Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen
Konstitutionsutskottets betänkande nr 66 år 1971 KU 1971:66
Nr 66
Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen.
I detta betänkande behandlas motionen 1971: 532 av herr Hedlund m. fl. (c).
Hemställan avser: »att riksdagen anhåller hos regeringen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram utarbetas för det reformarbete, som krävs för att förstärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen, med beaktande av vad som anförts i motionen».
Frågans behandling 1970
Vid 1970 års riksdag väcktes de likalydande motionerna I: 391 av herr Bengtsson m. fl. (c) och II: 438 av herr Hedlund m. fl. (c) med hemställan »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om skyndsam översyn och planläggning av åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet i enlighet med vad som anges i motionen». M otionerna — som i sak till stora delar överensstämmer med den nu förevarande motionen, 1971: 532 — behandlades av första lagutskottet under höstsessionen (1LU 1970: 54). Utskottets utlåtande, som är dagtecknat den 20 oktober 1970, innehåller en fyllig recit. I denna redogörs under särskild rubrik för innebörden av begreppet administrativt rättsskydd och huvudprinciperna för uppbyggnaden därav i vårt land. Vidare lämnas i ett avsnitt med underrubrikerna Förvaltningsförfarandet, Rättshjälp i förvaltningsärenden, Förvaltningsrättskipningens organisation m. m., Den statliga länsförvaltningen i övrigt, Förvaltningspersonalen och Vissa andra utredningar en fyllig redogörelse för vissa vid tidpunkten för betänkandets avgivande verkställda eller pågående utredningar m. m. i frågor av betydelse för det administrativa rättsskyddet. I dessa delar hänvisas till utlåtandet. F ör egen del yttrade utskottet enhälligt följande:
Utskottet, som delar motionärernas uppfattning att frågan om det administrativa rättsskyddet fått en ökad betydelse i det moderna samhället, vill till en början erinra om att en mycket stor del av det utredningsarbete som bedrivits under de senaste årtiondena avsett frågor som direkt eller indirekt är av betydelse för detta rättsskydd. Utredningsarbetet har i många fall lett till lagstiftning eller till andra beslut av statsmak-
1 Riksdagen 1971. 4 sami. N r 66
terna, exempelvis av organisatorisk art, som är ägnade att stärka rättsskyddet på förvaltningsområdet. Som motionärerna framhåller har emellertid på vissa områden förekommit ett djupgående och långvarigt utredningsarbete som inte lett till något slutligt ställningstagande från statsmakternas sida. D etta gäller de omfattande och svårlösta frågorna om hur förvaltningsförfarandet skall gestaltas och förvaltningsrättskipningen organiseras. Sedan motionerna väcktes har det emellertid fattats vissa principbeslut och aviserats lagstiftningsåtgärder som innebär att dessa frågor nu står inför sin lösning. Som fram går av den ovan lämnade redogörelsen har ett förslag till en förvaltningslag remissbehandlats. Utskottet har inhämtat att en lagrådsremiss kommer att avlämnas under hösten med sikte på en proposition till 1971 års vårriksdag. Nästa års riksdag kommer också att få ta ställning till en proposition om förbättrad rättshjälp vari även frågan om rättshjälp inom förvaltningen kommer att behandlas. Innevarande års riksdag har fattat principbeslut om en omorganisation av länsstyrelserna, vilken innebär bl. a. att länsrätter och länsskatterätter inrättas. Vidare har under våren till lagrådet remitterats ett förslag till en reform av förvaltningsrättskipningen i de båda högsta instanserna. N u anförda förhållanden innebär att arbetet på att skapa en ny och enhetlig förvaltningsdomstolsorganisation, som är avsedd att i princip vara uppbyggd vid årsskiftet 1971— 1972, är i sitt slutskede. N ära sin lösning är också den för det korrektiva rättsskyddet betydelsefulla frågan om statens och kommunernas skadeståndsansvar. Detta spörsmål har varit föremål för utredning under lång tid, och en lagrådsremiss är att vänta inom kort.
