Nr. 16 Kommentarer till SASDA rapport nr 3 Evaluation of Swedish

-

Development Co-operation with Guinea-Bissau; Dag Ehrenpreis

och Arne Ström, SIDA, juni 1994

Nr. 17 The Macroeconomic Effects of Aid in Guinea-Bissau; Ari

Kokko and Mario Zejan with the assistance of Magnus

Alvesson; juli 1994

8.2¶Reports

.

No.1 Links between Development Assistance and Donor Country

Export the Case of Sweden; Thomas Andersson, Håkan

- Hellström, March 1994

No. 2 Swedish Aid Rational A Critical Study of Swedish Aid

Policy the Period 1968-1993; Helge Hveem and Desmond

McNeill, May 1994

No. 3 Evaluation of Swedish Development Co-operation with Guinea-

Bissau; Peter Svedberg, Anders Olofsgård, Björn Ekman,

May 1994

Bilaga 8 161

No. 4 Evaluation of Swedish Development Co-operation with

Nicaragua; Mats Lundahl, Jaime Behar, July 1994

No. 5 Evaluation of Swedish Development Co-operation with

Tanzania; Arne Bigsten, Eva Julin, Stephen OConnell, July 1994

No. 6 Evaluation of Development Co-operation with Zambia;

Swedish

Arne Bigsten, Per Ake Andersson, Chris Adam, July 1994

No. 7 Macroeoonomic impact of Swedish aid; Howard White, Rob

Voss, July 1994

Bilaga 9

Lista över förkortningar Bilaga

BIT S Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete BMZ Bundesministerium für Wirtschaftliche Zuzammenarbeit,

Tyskland

CIDA Canadian International Development Agency, Canada Danida Styrelsen for Intemationalt Udviklingssamarbejde, Danmark DGIS Directorate-General for International Cooperation, Nederländerna ESO Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi EvD Evaluation Department vid ODA, England FINNIDA Finnish International Development Agency, Finland GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zuzammenarbeit,

Tyskland

IBRD Världsbanken IDA Internationella utvecklingsfonden IDRC International Development Research Centre, Canada IOV Operations Review Unit, Nederländerna NORAD Direktoratet for Utviklingshjelp, Norge ODA Overseas Development Agency, England RRV Riksrevisionsverket SAREC Styrelsen för u-landsforskning SBU Statens beredning för utvärdering medicinsk metodik av SIDA Styrelsen för internationell utveckling SwedeC0rp Styrelsen för internationellt näringslivsbistånd Swedfund Fonden för industriellt samarbete med u-länder UNDP FN:s utvecklingsprogram

UNFPA FN:s befolkningsfond UNHCR FN:s flyktingkommissarie

UNICEF FN:s barnfond

UNRWA FN:s hjälporganisation för palestinaflyktningama

WFP FN:s världslivsmedelsprogram

Statens 1994

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Ändrad ansvarsfördelningför denstatliga 35.Vår andesstämma ochandras. . statistiken.Fi. Kulturpolitik ochintemationalisering.Ku.

N Kommunerna,LandstingenochEuropa 36.Miljö ochfysiskplanering.M. .

+ Bilagedel.C. 37.Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder

Mäns föreställningaromkvinnorochchefskap.S. 1900-taletiSverige.UD.

Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. 39.Gamlaärungasomblivit äldre.Omsolidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna.Europeiskaäldreåret1993.S. .

konsekvensanalys.Fi. 40.Långsiktigstrålskyddsforslming.M.

EU, EESochmiljön.M. Ledighetslagstifiningen översyn.A.

. . —en Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42.Statenochtrossamfunden.C. . — och säkerhetspolitiskthänseendeavattbli, 43.Uppskattadsysselsättning skattemasbetydelse

- om respektiveintebli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjänstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur 44.Folkbokföringsuppgiñemai samhället.Fi.

. i framtiden.Ku. Grundenför livslångtlärande.U.

