JK 19-04-80

Under förutsättning att även andra nödvändiga åtgärder vidtas instämmer Justitiekanslern i uppfattningen att den särskilda domarutbildningen bör avskaffas och ersättas av en öppen domarrekrytering. 

Justitiekanslern tillstyrker i huvudsak att det förändrade rekryteringssystemet utformas i enlighet med förslaget. 

Justitiekanslern avstyrker att notarieutbildningen förkortas ytterligare. 

Justitiekanslern har vissa invändningar mot beredningens förslag om den framtida beredningsorganisationen. Även i vissa andra frågor har Justitiekanslern synpunkter. 

Utgångspunkten för utredningsarbetet är att det finns ett behov av en förändrad domarrekrytering. Jag instämmer i att det finns ett sådant förändringsbehov. I någon mån kan detta behov tillskrivas ett minskat intresse för ordinarie domartjänster utanför storstadsregionerna. Denna trend torde dock delvis bero på de stora förändringar som pågår i den yttre domstolsorganisationen, vilket leder till en osäkerhet om hur tjänstgöringen kommer att gestalta sig. I viss mån synes dessutom problemet med att rekrytera skickliga personer till vissa geografiska områden inte endast gälla domaryrket. Det förefaller snarare vara utslag av ett mer generellt problem på arbetsmarknaden. 

Jag är sålunda tveksam till utredarens uppfattning att domarbanan i sig skulle vara orsaken till nedgången i antalet sökande till ordinarie domartjänster. Jag anser emellertid att de andra skälen för att ändra rekryteringen väger tungt. Först och främst anser jag att det är en stor brist med den nuvarande ordningen att i praktiken välja ut de som skall bli domare 15-20 år innan en anställning kommer att bli aktuell och 30-35 år innan yrkesbanan avslutas. Det beror dels på att det är svårt att så tidigt urskilja vilka som har verklig och långsiktig talang för domaryrket, dels på att man lätt tappar sugen om inte en karriär som startar så tidigt i livet ger den förväntade utvecklingen och stimulansen. Dessutom finns det mycket som talar för att den dömande verksamheten i större utsträckning än i dag anförtros åt ordinarie domare. Även om fiskalers och assessorers dömande i stor utsträckning håller mycket hög klass har det enligt min uppfattning ett stort symbolvärde - som även torde vara av betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna - att domarna är ordinarie. 

Jag vill samtidigt peka på att en öppen domarrekrytering - med avskaffande av domarutbildningen - enligt min bedömning inte i sig är tillräckligt för att förbättra rekryteringen av domare. Det är nämligen inte möjligt att förlita sig på att det utan vidare blir de skickligaste - och för domaryrket även i övrigt mest lämpade - åklagarna, advokaterna, myndighetsjuristerna m.fl. som kommer att söka domarbefattningar. Det krävs därför, som utredaren har föreslagit, att en rad andra åtgärder också vidtas för att förändringen skall kunna få de avsedda effekterna. Jag vill här särskilt framhålla vikten av att domaryrket får en högre attraktionskraft. Det finns vidare ett behov av en vitaliserad kontinuerlig diskussion om domaryrket och domaransvaret samt en bättre och effektivare personalpolitik. 

Under förutsättning att kraftfulla åtgärder vidtas för att höja domaryrkets attraktionskraft delar jag uppfattningen att den särskilda domarutbildningen bör avskaffas och ersättas av en helt öppen domarrekrytering. Jag vill tillägga att det som sagts ovan om att höja attraktionskraften självfallet gäller även för det fall domarutbildningen skulle behållas. Sådana åtgärder är under alla förhållanden angelägna och skulle - även med ett bibehållande av domarutbildningen - främja rekryteringen till domaryrket av jurister med annan yrkesbakgrund. 

Jag anser att en fungerande öppen domarrekrytering kommer att förutsätta högre domarlöner än i dag. Den föreslagna ordningen - där en individuell ingångslön fastställs av Domarnämnden - förefaller lämplig. Formerna för en individuell lönebildning även under anställningstiden bör också övervägas ytterligare. 

Däremot instämmer jag inte i utredarens bedömning att en lönereform i sig medför att posten vice ordförande eventuellt kan avskaffas. Tvärtom anser jag att denna post är ett exempel på en bra befordrad anställning utan chefsansvar. Dessutom är jag tveksam till om det skulle innebära en ökad flexibilitet när det gäller ordförandekapaciteten. Om en sits består av endast hovrättsråd respektive kammarrättsråd styrs nämligen ordföranderollen i dag av ledamöternas tjänstgöringstid. Det är alltså inte möjligt att utan lagändring välja vem av ledamöterna som skall vara ordförande. 