Under den tid som gått sedan motionerna väcktes har det sålunda blivit klart att flera av de mest betydelsefulla frågorna på området för det administrativa rättsskyddet kommer att bli föremål för riksdagens prövning inom en nära framtid. Som fram går av vad ovan anförts pågår också åtskilliga utredningar av betydelse för rättsskyddet. M ot denna bakgrund är det enligt utskottets mening inte påkallat att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en särskild översyn av det administrativa rättsskyddet för att få till stånd en plan med angelägenhetsgradering av de reform er som bör företas.
I enlighet med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna.
Båda kam rarna biföll utan debatt utskottets hemställan om avslag på motionerna.
Motionen
Som redan nämnts överensstämmer den nu förevarande motionen 1971: 532 i sak till stora delar med 1970 års motioner om åtgärder för att stärka det administrativa rättsskyddet. Utöver vad som anfördes i 1970 års motioner innehåller motionen 1971: 532 i huvudsak följande. Redogörelsen i motionen för frågor som varit eller är föremål för utredning har kompletterats och aktualiserats med uppgifter fram till motionens datum den 27 januari 1971. Vidare erinras om riksdagsbehandlingen av 1970 års motioner. I anslutning därtill uttalar motionärerna att behovet av ett sådant samlat, prioriterat handlingsprogram som efterlysts i 1970 års motioner kvarstår. Därvid anför de följande:
Av de reform er sorn kan överblickas fram står endast förstärkningen av förvaltningsrättskipningen på regional nivå som ett klart steg fram åt. Därem ot kan det inte anses att frågan om en allmän förfarandelagstiftning står inför sin lösning på sätt utskottet förutsatte. D en starkt begränsade lagprodukt som är aktuell kan inte uppfattas som ett rimligt slutresultat av det kvartssekellånga utredningsarbetet. Fortsatta ansträngningar på detta område är oundgängliga. Den aviserade rättshjälpsreformen kommer inte heller att genomföras inom den tid som utskottet förutsatte. Därem ot är en utbyggnad av kammarrättsorganisationen aktuell. Detta förslag får naturligtvis sakprövas då det fram lagts, men det kan redan nu sägas, att man kan ifrågasätta om inte de rätt dryga utgifter denna reform kostar borde läggas ned på någon annan del av det administrativa rättsskyddets vidsträckta område. Något som saknas är också en avvägning av reformbehovet i fråga om det preventiva rättsskyddet och reformbehovet i fråga om det korrektiva rättsskyddet. En fråga av hög angelägenhetsgrad är t. ex. förstärkning av förvaltningsutbildningen, främ st genom en reform erad juristutbildning, som bättre tillgodoser förvaltningens behov, och en lösning av socialhögskolornas problem med rekrytering av lärare i förvaltningsrätt. D et är av vikt att sätta in kostnadskrävande reform er inom förvaltningsorganisationen och inom förvaltningsutbildningen i ett gemensamt handlingsprogram.
