Förslag till avgörande av generaladvokat Norkus – Mål C‑575/24 Vodovody a kanalizace Přerov

I. Inledning

1. Den nu aktuella begäran om förhandsavgörande, som framställts av Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Republiken Tjeckien) enligt artikel 267 FEUF, avser tolkningen av artikel 2 led 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1024 av den 20 juni 2019 om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

2. Begäran har framställts i ett mål mellan bolaget Vodovody a kanalizace Přerov, a.s (nedan kallat klaganden) och Úřad pro ochranu osobních údajů (Myndigheten för skydd av personuppgifter, Republiken Tjeckien) (nedan kallad myndigheten). Tvisten rör en begäran om tillgång till protokoll från sammanträden i klagandens organ. Klaganden avslog begäran med motiveringen att bolaget inte kunde anses vara ett ”informationsskyldigt organ” i den mening som avses i de nationella bestämmelserna. Bestämmelserna, som syftar till att införliva direktiv 2019/1024 med nationell rätt, föreskriver att ”offentliga företag” är skyldiga att lämna ut vissa uppgifter om de uppfyller villkor motsvarande villkoren i artikel 2 led 3 i direktivet. Vad som avses är närmare bestämt villkoren om att offentliga organ ska ha ett ”bestämmande inflytande”. Dessa villkor är föremålet för de två tolkningsfrågor som hänskjutits för förhandsavgörande.

3. Det nu aktuella målet rör allmänhetens tillgång till information, som regleras i nationell rätt, och inte vidareutnyttjande av data i den mening som avses i direktiv 2019/1024, och därmed uppkommer frågan om EU-domstolen är behörig att uttala sig om begreppet offentligt företag. Den omständigheten att den nationella lagstiftaren uttryckligen har använt sig av ett unionsrättsligt begrepp talar i princip för att EU-domstolen har en tolkningsbehörighet. Enligt rättspraxis som utvecklats efter domen Dzodzi kan nämligen förekomsten av ett unionsintresse motivera att begreppet tolkas enhetligt, såvida det finns en funktionell koppling mellan de två aktuella rättsordningarna. Även om allmänhetens tillgång till information i vissa fall kan bana väg för ett vidareutnyttjande av data, är det ändå delvis olika ändamål som eftersträvas med de båda rättsordningar. Dessa aspekter granskas i detta förslag till avgörande, som i enlighet med EU-domstolens begäran främst rör frågan om behörighet.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2014/25

4. Artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG, vilken artikel har rubriken ”Upphandlande myndigheter”, har följande lydelse:

”I detta direktiv avses med upphandlande myndigheter: statliga, regionala eller lokala myndigheter, organ som lyder under offentlig rätt eller sammanslutningar bildade av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana organ.”

5. I artikel 4.2 i direktivet, vilken artikel har rubriken ”Upphandlande enheter”, anges följande:

”Med offentligt företag menas varje företag över vilket en upphandlande myndighet kan utöva ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande till följd av ägarförhållande, finansiellt deltagande eller de regler som styr företaget.

De upphandlande myndigheterna ska anses utöva bestämmande inflytande i följande fall när dessa myndigheter, direkt eller indirekt

a) äger större delen av företagets tecknade kapital,

b) kontrollerar majoriteten av de rösträtter som är knutna till företagets emitterade aktier, eller

c) kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets administrativa, styrande eller övervakande organ.”

2. Direktiv 2019/1024

6. I artikel 1 i direktiv 2019/1024, som har rubriken ”Syfte och tillämpningsområde”, anges följande:

”1. För att främja användningen av öppna data och stimulera innovation inom produkter och tjänster fastställs i detta direktiv en uppsättning minimiregler för vidareutnyttjande, samt praktiska arrangemang för att underlätta vidareutnyttjandet, av:

a) Befintliga handlingar som innehas av medlemsstaternas offentliga myndigheter.

b) Befintliga handlingar som innehas av offentliga företag som …

i) är verksamma inom de områden som definieras i direktiv 2014/25/EU,

c) Forskningsdata, i enlighet med villkoren i artikel 10.

2. Detta direktiv ska inte tillämpas på

…

b) handlingar som innehas av offentliga företag

i) och som framställs utanför ramen för tillhandahållandet av tjänster av allmänt intresse enligt definitionen i lagstiftning eller andra bindande regler i medlemsstaten,

ii) med anknytning till verksamheter som är direkt konkurrensutsatta och som därför, i enlighet med artikel 34 i direktiv 2014/25/EU inte omfattas av upphandlingsreglerna,

…

d) handlingar, såsom känsliga uppgifter, som är undantagna från tillgång enligt medlemsstaternas bestämmelser om tillgång, bland annat med hänsyn till

i) skydd av den nationella säkerheten (det vill säga statens säkerhet), försvaret eller den allmänna säkerheten,

ii) insynsskydd för statistiska uppgifter,

iii) insynsskydd för kommersiella uppgifter (inklusive affärs-, yrkes- eller företagshemligheter),

…

f) handlingar för vilka tillgången omfattas av restriktioner enligt medlemsstaternas bestämmelser om tillgång, bland annat i sådana fall då medborgare eller rättsliga enheter måste visa att de har ett särskilt intresse av att få tillgång till handlingarna,

…

3. Detta direktiv bygger på och påverkar inte unionens och nationella bestämmelser om tillgång.

…

7. [Detta direktiv] reglerar vidareutnyttjande av befintliga handlingar som innehas av offentliga myndigheter och offentliga företag i medlemsstaterna …”

7. Artikel 2 i direktiv 2019/1024, som har rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:

”I detta direktiv avses med

1. offentliga myndigheter: statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentligrättsliga organ eller sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller av ett eller flera sådana offentligrättsliga organ.

2. offentligrättsliga organ: organ som har samtliga följande egenskaper:

a) De har särskilt inrättats för att tillgodose behov av allmänt intresse, som inte är av industriell eller kommersiell karaktär.

b) De är juridiska personer.

c) De finansieras till största delen av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ, eller som står under administrativ tillsyn av sådana myndigheter eller organ; eller de är ett förvaltningsorgan, styrelseorgan eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter eller av andra offentligrättsliga organ.

3. offentligt företag: varje företag verksamt inom de områden som anges i artikel 1.1 b, över vilket de offentliga myndigheterna har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande till följd av ägarförhållande, finansiellt deltagande eller gällande regler. Offentliga myndigheter ska anses utöva bestämmande inflytande när dessa myndigheter, direkt eller indirekt

a) äger majoriteten av företagets tecknade kapital, eller

b) kontrollerar majoriteten av de rösträtter som är knutna till företagets emitterade aktier, eller

c) kan utse mer än halva antalet ledamöter i företagets administrativa, styrande eller övervakande organ.

…

6. handling:

a) allt innehåll, oberoende av medium (papper eller elektronisk form eller i form av ljudinspelningar, bildinspelningar eller audiovisuella inspelningar), eller

b) varje del av sådant innehåll.

…

11. vidareutnyttjande: personers eller rättssubjekts användning av handlingar som innehas av

a) offentliga myndigheter för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket handlingarna framställdes inom den offentliga verksamheten, med undantag för utbyte av handlingar mellan offentliga myndigheter som enbart sker i samband med deras offentliga verksamhet, eller

b) offentliga företag för andra kommersiella eller icke-kommersiella ändamål än det ursprungliga ändamålet att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse för vilket handlingarna framställdes, med undantag för utbyte av handlingar mellan offentliga företag och offentliga myndigheter som enbart sker i samband med offentliga myndigheters offentliga verksamhet.

…”

8. I artikel 4 i direktivet, som har rubriken ”Behandling av begäran om vidareutnyttjande”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 6:

”1. De offentliga myndigheterna ska, på elektronisk väg om detta är möjligt och lämpligt, behandla en begäran om vidareutnyttjande och ge sökanden tillgång till handlingen för vidareutnyttjande eller, om det krävs en licens, färdigställa licenserbjudandet till sökanden inom en rimlig tid som överensstämmer med den tidsfrist som gäller för behandling av en begäran om tillgång till handlingar.

…

6. Följande enheter ska inte behöva efterleva den här artikeln:

a) Offentliga företag.

