Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka bl.a. om ledningsrättslagen (1973:1144) börkunna användas för att upplåta utrymme för andra slag av ledningar än de som nu anges i lagen och för andra anordningar än ledningar. Vidare skall utredaren se över förutsättningarna för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att disponera ett utrymme eller en ledning som omfattas av en ledningsrätt. Utredaren skall också undersöka om det behövs särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse eller pantsättning av en ledningsrätt.

Utredaren skall överväga behovet av särskilda regler för samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter. Utredaren skall vidare ta upp vissa frågor om ersättning till fastighetsägaren. Slutligen skall utredaren överväga behovet av och kostnaderna för ett särskilt ledningsrättsregister.

Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Behovet av en översyn

Allmänt om reformbehovet

Vid bl.a. eldistribution och tillhandahållande av teletjänster är det som regel nödvändigt att utnyttja ledningar som går över annans mark. Rätten att dra en ledning över annans mark kan tryggas på olika sätt. Ett sätt är att ledningens ägare och fastighetens ägare träffar ett nyttjanderättsavtal. Sådana avtal används ofta för teleledningar. Ett annat sätt är att inrätta ett servitut till förmån för ledningshavarens fastighet. Kraftledningar skyddas ofta genom servitut. Sedan 1970-talet finns också en särskild upplåtelseform som benämns ledningsrätt. Ledningsrätt ger rätt att dra fram och begagna en ledning i ett utrymme som ingår i någon annans fastighet. Ledningsrätten tillkommer genom ett beslut av lantmäterimyndigheten och den kan under vissa förutsättningar upplåtas även om den berörda fastighetsägaren motsätter sig åtgärden. Upplåtelseformen, som regleras i ledningsrättslagen, har med tiden fått en allt större betydelse.

Under de år som ledningsrättslagen har varit i kraft har den tekniska utvecklingen gått mycket fort. Det har skett omfattande omstruktureringar och utbyggnader av ledningsnäten. Nya slag av kommunikationssystem har tillkommit. Ledningar och rätten till ledningar har blivit alltmer värdefulla tillgångar. För många företag utgör äganderätten eller dispositionsrätten till ledningar en grundläggande förutsättning för företagets verksamhet. Det har samtidigt visat sig att ledningsrättslagen inte alltid tillgodoser de behov som finns, t.ex. behov av att upplåta utrymme för anordningar som inte utgör ledningar i ledningsrättslagens bemärkelse.

I en rapport från det IT-rättsliga observatoriet (Ledningsrätt i IT-tider - utnyttjande av befintlig infrastruktur för att dra fram optokablar för bredband [Observatorierapport 30/2001]), som utgör en arbetsgrupp i den av regeringen tillkallade IT-kommissionen (dir 1998:38), föreslås vissa ändringar i ledningsrättslagen. Ändringarna syftar bl.a. till att förbättra förutsättningarna för att på ett flexibelt sätt utnyttja ledningar och anordningar som hör till ledningar.

Vidare bör nämnas den översyn av regelverket för elektroniska kommunikationer som EG-kommissionen inledde hösten 1999 - 1999 års kommunikationsöversyn. Under år 2000 antog EG-kommissionen inom ramen för denna översyn fem direktivförslag. Tre av förslagen innehåller bestämmelser som berör ledningsrättslagen (se kommissionens förslag till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM [2000] 393, om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM [2000] 386, och om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM [2000] 384). Behandlingen av direktivförslagen pågår för närvarande i Europaparlamentet och rådet. För att anpassa den svenska lagstiftningen om elektronisk kommunikation, däribland telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation, efter de kommande direktiven har regeringen beslutat tillsätta en särskild utredning (dir. 2001:32). Utredningen har antagit namnet Utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) och skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2002. Det behov av ändringar i ledningsrättslagen som EG-direktiven kan ge upphov till bör dock övervägas tillsammans med andra frågor om ledningsrätt.

Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m.

Enligt 1 § ledningsrättslagen kan ledningsrätt upplåtas för den som för ledning vill utnyttja ett utrymme inom en fastighet. I 2 § anges vilka slag av ledningar som ledningsrätt får upplåtas för. Det rör sig om olika slag av allmännyttiga ledningar, såsom teleledningar som ingår i telekommunikationssystem för allmänt ändamål, allmän svagströmsledning för dataöverföring och liknande ändamål och koncessionspliktiga elektriska starkströmsledningar.