Behov av ett samlat, prioriterat handlingsprogram
Vi finner alltså anledning att upprepa vårt krav på ett samlat, prioriterat handlingsprogram på det administrativa rättsskyddets område. H uvudsyftena är två, båda antydda i det föregående. Vi vill skjuta frågorna om den enskildes rättsskydd inom förvaltningen i förgrunden för den rättspolitiska debatten p å ett helt annat sätt än hittills. Intresset för dessa frågor, som är av central betydelse för de enskilda människorna, har varit alltför ringa och ambitionsnivån i reformarbetet alltför låg. Vidare vill vi få till stånd en samlad avvägning och prioritering av de reformfrågor som anmäler sig på det preventiva och på det korrektiva rättsskyddets område. Särskilt är vi angelägna om att fram hålla utbildningsfrågornas vikt och få dem beaktade vid den resursfördelning som måste ske. Med hänsyn till det knappa statsfinansiella utrymme som står till buds är det över huvud av utomordentlig vikt att en samlad överblick skapas över detta vittförgrenade område, så att de resurser som kan tas i anspråk sätts in där behovet är störst. Vad vi syftar till är inte att en utredning skall tillsättas utan i första hand att ett handlingsprogram skall utarbetas och framläggas av regeringen, med beaktande av frågornas vikt och komplexitet. E n övergripande parlamentarisk utredning är naturligtvis en väg för att åstadkomma ett sådant program och ge de aktualiserade frågorna den förgrundsplats i den rättspolitiska debatten som de bör inta. Med hänsyn till att frågorna var för sig är välkända bör emellertid den erforderliga samordningen och prioriteringen kunna nås på ett enklare sätt. Vi vill dock inte m otsätta oss en utredning, om en sådan befinns önskvärd, men vill understryka, att den i så fall bör bedrivas skyndsamt och ges en översiktlig och principiell karaktär, med uppgift att utarbeta riktlinjer för det fram tida reformarbetet.
1* Riksdagen 1971. 4 sami. N r 66
Beslutade reformer och pågående utredningsarbete in. m.
Förvaltningsrättsreformen m. m.
U nder vårriksdagen 1971 fattades beslut om en omfattande förvaltningsrättsreform (prop. 1971: 30, KU 1971: 36, rskr 222). I samband därmed antogs tre nya lagar av central betydelse på den offentliga förvaltningens område, nämligen lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslag (1971: 290) och förvaltningsprocesslag (1971: 291). Dessa innebär att rättskipningen i regeringsrätter och kam m arrätt omorganiseras samt att allmänna förfaranderegler införs för förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Reformen bygger på det utredningsarbete som redovisas i det ovan berörda utlåtandet 1LU 1970: 54 under rubrikerna Förvaltningsförfarandet och Förvaltningsrättskipningens organisation m. m.
Genom den nya lagstiftningen flyttas tyngdpunkten i den domstolsmässiga besvärsprövningen i förvaltningsärenden från regeringsrätten till kam m arrätt. K am m arrätt får ställning av allmän förvaltningsdomstol närmast under regeringsrätten med i stort sett samma målområde som denna. I samband därmed byggs kammarrättsorganisationen ut kraftigt. Kammarrättsavdelningarna skall vara organiserade efter hovrättsmönster med en kammarrättslagman som ordförande och i princip ordinarie kam m arrättsråd som övriga ledamöter.
F ör regeringsrättens del innebär den nya lagstiftningen att domstolen huvudsakligen får ställning av prejudikatinstans. Mål, som fullföljs från kam m arrätt till regeringsrätten, skall prövas av regeringsrätten bara om denna meddelar prövningstillstånd. Tillstånd skall meddelas, om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten eller om det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att resning annars skulle kunna ha beviljats.
Grundläggande regler om förfarandet i mål hos regeringsrätten och kam m arrätt meddelas i förvaltningsprocesslagen. Denna blir tillämplig även hos länsrätt, länsskatterätt och mellankommunala skatterätten. Syftet med lagen är bl. a. att underlätta för den enskilde att själv föra sin talan vid förvaltningsdomstol.
Förfarandet i förvaltningsdomstol skall i princip vara skriftligt. Muntlig förhandling skall kunna ingå i handläggningen, när det kan antas vara till fördel för utredningen. Part får viss möjlighet att påverka frågan huruvida muntlig förhandling skall komma till stånd. Enskild part, som inställer sig vid muntlig förhandling, skall kunna få ersättning av allmänna medel för sin inställelse, om rätten finner att han skäligen bör ersättas för inställelsen.
F ö r förvaltningsdomstol skall gälla uttryckligt förbud att gå utöver vad som har yrkats i målet. Möjlighet skall dock finnas för domstol att utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det föreligger
särskilda skäl och det kan ske utan men för motstående enskilt intresse.