Betänkandet innehåller förslag om ett mer förfinat rekryteringsförfarande. Vid beredningen måste det också på ett helt annat sätt än i dag fästas avgörande vikt vid sökandens förmåga att fungera som domare. De personliga egenskaperna kommer därför att behöva tillmätas allt större betydelse. Vid den slutliga helhetsbedömningen är föräldraskap en bland många erfarenheter som bör vägas in. Däremot känns det främmande att - som utredaren föreslagit - jämställa föräldraskap med yrkeserfarenhet vid meritvärderingen. 

Utredarens förslag att tillskapa ett nytt beredningsorgan, den s.k. Domarnämnden, framstår som välgrundat. Jag tillstyrker att en sådan nämnd inrättas och jag har inte heller något att invända mot den föreslagna sammansättningen. Mot bakgrund av att ledamöterna föreslås vara mycket aktiva - vilket innebär att arbetet kommer att vara förhållandevis arbetskrävande - ställer jag mig tveksam till om den föreslagna mandattiden inte är väl lång. Möjligen vore det bättre att korta ned mandattiden till exempelvis tre år, vilket inte borde behöva leda till att kontinuiteten blir lidande. Jag vill tillägga att inrättande av Domarnämnden enligt min mening bör ske relativt snart oberoende av om och när de övriga förslagen genomförs. 

Jag delar utredarens uppfattning att Domarnämnden normalt inte bör lämna mer än ett förslag per anställning. En ytterligare rangordning skulle kunna verka avskräckande vid en öppen rekrytering. Dessutom är det olämpligt med tanke på framtida anställningsärenden att i onödan rangordna sökande som inte anställs. Jag instämmer vidare i att det inte bör vara möjligt att överklaga nämndens beslut i tillsättningsärenden samt att offentlighet skall gälla för förfarandet. 

Jag tillstyrker att en sekretessregel införs avseende uppgifter som hänför sig till en psykologisk undersökning i ett anställningsärende och att det uppställs ett omvänt skaderekvisit på det sätt som utredaren har föreslagit. 

Utredaren föreslår att beredningsorganisationen - vid sidan av domstolssekreterare och notarier - består av tillsvidareanställda beredningsjurister i hovrätter, kammarrätter, tingsrätter och länsrätter. Beredningsjuristerna föreslås benämnas fiskaler. 

Jag ställer mig tveksam till om ett system med enbart fast anställda beredningsjurister i hovrätterna och kammarrätterna skulle falla väl ut på längre sikt. Det vore visserligen värdefullt med en ökad stabilitet och kontinuitet i beredningsorganisationen. En ganska god genomströmning torde dock enligt min bedömning ha andra fördelar som sannolikt väger tyngre. För att tjänstgöringen skall vara attraktiv krävs det först och främst att det med viss regelbundenhet blir tjänster lediga så att jurister som är intresserade av tjänstgöring i domstol räknar med detta som ett möjligt alternativ. Det finns vidare en inte obetydlig risk att "fel personer" kommer att stanna som beredningsjurister under alltför lång tid, vilket dels kommer att vara effektivitetshämmande, dels hindrar andra intresserade jurister att få pröva tjänstgöringen. 

Dessutom är det min uppfattning att utredaren något överskattar de effektivitetsvinster som en fast beredningsorganisation skulle medföra. Dagens fiskaler torde i stor utsträckning kompensera sin bristande rutin med ett betydande engagemang och en stor arbetsinsats. Om tjänstgöringen inte längre betygsätts kan man vidare tänka sig att hela tjänstgöringen förläggs till en avdelning med möjlighet även till viss specialisering. En föredragande som inte känner pressen av att vara under prövning torde dessutom efter en kortare tid än som är fallet i dag kunna tillgodogöra sig en effektiv och ändamålsenlig föredragningsteknik. 

Jag anser därför att det bör övervägas om inte hovrätterna och kammarrätterna skall ges möjlighet att anställa beredningsjurister (fiskaler) med tidsbegränsade förordnanden. En sådan ordning förefaller särskilt angelägen om domarbanan avskaffas med så kort varsel som har föreslagits. I annat fall kommer överrätterna att behöva rekrytera ett stort antal fast anställda fiskaler under en kort tidsperiod. Dessa personer torde i princip uteslutande komma att rekryteras ur en förhållandevis liten grupp jurister som nyligen har fullgjort sin notarieutbildning, vilket i sig skulle vara olyckligt av skäl som har nämnts ovan. 