Den tekniska utvecklingen har lett till nya metoder för att överföra signaler och nya kommunikationsnät. Signaler överförs numera i stor omfattning via radio, optiskt eller elektromagnetiskt. De traditionella fasta kommunikationsnäten har kompletterats med markbundna mobilnät, kabel-tv-nät och satellitnät. De kommersiella förutsättningarna för olika slag av kommunikationsnät har också förändrats. Med den tekniska utvecklingen har följt ett behov av att utnyttja utrymme på annans mark för andra anordningar än ledningar, t.ex. för mobiltelefonmaster och radiolänkstationer. Mot den bakgrunden kan det nu finnas anledning att överväga om ledningsrättslagen bör kunna användas för att upplåta utrymme för andra ledningar än dem som nu anges i lagen eller för andra anordningar än ledningar.

En ledningsrätt ger i dag en rätt att dra fram en ledning av visst, i ledningsbeslutet preciserat, slag. Den 1 juli 2000 infördes emellertid en möjlighet för en innehavare av ledningsrätt för kraftledning att dra vissa teleledningar och svagströmsledningar inom det utrymme som kraftledningen avser (se 3 a § ledningsrättslagen). Syftet var att underlätta genomförandet av den pågående utbyggnaden av bredbandsnäten. Det är givetvis att föredra om den befintliga infrastrukturen i form av ledningar kan utnyttjas på ett optimalt sätt. Det kan därför finnas behov av att komplettera existerande ledningsnät även på andra sätt än 3 a § ger möjlighet till. Som exempel kan nämnas framdragandet av fiberoptiska kablar i avloppsledningar. Regeringen anser därför att det finns skäl att se över frågan i vilken utsträckning och på vilka villkor ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av annat slag.

Upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt m.m.

I ledningsrättslagen finns inte några bestämmelser som reglerar ledningsrättshavarens möjligheter att upplåta nyttjanderätt i en ledning. Det synes dock inte råda någon tvekan om att ledningsrättshavaren har rätt att upplåta viss kapacitet i en ledning till någon annan. När det gäller upplåtelser av ett visst fiberpar i en fiberoptisk kabel, dvs. en del av en ledning, och upplåtelser av en hel ledning, är rättsläget inte lika klart. Tillåtligheten av sådana upplåtelser ifrågasätts ibland även om det mesta talar för att också detta slag av upplåtelser är tillåtna. Däremot torde upplåtelser av ett utrymme som omfattas av ledningsrätten, t.ex. ett utrymme i en ledningsgata, inte vara tillåtna. Ledningsrättshavaren får inte låta någon annan installera ledningar eller annan utrustning inom det utrymme som ledningsrätten avser (se prop. 1973:157 s. 85 och 35 § ledningsrättslagen).

Det står klart att det i vissa sammanhang skulle vara av värde om en ledningsrättshavare hade möjlighet att ge andra rätt att nyttja det utrymme som ledningsrätten avser. Behovet är särskilt tydligt om ett och samma utrymme skall utnyttjas för två eller flera ledningar av skilda slag. Ofta har innehavaren av den ena ledningen då inget intresse av att administrera även den andra ledningen. Det skulle vara mera ändamålsenligt om innehavaren av ledningsrätten kunde upplåta utrymme till någon som har ett intresse av att driva den andra ledningen. I den ovan nämnda rapporten från det IT-rättsliga observatoriet har därför föreslagits att ledningsrättshavare skall ges möjlighet att upplåta en del av det utrymme som omfattas av ledningsrätten. I första hand har förordats att detta skall ske genom ett nytt institut, ledningsrättsservitut.

Av intresse i sammanhanget är också det arbete som Europeiska unionen bedriver inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn. Enligt förslaget till ett s.k. tillträdesdirektiv (se kommissionens förslag till direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM [2000] 384) skall innehavarna av vissa kommunikationsnät vara skyldiga att ge andra operatörer tillträde till sina nät. Innehavarna måste bl.a. erbjuda rätt till samlokalisering och rätt till gemensamt utnyttjande av utrustning. För att en sådan samlokalisering skall kunna omfatta ett utrymme som upplåtits med ledningsrätt måste ledningsrättslagen tillåta att andra än ledningsrättshavaren får nyttja utrymmet.

Här bör också nämnas kommissionens direktiv 90/388/EEG. Enligt art. 4 d (införd genom direktivet 96/19/EG, EGT nr L 74, 22.3.1996, s. 13) skall medlemsstaterna säkerställa att en rätt till samlokalisering föreligger i vissa fall. I promemorian Ändringar i telelagen m.m. (Ds 1998:63) föreslogs en ändring i ledningsrättslagen som avsåg att genomföra direktivet i denna del. Förslaget har dock inte föranlett någon lagstiftning (se prop. 1998/99:92 s. 26).

