Förslag till avgörande av Generaladvokat Rantos - Mål C‑116/20 Avio Lucos

I. Inledning

1. Begäran om förhandsavgörande avser huvudsakligen tolkningen av vissa bestämmelser i förordning (EG) nr 73/2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, samt i förordning (EG) nr 1122/2009, i vilken vissa tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 fastställs.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, SC Avio Lucos SRL (nedan kallat Avio Lucos) och, å andra sidan, Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură – Centrul județean Dolj (myndigheten för jordbruksstöd, nedan kallad APIA – distriktscentret i Dolj) och Agenția de plăți și intervenție pentru agricultură (APIA) – Aparat Central (myndigheten för jordbruksstöd, nedan kallad APIA), angående bland annat ett beslut om återkrav av den enhetliga arealersättning som ursprungligen beviljades till Avio Lucos för regleringsåret 2014.

3. Även om domstolen redan vid flera tillfällen har tolkat förordning nr 73/2009, aktualiserar förevarande mål flera frågor om tolkningen av unionslagstiftningen om direkta stödåtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. I detta mål, som varit föremål för samordnad handläggning med mål C‑176/20, ombeds domstolen i huvudsak att precisera i vilken utsträckning unionsrätten, och i synnerhet förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009, utgör hinder för att det i en nationell lagstiftning, som antagits inom ramen för systemet med enhetlig arealersättning, föreskrivs en skyldighet att styrka rätten att använda eller utnyttja de arealer som avses i ansökan, med beaktande av att en sådan rätt endast beviljas djurägare eller uppfödare för koncession av viss allmän mark. I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen även få klarhet i begreppet jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 2 c i förordning nr 73/2009 och principen om rättskraft.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

4. I skälen 4, 7, 23 och 25 i förordning nr 73/2009 angavs följande:

(”(4) För att kunna se till att jordbruksmark inte läggs ned och för att säkerställa att marken hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, fastställs i förordning (EG) nr 1782/2003 [] en gemenskapsram inom vilken medlemsstaterna ska anta normer med hänsyn till de berörda arealernas särskilda kännetecken, däribland markförhållanden, klimatförhållanden, nuvarande brukningssystem (markanvändning, växtföljd, brukningsmetoder) och jordbrukets struktur. Denna ram bör behållas ….

…

(7) I förordning (EG) nr 1782/2003 erkändes de positiva miljöeffekterna av permanent betesmark. Åtgärderna i den förordningen för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och se till att omvandling till åkermark i stor skala kan undvikas bör bibehållas.

…

(23) Erfarenheterna av tillämpningen av systemet med samlat gårdsstöd visar att frikopplat inkomststöd i flera fall har beviljats stödmottagare vars jordbruksverksamhet endast utgjorde en obetydlig del av deras totala ekonomiska verksamhet eller vars yrkesmässiga verksamhet inte eller endast marginellt utgjordes av jordbruksverksamhet. För att förhindra att inkomststöd inom jordbruket tilldelas sådana stödmottagare och säkerställa att gemenskapsstödet uteslutande används för att tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard, bör medlemsstaterna ges befogenhet att inte bevilja sådana juridiska eller fysiska personer direktstöd i enlighet med denna förordning.

…

(25) I stödsystemen inom den gemensamma jordbrukspolitiken ingår ett direkt inkomststöd i första hand för att upprätthålla en rimlig levnadsstandard bland jordbruksbefolkningen. Detta syfte är nära förknippat med syftet att bevara landsbygdsområdena. För att undvika felaktig användning av gemenskapens medel bör inga stödutbetalningar göras till jordbrukare som på ett konstlat sätt har skapat de förutsättningar som krävs för att få sådant stöd.”

5. I artikel 2 i förordning nr 73/2009, med rubriken ”Definitioner”, anges följande:

”I denna förordning gäller följande definitioner:

a) jordbrukare: en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer, oavsett gruppens eller dess medlemmars juridiska ställning enligt nationell lagstiftning, vars jordbruksföretag ligger inom gemenskapens territorium, enligt artikel 299 i fördraget, och som bedriver jordbruksverksamhet,

b) jordbruksföretag: samtliga produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat,

c) jordbruksverksamhet: produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, och verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i enlighet med artikel 6,

…

h) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark eller permanenta grödor.”

6. Artikel 6.1 i denna förordning hade följande lydelse:

”Medlemsstaterna ska sörja för att all jordbruksmark, i synnerhet mark som inte längre används för produktion, hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Medlemsstaterna ska på nationell och regional nivå fastställa minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden utifrån den ram som fastställs i bilaga III, med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs, däribland jordmån, klimatförhållanden och befintliga jordbrukssystem, markanvändning, växtföljd, jordbruksmetoder och företagsstrukturer. Medlemsstaterna får inte fastställa några minimikrav som inte föreskrivs inom denna ram.

…”

7. Artikel 19.1 i förordningen hade följande lydelse:

”Varje år ska jordbrukaren lämna in en ansökan om direktstöd som i tillämpliga fall innehåller uppgifter om

a) jordbruksföretagets alla jordbruksskiften …,

b) beteckningen på sådana stödrättigheter som har anmälts för aktivering,

c) all övrig information som fastställs genom denna förordning eller av den berörda medlemsstaten.”

8. I artikel 28 i samma förordning, med rubriken ”Minimikrav för erhållande av direktstöd”, föreskrevs följande i punkt 2:

”Från och med 2010 får medlemsstaterna fastställa lämpliga objektiva och icke diskriminerande kriterier för att säkerställa att inga direktutbetalningar beviljas till någon fysisk eller juridisk person vars

a) jordbruksverksamhet endast utgör en obetydlig del av dennes ekonomiska verksamhet, eller

b) vars huvudsakliga mål med verksamheten eller företaget inte är att utöva jordbruksverksamhet.”

9. I artikel 34 i förordning nr 73/2009, med rubriken ”Aktivering av stödrättigheter per stödberättigande hektar”, föreskrevs följande:

”1. Inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd ska jordbrukare beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. Aktiverade stödrättigheter ska ge rätt till utbetalning av de belopp som anges i dem.

2. Med stödberättigande hektar avses följande:

a) Alla jordbruksföretagets jordbruksarealer och arealer planterade med skottskog med kort omloppstid …, som används för jordbruksverksamhet eller, om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet.

…

De stödberättigande hektaren ska uppfylla stödvillkoren under hela kalenderåret utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter.”

10. I artikel 35 i förordningen, med rubriken ”Anmälan av stödberättigande hektar”, föreskrevs följande i punkt 1:

”Jordbrukaren ska uppge vilka skiften som motsvarar de bidragsberättigande hektar som åtföljer varje stödrättighet. Utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter ska jordbrukaren förfoga över dessa skiften vid ett datum som fastställs av medlemsstaten, dock senast det datum som fastställts i medlemsstaten för ändring av stödansökan.”

11. I artikel 124 i nämnda förordning, med rubriken ”Areal enligt systemet för enhetlig arealersättning”, föreskrevs följande:

”1. …

I denna avdelning avses med ’utnyttjad jordbruksareal’ den sammanlagda areal av åkermark, permanent gräsmark, fleråriga grödor och köksträdgårdar som kommissionen har fastställt för statistikändamål.

För [Republiken] Bulgarien och Rumänien ska jordbruksarealen enligt systemet för enhetlig arealersättning vara den del av landets utnyttjade jordbruksareal som hålls i enlighet med god jordbrukshävd, oavsett om den är uppodlad eller ej, vid behov justerad i enlighet med objektiva och icke diskriminerande kriterier som [Republiken] Bulgarien eller Rumänien ska fastställa efter kommissionens godkännande.

2. …

Utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter ska jordbrukaren förfoga över de skiften som avses i första stycket vid ett datum som fastställs av medlemsstaten, dock senast det datum som fastställts i den medlemsstaten för ändring av stödansökan.

Den minsta stödberättigande areal per jordbruksföretag för vilken stöd kan begäras ska vara 0,3 [hektar]. En ny medlemsstat får emellertid, på grundval av objektiva kriterier och efter kommissionens godkännande, besluta att fastställa att den minsta arealen ska vara större, dock högst 1 [hektar].

3. Det ska inte finnas någon skyldighet att producera eller att använda produktionsfaktorerna … .

4. All mark som omfattas av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning ska hållas enligt god jordbrukshävd under goda miljöförhållanden i enlighet med artikel 6.

… ”

B. Rumänsk rätt

1. Lag om uppfödning nr 72/2002

12. I artikel 4 i legea zootehniei nr 72/2002 (lag om uppfödning nr 72/2002) av den 16 januari 2002 föreskrevs följande:

”Med uppfödare avses i denna lag såväl fysiska som juridiska personer som äger de djurarter som anges i artikel 2 och som är registrerade i jordbruksregistret.”

13. Artikel 5.1 i lagen hade följande lydelse:

”Med uppfödning och djurhållning avses den verksamhet som uppfödare, oavsett dess rättsliga ställning, bedriver i syfte att erhålla produkter och djurprodukter.”

