Europeiska centralbankens yttrande av den 21 juni 2024 om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning vad gäller vissa rapporteringskrav på områdena finansiella tjänster och investeringsstöd (CON/2024/21)

Inledning och rättslig grund

Den 17 oktober 2023 antog Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordningarna (EU) nr 1092/2010, (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010 och (EU) 2021/523 vad gäller vissa rapporteringskrav på områdena finansiella tjänster och investeringsstöd (nedan kallat förslaget till förordning). Den 12 mars 2024 antog Europaparlamentet ett betänkande om förslaget till förordning (nedan kallat Europaparlamentets betänkande).

Europeiska centralbanken (ECB) anser att förslaget till förordning omfattas av ECB:s behörighet att avge ett yttrande, och ECB utövar därför sin rätt enligt artikel 127.4 andra meningen och artikel 285.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt att avge ett yttrande på eget initiativ.

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som påverkar de uppgifter som tilldelats ECB avseende insamlingen av statistiska uppgifter enligt artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan) och de särskilda uppgifter som ECB har tilldelats i samband med tillsynen över kreditinstitut, i enlighet med artikel 127.6 i fördraget. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

1.1 Förslaget till förordning innehåller ändringar av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1092/2010, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1094/2010, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 (nedan gemensamt kallade förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/523. ECB välkomnar att förslaget till förordning syftar till att förenkla rapporteringskrav, undvika dubbelrapportering av tillsynsdata och minska den administrativa bördan för finansinstitut, framför allt genom att förbättra utbytet av information mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna och Europeiska systemrisknämnden (ESRB) och de behöriga myndigheterna, som kan inbegripa ECB i dess tillsynsfunktion. ECB stöder på det hela taget initiativet för bättre utbyte av tillsynsdata, där det införs ett system som ger europeiska och nationella tillsynsmyndigheter korrekta, enhetliga och aktuella data, men som samtidigt minimerar den totala rapporteringsbördan för finansinstituten. ECB ser dessutom vilka fördelar som förslaget till förordning innebär när det gäller att undvika att samma uppgifter begärs in från finansinstitut flera gånger i fall där flera myndigheter har befogenhet att regelbundet samla in dem, men där det inte finns en uttrycklig rättslig grund för dem att utbyta uppgifterna med varandra.

1.2 ECB har med åren utvecklat olika verktyg och forum för att utbyta information med flera myndigheter som omnämns i förslaget till förordning och Europaparlamentets betänkande och har bland annat upprättat gemensamma datakataloger. De senaste initiativen har t.ex. genomförts under ledning av den gemensamma kommittén för bankrapportering (JBRC), som ECB och Europeiska bankmyndigheten (EBA) ingick ett samförståndsavtal om i mars 2024, i enlighet med artikel 430c.2 c i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013, där det anges att det ska inrättas en gemensam kommitté, som minst utgörs av EBA och Europeiska centralbankssystemet (ECBS), för utveckling och genomförande av ett integrerat rapporteringssystem. Ett annat tänkbart exempel är ECB:s arbete för att upprätta den integrerade rapporteringsramen i syfte att integrera statistikrapporteringskrav för banker, som ett första steg för en bredare integration av statistik-, tillsyns- och resolutionsdata.

1.3 ECB är också villigt att i framtiden utföra sådant utbyte med andra myndigheter i syfte att underlätta ett effektivare informationsflöde. Som myndighet för penningpolitik och tillsyn är det en stor fördel för ECB att få tillgång till data som samlas in av europeiska myndigheter, t.ex. inom ramen för Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 648/2012. Parallellt med detta bör det även vara fördelaktigt för ECB att ha tillgång till tillsynsdata som tillsynsmyndigheter samlar in om investeringsfonder, försäkringsbolag och pensionsinstitut, vilket skulle innebära en betydligt mindre rapporteringsbörda för de enheter som står under tillsyn.