När det gäller beredningsjuristerna i tingsrätterna och länsrätterna anser jag att dessa inte bör kallas fiskaler, som utredaren har förordat. Det har redan blivit relativt vanligt att underrätterna anställer gamla notarier som beredningsjurister och denna titel bör kunna användas även fortsättningsvis. Att nu ändra titulaturen till fiskal - vilket i dessa domstolar förknippas med en yngre domare - vore enligt min uppfattning inte bara förvillande utan också onödigt. Däremot har jag inte något att erinra mot att föredragandena-beredningsjuristerna i hovrätten även fortsättningsvis kallas fiskaler. 

När det slutligen gäller föredragandebehoven i de högsta domstolarna anser jag att det är en tilltalande lösning att ordinarie domare beviljas tjänstledighet för att under ett par års tid tjänstgöra som föredragande. Detta skulle innebära en betydande kvalitetshöjning. Det torde även för vissa domare kunna vara ett stimulerande avbrott efter ett antal års tjänstgöring och dessutom fungera som en vidareutbildning av hög kvalitet. Det borde även vara möjligt att attrahera advokater och andra specialister på särskilda rättsområden till en sådan tidsbegränsad tjänstgöring. Det är självfallet en förutsättning att en rimlig lönenivå möjliggörs. 

En öppen domarrekrytering förutsätter en satsning på individuell utbildning av nyutnämnda domare. Förslaget förefaller i dessa delar väl avvägt. 

Jag vill dock framhålla att ambitiösa utbildningssatsningar leder till ett arbetskraftsbortfall för berörda domstolar. Med tanke på den tid som rekrytering och utbildning kan förväntas ta kommer det övergångsvis att uppstå vakanser vid så gott som samtliga domaranställningar. Det är därför angeläget att domstolarna vid behov tillförs medel för att kunna anlita förstärkningskrafter under utbildningstiden. 

Utredaren föreslår att notarieutbildningen förkortas till ett år och sex månader. Syftet med förändringen är att man därigenom skulle kunna erbjuda ytterligare 100 jurister notarieutbildning varje år. 

Det är positivt om fler jurister kan erbjudas notarieutbildning. Ett motstående intresse är dock domstolarnas behov av kvalificerad beredningshjälp. En förkortad notarieutbildning kommer sannolikt att leda till att notarierna under en förhållandevis kort tid kommer att kunna användas till mer kvalificerade beredningsuppgifter. Först efter ca ett års tjänstgöring torde många notarier har tillgodogjort sig tillräckligt stora kunskaper och erfarenheter för att kunna fullgöra sådana uppgifter. Det rimmar därför mindre väl med ambitionen att renodla domarrollen att förkorta notarieutbildningen. Detta gäller även om fasta beredningsjurister också anställs. Särskilt problematiskt blir det med de notarier som, till följd av s.k. kombinationsanställningar eller annan tillgodoräknad tjänstgöring, endast skulle komma att tjänstgöra vid domstol i ett år. 

Det är vidare en viktig uppgift för de ordinarie domarna att handleda notarierna. Med ett större flöde av nya notarier skulle handledningsarbetet kunna bli väl tidskrävande och även uppfattas som mindre stimulerande för domarna. Konkurrensen om notarieplatserna och den gedigna utbildning som en notarie får av två års tjänstgöring bidrar vidare enligt min bedömning till notarieutbildningens attraktionskraft och till dess meritvärde. En förkortad utbildning - i kombination med avskaffandet av domarbanan - skulle kunna leda till att många skickliga unga jurister avstår från notarietjänstgöring. 

Sammanfattningsvis avstyrker jag därför att notarieutbildningen förkortas på det sätt som har föreslagits. 

Som utredaren har konstaterat torde förutsättningarna att hantera frånvaro och tillfälliga arbetsanhopningar komma att förbättras genom den förändring av domstolsorganisationen som nu pågår. Större domstolar blir av naturliga skäl ofta mindre sårbara. Behov av extra domarresurser kommer dock ofrånkomligen att uppkomma med jämna mellanrum även framöver. På senare år har till exempel antalet tidskrävande s.k. eko-brottmål ökat och låser emellanåt domarresurser under lång tid. I dessa mål kan det dessutom många gånger vara lämpligt med en utökad sammansättning vid tingsrätten, dvs. med två ordinarie domare, vilket kan medföra en orimlig arbetsbelastning på övriga domare vid en tingsrätt med exempelvis 10-15 domare. 

