Skogsråvarumarknaden
Näringsutskottets betänkande 1989/90: NU 10
Skogsråvarumarknaden
1989/90
NU10
Ärendet
I detta betänkande behandlas tre motioner som rör skogsråvarumarknaden. I två av motionerna krävs att lagen (1987:588) om träfiberråvara skall upphävas. Den tredje går ut på en översyn av prisbildningen på skogsråvarumarknaden och av konkurrenslagens (1982:729) tillämpning på denna marknad.
Sammanfattning
Utskottet avstyrker de tre motionerna med hänvisning till att de frågor som tas upp för närvarande är föremål för utredning och beredning inom regeringskansliet och de aktuella myndigheterna. I en reservation (m, fp, c) begärs att träfiberlagen skall upphävas; råvarutillförseln bör styras genom fri prisbildning, hävdas det. Lagens negativa effekter är redan i dag uppenbara, anför reservanterna.
Motionerna
Yrkanden
De motioner som behandlas här är följande:
1988/89:N259 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari — med motivering i motion 1988/89:Jo310 — yrkas att riksdagen avskaffar lagen om träfiberråvara.
1988/89:N334 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) vari — med motivering i motion 1988/89:Jo317 — yrkas att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
1988/89:N372 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandet (2)
— med motivering i motion 1988/89:Jo324 — att riksdagen av regeringen begär en översyn av prisbildningen inom marknaden för skogsråvara och tillämpningen av lagen om kartell- och monopolbildning på denna marknad.
1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 10
Motivering
1989/90: NU 10
De åberopade huvudmotionerna — av vilka 1988/89:Jo310 (fp) är en partimotion — behandlar olika frågor inom skogspolitiken.
Beträffande skogsindustrins råvaruförsörjning uttalas i motionerna från moderata samlingspartiet och folkpartiet att denna bäst tillgodoses på en fri marknad utan inblandning från statens sida. Riksdagen föreslås därför upphäva lagen om träfiberråvara, som innehåller bestämmelser om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns träfiberanvändning. I motion 1988/89:Jo317 (m) sägs att lagen i en tid med balans eller överskott på skogsråvarumarknaden är till nackdel och kan komma att förhindra en ekonomiskt riktig utveckling inom skogsnäringen. Motionärerna menar att de människor som arbetar inom skogsbruket och skogsindustrin kan bättre än statliga planeringsorgan bedöma möjligheterna till råvaruförsörjning. Enligt motion 1988/89:Jo310 (fp) bör fördelningen av skogsråvaran avgöras på marknaden genom samspelet mellan tillgång och efterfrågan vid fri prisbildning. Endast så kan risken för onödiga resursuppoffringar och välfärdsförluster undvikas. Motionärerna anser också att ett avskaffande av lagen om träfiberråvara skulle ge biobränslena en bättre chans.
Beträffande prisbildningen på skogsråvarumarknaden hävdas i motion 1988/89:Jo324 (c) att den är negativ för samhället och skogsägarna. Motionärerna misstänker kartellbildning hos de stora köpargrupperna och pekar på flera anmärkningsvärda förhållanden som tyder på att dessa misstankar inte helt saknar grund; skogsindustrin importerar råvara till ett pris som överstiger det inhemska, och den regionala fördelningen av köparna ger intryck av att prisbildningsmekanismerna inte fungerar tillfredsställande.
Uppgifter i anslutning till motionerna
Lagen om träfiberråvara
Lagen (1987:588) om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1986/87:105, NU 1986/87:40). Lagen innehåller bestämmelser om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns träfiberanvändning. Med bränslesektorn avses här eldningsanläggningar och anläggningar för framställning av träfiberbränsle. Liknande provningsföreskrifter fanns tidigare i 136 a § byggnadslagen (1947:385).
Träfiberlagen innebär vissa begränsningar av prövningspliktens omfattning jämfört med tidigare bestämmelser. Den nuvarande prövningsplikten gäller (2 §) för rundvirke och sådana råvaror som härrör från rundvirke. Prövningsplikten har också begränsats för skogsindustrin till att avse (3 §) anläggningar som årligen förbrukar minst 200 000 m! fast mått träfiberråvara. För bränslesektorn gäller prövningsplikten, liksom tidigare, användning om minst 10 000 m’ fast mått per år.
2 Begränsningarna i lagens räckvidd har medfört att antalet prövningsärenden har minskat kraftigt. Sedan lagens tillkomst den 1 juli 1987 har ca 25 ansökningar behandlats. Antalet ärenden är jämnt fördelat mellan skogsindustrin, för vilken beslut fettas av regeringen, och bränslesektorn, för vilken beslut fettas av statens industriverk (SIND). Inga ansökningar har avslagits. Hos industridepartementet finns det ett förslag från Sågverkens råvaruförening om en ytterligare begränsning av träfiberlagen, innebärande att spån för eldning i anläggningar i Norrland och Götaland skall undantas från prövningsplikten.
