Allvarlig kritik mot Kriminalvården, anstalten Hall, för att ha lyssnat på samtal mellan intagna via signalanordningar och lagt uppgifterna till grund för varningar

Anmälan

I en anmälan till JO förde AA fram klagomål mot Kriminalvården, anstalten Hall, och gjorde gällande att intagna avlyssnas på avdelningarna utan att ha informerats om att det kan komma att ske. I åtminstone två ärenden hade intagna tilldelats varningar för sina samtalsämnen.

Utredning

JO hämtade inledningsvis in Kriminalvårdens handlingar i de två aktuella varningsärendena. Av dessa framgick bl.a. att två intagna tilldelats varningar för vad de sagt i samtal med medintagna. Anstaltspersonal hade hört samtalen via signalanordningen i en intagens bostadsrum respektive via signalanordningen på avdelningen. I båda fallen bedömdes de intagna ha utsatt personal för ett hänsynslöst beteende.

Därefter begärde JO att myndigheten skulle yttra sig över det som kommit fram och bl.a. beskriva anstaltens rutin för hur samtal via bostadsrummens signalanordning inleds och avslutas.

Kriminalvården, genom chefen för sektionen för verksjuridik – verkställighet, straffrätt m.m., yttrade sig i huvudsak enligt följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från Kriminalvårdens region Stockholm, som i sin tur hämtat in uppgifter från anstalten Hall. Kriminalvården har gett berörda befattningshavare möjlighet att lämna synpunkter på anmälan. Genom utredningen har i huvudsak följande framkommit. Anstalten avlyssnar varken bostadsrum eller gemensamma utrymmen. Kommunicering sker dock via signalanordning i såväl bostadsrum som gemensamhetsutrymmen. När personal vill samtala med en intagen i ett bostadsrum krävs det att den intagne klickar på signalanordningen för att ta emot samtalet. Det är först då som samtalslinjen öppnas och personal kan höra vad som sägs i bostadsrummet. Det är endast personalen som kan avsluta ett samtal. Rutinen är att personal stänger ner samtalet vid dess slut alternativt direkt svarar på nästa samtal, vilket gör att det första samtalet stängs ner. I gemensamhetsutrymmen finns en signalanordning, med begränsad räckvidd, vid avdelningsdörren. Signalanordningen på avdelningen används främst av intagna som vill komma i kontakt med personal men även av personal som vill uppmärksamma eller informera de intagna om något. I samband med att personalen kopplar upp sig mot det allmänna utrymmet öppnas linjen och de kan höra vad som sägs i närområdet där signalanordningen är placerad. När personal kopplar upp sig till signalanordningen i gemensamma utrymmen hörs ett litet ljud och en liten lampa på signalanordningen lyser upp. Information om hur signalanordningen fungerar lämnas i samband med avdelningsintroduktionen. Utrustningen används av de intagna varje dag och de ser även när utrustningen funktionstestas dagligen. Signalanordningens funktion är välkänd bland samtliga intagna på anstalten. Kriminalvårdens beslut med ärendenr … omprövades av huvudkontoret den 16 januari 2025. Huvudkontoret fastställde anstaltens beslut om varning. Förvaltningsrätten i Stockholm avslog överklagandet den 3 mars 2025 i mål nr 2843-25. Kammarrätten i Stockholm beslutade den 11 april 2025 i mål 1733-25 att inte meddela prövningstillstånd. Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 16 juni 2025 i mål nr 2860-25 att inte heller meddela prövningstillstånd. Kriminalvårdens beslut med ärendenr … har inte begärts omprövat. Kriminalvården känner inte till fler beslut om varning med motsvarande motivering.

Rättslig reglering

Grundläggande fri- och rättigheter Av artikel 8 i Europakonventionen framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än som avses i 4 och 5 §§. Var och en är dessutom skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Av bestämmelsens andra stycke framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Av 2 kap. 20 § regeringsformen framgår att skyddet mot bl.a. kroppsligt ingrepp och mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag. Enligt 2 kap. 21 § regeringsformen får begränsningar enligt 20 § göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Olovlig avlyssning och hemlig rumsavlyssning Av 4 kap. 9 a § brottsbalken framgår att den som i annat fall än som sägs i 8 § olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptager tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten icke äger tillträde och som han själv icke deltager i eller som han obehörigen berett sig tillträde till, dömes för olovlig avlyssning till böter eller fängelse i högst två år. Enligt 27 kap. 20 d § rättegångsbalken avses med hemlig rumsavlyssning avlyssning eller upptagning som görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och som bl.a. avser tal i enrum eller samtal med andra. Hemlig rumsavlyssning är ett hemligt tvångsmedel som kräver tillstånd enligt 27 kap. 20 e § rättegångsbalken.