2. OUG nr 125/2006

14. Artikel 6.1 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (brådskande regeringsbeslut nr 125/2006 om godkännande av systemet för direktstöd och ett kompletterande nationellt direktstöd till jordbruket från och med år 2007 samt om ändring av artikel 2 i lag nr 36/1991 om jordbruksföretag och andra organisationsformer inom jordbruket), av den 21 december 2006, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, hade följande lydelse:

”Mottagare av direktstöd enligt systemet med enhetlig arealersättning kan vara fysiska och/eller juridiska personer som utnyttjar den jordbruksmark för vilken de ansöker om stöd i egenskap av ägare, upplåtare, koncessionshavare, delägare i intresseorganisationer, arrendatorer eller liknande.”

15. Artikel 7.1 OUG nr 125/2006 hade följande lydelse:

”För att stöd ska beviljas inom ramen för systemet för enhetlig arealersättning krävs att sökanden är registrerad i registret över jordbrukare som förvaltas av Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (myndigheten för jordbruksstöd, Rumänien), att ansökan om stöd lämnas in inom utsatt tid och att följande allmänna villkor är uppfyllda:

a) Sökanden ska utnyttja jordbruksmark med en minsta areal på 1 ha, och skiftet ska ha en areal på minst 0,3 ha, …

…

c) Sökanden ska vid äventyr av straffrättsliga påföljder lämna verkliga, fullständiga och fullt giltiga uppgifter i formuläret för samlad ansökan om arealstöd och i bifogade handlingar, inbegripet förteckningen över arealer,

…

f) Lämna erforderliga handlingar som styrker det legitima nyttjandet av den areal som avses i ansökan.

g) Inom utsatt tid lämna alla de upplysningar som [APIA] begär,

…”

3. RMA nr 246/2008

16. Artikel 5.1 i Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (jordbruks- och landsbygdsutvecklingsministerns förordning nr 246/2008 om fastställande av sättet för genomförande, särskilda villkor och stödkriterier för tillämpningen av systemet för kompletterande nationella direkta utbetalningar inom vegetabiliesektorn och för beviljande av stöd för åtgärder för miljövänligt jordbruk och mindre gynnade områden), av den 23 april 2008, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, hade följande lydelse:

”Handlingar som styrker rättsenlig användning av kommunal permanent betesmark, i enlighet med artikel 7.1 f [OUG nr 125/2006], i dess ändrade och kompletterade lydelse enligt lag nr 139/2007, med senare ändringar och tillägg, utgörs av ägarhandlingar, koncessionsavtal eller hyresavtal som ingåtts mellan lokala råd och uppfödare. Av handlingarna ska framgå den mark som används och det intyg som utfärdats av borgmästaren i enlighet med uppgifterna i jordbruksregistret. Ett avtal som ingås innan denna förordning träder i kraft och som avser användning av kommunal betesmark ska fortsätta att gälla fram till den dag då anspråket upphör att gälla.”

4. Strategin för att organisera verksamheten för att förbättra och uppodla ängsmarkerna

17. I punkt 1 i kapitel VI i strategia privind organizarea activității de îmbunătățire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (strategi om vidtagande av nationella förbättrings- och driftsåtgärder för betesmark på medellång och lång sikt), som antogs genom jordbruks-, livsmedels och skogsbruksministerns, samt ministern för offentlig administrations förordning nr 226/235/2003, vars lydelse har ändrats och kompletterats genom Ordinul ministrului agriculturii si dezvoltării rurale nr 541/2009 (jordbruks- och landsbygdsutvecklingsministerns förordning nr 541/2009), av den 25 augusti 2009, föreskrevs följande:

”Ansvar som åvilar användare av betesmarker

a) För att använda betesmarker som förvaltas av kommunala råd, städer eller kommuner

ska existerande sammanslutningar av djuruppfödare, djuruppfödare, såväl fysiska som juridiska personer, lämna in en ansökan till det lokala rådet, …

b) Användare av betesmarker som ingår koncessionsavtal ska åtminstone uppfylla följande villkor:

De ska vara inskrivna i det nationella företagsregistret,

Garantera en minimibelastning på 0,3 DE [djurenheter]/ha för den mark som ansökan avser,

Lägga fram ett betesprogram i enlighet med bestämmelserna i punkt 8 i kapitel IV för den period då användningen av den betesmark som avses i ansökan återupptas. …”

5. Civilprocesslagen

18. I artikel 430 i Cod procedură civilă (civilprocesslagen), som godkändes genom lag nr 134/2010, föreskrivs följande:

”1). Ett avgörande som helt eller delvis avgör sakfrågan eller avgör en processuell invändning eller annan rättegångsfråga ska, från och med avkunnandet, äga rättskraft i den aktuella frågan.

2). Rättskraften avser domslutet och de överväganden som ligger till grund för detta, inklusive de överväganden som ligger till grund för avgörandet av den omtvistade frågan.

3). Det avgörande varigenom interimistiska åtgärder vidtas vinner inte laga kraft såvitt gäller målet i sak.

4). När avgörandet är föremål för överklagande är rättskraften tillfällig.

5). Det avgörande som överklagas med yrkande om upphävande eller med användning av rättsmedlet revision behåller sin rättskraft fram till dess att ett annat avgörande ersätter det.”

19. I artikel 431 i civilprocesslagen anges följande:

”1). Talan kan inte väckas mot en person två gånger i samma sak, på grundval av samma anmärkningar och samma föremål.

2). Varje part får åberopa rättskraften av ett avgörande i en tidigare tvist, om den har samband med lösningen av det sistnämnda.”

6. OUG nr 34/2013

20. Artikel 2.1 i Ordonanța de urgență a Guvernului nr 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr 18/1991 (brådskande regeringsbeslut nr 34/2013 om organisation, förvaltning och utnyttjande av permanent betesmark och om ändring och komplettering av lag nr 18/1991 om fast egendom), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, hade följande lydelse:

”I detta lagdekret avses med

…

b) betesmarker och ängsmarker – jordbruksarealer som upptagits i ägarhandlingar i denna användningskategori för att framställa foder, gräs och andra örtartade växter för djur, skördade genom slagning eller återvunna genom bete,

c) djurenheter (DE) – standardavtalsenheter som fastställs på grundval av näringsbehoven hos varje djurslag som möjliggör omräkning mellan olika djurkategorier,

d) användare av betesmarker och ängsmarker – uppfödare, såväl fysisk som juridisk person, som är inskriven i det nationella företagsregistret, bedriver de specifika jordbruksverksamheterna i kategorin användning av betesmarker och ängsmarker i enlighet med den statistiska näringsgrensindelningen i Europeiska unionen vad gäller vegetabiliesektorn och animaliesektorn, är rättmätig nyttjanderättshavare av jordbruksarealen och utnyttjar betesmarken genom att antingen låta sina egna djurflockar beta där eller genom att slå den åtminstone en gång om året,

e) det nationella företagsregistret (RNE) – Insamling av elektroniska uppgifter som innehåller identifieringsuppgifter för alla företag i Rumänien …,

f) betesmarksinnehavare – innehavare av äganderätten, andra sakrätter till betesmark eller personer som enligt civilrättslig lagstiftning är ägare eller faktisk innehavare av betesmark,

…”

III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen

21. Avio Lucos är ett bolag som bildats enligt rumänsk rätt och vars huvudverksamhet består i ”stödverksamhet till vegetabiliesektorn”.

22. Under år 2014 lämnade Avio Lucos in bland annat en samlad ansökan om arealstöd för år 2014 som registrerades av APIA - distriktscentret i Dolj för en areal på sammanlagt 341,70 hektar betesmark.

23. För att styrka sin rätt att använda arealen ingav bolaget ett antal handlingar, däribland det koncessionsavtal som hade ingåtts den 28 januari 2013 med Consiliul local Podari (kommunfullmäktige i Podari) om betesmark belägen i denna kommun (nedan kallat koncessionsavtalet). Enligt avtalet hade Avio Lucos rätt att direkt, på egen risk och på eget ansvar, utnyttja de tillgångar som omfattades av koncessionen. Bolaget skulle även säkerställa att arealen utnyttjas som betesmark och betala arrende. Bolaget fick inte tilldela en underkoncession för eller arrendera ut den areal som omfattas av koncessionen.

24. Avio Lucos ingick därefter, den 30 januari 2013, ett samarbets- och deltagandeavtal med fyra fysiska personer, som är djurägare (nedan kallade de fysiska personerna). Enligt avtalet skulle det faktiska utnyttjandet ske på så sätt att de fysiska personerna skulle ställa djur (mjölkkor, får, getter och så vidare) till förfogande, närmare bestämt det i avtalet specificerade antalet djur som dessa ägde, för permanent bete på ovannämnda areal.

25. På grundval av denna samlade ansökan om arealstöd antog APIA - distriktscentret Dolj den 23 oktober 2014 ett beslut om förskottsbetalning enligt systemen för arealstöd för regleringsåret 2014 till förmån för Avio Lucos och, den 9 december 2014, ett beslut om beviljande av en sådan utbetalning med ett sammanlagt belopp på 529340,24 RON (cirka 108000 euro).

26. APIA – distriktscentret i Dolj konstaterade emellertid därefter bland annat att Avio Lucos vid den tidpunkt då det hade ingått koncessionsavtalet inte hade rätt att tilldela koncession för offentligt ägd betesmark eller areal som utgör kommuners privata egendom, eftersom bolaget inte var uppfödare eller djurägare, i strid med tillämplig nationell rätt.