Förvaltningslagen är avsedd att bilda grundvalen för förvaltningsmyndigheternas handläggning av sina ärenden. Lagen syftar främst till att stärka den enskildes rättssäkerhet i hans mellanhavanden med myndigheterna. Vid utformningen av lagen har lagts särskild vikt vid att den skall tillgodose behovet av förfaranderegler i första instans, att reglerna skall vara så enkla och lättillgängliga som möjligt samt att lagen inte får äventyra kravet på snabbhet och effektivitet i förvaltningen.
Förfarandereglerna i förvaltningslagen är uppdelade i två huvudavsnitt. I det första ingår sådana regler som kan tillämpas i stort sett i alla slag av förvaltningsärenden. H it hör bl. a. regler om jäv, enskilds rätt att anlita ombud eller biträde, myndighets skyldighet att vägleda den som har gjort en ofullständig ansökan e. d., myndighets befogenhet att anlita tolk och ordning för anförande av besvär över myndighets beslut. De flesta av reglerna är nya som allmänna föreskrifter betraktade. Några av reglerna, t. ex. reglerna om besvärstid, ersätter däremot nuvarande lagstiftning i ämnet.
Det andra huvudavsnittet i förvaltningslagen innehåller sådana bestämmelser som är av särskild betydelse i ärenden där det är fråga om myndighetsutövning mot enskild, dvs. där myndighet utövar befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jäm förbart förhållande. Sålunda ingår bl. a. bestämmelser om rätt för sökande, klagande eller annan part i ett ärende att tal del av utredningsmaterialet i ärendet, myndighets skyldighet att underrätta part om detta material, parts rätt att muntligen lämna uppgift i ärende, myndighets skyldighet att ange skälen för beslut, varigenom den avgör ärende, och att underrätta part om innehållet i sådant beslut och om vad han skall iaktta vid klagan över beslutet. Samtliga bestämmelser är nya som allmänna regler betraktade.
E tt stort antal konsekvensändringar till lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen genomfördes samtidigt. Ändringarna går bl. a. ut på att i olika specialförfattningar föra in uttryckliga bestämmelser om huruvida besvär skall anföras hos Kungl. Maj:t eller hos förvaltningsdomstol. Som en konsekvens av ett av syftena med förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen — att åstadkomma enhetliga och generellt tillämpliga regler för förfarandet hos förvaltningsmyndigheter resp. hos förvaltningsdomstolar — har vidare de förfaranderegler som nu finns i olika specialförfattningar i stor utsträckning utmönstrats. Avsikten är att arbetet med anpassningen av specialförfattningar till förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen skall fortsätta.
Den nya lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1971, såvitt angår förfaranderegler för länsrätt, länsskatterätt och mellankommunala skat
terätten, samt träder i övrigt i kraft den 1 januari 1972.
I samband med reformen bör ses den tidigare under vårriksdagen beslutade och den 1 juli 1971 i kraft trädda lagen (1971: 52) om skatterätt och länsrätt (prop. 1971: 14, CU 1971:9, rskr 52). Denna lag innebär ett fullföljande för förvaltningsrättskipningens vidkommande av 1970 års riksdagsbeslut om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop. 1970: 103, K U 1970:34, SU 1970: 132). Beteckningen skatterätt används i lagen som en gemensam beteckning på dels länsskatterätterna vilka ersätter prövningsnämnderna, dels den mellankommuala skatterätten vilken ersätter den mellankommunala prövningsnämnden. Länsskatterätt och länsrätt h ar organisatoriskt knutits till länsstyrelsen medan den mellankommunala skatterätten knutits till riksskatteverket. Lagen innehåller bestämmelser om skatterätts och länsrätts kompetensområden, om domförhet, om omröstning samt om ledamöter i skatterätt och länsrätt.
Vid skatterätt skall handläggas i huvudsak de mål som tidigare handlagts vid prövningsnämnd. Länsrätts kompetensområde om fattar vissa av de målgrupper som tidigare handlagts på landskansliet, i huvudsak mål enligt barnavårdslagen och nykterhetsvårdslagen samt körkortsmål. Skatterätt och länsrätt skall bestå av lagfaren ordförande och nämndemän.