Verkställighetens mål och utformning Av 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) framgår att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Verkställigheten får enligt 1 kap. 6 § första stycket fängelselagen inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. I bestämmelsens andra stycke anges att en kontroll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Av 1 kap. 10 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fängelse framgår bl.a. att den intagne ska få information om anstaltens eller avdelningens signalanordningar.

Varning Enligt 12 kap. 1 § fängelselagen får en intagen som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning. Av 4 § första stycket fängelseförordningen (2010:2010) framgår att för att ordningen eller säkerheten i anstalt ska kunna upprätthållas ska de intagna följa 1. de villkor som gäller för verkställigheten, 2. de rutiner som gäller i anstalten, 3. de anvisningar som personalen ger, och 4. de begränsningar som gäller om var rökning får ske. Enligt bestämmelsens andra stycke ska en intagen också visa hänsyn mot personal och medintagna samt bidra till att hålla god ordning. Med föreskrifter avses all normgivning som en intagen har att rätta sig efter, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter. Med villkor avses annat som är bindande för en intagen, t.ex. ett villkor som uppställts i hans eller hennes verkställighetsplan (prop. 2009/10:135 s. 171 f.).

Personuppgiftsbehandling Bestämmelser om behandling av personuppgifter inom Kriminalvårdens verksamhet finns i brottsdatalagen (2018:1177), lagen (2018:1699) om kriminal-

vårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och kriminalvårdsdatalagen (2018:1235) med tillhörande förordningar. Bestämmelser om behandling av personuppgifter som inte utförs i syfte att verkställa straffrättsliga påföljder finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (GDPR).

Kriminalvårdens bedömning

Signalanordningen fungerar som en kontaktväg mellan personal och intagna och har till syfte att möjliggöra kommunikation på distans. Anstalten Hall har beskrivit att signalanordningen inte används för att lyssna av gemensamma utrymmen eller bostadsrum men att personal kan få till sig information som ligger utanför den tilltänkta kommunikationen mellan personal och en eller flera intagna. Den omständigheten tycks också oundviklig utifrån gällande teknisk lösning. Utredningarna i de aktuella besluten om varning … talar dock för att samtalslinjen vid tillfällena hållits öppen med en sådan fördröjning att användningen av utrustningen saknat samband med någon omedelbar kommunikation. Av fängelselagen framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Det innebär att begränsningar i de intagnas frihet i vissa fall har fått en särskild och uttömmande reglering i fängelselagen medan andra inskränkningar följer av att Kriminalvården har i uppdrag att upprätthålla ordningen och säkerheten. Av förarbetena framgår att en uttrycklig reglering i lagen i vissa fall ansågs vara nödvändig, t.ex. när det gäller åtgärder som omfattas av grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bl.a. kroppsvisitation och undersökning av förtroliga försändelser. Andra mindre ingripande begränsningar i de intagnas frihet har således inte reglerats särskilt utan motiveras i stället av ordnings- och säkerhetsskäl, t.ex. vissa former av övervakning. [Prop. 2009/10:135 s. 65 och 108.] Även om det för de intagna är känt hur signalanordningen fungerar är det svårt att se att personalens hantering av utrustningen i de aktuella fallen varit helt förutsägbar för de intagna, dvs. att åtgärden skett helt öppet för dem. Kriminalvården vill dock i sammanhanget påpeka att signalanordningen inte suttit dold för de intagna samt att den dessutom gett ifrån sig ett ljud och en lysande lampa i samband med användningen. Användningen av signalanordningen kan därmed inte anses ha skett i hemlighet i den mening som avses i bestämmelserna om olovlig avlyssning och hemlig rumsavlyssning. [Jfr prop. 1975:19 s. 103.] JO har tidigare framhållit att det är mycket angeläget att intagnas personliga integritet värnas i så stor utsträckning som möjligt och att kamerabevakning därför inte ska användas om den inte är nödvändig. [Se t.ex. JO:s beslut den 8 april 2022, dnr 2632-21, den 14 oktober 2020, dnr 1827-2019 och den 6 november 2024, dnr 7250-2023.] Enligt Kriminalvårdens mening kan nu aktuell åtgärd jämställas med kamerabevakning, även om det inte varit fråga om att spela in ljud. Det har inte framkommit att det har gjorts några överväganden kring om det funnits skäl för att använda signalanordningen i syfte att lyssna av samtal mellan intagna i de enskilda fallen. Kriminalvården kan inte heller i efterhand dra någon slutsats kring om det varit påkallat eller inte. Enligt Kriminalvårdens mening är det dock inte uteslutet att det i vissa fall skulle kunna vara nödvändigt och proportionerligt att vidta en sådan åtgärd. En förutsättning är dock att det säkerställs att de intagna vet att signalanordningen används och i vilket syfte. En annan ordning än den nu anförda saknar stöd i lag. Omständigheten att Kriminalvården beslutat om varning för sådant som framkommit under samtal som personal hört via signalanordningen har varit föremål för domstolsprövning (Kriminalvårdens ärende med dnr …). Med hänsyn till vad