27. Mot bakgrund härav antog APIA – distriktscentret i Dolj ett beslut om att påföra Avio Lucos fleråriga påföljder med ett sammanlagt belopp på 555729,59 RON (cirka 113000 euro). Beslutet har angripits på administrativ väg och överklagats flera gånger av Avio Lucos. Samtliga överklagandena har ogillats. Dessutom har APIA – distriktscentret i Dolj fastställt statskassans fordringar mot Avio Lucos till ett belopp om 529340,24 RON (cirka 108000 euro). Beloppet motsvarar det belopp som tidigare hade betalats ut till Avio Lucos.

28. Avio Lucos överklagade sistnämnda beslut till Tribunalul Dolj (Förstainstansdomstolen i Dolj, Rumänien), som ogillade talan genom dom av den 12 december 2017. Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova, Rumänien) upphävde denna dom och återförvisade målet till Tribunalul Dolj för förnyad prövning, med motiveringen att Tribunalul Dolj inte hade bedömt uppgifter som Avio Lucos åberopat till sitt försvar om åsidosättande av unionsrätten.

29. Eftersom målet på nytt registrerades vid Tribunalul Dolj, ogillade nämnda domstol genom dom av den 25 februari 2018 Avio Lucos talan. Nämnda domstol slog fast att bolaget inte var någon ”jordbrukare” i den mening som avses i artikel 2 a i förordning nr 73/2009, eftersom det endast hade styrkt att det hade tilldelats koncession för den mark för vilken bolaget hade lämnat in en samlad ansökan om arealstöd, utan att bedriva någon jordbruksverksamhet, nämligen uppfödning.

30. Avio Lucos överklagade denna dom till Curtea de Apel Timişoara (Appellationsdomstolen i Timişoara, Rumänien), som är den hänskjutande domstolen. Avio Lucos gjorde bland annat gällande att Tribunalul Dolj (Förstainstansdomstolen i Dolj) inte bedömde stödkriterierna mot bakgrund av unionsrätten, utan enbart mot bakgrund av begrepp i nationell rätt som saknar motsvarighet i unionsrätten. APIA – distriktscentret i Dolj och APIA framställde bland annat invändning om rättskraften av två slutliga domstolsavgöranden från Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova) varigenom Avio Lucos överklaganden av beslutet om fleråriga påföljder ogillades.

31. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida unionsrätten utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet dels att styrka rätten att använda eller utnyttja en jordbruksareal, dels att vara uppfödare eller djurägare för att tilldelas koncession av betesmark i syfte att erhålla ekonomiskt stöd enligt systemen för enhetlig arealersättning. Enligt den hänskjutande domstolen uppkommer dessutom frågan huruvida den verksamhet som i praktiken bedrivs av Avio Lucos omfattas av artikel 2 i förordning nr 73/2009. Den hänskjutande domstolen, som har hänvisat till två slutliga domstolsavgöranden varigenom det gavs avslag på ansökningar om stöd enligt systemet med enhetlig arealersättning för år 2014 eftersom ansökningarna inte uppfyllde kravet enligt den nationella lagstiftningen på framläggande av en giltig handling som styrker rätten att utnyttja eller använda arealen, vill slutligen få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för tillämpningen av principen om rättskraft, som innebär att frågan huruvida nämnda nationella krav är förenligt med den unionslagstiftning som är tillämplig på jordbruksåret 2014 inte kan prövas i en ny tvist som gäller huruvida beslutet om återkrav av de belopp som felaktigt betalades ut till sökanden är rättsenligt.

32. Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Timişoara (Appellationsdomstolen i Timişoara) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:

”1) Utgör den [unions]lagstiftning som är tillämplig på ekonomiskt stöd för jordbruksåret 2014 – närmare bestämt förordning nr 73/2009 och förordning nr 1122/2009 – hinder för att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs en skyldighet att ge in en handling som styrker rätten att använda en areal för att arealrelaterat ekonomiskt stöd ska kunna beviljas?

2) För det fall att ovannämnda [unions]lagstiftning inte utgör hinder för den nationella lagstiftning som avses i den första frågan, utgör [unions]rätten (däribland proportionalitetsprincipen) – i synnerhet om stödmottagaren för att styrka rätten att utnyttja jordbruksarealen har gett in ett koncessionsavtal avseende betesmark (enligt vilket sökanden har rätt att utnyttja betesmarken på egen risk och för egen vinning mot betalning av arrende) – då hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ingåendet av ett sådant koncessionsavtal endast är giltigt om den framtida koncessionshavaren enbart är uppfödare eller djurägare?

3) Omfattar definitionen av jordbruksverksamhet i artikel 2 i förordning [nr 73/2009] den verksamhet som bedrivs av en arealstödmottagare som – efter att ha ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark i syfte att erhålla rätten att utnyttja denna areal och stödrättigheter för jordbruksåret 2014 – ingår ett samarbetsavtal med uppfödare enligt vilket stödmottagaren tillåter djur att beta kostnadsfritt på arealen, men behåller rätten att använda densamma samtidigt som stödmottagaren förpliktar sig att inte hindra betesverksamheten och att genomföra putsning av betesmarken?

4) Utgör unionsrätten hinder för en tolkning av en nationell bestämmelse såsom artikel 431.2 i [civilprocesslagen] angående rättskraften av ett slutligt domstolsavgörande – i det aktuella fallet ett slutligt domstolsavgörande varigenom det gavs avslag på ansökan om stöd eftersom ansökan inte uppfyllde kravet enligt den nationella lagstiftningen på framläggande av en giltig handling som styrker rätten att utnyttja/använda den areal som avses i den arealrelaterade stödansökan för jordbruksåret 2014 (inom ramen för en tvist där det yrkades att beslutet om påförande av fleråriga påföljder skulle ogiltigförklaras) – som innebär att frågan huruvida nämnda nationella krav är förenligt med den unionslagstiftning som är tillämplig på jordbruksåret 2014 inte kan prövas i en ny tvist som gäller huruvida beslutet om återvinning av de belopp som felaktigt betalades ut till sökanden för samma jordbruksår 2014 är rättsenligt, när beslutet grundar sig på samma faktiska omständigheter och samma nationella bestämmelser som var föremål för prövning i det tidigare slutliga domstolsavgörandet?”

33. Skriftliga yttranden har ingetts av Avio Lucos, APIA, den rumänska regeringen, den tyska och den franska regeringen (begränsade till den första frågan), den italienska regeringen (begränsade till de två första frågorna), samt Europeiska kommissionen.

34. Domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i domstolens rättegångsregler beslutat att avgöra målet utan muntlig förhandling. Som en åtgärd för processledning av den 24 februari 2021 ställde domstolen frågor för skriftlig besvarande till Avio Lucos och APIA. Parterna inkom inom utsatt tid med skriftliga yttranden över de frågor som var föremål för dessa åtgärder för processledning.

IV. Bedömning

A. Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till prövning

35. Den rumänska regeringen har för det första gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte är relevant för utgången i det nationella målet och således inte kan tas upp till prövning, med hänsyn till att den hänskjutande domstolen förfogar över uppgifter som gör det möjligt för den att avgöra målet. Vidare har den hänskjutande domstolen i sin begäran inte preciserat vilka andra möjliga tolkningar av artikel 431.2 i civilprocesslagen som ligger bakom dess tvivel rörande bestämmelsens tillämplighet. Slutligen har den hänskjutande domstolen inte förklarat varför det ankommer på den att bedöma huruvida invändningen om rättskraft är välgrundad efter att ha erhållit ett svar från EU-domstolen på de tre första tolkningsfrågorna, trots att dessa frågor skulle sakna föremål om artikel 431.2 i civilprocesslagen är tillämplig i det nationella målet.

36. Jag anser att den rumänska regeringens argument ska underkännas. Det följer nämligen av EU-domstolens fasta praxis att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Härav följer att de frågor som ställts av de nationella domstolarna presumeras vara relevanta och att det endast är möjligt för domstolen att underlåta att besvara dessa frågor om det framgår att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen, om frågan är hypotetisk eller om domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på frågorna.

37. Det är emellertid uppenbart att så inte är fallet i förevarande mål, eftersom den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen har begärt har ett direkt samband med saken i det nationella målet. Vidare är den fråga som uppkommer i det nationella målet inte hypotetisk utan en verklig fråga, eftersom EU-domstolen förfogar över de uppgifter om de faktiska och rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts.

38. Under dessa omständigheter anser jag att tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning.

B. Fråga 1

39. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida den unionslagstiftning som är tillämplig på ekonomiskt stöd för jordbruksåret 2014, särskilt förordningarna nr 73/2009 och 1122/2009, utgör hinder för att det i nationell lagstiftning föreskrivs en skyldighet att ge in en handling som styrker rätten att använda en areal för att ekonomiskt stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning ska kunna beviljas.

40. Inledningsvis vill jag understryka att även om den hänskjutande domstolen i formuleringen av den första frågan hänvisar till förordning nr 1122/2009, nämns denna förordning inte på något sätt i skälen till beslutet om hänskjutande. Under alla omständigheter saknar denna förordning relevans för svaret på denna fråga, eftersom bestämmelserna om stödkriterier avseende systemen för enhetlig arealersättning inte omfattas av förordningens materiella tillämpningsområde. Den första tolkningsfrågan kommer således endast att prövas mot bakgrund av förordning nr 73/2009, som är tillämplig i tiden (ratione temporis) i det nationella målet, och som senare upphävts genom förordning nr 1307/2013.