…”

B. Tjeckisk rätt

9. I 2 § punkt 1 i Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném příku k informacím (lag nr 106/1999 om fri tillgång till information) (nedan kallad lagen om fri tillgång till information) anges följande:

”I denna lag avses med informationsskyldiga organ, vilka är skyldiga att lämna ut information om sin verksamhet, statliga myndigheter, regionala eller lokala myndigheter och organ som lyder under en sådan myndighet samt offentliga institutioner.”

10. I 2a § i samma lag anges följande:

”1. Informationsskyldig är även ett offentligt företag som enligt denna lag är en juridisk person som inte är ett informationsskyldigt organ enligt 2 § punkt 1, och

a) som

1) bedriver sådan verksamhet som avses i lagen om offentlig upphandling,

2) verkar som kollektivtrafikföretag i enlighet med artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 [av den 23 oktober 2007] om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 [(EUT L 315, 2007, s. 1)],

3) verkar som lufttrafikföretag som fullgör allmän trafikplikt enligt artikel 16 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 [av den 24 september 2008] om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen [(EUT L 293, 2008, s. 3)], eller

4) verkar som rederi som fullgör allmän trafikplikt enligt artikel 4 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92 [(av den 7 december 1992)] om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) [(EGT L 364, 1992, s. 7)] och

b) över vilket det informationsskyldiga organ som avses i 2 § punkt 1 har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande till följd av sitt delägande i den juridiska personen eller enligt gällande regler.

2. Villkoret om bestämmande inflytande ska anses vara uppfyllt om det informationsskyldiga organet enligt 2 § punkt 1 direkt eller indirekt

a) äger majoriteten av det offentliga företaget tecknade kapital,

b) kontrollerar majoriteten av de rösträtter som är knutna till det offentliga företagets emitterade aktier, eller

c) kan utse mer än hälften av ledamöterna i det offentliga företagets administrativa, styrande eller övervakande organ.”

11. Republiken Tjeckien införlivade direktiv 2019/1024 med den tjeckiska rättsordningen genom zákon č. 241/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací), ve znění pozdějších předpisů (lag nr 241/2022 om ändring av lag nr 106/1999 om fri tillgång till information, i dess ändrade lydelse, och lag nr 123/1998 om rätten till miljöinformation, i dess ändrade lydelse, och lag nr 130/2002 om främjande av forskning, experimentell utveckling och innovation med offentliga medel och om ändring av vissa därmed sammanhängande lagar (lagen om främjande av forskning, experimentell utveckling och innovation), i dess ändrade lydelse). I motiveringen till lagen anges följande:

”Redan när det första direktivet om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn ([Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/98/EG av den 17 november 2003 (EUT L 345, 2003, s. 90)]) införlivades, valde Republiken Tjeckien en lösning som innebar att vidareutnyttjande av information (som infördes i ett syfte som helt enkelt inte var att möjliggöra allmänhetens kontroll av staten, utan annat utnyttjande – privat eller kommersiellt – av insamlade uppgifter, behandling av dessa uppgifter m.m.) kopplades till utövandet av den politiska rätten till information i den mening som avses i artikel 17.5 i [Republiken Tjeckiens] stadga om de grundläggande rättigheterna (vars centrala del är allmänhetens kontroll av staten, särskilt vad gäller förfogande över egendom). När de informationsskyldiga organen tillämpar lagen om fri tillgång till information har de inte någon verklig och faktisk möjlighet (förutom i vissa undantagsfall som fastställts i rättspraxis) att granska skälen till att informationen begärs eller hur den erhållna informationen avses att behandlas (vilket skulle strida mot de konstitutionella skyddsmekanismerna för den politiska rätten till information). I praktiken är det således i det närmaste omöjligt att faktiskt skilja de två formerna av tillgång åt. Eftersom rätten till information har konstitutionell status bör även ’vanliga’ informationssökande erbjudas samma garantier som de som begär information för vidareutnyttjande i den mening som avses i direktivet, varför det är lämpligt att behålla en enhetlig ordning. En lösning som består i att båda rättsordningarna kopplas samman är alltså den bästa tänkbara för de informationsskyldiga organen och i slutänden för de informationssökande.”

III. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågorna

12. Klaganden är ett aktiebolag bildat enligt tjeckisk rätt som är verksamt inom sektorn för vattenförsörjning och avloppsrening. Bolaget ägs till nästan 100 procent av tjeckiska städer och kommuner, utan att någon aktieägare själv är majoritetsägare.

13. Bolaget har på grundval av lagen om fri tillgång till information mottagit en begäran om information avseende flera protokoll från överläggningar i bolagsorganen.

14. Bolaget bedömde att det inte var skyldigt att lämna ut informationen på grund av att den inte var informationsskyldigt i den mening som avses i lagen om fri tillgång till information och avslog begäran.

15. Ett klagomål mot beslutet lämnades in till myndigheten, som genom beslut av den 7 mars 2023 förpliktade klaganden att behandla begäran om information i enlighet med lagen om fri tillgång till information.

16. Klaganden har överklagat myndighetens beslut till Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag), den hänskjutande domstolen.

17. Den hänskjutande domstolen anser att det ankommer på den, för att målet ska kunna avgöras, att fastställa huruvida klaganden ska betecknas som ett offentligt företag i den mening som avses i artikel 2.1 i lagen om fri tillgång till information.

18. Den hänskjutande domstolen har angett att denna kategori av informationsskyldiga organ infördes i lagen om fri tillgång till information genom en lag om införlivande av direktiv 2019/1024.

19. Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) menar att det nationella målet bland annat rör frågan huruvida det bestämmande inflytandet över företaget måste utövas av ett enda organ eller om det kan utövas av flera offentligrättsliga organ tillsammans, såsom i det nationella målet, lokala och regionala myndigheter.

20. Myndigheten har anfört inför den hänskjutande domstolen att 2a § punkt 1 i lagen om fri tillgång till information ska tolkas i enlighet med direktiv 2019/2014, så att det är tillräckligt att flera offentligrättsliga organ tillsammans äger en majoritet av aktierna i klaganden och därigenom utövar ett bestämmande inflytande.

21. Klaganden har däremot angett att en sådan tolkning inte stöds av direktiv 2019/2014 och att det endast kan fastställas att det är fråga om ett bestämmande inflytande om en av de lokala och regionala myndigheterna ensam är majoritetsägare eller när det inte råder några tvivel om att flera offentligrättsliga organ som gemensamt äger en sådan andel agerar i samförstånd.

22. Under dessa förutsättningar beslutade Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till domstolen:

”1) Ska artikel 2.3 i [direktiv 2019/1024] tolkas så, att även ett företag över vilket flera offentliga myndigheter tillsammans har ett bestämmande inflytande till följd av ägarförhållande, finansiellt deltagande i nämnda företag eller gällande regler, utgör ett offentligt företag?

2) Om den första frågan besvaras jakande, ska det då presumeras att det föreligger ett bestämmande inflytande enligt den angivna bestämmelsen i direktiv 2019/1024 även när flera offentliga myndigheter tillsammans äger majoriteten av företagets tecknade kapital, kontrollerar majoriteten av de rösträtter som är knutna till företagets emitterade aktier eller kan utse mer än hälften av ledamöterna i företagets administrativa, styrande eller övervakande organ, eller ska det även undersökas om dessa offentliga myndigheter faktiskt handlar i samförstånd och har gemensamma intressen?”

IV. Förfarandet vid domstolen

23. Beslutet om hänskjutande av den 23 juli 2024 inkom till domstolens kansli den 28 augusti 2024.

24. Skriftliga yttranden har inkommit från parterna i det nationella målet, den tjeckiska regeringen och från Europeiska kommissionen, inom den frist som föreskrivs i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol.

25. Vid det allmänna sammanträdet den 7 oktober 2025 beslutade domstolen att inte hålla någon muntlig förhandling i enlighet med artikel 76.2 i rättegångsreglerna.

26. Den 21 oktober 2025 skickade domstolen en begäran om klargöranden till den hänskjutande domstolen, vilken besvarades genom en skrivelse av den 12 november 2025.

V. Rättslig bedömning

A. Inledande anmärkningar

1. EU:s politik för öppna data

27. Syftet med direktiv 2019/1024 är att främja vidareutnyttjande och tillgängliggörande av information från den offentliga sektorn i hela Europeiska unionen. Direktivet bygger på principen att data som innehas av offentliga organ utgör en strategisk resurs för den digitala ekonomin, för innovation och för det civila samhället. Genom direktivet införs en harmoniserad rättslig ram i syfte att undanröja hinder för ett vidareutnyttjande av offentlig information och främja den fria rörligheten för sådan information på den inre marknaden.

