Sammanfattning av uppdraget

En kommitté med parlamentarisk sammansättning får i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.

Bakgrund

Tillsynen inom polisväsendet

Enligt 7 § polislagen (1984:387) är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har, sedan länsstyrelsernas ansvar för polisen upphörde den 1 januari 1999, tillsyn över det. Rikspolisstyrelsen skall också verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Ytterligare bestämmelser om tillsynen finns i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Av 2 a § framgår att Rikspolisstyrelsen i sin tillsynsverksamhet särskilt skall beakta, att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet utövas bl.a. genom inspektioner som utförs av styrelsens tillsynsenhet. Inspektionerna utförs till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom polisen. Ibland deltar också personer från andra myndigheter, bl.a. från Luftfartsverket och Migrationsverket, vid inspektionerna. Dessutom sker gemensamma inspektioner med Riksåklagaren. I tillsynsarbetet ingår också de mål- och resultatdialoger som Rikspolisstyrelsens ledning har med ledningen i varje lokal polismyndighet. Till detta skall läggas den löpande tillsyn som utförs av styrelsens olika arbetsenheter. Enligt 3 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) har även de lokala polisstyrelserna vissa tillsynsuppgifter.

I oktober 1997 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och lämna förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem (dir. 1997:121). Kommittén antog namnet Polisledningskommittén och överlämnade i maj 1998 betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74).

Med anledning av kommitténs förslag och slutsatser föreslog regeringen i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, utg.omr.4, 1998/99:JuU, rskr. 1998/99:80) till riksdagen att polislagen (1984:387) skulle ändras på så sätt att polisstyrelsen skulle utgöra styrelse för polismyndigheten och att länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Varje län skulle utgöra ett polisdistrikt. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag och ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1999. Med den nya organisationen var det naturligt att tillsynen över polisväsendet samlades hos Rikspolisstyrelsen.

Tillsynen inom åklagarväsendet

Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare under regeringen och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i landet. Rättegångsbalkens bestämmelser om riksåklagaren reglerar riksåklagarens processuella roll och hans funktion som högste åklagare. Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och bestämmelser om den verksamheten finns i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren. Av 2 § framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. Dessutom skall Riksåklagaren leda och samordna verksamheten inom åklagarväsendet och se till att den bedrivs effektivt. För nu nämnda ändamål får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet.

I samband med regionreformen år 1985 inom åklagarväsendet upphävdes regleringen i åklagarinstruktionen om skyldighet för Riksåklagaren och statsåklagarna att regelbundet inspektera underställda myndigheter. Anledningen var att det inte längre ansågs nödvändigt med en formaliserad och regelbunden kontroll av åklagarmyndigheterna. I stället skulle det främsta ändamålet med Riksåklagarens tillsyn vara att skapa enhetlighet i rättstillämpningen. Riksåklagaren skulle bedriva sin tillsynsverksamhet mera flexibelt och vara inriktad på att informera och på annat sätt stödja åklagarna i deras verksamhet (prop. 1984/85:100, bilaga 4, s. 67 och 68). Samtidigt skulle cheferna för de regionala åklagarmyndigheterna ges större utrymme för operativ åklagarverksamhet. Det betonades att myndighetscheferna med stöd av sin allmänna tillsynsfunktion skulle kunna genomföra inspektioner om omständigheterna motiverade det (s. 76).

Även i 1994 års budgetproposition gavs riktlinjer för Riksåklagarens och överåklagarnas tillsynsverksamhet. Det uttalades att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök borde ersättas av en verksamhet som syftade till att skapa en enhetlig rättstillämpning och att säkerställa en hög kvalitet i åklagarverksamheten. En anledning till den eftersträvade förändringen av Riksåklagarens tillsynsfunktion var att överåklagarna hade fått större ansvar för den regionala åklagarverksamheten. Förutom att leda och samordna verksamheten skulle överåklagarna verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen (prop. 1993/94:100, bilaga 3, s. 35 och 36).

Åklagarreformen år 1996 medförde att Riksåklagarens tillsyn till stor del kom att ske inom ramen för en mål- och resultatstyrning av verksamheten (se Riksåklagarens rapport 1996:3 Framtidens åklagarväsende). De tidigare tillsynsbesöken ersattes med årliga informationsbesök vid varje åklagarmyndighet. Riksåklagaren framhöll att ett decentraliserat beslutsfattande inom åklagarväsendet skulle ställa ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten (prop. 1995/96:110, s. 16).

Riksåklagaren utövar sin tillsynsfunktion bl.a. genom regelbundna besök vid samtliga åklagarmyndigheter, den s.k. överprövningsverksamheten och rätten att utfärda föreskrifter och allmänna råd. I detta sammanhang skall även nämnas att Riksåklagaren också handlägger klagomål mot åklagare och anmälningar om brott i tjänsten av åklagare.

Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har under hösten år 2000 påbörjat gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott, våld mot kvinnor, ekobrott och äldre mål.

Enligt Riksåklagaren har systemet med mål- och resultatstyrning väsentligen förändrat riksåklagarens och överåklagarnas roll och lyft fram uppgiften att se till att statsmakternas mål och riktlinjer får genomslag i åklagarverksamheten (Riksåklagarens redovisning av uppdrag rörande översyn av 7 kap.rättegångsbalken, s. 14, Ju2000/2293/PÅ).

Riksåklagaren har utvecklat system för verksamhetsstyrning och resultatuppföljning som baseras dels på verksamhetsstatistik från ärendehanteringssystemet Brådis, dels från tidredovisningssystemet.

Brottsutredningar m.m. när det gäller anställda inom polisen och åklagarväsendet

Enligt 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) är en arbetsgivare under vissa förutsättningar skyldig att göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. I LOA finns dessutom bestämmelser om tjänsteförseelse och disciplinpåföljder. Regleringen i LOA gäller även för arbetstagare inom polisen och åklagarväsendet. Dessutom finns ytterligare bestämmelser om skyldighet att anmäla eller utreda fel som begåtts i tjänsten.

I 5 kap.polisförordningen finns särskilda bestämmelser om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen. Huvudregeln är att en sådan anmälan omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i polisarrest, under förutsättning att skadan är allvarlig. Själva utredningsarbetet, som leds av åklagare, utförs huvudsakligen av poliser vid polismyndigheternas internutredningsenheter. Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, FAP 403-2).

Riksåklagaren har utfärdat föreskrifter när det gäller handläggningen av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. (RÅFS 1996:1). Enligt 4 § skall överåklagare handlägga anmälningar om brott i tjänsten mot andra åklagare än överåklagare och de åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren. Om det uppkommer fråga om att inleda en förundersökning eller att göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Enligt 3 § skall anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren överlämnas till Riksåklagaren för handläggning.

Hanteringen av anmälningar mot egna arbetstagare ställer särskilda krav. Det får inte ens förekomma misstanke om att utredningsförfarandet påverkas av ovidkommande faktorer eller i övrigt inte sker på ett korrekt sätt. Det finns en uppenbar risk att brister i förfarandet kan leda till ett minskat förtroende för rättsväsendet. Särskilt frågan om inom vilken organisation brottsmisstankar mot poliser skall utredas har varit föremål för utredning vid flera tillfällen och debatterats flitigt. I april 1997 överlämnade f.d. biträdande riksåklagaren Axel Morath en rapport om internkontrollen inom åklagar- och polisverksamheterna till Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. I beslut den 16 oktober 1997 uppdrog regeringen åt Justitiekanslern (JK) att närmare granska ordningen för handläggningen av fall där personer som är omhändertagna av polisen eller annan myndighet avlidit och vilka förändringar av regelsystemet som kan anses påkallade. JK redovisade uppdraget i november 1998 (dnr 3187-97-90 m.fl.). I rapporten behandlar JK bl.a. rättsväsendets förmåga att utreda och beivra brott inom polisen.

Behovet av utredning

För att säkerställa den demokratiska kontrollen och upprätthålla medborgarnas förtroende för rättsväsendet är det avgörande att det finns en effektiv ordinär tillsyn eller annan kontroll över polisen och åklagarväsendet vid sidan av den särskilda tillsyn som Justitieombudsmannen (JO) och JK utövar. Särskilt angeläget är detta i de delar av verksamheten där möjligheterna till medborgerlig insyn och inflytande är begränsade och där myndigheterna givits befogenheter att använda tvångsmedel mot enskilda. Från denna utgångspunkt är det särskilt angeläget att det finns en effektiv tillsyn och kontroll över polisen och åklagarväsendet.

Därutöver är det av grundläggande betydelse för tilltron till polisen och åklagarväsendet att det finns bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att anmäla brott eller utreda fel som begåtts av anställda inom dessa myndigheter och att utredningar av sådana anmälningar sker på ett sätt som har medborgarnas förtroende.

Riksdagens revisorer har i sin rapport Organisationsförändringar inom rättsväsendet (1998/99:9) gjort bedömningen att tillsynen över förundersökningsverksamheten inte är tillräcklig. Revisorerna anser att polisens och åklagarnas utredningsverksamhet bör betraktas som en helhet vid inspektioner och föreslår därför att tillsynen förstärks både över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet. Justitieutskottet anslöt sig till revisorernas bedömning och underströk vikten av att förundersökningsverksamheten håller en hög kvalitet. Enligt utskottet finns det skäl att överväga om ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas. Utskottet anförde att det bör ankomma på regeringen att utreda frågan (1999/2000:JuU11). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:211).