Vad som nu har sagts visar att det finns anledning att överväga om en ledningsrättshavare bör ges rätt att upplåta en del av det utrymme som ledningsrätten avser. Om en ledningsrättshavare ges en sådan möjlighet, uppkommer frågan vilken rätt nyttjanderättshavaren skall ha att installera egen utrustning i utrymmet. Den frågan bör därför också ses över.

I dag gäller att en överlåtelse av en ledning för vilken ledningsrätt har upplåtits är giltig endast om överlåtelsen omfattar också ledningsrätten (se 35 § första stycket ledningsrättslagen). Det är därför inte möjligt för en ledningsrättshavare som innehar flera ledningar som tryggas av en och samma ledningsrätt att överlåta äganderätten till en av ledningarna till någon annan. Sådana överlåtelser kan emellertid ibland vara ändamålsenliga, t.ex. vid olika slag av omstrukturering av verksamhet. Det finns därför anledning att överväga lagändringar som gör det möjligt för en ledningsrättshavare att överlåta en ledning utan att samtidigt överlåta ledningsrätten.

Det finns vidare ett behov av att klarlägga en ledningsrättshavares möjligheter att upplåta nyttjanderätt till en hel ledning eller till en del av en ledning såsom ett fiberpar (se s. 4). Även dessa frågor bör alltså ses över.

Överlåtelse och pantsättning av ledningsrätt

Vid en ledningsförrättning kan förordnas att ledningsrätten skall höra till ledningsrättshavarens egen fastighet. En ledning som dras i utrymmet får då karaktären av fastighetstillbehör. Överlåts fastigheten omfattas ledningarna av överlåtelsen. Detsamma gäller vid pantsättning av fastigheten. I jordabalken finns därvid regler om sakrättslig verkan vid överlåtelse respektive pantsättning av fast egendom.

Som regel utgör dock ledningar med därtill knuten ledningsrätt lös egendom. Det finns då inte några sakrättsliga lagregler vad gäller överlåtelse eller pantsättning. Det är därför inte helt klart när och hur en förvärvare respektive panthavare får sakrättsligt skydd.

Mot bakgrund av att ledningarna representerar mycket stora värden för många företag är det angeläget att de sakrättsliga momenten vid överlåtelse respektive pantsättning av ledningsrätter är klara. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas särskilda regler om sakrättsligt skydd vid överlåtelse och pantsättning av sådana ledningsrätter som utgör lös egendom.

Samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter

Med parallella ledningsrätter avses två eller flera ledningsrätter som ligger bredvid varandra. Så kan exempelvis en kraftledning och en fiberoptisk kabel som är upphängda i samma stolpar tryggas av två olika ledningsrätter. Om ledningsrätterna är i olika ägares händer, uppkommer frågan hur samverkan mellan dem skall regleras. För närvarande torde det vanligaste vara att saken regleras genom ett mer eller mindre detaljerat avtal. Det är dock oklart vilka rättsverkningar sådana avtal har. Ett annat sätt, som det IT-rättsliga observatoriet har pekat på, kan vara att bilda en association, t.ex. en ekonomisk förening, som får förvärva de båda ledningsrätterna. Med medlemskapet i föreningen följer då en rätt att nyttja en viss ledning. Modellen synes emellertid ännu så länge inte ha kommit till användning. Det står därför inte helt klart vilka rättsliga problem som den kan vara förenad med. Ytterligare en metod skulle kunna vara att bilda en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen (1973:1149). För att den modellen skall kunna tillämpas torde det dock krävas vissa ändringar i anläggningslagen.

Det finns åtskilliga parallella ledningsrätter som redan har kommit i olika ägares händer. Om samverkansfrågorna inte blir reglerade i dessa fall, finns det risk för tvister mellan ledningsrättshavarna. Det finns inte minst mot den bakgrunden anledning att överväga hur samverkan kan regleras.

Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt

En fastighetsägare har rätt till ersättning för att utrymme tas i anspråk med ledningsrätt. När ersättningen bestäms, skall reglerna i 4 kap.expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Dessa bygger på en skadeprincip, dvs. ersättning skall betalas för den skada som fastighetsägaren drabbas av.

Om ledningsrättslagens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta exempelvis andra slag av ledningar än dem som nu anges i lagen, är det naturligt att överväga vilka principer som bör gälla när ersättningen för de nya slagen av upplåtelser bestäms. Detsamma gäller om det införs en möjlighet för en ledningsrättshavare att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet.