28. Ett av de grundläggande målen för direktiv 2019/1024 är att harmonisera de tekniska och rättsliga villkoren för tillhandahållande och vidareutnyttjande av offentliga data. I direktivet fastställs gemensamma minimiregler, såsom användning av öppna format, maskinläsbarhet och, i möjligaste mån, kostnadsfritt vidareutnyttjande eller mot en marginalkostnad, i syfte att säkerställa interoperabilitet och effektivt utnyttjande av data. Direktivet reglerar förutsättningarna för vidareutnyttjande, standardiserade licenser och eventuella avgifter och skapar härigenom en ram för utvecklingen av ett europeiskt ekosystem för öppna data.

29. En väsentlig del av direktiv 2019/1024 rör värdefulla dataset, som har stor potential att ge ekonomiska och sociala vinster. Dessa dataset ska göras tillgängliga kostnadsfritt, i standardiserade och maskinläsbara format och, i förekommande fall, via ett applikationsprogrammeringsgränssnitt (API). Kommissionen har till uppgift att närmare ange dessa datakategorier i genomförandeakter. Tillvägagångssättet är avsett att stimulera innovation, särskilt på områdena artificiell intelligens, digitala tjänster och vetenskaplig forskning.

30. Direktiv 2019/1024 ingår slutligen i en övergripande strategi för modernisering av den offentliga förvaltningen och ökad öppenhet. Direktivet lyfter fram den betydelse som öppna data har när det gäller att främja ett demokratiskt deltagande och stärka de offentliga myndigheternas ansvarsskyldighet. Direktivet ger en tydlig och konsekvent rättslig ram som är anpassad till den tekniska utvecklingen och bidrar därigenom till framväxten av en inkluderande och hållbar dataekonomi, samtidigt som det säkerställer en rättvis ram för vidareutnyttjande av offentlig information till förmån för medborgare, företag och forskarsamhället.

2. Medlemsstaternas införlivande av direktiv 2019/1024

31. Direktivet ersatte och moderniserade direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (även kallat PSI‑direktivet). Medlemsstaterna skulle införliva direktiv 2019/1024 med nationell lagstiftning senast den 17 juli 2021. Vid den tidpunkten hade många medlemsstater redan införlivat bestämmelserna, medan andra låg efter. Kommissionen inledde då överträdelseförfaranden mot flera medlemsstater för underlåtenhet att införliva direktivet eller för bristfälligt införlivande. Domstolen fastställde till sist att Konungariket Belgien, Republiken Bulgarien, Republiken Lettland och Konungariket Nederländerna hade gjort sig skyldiga till fördragsbrott och förpliktade dem att betala schablonbelopp.

32. Den nu aktuella tvisten hör inte till ett mål om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, utan ett mål om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, men den ger ändå i någon mån en indikation på hur medlemsstaterna har införlivat direktiv 2019/1024 i sin nationella rättsordning. Några medlemsstater har i likhet med Republiken Tjeckien valt att reglera vidareutnyttjandet av data tillsammans med tillgång till information i ett enda lagstiftningsinstrument, trots att lagstiftningsbefogenheterna på dessa två områden skiljer sig åt och att de mål som eftersträvas med de båda ordningarna endast delvis sammanfaller.

33. Tillgång till information ska, utom när det gäller vissa sektorsspecifika bestämmelser, nämligen regleras i medlemsstaternas rättsordningar, medan vidareutnyttjande av data regleras i unionslagstiftningen, i detta fall i direktiv 2019/1024. I domen i målet HP – Hrvatska pošta slog EU-domstolen följaktligen fast att en ansökan om tillgång till handlingar som innehades av en offentlig myndighet inte omfattades av direktivets tillämpningsområde. Med hänsyn till att EU-domstolen endast är behörig att tolka unionsrätten inom ramen för den behörighet som den har tilldelats, uppkommer i detta sammanhang känsliga frågor om EU-domstolens behörighet när en nationell domstol hänskjuter en fråga om bestämmelser som reglerar tillgången till information.

B. Domstolens behörighet

34. Enligt det förfarande för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det enligt fast rättspraxis uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten.

35. Det följer emellertid också av fast rättspraxis att EU-domstolen, i syfte att pröva sin egen behörighet, ska undersöka de omständigheter som har föranlett den nationella domstolen att begära ett förhandsavgörande. Det är därför följdriktigt att domstolen gör en sådan granskning i ett sådant fall som det nu aktuella, där det finns ett särskilt förhållande mellan unionsrätten och nationell rätt på grund av hur den nationella lagstiftaren har valt att införliva ett direktiv med sin nationella rättsordning.

1. Rättspraxis i fråga om nationell rätt som hänvisar till unionsrätten

36. Det ska i detta hänseende framhållas att den tjeckiska lagstiftaren också har infört en rätt till tillgång till information med avseende på enheter som omfattas av begreppet offentligt företag i den mening som avses i direktiv 2019/1024. Genom denna hänvisning har den tjeckiska lagstiftaren införlivat ett unionsrättsligt begrepp med sin nationella rätt, men tillämpat det på situationer som inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Denna utvidgning medför en överlappning mellan två regelverk som vid första påseendet är skilda från varandra, och förhållandet mellan dessa regelverk kan endast bli fullt begripligt om de bedöms mot bakgrund av det särskilda ändamål som eftersträvas med vart och ett av dem. Jag återkommer till denna fråga längre ned.

37. Domstolens tolkningsbehörighet är i princip strikt begränsad till de bestämmelser i direktiv 2019/1024 som faktiskt har införlivats med nationell rätt och som är relevanta för tvistens lösning. En strikt tolkning av villkoren för mål om förhandsavgörande bör alltså leda till att domstolen inte är behörig att tolka begreppet offentligt företag när detta begrepp enbart används i ett mål som rör nationell lagstiftning om tillgång till information, som i det nu aktuella fallet. I rättspraxis medges emellertid ett undantag när den nationella lagstiftaren frivilligt använder sig av unionsrättsliga begrepp för att reglera ett annat område än det som omfattas av sekundärrätten. Ett unionsintresse av att säkerställa en enhetlig tolkning av dessa begrepp kan i ett sådant sammanhang motivera att en nationell domstol vänder sig till EU-domstolen.

38. Det är just i det perspektivet som den rättspraxis som bygger på domen i målet Dzodzi ska ses, enligt vilken EU-domstolen kan behöva tolka en unionsrättslig bestämmelse som införlivats med den nationella rättsordningen för att förhindra att nationella skillnader äventyrar den harmonisering som eftersträvas på unionsnivå. Denna utvidgade behörighet är emellertid strikt reglerad. En förutsättning är dels att den aktuella bestämmelsen har införlivats med eller integrerats i nationell rätt, dels att det finns ett objektivt unionsintresse av att säkerställa att den tolkas enhetligt. En enkel hänvisning till en begreppsmässig kategori i unionsrätten räcker inte. Det måste styrkas att det finns en funktionell koppling mellan unionsrättens materiella tillämpningsområde och den nationella lagstiftning där orden används.

39. Nämnda rättspraxis är i praktiken tillämplig när en tvist till sin natur faller utanför unionsrättens tillämpningsområde, men den nationella lagstiftning som är i fråga i tvisten innehåller en direkt och ovillkorlig hänvisning till bestämmelser i unionsrätten varvid nämnda funktionella koppling mellan den unionsrättsliga bestämmelsen och nationell rätt uppstår. I ett sådant fall är domstolens behörighet motiverad om det finns en tillräckligt nära koppling mellan den unionsrättsliga bestämmelse som således har gjorts tillämplig och den nationella lagstiftningen, vilket innebär att utgången i målet är beroende av dess tolkning.

40. Domstolens förhållningssätt visar att även när tvisten huvudsakligen omfattas av nationell rätt kan ett frivilligt införlivande av begrepp som hämtats från unionsrätten ge utrymme för domstolen att ingripa, förutsatt att unionsintresset av att säkerställa en enhetlig tolkning tydligt har påvisats. Det ska framhållas att det ligger i såväl EU:s som medlemsstaternas intresse att undvika att ett och samma begrepp ges två olika tolkningar, den ena i samband med genomförandet av unionsrätten och den andra i ett rent nationellt sammanhang. Ett hänskjutande för förhandsavgörande fyller emellertid alltjämt ett strikt funktionellt syfte, i och med att EU-domstolen inte uttalar sig om rent nationella frågor, utan endast om sådana frågor vars tolkning kan påverka den enhetliga tillämpningen av unionsrätten. Detta krav gör det möjligt att förena subsidiaritetsprincipen med behovet av att bevara sekundärrättens effektivitet och enhetlighet.

