JK 8722-12-40
Rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts blivit åsidosatt i ett mål om sjukersättning där det under handläggningen i förvaltningsrätten har förekommit en period av inaktivitet om ett år
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår MH:s anspråk.
Bakgrund
MH ansökte om sjukersättning i juni 2008. Försäkringskassan beslutade den 27 mars 2009 att avslå hennes ansökan. Försäkringskassans omprövningsenhet meddelade beslut i ärendet den 5 oktober 2009, varvid avslagsbeslutet stod fast.
MH överklagade den 30 november 2009 beslutet till dåvarande Länsrätten i Värmlands län (mål nr 2464-09). Målet överflyttades till Förvaltningsrätten i Karlstad den 20 februari 2010 (mål nr 922-10). Sedan MH begärt och beviljats anstånd för att komplettera överklagandet inkom hon den 19 mars 2010 med kompletterande handlingar. I en skrivelse som inkom till förvaltningsrätten den 22 mars 2011 begärde MH, genom sitt ombud, förturshandläggning. Något formellt beslut i frågan om förtur meddelades inte av förvaltningsrätten. Den 7 april 2011 förelade förvaltningsrätten Försäkringskassan att inkomma med yttrande senast den 21 april 2011. Försäkringskassans yttrande inkom till förvaltningsrätten den 19 april 2011, varefter en underrättelse skickades till MH:s ombud med svarstid senast den 12 maj 2011. I såväl föreläggandet som underrättelsen angavs att svarstiden var relativt kort med hänsyn till att målet hade viss förtur i förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten meddelade dom i målet den 14 juni 2011, i vilken MH:s överklagande avslogs.
MH överklagade till Kammarrätten i Göteborg som den 25 januari 2012 beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 5437-11). Kammarrättens beslut har vunnit laga kraft.
Anspråket
MH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 20 000 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från och med den 20 december 2012 till dess full betalning sker.
Till stöd för sitt anspråk har MH anfört sammanfattningsvis följande. Målet låg utan åtgärd under ett år. Först sedan hennes ombud hade begärt förturshandläggning förelades Försäkringskassan att yttra sig. När målet anhängiggjordes vid dåvarande länsrätten hade handläggningen hos Försäkringskassan redan tagit mer än ett år i anspråk. Av de medicinska handlingar som rätten hade tillgång till framgick att hon hade gjort ett suicidförsök i december 2008 på grund av att Försäkringskassan ännu inte hade fattat beslut i hennes ärende. Hon hade vid den aktuella tidpunkten levt upp sina besparingar. Sjukersättning och sjukpenning är av stor betydelse för den enskilda eftersom det rör sig om den grundläggande försörjningen. Mot denna bakgrund borde målet ha prioriterats hos domstolen.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Förvaltningsrätten i Karlstad. Lagmannen AÖ har i yttrandet anfört i huvudsak följande.
Handläggningen i mål nr 922-10
Det aktuella målet anhängiggjordes den 30 november 2009. Sedan MH begärt och beviljats anstånd för att komplettera överklagandet inkom hon den 19 mars 2010 med kompletterande handlingar. Handläggaren gjorde då bedömningen att det inte var nödvändigt att kommunicera ingivna handlingar med Försäkringskassan och den 22 mars 2010 antecknades målet vara klart för avgörande.
Sedan MH:s ombud den 22 mars 2011 inkommit med begäran om förturshandläggning försökte handläggaren att komma i kontakt med ombudet, som en ren serviceåtgärd. Av tjänsteanteckning upprättad den 4 april 2011 framgår att handläggaren sökt ombudet ett antal gånger och önskat bli återuppringd men inte blivit det. Enligt överenskommelse med ombudets sekreterare skulle målet fördelas på en av handläggarna och avgöras inom de närmaste månaderna. Därvid fick handläggaren uppfattningen att det inte behövdes ett särskilt beslut om förtursförklaring, vilket annars skulle ha meddelats skyndsamt.
I samband med att målet fördelades på ny handläggare gjordes bedömningen att yttrande skulle inhämtas från Försäkringskassan. Således förelades kassan den 7 april 2011 att yttra sig i målet senast den 21 april 2011. Försäkringskassans yttrande inkom till förvaltningsrätten den 19 april 2011, varefter en underrättelse skickades till ombudet med svarstid senast den 12 maj 2012. I såväl föreläggandet som underrättelsen angavs att svarstiden var relativt kort med hänsyn till att målet hade viss förtur i förvaltningsrätten. Dom i målet meddelade den 14 juni 2011.
Våra rutiner
Förvaltningsrättens rutiner i frågor om förtur framgår av domstolens arbetsordning […].