41. Inledningsvis bör det konstateras att förordning nr 73/2009 inte hänvisar till begreppet nyttjanderätt, såsom föreskrivs i rumänsk rätt. Enligt artikel 34.1 i denna förordning ska jordbrukare nämligen beviljas stöd inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd på grundval av en årlig deklaration, vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar i den medlemsstat där stödrättigheten har tilldelats. För att erhålla detta stöd ska jordbrukaren, enligt artikel 35.1 i nämnda förordning, uppge vilka skiften som motsvarar de bidragsberättigande hektar som åtföljer varje stödrättighet. Utom vid force majeure eller exceptionella omständigheter ska ”jordbrukaren förfoga över dessa skiften vid ett datum som fastställs av medlemsstaten”.

42. Vidare föreskrivs i artikel 124.2 första stycket i förordning nr 73/2009, som återfinns i avdelning V avseende ”[g]enomförandet av direktstöd i de nya medlemsstaterna”, att ”[v]ad avser beviljandet av stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning ska alla jordbruksskiften som uppfyller kriterierna enligt punkt 1 … vara stödberättigande”, det vill säga för Rumänien ”den del av landets utnyttjade jordbruksareal som hölls i enlighet med god jordbrukshävd …, oavsett om den vid denna tidpunkt var uppodlad eller ej, vid behov justerad i enlighet med objektiva och icke diskriminerande kriterier som … [Rumänien] ska fastställa efter kommissionens godkännande”.

43. Enligt artikel 19.1 c i förordning nr 73/2009 ska jordbrukaren slutligen förfoga över de handlingar som medlemsstaten anser nödvändiga och som kan ligga till grund för ansökan om stöd.

44. Härav följer att det i förordning nr 73/2009 inte preciseras hur jordbrukaren ska ”förfoga över” de berörda arealerna i den mening som avses i artikel 35.1 i förordningen och om begreppet ”förfoga över” innebär en ”nyttjanderätt”. I avsaknad av en sådan precisering ska vid tolkningen av denna bestämmelse inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i.

45. Vad för det första gäller lydelsen i artikel 35.1 i förordning nr 73/2009, vill jag påpeka att den omständigheten att en jordbrukare ”förfogar över” en areal i princip innebär att denne kan använda arealen efter eget gottfinnande för att där bedriva sin jordbruksverksamhet eller, med andra ord, att jordbruksarealen i praktiken står till jordbrukarens förfogande.

46. Vad för det andra gäller det sammanhang som artikel 35.1 i förordning nr 73/2009 ingår i, har det i punkt 1 i detta förslag till avgörande erinrats om att stöd enligt systemet med samlat gårdsstöd beviljas jordbrukare vid aktivering av en stödrättighet per ”stödberättigande hektar”. Ett sådant begrepp avser enligt artikel 34.2 a i denna förordning bland annat varje ”jordbruksföretagets jordbruksareal … som används för jordbruksverksamhet”.

47. Dessa begrepp definieras emellertid i sin tur i nämnda förordning. I artikel 2 b, c och h i samma förordning definieras begreppet jordbruksföretag som ”samtliga produktionsenheter som drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat”. Begreppet jordbruksverksamhet definieras som ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, …, och verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden …”. Begreppet jordbruksareal definieras som ”den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark eller permanenta grödor”.

48. Kravet i artikel 2 b i förordning nr 73/2009 avseende begreppet jordbruksföretag på att en produktionsenhet ”drivs” av en jordbrukare innebär inte att jordbrukaren måste ha obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen. Såsom domstolen redan har haft tillfälle att precisera, innebär begreppet användning inte att jordbrukaren har obegränsad förfoganderätt över den berörda arealen när han eller hon använder den för jordbruksändamål. Jordbrukaren måste däremot ha viss självständighet att fatta egna beslut beträffande den berörda arealen för att han eller hon ska kunna utöva sin jordbruksverksamhet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva med beaktande av samtliga omständigheter i målet. Jordbrukaren måste således kunna utöva viss beslutanderätt över hur den berörda arealen ska användas.

49. Denna tolkning utgör en förlängning av domstolens praxis om begreppet jordbruksföretagets jordbruksareal, som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och som ersatts av förordning nr 73/2009, i viken domstolen i huvudsak har slagit fast att de berörda skiftena inte behöver ha ställts till jordbrukarens förfogande genom ett arrendeavtal eller en annan liknande transaktion. Domstolen har bland annat i domen Pontini m.fl. även funnit att artikel 12 i förordning nr 1254/1999 inte kräver att sökanden ger in en giltig juridisk handling som styrker att denne har rätt att använda den aktuella grovfoderarealen för att sökanden ska kunna beviljas stöd. Tvärtom är det den faktiska användningen av grovfoderarealen som utgör ett av de villkor som ska vara uppfyllda för att de aktuella bidragen ska betalas ut. Även om begreppet jordbruksföretag formuleras lite annorlunda i artikel 2 b i förordning nr 73/2009 är begreppet identiskt i sak.

50. Vad för det tredje gäller målen med den aktuella lagstiftningen föreskrivs i artikel 39.1 b FEUF att den gemensamma jordbrukspolitiken ska ha som mål att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar i jordbruket. I detta sammanhang syftar förordningen, i enlighet med skälen 23 och 25 i förordning nr 73/2009, till att undvika att stöd beviljas till stödmottagare som på ett konstlat sätt har skapat de förutsättningar som krävs för att få sådant stöd, vars jordbruksverksamhet endast utgör en obetydlig del av deras totala ekonomiska verksamhet eller vars yrkesmässiga verksamhet inte eller endast marginellt utgörs av jordbruksverksamhet. Mot bakgrund av dessa mål är syftet med stödet enligt det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i nämnda förordning att tillförsäkra de jordbrukare som faktiskt bedriver jordbruksverksamhet en skälig levnadsstandard, vilket innebär att de faktiskt förfogar över en jordbruksareal.

51. Härav följer att vid fastställandet av huruvida en jordbrukare ”förfogar över” en jordbruksareal i den mening som avses i artikel 35.1 i förordning nr 73/2009, framgår det av bestämmelsens lydelse, det sammanhang som bestämmelsen ingår i och de mål som eftersträvas med den att det är den verkliga och faktiska användningen av jordbruksarealen samt jordbrukarens möjlighet att utöva viss beslutanderätt över hur den berörda arealen ska användas som utgör villkor som ska vara uppfyllda för att det aktuella stödet ska betalas ut inom ramen för systemet för enhetlig arealersättning. Unionslagstiftningen ställer emellertid inte några uttryckliga krav på att sökanden ska ge in en handling som styrker användningen av den areal som avses i ansökan för att beviljas ett sådant stöd och anger inte närmare hur medlemsstaterna kan kontrollera om en jordbrukare äger de jordbruksarealer som uppges ingå i jordbruksföretaget.

52. Det är mot bakgrund av dessa överväganden som det ska avgöras huruvida unionsrätten utgör hinder för att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning föreskriver en skyldighet att ge in en giltig juridisk handling som styrker rätten att använda jordbruksarealen för att kunna omfattas av systemet med enhetlig arealersättning.

53. Domstolen har redan haft tillfälle att fastställa det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna har vid prövningen av huruvida villkoren för beviljande av stöd inom ramen för det integrerade administrations- och kontrollsystemet (nedan kallat IAKS) är uppfyllda. I domen Pontini m.fl. erinrade domstolen om att medlemsstaterna har till uppgift att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa ett korrekt genomförande av IAKS och att de bland annat är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av unionen i allmänhet och av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) i synnerhet följer reglerna och verkligen äger rum samt för att förhindra och beivra oegentligheter. Medlemsstaterna har dessutom ett utrymme för skönsmässig bedömning när de genomför de stödordningar som de anser vara nödvändiga för att på ett effektivt sätt förhindra och beivra oegentligheter och bedrägerier.

54. Enligt domstolen har medlemsstaterna därvid ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de avsiktsurkunder och den bevisning som man kan kräva att en stödsökande inkommer med angående de arealer som anges i ansökan. Med beaktande av detta utrymme för skönsmässig bedömning, får medlemsstaterna precisera i den nationella lagstiftningen vilken bevisning som ska ges in till stöd för en stödansökan. Det kan därvid bland annat hänvisas till sedvanan i landet avseende nyttjande och användning av arealer och till vilken dokumentation som ska ges in angående denna användning.

55. Domstolen har emellertid tillagt att detta utrymme för skönsmässig bedömning är begränsat i vissa avseenden. Medlemsstaterna ska – i samband med att de utövar sin skönsmässiga bedömning angående vilken bevisning som ska ges in till stöd för en stödansökan, bland annat beträffande möjligheten att ålägga en stödsökande att ge in en giltig juridisk handling som styrker dennes rätt att använda den areal som anges i ansökan – iaktta de mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen kräver att de medel som genomförs genom en bestämmelse är ägnade att uppnå det eftersträvade målet och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Domstolen har exempelvis slagit fast att medlemsstaterna inte kan kräva någon specifik bevisning, såsom ett arrendeavtal eller ett annat liknande hyresavtal, och att sådan bevisning, i enlighet med principen om avtalsfrihet, kan utgöras av avtal att skiftena ska ställas till förfogande utan att ekonomisk ersättning ska utgå.