41. Enligt rättspraxis ska de konkreta omständigheter som gör det möjligt att fastställa att unionsbestämmelserna har blivit tillämpliga genom nationell rätt framgå av begäran om förhandsavgörande eller, åtminstone, av den hänskjutande domstolens svar på en begäran om klargöranden från EU-domstolen. Min bedömning bygger därför huvudsakligen på de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat om den tjeckiska lagstiftningens särdrag. Uppgifter som gör det möjligt att förstå hur den tjeckiska lagstiftaren avsåg att införliva direktiv 2019/1024 med sin nationella rättsordning är särskilt viktiga i detta avseende.

42. Mot den bakgrunden ska jag i det nu aktuella målet undersöka huruvida de villkor som fastställts i nämnda rättspraxis är uppfyllda för att fastställa EU-domstolens behörighet.

2. Tillämpning av rättspraxis om hänvisning till unionsrätten i det nu aktuella målet

a) Införlivande eller integrering av en unionsrättslig bestämmelse i nationell rätt

43. För det första måste en unionsrättslig bestämmelse formellt ha införlivats med eller integrerats i den nationella rättsordningen. Det betyder att den nationella lagstiftaren har använt sig av den berörda unionsbestämmelsen, som ursprungligen omfattades av unionens exklusiva behörighet, antingen i en lag, ett dekret eller något annat nationellt rättsligt instrument.

44. Detta villkor är uppenbarligen uppfyllt i det nu aktuella fallet, eftersom den tjeckiska lagstiftaren som anges ovan har införlivat begreppet offentligt företag, som hämtats från unionslagstiftningen om offentlig upphandling och senare införlivats i direktiv 2019/1024, i lagen om fri tillgång till information. Begreppet får därmed anses ha gjorts tillämpligt i nationell rätt, även om det används inom ett område som vid första påseendet skiljer sig från det som unionslagstiftaren avsåg, det vill säga allmänhetens tillgång till information.

b) En direkt och ovillkorlig hänvisning till bestämmelserna i unionsrätten

45. För det andra krävs enligt rättspraxis att den nationella rätten innehåller en direkt och ovillkorlig hänvisning till de unionsrättsliga bestämmelser vars tolkning efterfrågas, så att ett faktiskt rättslig samband kan fastställas mellan den nationella bestämmelsen och den överstatliga bestämmelsen. Detta krav säkerställer att tillämpningen av den nationella bestämmelsen är strikt underordnad unionsrätten, vilket gör det möjligt för domstolen att bidra till att en enhetlig tolkning av bestämmelsen och förhindra att skillnader uppstår mellan medlemsstaterna.

46. Enligt detta villkor ska EU-domstolen endast uttala sig när det är nödvändigt att den ingriper för att en harmonisering ska säkerställas på unionsnivå, och inte i alla ärenden som rör bestämmelser som härrör från unionsrätten. De kriterier som fastställts i rättspraxis framstår således som hjälpmedel för att identifiera de aktuella fallen. För att begreppen ”direkt hänvisning” och ”ovillkorlig hänvisning” ska tillämpas korrekt i det nu aktuella fallet ska jag först klargöra deras innebörd och räckvidd.

1) Direkt hänvisning

47. Termen ”direkt” ska förstås i den meningen att hänvisningen måste vara uttrycklig och entydig. De egenskaperna förutsätter att den nationella lagstiftningen på ett tillräckligt tydligt sätt uttrycker lagstiftarens avsikt att hänvisa till innehållet i unionsrättens bestämmelser. Hänvisningen till de relevanta unionsbestämmelserna behöver emellertid inte anges uttryckligen i själva texten till den tillämpliga nationella bestämmelsen, förutsatt att den är formulerad på ett tillräckligt precist och otvetydigt sätt.

48. I detta avseende bör det noteras att det anges i 1 § i lagen om fri tillgång till information att man genom denna lag ”införlivar de relevanta bestämmelserna i unionsrätten och fastställer regler om tillhandahållande av information samt villkor för utövandet av rätten till fri tillgång till denna information” (min kursivering). I den första fotnoten förtydligas att de unionsrättsliga bestämmelser som ska införlivas genom lagen i fråga är bestämmelserna i direktiv 2019/1024. Detta har även understrukits av den hänskjutande domstolen i svaret på domstolens begäran om klargörande.

49. Vad närmare bestämt gäller definitionen av ”offentligt företag” i 2 § i den aktuella lagen, har den i allt väsentligt samma innehåll som definitionen i artikel 2.3 i direktiv 2019/1024. Denna överensstämmelse visar sig bland annat i kriteriet avseende det ”bestämmande inflytande” som offentliga myndigheter ska ha över det berörda företaget, ett kriterium vars tolkning utgör själva föremålet för den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande.

50. Enligt den hänskjutande domstolens förklaringar som svar på EU-domstolens begäran om klargöranden beslutade den tjeckiska lagstiftaren medvetet att ”anpassa tillämpningsområdet med avseende på person för lagen om fri tillgång till information till direktivets tillämpningsområde”. Samma sak bekräftas av det förhållandet att de relevanta bestämmelserna och skälen är i det närmaste identiska, liksom av den jämförande tabellen med rubriken ”Förenlighet med unionsrätten” i bilaga till förslaget till lag nr 241/2022.

51. Att den tjeckiska lagstiftaren hade för avsikt att införa en ”direkt” hänvisning till bestämmelserna i direktivet, i den mening som avses i domstolens rättspraxis, bekräftas av förarbetena, av vilka det framgår att lagen om fri tillgång till information redan i sin ursprungliga version syftade till att införliva direktiv 2003/98, det vill säga den tidigare rättsakten. Efter en översyn av nämnda lag gjorde den tjeckiska lagstiftaren bedömningen att det var nödvändigt att genom en ändringslag föra in de anpassningar som gjordes genom direktiv 2019/1024 i syfte att säkerställa kontinuitet och överensstämmelse mellan det nationella regelverket och unionsrätten.

52. Det första villkoret i EU-domstolens praxis ska följaktligen anses vara uppfyllt i det nu aktuella fallet.

2) Ovillkorlig hänvisning

53. Begreppet ovillkorlig måste anses omfatta två olika krav. Begreppet innebär först och främst att de unionsrättsliga bestämmelser det hänvisas till ska vara tillämpliga utan begränsning på den situation som är aktuell i det nationella målet, vilket implicerar att den hänskjutande domstolen inte kan avvika från EU-domstolens tolkning. Tolkning följer av rättspraxis enligt vilken det är viktigt att EU-domstolens dom har bindande verkan i det nationella målet.

54. Det första kravet är uppfyllt i det nu aktuella fallet, med hänsyn till den hänskjutande domstolens klargöranden av vilka det framgår att de relevanta bestämmelserna i direktiv 2019/1024 är tillämpliga utan begränsningar i det nationella målet. Enligt den hänskjutande domstolen har den själv bedömt att den inte kan avvika från den tolkning som domstolen kommer att göra. Det ligger därför i unionens rättsliga intresse att bestämmelserna i unionsrätten tolkas enhetligt, så att tolkningsskillnader undviks i framtiden. Denna angivelse bekräftar att domstolens tolkning av begreppet offentligt företag i det nu aktuella målet kommer att vara bindande för den hänskjutande domstolen, även om det specifikt avser rätten till tillgång.

55. Ordet ovillkorlig innebär också att hänvisningen måste avse hela det sammanhang som den berörda bestämmelsen ingår i eller, mer tekniskt uttryckt, hela unionslagstiftningen. En hänvisning av den nationella lagstiftaren till en enstaka princip hämtad från unionsrätten kan inte anses vara ”ovillkorlig”, eftersom tillämpningen av domstolens praxis och följaktligen svaret på tolkningsfrågan i det fallet kan sakna samband med målet vid den nationella domstolen och därför vara rent hypotetiskt. Syftet med detta krav är att förhindra att domstolen får ta emot frågor som saknar en tillräckligt funktionell koppling till den faktiska tillämpningen av unionsrätten. Kravet ger uttryck för en vilja, som upprepade gånger har bekräftats i rättspraxis, att begränsa unionsdomstolens behörighet till de fall där de relevanta unionsrättsliga bestämmelserna verkligen har gjorts tillämpliga i den nationella lagstiftningen och inte till de fall där den nationella lagstiftningen endast bygger på eller införlivar vissa begreppsmässiga inslag i unionsrätten.

