Prop. 1995/96:110

Riktlinjer för åklagarväsendets organisation

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 30 november 1995

Lena Hjelm-Wallén

Laila Freivalds

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation. Syftet med förslagen är att skapa en organisation som är effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den nuvarande. Härigenom kommer åklagarväsendet att vara bättre anpassat till det moderna samhällets alltmer komplicerade brottslighet.

Åklagarväsendet avses även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen föreslår att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå föreslås åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna föreslås vara betydligt färre än nuvarande regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.

Regeringen avser att införa en ny arbetsfördelning som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten kommer att vara koncentrerad till åklagarkamrarna. Den administrativa och kamerala verksamheten skall bedrivas vid åklagarmyndigheterna på den regionala nivån, med möjlighet att delegera viss sådan verksamhet till åklagarkamrarna.

Varje regional åklagarmyndighet kommer att ledas av en överåklagare. Åklagarkamrarna kommer att ledas av chefsåklagare.

En förändrad åklagarorganisation enligt de föreslagna riktlinjerna förväntas medföra betydande besparingar för statskassan och bedöms kunna träda i kraft den 1 juli 1996.

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

godkänner följande nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation.

1. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter.

2. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.

3. Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om åklagarmyndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd med övriga berörda myndigheter bestämma om åklagarkamrarnas antal och lokalisering.

Ärendet och dess beredning

Riksåklagaren fick i december 1994 regeringens uppdrag att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren tillsatte därefter en organisationsgrupp med uppdrag att arbeta fram ett diskussionsunderlag inför den förestående översynen. Gruppens arbete redovisades i promemorian Framtidens åklagarväsende – ett diskussionsunderlag. Sedan promemorian hade remissbehandlats inom åklagarväsendet redovisade Riksåklagaren i juni 1995 sitt uppdrag i rapporten Framtidens åklagarväsende (Åklagarväsendet rapport 1995:3). I september 1995 anordnade Justitiedepartementet en s.k. hearing angående förslagen i rapporten. Närvarande var de flesta av landets överåklagare, ett tjugotal chefsåklagare samt representanter för polisväsendet, domstolarna, Domstolsverket, Sveriges advokatsamfund och arbetstagarorganisationerna. En sammanställning av de synpunkter som framfördes finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju95/2347).

Utgångspunkter för en reform

Förändringar inom statsförvaltningen

Den svenska statsförvaltningen har under de senaste åren genomgått omfattande strukturförändringar. Dessa förändringar kommer att fortsätta, inte minst mot bakgrund av de krav på ökad kostnadseffektivitet som ställs på all statlig verksamhet. En av utgångspunkterna för förändringarna är att

de centrala förvaltningsmyndigheterna skall ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skall delegeras så långt ut i organisationerna som möjligt. Den allmänna inriktningen är att förlägga tyngdpunkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning med s.k. mål- och resultatorienterad styrning. Den mål- och resultatorienterade styrningen innebär att riksdag och regering beslutar om inriktning av den statliga verksamheten genom att formulera mål för denna. Samtidigt sker en långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och beslutsfattande. Myndigheten får fritt använda resurserna inom de ramar och regler som givits samt svarar för att det sker en uppföljning och utvärdering av verksamhetens resultat. Denna resultatinformation skall rapporteras till regeringen för att ligga till grund för beslut om verksamheten.

Åklagarväsendet

När åklagarväsendet förstatligades den 1 januari 1965 genomfördes en omfattande omorganisation. Lands- och stadsfiskalernas uppgift som åklagare skildes från uppgifterna som polischef och utmätningsman. Samtidigt minskades antalet lokala distrikt kraftigt. Redan åren närmast efter förstatligandet påtalade emellertid Riksåklagaren i sina anslagsframställningar vissa svagheter i den nya organisationen. Frågan om åklagarväsendets organisation var därefter under några år föremål för övervägande i olika omgångar, vilket dock ledde till endast smärre ändringar i distriktsindelningen.

År 1979 tillsatte Riksåklagaren en arbetsgrupp, kallad Åklagarutredningen, med uppdrag att bl.a. utreda frågan om en ändring av indelningen i länsåklagarområden. Arbetsgruppen föreslog år 1982 i promemorian Åklagarväsendets organisation bl.a. att de dåvarande länsåklagarområdena skulle läggas samman till ett mindre antal åklagarregioner. Förslagen kom att ligga till grund för regeringens proposition om åklagarväsendets regionala organisation, som i huvudsak godtogs av riksdagen (prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr. 1983/84:35). Organisationsförändringen, den s.k. regionreformen, genomfördes den 1 juli 1985 och innebar att 21 länsåklagarmyndigheter lades samman till nuvarande 13 regionåklagarmyndigheter. Samtidigt inrättades Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.

År 1986 överlämnade den efter regeringens bemyndigande tillsatta Åklagarkommittén betänkandet Åklagarväsendets lokala organisation m.m. (SOU 1986:26). Kommittén föreslog bl.a. att regionåklagarmyndigheternas administrativa uppgifter avseende de lokala myndigheterna i huvudsak skulle flyttas över till dessa. I betänkandet föreslogs vidare en rad förändringar av indelningen i åklagardistrikt i syfte att minska sårbarheten vid de små myndigheterna. Flertalet av kommitténs

förslag behandlades i 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 4). Departementschefen anslöt sig i stora delar till tankegångarna i kommitténs betänkande. När det gällde förslaget att lägga samman de minsta åklagardistrikten kunde departementschefen dock inte bortse från den kritik som hade framförts från remissinstansernas sida och godtog inte kommitténs förslag i denna del.

År 1990 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att se över åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna. Kommittén, som antog namnet Åklagarutredningen -90, lämnade i juni 1992 betänkandet Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). I organisatoriskt hänseende föreslogs att en s.k. regionmodell skulle införas. Modellen innebar att samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en enda myndighet och att de lokala åklagarmyndigheterna skulle ombildas till lokala enheter på samma orter som tidigare. Regionåklagarmyndigheternas brottsbeivrande verksamhet, exempelvis handläggningen av mål om ekonomisk brottslighet, skulle även fortsättningsvis bedrivas på regional nivå. Efter remissbehandling av förslaget uttalade regeringen i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3) att den inte skulle komma att ta initativ till att regionmodellen infördes.

I syfte att särskilt belysa frågan om åklagarmyndigheternas dimensionering hade regeringen dock redan i november 1993 uppdragit åt Riksåklagaren att bl.a. se över indelningen i åklagardistrikt. I april 1994 gav regeringen Riksåklagaren tilläggsuppdraget att utreda om det fanns anledning att ändra arbetsfördelningen mellan de regionala och lokala myndigheterna. Riksåklagaren redovisade uppdragen i oktober 1994 i rapporten Åklagarväsendets dimensionering på regional och lokal nivå (Åklagarväsendet rapport 1994:2). I rapporten föreslogs bl.a. en minskning av dels antalet regionåklagarmyndigheter från 13 till 12, dels antalet lokala åklagarmyndigheter från 86 till 76. Rapporten remissbehandlades. Flera remissinstanser avstyrkte föreslagna sammanläggningar av myndigheter. Regeringen fann att Riksåklagarens förslag i viss mån borde kunna medföra en mer rationell resursanvändning, men att förslagen inte var tillräckligt långtgående.