56. Det ska således i förevarande fall prövas huruvida de medel som föreskrivs i rumänsk lagstiftning är ägnade att uppnå ett av de mål som eftersträvas med den gemensamma jordbrukspolitiken och huruvida skyldigheten går utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

57. Vad för det första gäller frågan huruvida medlen är ägnade att uppnå de mål som eftersträvas med den gemensamma jordbrukspolitiken, såsom dessa har beskrivits i punkt 50 i förevarande förslag till avgörande, vill jag påpeka att den rumänska regeringen har understrukit att den nationella lagstiftningen syftar till att de flesta djurägarna eller djurhållarna ska få enklare tillträde till betesmarker (som ägs av regionala förvaltningsenheter), men inte de som bedriver jordbruksverksamhet genom förmedling, och att tillförsäkra aktiva jordbrukare en skälig levnadsstandard. En skyldighet att styrka ”nyttjanderätten” till en jordbruksareal kan faktiskt ge en viss försäkran om att målen med den gemensamma jordbrukspolitiken verkligen kommer att uppnås. Till exempel kan framläggandet av en juridisk handling förhindra att stödsökanden på ett otillbörligt sätt kan tillgodoräkna sig annans mark med syftet att kringgå unionslagstiftningen, såsom var fallet i domen Pontini m.fl. Med andra ord skyddar en sådan bestämmelse såväl den rätt som tillkommer de rättmätiga ägarna av deklarerade jordbruksarealer att inte berövas eventuella ekonomiska fördelar av den gemensamma jordbrukspolitiken på ett bedrägligt sätt som unionens finanser mot varje form av bedräglig ansökan som lämnas in utan de rättmätiga ägarnas vetskap för att erhålla förmåner på ett otillbörligt sätt utan att (själv) vara ägare eller nyttjanderättshavare av den berörda marken. Dessutom är kravet på formella handlingar inte specifikt för rumänsk rätt. Såsom den italienska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, krävs det exempelvis enligt den italienska lagstiftningen att stödsökande jordbrukare ska visa upp, som ytterligare bevis på att de äger marken, en lämplig och formell handling som styrker deras nyttjanderätt.

58. I linje härmed anser jag att skyldigheten att inneha en handling för att kunna använda mark är ett lämpligt medel för att uppnå ovannämnda målen, eftersom en sådan skyldighet gör det möjligt att såväl förhindra bedrägerier och skydda de nationella myndigheternas ekonomiska intressen som skydda sökandenas berättigade förväntningar vad gäller deras tillträde till stödordningen.

59. Vad för det andra gäller frågan huruvida den rumänska lagstiftningen är proportionerlig, ska det konstateras att en skyldighet att styrka ”nyttjanderätten” till jordbruksarealen för att kunna omfattas av systemet med enhetlig arealersättning inte alltid är förenlig med målen med den gemensamma jordbrukspolitiken. När jordbruksarealer utnyttjas av jordbrukare på så sätt at de skördas, vilket innebär att jordbrukare kan lägga fram ett annat bevis än en sådan handling för att styrka att arealerna faktiskt har använts regelbundet, kan bevisningen för att ”jordbrukaren förfogar över” arealen i den mening som avses i artikel 35.1 i förordning nr 73/2009 inte enbart grundas på den formella juridiska handling som avser arealen. En sådan handling kan nämligen inte alltid styrka att jordbruksarealen faktiskt och effektivt utnyttjas.

60. Exempelvis kan en person inneha äganderätten till en mark utan att faktiskt använda den för jordbruksverksamhet, och jordbrukare kan faktiskt bedriva jordbruksverksamhet på skiften utan att för den skull inneha någon offentlig juridisk handling. I ett sådant fall medför det stränga kravet på att inneha en juridisk handling att dessa jordbrukare inte omfattas av systemet för enhetlig arealersättning, vilket strider mot målet med den aktuella lagstiftningen. Under sådana omständigheter förefaller kravet på att samtliga sökanden styrker sin rätt att använda den jordbruksareal som de anmäler för att beviljas stöd inte vara förenligt med proportionalitetsprincipen.

61. Slutligen är frågan huruvida avtal som jordbrukare ingår är giltiga, såsom generaladvokaten Mazák i huvudsak har påpekat, av civilrättslig karaktär och besvaras på olika sätt av medlemsstaterna. Bestämmelserna om stödberättigande i medlemsstaterna riskerar därför att inte tolkas enhetligt av medlemsstaterna, om de får tillämpa avtalsrätten för att bevilja arealstöd.

62. Av det ovan anförda anser jag att bevisning i form av en formell juridisk handling som styrker rätten att använda den berörda jordbruksarealen ska betraktas som ett indicium bland många andra som gör det möjligt att försäkra sig om att den som ansöker om enhetlig arealersättning faktiskt och regelbundet utnyttjar de arealer som denne anmäler, snarare än som ett villkor för att kunna omfattas av stödordningen, eller till och med som den enda bevisning som kan styrka att stödsökande faktiskt använder arealen för jordbruksverksamhet.

63. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den första tolkningsfrågan så, att förordning nr 73/2009 inte utgör hinder för att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs en skyldighet att styrka rätten att använda en jordbruksareal för att ekonomiskt stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning ska kunna beviljas, under förutsättning att de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, iakttas.

C. Fråga 2

64. Den andra frågan har ställts för det fall att den första frågan besvaras nekande. Genom denna andra fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida unionsrätten – i synnerhet om stödmottagaren för att styrka rätten att utnyttja jordbruksarealen har gett in ett koncessionsavtal avseende betesmark – utgör hinder för ett nationellt villkor i en nationell lagstiftning enligt vilket ingåendet av ett sådant koncessionsavtal endast är giltigt om den framtida koncessionshavaren är uppfödare eller djurägare.

65. Det ska konstateras att ett sådant villkor i praktiken medför att ingen koncessionshavare av en betesmark som inte är djurägare eller uppfödare kan beviljas ekonomiskt stöd enligt systemet för enhetlig arealersättning. Den hänskjutande domstolen vill med andra ord få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för att begränsa tillträdet till användningen av betesmark till koncessionshavare som är uppfödare eller djurägare.

66. I enlighet med bedömningen i punkt 54 i detta förslag till avgörande har medlemsstaterna, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser i förordning nr 73/2009, ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller de styrkande handlingar och den bevisning som man kan kräva att en stödsökande inkommer med angående de arealer som anges i ansökan. Det ska således prövas huruvida kravet på att vara ”uppfödare eller djurägare” för att kunna ge in en giltig juridisk handling som styrker rätten att använda de arealer som avses i stödansökan är förenligt med de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen.

67. När det gäller det mål som eftersträvas med den aktuella nationella lagstiftningen, vill jag för det första påpeka att den rumänska regeringen, som bakgrund, har angett att jordbruket i Rumänien står inför specifika utmaningar, såsom nedläggning av mark, jordbruksbefolkningens åldrande, det låga antalet unga jordbrukare och det stora antalet små jordbruksföretag, varav en stor procentandel utgörs av delvis självförsörjande jordbruk. Rumäniens val att uppställa krav på att vara djurägare eller uppfödare för att kunna ingå koncessionsavtal avseende betesmark ska således förstås mot bakgrund av dessa särskilda omständigheter, så att bete inte utförs med djur som tillhör tredje man som inte omfattas av systemet med enhetlig arealersättning. Det mer konkreta syftet med denna lagstiftning är nämligen att förhindra att koncessionshavaren av de arealer som anges i ansökan om enhetlig arealersättning, som är mottagaren av detta stöd, inte endast är en ”vardagsrumsjordbrukare” (”couch farmer”), ett begrepp som används av Europeiska revisionsrätten för att beskriva den situation där jordbruksverksamhet i själva verket inte utövas av den som ansöker om stöd, utan av den person som faktiskt låter djur beta på de arealer som anges i ansökan. I sådana fall skulle stödsökande som endast arrenderar ut mark beviljas stöd utan att bedriva den stödberättigade verksamheten.

68. Mot bakgrund av dessa överväganden och den speciella situation som kännetecknar jordbruket i Rumänien anser jag att kravet på att vara ”uppfödare eller djurägare” är motiverat enligt unionsrätten. Även om den rumänska regeringen inte har åberopat artikel 28.2 i förordning nr 73/2009 som rättslig grund, ska det erinras om att enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna ”fastställa lämpliga objektiva och icke-diskriminerande kriterier för att säkerställa att inga direktutbetalningar beviljas till någon fysisk eller juridisk person vars a) jordbruksverksamhet endast utgör en obetydlig del av dennes ekonomiska verksamhet, eller b) vars huvudsakliga mål med verksamheten eller företaget inte är att utöva jordbruksverksamhet”. Denna bestämmelse kan således anses föreskriva sådana ”minimikrav för erhållande av direktstöd”.