56. När kravet tillämpas i det aktuella fallet leder det till slutsatsen att den tjeckiska lagstiftaren har införlivat direktiv 2019/1024 med lagen om fri tillgång till information. Införlivandet var emellertid inte begränsat till enbart ett strikt fullgörande av de förpliktelser som följer av unionsrätten. Den tjeckiska lagstiftaren utvidgade i stället direktivets materiella tillämpningsområde till att omfatta aspekter som rör tillgång till information, en fråga som i princip hör till den nationella lagstiftningsbehörigheten. Genom denna utvidgning har den nationella lagstiftaren utvidgat direktivets normativa räckvidd, så att reglerna om tillgång till information i viss mån bestäms av unionsrätten. Ett sådant initiativ vittnar om en vilja att säkerställa ett inre sammanhang i det nationella regelverket i enlighet med de strukturella kraven i unionens rättsordning, vilket går utöver de minimikrav som föreskrivs i direktivet.

57. Såsom framgår av förarbetena ansåg den tjeckiska lagstiftaren nämligen att det var objektivt sett ”omöjligt att göra åtskillnad mellan en ansökan om tillgång till information och en ansökan om vidareutnyttjande”. Därför skulle sökandena i båda fallen erbjudas likvärdiga garantier och villkor för handläggningen. Den tjeckiska lagstiftaren ansåg att en enda rättsordning skulle inrättas, eftersom de enheter som skulle behandla en sådan ansökan inte fick fråga efter eller kontrollera sökandenas motiv eller avsikter. Ett sådant förhållningssätt ansågs vara det mest lämpliga, både för de organ som omfattades av dessa skyldigheter och, i slutändan, för sökandena själva.

58. Den tjeckiska lagstiftarens val att använda en och samma definition av begreppet offentligt företag för rätten till tillgång och för vidareutnyttjande är en bärande del i den nationella lagstiftningsstrukturen. Genom att harmonisera definitionerna säkerställde den tjeckiska lagstiftaren en materiell samstämmighet mellan två traditionellt åtskilda rättsordningar, samtidigt som de offentliga företagen påfördes en dubbel skyldighet att visa öppenhet: Skyldigheten att lämna ut information som de innehar och skyldigheten att tillåta vidareutnyttjande av denna information. Detta tillvägagångssätt bidrar till att förenkla regelverket och förhindra de tolkningsskillnader som kan uppstå när olika ordningar tillämpas parallellt. Det får emellertid även en mer subtil effekt, eftersom det indirekt utvidgar räckvidden för unionsrätten till situationer som i princip endast omfattas av rätten till tillgång till information. Logiken bakom direktiv 2019/1024 har således blivit central i den nationella ordningen för en öppen förvaltning, vilket förstärker det inre sammanhanget i hela systemet.

59. Under dessa omständigheter får den tjeckiska lagstiftningens koppling till unionsrätten anses vara ”ovillkorlig” i den mening som avses i domstolens praxis. Den nationella lagen är nämligen inte bara inspirerad av direktiv 2019/1024, utan säkerställer direktivet faktiska tillämpning genom att dess normativa verkan utvidgas till situationer som regleras av nationell rätt. Denna materiella och systematiska hänvisning till direktivet, parad med ett direkt införlivande av unionsrättsliga definitioner och principer, ger unionsrätten en avgörande normativ inverkan på tolkningen och tillämpningen av det nationella regelverket. Hänvisningen är alltså ”ovillkorlig”, eftersom den avser hela direktivets normativa sammanhang och inte endast en av direktivet abstrakta principer.

c) Unionens intresse av att säkerställa en enhetlig tolkning av de berörda unionsbestämmelserna

60. Kravet på en direkt och ovillkorlig hänvisning till de unionsrättsliga bestämmelserna syftar som anges ovan till att identifiera situationer där det visar sig att unionen har ett särskilt intresse av att säkerställa en konsekvent och enhetlig tolkning av de unionsrättsliga begrepp som den nationella lagstiftaren har använt sig av, för att förhindra framtida skillnader i rättspraxis.

61. Trots att kopplingen mellan den tjeckiska lagstiftningen och direktiv 2019/1024 som framgår av min bedömning är direkt och ovillkorlig, är det fortfarande nödvändigt att undersöka vilket objektivt intresse som unionen kan ha av att säkerställa en enhetlig tolkning av begreppet offentligt företag i det aktuella målet. Jag menar att det är först när man har förstått vad detta unionsspecifika intresse består i som det blir tydligt vad nämnda kriterier verkligen innebär. Detta krav följer av själva logiken bakom begäran om förhandsavgörande, eftersom domstolen endast är behörig i den mån den fråga som ställts sträcker sig längre än till bara den nationella rättsordningen.

62. Genom att utöva sin tolkningsbehörighet bidrar domstolen till en sammanhängande och harmonisk uppbyggnad av unionens rättsordning. Alltså är det mot bakgrund av denna funktion som man bör bedöma vilket bidrag som EU-domstolen skulle behöva ge i det nu aktuella fallet, liksom vilka följderna skulle bli om domstolen avstår från att utöva denna behörighet. Som jag redogör för i detta förslag till avgörande framstår det som uppenbart att det finns ett intresse av att säkerställa en enhetlig tolkning i det nu aktuella målet.

63. Det är nödvändigt att fastställa att unionen har ett intresse av att tolka en viss bestämmelse som har införlivats av den nationella lagstiftaren eftersom de kriterier som utformats genom rättspraxis är vägledande. Som jag framhåller ovan utgör dessa kriterier hjälpmedel för att identifiera situationer där det krävs en sådan tolkning. När dessa kriterier är uppfyllda finns det i regel att skäl att anta att det föreligger en funktionell anknytning till unionens rättsordning. Denna presumtion kan emellertid motbevisas om det inte finns någon sådan anknytning.

64. För att undvika att domstolens behörighet i slutändan erkänns när kriterierna endast är formellt uppfyllda, trots avsaknad av ett verkligt intresse för unionen, ska jag göra en mer ingående bedömning av införandet av den bestämmelse som den nationella lagstiftaren har hämtat från unionens rättsordning. Härvid är förhållandet till bestämmelserna om införlivande av direktiv 2019/1024 av särskild betydelse.

1) Den inneboende och oskiljaktiga kopplingen mellan tillgång till information och dess senare vidareutnyttjande

65. Det ska först framhållas att begreppet offentligt företag, såsom det används i den tjeckiska lagstiftningen, alltjämt har samma funktion och räckvidd som i unionsrätten, i och med att det avgör vilka enheter som omfattas av skyldigheten att lämna ut information som kan vidareutnyttjas. Begreppets tolkning, även i ett sammanhang som rör rätten till tillgång till information, kan därför inte skiljas från den tolkning som används i direktiv 2019/1024, eftersom det skulle undergräva det inre sammanhanget i unionens regelverk om öppna offentliga data.

66. Tillgång till information är nämligen en oundgänglig förutsättning för allt vidareutnyttjande. Vidareutnyttjande i den mening som avses i direktiv 2019/1024 kan endast avse information som tidigare har gjorts tillgänglig, det vill säga tillhandahållits av en offentlig myndighet eller av ett offentligt företag enligt en rätt till tillgång som medborgarna medgetts. En teleologisk tolkning av de relevanta bestämmelserna i direktivet, med beaktande av skälen till direktivet, bekräftar för övrigt att det finns en inneboende och oskiljaktigt koppling mellan tillgång till information och dess senare vidareutnyttjande, som jag visar nedan.

67. Att tillgång till information är en nödvändig förutsättning för dess vidareutnyttjande framgår redan tydligt av skäl 5 i direktiv 2019/1024, där det påpekas att tillgång till information är en grundläggande rättighet som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, vilket innefattar frihet att ta emot och sprida uppgifter utan offentlig myndighets inblandning. Hänvisningen till denna grundläggande rättighet skulle ha varit meningslös om den inte bidrog till att uppnå det mål om vidareutnyttjande som eftersträvas med direktivet. I skäl 18 däri bekräftas denna koppling mellan de två områdena genom att det preciseras att europeiska riktlinjer för vidareutnyttjande avser ”tillgängliga offentliga data”, vilket förutsätter ett föregående tillgängliggörande.