Trots ett omfattande utredningsarbete om åklagarväsendets organisation har således resultatet av arbetet hittills varit begränsat. Åklagarväsendet har sedan det förstatligades år 1965 genomgått i stort sett endast en förändring, regionreformen år 1985. Lednings- och styrformerna har sedan förstatligandet varit i huvudsak oförändrade. Följden har blivit att åklagarväsendet fortfarande är uppbyggt enligt principer som var förhärskande inom statsförvaltningen under början av 1960-talet. Organisationen har till följd av sin struktur begränsade möjligheter att utnyttja främst personalresurserna optimalt. Vidare saknar organisationen nödvändiga förutsätt-

ningar och instrument för att kunna utveckla och förnya verksamheten. Åklagarväsendets bristande flexibilitet medför att utrymmet för rationaliseringar är litet.

Genom delegering av arbetsuppgifter från Riksåklagaren till regional nivå har kontroll- och tillsynsuppgifterna på central nivå successivt minskat. Även vissa administrativa beslut har delegerats till regional nivå.

Drygt hälften av landets 86 lokala åklagarmyndigheter har endast 2-3 åklagare anställda, medan det vid omkring 20 myndigheter finns 4-5 åklagare. Vid övriga lokala myndigheter, bortsett från de tre storstadsmyndigheterna, finns högst 12 åklagare. De mindre myndigheterna är i både brottsbeivrande och administrativt hänseende sårbara samt förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Även vissa myndigheter på regional nivå är för små för att fungera effektivt.

Domstolsväsendet

Regeringen beslutade den 29 juni 1995 att bemyndiga chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102). Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökade kraven på domstolarnas, främst underrätternas, kompetens och förmåga att handlägga alltmer komplicerade mål. Även kraven på rationaliseringar inom domstolsväsendet skall beaktas. I en första etapp, som skall redovisas i december 1996, skall kommittén lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet. I direktiven anges att domstolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organisationen skall också vara effektiv.

Kommitténs arbete skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall vara belägna. Av direktiven framgår att det är ofrånkomligt att antalet tingsrätter kommer att minska. En sådan utveckling medför krav på en effektivare och mer flexibel åklagarorganisation.

Polisväsendet

Inom polisväsendet pågår sedan några år en omfattande strukturomvandling. En ny organisation är en förutsättning för att klara de besparings- och rationaliseringskrav som lagts på polisväsendet. Utvecklingen går i hela landet i riktning mot att polisdistrikten omfattar hela län, dvs. i riktning mot s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de övergri pande strukturförändringarna sker omfattande interna verksamhetsförändringar och

organisationsöversyner. Ledningsfunktionerna begränsas, bl.a. i fråga om vakthavande befäl. Personalresurser förs över från övervaknings-, utrycknings- och utredningsverksamhet till närpoliserna. Kriminalpolisarbetet specialiseras på många håll inom länskriminalavdelningar och allt fler utredningsuppgifter rörande s.k. vardagsbrottslighet läggs ut på närpoliser. Förändringarna inom polisväsendet har nått olika långt i olika län. Det kommer sannolikt att ta lång tid innan verksamhetens inriktning och struktur har stabiliserats.

Omorganisationen av polisväsendet har en direkt påverkan på verksamheten inom åklagarväsendet. Med hänsyn till att polisväsendet är under omvandling och har en skiftande organisation i de olika länen krävs, för att samarbetet mellan åklagare och polis skall fungera rationellt, att åklagarväsendet är flexibelt. Särskilt gäller detta samarbetet mellan åklagare och närpoliser, där det ställs stora krav på nya och effektiva samarbetsformer.

Övrig statlig verksamhet

Länen har under lång tid utgjort grundvalen för stora delar av den statliga verksamheten. Nyligen lade Regionberedningen fram betänkandet Regional framtid (SOU 1995:27), i vilket föreslås vissa sammanläggningar av län. Sammanläggningarna föreslås inledas under år 1996 och vara helt genomförda den 1 januari 1999. Enligt Regionberedningen bör det på sikt råda geografisk överensstämmelse mellan den funktionella regionindelningen och den administrativa indelningen av olika organ, vars verksamhet har något samband av betydelse.

De föreslagna förändringarna i länsindelningen kommer inte direkt att påverka förutsättningarna för åklagarväsendets organisation. Indirekt kan dock en viss påverkan förväntas ske, bl.a. genom att polisens organisation får ett nytt utseende.

Länsstyrelsernas verksamhet och verksamheten inom den kommunala sektorn innefattar i vissa fall myndighetsutövning på områden där straff förekommer som sanktion, bl.a. på miljöområdet. Härutöver finns det en rad andra myndigheter och organ, vars verksamhet har betydelse för arbetsbelastningen inom åklagarväsendet. Betydelsen kan variera mellan de olika områdena. Tullverket, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Luftfartsverket, skatteförvaltningen och konkursförvaltarna bedriver alla verksamhet som påverkar åklagarväsendet. Att bedöma vilka förändringar inom dessa områden som under de närmaste åren kommer att påverka åklagarväsendet är vanskligt. Det är t.ex. ännu för tidigt att dra några slutsatser i fråga om varusmugglingens omfattning till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Kustbevakningen har aviserat ökade insatser mot miljöbrott, men omfattningen är ännu oklar. Effekterna av den planerade förstärkningen av skattemyndigheternas resurser för kontroll av företag

kan ännu inte bedömas.

Brottsutvecklingen

Enligt Brottsförebyggande rådets framtids- och omvärldsanalys (BRÅ rapport 1994:1) har antalet polisanmälda brott ökat markant sedan år 1950. Under samma period har rättsväsendets resurser minskat i förhållande till antalet anmälda brott. Det finns undersökningar som tyder på att utvecklingen är sådan att polisen, om verksamheten inte effektiviseras, inom vissa regioner och beträffande vissa brottstyper inte kommer att ha resurser att utreda ens de brott där det redan vid anmälningstillfället finns en känd misstänkt. För åklagarväsendet är den totala brottsutvecklingen visserligen av betydelse men arbetsbelastningen påverkas i första hand av antalet inkommande ärenden, ärendenas karaktär samt polisens insatser. Utvecklingen mot allt fler och mer komplicerade mål om ekonomisk brottslighet samt grövre våldsbrott leder till att arbetssituationen inom åklagarväsendet blir mer ansträngd.