69. När det gäller frågan huruvida det aktuella villkoret är proportionerligt, är det visserligen den nationella domstolen som ska tolka och tillämpa den nationella rätten, men jag är benägen att anse att den aktuella lagstiftningen är särskilt sträng, eftersom villkoret de jure förefaller utesluta möjligheten att låta djur som tillhör tredje man beta, även i de fall där de personer som äger betesmarken och som ansöker om stöd utför arbetet. Även om det enligt lagstiftningen i vissa medlemsstater är förbjudet att låta tredje man bedriva betesverksamhet (det vill säga att marken ges i koncession till X, som är stödmottagaren, men betesverksamheten i princip bedrivs av tredje man), består följaktligen den rumänska lagstiftningens särdrag i att det förefaller vara förbjudet att låta djur som tillhör tredje man beta (även om stödsökanden förfogar över en jordbruksareal och faktiskt bedriver betesverksamhet med djur som inte tillhör honom eller henne). Jag anser emellertid att ett sådant undantag strider mot det mål som den rumänska regeringen har fastställt, nämligen att så många djurägare eller djurhållare som möjligt ska få enklare och direkt tillträde till betesmark, bland annat för att uppnå målet att hålla marken i enlighet med god jordbrukshävd, i synnerhet för att undvika att jordbruksmark läggs ned (se punkterna 67 och 74 i förevarande förslag till avgörande). Denna fråga kommer att undersökas närmare i samband med bedömningen av den tredje tolkningsfrågan (se punkterna 77–79 i detta förslag till avgörande).

70. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den andra tolkningsfrågan så, att förordningarna nr 73/2009 och nr 1122/2009 inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett koncessionsavtal som ingåtts för att utnyttja de arealer som angetts i ansökan om enhetlig arealersättning endast är giltigt om den framtida koncessionshavaren är uppfödare eller djurägare, under förutsättning att de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, iakttas. Unionsrätten utgör emellertid hinder för att enhetlig arealersättning endast kan beviljas om detta villkor är uppfyllt.

D. Fråga 3

71. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan, som har ett nära samband med den första och den andra frågan, för att få klarhet i huruvida den verksamhet som bedrivs av ett företag som - efter att ha ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark i syfte att erhålla rätten att utnyttja denna areal och rätten till enhetlig arealersättning - ingår ett samarbetsavtal med uppfödare, omfattas av begreppet jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 2 c i förordning nr 73/2009.

72. Inledningsvis vill jag påpeka att i artikel 2 c i förordning nr 73/2009 avses med jordbruksverksamhet ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, och verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i enlighet med artikel 6”. Såsom framgår av lydelsen av denna definition kan två verksamhetskategorier omfattas av begreppet jordbruksverksamhet i den mening som avses i denna bestämmelse.

73. Den första verksamhetskategorin avser ”produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion”. Jag anser att det i förevarande fall är uppenbart att Avio Lucos verksamhet inte faller under denna verksamhetskategori. Det framgår nämligen av artikel 8 i samarbetsavtalet att djuren alltid har hållits, uppfötts och använts av fysiska personer inom ramen för betesverksamheten och inte av Avio Lucos.

74. Den andra verksamhetskategorin avser ”verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i enlighet med artikel 6” i förordning nr 73/2009, vari det stadgas att ”minimikrav” fastställs på nationell eller regional nivå av medlemsstaterna, ”med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs”. Denna jordbruksverksamhet avser att se till att jordbruksmark inte läggs ned och att säkerställa att marken hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden samt att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark för att undvika att de omvandlas till åkermark i stor skala.

75. Avio Lucos verksamhet förefaller falla under denna andra verksamhetskategori som kan omfattas av begreppet ”jordbruksverksamhet”. Såsom framgår av beslutet om hänskjutande är Avio Lucos enligt artikel 7 i samarbetsavtalet skyldigt att årligen och på egen bekostnad ombesörja putsning av betesmarken, rensning av giftiga gräsarter samt avledning av överskottsvatten från arealen i syfte att säkerställa optimala villkor för att betesmarken ska hållas i god hävd.

76. Däremot förefaller det inte som om samarbetsavtalet kräver att sökanden förfogar över sina egna djur för att säkerställa att marken hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Även om det i artikel 6.1 i förordning nr 73/2009 föreskrivs att det är medlemsstaterna som på nationell eller regional nivå fastställer minimikrav för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden på grundval av den ram som fastställs i bilaga III till denna förordning, med hänsyn till ”särskilda förhållanden i de områden som berörs”, anges i denna bestämmelse att medlemsstaterna inte får fastställa minimikrav som inte föreskrivs inom denna ram.

77. Såsom kommissionen har påpekat, ska jordbrukare, enligt Rumäniens anmälan om genomförandet av minimikraven för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (vad gäller en ansökan för jordbruksåret 2014), göra följande ansträngningar för att tillämpa standarden för minsta djurtäthet och/eller lämpliga system: ”Klippa gräset minst en gång per år och/eller garantera en miniminivå på bete (minst 0,3 djur per hektar) för att hålla marken (permanent betesmark) i god hävd”.

78. Kravet att vara ägare till eller hålla djuren som betar på jordbruksmarken utgör emellertid inte något minimikrav inom denna ram. Om, såsom i förevarande fall, betesmarken hålls i god hävd genom bete, och inte genom slagning, ska jordbrukaren visserligen bedriva betesverksamheten, men inte nödvändigtvis med sina egna djur. Med hänsyn till att det i förevarande fall är ostridigt mellan parterna i det nationella målet att djuren har betat på den aktuella marken och att det inte har bestritts att sökanden har sett till att betesmarken hålls i god hävd, förefaller Avio Lucos, i enlighet med Rumäniens anmälan, faktiskt har bedrivit den jordbruksverksamhet som krävs genom att hålla marken i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

79. En sådan bokstavstolkning är enligt min mening även förenlig med de mål som anges i förordning nr 73/2009, såsom de framgår av bland annat skälen 4 och 7 i förordningen, vilka avser bevarandet av betesmark i god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden som följer av erkännandet av de positiva miljöeffekterna av permanent betesmark. Ett sådant syfte omfattas av det mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som avses i artikel 39.1 a FEUF, vilket bland annat är att höja produktiviteten inom jordbruket genom att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen. Det går emellertid inte att bortse från att den gemensamma jordbrukspolitiken även, och framför allt, syftar till att, såsom det har erinrats om i punkterna–57 i detta förslag till avgörande, tillförsäkra en skälig levnadsstandard för jordbruksbefolkningen. Båda målen förefaller komplettera varandra.

80. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan så, att artikel 2 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att definitionen av jordbruksverksamhet enligt denna artikel omfattar den verksamhet som bedrivs av en mottagare av stöd enligt systemet med enhetlig arealersättning som – efter att ha ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark i syfte att erhålla rätten att utnyttja denna areal och rätten till enhetlig ersättning för jordbruksåret 2014 – ingår ett samarbetsavtal med uppfödare enligt vilket stödmottagaren tillåter djur att beta kostnadsfritt på arealen, men behåller rätten att använda densamma samtidigt som stödmottagaren förpliktar sig att inte hindra betesverksamheten och att genomföra underhåll av betesmarken, såsom putsning, rensning av giftiga gräsarter samt avledning av överskottsvatten så att marken hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs.

E. Fråga 4

81. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i om det är förenligt med unionsrätten med en nationell lagstiftning angående rättskraft av ett slutligt domstolsavgörande – varigenom en nationell domstol, inom ramen för en tvist om lagenligheten av att påföra fleråriga påföljder, gav avslag på ansökan om enhetlig arealersättning på grund av att ansökan inte uppfyllde kravet enligt den nationella lagstiftningen på att styrka rätten att använda den aktuella arealen - som innebär att frågan huruvida nämnda nationella krav är förenliga med unionsrätten inte kan prövas i en ny tvist som gäller huruvida beslutet om återkrav av de belopp som felaktigt betalades ut till sökanden är rättsenligt, när beslutet grundar sig på samma faktiska omständigheter och samma nationella bestämmelser som var föremål för prövning i det tidigare slutliga domstolsavgörandet om lagenligheten av att påföra fleråriga påföljder.

82. Det ska inledningsvis erinras om att principen om rättskraft äger stor betydelse i såväl unionsrätten som de nationella rättsordningarna. För att säkerställa såväl en stabil rättsordning och stabila rättsförhållanden som en god rättskipning är det nämligen viktigt att domstolsavgöranden som vunnit laga kraft efter det att tillgängliga rättsmedel har uttömts eller fristerna för dessa har löpt ut inte längre kan angripas.

83. Enligt unionsrätten är en nationell domstol följaktligen inte skyldig att underlåta att tillämpa nationella processregler som leder till att avgöranden vinner rättskraft, även om ett sådant agerande skulle kunna bringa ett åsidosättande av unionsrätten att upphöra.

84. Eftersom det saknas unionslagstiftning på området bestäms formerna för att genomföra principen om rättskraft av medlemsstaternas nationella rättsordningar enligt principen om medlemsstaternas processuella autonomi. Bestämmelserna får emellertid varken vara mindre förmånliga än dem som gäller liknande nationella situationer (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).