68. I skäl 23 betonas dessutom att medlemsstaterna måste göra alla befintliga handlingar tillgängliga för vidareutnyttjande, utom om tillgången omfattas av restriktioner eller handlingarna är undantagna från tillgång enligt nationella bestämmelser om tillgång till handlingar, samtidigt som det anges att direktiv 2019/1024 bygger på nationella bestämmelser om tillgång till handlingar och inte syftar till att ändra dem. Dessa principer återspeglas också i flera bestämmelser i artikel 1.2 i det direktivet, enligt vilka tillgången till vissa typer av handlingar omfattas av nationella bestämmelser, medan artikel 1.3 bekräftar giltigheten av dessa bestämmelser. Enligt artikel 4.3 i direktiv 2019/1024 får offentliga myndigheter följaktligen avslå en begäran om vidareutnyttjande av uppgifter med hänvisning till gällande bestämmelser i den berörda medlemsstaten eller till bestämmelser om införlivande av direktivet som utesluter tillgång till vissa kategorier av handlingar. Slutligen framhålls i skälen 27 och 28 i direktivet att medlemsstaterna måste garantera tillgång till data, särskilt för vetenskapliga ändamål, och ta fram de strategier som krävs för att underlätta tillgängliggörandet av data.

69. Det ska vidare framhållas att de två områdena, även om de skiljer sig åt till sitt omedelbara föremål – det ena rör förvaltnings öppenhet, det andra ekonomiskt och socialt utnyttjande av offentliga data – fortfarande ligger nära varandra och är ömsesidigt beroende av varandra när det gäller genomförandet. Det framgår förvisso av bedömningen av direktiv 2019/1024 att rätten till tillgång till information, vilken erkänns i flera medlemsstaters rättsordningar och genomförs genom olika förvaltningslagar, som också är fallet i Tjeckien, även syftar till att ge medborgarna möjlighet att utöva en demokratisk kontroll av förvaltningen. Detta ändamål utesluter emellertid inte att denna rätt även kan ha andra syften, däribland vidareutnyttjande av information som på detta sätt gjorts tillgänglig för ändamål som också är av allmänt intresse och omfattas av direktivet, som framgår av skälen.

70. Skäl 14 i direktiv 2019/1024 visar att rätten att vidareutnyttja handlingar som innehas av en offentlig myndighet leder till att ”insyn och ansvarighet främjas”. Det framgår också av skäl 16 i direktivet att riktlinjer om öppna data som främjar bred tillgänglighet och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn för privata eller kommersiella ändamål, med minimala eller inga rättsliga, tekniska eller ekonomiska begränsningar, och som främjar informationsflödet inte bara för ekonomiska aktörer utan främst för allmänheten, kan spela en viktig roll när det gäller att ”främja socialt engagemang”. Påståendet hänför sig, enligt min mening, till medborgarnas intresse av att delta i den politiska beslutsprocessen i ett demokratiskt samhälle. Allmänintresset av öppenhet står emellertid inte i strid med det formella syftet med direktiv 2019/1024. Tvärtom får det anses vara i hög grad förenligt med nämnda syfte.

71. Direktiv 2019/1024 bygger implicit på detta förhållande mellan de två områdena, i och med att direktivet inte skapar en självständig rätt till tillgång till information, utan förutsätter att det i varje medlemsstat finns ett nationellt system för faktisk tillgång. Unionslagstiftarens avsikt var att slutligt integrera begreppet vidareutnyttjande i ett angränsande regelverk som redan inrättats av den nationella lagstiftaren. Genom att kodifiera dessa frågor i ett enda rättsligt instrument försökte den nationella lagstiftaren för sin del underlätta begreppets integrering i den inhemska rättsordningen. Lagstiftarna har således var för sig bidragit till ett inre sammanhang i ett integrerat regelverk med inslag av både nationell rätt och unionsrätt.

72. Av detta följer att begrepp som är gemensamma för båda områdena, i synnerhet begreppet offentligt företag, i det nu aktuella målet ska tolkas enhetligt för att motstridigheter inte ska uppkomma vid tillämpning av de relevanta bestämmelserna. Att på ett konstlat sätt skilja dessa båda ordningar åt skulle nämligen vara ägnat att undergräva ändamålet med direktiv 2019/1024, vilket är avsett att säkerställa en så bred, öppen och ekonomiskt användbar öppen information från den offentliga sektorn som möjligt. Därmed behövs en enhetlig tolkning, som endast EU-domstolen kan säkerställa.

2) Risken för tolkningsskillnader

i) Risker för inrättandet av ett sammanhängande europeiskt dataområde

73. Det ska vidare framhållas att risken för tolkningsskillnader, för det fall EU-domstolen slår fast till att den inte är behörig att besvara den hänskjutande domstolens frågor i det nu aktuella målet, inte är teoretisk. En självständig nationell tolkning skulle kunna leda till att kretsen av enheter som är skyldiga att tillgängliggöra sina uppgifter begränsas eller tvärtom utvidgas på ett otillbörligt sätt, vilket skulle undergräva det harmoniseringsmål som eftersträvas med direktiv 2019/1024.

74. Den omständigheten att den tjeckiska lagstiftaren uttryckligen har använt begreppet offentligt företag såsom det definieras i direktiv 2019/1024 för att säkerställa tillgång till information och vidareutnyttjande av densamma innebär att begreppets tolkning på nationell nivå är nära knuten till den tolkning som görs i unionsrätten. Om begrepp ändå tolkades självständigt av de nationella domstolarna skulle risken för såväl terminologiska som funktionella skillnader vara betydande. En sådan utveckling skulle oundvikligen leda till att det uppstår heterogena nationella system som bygger på olika kriterier för att fastställa vilka enheter som är skyldiga att tillgängliggöra sin information. De nationella domstolarna skulle nämligen kunna tolka detta begrepp, inte bara i denna fråga, utan även när det gäller rätten till vidareutnyttjande av information, med utgångspunkt i respektive nationell rätt, vilket skulle leda till att kraven i unionsrätten inte skulle få full verkan. Sådana skillnader skulle inkräkta på det övergripande inre sammanhang som eftersträvas av unionslagstiftaren och undergräva förverkligandet av de harmoniseringsmål som eftersträvas med direktiv 2019/1024.

75. En alltför snäv tolkning skulle leda till att vissa betydelsefulla enheter – såsom offentliga företag som är verksamma inom strategiska sektorer – undantas från skyldigheten att tillhandahålla data, vilket skulle beröva användare och ekonomiska aktörer väsentliga resurser. En alltför vid tolkning skulle omvänt kunna leda till att nämnda skyldigheter i alltför hög grad tillämpas på enheter som enligt unionsrätten inte ska kvalificeras som ”offentliga företag”, vilket på ett oproportionerligt sätt skulle kunna hindra dem från att fungera ekonomiskt. I båda fallen skulle följden bli en mindre enhetlig och mindre effektiv europeisk ordning för vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

76. Utöver dessa risker skulle tolkningsskillnader mellan medlemsstaterna också kunna leda till att konkurrensen på den inre marknaden snedvrids. Konkurrerande offentliga företag som är etablerade i olika medlemsstater skulle kunna åläggas radikalt olika skyldigheter att tillgängliggöra information, beroende på vilken räckvidd varje nationell lagstiftare tilldelar detta begrepp. En sådan fragmentering skulle leda till en obalans i de administrativa och ekonomiska bördorna för nämnda enheter, vilket skulle skapa konstlade konkurrensfördelar som inte skulle ha något stöd av EU-lagstiftarens avsikt. Det skulle allvarligt undergräva målet att garantera lika konkurrensvillkor, som ligger till grund för hela politiken för öppna och harmoniserade data.

77. Om begreppet offentligt företag inte tolkas enhetligt blir följden dessutom särskilt problematisk på grund av begreppets strukturella roll i direktiv 2019/1024. Begreppet är nämligen avgörande för en av de centrala delarna i direktivets tillämpningsområde med avseende på person och ett villkor för att fastställa vilka enheter som omfattas av skyldigheterna avseende öppenhet och vidareutnyttjande. En fragmenterad tolkning skulle skapa rättsosäkerhet, både för offentliga myndigheter och för privata aktörer, och riskera att avskräcka innovativa initiativ som bygger på gränsöverskridande vidareutnyttjande av offentliga data. Det skulle strida mot direktivets grundläggande syfte, att främja en bred, öppen och ekonomiskt användbar tillgång till data från den offentliga sektorn i hela unionen.