. Anslutningtill EU Förslagtill Övergripande 46 SambandetmellanSamhällsekonomi,transfereringar . - . lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

l Om kriget kommit...Förberedelserför mottagande 47.Avveckling denobligatoriskaanslutningen . av av militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB.+ till studentkårerochnationer.U.

12.Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling bilagedel.A.+

+ bilagedelmedexpertuppsatser.UD. 49.Utrikessekretessen.Ju.

13.JIK-metoden,m.m.Fi. 50.Allemanssparandet översyn.Fi.

- en 14.Konsumentpolitiki ennytid. C. 51.Minneochbildning. Museemasuppdragoch

15.Påväg.K. organisation bilagedel.Ku.+

16 Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmark. 52.Teaternsroller. Ku. . Kartläggningochåtgärdsförslag.M. 53.Mästarbrevför hantverkare.Ku.

Års- ochkoncernredovisningenligtEG-direktiv. 54.Utvärderingavpraxisi asylärenden.Ku. . Del ochI II. Ju. 55.Rättentill reformeratbilstöd.S.

ratten- Kvalitet i kommunalverksamhet nationell 56.Ett centrumför kvinnor vâldtagitsoch . som uppföljningochutvärdering.C. misshandlats.S.

.Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,del II- Principiellaav

i eneffektiv bistándsförvaltning.UD. utgångspunkterFdrbeskattning fastigheter

av m.m. Refonneratpensionssystem.S. Fi . Reformeratpensionssystem.BilagaA. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju. . Kostnaderoch individeffekter.S. 59.Vilka vattendragskallskyddas Principeroch

Reformeratpensionssystem.BilagaB. förslag.M. . KvinnorsATP ochavtalspensioner. 59.Vilka vattendragskallskyddas

Beskrivningarav

Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M. . Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden. 60.Särskildaskäl utformningochtillämpning . - - av .Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.- 2 kap. 5 §och andrabestämmelseri

Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen.Ku. . Vårdavalkoholrnissbrukare. 61.Pantbankemaskreditgivning.N. . Kvinnor ochalkohol.S. 62.Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. . Barn Föräldrar Alkohol.- - 63.Personnummer integritetocheffektivitet.Ju. . - Vallagen.Ju. 64.Med i tankarna M. . raps Vissamervärdeskatteñågorlll Kultur Fi. 65.Statistikochintegritet,del 2 Lag . - m.m. - om Mycket UnderSammaTak. C. personregister officiell statistikför Fi. . m.m. Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m. 66.Finansiellatjänsteri förändring.Fi. . Ku. 67.Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.

Teknisktutrymmeför ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö .

68.Otillbörliglcurspåverkan

ochvissainsiderfrågor.Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69.On theGeneralPrinciplesof Environment 99.Domareni Sverigeinför framtiden Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningarbete. - 70.Inomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 71.Om intygochutlåtandensomutfärdasavhälso- 100.Beskattningenvid gränsöverskridande ochsjukvårdspersonali yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG, m.m. Fi. 72.sjukpenning,arbetsskadaochförtidspension 101.Höj ribban förutsättningarocherfarenheter.S. Liraxkompetensför yrkesutbildning. - 73.Ungdomarsvälfärdochvärderingar enunder- 102.Analysochutvärderingavbistånd.UI. sökningom levnadsvillkor,livsstil ochattityder.C. 74.PunktskattemaochEG.Fi. 75.Patientskadelag.C. 76.TradeandtheEnvironment towardsa sustainableplayingfield. M. 77.Tillvaronströsklar.C. 78.Cityttmnelni Malmö.K. 79. Allmänhetensbankombudsman.Fi. 80.Iakttage1serunderenreform lägesrapportfrån - Resursberedningensuppföljningvid sexuniversitet ochhögskoloravdetnyaresurstilldelningssystemet för grundläggandehögskoleutbildning.U. 81.Ny lagomskiljeförfarande.Ju. 82.Förstärktamiljöinsatseri jordbruket svensktillämpningavEG:smiljöprogram.Jo. - 83.Övergångavverksamheterochkollektivauppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.A. ä .Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.U. .Ny lag omskattpåenergi. EnteknisköversynochEG-anpassning. Motiv. Del - Författningstextochbilagor.DelII. Fi. - 86.Teknologiochvårdkonsumtioninom sluten somatiskkorttidsvård1981-2001.S. 87. Nyatidpunkterför redovisningochbetalningav skatterochavgifter. Fi. 88.MervärdesskattenochEG.Fi. 89.IullagstiftningenochEG. Fi. 90.Kart- ochfastighetsverksamhet finansiering,samordningoch författningsreglering.M. 91.Trafikenochkoldioxiden Principerför attminska trafikenskoldioxidutsläpp.K. 92. Miljözonerfor trafik i tätorter.K. 93. Levandeskärgårdar.Jo. 94.Dagspresseni1990-taletsmedielandskap.Ku. 95. Enallmänsjukvårdsförsäluingioffentlig regi. S. 96.Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. 97. RegleringavVattenuttagur enskildabrunnar.M. 98.Beskattningavförmåner.Fi.