I samband med träfiberlagens tillkomst framlade SIND och skogsstyrelsen ett gemensamt förslag om att det i stället för en lagstadgad prövningsplikt skulle införas en anmälningsplikt.
I en bilaga (nr 8) till långtidsutredningen 1990 (LU 90) — Skogsnäringen: Miljöfrågor, avreglering, framtidsutsikter, författad av Lars Hultkrantz och Sören Wibe, institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet — görs en genomgång av en rad olika frågor avseende skogsbruket och skogsindustrin. (LU 90 utarbetas inom finansdepartementet, men ansvaret för bilagorna och de bedömningar de innehåller vilar på resp. författare.) I bilagan konstateras beträffande träfiberlagen att den analys som har gjorts leder till den kategoriska slutsatsen att lagen innebär flera nackdelar men inga fördelar. Lagen kan, enligt författarna, utan förlust ersättas med ett anmälningsförfarande som innebär att större kapacitetsförändringar som påverkar den totala virkesförbrukningen i en region offentliggörs.
Prisbildningen på skogsråvarumarknaden
Marknaden för skogsråvara karakteriseras av att säljarna är många och köparna fa. De större skogsbolagen har gått samman i inköpsbolag eller i norra Sverige i en inköpskartell i syfte att samordna sina inköp. En inköpskartell är en överenskommelse om priser och volymer, medan man i ett inköpsbolag bedriver ett mera långtgående samarbete. Ett inköpsbolag drivs i aktiebolagsform och ägs av de olika medlemsbolagen. Allt virke som avverkas och importeras samlas upp i en gemensam pott hos inköpsbolaget, varefter fördelning sker enligt ett kvotsystem. Man anser sig genom samarbete av detta slag kunna effektivisera administrationen och vinna fördelar genom att undvika korstransporter m.m. Det finns fyra inköpsbolag och en inköpskartell. De fyra in köpsbo lagen, lokaliserade i södra och mellersta Sverige, är Sydved, Västved, Billerud Virke och Industriskog. I norra Sverige finns inköpskartellen Nordsveriges Virkesköpare. Inköpsbolagen och inköpskartellen är registrerade i kartellregistret hos statens pris- och konkurrensverk (SPK).
Lagen om konkurrensbegränsning (1982:729) har i sin tillämpning tillåtit inköpskarteller men inte säljarkarteller. Detta sammanhänger med att lagen främst tar sikte på konsumentintresset. Konkurrensutredningen (1989:12), som tillsattes våren 1989, har bl.a. till uppgift att utvärdera om konkurrenslagen är effektiv och att vid behov föreslå ändringar i nuvarande regler, t.ex. genom att flera direkta förbudsbe -
1989/90: NU 10
stämmelser införs i lagen. Även de nu gällande förbuden skall ses över. SPK gör på uppdrag av konkurrensutredningen specialstudier på ett fyrtiotal områden. Beträffande skogsindustrin görs specialstudier avseende pappersmassa och papper; däremot omfattas inte skogsråvaran av någon specialstudie.
SPK skall enligt sin instruktion främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringsliv och offentlig verksamhet. Verket skall särskilt bevaka och analysera konkurrensförhållanden och prisbildning inom de varu- och tjänsteområden som är av stor betydelse för konsumenterna eller där konkurrensen inte är effektiv. Verket skall också underrätta regeringen om förändrade pris- och konkurrensförhållanden som kan komma i konflikt med övergripande samhällsekonomiska mål. Mot bakgrund av skogsindustrins betydelse i svenskt näringsliv har SPK de senaste tre åren gett ut rapporter om skogsindustrins utveckling. Den senaste, Skogsindustrin 1988 (R 1989:5), utgavs i april 1989. Beträffande inköpskartellerna har SPK inga indikationer på att de skulle vara skadliga för marknadens funktionssätt.
I den tidigare nämnda bilagan till långtidsutredningen 1990, Skogsnäringen, konstateras att skogsindustrin som virkesköpare har haft stor fördel av den fria internationella handeln med virke. Författarna finner det därför anmärkningsvärt att den har tillåtits begränsa konkurrensen på virkesmarknaden, bl.a. genom ett "hemmamarknadsskydd" riktat mot svenska skogsägares möjlighet att sälja virke till köpare i Norge och Finland. Inköpskartellerna ger, i den utsträckning de förmår att genomdriva en kartellpolitik, skadliga samhällsekonomiska verkningar. De är därmed, enligt författarnas bedömning, inte förenliga med den existerande konkurrenslagstiftningen.