Frivilligt samarbete mellan domstolar är självfallet ofta en utmärkt lösning framför allt vid tillfälliga förstärkningsbehov. Det är dock angeläget att det inte tas för givet att domare enbart av idealitet skall ställa upp vid andra domstolar, i varje fall om en sådan tjänstgöring leder till en arbetsbelastning utöver den normala. Det krävs i så fall att det finns andra incitament, t.ex. ekonomiska. 

Jag anser att förslaget att anställa ordinarie domare med fullmakt i en regions samtliga domstolar är en tilltalande lösning. Jag förordar att sådana domartjänster inrättas. 

I betänkandet anför utredaren att han ur ett jämställdhetsperspektiv ser "enbart fördelar med att rekryteringen till domaryrket inte grundas på en domarbana av dagens snitt" (s. 414). För egen del ställer jag mig mycket tveksam till om domarbanans avskaffande i sig kommer att innebära några fördelar i ett jämställdhetsperspektiv. Det finns t.o.m. en viss risk att förändringen i stället får motsatt effekt. Det är därför angeläget att rekryteringsförfarandet inriktas på att nå en i varje fall någorlunda jämn balans mellan kvinnor och män som domare. 

När det gäller ekonomiska konsekvenser anser utredaren att bortfallet av fiskaler i den dömande verksamheten inte kommer att innebära kostnadsökningar för domstolsväsendet som helhet och att det endast kan bli fråga om en smärre kostnadsökning när det gäller att ersätta tf. assessorer i hovrätterna och kammarrätterna. Bedömningen motiveras med bl.a. att ordinarie domare i normalfallet förväntas avgöra betydligt fler mål och ärenden än fiskaler och att inte heller tf. assessorer utför domargöromål i samma omfattning som de ordinarie domarna. Dessutom görs bedömningen att en ökad effektivitet i beredningsarbetet tillsammans med andra möjligheter att renodla domarnas uppgifter kommer att medföra att vissa domarresurser frigörs. 

För egen del tror jag att denna ekonomiska bedömning kan vara väl optimistisk. Först och främst delar jag inte uppfattningen att skillnaden i arbetskapacitet mellan ordinarie och icke ordinarie domare är så stor som det görs gällande. Särskilt i hovrätterna och kammarrätterna - där tf. assessorer dessutom i stor utsträckning saknar föredragandestöd - tror jag att skillnaden är ganska liten. Även om måltilldelningen för tf. assessorer är reducerad innebär sammansättningsreglerna att de ofta får delta i huvudförhandlingar och föredragningar i nästintill lika stor utsträckning som de ordinarie ledamöterna. 

I varje fall med det nu gällande processrättsliga regelverket är beredningsuppgifterna betydligt mindre omfattande i hovrätterna än i tingsrätterna. Det är vidare svårt att i förväg bedöma hur den förestående prövningstillståndsreformen avseende tvistemål i hovrätterna kommer att påverka arbetet. 

Mot denna bakgrund är jag tveksam till om det finns samma möjligheter till rationaliseringsvinster i hovrätterna som i tingsrätterna. En mer effektiv beredningsorganisation ändrar inte det förhållandet att ledamöternas arbetstid i stor utsträckning används till att medverka vid huvudförhandlingar och föredragningar. 

Jag bedömer sammanfattningsvis att det torde krävas att flertalet av tf. assessorerna ersätts med ordinarie domare, vilket kommer att leda till vissa merkostnader. 

En annan merkostnad som är svår att uppskatta men som bör finnas i åtanke ligger i pensionskostnaderna för de privat verksamma jurister som övergår till statlig verksamhet. 

Jag är tveksam till den föreslagna kostnadsfinansieringen, en höjning av ansökningsavgifterna. Frågan bör i varje fall övervägas ytterligare. 

Självfallet måste - som utredaren också har föreslagit - de som redan har antagits till domarutbildningen få slutföra den. En övergångsperiod är dessutom nödvändig för att domstolarna successivt skall kunna anpassa sin organisation till den nya ordningen. 

En nackdel med ett snabbt genomförande av förslagen är att det - vid sidan om de krav som de stundande stora pensionsavgångarna ställer - kommer att behöva rekryteras ett förhållandevis stort antal ordinarie domare på kort tid för att ersätta framför allt tf. assessorerna i hovrätterna och kammarrätterna. Det finns en risk att det blir svårt att få tillräckligt många kvalificerade sökande till ett stort antal anställningar under några år efter genomförandet. 

Möjligen talar det som sagts nu för en mer försiktig, successiv, avveckling av domarbanan.