1.4 När det gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism har ECB lagt fram konkreta förslag för att öka och effektivisera informationsutbytet mellan myndigheter och minska rapporteringsbördan i sitt yttrande om ett förslag till förordning om inrättande av en myndighet för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (Amla-förordningen), och medlagstiftarna beslutade att ta med vissa av dessa förslag i den slutliga förordningen. ECB:s förslag till specifika ändringar av Amla-förordningen syftade till att säkerställa effektiva informationsutbyten mellan tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och myndigheter med ansvar för tillsyn av kreditinstitut, inklusive bland annat kravet att myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (Amla) ska tillhandahålla information från den centrala databasen för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism till tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och andra tillsynsmyndigheter även på eget initiativ. Vidare föreslog ECB att en allmän skyldighet borde läggas till för Amla att säkerställa en proportionerlig och effektiv användning av samarbetsverktyg för att underlätta informationsutbyten mellan tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och andra tillsynsmyndigheter. ECB kommer att fortsätta stödja utvecklingen av regleringsinstrument för ett effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheter för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och andra tillsynsmyndigheter baserat på omfattande, förenklade, aktuella och effektiva informationsutbyten.

1.5 Mot denna bakgrund bör flera bestämmelser i förslaget till förordning klargöras ytterligare för att dess mål ska kunna uppnås. Framför allt skulle det vara en fördel om tillämpningsområdet för förslaget till förordning klargjordes ytterligare. Det bör även diskuteras om förslaget till förordning tillhandahåller lämpliga verktyg för att uppnå dessa mål, eftersom bestämmelserna kan få den oavsiktliga konsekvensen att effektiviteten i verktygslådan för tillsyn äventyras.

1.6 ECB noterar att tillämpningsområdet för förslaget till förordning utökas i Europaparlamentets betänkande vad gäller 1) vilken information som ska utbytas, 2) de deltagande myndigheterna och 3) inrättandet av ett gemensamt integrerat rapporteringssystem (SIRS) inom tre år från det att förslaget till förordning har trätt i kraft. I detta yttrande kommer ECB att ta tillfället i akt att lämna några ytterligare synpunkter på dessa aspekter av Europaparlamentets betänkande.

2. Kommentarer avseende förslaget till förordning

2.1 Vilka uppgifter som omfattas av förslaget till förordning

2.1.1 Vilken omfattning av uppgifter som ska utbytas definieras inte i förslaget till förordning. Det är därför oklart om utbytet skulle begränsas till regelbunden rapportering, såsom föreslås i motiveringen till förslaget till förordning, eller om det även skulle omfatta vertikal, decentraliserad och ostrukturerad information som ECB:s tillsynsfunktion erhåller från banker på ad hoc-basis. Även om det i motiveringen talas om insamling av ”data” från finansinstitut på grundval av ”rapporteringsskyldigheter”, hänvisas det i bestämmelserna i förslaget till förordningen till ”uppgifter som … samla[s] in från finansinstitut” i allmänhet. Denna avvikelse i terminologi skulle kunna möjliggöra en bredare tolkning än vad som potentiellt är avsett och omfatta all tillsynsverksamhet inom ramen för ECB:s tillsynsuppgifter. Denna bredare strategi verkar även vara det som har avsetts i Europarlamentets betänkande.

2.1.2 Det skulle vara svårt och kostsamt att genomföra en bred omfattning, inbegripet mindre eller enstaka begäranden om tillsynsuppgifter till enheter som står under tillsyn, liksom innehållet i möten och alla tänkbara handlingar. Sett i ett operativt perspektiv skulle sådana särskilda begäranden om tillsynsdata även påverka tillsynseffektiviteten negativt, vilket förklaras närmare nedan.

2.1.3 Det bör därför specificeras ytterligare vilken omfattning av uppgifter som ska utbytas enligt förslaget till förordning, t.ex. genom att omfattningen begränsas till strukturerad, regelbunden tillsynsrapportering med hjälp av standardiserade rapporteringsmallar, vilket utesluter ad hoc-begäranden och analyser av tillsynsinformation och behandlade uppgifter. Detta skulle också klargöra att förslaget till förordning inte påverkar andra regelverk som styr tillsynsmyndigheternas tillgång till andra informationskällor än tillsynsrapportering, såsom statistiska uppgifter som samlats in av ECBS eller Europeiska statistiksystemet.