Internationaliseringen

Inför omfattande organisationsförändringar inom åklagarväsendet finns det skäl att försöka bedöma hur förändrade internationella förhållanden kan komma att påverka den framtida verksamheten inom rättsväsendet. Sveriges anslutning till Europeiska unionen kommer att medföra krav på stora förändringar. Viss brottslighet underlättas genom den ökade rörligheten för varor, personer, tjänster och kapital. Det förekommer redan nu i de gamla medlemsländerna ett visst missbruk av Europeiska unionens omfattande subventionssystem. Denna typ av brottslighet kommer sannolikt att bli ett problem även i Sverige. Samtidigt bör emellertid förutsättningarna för bekämpning av internationell brottslighet förbättras i takt med att det europeiska samarbetet mellan de rättsvårdande myndigheterna byggs ut.

Brottsutvecklingen i Östeuropa har under de senaste åren betecknats som ett allvarligt hot också mot Sverige. Biståndsinsatser av olika slag har lämnats från svensk sida till främst de baltiska staterna för uppbyggnaden av ett väl fungerande rättsväsende. Sverige har hittills i stort sett förskonats från den befarade ökningen av brott med anknytning till f.d. östblocksländer. En framtidsbedömning är emellertid mycket svår att göra, inte minst med hänsyn till den labila situationen i vissa delar av Östeuropa.

Narkotikabrottsligheten är till sin natur internationell och har hittills svarat för merparten av de brottmål som har haft internationell anknytning. Det finns i dagsläget inte något som talar för att narkotikabrottsligheten kommer att minska. Den

ekonomiska brottsligheten har också i allt större utsträckning fått internationella inslag. I takt med att det gränsöverskridande kommersiella samarbetet utökas kan det befaras att även den ekonomiska brottslighetens internationella anknytning kommer att öka.

Det utökade internationella samarbetet medför att kompetenskraven på åklagarpersonalen ökar. Organisationen måste vara utformad så att den bl.a. kan avsätta personalresurser för utredning av komplicerad internationell brottslighet.

Teknikutvecklingen

Den tekniska utvecklingen i samhället kan sägas påverka rättsväsendet i tre avseenden. Ny eller förbättrad teknik kan vara brottsalstrande i den meningen att den underlättar brottslighet. Vidare kan tekniken användas för att förhindra eller försvåra brottslighet. Slutligen kan tekniken användas för att underlätta såväl det brottsutredande arbetet som övrig verksamhet inom rättsväsendet.

Datorn är ett viktigt hjälpmedel inom rättsväsendet. För åklagarväsendets del är ett fortsatt införande av informationstekniskt stöd, s.k. IT-stöd, en såväl strategisk som operativ fråga. För en fortsatt utveckling av organisation och arbetsmetoder kommer det att krävas betydande satsningar på detta område i framtiden. Inte minst de förbättrade möjligheterna till kommunikation, såväl inom åklagarväsendet som med samverkande myndigheter, t.ex. inom polis- och domstolsväsendena, kommer att påverka det dagliga arbetet på olika sätt.

Med ett utbyggt IT-stöd följer rationaliserings- och effektiviseringsvinster i samhället. Samtidigt ökar emellertid den brottslighet som är relaterad till datoriseringen. Brott avseende s.k. hård- och mjukvara, datorbrottslighet i form av manipulativa åtgärder samt brott mot integritetsbestämmelser är exempel på områden där det finns anledning att räkna med en stigande kriminalitet under kommande år. Denna typ av kriminalitet kommer sannolikt att ställa höga krav på åklagarnas tekniska kompetens.

På det kriminaltekniska området kan förutses ett genombrott för den nya teknikens användning i brottmålsprocessen. Analyskostnaderna kommer med nya metoder att bli avsevärt lägre än i dag och analystiderna kommer att minska från månader till dagar. Tekniker för narkotikaanalys, röstidentifiering, fingeravtrycksframkallning och bildöver- föring utvecklas snabbt. Med en ökad datorisering på kriminalteknikens område får tekniken antas komma att få allt större betydelse inom framtidens rättsväsende.

Teknikutvecklingen på de flesta områden som berör åklagarväsendet går snabbt. Det som i dag kan tyckas vara framtidsteknik kan i morgon vara föråldrat. Detta försvårar

naturligtvis möjligheten att göra prognoser om teknikutvecklingens påverkan på åklagarväsendet. I organisatoriskt hänseende är dock teknikutvecklingen mycket intressant, eftersom den skapar möjligheter till snabbare och säkrare kommunikation. Ny teknik för bildöverföring minskar behovet av personliga sammanträffanden. Tekniken skapar följaktligen nya möjligheter för en rationell verksamhet inom åklagarväsendet. Möjligheterna till administrativt stöd kommer att förbättras och i sin tur ge utrymme för betydande rationaliseringar. För att åklagarväsendet skall kunna ta till vara dessa vinster måste organisationen vara tillräckligt flexibel.

Åklagarväsendets organisation

Struktur och arbetsfördelning

Regeringens förslag: Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare.

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela landet som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter.

Regeringens bedömning: Det bör införas en ny arbetsfördelning som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten bör vara koncentrerad till åklagarkamrarna, där cheferna får ansvaret för ledningen av i princip all sådan verksamhet.

Nuvarande ordning:

Åklagarväsendet är under

Riksåklagaren indelat i 13 åklagarregioner. I varje sådan region finns en regionåklagarmyndighet. Regionerna är i sin tur indelade i 83 åklagardistrikt med en lokal åklagarmyndighet i varje distrikt.

Direkt under Riksåklagaren lyder även åklagarmyndigheterna i Stockholms, Göteborgs och Malmö åklagardistrikt. Dessa myndigheter är indelade i åklagarkammare. Direkt under Riksåklagaren lyder vidare Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.

Brottsbeivrande verksamhet bedrivs vid samtliga åklagarmyndigheter. Vid regionåklagarmyndigheterna och storstadsmyndigheterna finns särskilda resurser för bekämpning av bl.a. ekonomisk brottslighet. Vid Statsåklagarmyndigheten för speciella mål bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet med nationell utbredning, internationell anknytning eller av principiell natur.

Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen behandlar följande organisationsalternativ:

A. Alternativ A innebär att den nuvarande indelningen i regioner bibehålls och att chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Enligt detta alternativ har regionchefen det samlade ekonomiska ansvaret för regionen och ansvarar inom sin region för resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna.

B. Alternativ B innebär att det nuvarande antalet regioner minskas så att de t.ex. stämmer överens med hovrättsområdena. Chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Även enligt detta alternativ har regionchefen inom regionen det samlade ekonomiska ansvaret och ansvaret för resursfördelning,

tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna.

C. I alternativ C tas den regionala nivån bort. De lokala myndigheterna lyder direkt under Riksåklagaren och är väsentligt färre än de nuvarande. Chefen för den lokala myndigheten beslutar om myndighetens arbetsenheter, deras lokalisering och storlek. Myndighetschefen har det ekonomiska ansvaret och ansvarar inom verksamhetsområdet för resursfördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning vid myndigheten och dess arbetsenheter.