Statens offentliga 1994

utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Gamlaärungasomblivit äldre.Omsolidaritetmellan

Omkriget kommit...Förberedelser generationerna.Europeiskaäldreåret1993.[39] för mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel.+ SambandetmellanSamhällsekonomi,transfereringar

ochsocialbidrag.[46]

Justitiedepartementet Rättentill ratten reformeratbilstöd.[55] - Ettcentrumför kvinnorsomvåldtagitsoch VapenlagenochEG [4] misshandlats.[56] Kriminalvårdochpsykiatri. [5] Års-ochkoncernredovisningenligtEG-direktiv. Om intygochutlåtandensomutfärdasavhälso-

Del I och11.Ju.[17] ochsjukvårdspersonali yrkesutövningen.[71]

Förvaltabostäder.[23] sjukpenning,arbetsskadaochförtidspension

Vallagen.[30] - förutsättningarocherfarenheter.[72]

Utrikessekretessen.[49] Teknologiochvårdkonsumtioninomsluten

6 Juni Nationaldagen.[58] somatiskkorttidsvård1981-2001.[86]

Personnummer Enallmänsjukvårdsförsäkringi offentligregi. [95] - integritetocheffektivitet.[63]

Ny lagomskiljeförfarande.[81] Domareni Sverigeinför framtiden Kommunikationsdepartementet

utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. Påväg.[15] - Del A+B. [99] Cityttmnelni Malmö. [78]

Trafikenochkoldioxiden Principerför— attminska Utrikesdepartementet trafikenskoldioxidutsläpp.[91]

Miljözonermr trafik i tätorter. [92] Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och-

säkerhetspolitiskthänseendeavattbli, respektiveintebli Finansdepartementet medlemi Europeiskaunionen.[8] Anslutningtill EU Förslagtill övergripande Ändradansvarsfördelningför - denstatligastatistiken.[l] lagstiftning.[10] SverigeochEuropa.Ensamhällsekonomisk

Suveränitetochdemokrati konsekvensanalys.[6]

+ bilagedelmedexpertuppsatser.[12] JIK-metoden,m.m. [13]

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning VissamervärdeskatteñägorIll Kulturm.m.[31] i eneffektiv biståndsförvalming.[19] Uppskattadsysselsättningomskattemasbetydelse - Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-taletför denprivatatjänstesektom.[43]

i Sverige.[37] Folkbokföringsuppgiñemai samhället.[44]

Kvinnor, bamocharbetei Sverige1850-1993.[38] Allemanssparandetenöversyn.[50] - Analysochutvärdering bistånd.[102] Beskattning fastigheter,av del Principiella av utgångspunkterför beskattning fastigheter [57] av m.m. Försvarsdepartementet Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62]

Räddningstjänst Statistikochintegritet,del 2 i samverkanochpåentreprenad.[67] Lagompersonregisterför officiell statistik [65] - m.m. Socialdepartementet Finansiellatjänsteri förändring.[66]