2.2 Krav för insamling och utbyte av information

2.2.1 Förslaget till förordning kan påverka tillsynens effektivitet. För det första skulle det vara svårt att i det enskilda fallet genomföra kravet att kontrollera om viss information redan är tillgänglig för andra myndigheter innan man försöker begära uppgifter från finansinstitut, vilket uttryckligen anges i Europaparlamentets betänkande. ECB ifrågasätter inte om detta krav är relevant för att uppnå målet med förslaget till förordning, men detta krav skulle kunna äventyra ECB:s förmåga att i tid identifiera risker och hindra ECB från att vid behov vidta omedelbara åtgärder för att fullgöra sina tillsynsuppgifter, eftersom ECB skulle behöva invänta ett svar från olika unionsmyndigheter och nationella myndigheter innan ECB erhåller information från den relevanta enhet som står under tillsyn. Motsvarande överväganden gäller de effekter som ett sådant krav skulle kunna få på den tillsynsverksamhet som bedrivs av nationella behöriga myndigheter inom den gemensamma tillsynsmekanismen, vars övergripande funktionssätt kan påverkas negativt av detta nya krav. Detta skulle särskilt gälla begäranden om information av tidskänslig karaktär, t.ex. i krissituationer. I förslaget till förordning bör det därför införas ett undantag från detta krav för tidskänsliga begäranden.

2.2.2 Som nämns i punkt 2.1.3 kommer för det andra behovet av att bedöma om andra myndigheter också har rätt att begära information från finansinstitut eller andra behöriga myndigheter innan sådan information utbyts med dem att förutsätta att det görs ytterligare och tidskrävande operativa insatser, vilket ytterligare kan fördröja ECB:s och de nationella behöriga myndigheternas förmåga att agera i tid. Så är fallet för unionens myndigheter, särskilt nationella myndigheter, vilket kräver att det görs en bedömning av den nationella rättsliga ram som är tillämplig på den mottagande myndigheten.

2.2.3 För det tredje väntas kravet på att informera enheter som står under tillsyn när uppgifter utbyts med andra myndigheter leda till en ökad administrativ börda för ECB och de nationella behöriga myndigheterna och skulle kunna inverka negativt på deras förmåga att konfidentiellt utbyta information med andra myndigheter om pågående utredningar utan att de utredda enheterna varskos. Om omfattningen av de uppgifter som ska utbytas enligt förslaget till förordning inte begränsas till regelbunden lagstadgad rapportering från standardiserade rapporteringsmallar anser ECB att det är kontraproduktivt med ett krav på att informera enheter som står under tillsyn om vidareutbyte av deras information, särskilt när sådan information rör förebyggande av penningtvätt och finansiering av terrorism. När det gäller efterföljande rapporteringsskyldigheter vid informationsutbyte mellan två myndigheter bör en eventuell skyldighet för den delande myndigheten att informera den ”andra behöriga myndigheten” enbart avse den behöriga myndighet varifrån den delande myndigheten har hämtat de uppgifter som har överförts till en tredje myndighet.

2.3 Rättssäkerhet

2.3.1 I förslaget till förordning fastställs att om bestämmelserna strider mot bestämmelser i annan unionslagstiftning som reglerar utbyte av uppgifter mellan myndigheter, ska bestämmelserna i sådan annan unionslagstiftning ha företräde.

2.3.2 ECB noterar att det genom förslaget till förordning införs sådana ändringar i förordningarna om de gemensamma tillsynsmyndigheterna som strider mot befintliga bestämmelser om tystnadsplikt och informationsutbyte med andra myndigheter. Framför allt skulle förslaget till förordning överlappa myndigheternas nuvarande handlingsutrymme att utbyta information med andra myndigheter (”får”), eftersom den skulle föreskriva en skyldighet (”ska”). ECB noterar vidare att prevalensklausulen inte tillämpas konsekvent i de förordningar som ska ändras (t.ex. i ändringarna av förordning (EU) nr 1092/2010 enligt Europaparlamentets betänkande). Innebörden av hänvisningen till prevalensen av motstridig unionslagstiftning är därför fortfarande oklar och lämnar därmed utrymme för osäkerhet.