I samtliga tre organisationsalternativ är storstadsmyndigheternas organisation oförändrad jämförd med den nu gällande. I gruppens promemoria behandlas även den av Åklagarutredningen -90 föreslagna regionmodellen (jfr avsnitt 3.2).

Beträffande storstadsmyndigheterna framhåller organisationsgruppen att flexibiliteten och anpassningsförmågan inom dessa myndigheter är förhållandevis stor, eftersom de har ett stort antal befattningshavare och ett flertal specialistbefattningar. Myndigheterna är därför inte särskilt sårbara. Förutsättningarna för effektiva lednings- och stödfunktioner är goda. Inom storstadsmyndigheterna finns också förhållandevis goda möjligheter till personalutveckling och kompetenshöjning för såväl åklagare som kanslipersonal. Storstadsmyndigheternas kostnader för administrationen är låga i förhållande till kostnaderna för den brottsbeivrande verksamheten.

Angående specialiståklagarna anförs att organisationsalternativ A ger vissa möjligheter till specialisering vad gäller olika måltyper inom främst de större regionerna. Såväl alternativ B som regionmodellen anser man ge ökade möjligheter till specialisering. Alternativ C bedöms ge mindre sådana möjligheter.

Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: I stort sett alla åklagarmyndigheter har yttrat sig över gruppens diskussionsunderlag. Av de 17 myndigheter som lyder direkt under Riksåklagaren förordar 14 alternativ B och 3 regionmodellen. De lokala åklagarmyndigheterna har en mer skiftande uppfattning.

Ungefär hälften, knappt 40 myndigheter, förordar alternativ B, medan 10 myndigheter förespråkar alternativ C. Ett tjugotal myndigheter föreslår en modifierad form av alternativ C, innebärande att det under de lokala myndigheterna inte skall finnas några arbetsenheter. Alternativ A och regionmodellen har enstaka förespråkare.

En av arbetstagarorganisationerna, Statstjänstemannaförbundets avdelning för åklagarväsendet (ST-Åklagarväsende), förespråkar att åklagarväsendet under Riksåklagaren skall bestå av Statsåklagarmyndigheten för speciella mål, storstadsmyndigheterna och åtta regionala

myndigheter indelade i lokala arbetsenheter. All brottsbeivrande verksamhet skall enligt förslaget bedrivas vid de lokala enheterna. Dessa skall vara så stora som möjligt.

Alternativ A bedöms av många som alltför småskaligt för att uppnå önskad rörlighet. Det framförs att alternativet sannolikt inte heller skulle leda till sådana minskade kostnader för ledning och administration som är önskvärda. Flertalet av de remissinstanser som inte förespråkar alternativ B anser att det skulle skapa för stora avstånd mellan regional och lokal nivå. Vissa instanser hävdar att alternativ C skulle medföra en stel organisation. De som förespråkar regionmodellen anser att den bäst skulle tillgodose kraven på en flexibel och effektiv åklagarorganisation.

Ett stort antal lokala åklagarmyndigheter förordar att den brottsbeivrande verksamheten koncentreras till den lokala nivån. Den gällande ordningen med brottsbeivrande verksamhet på både regional och lokal nivå kritiseras. Vissa instanser anser att den nuvarande ordningen leder till ett konkurrensförhållande mellan nivåerna. Det nämns att det i dag inte finns några egentliga principer för målfördelningen. Den tillfälliga arbetsbördan kan vara avgörande för på vilken nivå ett brottmålsärende handläggs.

Några remissinstanser är av den uppfattningen att specialiståklagarna bör vara placerade vid de regionala myndigheterna. Som skäl anges att en regional placering leder till att dessa åklagares kompetens kan användas med största möjliga flexibilitet. Några remissinstanser anser att specialiståklagarna bör finnas på lokal nivå.

Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit en organisation som är uppbyggd kring dagens tre myndighetsnivåer. De regionala och lokala myndigheterna föreslås vara färre än i dag. Förslaget stämmer i huvudsak överens med organisationsgruppens alternativ B. Riksåklagaren har även föreslagit att det införs en ny arbets- och ansvarsfördelning mellan de olika nivåerna, som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet.

Riksåklagaren har i likhet med de flesta remissinstanser förordat att den brottsbeivrande verksamheten koncentreras till det lokala planet. Enligt Riksåklagaren finns det goda skäl att anta att åklagarverksamhetens resultat skulle vinna väsentligt på en koncentration av de brottsbeivrande uppgifterna till enbart en nivå. Samtidigt bör det ske en förstärkning och renodling av de regionala uppgifterna till att avse ledning, styrning, tillsyn och kontroll av de lokala myndigheternas brottsbeivrande verksamhet.

Riksåklagaren har föreslagit att samtlig personal skall vara anställd vid den regionala myndigheten och tills vidare vara placerad där eller vid en lokal åklagarmyndighet.

Justitiedepartementets hearing: En klar majoritet ansåg att åklagarväsendet, i varje fall tills vidare, bör ha kvar tre

nivåer såvitt gäller arbetsfunktioner. Enighet rådde om att den brottsbeivrande verksamheten bör koncentreras till den lokala nivån. Några förordade emellertid att s.k. ekomål och polismål även fortsättningsvis handläggs vid de regionala myndigheterna. En del ansåg dock att polismålen borde kunna handläggas vid en annan lokal enhet än den där åklagarna normalt samarbetar med polismannen i fråga. Åklagarmyndigheten i Stockholm förordade beträffande ekoåklagarna en organisation som tillåter olika lösningar i regionerna.

Många ansåg det sakna betydelse om enheterna på den lokala nivån har myndighetsstatus och att åklagarväsendet därför skulle kunna bestå av endast två myndighetsnivåer. Förbundet för jurister, samhällsvetare och ekonomer (JUSEK) gjorde emellertid gällande att det är viktigt för ”vi-känslan” att även de lokala enheterna har myndighetsstatus. JUSEK framhöll också att myndighetsstatus bidrar till att göra den lokala nivån mer självständig i förhållande till övriga nivåer.

Domstolsverket hävdade att åklagarväsendet kan framstå som mindre attraktivt för unga jurister, om personalen anställs regionalt med tjänstgöringsskyldighet i hela regionen. JUSEK och ST-Åklagarväsende accepterade Riksåklagarens förslag om regional anställning. Förbunden framhöll emellertid vikten av att personalen behandlas med stor varsamhet vid förflyttningar.

Flera ansåg att storstadsmyndigheterna bör finnas kvar som självständiga myndigheter.