som kom fram i det enskilda ärendet har Kriminalvården inte anledning att göra någon annan bedömning än den förvaltningsrätten gjort avseende frågan om att meddela honom en varning. Utgångspunkten får dock antas vara att ett beslut om varning meddelas för sådant som det finns rättsliga förutsättningar för myndigheten att känna till. Det särskilt eftersom ett beslut om varning kan få betydelse i flera avseenden och ytterst som underlag för ett beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning. AA fick tillfälle att yttra sig över remissvaret.

Bedömning

Utgångspunkter Det är klarlagt att anstaltspersonal har lyssnat på två samtal mellan intagna. Det ena samtalet har ägt rum i ett bostadsrum, det andra i ett gemensamhetsutrymme på en avdelning. I båda fallen har det skett med hjälp av fast monterad signalanordning. Det är också utrett att åtminstone två intagna har tilldelats varningar enligt fängelselagen (2010:610) för det som sagts under dessa samtal.

I det här beslutet kommer jag först att behandla det faktum att kriminalvårdspersonal har lyssnat på samtal utan att de intagna känt till det och därefter varningarna.

Anstaltspersonal har lyssnat på intagnas samtal via signalanordningen Kriminalvården har övergripande redogjort för de rättsliga utgångspunkter som är relevanta när det gäller intagnas rätt till privatliv och personlig integritet, däribland att JO i andra sammanhang betonat att intagnas personliga integritet måste värnas i så stor utsträckning som möjligt. Utöver vad myndigheten har tagit upp vill jag lägga till följande.

Europadomstolen har i flera avgöranden uttalat sig om hur man ska se på rätten till privatliv vid övervakning och avlyssning utanför enskildas hem eller privata lokaler. I fråga om sådana åtgärder alls berör det konventionsrättsligt skyddade området har domstolen lagt särskild vikt vid individens berättigade förväntningar (”reasonable expectations as to privacy”) i den givna situationen. Personer som i och för sig har varit medvetna om att de blivit kamerabevakade i en offentlig miljö har exempelvis bedömts ha berättigade förväntningar på att filmmaterial inte bevaras eller används i strid med bevakningens ursprungliga syfte. När så ändå skett har åtgärderna ansetts påverka, och i vissa fall även kränka, de berörda personernas rätt till privatliv. (Se bl.a. Europadomstolens domar i målen P.G. och J.H. mot Förenade kungariket, nr 44787/98, den 25 september 2001, punkterna 56–63, och Perry mot Förenade kungariket, nr 63737/00, den 17 juli 2003, punkterna 36–49. Domstolen har fört motsvarande resonemang även i senare avgöranden, se bl.a. Glukhin mot Ryssland, nr 11519/20, den 4 juli 2023, punkterna 64–67.)

I svenska anstalter där intagna låses in i bostadsrummet i anslutning till dygnsvilan ska rummet ha en signalanordning för kommunikation med personal. I övriga anstalter ska en sådan anordning finnas på varje avdelning.