85. Det ska härvid framhållas att domstolen redan slagit fast att varje fall där frågan gäller om en nationell förfarandebestämmelse gör det omöjligt eller orimligt svårt att tillämpa unionsrätten måste bedömas med beaktande av den ställning som denna bestämmelse har inom förfarandet i dess helhet, dess förlopp och dess särdrag vid de olika nationella domstolarna. Ur denna synvinkel finns det anledning att i förekommande fall beakta de principer som det nationella rättssystemet bygger på, som till exempel skyddet för rätten till försvar, principen om rättssäkerhet och principen om ett väl fungerande förfarande.

86. Det ska vidare erinras om att det ankommer på de nationella domstolarna att så långt som möjligt tolka bestämmelser i nationell rätt på ett sådant sätt att bestämmelsernas tillämpning medverkar till unionsrättens genomförande. Det finns även anledning att precisera att kravet på konform tolkning innefattar en skyldighet för de nationella domstolarna, inbegripet de som dömer i sista instans, att i förekommande fall ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med unionsrätten. En nationell domstol kan därför inte med giltig verkan slå fast att den inte kan tolka en nationell bestämmelse i överensstämmelse med unionsrätten enbart av den anledningen att den bestämmelsen har tolkats av andra domstolar på ett sätt som inte är förenligt med unionsrätten eller tillämpas på ett sådant sätt av de behöriga nationella myndigheterna.

87. I förevarande fall uppkommer frågan huruvida det är förenligt med effektivitetsprincipen, såsom den avses i unionsrätten, med en tolkning av principen om rättskraft såsom den som den hänskjutande domstolen har hänvisat till, enligt vilken rättskraften, med avseende på artikel 431.2 i civilprocesslagen, även gäller i de fall där den nya prövningen medför att domstolen måste upprepa eller helt eller delvis motsäga det rättsförhållande som den godtog eller underkände i den tidigare domen.

88. Frågan uppkommer till följd av att det beslut varigenom Avio Lucos påfördes fleråriga påföljder, av liknande skäl som dem som anges i förevarande mål, först har angripits på administrativ väg och därefter inför domstol. Inte i något fall har sökanden vunnit framgång härmed. Samtliga överklagandena har ogillats. Av beslutet om hänskjutande framgår närmare att det nationella målet grundar sig på samma materiella rättsförhållande som det som gav upphov till de slutliga domstolsavgörandena (nämligen att det koncessionsavtal som åberopats i samband med samma ansökan om utbetalning av enhetlig arealersättning för jordbruksåret 2014 är ogiltigt på grund av att koncessionshavaren inte är djurhållare). Under alla omständigheter ankommer det på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida rättskraften hos dessa domar enligt nationell rätt omfattar förevarande mål eller delar av detta och, i förekommande fall, pröva de följder som föreskrivs i nationell rätt.

89. Eftersom föremålet för det tidigare och det nu aktuella avgörandet skiljer sig åt på grund av att de avser olika förvaltningsbeslut, även om de avser identiska faktiska och rättsliga omständigheter, skulle den hänskjutande domstolen emellertid kunna tolka artikel 431.2 i civilprocesslagen med beaktande av att rättskraften, även om den grundar sig på mycket vittgående kriterier, kan göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

90. Det ska således särskilt prövas huruvida ovannämnda tolkning av artikel 431.2 i civilprocesslagen kan vara motiverad i syfte att värna rättssäkerhetsprincipen, med hänsyn till de konsekvenser denna tolkning får för tillämpningen av unionsrätten.

91. I detta avseende konstaterar jag att en sådan vid tillämpning av artikel 431.2 i civilprocesslagen, i den mån de aktuella avgörandena har olika föremål, inte bara skulle omintetgöra möjligheten att ifrågasätta det lagakraftvunna domstolsavgörandet om detta innebär ett åsidosättande av unionsrätten, utan även förhindra ett ifrågasättande av beslutet om återkrav, vilket också skulle kunna innehålla samma överträdelse av unionsrätten. Ännu viktigare är att rättskraften potentiellt kan tillämpas på alla andra förvaltningsbeslut som rör en sökande som inte äger något djur för att bedriva jordbruksverksamhet.

92. En sådan tillämpning av principen om rättskraft skulle följaktligen, för det fall att det slutliga domstolsavgörandet grundade sig på en tolkning av bestämmelser som strider mot unionsrätten, genom att exempelvis ställa ett absolut krav på att den stödsökande ska vara djurhållare, leda till att den felaktiga tillämpningen av dessa bestämmelser upprepas varje gång en koncessionshavare av samma skäl inte omfattas av denna ordning, utan att det är möjligt att rätta till denna felaktiga tolkning.

93. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den fjärde tolkningsfrågan på följande sätt. Unionsrätten ska tolkas så, att en nationell domstol inte är skyldig att underlåta att tillämpa nationella processregler som leder till att domstolsavgöranden vinner laga kraft, även om detta skulle kunna bringa ett åsidosättande av en unionsrättslig bestämmelse att upphöra. Samtidigt får villkoren för att tillämpa principen om rättskraft inte vara utformade på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

V. Förslag till avgörande

94. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Curtea de Apel Timişoara (Appellationsdomstolen i Timişoara, Rumänien) på följande sätt: 1) Rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 utgör inte hinder för att det i den nationella lagstiftningen föreskrivs en skyldighet att styrka rätten att använda en jordbruksareal för att ekonomiskt stöd enligt systemet för en enhetlig arealersättning ska kunna beviljas, under förutsättning att de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, iakttas. 2) Förordning nr 73/2009 utgör inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett koncessionsavtal som ingåtts för att utnyttja de arealer som angetts i ansökan om enhetlig arealersättning endast är giltigt om den framtida koncessionshavaren är uppfödare eller djurägare, under förutsättning att de mål som eftersträvas med unionslagstiftningen och de allmänna principerna i unionsrätten, särskilt proportionalitetsprincipen, iakttas. Unionsrätten utgör emellertid hinder för att enhetlig arealersättning endast kan beviljas om detta villkor är uppfyllt. 3) Artikel 2 i förordning nr 73/2009 ska tolkas så, att definitionen av jordbruksverksamhet enligt denna artikel omfattar den verksamhet som bedrivs av en mottagare av stöd enligt systemet med enhetlig arealersättning som – efter att ha ingått ett koncessionsavtal avseende betesmark i syfte att erhålla rätten att utnyttja denna areal och rätten till enhetlig ersättning för jordbruksåret 2014 – ingår ett samarbetsavtal med uppfödare enligt vilket stödmottagaren tillåter djur att beta kostnadsfritt på arealen, men behåller rätten att använda densamma samtidigt som stödmottagaren förpliktar sig att inte hindra betesverksamheten och att genomföra underhåll av betesmarken, såsom putsning, rensning av giftiga gräsarter samt avledning av överskottsvatten så att marken hålls i enlighet med god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden med hänsyn till särskilda förhållanden i de områden som berörs. 4) Unionsrätten ska tolkas så, att en nationell domstol inte är skyldig att underlåta att tillämpa nationella processregler som leder till att domstolsavgöranden vinner laga kraft, även om detta skulle kunna bringa ett åsidosättande av en unionsrättslig bestämmelse att upphöra. Samtidigt får villkoren för att tillämpa principen om rättskraft inte vara utformade på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.

1 Originalspråk: franska.

2 Rådets förordning av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16).

3 Kommissionens förordning av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65).

4 Medan mål C‑176/20 avser jordbruksproduktionsåret 2015, rör den hänskjutande domstolens frågor huvudsakligen bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009 (EUT L 2013, 347, s. 608, och rättelse i EUT L 130, 2016, s. 23). Förevarande mål avser jordbruksproduktionsåret 2014, på vilket förordning nr 73/2009 är tillämplig. Denna förordning har ersatts av förordning nr 1307/2013.

5 Systemet med enhetlig arealersättning är ett förenklat inkomststödsystem av övergångskaraktär som är avsett för jordbrukare i de nya medlemsstater som anslöt sig till Europeiska unionen den 1 maj 2004 och som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitiken.

6 Rådets förordning av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1).

7 Monitorul Oficial al României nr 235 av den 2 april 2014.

8 Monitorul Oficial al României, del I, nr 1043 av den 21 december 2006, nedan kallad ”OUG nr 125/2006”.

9 Monitorul Oficial al României nr 332 av den 23 april 2008, nedan kallad RMA nr 246/2008.

10 Monitorul Oficial al României nr 423 av den 17 juni 2003.

11 Monitorul Oficial al României nr 640 av den 29 september 2009.

12 Monitorul Oficial al României nr 545 av den 3 augusti 2012.

13 Monitorul Oficial al României nr 267 av den 13 maj 2013 (nedan kallad OUG nr 34/2013).

14 Ursprungligen ingicks koncessionsavtalet för en areal bestående av betesmark på 341,70 hektar, som senare, till följd av ändringen av avtalet av den 25 juni 2015, minskades till 170,36 hektar. Det rör sig om det koncessionsavtal som även är aktuellt i mål C‑176/20.

15 Avio Lucos gjorde gällande att arrendet hade fastställts till ett belopp som nästan motsvarade stödet och att det faktiskt hade utbetalats till den lokala myndigheten.