Skälen för regeringens förslag: Åklagarväsendet måste ges bättre förutsättningar för att kunna anpassa organisation, arbetsformer och metoder till kommande förändringar inom rättsväsendet och samhället i övrigt. Framtidens åklagarväsende måste kunna möta nya och växlande krav på verksamhetens resultat. Organisationen måste med andra ord vara mer flexibel än den nuvarande. Häri ligger att den skall medge att brottsbeivrande uppgifter blir lösta på ett effektivt sätt, samtidigt som den skall kunna anpassas efter begränsade ekonomiska förutsättningar. För att minska sårbarheten inom organisationen och i syfte att begränsa kostnaderna för ledning och administration är det vidare angeläget att det skapas åklagarmyndigheter som är tillräckligt stora.

Tiden måste nu anses vara mogen att införa en för hela landet enhetlig organisation. Åklagarväsendet bör i enlighet med Riksåklagarens förslag även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen anser att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå bör åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Organisationen möjliggör att även på andra orter än de nuvarande storstäderna ha flera åklagarkammare. En sådan flexibel organisation gör att åklagarväsendet står väl rustat inför framtida förändrade förhållanden, bl.a. när det gäller min-

skade ekonomiska ramar för verksamheten.

Regeringen anser i likhet med Riksåklagaren att personalen skall vara anställd vid den regionala åklagarmyndigheten och tills vidare vara placerad där eller vid en åklagarkammare. En sådan ordning innebär fördelar i fråga om personalutveckling och rekrytering samt underlättar arbetsbyte och cirkulationstjänstgöring. Även möjligheterna att renodla vissa arbetsuppgifter ökar. Åklagarna vid en åklagarkammare kommer att vara behöriga att bedriva brottsbeivrande verksamhet inom hela åklagardistriktet. Härigenom uppnås den önskade flexibiliteten inom organisationen. Regeringen återkommer i avsnitt 4.3 till frågan om åklagardistriktens antal och storlek.

I 1988 års budgetproposition kommenterade föredraganden, statsrådet Leijon, Åklagarkommitténs förslag (se ovan, avsnitt 3.2) och anförde: ”Som jag ser det bör det gå att finna organisatoriska lösningar som förenar de större myndigheternas fördelar med möjligheten att ha en fortsatt lokal anknytning av verksamheten” (prop. 1987/88:100 s. 69). Enligt regeringens bedömning är den organisation som nu föreslås för åklagarväsendet en sådan lösning.

Statsåklagarmyndigheten för speciella mål har i dag hela landet som verksamhetsområde. Vid myndigheten bedrivs brottsbeivrande verksamhet avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning eller är av principiell natur. Regeringen föreslår ingen ändring beträffande denna myndighet.

Regeringens ekobrottsberedning utreder för närvarande om det behövs förändringar av myndighetsstrukturen inom rättsväsendet för bekämpning av ekonomisk brottslighet. Översynen grundas på de principer för en effektivisering av myndigheternas verksamhet som har slagits fast i regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). I framtiden kan det komma att uppstå behov av att inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter med särskilda uppgifter. Regeringen bör då kunna inrätta sådana myndigheter eller utöka uppgifterna för Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.

Med en enhetlig åklagarorganisation finns det inte längre några sakliga skäl för att bibehålla olika benämningar för åklagarna i storstäderna och landet i övrigt. Regeringen avser att reglera frågan genom en ny åklagarförordning.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar

Riksåklagarens uppfattning, som också var allmänt företrädd vid Justitiedepartementets hearing, att åklagarväsendet bör vara indelat i central, regional och lokal nivå även såvitt avser arbetsfunktioner. Inte minst med hänsyn till den kritik som riktats mot det nuvarande systemet finns det skäl att överväga en renodling av arbetsuppgifterna och en omfördelning av dessa mellan de olika nivåerna inom organisationen. Rege-

ringen delar vidare Riksåklagarens uppfattning att åklagarnas egentliga uppgifter, de brottsbeivrande, bör koncentreras till en nivå inom åklagarväsendet och så långt ut i organisationen som möjligt. En sådan koncentration möjliggör en effektiv bekämpning av exempelvis ekobrott, narkotikabrott, IT-relaterad brottslighet och sexuella övergrepp mot barn. Den brottsbeivrande verksamheten bör därför koncentreras till åklagarkamrarna. Som en allmän utgångspunkt bör gälla att dessa skall vara självförsörjande beträffande personalresurserna, dvs. oberoende av förstärkningar.

Det är genom en samordning av funktioner som åklagarväsendet har de bästa förutsättningarna att göra effektivitetsvinster på det administrativa området. Den administrativa och kamerala verksamheten inom åklagardistriktet bör därför i enlighet med Riksåklagarens förslag bedrivas vid åklagarmyndigheten. Chefen för en sådan myndighet får därigenom ansvaret i administrativt hänseende. Handläggningen av administrativa frågor som står i direkt samband med den brottsbeivrande verksamheten bör dock så långt möjligt delegeras till åklagarkamrarna. Ansvaret för övergripande administrativa rutiner, stödfunktioner och IT-frågor bör ligga kvar hos Riksåklagaren. Regeringen avser att skapa förutsättningar för att principerna för mål- och resultatorienterad styrning skall kunna tillämpas inom åklagarväsendet.

En sådan arbetsfördelning bör enligt regeringens mening skapa goda förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av åklagarväsendets samlade resurser. Vidare bör de regionala cheferna i ökad omfattning kunna ägna sig åt att leda verksamheten, något som är av väsentlig betydelse vid en decentralisering av beslutsfattandet. Detta är också en förutsättning för att ett system enligt principerna om mål- och resultatorienterad styrning skall kunna genomföras med önskvärt resultat.

En ny ordning med den brottsbeivrande verksamheten koncentrerad till åklagarkamrarna innebär att specialistfunktionerna som huvudregel skall inordnas i dessa. Det ger möjlighet att öka personalens kompetens där verksamheten bedrivs. Det har visat sig vara effektivt att hålla samman specialiståklagarna i större enheter. Ett nära samarbete, geografiskt och funktionellt, med polisens specialiserade utredningsresurser ökar ytterligare effektiviteten och höjer kompetensen. Med den utgångspunkten är det, som Riksåklagaren har påpekat, naturligt att samla specialistfunktionerna vid enheter, där den geografiska och funktionella samordningen med polisen kan tillgodoses. En sådan ordning möjliggör att det på lokal nivå tillskapas åklagarkammare, motsvarande de nuvarande storstadsmyndigheternas ekooch narkotikakammare, där specialistfunktioner för hela eller delar av åklagardistriktet samlas.

Som tidigare nämnts finns det anledning att befara att brottsligheten blir alltmer komplicerad. Det kan antas att den i

allt högre grad kommer att ha inslag av ekonomisk brottslighet, narkotikabrott och våldsbrott. Mot denna bakgrund bör specialistutbildningen breddas. En större krets inom åklagarkåren måste utbildas för att kunna handlägga speciella måltyper.