(Se 1 kap. 18 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd [KVFS 2011:1] om fängelse.) Det framstår som att det primära syftet med signalanordningarna i bostadsrummen är att intagna ska kunna påkalla Kriminalvårdens uppmärksamhet under den tid som de är inlåsta. I den riktningen talar också det förhållandet att kriminalvårdarna inte kan inleda samtal utan att en intagen aktivt tar emot samtalet. Detta skiljer sig åt från hur signalanordningarna i gemensamhetsutrymmena är beskaffade, där kriminalvårdspersonal kan inleda samtal utan en intagens medverkan. Det ligger nära till hands att anta att den skillnaden beror på att bostadsrummen betraktas som en förhållandevis privat sfär där intagna ska ha möjlighet att vara i fred. Det kan också noteras att bostadsrummen inte heller kamerabevakas.

Mot bakgrund av bl.a. dessa faktorer menar jag att intagna måste anses ha en berättigad förväntan på privatliv i bostadsrummen. Det innebär att det som händer där omfattas av Europakonventionens skydd för rätten till privatliv. För att vara godtagbara måste inskränkningar av den rätten uppfylla två krav. Dels måste de ha stöd i en tydlig och förutsebar reglering, dels får de inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänvisning till de legitima ändamål som de ska skydda. (Se t.ex. Europadomstolens nämnda dom i målet P.G. och J.H. mot Förenade kungariket.)

Frågan om intagna därutöver har rätt till privatliv i Europakonventionens mening i gemensamhetsutrymmena är mer komplicerad. Eftersom Kriminalvårdens personal regelbundet rör sig och vistas där finns det exempelvis större anledning för intagna att anta att det man säger i dessa utrymmen kan komma till personalens kännedom. I viss mån kan gemensamhetsutrymmen också kamerabevakas, och personalen kan alltså initiera samtal via denna signalanordning utan att någon intagen behöver godkänna detta.

Det förhållandet att kamerabevakning kan förekomma i gemensamhetsutrymmen och att det enligt definitionen i 3 § kamerabevakningslagen (2018:1200) kan innefatta ljudupptagning innebär emellertid inte att detta är tillåtet utan vidare. Inom verksamheter vilkas personuppgiftsbehandling omfattas av brottsdatalagen (2018:1177), så som är fallet här, får kamerabevakning enbart ske om det är nödvändigt för ett syfte som anges i den lagen, och åtgärden därtill är proportionerlig. Sedan den 1 april 2025 framgår det uttryckligen av 14 och 14 a §§ kamerabevakningslagen, men samma principer gällde även tidigare (se t.ex. mitt beslut den 6 november 2024, dnr 7250-2023). Dessutom behöver det framgå av tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt att kamerabevakning sker. Om också ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen ska en särskild upplysning lämnas om det (se 15 § andra stycket).

Kriminalvården har inte kommenterat om den aktuella gemensamhetslokalen kamerabevakas. Jag känner därför inte till hur det ligger till med den saken, men noterar att myndigheten inte ens har påstått att intagna upplysts om att det förekommer ljudupptagning. Det enda som remissvaret tar upp i det avseendet

är att intagna får information om hur signalanordningen fungerar i samband med avdelningsintroduktionen och att dess funktion är välkänd bland samtliga intagna i anstalten. Det är naturligtvis en väsentlig skillnad. Sammantaget finns det enligt min mening inte någon anledning för intagna att förvänta sig att kriminalvårdspersonal kommer att lyssna på vad de talar om i de gemensamma utrymmena på avdelningen, såvida personalen inte är fysiskt närvarande. Min bedömning blir därför att även det som sägs där omfattas av skyddet för privatliv i Europakonventionen och att begränsningar i den rättigheten måste uppfylla de krav som konventionen ställer.

Det är självfallet angeläget att kriminalvårdspersonal kan kommunicera både snabbt och enkelt med intagna via de signalanordningar som finns i anstalterna. Anordningarna är också till för att intagna på motsvarande sätt ska kunna få kontakt med personalen. I samband med sådana samtal kan det givetvis förekomma att personal hör mer än det den intagne avsett eller man velat förmedla. För att värna intagnas integritet måste därför personalen se till att tiden innan man ger sig till känna blir så kort som möjligt när samtalet kopplas upp. På samma sätt är det viktigt att omgående avbryta ljudöverföringen från personalens sida efter att samtalet är klart. Det får inte under några förhållanden förekomma att linjen medvetet hålls öppen för att avlyssna de intagna. En användning av det slaget står i strid med signalanordningens ändamål och den information som de intagna fått. Det är uppenbart att en sådan tillämpning i praktiken saknar rättsligt stöd.