Inom regeringskansliet finns sedan år 1986 en interdepartemental samordningsgrupp för skogsfrågor, med statssekreteraren i jordbruksdepartementet som ordförande. Den har till uppgift att följa utvecklingen inom skogsbruket och skogsindustrin. I kontakt med virkesmarknadens parter analyseras och diskuteras bl.a. olika avverkningsbefrämjande åtgärder.
På uppdrag av den interdepartementala arbetsgruppen har en utredning avseende konkurrensen på virkesmarknaden genomförts vid institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet (Ulrika Bergfors, Mats Bergman, Lars Hultkrantz: Konkurrensen på den svenska virkesmarknaden, januari 1989). Utredarna har undersökt förekomsten och storleken av effekter av begränsad konkurrens på virkesförsörjning, priser och inkomster. Beträffande kartellbildning dras slutsatsen att åtgärder som främjar och förstärker konkurrensinslagen på virkesmarknaden är önskvärda. De rättsregler som gäller för säljarkarteller bör tillämpas även på virkesmarknadens inköpskarteller, anförs det. Konkurrenshinder som utestänger vissa aktörer, t.ex. avtal om hemmamarknadsskydd eller begränsning av sågverkens rätt och möjligheter att agera på rotpostmarknaden, bygga upp egna avverkningsorganisationer, etc. bör bekämpas. Statliga etableringsregleringar bör inte
1989/90: NU 10
införas eller förstärkas. Vidare anser utredarna att det är önskvärt att handel främjas på avsnitt där virkesmarknaden är "tunn", dvs. där antalet köpare är litet.
Näringsfrihetsombudsmannen (NO) genomför för närvarande en utredning om konkurrensen på virkesmarknaden och virkesinköpskartellernas funktionssätt. Utredningen görs på NO:s initiativ mot bakgrund av anmälningar. Material hämtas in från de olika intressenterna. I början av december 1989 beräknas utredningen vara klar och NO:s ställningstagande till om frågan skall drivas vidare föreligga.
Tidigare riksdagsbehandling
Vid riksdagsbehandlingen år 1987 av regeringens förslag till lag om träfiberråvara reserverade sig de borgerliga partiernas företrädare och yrkade avslag på propositionen. Motiveringen var att det inte ansågs behövas någon reglering av träfiberråvarans användning utan att marknadskrafterna fritt borde få styra.
Under allmänna motionstiden år 1988 väcktes motioner liknande de nu aktuella. Från moderata samlingspartiets och folkpartiets sida hävdades att skogsindustrins råvaruförsörjning borde styras av marknadskrafterna och inte genom en central reglering. Centerpartiet grundade sitt yrkande om att lagen skulle avskaffas på energipolitiska skäl
— möjligheterna att öka den fastbränslebaserade energiproduktionen borde inte försämras. Näringsutskottet avstyrkte (NU 1987/88:17) motionerna — som avslogs av riksdagen — med hänvisning till att det inte hade framkommit något skäl till förändrat ställningstagande sedan lagens tillkomst. En reglering av träfiberråvarans användning ansågs nödvändig. I en reservation (m, fp, c) begärdes att lagen skulle upphävas.
Utskottet
Lagen (1987:588) om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987. Den innehåller bestämmelser om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns träfiberanvändning. Under de närmare två och ett halvt år som lagen har varit i kraft har ca 25 ansökningar behandlats. Ingen ansökan har avslagits.
I motionerna 1988/89:N334 (m) och 1988/89:N259 (fp) hävdas att träfiberlagen har ogynnsam verkan och därför bör upphävas.
Enligt vad utskottet har erfarit planeras nu inom industridepartementet en allmän översyn av träfiberlagen. Vidare avser enligt uppgift statens industriverk att i en skrivelse till regeringen föreslå att prövningen enligt lagen om träfiberråvara ersätts av en anmälningsplikt. Anmälningsplikten skulle vara kopplad till möjligheter för regeringen att vidta åtgärder i de fall det bedöms nödvändigt.
1989/90: NU 10
5 Med hänsyn till att en översyn av träfiberlagen planeras inom regeringskansliet anser utskottet att det inte nu finns anledning för riksdagen att ta ställning till frågan huruvida denna lag bör bestå eller avskaffas. Utskottet avstyrker därför de båda nämnda motionerna.
En översyn av prisbildningen på skogsråvarumarknaden och av konkurrenslagens (1982:729) tillämpning på denna marknad begärs i motion 1988/89:N372 (c).