Åklagarmyndigheternas ledning

Regeringens bedömning:

Varje regional

åklagarmyndighet bör ledas av en överåklagare. Vid varje sådan myndighet bör det även finnas en biträdande överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av chefsåklagare. Om behov föreligger bör det vid en åklagarkammare även finnas en biträdande chefsåklagare.

Nuvarande ordning:

Regionåklagarmyndigheterna,

storstadsmyndigheterna och Statsåklagarmyndigheten för speciella mål leds av statsåklagare med titeln överåklagare. De lokala åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna leds av distriktsåklagare med titeln chefsåklagare.

Under riksåklagaren har överåklagarna, var och en inom sitt verksamhetsområde, ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Överåklagarna har också ansvaret för den regionala medelstilldelningen samt för en rad uppgifter på det personaladministrativa området.

Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att ökade regionala beslutsbefogenheter ger den fördelen att betydelsefulla beslut kan fattas närmare den brottsbeivrande verksamheten än i dag.

Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: Remissinstansernas uppfattning om överåklagarnas ställning är skiftande. Bland de regionala myndigheterna förordar en klar majoritet att överåklagarna ges ett övergripande administrativt ansvar. Flertalet remissinstanser förordar att de lokala myndigheterna ges ett större ansvar för den samlade lokala verksamheten.

Förespråkare av endast en myndighetsnivå under Riksåklagaren framhåller att ansvaret för ekonomi och administration måste ligga nära den brottsbeivrande verksamheten. Samtidigt påpekas betydelsen av ett starkt administrativt stöd från Riksåklagaren. De remissinstanser som förespråkar att den regionala nivån skall finnas kvar uttalar att en administration decentraliserad till lokal nivå skulle bli mer omfattande än om en regional samordning sker. Flera myndigheter pekar på vikten av att utarbeta en ny arbetsfördelning mellan åklagare och kanslipersonal.

Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att överåklagarna under riksåklagaren får ansvaret för verksamhet, ekonomi, personal, organisation och arbetsformer med uppgift att delegera ansvaret till cheferna för de lokala

myndigheterna.

Justitiedepartementets hearing: Många ansåg att ansvaret för administrationen huvudsakligen bör finnas på den regionala nivån. Åklagarmyndigheten i Huddinge förordade dock att så stor del som möjligt av administrationen läggs ut på den lokala nivån. Myndigheten ansåg även att anställningsbeslut bör fattas på den lokala nivån.

Skälen för regeringens bedömning: Åklagarväsendets centrala organisation har nyligen setts över. I anslutning till denna översyn har regeringen gjort överväganden om

Riksåklagarens framtida roll. Regeringen har haft två grundläggande utgångspunkter. Den ena är att riksåklagaren i framtiden skall ha kvar dagens tre uppgifter: att vara åklagare i Högsta domstolen, att vara rikets högste åklagare samt att vara chef för den centrala förvaltningsmyndigheten, Riksåklagaren. Den andra utgångspunkten är att framtids- och utvecklingsfrågor måste få en betydligt mer framskjuten plats i verksamheten (prop. 1993/94:100, bil. 3, s. 37). Häri bör även inbegripas övergripande personalfrågor.

Riksåklagaren har i olika sammanhang uttalat att den förändringsprocess som pågår inom åklagarväsendet i hög grad kommer att omfatta även Riksåklagarens verksamhet. För närvarande ligger flera uppgifter rörande stödfunktioner, personal- och ekonomiadministration och frågor rörande informationsteknik på Riksåklagaren. Enligt riksåklagaren kommer det att ske en decentralisering av flera av dessa uppgifter.

De föreslagna regionala åklagarmyndigheterna bör, i likhet med dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter, ledas av statsåklagare med titeln överåklagare. Åklagarkamrarna bör ledas av distriktsåklagare med titeln chefsåklagare. Övriga distriktsåklagare bör, i likhet med benämningarna vid dagens storstadsmyndigheter, ha titeln kammaråklagare.

Åklagarväsendet kommer framöver att få en allt viktigare roll i förverkligandet av samhällets kriminalpolitiska mål. Överåklagarna kommer att i ökad omfattning få ägna tid och kraft åt samverkan med andra samhällsorgan, t.ex. polis-, skatteoch kronofogdemyndigheter. Vidare kommer överåklagarna att ha uppgiften att tydligare profilera åklagarväsendet. Ett decentraliserat beslutsfattande innebär också ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten. Den föreslagna organisationen medför således en förstärkt och i vissa avseenden ny chefsroll för överåklagarna som får huvudansvaret för verksamheten. För att den regionala ledningen skall vara mindre sårbar bör överåklagaren biträdas av en ställföreträdare som är väl insatt i myndighetens ledning och uppgifter. Vid varje regional åklagarmyndighet bör det därför finnas en statsåklagare med titeln biträdande överåklagare.

Det är väsentligt att överåklagarna och de biträdande överåklagarna inte helt befrias från brottsbeivrande verksamhet och därmed avskärmas från den egentliga åklagarverksamheten. En viss kontinuerlig erfarenhet av sådan verksamhet är värdefull exempelvis vid handläggningen av överprövningsärenden och vid tillsyn. Till de mål som närmast bör komma i fråga i ett sådant sammanhang hör mål om brott mot rikets säkerhet och mål som gäller brott av person i särskilt framskjuten ställning eller oriktig myndighetsutövning av allvarligare slag, de s.k. auktoritetsmålen.

Organisationen medför en i flera avseenden ny chefsroll även för chefsåklagarna. De får det direkta ansvaret för ledningen av i princip all brottsbeivrande verksamhet. Härigenom får chefsåklagarna en betydligt självständigare ställning än för närvarande. Vid de allra största åklagarkamrarna kan chefsgöromålen få en sådan omfattning att det där bör finnas även en biträdande chefsåklagare. Liknande befattningar, biträdande kammarchefer, finns redan i dag vid storstadsmyndigheterna. I stället för att anställa biträdande chefsåklagare kan övervägas att inrätta ytterligare åklagarkammare, om det bedöms vara rationellt.

Åklagarmyndigheternas och åklagarkamrarnas

antal och storlek

Regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrarna skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.

Nuvarande ordning: En åklagarregion omfattar ett eller flera län. Varje sådan region är i sin tur indelad i flera åklagardistrikt som består av en eller flera kommuner. Även storstadsdistrikten består av en eller flera kommuner.

Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att rationalisering av arbetet med vissa måltyper kan utvecklas i stora organisationer.

Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria:

De flesta re-

missinstanserna anser att antalet regioner bör minska. Många avstyrker dock modellen med nya regioner motsvarande hovrättsområdena. Man förordar i stället en minskning till totalt 8-10 regionala myndigheter utöver storstadsmyndigheterna. Samtliga remissinstanser godtar att utvecklingen kräver färre och större lokala enheter.

Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att de regionala och lokala myndigheterna skall bli färre än i dag.