När en skriftlig begäran om förtur inkommer till domstolen ska handläggaren på berörd beredningsgrupp upprätta skriftligt beslutsförslag som underställs lagmannen för prövning. Frågan behandlas som ett administrativt ärende och ska handläggas skyndsamt. Hittills har jag kommit att pröva ett tjugotal ansökningar om förtursförklaring.
Vår bedömning
Den totala handläggningstiden i förvaltningsrätten har i detta fall uppgått till drygt ett år och sex månader. Under de första fyra månaderna hade MH anstånd, men har utöver detta inte bidragit till den långa handläggningstiden.
Vid den aktuella tiden hade förvaltningsrätten en besvärlig arbetssituation och stora målbalanser efter sammanläggningen mellan länsrätterna i Värmlands och Örebro till en förvaltningsrätt i Karlstad 2010. En stor del av personalen vid länsrätten i Örebro län följde inte med till Karlstad. En väntetid på ett år eller mer innan målen kunde avgöras var då tyvärr inte ovanlig. Förvaltningsrätten har sedan dess arbetat mycket hårt för att komma till rätta med balanssituationen. Detta har gett resultat och 75 percentilen för omloppstiden är i mars 2013 fem månader. Som påpekas i MH:s skadeståndsansökan gällde målet sjukersättning, som är av stor betydelse för den enskilde eftersom det rör sig om den grundläggande försörjningen. Mål som gäller den grundläggande försörjningen (sjukersättning, aktivitetsersättning, sjukpenning) var å andra sidan dominerande bland socialförsäkringsmålen, som i sin tur utgjorde en stor del av målbalansen. Det var därför knappast möjligt att behandla alla sådana mål med förtur. Inte heller var det praktiskt möjligt att närmare granska det medicinska underlaget i varje särskilt mål, för att se om där framkom omständigheter som talade för en förtursbehandling.
Förvaltningsrätten kan konstatera att det aktuella målet legat utan åtgärd hos förvaltningsrätten i ca ett års tid (mars 2010 – mars 2011) innan beredningen av målet återupptogs i samband med MH:s begäran om förtur. Målet hade kunnat remitteras till Försäkringskassan för yttrande ca ett år tidigare än som skedde, och den totala handläggningstiden skulle då ha förkortats. Tydligen har två motstridiga bedömningar gjorts inom förvaltningsrätten i frågan om ett sådant yttrande behövdes. Det dröjsmål detta ledde till är beklagligt. Det får här beaktas att den bedömning som görs av om målet är färdigberett är preliminär, och kan komma att ändras av den handläggare (ofta en annan person) som sedan ska sätta upp förslag till dom.
Underlåtenhet att fatta ett formellt beslut i ärendet om förtursförklaring beror enligt vad som framkommit på ett missförstånd om att ett sådant beslut inte längre behövdes då målet enligt överenskommelse med ombudet skulle ges en förtursbehandling. Den skyndsamma beredning som därefter följde resulterade i att målet kunde avgöras efter ca tre månader.
Sammantaget anser förvaltningsrätten att målets handläggning inte varit tillfredsställande och att det hade varit önskvärt med en kortare handläggningstid. Förvaltningsrätten avstår dock från att göra en egen bedömning av om det i MH:s fall varit fråga om en kränkning av artikel 6.1 Europakonventionen.
Justitiekanslerns bedömning
Rättegång inom skälig tid
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.
Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.
Varken det faktum att Europakonventionen har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller det uttryckliga stadgandet, att en rättegång ska genomföras inom skälig tid, som sedan den 1 januari 2011 har införts i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen ger stöd för antagandet att den svenska lagstiftaren har avsett att rätten till rättegång inom skälig tid, i Sverige, ska ges något annat innehåll än det som följer av artikel 6.1 i konventionen såsom Europadomstolen vid varje tidpunkt fastställer den artikelns närmare innebörd. Justitiekanslern prövar således frågan om MH:s rätt till rättegång inom skälig tid i detta fall har upprätthållits med utgångspunkt i Europadomstolens nyss nämnda praxis angående artikel 6.1 i konventionen.
Den relevanta tidsperioden i ärendet, från det att Försäkringskassan meddelade sitt avslagsbeslut den 27 mars 2009 – och således en tvist i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonvention uppkom – till det att kammarrätten den 25 januari 2012 beslutade att inte meddela prövningstillstånd, uppgår till två år och tio månader. Det finns inget särskilt lagstadgat skyndsamhetskrav för mål om sjukersättning. Sådana ärenden är emellertid – som MH själv har framhållit – ofta av stor vikt för den enskilde, vilket ska beaktas vid bedömningen enligt artikel 6.1 i konventionen. Den totala handläggningstiden måste i detta fall betraktas som klart längre än önskvärt men kan, även med beaktande av sakens betydelse för MH, inte ensam föranleda slutsatsen att artikel 6.1 i konventionen har åsidosatts. Målet har i förvaltningsrätten sedan det först bedömts vara klart för avgörande, legat ett år utan åtgärd. Anledningen härtill var enligt förvaltningsrätten en besvärlig arbetssituation och stora målbalanser. Resursbrist kan emellertid endast i rena undantagsfall påverka bedömningen i förhållande till åtagandet enligt konventionen. Någon sådan undantagssituation är inte för handen här.