Mänsföreställningar Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrâgor.[68] omkvinnorochchefskap.[3] Refonneratpensionssystem. Inomkommunalutjämning.[70] [20] Reformeratpensionssystem. Ptmktskattemaoch EG. [74] BilagaA. Allmänhetensbankombudsman.[79] Kostnaderochindivideffekter.[21] Refonneratpensionssystem. Ny lagomskattpå energi. BilagaB. KvinnorsATP ochavtalspensioner. EnteknisköversynochEG-anpassning. [22] Svenskalkoholpolitik Motiv. Del enstrategiför framtiden.[24] - - Svenskalkoholpolitik bakgrund - Författningstextochbilagor. Del II. [85] - ochnuläge.[25] Att förebyggaalkoholproblem.[26] Nyatidpunkterfor redovisningochbetalningav

Vård alkoholmissbrukare.[27] skatterochavgifter. [87] av MervärdesskattenochEG. [88] Kvinnor ochalkohol.[28] Barn Föräldrar Alkohol. [29] TullagstifmingenochEG. [89] - -

1994 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Beskattningavförmåner.[98] Civildepartementet Beskattningenvid gränsöverskridande Kommunerna,LandstingenochEuropa. omstruktureringarinomEG,m.m. [100] + Bilagedel.[2] Konsumentpolitiki ennytid. [14] Utbildningsdepartementet nationell Kvalitetikommunalverksamhet Grundenförlivslångtlärande.[45] uppföljningochutvärdering.[18] Avvecklingavdenobligatoriskaanslutningentill MycketUnderSammaTak. [32] Studentkårerochnationer.[47] Statenochtrossamfunden.[42] Iakttagelserunderenreform Lägesrapportfrån Ungdomarsvälfärd ochvärderingar under- - - en Resursberedningensuppföljningvid sexuniversitet levnadsvillkor,livsstilochattityder.173] sökningom ochhögskoloravdetnyaresurstilldelningssystemet Patientskadelag.[75] for grundläggandehögskoleutbildning.[80] Tillvaronströsklar. [77] Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.[84] Höj ribban Miljö- och naturresursdepartementet Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] EU,EESochmiljön. [7] Skoterkömingpäjordbruks-ochskogsmark. Jordbruksdepartementet Kartläggningochåtgärdsförslag.[16] Förstärktamiljöinsatserijordbruket Miljö ochfysiskplanering.[36] svensktillämpningavEG:smiljöprogram.[82] Långsiktigstrålskyddsforskning.[40] - Levandeskärgårdar.[93] Vilka vattendragskallskyddasPrinciperoch förslag.[59] Kulturdepartementet Vilka vattendragskallskyddasBeskrivningarav Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur vattenområden.[59] i framtiden.[9] Medrapsi tankarna [64] Vandelnsbetydelsei medborgarskapsårenden,m.m.[33] On theGeneralPrinciplesof Environment Teknisktutrymmeför ytterligareTV-sändningar.[34] Protection.[69] Vårandesstämma ochandras. Tradeandthe Environment-towards a - Kulturpolitikochinternationalisering.[35] sustainableplayingfield. [76] Minneochbildning. Museernasuppdragoch Kart- ochfastighetsverksamhet organisation+ bilagedel.[51] finansiering,samordningochförfattningsreglering. - Teaternsroller. [52] [90] Mästarbrevför hantverkare.[53] Följdlagstiftningtill miljöbalken.[96] Utvärderingavpraxisi asylärenden.[54] Reglering Vattenuttagur enskildabmnnar.[97] av Särskildaskäl utformningochtillämpningav2 kap. - 5 § ochandrabestämmelseriutlänningslagen.[60] Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.[94]

Näringsdepartementet

Pantbankemaskreditgivning.[61]

Arbetsmarknadsdepartementet Ledighetslagstiñningenenöversyn[41] - Kunskapför utveckling+ bilagedel.[48] Övergångavverksamheterochkollektivauppsägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.[83]