Som Kriminalvården framhållit talar utredningen i de nu aktuella varningsärendena för att samtalslinjen vid tillfällena har hållits öppen med en sådan fördröjning att användningen av utrustningen saknat samband med någon omedelbar kommunikation. Jag har inte stöd för att bedöma om det har varit medvetet från personalens sida, men det är minst sagt förvånande att det har hänt i vart fall två gånger under en förhållandevis kort period. Uppgifterna i mitt ärende tyder dessutom på att signalanordningen fortsatt har lämnats öppen trots att personalen måste ha insett att de överhörde ett privat samtal. Det väcker frågan om liknande förfaranden anses vara i sin ordning och därmed kan användas i anstalten i stället för att personal närvarar på avdelningarna. Vid ett av tillfällena var det inte mindre än sex kriminalvårdare som lyssnade på samtalet mellan de intagna. Jag förutsätter att det var ett undantagsfall att de alla vistades i personalutrymmet och inte närvarade på avdelningen. Oavsett hur det förhåller sig med detta ser jag mycket allvarligt på händelserna.

Informationen har lagts till grund för varningar Det är alltså åtminstone två intagna som har tilldelats varsin varning för vad de sagt under samtal som anstaltspersonal lyssnat på utan att själva delta i. Genom sina yttranden ansågs de ha utsatt personal för hänsynslöst beteende. Kriminalvården har i sitt yttrande redogjort för de rättsliga förutsättningarna som finns för att tilldela en intagen en varning. Jag hänvisar dit, men vill därutöver ta upp följande.

Intagna har precis som alla andra en grundlagsskyddad rätt att uttrycka tankar, åsikter och känslor. Det gäller även sådana yttranden som väcker anstöt. Yttrandefriheten får, liksom rätten till privatliv, endast begränsas på det sätt som Europakonventionen och regeringsformen tillåter.

En sådan begränsning kan ligga i det som är kriminaliserat. Det som intagna säger och gör omfattas av samma straffbestämmelser som är tillämpliga i samhället i stort. Om det exempelvis kommer till Kriminalvårdens kännedom att intagna har hotat någon eller förberett ett brott är det självfallet inte fredat från ett ingripande från myndighetens sida. Jag noterar att Kriminalvården inte har behandlat något av de aktuella yttrandena som brottsliga.

I enlighet med vad Kriminalvården beskrivit har lagstiftaren begränsat intagnas yttrandefrihet också på så sätt att de kan tilldelas en varning om de inte visar hänsyn mot personal och medintagna (se 12 kap. 1 § fängelselagen jämte 4 § fängelseförordningen). En sådan ordning har således stöd i lag, och antas bidra till att upprätthålla ordning och säkerhet.

Vid tillämpningen i de enskilda fallen måste den begränsning av yttrandefriheten som en varning innebär kunna motiveras utifrån – i det här fallet – fängelselagens ändamål att upprätthålla ordning och säkerhet i anstalten. Myndigheten måste på så sätt se till att yttrandefriheten inte inskränks på ett otillåtet sätt och bör därvid även beakta att en varning kan leda till den förhållandevis allvarliga konsekvensen att den intagnes villkorliga frigivning skjuts upp. Vid bedömningen av om en intagen genom sina uttalanden har varit hänsynslös måste viss vikt givetvis läggas vid i vilken kontext som de har gjorts och om han eller hon haft skäl att tro att yttrandet skulle komma till personalens kännedom. I det här fallet kan det diskuteras huruvida Kriminalvården har gjort några egentliga överväganden i dessa avseenden.

Slutsatser

Anstalten Hall har i två fall utan rättsligt stöd avlyssnat intagna. Delar av det som de intagna sagt har därefter lagts till grund för varningar. Jag anser att anstalten förtjänar allvarlig kritik och förutsätter att anstalten följer upp saken med personalen och även i övrigt vidtar åtgärder för att något liknande inte förekommer igen.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Reb Kerstinsdotter har föredragit ärendet och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.