När det gäller dröjsmål i handläggningen ger Europadomstolens praxis inte stöd för att en inaktivitetsperiod ensam kan innebära att artikel 6.1 i konventionen har åsidosatts med mindre än att det är fråga om en verkligt substantiell period av inaktivitet. Justitiekanslern har inom ramen för statens fri-villiga skadereglering, med beaktande av Europadomstolens avgörande i Denev-ärendet samt bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 726 och RÅ 2006 ref. 43, bedömt att en inaktivitetsperiod som har varat i två år i sig kan föranleda slutsatsen att en kränkning har förekommit (Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärendena med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40 samt de omkring fyrahundrafemtio ytterligare anspråk hänförliga till dröjsmål i dåvarande Regeringsrätten som Justitiekanslern med utgångspunkt i detta ställningstagande därefter har prövat). Frågan om inaktivitetsperiodens längd har därefter inte prövats i domstol. Som framgår av t.ex. NJA 2005 s. 462 och NJA 2005 s. 726 är det dock tydligt att varje period av inaktivitet inte innebär att det har skett en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid. I det sistnämnda fallet hade det förekommit en period av inaktivitet på ca ett år vid hovrättens handläggning av ett brottmål, men denna inaktivitetsperiod ansågs inte innebära att det hade skett en överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen.
Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att MH:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen inte har åsidosatts i detta fall. MH:s skadeståndsanspråk ska därmed avslås.
Handläggningen av begäran om förtur
Av 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen. Något annat formkrav än att ansökan ska vara skriftlig har inte uppställts (se prop. 2008/2009:213 s. 28 f.).
Uppgiften att fatta beslut enligt lagen om förtursförklaring åvilar i första hand domstolschefen, dvs. i detta fall lagmannen (se a. prop. s. 10 ff). Detta förutsätter emellertid att denne får kännedom om att det inkommit en begäran om förtursförklaring. Som Justitiekanslern har understrukit i beslut den 19 september 2011 i dnr 3026-11-21 måste det därvid anses åligga lagmannen att som ett led i styrningen av domstolen uppmärksamma medarbetarna på hur yrkanden om förtursförklaring ska handläggas. Beslut i fråga om förtusförklaring ska vidare fattas skyndsamt (se a. prop. s. 27).
Av förvaltningsrättens arbetsordning framgår dels att det är lagmannen som ska ta ställning till en begäran om förtursförklaring, dels att sådana yrkanden ska handläggas skyndsamt. Instruktionerna för hur sådana ärende ska handläggas är alltså tydliga. De har emellertid inte åtföljts i detta fall.
MH hemställde i skrivelsen i mars 2011 att målet skulle handläggas med förtur. Att något formellt beslut i frågan om förtursförklaring inte fattades berodde, enligt vad förvaltningsrätten har angett, på att ett sådant beslut inte längre behövdes eftersom en handläggare hade underrättat MH:s ombuds sekreterare om att målet de facto skulle ges viss förtur. Som Riksdagens ombudsmän (JO) har utvecklat i beslut den 4 februari 2013 i dnr 679-2012 finns det knappast någon möjlighet att uppfatta en sådan begäran som det här är fråga om på något annat sätt än att den enskilde därigenom har inlett ett förvaltningsärende som ska handläggas enligt lagen om förtursförklaring i domstol. Med mindre än att förvaltningsrätten hade inhämtat ett uttryckligt besked från MH att hon – trots sin skriftliga begäran – inte längre påkallade ett beslut i saken borde således ärendet ha överlämnats till lagmannen för beslut. Att så inte skedde fick visserligen i detta fall inte någon praktisk betydelse eftersom målet trots allt kom att handläggas med förtur. Det finns trots detta anledning att understryka vikten av att en begäran om förtursförklaring handläggs skyndsamt och att rutinerna kring detta är tydliga och väl inarbetade vid domstolen. Justitiekanslern utgår från att det inträffade utgör en engångsföreteelse och att liknande misstag inte kommer att upprepas i framtiden. Justitiekanslern nöjer sig därför med att stanna vid den kritik som ligger i det sagda.