78. En förutsättning för den ambitionen är att det upprättas ett sammanhängande europeiskt område för data som bygger på gemensamma kriterier och ömsesidigt förtroende för omfattningen av de offentliga enheternas skyldigheter. Skillnader i definitionen av begreppet offentligt företag skulle utgöra hinder för förverkligandet av detta område genom att begränsa interoperabiliteten för data, hindra gränsöverskridande vidareutnyttjande och minska operatörernas förmåga att utveckla digitala tjänster och produkter som kan gälla i hela unionen. En enhetlig tolkning av begrepp är således långt ifrån en rent terminologisk fråga, utan en viktig faktor för det inre sammanhanget och effektiviteten i det europeiska regelverket för vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn.

ii) Risker med avseende på ett sammanhängande inhemskt regelverk

79. En enhetlig tolkning av begreppet offentligt företag framstår som nödvändig för att ett sammanhängande inhemskt regelverk ska kunna upprätthållas. Om begreppet tolkas olika inom en och samma nationella rättsordning, beroende på om det är fråga om tillgång till information eller vidareutnyttjande av informationen, blir följden nämligen olika processuella förutsättningar för ansökningar som lämnas in för dessa två ändamål. En sådan situation skulle emellertid svårligen låta sig förenas med kraven på ett systematiskt inre sammanhang, eftersom den logiska förutsättningen för ett vidareutnyttjande av information som anges ovan är att tillgång till nämnda information först har beviljats. Liknande överväganden tycks ha föranlett den tjeckiska lagstiftaren att inrätta en enhetlig ordning.

80. Respekten för rättssäkerhetsprincipen talar också för att begreppet offentligt företag ska ges en enhetlig tolkning inom samma nationella rättsordning. Rättssubjekten måste med säkerhet kunna avgöra om de omfattas av tillämpningsområdet för de relevanta bestämmelserna. Om detta begrepp tolkades olika beroende på vilket rättsområde det rör sig om, skulle följden bli en situation med rättslig oförutsebarhet, vilket skulle hindra de berörda enheterna från att ha full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter. En sådan rättsosäkerhet skulle strida mot den allmänna principen om rättslig förutsebarhet och stabilitet, som är särskilt viktig i unionsrätten. Endast genom en konsekvent och övergripande tolkning kan det säkerställas att de berörda enheterna exakt kan bedöma sina skyldigheter i fråga om information och tillgång.

81. Den unionsrättsliga principen om likabehandling kräver också att begreppet offentligt företag definieras på ett enhetligt sätt. Olika tolkningar beroende på det rättsliga sammanhanget skulle kunna leda till att enheter som objektivt sett är jämförbara behandlas olika, enbart beroende på om en sökande har gjort gällande rätten till tillgång till information eller rätten till vidareutnyttjande. En sådan skillnad i behandling skulle inte vara motiverad och skulle kunna utgöra olika behandling av jämförbara situationer. Likabehandlingsprincipen kräver tvärtom att jämförbara situationer inte får behandlas olika, såvida det inte finns tvingande skäl för en sådan behandling. Detta talar klart och tydligt mot att definitionen fragmenteras utifrån det berörda området.

82. Ytterligare ett argument följer av effektivitetsprincipen, enligt vilken bestämmelserna i unionsrätten måste få ändamålsenlig verkan. En avvikande tolkning av begreppet offentligt företag riskerar att undergräva de mål som eftersträvas med de berörda direktiven, det vill säga att främja öppenhet och offentlig ansvarighet och inrätta en fungerande inre marknad för information. Om enheterna klassificerades olika beroende på rättsområde skulle det i praktiken kunna leda till betydande hinder för tillgången till information eller för informationens vidareutnyttjande. En sådan fragmentering skulle inkräkta på det faktiska genomförandet av unionsrätten och frånta lagstiftningen dess ändamålsenliga verkan. En enhetlig tolkning är omvänt en garanti för en konsekvent tillämpning och säkerställer att bestämmelserna i fråga får ändamålsenlig verkan.

83. Av de ovan anförda skälen anser jag att unionen alltjämt har ett uppenbart intresse av att säkerställa en enhetlig tolkning av begreppet i fråga, en nödvändig förutsättning för ett inre sammanhang i regelverket för öppenhet och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Ur den synvinkeln ankommer det på EU-domstolen att beakta detta krav och själv bidra till detta inre sammanhang genom att till fullo utöva sin tolkningsbehörighet.

3. Förslag till avgörande i denna del

84. Av detta följer att EU-domstolen är behörig att uttala sig om tolkningen av begreppet offentligt företag i det nationella målet. Det förhållandet att det finns en direkt och ovillkorlig koppling mellan den nationella lagstiftningen och direktiv 2019/1024 motiverar, tillsammans med unionens uppenbara intresse av att säkerställa en enhetlig tolkning av detta begrepp, att tolkningsfrågan ska anses omfattas av EU-domstolens behörighet att meddela förhandsavgörande. Därmed ska EU-domstolen i saken pröva vilken räckvidd begreppet offentligt företag ska ha mot bakgrund av direktivets rättsliga ram och hur det integrerats i tjeckisk rätt.

VI. Förslag till avgörande

Domstolen är behörig att besvara de frågor som Městský soud v Praze (Stadsdomstolen i Prag, Tjeckien) ställt i sitt beslut av den 23 juli 2024.

1 Originalspråk: franska.

2 EUT L 172, 2019, s. 56.

3 Dom av den 18 oktober 1990, Dzodzi ( C‑297/88 och C‑197/89, EU:C:1990:360).

4 EUT L 94, 2014, s. 243.

5 Rörelsen för ”öppna data” (Open Data) har sitt ursprung i Förenta staterna där man under åren 1957–1958 upprättade World Data Center System, ett internationellt nätverk som inrättades under det internationella geofysiska året för insamling och fritt tillgängliggörande av omfattande vetenskapliga data. En rättslig grund antogs år 1966 med Freedom of Information Act, som förstärktes år 2007 med Open Government Act, genom vilken öppenhet och spridning av offentliga data blev prioriterade frågor för staten. Rörelsen spred sig sedan till Europa, särskilt till Storbritannien och Frankrike, där nationella initiativ uppmuntrade öppenhet och vidareutnyttjande av offentliga data. Genom denna dynamik har Open Data gradvis blivit en global satsning som syftar till att förbättra tillgången till kunskap, främja innovation och stärka medborgarnas deltagande (Noyer, J.-M. mot Carmes, M., ”Le mouvement ’Open data’ dans la grande transformation des intelligences collectives”, Les debatter du numérique, Paris 2013, s. 137).

6 Se särskilt skälen 3, 7, 15, 18, 36, 47, 61 och 65 i direktiv 2019/1024.

7 Se särskilt skälen 2, 15, 17–19, 34, 66 och 68 i direktiv 2019/1024.

8 Se särskilt skälen 3, 14, 27, 31, 32, 36, 46, 66–69 i direktiv 2019/1024.

9 Se särskilt skälen 6, 11, 16, 23, 26, 49, 52 och 70 direktiv 2019/1024.

10 Se dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Lettland (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) ( C‑238/23, EU:C:2025:374), dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Bulgarien (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) ( C‑237/23, EU:C:2025:373), dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Belgien (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) ( C‑215/23, EU:C:2025:371), och dom av den 22 maj 2025, kommissionen/Nederländerna (Direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn) ( C‑213/23, EU:C:2025:370).

11 Flera andra medlemsstater – bland annat Republiken Kroatien, Republiken Estland, Republiken Finland, Republiken Portugal, Rumänien och Republiken Slovenien – tycks även ha reglerat vidareutnyttjande av data och tillgång till information i en enhetlig rättslig ram.

12 Rätten att få tillgång till handlingar som enbart innehas av nationella myndigheter faller i dagsläget, enligt gällande unionsrätt, under medlemsstaternas behörighet, vilka genom sina interna bestämmelser om insyn och öppenhet fastställer omfattningen av och villkoren för nämnda rätt. EU har ingen allmän ordning som direkt ålägger de nationella myndigheterna skyldigheter. Det är endast i viss sektorsspecifik lagstiftning – bland annat i fråga om miljöinformation och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn – som det föreskrivs minimikrav. Dessa åtgärder kan dock inte anses ha inrättat någon allmän rätt till tillgång till nationella administrativa handlingar, varför nämnda rätt i allt väsentligt fortfarande inte har harmoniserats och regleras i nationell rätt.