Utskottet vill understryka att en effektiv prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden måste tillmätas stor betydelse. Med hänsyn till marknadens uppbyggnad med fa köpare och många säljare är det särskilt angeläget att uppmärksamhet ägnas pris- och konkurrensförhållandena på marknaden. I detta sammanhang vill utskottet framhålla att de specialstudier som SPK utför på uppdrag av konkurrensutredningen borde kompletteras med en studie avseende skogsråvaran.
Utskottet konstaterar att konkurrensförhållandena på skogsråvarumarknaden för närvarande är föremål för utredning hos NO. När denna utredning är slutförd kommer, enligt vad utskottet har erfarit, den interdepartementala samordningsgruppen för skogsfrågor inom regeringskansliet att ta ställning till hur frågan vidare skall hanteras.
Eftersom frågan om prisbildning och konkurrensförhållanden på skogsråvarumarknaden sålunda är föremål för utredning och överväganden anser utskottet att det inte finns anledning för riksdagen att nu ta något initiativ i denna fråga. Utskottet avstyrker därför motion 1988/89:N372 (c) i här berörd del.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande upphävande av lagen om träfiberråvara
att riksdagen avslår motionerna 1988/89:N259 och 1988/89:N334,
res. (in. fp. c)
2. beträffande prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden att
riksdagen
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört beträffande specialstudie i ämnet, dels avslår motion 1988/89:N372 yrkande 2.
Stockholm den 23 november 1989 På näringsutskottets vägnar
Rune Jonsson
1989/90: NU 10
Närvarande: Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m). Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c), Birgitta Johansson (s), Reynoldh Furustrand
(s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp). Rolf L Nilson (vpk), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s). Mats Lindberg (s), Sven-Ake Nygårds (s), Karin Falkmer (m). Isa Halvarsson (fp), Kjell Ericsson (c) och Barbro Andersson (s).
Reservation
Upphävande av lagen om träfiberråvara (mom. 1)
Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Med hänsyn" och slutar med "nämnda motionerna" bort ha följande lydelse: Utskottet
anser att skogsindustrins och bränslesektorns råvarutillförsel bör styras genom fri prisbildning och inte genom en central reglering. Lagens negativa effekter är redan i dag uppenbara. Riksdagen bör, såsom begärs i motionerna 1988/89:N334 (m) och
1988/89:N259 (fp), med omedelbar verkan upphäva lagen om träfiberråvara.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande upphävande av lagen om träfiberråvara att riksdagen med bifall till motionerna 1988/89:N259 och 1988/89:N334 antar följande:
Förslag till Lag om upphävande av lagen (1987:588) om träfiberråvara
Härigenom föreskrivs att lagen (1987:588) om träfiberråvara skall upphöra att gälla vid utgången av december 1989.
Särskilt yttrande
Upphävande av lagen om träfiberråvara (mom. 1)
Lars Norberg (mp) anför:
Träfiberlagens tillkomst har delvis motiverats av en oro att en alltför stor del av skogsråvaran skulle komma att användas som bränsle. Särskilt under de år i början av 1980-talet då oljepriserna låg på en hög nivå kan detta ha varit en realitet. I dag är det inte fallet. I stället innebär träfiberlagen en låsning som bl.a. leder till att avfall från sågverken körs till sopanläggningar i stället för att användas som bränsle. Det är därför angeläget att regeringen påskyndar översynen av lagen.
1989/90: NU 10
7 Miljöpartiet anser dock inte att staten skall avhända sig ett redskap för att kunna ingripa i användningen av skogsråvaran — en av vårt lands allra största nationella tillgångar. Den politik som hittills har bedrivits på skogsindustrins område kan inte accepteras. Den har på ett otillbörligt sätt gynnat den mest miljöfarliga och energislösande användningen av träråvaran, nämligen massatillverkning. Alltför stort avseende har fästs vid exportinkomster. Andra synpunkter, såsom träindustrins möjligheter att skapa en decentraliserad sysselsättning i inlandet, har tillmätts alltför liten vikt. Oron för att användning av träråvara för energiändamål skulle vara ett stort hot är överdriven. Den fiberråvara som används som bränsle är sådan som varken massaindustrin, spånplattefabrikerna, sågverken eller träförädlingsbranschen efterfrågar. Massatillverkningen bör inte öka; tvärtom är det från energi- och miljösynpunkt lämpligt att framställningen av massa och papper begränsas. Det pågår ett omfattande slöseri med papper både i vårt land och i andra industriländer.
1989/90: NU 10
gotab 99277, Slockholm 1989