Enligt Riksåklagaren är det uppenbart att färre regioner och distrikt medför en ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. I

dessa hänseenden utgör dagens små myndigheter ett påtagligt problem för åklagarväsendet. De små myndigheterna är förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Många lokala myndigheter och några regionåklagarmyndigheter är så små att de inte fungerar på ett effektivt sätt.

Riksåklagaren inkom i september 1995 till regeringen med förslag till en ny regionindelning för åklagarväsendet (Åklagarväsendet rapport 1995:4). I rapporten föreslås med utgångspunkt i hovrätternas domkretsindelning att åklagarväsendets regionala organisation skall omfatta åtta myndigheter: två i Stockholm samt en i vardera Jönköping, Malmö, Göteborg, Vänersborg, Västerås och Härnösand.

Justitiedepartementets hearing: Många framhöll vikten av att regionerna blir färre och större. Regionåklagarmyndigheten i Stockholm ansåg att det inte bör finnas fler än fyra-fem regionala myndigheter. Härigenom skulle Riksåklagarens kontakter med regionerna underlättas. Några varnade emellertid för att alltför stora regioner kan leda till en olycklig distans mellan den regionala och den lokala nivån. Det gjordes vidare gällande att det skulle vara svårt att rekrytera personal till Norrland, om norra Sverige bestod av en enda region.

De lokala enheterna ansågs med hänsyn till tingsrätternas lokalisering och polisorganisationen böra vara betydligt fler än antalet regioner. Någon framhöll dock vikten av att även dessa enheter blir relativt stora. Vidare betonades att utvecklingen inom åklagarväsendet bör ske i samklang med rättsväsendet i övrigt. Vid förändringar av den lokala organisationen bör samråd ske med de tingsrätter som berörs.

Skälen för regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna bör vara färre än dagens regionala myndigheter för att få ökad flexibilitet och minskad sårbarhet. De måste också ha en storlek och struktur som gör det möjligt att fortsätta delegeringen från central nivå av ekonomi- och personaladministrativa frågor. Det är vidare önskvärt att dessa myndigheter inte avviker alltför mycket från varandra avseende antalet åklagare.

Några av de minsta nuvarande regionala myndigheterna framstår som alltför små för att tillgodose dessa krav. Med den förändrade arbetsfördelning som föreslås och som innebär att den brottsbeivrande verksamheten särskiljs från den administrativa ledningen finns det inte något praktiskt hinder mot att de föreslagna åklagardistrikten blir betydligt större än dagens åklagarregioner. Enligt regeringens uppfattning bör åklagarmyndigheterna därför vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter.

Storstadsmyndigheterna uppfyller redan nu högt ställda krav på effektivitet, resultatorientering och möjligheter till kompetensutveckling. Att lägga samman en storstadsmyndighet med en intilliggande regionåklagarmyndighet kan leda till att det bildas en myndighet som blir så stor att den inte fungerar effektivt. Den föreslagna organisationen hindrar emellertid inte

att ett storstadsdistrikt utvidgas geografiskt och att åklagarmyndigheten består av fler åklagarkammare än i dag, om detta skulle bedömas vara rationellt.

Riksåklagaren har framhållit svårigheterna med att leda en organisation med ett stort antal åklagarmyndigheter direkt under centralmyndigheten. Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning att det inte är rationellt med en sådan ordning. Riksåklagaren skulle riskera att få bära en rad uppgifter av förvaltningskaraktär, samtidigt som många av myndigheterna skulle vara alltför små för att vara tillräckligt bärkraftiga. En effektiv organisation förutsätter att antalet myndigheter direkt under Riksåklagaren kraftigt begränsas. Enligt regeringens bedömning består en sådan organisation av ett tiotal åklagarmyndigheter. Det är emellertid viktigt att åklagarorganisationen kan erbjuda medborgarna en service som är rimlig i förhållande till vad som erbjuds inom andra samhällssektorer med specialiserade tjänster av olika slag.

Åklagarkamrarna måste vara tillräckligt stora för att kunna fungera självständigt och klara förändringar i verksamheten och variationer i arbetsbelastningen. Det är av avgörande betydelse att de blir större och mer effektiva än dagens lokala åklagarmyndigheter, om åklagarväsendet skall ha förutsättningar att uppnå en bättre fungerande och mer kostnadseffektiv organisation. När det gäller åklagarkamrarnas lokalisering måste, liksom vid domstolarnas lokalisering, såväl geografiska som demografiska och ekonomiska hänsyn tas. Lokaliseringen får inte låsas till vissa orter som i nuvarande organisation, utan skall kunna hanteras friare med beaktande av de regionala intressen som kan vara gällande från tid till annan. För att åklagarverksamheten skall kunna fungera effektivt bör enligt regeringens bedömning åklagarväsendets brottsbeivrande verksamhet inte bedrivas på ett alltför långt avstånd från den eller de tingsrätter vid vilka åklagarna för talan. I avsnitt 3.3 har nämnts att det är ofrånkomligt att antalet tingsrätter i framtiden kommer att minska. På sikt innebär dessa omständigheter att antalet åklagarkammare blir betydligt färre än dagens lokala åklagarmyndigheter, kanske en halvering av antalet.

Närheten till polis är emellertid också viktig för att åklagarnas arbete skall kunna bedrivas effektivt. Polisväsendet är starkt decentraliserat, bl.a. till följd av den nyligen genomförda närpolisreformen. Detta talar för att åklagarverksamhet bör bedrivas på ett förhållandevis stort antal orter i landet. För detta talar också ambitionerna att åklagarna skall ta en mer aktiv roll i förverkligandet av de kriminalpolitiska målen.

De nu redovisade och till synes motstridiga kraven på åklagarväsendet innebär att geografisk närhet mellan polis och åklagare inte alltid är möjlig att upprätthålla. Det är emellertid viktigt att framhålla att åklagarna måste bedriva sitt arbete i nära samarbete med bl.a. närpoliserna. Detta kan ske t.ex. ge-

nom att varje närpoliskontor regelbundet får besök av en åklagare. En annan form av samordning kan vara att åklagare med utnyttjande av modern kommunikationsteknik i större utsträckning än i dag arbetar ”på distans”. Det är angeläget att åklagarna tillsammans med polisen utarbetar former för detta samarbete.

Beslut i organisationsfrågor

Regeringens förslag: Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om åklagarmyndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter beslut av

Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd med övriga berörda myndigheter bestämma om åklagarkamrarnas antal och lokalisering.

Nuvarande ordning: Åklagarväsendets regionala och lokala indelning regleras genom förordningen (1985:492) om rikets indelning i verksamhetsområden för åklagarväsendet. Frågan om åklagarväsendets indelning har efter förstatligandet varit föremål för riksdagens behandling vid två tillfällen (prop. 1971:173, bet. 1972:JuU1, rskr. 1972:19 samt prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr. 1983/84:35).

Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att beslut om indelning i lokala myndigheter bör delegeras från regeringsnivå till åklagarorganisationens regionala nivå. Detta skulle underlätta anpassningen till framtida organisationsförändringar på andra områden inom rättsväsendet. En annan viktig faktor som framhålls är möjligheten att bättre anpassa de lokala myndigheternas storlek efter verksamhetens krav.

Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens promemoria: En klar majoritet av remissinstanserna förordar att besluten om regional indelning delegeras till Riksåklagaren. JUSEK framhåller vikten av att

Riksåklagaren förses med de beslutsbefogenheter som krävs för att genomföra en organisationsförändring. Merparten av remissinstanserna anser att även beslut om den lokala indelningen bör anförtros Riksåklagaren. Ett fåtal remissinstanser anser att överåklagarna bör ha rätt att fatta beslut i dessa frågor. Som skäl mot en delegering till regional nivå anförs att det skulle kunna leda till en bristande insyn och till skillnader mellan olika regioner. Några remissmyndigheter framhåller vikten av insyn och hänsyn till andra samhällsintressen när det gäller lokaliseringsfrågor. Några remissinstanser anser att Riksåklagarens rådgivande nämnd är ett lämpligt samrådsorgan, medan andra instanser finner sådant samråd vara otillräckligt.

Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har förordat att beslut om den regionala indelningen ankommer på Riksåklagaren.

Som stöd för denna ståndpunkt har anförts att den nuvarande

ordningen i praktiken utgör ett hinder mot smidiga förändringar i organisationen. Vidare har påpekats att de utökade kraven på effektivitet och rationalisering medför behov av att med utgångspunkt i den egna verksamhetens krav och så nära den lokala nivån som möjligt fatta beslut om den egna organisationen. Riksåklagaren anser därför att även beslut om den lokala organisationen bör anförtros Riksåklagaren med möjlighet att delegera sådana beslut till den regionala nivån. Riksåklagaren har dock framhållit att beslut som fattats efter delegation bör fastställas av Riksåklagaren. Riksåklagaren har även framhållit att det inför beslut om en ändrad indelning av åklagarväsendet bör ske samråd med Riksåklagarens rådgivande nämnd, berörda länsstyrelser, Domstolsverket och Rikspolisstyrelsen.

Justitiedepartementets hearing: Domstolsverket ansåg att åklagarväsendets indelning såväl regionalt som lokalt bör bestämmas av Riksåklagaren. Verket ansåg vidare att den lokala indelningen bör bygga på förslag från de regionala myndigheterna. Sveriges advokatsamfund förordade att regeringen beslutar om den regionala indelningen.

Skälen för regeringens förslag: Landets indelning i föreslagna åklagardistrikt är av stor betydelse för statlig verksamhet även utanför åklagarväsendet. Beslut om sådan indelning kräver överblick över statsförvaltningen i stort.

Indelningen i åklagardistrikt och de regionala åklagarmyndigheternas lokalisering bör därför beslutas av regeringen.

Beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering kräver detaljkunskaper och sköts därför lämpligare på en nivå närmare verksamheten. Enligt regeringens mening bör därför sådana beslut fattas av Riksåklagaren efter samråd med åklagarmyndigheten. Riksåklagaren bör även höra Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen samt berörda tingsrätter, polismyndigheter och länsstyrelser.

Kravet på flexibilitet i åklagarorganisationen får anses tillgodosett genom att bl.a. beslut om åklagarkamrarnas antal och lokalisering fattas av Riksåklagaren. I enlighet med principerna för en mål- och resultatorienterad styrning bör emellertid cheferna på den regionala nivån ha nödvändiga befogenheter för att uppfylla angivna mål. Befogenheten att besluta om åklagarkamrarnas antal och lokalisering bör därför kunna delegeras till åklagarmyndigheterna.

Genomförande

Inledningsvis konstaterades att åklagarväsendets organisation har övervägts under lång tid. Inom organisationen uppfattas det som angeläget att en reform kommer till stånd snarast möjligt. Om riksdagen godtar de föreslagna riktlinjerna för åklagarväsendets organisation, avser regeringen att snarast vidta de åtgärder som krävs för att reformen skall kunna genomföras.

Regeringen avser att bl.a besluta om en ny åklagarförordning.

Riksåklagaren har lämnat förslag till en ny regional indelning, som avses utgöra underlag för regeringens beslut om indelning i åklagardistrikt (Åklagarväsendet rapport 1995:4). Rapporten remissbehandlas för närvarande. Åklagarorganisationen enligt de av regeringen föreslagna riktlinjerna bedöms kunna träda i kraft den 1 juli 1996.

Kostnader

All statlig verksamhet skall bedrivas kostnadseffektivt. Statens finanser medger inte att den offentliga verksamheten tillförs ytterligare medel. Tvärtom måste omfattande utgiftsminskningar ske för att få ned statens budgetunderskott. Det är därför angeläget att alla möjligheter till rationalisering tas till vara. I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 3) framhålls särskilt att arbets- och organisationsformer måste omprövas och förbättras. Samordningen mellan olika myndigheter skall förbättras och stärkas. Målet för detta reformarbete är att rättssäkerheten och rättstryggheten, trots minskade resurser, skall stärkas genom att tillgängliga resurser utnyttjas mer effektivt.

Enligt riksdagens beslut skall rättsväsendets utgifter minskas med 400 miljoner kronor redan under innevarande budgetår (prop. 1994/95:100, bil. 3, bet. 1994/95:JuU15, rskr. 1994/95:255). Enligt beslutet skall utgifterna inom rättsväsendet som helhet minskas med ytterligare sammanlagt 600 miljoner kronor under budgetåren 1997 och 1998. Åklagarväsendet har tidigare inte drabbats av nedskärningar. Det är ofrånkomligt att en del av besparingskraven kommer att avse åklagarväsendet.

Dagens åklagarorganisation utgör ett allvarligt hinder mot att de medel som anvisas för verksamheten används på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt. En organisation som jämförd med den nuvarande är mer flexibel, mindre sårbar och mer effektiv är därför en nödvändig förutsättning för att åklagarväsendet skall kunna minska sina utgifter utan att det sker på bekostnad av verksamhetens kvalitet. De föreslagna riktlinjerna ger regeringen möjlighet att skapa en sådan organisation. Regeringen bedömer att åklagarväsendets årliga besparing till följd av förslagen i föreliggande proposition blir betydande. Under en övergångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996 är det ofrånkomligt att det uppstår vissa kostnader för själva reformen. Sådana kostnader får belasta åklagarväsendets löpande anslag.

JUSTITIEDEPARTEMENTET

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Hellström, Peterson, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Johansson

Föredragande: statsrådet Freivalds

Regeringen beslutar proposition 1995/96:110 Riktlinjer för åklagarväsendets organisation.

Hänvisningar till PS2