I propositionen (1971: 30) med förslag till förvaltningsrättsreform uttalade departementschefen (II, s. 399), att frågorna om det allmännas besvärsrätt och om utsträckt tillämpning av kontradiktoriskt förfarande genom partsrepresentant för det allmänna i förvaltningsärenden bör bli föremål för en samlad bedömning. Departementschefen förklarade att han avser att senare ta ställning till form erna härför. I detta sammanhang bör erinras om att departementschefen i propositionen underströk att förvaltningslagen representerar en minimistandard i fråga om handläggningen av förvaltningsärenden. Efter att ha utvecklat skälen för att förvaltningslagen endast bör behandla sådana frågor som det från rättsskyddssynpunkt framstår som väsentligt att lösa och som har påtaglig praktisk betydelse förklarade departementschefen att det av honom i denna del anförda självfallet inte uteslöt att lagen — sedan erfarenhet vunnits om tillämpningen av den — senare byggdes ut med ytterligare regler. Därvid erinrades om att frågorna om rättshjälp och offentligt biträde åt part övervägdes inom justitiedepartementet och att frågan om offentligt biträde var föremål för särskild utredning.
Förslag till skadeståndslag m. m.
Den 19 mars 1971 beslöt Kungl. Maj:t om remiss till lagrådet av ett förslag till skadeståndslag. Förslaget innehåller bl. a. bestämmelser som avser att reglera frågan om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Enligt förslagets huvudregel i denna del (3 kap. 2 §)
skall staten eller kom m un ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Vissa begränsningar skall dock gälla enligt andra föreslagna bestämmelser. Bl. a. skall ersättningstalan inte få förås med anledning av beslut av Konungen i statsrådet eller riksdagen eller av högsta domstolen, regeringsrätten eller försäkringsdomstolen, om inte beslutet upphävts eller ändrats.
Rättshjälp
Enligt den av statsrådsberedningen upprättade förteckningen över propositioner som avses föreläggas årets riksdag under dess höstsession skall proposition från justitiedepartementet angående rättshjälp avlämnas till riksdagen den 1 december 1971. Remiss till lagrådet av förslag i denna del, bl. a. ett förslag till rättshjälpslag, beslöts av Kungl. Maj:t den 7 september 1971.
Utbildningsfrågor
E tt av huvudmotiven för tillkomsten av 1968 års utbildningsutredning (U 68) var behovet av en planering över de organisatoriska gränser som f. n. finns inom den eftergymnasiala utbildningen. I U 68:s arbete prövas möjligheten att dela in den eftergymnasiala utbildningen i sektorer efter bl. a. yrkesinriktning. Inom varje sektor tänks utbildningen organiserad p å utbildningslinjer för skilda ändamål. U 68 har tillkallat en expertgrupp med uppgift att utarbeta konkreta förslag för sektorn för administrativa och ekonomiska yrken. Denna grupp behandlar bl. a. utbildning som i dag ges vid samhällsvetenskaplig och juridisk fakultet och vid socialhögskolornas förvaltningslinje. Gruppen h ar i en promemoria analyserat den nuvarande utbildningen på detta område. U 68 h ar därefter tillsatt en särskild arbetsgrupp för a tt överväga studieorganisationen för juristutbildningen m. m. Gruppen skall bl. a. ta upp frågan om utbildningen behöver differentieras, t. ex. för dels rättsvårdande uppgifter, dels allmänna förvaltningsuppgifter. G ruppen skall också undersöka behovet av juridiska inslag i utbildning av huvudsakligen annan inriktning. I avvaktan på resultatet av arbetet inom bl. a. U 68 har universitetskanslersämbetet ansett det angeläget att den nuvarande juristutbildningen i vissa mer begränsade avseenden överses. H ärför har ämbetet tillsatt en arbetsgrupp. Dess förslag skall i stort sett kunna genomföras inom ramen för nu gällande bestämmelser. Även i andra sammanhang är frågor rörande juristutbildningen för närvarande föremål för uppm ärksamhet. Enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 23 januari 1970 tillkallades 1970 års socionomutbildningsberedning (U 1970: 57). Till beredningens
uppgifter hörde bl. a. att överväga åtgärder som kunde underlätta lärarrekryteringen, särskilt i ämnen i vilka man med nuvarande behörighetsmall har svårt att finna lämpliga lärare. Dit hör socialhögskolornas tjänster för lärare i rättskunskap. I denna del avgav utredningen i maj 1971 förslag, som för närvarande övervägs inom utbildningsdepartementet.