13 Dom av den 21 november 2024, HP – Hrvatska pošta ( C‑336/23, EU:C:2024:979).

14 Se dom av den 15 november 2016, Ullens de Schooten ( C‑268/15, EU:C:2016:874, punkt 40).

15 Se domen i målet Dzodzi (punkterna 34 och 35), dom av den 14 februari 2019, Milivojević ( C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 47), och dom av den 10 december 2020, J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:1011, punkt 31).

16 Se dom av den 16 juni 2016, Rodríguez Sánchez ( C‑351/14, EU:C:2016:447, punkt 55), dom av den 10 december 2020, J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:1011, punkt 32), dom av den 5 december 2024, Tallinna Kaubamaja Grupp och KIA Auto ( C‑606/23, EU:C:2024:1004, punkt 17), och dom av den 19 juni 2025, Hôtel Plaza ( C‑419/24, EU:C:2025:464, punkt 29).

17 Se dom av den 24 november 2022, Cafpi och Aviva assurances ( C‑691/21, EU:C:2022:926, punkterna 30–32), och dom av den 13 november 2025, Šiľarský ( C‑197/24, EU:C:2025:876, punkterna 35–37).

18 Se förslaget till avgörande av generaladvokaten Bobek i målet J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:649, punkt 61).

19 Se dom av den 16 november 2023, BG (Beviljande av lån utan tillstånd) ( C‑427/22, EU:C:2023:877, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

20 Se, exempelvis, dom av den 16 juni 2016, Rodríguez Sánchez ( C‑351/14, EU:C:2016:447, punkt 63), dom av den 30 januari 2020, Generics (UK) m.fl. ( C‑307/18, EU:C:2020:52, punkt 28), dom av den 24 november 2022, Cafpi och Aviva assurances ( C‑691/21, EU:C:2022:926, punkterna 29 och 33), och beslut av den 5 juli 2024, EUROCASH1 ( C‑788/23, EU:C:2024:589, punkt 20).

21 Närmare bestämt det begrepp som avses i artikel 4.2 i direktiv 2014/25/EU.

22 Se domen i målet Dzodzi (punkterna 34 och 36), dom av den 28 mars 1995, Kleinwort Benson ( C‑346/93, EU:C:1995:85, punkt 16), och dom av den 13 oktober 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija och Stockholm School of Economics in Riga ( C‑164/21 och C‑318/21, EU:C:2022:785, punkt 35).

23 Se dom av den 21 december 2011, Cicala ( C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 25) och dom av den 7 november 2013, Romeo ( C‑313/12, EU:C:2013:718, punkterna 19–38). Se också förslaget till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Allianz Hungária Biztosító m.fl. ( C‑32/11, EU:C:2012:663, punkt 29).

24 Den tjeckiska originalversionen har följande lydelse: ”Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím.”

25 Se ovan punkt 31.

26 Se dom av den 21 december 2011, Cicala ( C‑482/10, EU:C:2011:868, punkt 27).

27 Se beslut av den 9 september 2014, Parva Investitsionna Banka m.fl. ( C‑488/13, EU:C:2014:2191, punkt 29).

28 Se dom av den 28 mars 1995, Kleinwort Benson ( C‑346/93, EU:C:1995:85, punkterna 23 och 24), dom av den 17 juli 1997, Leur-Bloem ( C‑28/95, EU:C:1997:369, punkt 27 och följande punkter) och dom av den 17 juli 1997, Giloy ( C‑130/95, EU:C:1997:372, punkt 24 och följande punkter).

29 Se, för ett liknande resonemang, förslaget till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Allianz Hungária Biztosító m.fl. ( C‑32/11, EU:C:2012:663, punkt 29) och förslaget till avgörande av generaladvokaten Pikamäe i de förenade målen Deutsche Post m.fl. ( C‑203/18 och C‑374/18, EU:C:2019:502, punkt 49).

30 Se förslaget till avgörande av generaladvokaten Jacobs i målet Leur-Bloem ( C‑28/95, EU:C:1996:332, punkt 75), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Tizzano i målet Adam ( C‑267/99, EU:C:2001:190, punkt 34). Se även punkt 32 i förslaget till avgörande av generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomer i målen Kofisa Italia ( C‑1/99 och C‑226/99, EU:C:2000:498), där det anges ”att domstolen endast skall uttala sig när tvistens faktiska och rättsliga sammanhang beaktats av den gemenskapsrättsliga bestämmelsen.”

31 Se dom av den 10 december 2020, J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:1011, punkterna 44 och följande), i vilken EU-domstolen slog fast att det inte var fråga om en direkt och ovillkorlig hänvisning på grund av att den nationella lagstiftningen endast lånade begrepp från unionsrätten utan att göra hela regelverket tillämpligt. Den nationella lagstiftaren avsåg i synnerhet inte att utvidga tillämpningen av den allmänna dataskyddsförordningen (GDPR) utanför dess egentliga tillämpningsområde, utan ändrade dess syfte och räckvidd genom att anpassa den till ett annat rättsligt sammanhang.

32 Se ovan punkt 11.

33 Det finns en viss analogi mellan konfigurationen i det nu aktuella fallet och det fall där en nationell lagstiftare på eget initiativ hade införlivat unionsrättsliga bestämmelser för att säkerställa en harmonisering av den ordning som var tillämplig på rent inhemska situationer och på situationer som omfattades av unionsrättens tillämpningsområde (se dom av den 21 november 2019, Deutsche Post m.fl., C‑203/18 och C‑374/18, EU:C:2019:999, punkt 40).

34 Detta synsätt motsvarar i stora drag vad som anfördes av generaladvokaten Bobek i förslaget till avgörande i målet J & S Service ( C‑620/19, EU:C:2020:649, punkt 60 och följande punkter). Där tog han med rätta upp frågan om ett sådant unionsintresse alltid ska göras gällande eller om det krävs en differentierad bedömning beroende på omständigheterna i varje enskilt mål. Enligt detta synsätt ankommer det på EU-domstolen att konkret fastställa huruvida ett sådant intresse föreligger i varje enskilt fall.

35 Se ovan punkt 46.

36 Den hänskjutande domstolen har i sitt svar på domstolens begäran om klargörande förklarat att syftet med lagen om fri tillgång till information är att säkerställa allmänhetens konstitutionella rätt till information som innehas av offentliga myndigheter, regionala och lokala myndigheter samt andra offentliga institutioner och offentliga företag. Sedan 2016 innehåller nämnda lag också en allmän bestämmelse om öppna data, vilket utvidgar ändamålet med lagen till att främja vidareutnyttjade av information från den offentliga sektorn.

37 Se ovan punkt 30.

38 Det förklaras i Lenaerts, K., Gutman, K., Nowak, J. T., EU Procedural Law, andra upplagan, Oxford 2023, punkt 6.29, s. 259, att domstolen, genom att erkänna sin tolkningsbehörighet, förhindrar att den aktuella unionsbestämmelsen utvecklas i en okontrollerad riktning. Enligt min mening är det dock just detta som skulle bli den oundvikliga konsekvensen om domstolen i det nuvarande målet avstår från att utöva sin behörighet att tolka begreppet offentligt företag, inbegripet med hänsyn till rätten till tillgång.

39 Se ovan punkt 27 och följande punkter.

40 Se ovan punkt 66 och följande punkter.

41 Se ovan punkt 57.

42 Domstolen har konsekvent slagit fast att det är synnerligen viktigt, för att kravet på rättssäkerhet ska vara uppfyllt, att rättsläget är klart och precist för enskilda, så att de kan ha full kännedom om sina rättigheter och skyldigheter samt vid behov kan göra gällande dem vid de nationella domstolarna (se dom av den 15 november 2001, kommissionen/Italien, C‑49/00, EU:C:2001:611, punkt 22, och dom av den 20 november 2003, kommissionen/Frankrike, C‑296/01, EU:C:2003:626, punkt 55).

43 Se dom av den 15 april 2010, Gualtieri/kommissionen ( C‑485/08 P, EU:C:2010:188, punkt 70) och dom av den 20 november 2025, Siegfried PharmaChemikalien ( C‑617/24, EU:C:2025:908, punkt 40).