2.4 Uppgifter som ska utbytas med ESRB

2.4.1 Det framgår inte av ordalydelsen i Europaparlamentets betänkande huruvida skyldigheten att dela med sig av ECB:s uppgifter och analys är tillämplig på ESRB:s uppdrag eller om den även gäller för andra myndigheters uppdrag. På samma sätt verkar de föreslagna ändringarna av förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna inte begränsa skyldigheten till utbyte av ESRB:s uppgifter, utan utöka den till att omfatta de europeiska tillsynsmyndigheternas uppgifter. Å andra sidan hänvisar den föreslagna artikel 15.2 i förordning (EU) nr 1092/2010 enligt Europaparlamentets betänkande återigen endast till skyldigheten att utbyta uppgifter och analys för att fullgöra sitt uppdrag, sina mål och uppgifter (där ”sitt”/”sina” avser ESRB). ECB efterlyser därför tydliga och harmoniserade korshänvisningar i förslaget till förordning.

2.4.2 ECB noterar att Europaparlamentets betänkande i hög grad förefaller underlätta utbytet av tillsynsuppgifter och analys mellan de europeiska tillsynsmyndigheterna och ESRB. Bestämmelserna om informationsutbyte med ESRB är dock tvetydiga när det gäller kraven på regelbundet utbyte av sådan konfidentiell information som är nödvändig för ESRB:s uppgifter och för utbyte av konfidentiell information på ESRB:s begäran, vilket bör klargöras.

2.4.3 Dessutom kan den föreslagna ändringen av skyldigheten att lämna statistiska uppgifter och analyser från ECBS till ESRB ge upphov till farhågor. I den nuvarande lydelsen av förordning (EU) nr 1092/2010 föreskrivs redan en skyldighet för ECBS att till ESRB lämna alla uppgifter som den behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag, inbegripet statistiska uppgifter, men endast ”i enlighet med unionslagstiftningen”. Rådets förordning (EG) nr 2533/98 är tillämplig på insynsskyddade statistiska uppgifter, och enligt dess nuvarande lydelse har ECBS endast en möjlighet, snarare än en skyldighet, att överföra insynsskyddade statistiska uppgifter (”får överföra”) till myndigheter med ansvar för tillsyn eller för det finansiella systemets stabilitet, på strikta villkor. De föreslagna ändringarna av förordning (EU) nr 1092/2010, som syftar till att underlätta utbytet av tillsynsuppgifter, bör inte förändra det sätt på vilket utbytet av insynsskyddade statistiska uppgifter regleras genom annan lagstiftning (vilket exempelvis kan vara fallet enligt den föreslagna artikel 15.2 i förordning (EU) nr 1092/2010 som anges i Europaparlamentets betänkande, som inför en begränsning i formuleringen ”utan att det påverkar andra bestämmelser ...”).

2.4.4 Såsom nämns i punkt 2.3.2 förefaller dessutom prevalensklausulen i Europaparlamentets betänkande inte vara tillämpliga på vissa bestämmelser i förordning (EU) nr 1092/2010.

2.5 SIRS i enlighet med förslaget i Europaparlamentets betänkande

2.5.1 I Europaparlamentets betänkande föreslås en ändring av förslaget till förordning i syfte att inrätta SIRS. ECB förstår särskilt att Europaparlamentets betänkande syftar till att införa en skyldighet för bland annat ESRB och ECB,, i samordning med övriga myndigheter. Syftet med denna skyldighet är att inom två år efter tillämpningen av förslaget till förordning upprätta en rapport och en färdplan för de tekniska detaljerna i SIRS, inbegripet en gemensam datakatalog för att säkerställa konsekvens och tydlighet i rapporteringskraven och standardiseringen av uppgifter, ett gemensamt arkiv över rapporterings- och upplysningskrav, ett centralt dataområde med teknisk utformning för insamling och utbyte av information och en permanent gemensam kontaktpunkt för enheter för att ange fall av dubbelrapportering och överflödiga eller föråldrade rapporterings- eller upplysningskrav. I Europaparlamentets betänkande anges dessutom att SIRS ska inrättas inom tre år från den dag då förslaget till förordning träder i kraft..