I dag gäller att en ledningsrättsinnehavare som med stöd av 3 a § ledningsrättslagen kompletterar en starkströmsledning med en fiberoptisk kabel är skyldig att ersätta fastighetsägaren för den ytterligare skada som åtgärden medför. Ersättningen fastställs på talan av fastighetsägaren (jfr 13 d § ledningsrättslagen). Om det, såsom ovan har berörts, införs en möjlighet för ledningsrättshavaren att själv anlägga nya slag av ledningar inom ledningsrättsutrymmet eller en möjlighet för ledningsrättshavaren att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet, bör det övervägas om fastighetsägaren skall ges samma rätt till ytterligare ersättning som 13 d § i dag ger. Även andra former för att bestämma fastighetsägarens rätt till ersättning bör övervägas. Dessa bör inte vara för komplicerade.

Inrättande av ett ledningsrättsregister

I fastighetsregistrets allmänna del finns uppgifter om ledningsrätter. Registret innehåller bl.a. information om de utrymmen som har upplåtits med ledningsrätt men det saknar uppgifter om vilka som innehar ledningsrätterna.

Ett ledningsrättsregister med uppgifter om aktuella ledningsrättshavare skulle kunna vara av värde på flera sätt. Registret skulle underlätta för enskilda och för det allmänna att komma i kontakt med ledningsrättshavarna. Det skulle också kunna ligga till grund för regler om sakrättsligt skydd i samband med överlåtelse och pantsättning. Samtidigt finns det skäl att anta att uppbyggnaden och ajourföringen av registret skulle vara både tids- och resurskrävande. Mot denna bakgrund framstår det som motiverat att närmare undersöka behovet av ett ledningsrättsregister och utröna vilka kostnader det skulle medföra att bygga upp och föra ett sådant register.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Utredaren skall se över de frågor om ledningsrätt som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana. Utredaren skall vidare lägga fram förslag på författningsändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen antar inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges nedan.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.

Ändamål för ledningsrättsupplåtelse m.m.

Utredaren skall - efter en avvägning mellan de skilda allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande - ta ställning till om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt än i dag. Utredaren skall sålunda undersöka om ledningsrättslagens tillämpningsområde bör utvidgas så att lagen kan användas för att upplåta utrymme för anordningar som ingår i elektroniska kommunikationsnät eller liknande nät men som inte utgör ledningar. Om utredaren finner att en sådan utvidgning bör komma till stånd, skall utredaren också överväga om det finns behov av någon ytterligare reglering av förutsättningarna för ledningsrättsupplåtelser. Vidare skall utredaren undersöka om ledningsrätt bör kunna upplåtas för ledningar av andra slag än de som nu anges i lagen samt om lagens tillämpningsområde bör avgränsas på något annat sätt med hänsyn till den tekniska utveckling som har skett och den nya terminologi som har utvecklats på kommunikationsområdet.

tredaren skall också ta ställning till i vilken utsträckning och på vilka villkor en ledningsrätt för ett visst slag av ledning skall ge rätt att dra fram ledningar av andra slag inom det upplåtna utrymmet.

Upplåtelse av begränsad rätt i befintlig ledningsrätt m.m.

Utredaren skall överväga om en ledningsrättshavare bör ges rätt att upplåta utrymme åt någon annan i det utrymme som ledningsrätten avser. Om utredaren finner att ledningsrättshavaren bör ges en sådan rätt, skall utredaren också ta ställning till i vilken utsträckning fastighetsägaren bör ha inflytande över sådana upplåtelser, hur rättsförhållandet mellan ledningsrättshavaren och den till vilken utrymme upplåts skall regleras, vilken rätt att installera ytterligare utrustning som en sådan upplåtelse skall vara förenad med samt vad som skall gälla i förhållandet mellan fastighetsägaren och den till vilken utrymme upplåts. I första hand skall utredaren därvid studera lösningar som innebär en tillämpning av allmänna nyttjanderättsliga principer. Vidare skall utredaren överväga om det finns behov av regler som ger nyttjanderättshavaren skydd vid exempelvis överlåtelse eller exekutiv försäljning av ledningsrätten.

Om utredaren kommer fram till att ledningsrättshavaren bör ges rätt att upplåta utrymme som omfattas av ledningsrätten åt någon annan, skall han även ta ställning till om ledningsrättshavaren skall kunna överlåta sina ledningar till nyttjanderättshavaren utan att samtidigt överlåta ledningsrätten.