Utskottet
I motionen begärs att riksdagen skall anhålla hos regeringen att ett samlat, prioriterat handlingsprogram skall utarbetas för reformer i syfte att förstärka den enskildes rättsskydd inom förvaltningen. Motionen ansluter till motionerna I: 391 och II: 438 vid 1970 års riksdag. Dessa m otioner, som behandlades under höstsessionen, avstyrktes av första lagutskottet med hänvisning till att flera av de mest betydelsefulla frågorna på området för det administrativa rättsskyddet skulle komma att prövas av riksdagen inom en nära framtid och att åtskilliga utredningar pågick av betydelse för rättsskyddet. I enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagen motionerna.
Sedan förevarande motion väcktes, har riksdagen fattat beslut om en omfattande förvaltningsrättsreform. Denna avser såväl en väsentlig omorganisation av förvaltningsrättskipningen som införande av allmänna förfaranderegler för förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter. I samband med reformförslagets framläggande aviserade departementschefen ett fortsatt utredningsarbete beträffande vissa betydelsefulla förfarandefrågor, som fortfarande kvarstod som oreglerade. U nder innevarande session väntas ett förslag tilli rättshjälpsreform komma att underställas riksdagen. Till lagrådet har tidigare i år remitterats ett fö rslag till skadeståndslag, som bl. a. avser att reglera frågan om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning. Proposition i frågan kan väntas till nästa års riksdag. Vidare pågår ett omfattande u tredningsarbete som tar sikte på skilda områden av intresse i förevarande sammanhang. Bl. a. är utbildningsfrågorna föremål för betydande uppmärksamhet.
Omorganisation av förvaltningsrättskipningen har således nyligen beslutats av statsmakterna. Ytterligare reformförslag i syfte att öka den enskildes rättssäkerhet väntas komma under riksdagens prövning inom en nära framtid. I detta läge finner utskottet det inte vara påkallat med ett sådant initiativ från riksdagens sida, som begärs i motionen. Utskottet hemställer därför
att riksdagen avslår motionen 1971: 532.
Stockholm den 16 november 1971
På konstitutionsutskottets vägnar GEORG PETTERSSON
Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson (s), Nelander (fp), Henningsson* (s), fru Thunvall* (s), herrar Boo (c), Mossberg (s), Pettersson i örebro (c), W erner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Karlsson i Malung* (s), Fiskesjö (c), Schött (m), Molin (fp) och Wictorsson (s). * Ej närvarande vid justeringen.
Särskilt yttrande
av herrar Boo, Pettersson i Örebro och Fiskesjö (alla c):
Vi delar helt den mening, som uttalas i motionen, att ett samlat, prioriterat handlingsprogram bör ligga till grund för reformarbetet på det viktiga område det här gäller. I dagens läge är emellertid att beakta, att förslag till en rättshjälpsreform är att vänta inom några veckor och att ett förslag till en skadeståndslag kan förväntas till nästa riksdag. Båda dessa reformer är av stor betydelse och kräver inte oväsentliga kostnader. I avvaktan på att dessa förslag lagts fram har vi ansett oss kunna för närvarande avstå från att reservera oss för en sådan fram ställning till regeringen, som avses i motionen.