2.5.2 ECB uppfattar att det allmänna målet med inrättandet av SIRS utgör en del av det långsiktiga projektet att utveckla ett centraliserat datainsamlingsverktyg, inbegripet funktioner för datadelning och dataintegrering. ECB rekommenderar dock att man konsoliderar de projekt och verktyg som redan pågår inom unionen, inbegripet förslaget till förordning, innan man utvidgar insatserna för nya initiativ som kan visa sig vara mycket kostsamma. Denna samordningsmodell planeras också i kommissionens strategi för tillsynsdata som avser EU:s finansiella tjänstesektor, som skulle kunna överlappa SIRS.

2.5.3 ECB anser att ytterligare utmaningar när det gäller förslaget om att inrätta SIRS hänger samman med dess tillämpningsområde och den ambitiösa tidsplan som planeras för dess inrättande, senast tre år från och med den dag då förslaget till förordningen träder i kraft, vilket sammanfaller med den planerade tidsplanen för att säkerställa nödvändiga finansiella, personella och IT-relaterade resurser för dess inrättande.

2.5.4 Det bör klargöras att tillämpningsområdet för SIRS är begränsat till tillsynsinformation och inte omfattar de statistiska uppgifter som ECB samlar in på grundval av artikel 5 i ECBS-stadgan och som delas med ESRB enligt rådets förordning (EU) nr 1096/2010. På grund av den rättsliga grund som anges för antagandet av denna förordning och det lagstiftningsförfarande som är kopplat till detta innehåller Europaparlamentets betänkande inga ändringsförslag. Formerna för det analytiska, statistiska, administrativa och logistiska stöd som ECB tillhandahåller till ESRB fastställs i förordning (EU) nr 1096/2010 och sekretessreglerna för insynsskyddade statistiska uppgifter fastställs i förordning (EU) nr 2533/98; ingendera av dessa rättsakter kan ändras i enlighet med Europaparlamentets ståndpunkt enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

2.6 Förslaget i Europaparlamentets betänkande om att ta initiativ till ett kommissionsförslag om ändring av SSM-förordningen

2.6.1 I Europaparlamentets betänkande föreslås att kommissionen senast tre månader från dagen för ikraftträdande av förslaget till förordning, om så är lämpligt, ska förelägga rådet ett lagstiftningsförslag för att anpassa ändringarna av förordningarna (EU) nr 1092/2010, (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010, (EU) nr 1095/2010, (EU) nr 806/2014 och den kommande Amla-förordningen, till SSM-förordningen.

2.6.2 Förfarandet för att ändra SSM-förordningen fastställs i artikel 127.6 i fördraget, inte i artikel 114 i fördraget (som utgör grund för förslaget till förordning). Enligt fast rättspraxis från Europeiska unionens domstol, kan dessa båda rättsliga grunder inte kombineras som rättslig grund för förslaget till förordning, eftersom det rör sig om olika förfaranden. I synnerhet ska de åtgärder som antas enligt artikel 114 i fördraget antas av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén (och, i förekommande fall ECB i enlighet med artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget). De förordningar som antas med stöd av artikel 127.6 i fördraget antas däremot endast av rådet inom ramen för ett särskilt lagstiftningsförfarande där rådet fattar beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet och ECB.

2.6.3 I Europaparlamentets betänkande anges inte vad kommissionens förslag om ändring av SSM-förordningen är avsett att omfatta. ECB förstår det dock som att den underliggande avsikten är att SSM-förordningen bör anpassas till innehållet i förslaget till förordning. Vidare förstår ECB att denna ändring syftar till att ålägga ECB i dess tillsynsfunktion att uppfylla samma krav som övriga institutioner och myndigheter som nämns i Europaparlamentets betänkande. Detta tillvägagångssätt riskerar dock att föregripa eventuella ändringar av SSM-förordningen, vilket förefaller svårt att förena med de olika lagstiftningsförfarandena för ändringar av SSM-förordningen. Dessutom kan varje ändring av SSM-förordningen endast få rättslig verkan på ECB i dess tillsynsfunktion och inte på ECB:s centralbanksfunktioner. I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 21 juni 2024.

Christine Lagarde

ECB:s ordförande

Europeiska centralbankens yttrande av den 21 juni 2024 om ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning vad gäller vissa rapporteringskrav på områdena finansiella tjänster och investeringsstöd (CON/2024/21)