16 I enlighet med detta avtal skulle Avio Lucos ställa den kommunala arealen till de nämnda personernas förfogande för fritt, permanent och ovillkorligt bete. Tillträdet till betesmarken var inte ”villkorat av att det skulle betalas något belopp eller ges någon annan förmån som motprestation”. Vidare skulle bolaget ”ombesörja årligen och på egen bekostnad putsning av betesmarken, rensning av giftiga gräsarter samt avledning av överskottsvatten från arealen i syfte att säkerställa optimala villkor för att betesmarken skulle hållas i god hävd”. Samma fysiska personer skulle å sin sida ställa sina djur till förfogande för Avio Lucos för permanent bete på den kommunala arealen. Slutligen angavs i avtalet att djuren ställdes till förfogande för Avio Lucos utan att egendomsrätten till dem skulle överlåtas till Avio Lucos. De fysiska personerna skulle förbli djurens rättmätiga ägare.

17 Se fotnot 55 i detta förslag till avgörande.

18 Dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies ( C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkterna 55 och 56 och där angiven rättspraxis).

19 Artikel 58 första stycket i förordning nr 1122/2009 anges i beslutet om hänskjutande som rättslig grund för att påföra Avio Lucos fleråriga påföljder, medan artikel 80 första stycket i förordning nr 73/2009, som avser återkrav av felaktigt utbetalda belopp, endast anges bland de tillämpliga bestämmelserna.

20 Se artikel 1 i förordning nr 1122/2009.

21 I artikel 34.5 i förordning nr 1122/2009 föreskrivs visserligen att ”[o]m en areal används gemensamt, ska de behöriga myndigheterna på ett fiktivt sätt fördela denna areal mellan de enskilda jordbrukarna i förhållande till deras användning av den eller till rätten till sådan användning” (min kursivering). Denna bestämmelse saknar emellertid relevans i det nationella målet.

22 Stödrättigheter tilldelas i enlighet med rådets förordning nr 1782/2003

23 Min kursivering.

24 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkt 58).

25 Min kursivering.

26 Se, för ett liknande resonemang, artikel 124.1 andra stycket i förordning nr 73/2009.

27 Se dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim ( C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 61–63), och dom av den 2 juli 2015, Demmer ( C‑684/13, EU:C:2015:439, punkterna 61–62).

28 I artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, med rubriken ”Användning av stödrättigheter”, föreskrivs att ”[m]ed ”stödberättigande hektar” skall avses alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer beväxta med permanenta grödor, som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet”.

29 Dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim ( C‑61/09, EU:C:2010:606, punkt 54).

30 Dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365) (nedan kallad domen Pontini).

31 I artikel 3 b i rådets förordning (EG) nr 1254/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 160, 1999, s. 21) föreskrevs att med jordbruksföretag avses ”alla produktionsenheter som drivs av producenten och som ligger inom en enda medlemsstats territorium”. I artikel 12.2 b i denna förordning föreskrevs att ”[v]id fastställande av djurtäthetsfaktorn på jordbruksföretaget skall följande beaktas: … b) Grovfoderareal, vilket innebär den areal på företaget som är tillgänglig för uppfödning av nötkreatur och får eller getter under hela kalenderåret ….”

32 Se dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 62 och 70), samt dom av den 2 juli 2015, Demmer ( C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 56 och där angiven rättspraxis).

33 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 69 och 70).

34 Dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 75 och 76).

35 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkt 82).

36 Dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 83 och 86).

37 Dom av den 24 juni 2010, Pontini m.fl. ( C‑375/08, EU:C:2010:365, punkterna 86 och 87).

38 Dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim ( C‑61/09, EU:C:2010:606, punkterna 54 och 55).

39 Utöver de mål för den gemensamma jordbrukspolitiken som nämns i punkt 51 i förevarande förslag till avgörande, har den italienska regeringen angett att en skyldighet att styrka rätten att använda de arealer som avses i ansökan också är ett skyddsmedel för den nationella skattemyndighet som kommer att vara ekonomiskt ansvarig för det fall att de utgifter som bedömts vara olagliga inte erkänns.

40 Den franska regeringen har exempelvis i sitt skriftliga yttrande förklarat att användningen av jordbruksmark i Frankrike fortfarande oftast bygger på muntliga överenskommelser och inte på formell juridisk handling. Kravet på att dessa jordbrukare, som faktiskt använder skiften utan att för det ändamålet inneha någon handling, såsom ett arrendeavtal eller annan ägarhandling, ska kunna styrka sin rätt att använda skiftena skulle leda till att de inte kan beviljas enhetlig arealersättning.

41 Förslag till avgörande av generaladvokaten Mazák i målet Landkreis Bad Dürkheim ( C‑61/09, EU:C:2010:265, punkt 52).

42 Det framgår inte uttryckligen av de handlingar som ingetts till domstolen att kravet på att vara ”uppfödare eller djurägare” även är tillämpligt på sökande som själva äger betesmarken. Se artikel 2 d OUG nr 34/2013, som anges i punkt 20 i detta förslag till avgörande.

43 Som den rumänska regeringen har påpekat, konstaterade Europeiska revisionsrätten, efter en revision som genomfördes mellan den 13 och den 23 september 2011, att ”större delen av betalningarna enligt systemet för enhetlig arealersättning … görs till ett litet antal mycket stora jordbruksföretag, medan många småföretag uppbär stöd med ringa belopp”. Vad gäller referensperioden har Europeiska revisionsrätten preciserat att ”[e]n samlad ansökan inte får underkastas någon särskild administrativ prövning som syftar till att kontrollera huruvida stödsökanden verkligen är jordbrukare, det vill säga om det rör sig om den person som bär den ekonomiska risken för jordbruksverksamhet på den anmälda marken i syfte att beviljas stöd”. Det följer av dessa konstateranden att effekterna av stödet enligt systemet med enhetlig arealersättning hade minskat i Rumänien, eftersom stödet, i stället för att fördelas mellan enskilda jordbrukare, gynnade ägare av storskalig mark som därigenom erhöll en betydande vinst, trots att de inte bedrev någon jordbruksverksamhet i eget namn. Enligt APIA och den rumänska regeringen skulle så vara fallet i förevarande mål, eftersom Avio Lucos åtog sig att ställa marken till uppfödarnas förfogande, medan den permanenta betesmarken faktiskt skulle utnyttjas av de fysiska samarbetspartner som var djurägare. På samma sätt, med hänsyn till den risk som utövandet av verksamheten medför och som även motiverar att de vinster som hänger samman med att en stödordning/en stödåtgärd/arealrelaterat stöd beviljas, bar i förevarande fall endast fysiska personer alla de risker som djuruppfödning medför.

44 Den italienska regeringen har i sitt skriftliga yttrande angett att så är fallet i Italien.

45 Den rumänska regeringen har i detta avseende påpekat att den rumänska lagstiftaren, såvitt gäller det andra fallet, har infört en fakultativ standard för ”djurtäthet och/eller lämpliga betessystem” som godkänts och uttryckligen föreskrivs i bilaga III till förordning nr 73/2009.

46 Se skäl 4 i förordning nr 73/2009.

47 Se skäl 7 i förordning nr 73/2009.

48 Den rumänska regeringen har i sitt skriftliga yttrande angett att den rumänska lagstiftaren hade valt att föreskriva att endast koncessionshavare som är djurägare eller djurhållare får ingå koncessionsavtal avseende betesmark som är offentligt ägd av regionala förvaltningsenheter. Frågan är föremål för den första tolkningsfrågan i mål C‑176/20.

49 Se dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub ( C‑2/08, EU:C:2009:506, punkt 22), dom av den 26 januari 2017, Banco Primus ( C‑421/14, EU:C:2017:60, punkt 46), och dom av den 17 oktober 2018, Klohn ( C‑167/17, EU:C:2018:833, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

50 Se dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub ( C‑2/08, EU:C:2009:506, punkt 23), och dom av den 26 januari 2017, Banco Primus ( C‑421/14, EU:C:2017:60, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

51 Se dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub ( C‑2/08, EU:C:2009:506, punkt 24 och där angiven rättspraxis).

52 Se dom av den 3 september 2009, Fallimento Olimpiclub ( C‑2/08, EU:C:2009:506, punkt 27 och där angiven rättspraxis).

53 Dom av den 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen ( C‑505/14, EU:C:2015:742, punkt 31).

54 Se dom av den 4 mars 2020, Telecom Italia ( C‑34/19, EU:C:2020:148, punkt 61).

55 Detta beslut (2815472/28.12.2015) har överklagats på administrativ väg. Förvaltningsmyndigheten avslog överklagandet genom ett beslut som sedan ogiltigförklarades den 12 maj 2017 av Tribunalul Dolj (Förstainstansdomstolen i Dolj) på grund av bristfällig motivering. APIA överklagade domen till Curtea de Apel Craiova (Appellationsdomstolen i Craiova) som den 11 oktober 2017 upphävde domen och återförvisade målet till Tribunalul Dolj (Förstainstansdomstolen i Dolj). Sistnämnda domstol ogillade talan genom dom av den 24 april 2018. Avio Lucos överklagade detta avgörande, vilket avvisades den 29 oktober 2018. Samma domstol ogillade yrkandet om att en begäran om förhandsavgörande skulle inges till EU-domstolen. Avio Lucos överklagade denna dom, men överklagandet avvisades den 14 februari 2019.