Utredaren skall vidare överväga om det finns behov av att klarlägga ledningsrättshavarens möjligheter att upplåta nyttjanderätt till en hel ledning eller till en del av en ledning, t.ex. ett fiberpar.

Eventuella förslag om upplåtelse av utrymme, ledning eller del av ledning skall bygga på frivillighet. Förslagen får, om det är nödvändigt för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen antar inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn eller för att åstadkomma ett bättre genomförande av art. 4 d i direktivet 90/388/EEG, även innefatta möjligheter till tvångsupplåtelser.

Överlåtelse och pantsättning av ledningsrätt

Utredaren skall undersöka om det bör införas särskilda sakrättsliga regler vad gäller överlåtelse och pantsättning av en ledningsrätt som utgör lös egendom. Utredaren skall därvid särskilt ta ställning till om det bör införas bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar som en förvärvare av en ledningsrätt eller den som får ledningsrätt pantsatt till sig skyddas mot anspråk från överlåtarens respektive upplåtarens borgenärer. Utredaren skall också överväga panthavarens ställning vid en överlåtelse av ledningsrätten.

Samverkan mellan innehavare av parallella ledningsrätter

Utredaren skall undersöka om det finns behov av särskilda samverkansregler när två eller flera ledningsrätter är belägna i anslutning till varandra.

Ett alternativ som skall övervägas är att göra anläggningslagen (1973:1149) tillämplig såvitt gäller frågor som är gemensamma för ledningsrätterna. Utredaren skall därvid överväga om bestämmelsen om vilken lös egendom som en gemensamhetsanläggning kan inrättas för (se 2 § anläggningslagen) är ändamålsenlig. Om utredaren finner att detta alternativ skall väljas, skall han också undersöka om det förutsätter andra ändringar i anläggningslagen. Det står utredaren fritt att pröva även andra alternativ, t.ex. en modell där innehavarna av de olika ledningsrätterna samverkar inom ramen för en ekonomisk förening.

Ersättning vid upplåtelse av ledningsrätt

Utredaren skall, om han föreslår en utvidgning av ledningsrättslagens tillämpningsområde - t.ex. till nya slag av ledningar eller till anordningar som inte utgör ledningar - förutsättningslöst pröva om de nuvarande ersättningsprinciperna är lämpliga även i dessa fall. Om utredaren föreslår att det införs en möjlighet för ledningsrättshavaren att själv anlägga nya slag av ledningar inom ledningsrättsutrymmet eller en möjlighet för ledningsrättshavaren att ge någon annan rätt att anlägga nya ledningar inom utrymmet, skall han pröva om detta ger anledning att justera nuvarande ersättningsprinciper eller införa nya regler om hur ersättningen skall bestämmas för dessa fall.

Utredaren skall redovisa vilka ekonomiska konsekvenser som förslagen i dessa delar kan antas få.

Inrättande av ett ledningsrättsregister

Ett allmänt tillgängligt ledningsrättsregister skulle kunna innehålla uppgifter om ledningsrättshavare och eventuella nyttjanderättshavare. Utredaren skall bedöma vilket behov av ett sådant register som fastighetsägare, ledningsrättshavare och andra intressenter, såsom exempelvis olika marknadsaktörer, kan antas ha och hur registret skulle kunna användas i olika sammanhang. Utredaren skall också uppskatta kostnaderna för uppbyggandet och för en löpande drift av registret och bedöma hur dessa kostnader skulle kunna finansieras samt, om utredningen ger underlag för det, ta ställning till om det bör inrättas ett register. Om utredaren kommer fram till att det bör inrättas ett ledningsrättsregister, skall utredaren även ta ställning till vem som bör föra registret och hur registret bör regleras. Några förslag som förutsätter att ett register byggs upp skall dock inte lämnas.

Att beakta i övrigt

Utredaren skall samråda med Utredningen om elektronisk kommunikation (N 2001:07) och följa beredningen av den utredningens förslag. Utredaren skall också samråda med IT-kommissionen (K 1998:04). När det gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, skall utredaren samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. Utredaren skall vidare hålla sig underrättad om det arbete som bedrivs inom Europeiska Unionen inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn. Utredaren kan söka vägledning i det IT-rättsliga observatoriets rapport Ledningsrätt i IT-tider - utnyttjande av befintlig infrastruktur för att dra fram optokablar för bredband.

Utredaren skall i ett delbetänkande senast den 15 augusti 2002 redovisa de ändringar i ledningsrättslagen som är nödvändiga för att genomföra de direktiv som Europeiska unionen antar inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn.

Uppdraget skall i övrigt redovisas senast den 31 mars 2003.

(Justitiedepartementet)