Säpo/Rikskrim-kommittén har i sitt betänkande (SOU 2000:25) behandlat frågan om kontrollen av den centrala polisverksamheten. Kommittén, som föreslog att Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skulle slås samman, ansåg att det borde inrättas en oberoende nämnd som kan åstadkomma en bred insyn och utöva tillsyn över den verksamhet som för närvarande bedrivs vid Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Betänkandet har remissbehandlats. Många remissinstanser har framfört att frågan om tillsyn bör beredas i samband med den kommande utredningen om tillsyn över utredningsverksamheten m.m.

I skrivelsen Synpunkter med anledning av iakttagelser gjorda under inspektioner vid vissa av polisens internutredningsenheter m.m. (13 juni 2000, dnr 1418-1998 m.fl.) anför JO att tillsyn i allmänhet är fråga om en kontroll av myndigheternas verksamhet som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verksamheten i de hänseenden tillsynen avser. Enligt JO är det utmärkande för en tillsyn i egentlig bemärkelse att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten.

I skrivelsen ifrågasätter JO om åklagarväsendets rättsligt inriktade tillsyn i särskilda ärenden har den omfattning och inriktning som krävs för att den på ett tillfredsställande sätt skall kunna bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas handläggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter och för deras förundersökningsverksamhet i övrigt. Vidare anser JO att Rikspolisstyrelsens tillsyn väsentligen har en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter utreda hur polisen har handlagt enskilda brottsutredningar eller andra ärenden, exempelvis inom internutredningsverksamheten.

JO anför vidare att de flesta brister som konstaterats i samband med inspektionerna hänför sig till åklagarnas handläggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter. Även om antalet fel inte var särskilt stort bör det enligt JO framhållas att det med hänsyn till allmänhetens förtroende för verksamheten måste ställas särskilt höga krav på handläggningen av ärenden där anställda inom polisen kan misstänkas för brott.

När det gäller åklagarväsendets ordning för kontroll och tillsyn av verksamheten konstaterar JO att den i sak torde innebära att handläggningen av ärenden avseende åtgärder av åklagare i särskilda fall i huvudsak är begränsad till att avse överprövningsärenden och ärenden där en enskild person har anmält en åklagare för brott eller framfört klagomål mot hans ärendehandläggning.

Vidare är det enligt JO tydligt att åklagarväsendets ordning för handläggning av brottsanmälningar mot åklagare medför en inte obetydlig risk för att praxis i fråga om överlämnande av anmälningar till Riksåklagaren utvecklas i skilda riktningar hos åklagarmyndigheterna. Ordningen medför dessutom enligt JO en risk för att överåklagarnas opartiskhet vid handläggning av enskilda ärenden avseende åklagare vid den egna myndigheten kommer att ifrågasättas.

Det finns inte minst mot bakgrund av vad riksdagen uttalat, JO:s anmärkningar och på grund av vad som har anförts av Säpo/Rikskrim- kommittén, anledning att nu göra en översyn av kontrollen och tillsynen över polisen och åklagarväsendet. Också regelverk, organisation, ledning och handläggningsrutiner för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet bör ses över mot denna bakgrund. Arbetet bör som utgångspunkt ha behovet av förtroende för polis- och åklagarverksamheten. Inte minst med tanke på de befogenheter som polis och åklagare har är det av grundläggande betydelse för tilltron till rättsordningen att verksamheten är föremål för en tillsyn och kontroll som inte kan ifrågasättas.

Utredningsuppdraget bör anförtros en kommitté med parlamentarisk sammansättning.

Uppdraget

Kommittén skall se över den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk kontroll kan tillgodoses på bästa sätt. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Kommittén skall föreslå författningsändringar, organisationsförändringar eller andra förändringar som bedöms befogade.

Kommittén skall belysa och utvärdera den tillsynsverksamhet som bedrivs inom polisen och åklagarväsendet. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. I kommitténs uppgift ingår att analysera effekterna av att Rikspolisstyrelsen numera ensam utövar den övergripande tillsynen inom polisen. Dessutom skall kommittén analysera vilken betydelse överprövningsverksamheten inom åklagarväsendet har för att tillgodose de krav som bör ställas på en effektiv tillsyn.

Kommittén skall i sitt arbete samråda med den särskilda utredaren med uppdrag att föreslå hur den statliga tillsynen kan få en tydligare innebörd (dir. 2000:62). Kommittén skall också beakta vad som har anförts i remissvaren till Säpo-Rikskrim-kommitténs betänkande och följa den fortsatta beredningen av förslagen i betänkandet.

Kommittén bör även ta reda på hur de övriga nordiska länderna har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet i nu aktuella delar.

Övrigt

Utredningen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 28 juni 2002.

(Justitiedepartementet)