JO dnr 4480-2011

AA och BB anmälde Polismyndigheten i Skåne för hur myndigheten agerat mot tillresta fotbollssupportrar i samband med den fotbollsmatch som lördagen den 23 juli 2011 spelades på Olympia i Helsingborg mellan Helsingborgs IF och Malmö FF. Anmälarna framförde kritik mot polismyndighetens agerande såväl före som efter matchen. Av anmälan framgick huvudsakligen följande.

De Malmösupportrar som var på väg med tåg till Helsingborg underrättades om att de skulle släppas av redan vid stationen i Ramlösa, på grund av tekniska problem vid stationen Knutpunkten till vilken de var på väg. Efter att de hade gått av tåget fortsatte detta till Knutpunkten; uppgiften om tekniska problem hade således inte varit korrekt. I Ramlösa möttes de av poliser som inte kunde ge några svar på vad som hände. De bussar som hade utlovats och som skulle köra supportrarna till fotbollsstadion var inte på plats. Efter en lång väntan kom två bussar, vilka inte alls räckte till alla.

När matchen närmade sig sitt slut meddelade speakern att tågen till Malmö var inställda, vilket visade sig alls inte stämma. I stället för tåg skulle det finnas bussar utanför arenan för att transportera hem Malmösupportrarna. Utanför stadion väntade ett otillräckligt antal bussar. De som kom på bussarna tvingades att sitta på dessa i 30 – 45 minuter innan bussarna började köra mot Malmö. Under den tiden hade de inte tillåtelse att lämna bussarna. En av bussarna gick sönder på väg till Malmö och blev stående. En passagerare som då försökte lämna bussen för att ta sig hem på annat sätt blev tillbakadragen av polis.

De som inte fick plats på bussarna fick stå instängda av polisen utanför stadion en lång stund innan de fick direktiv om att gå till Knutpunkten. De hann dock inte särskilt långt innan poliser började skrika åt dem att gå tillbaka. Efter en timmes väntan på fler bussar bestämde sig folk för att gå till Knutpunkten och ta tåget därifrån.

Efter cirka tio minuter kom polisen ifatt dem. Ett flertal piketbussar och ridande poliser blockerade därefter vägen för de cirka 150–200 supportrarna. Polisen bildade en ring runt dem och där blev de stående i väntan på att bussar skulle anlända. Som längst tvingades en del personer vänta där i en timme och fyrtio minuter. Poliserna bemötte frågor med en nonchalant attityd. I gruppen befann sig även personer som skulle till andra ställen än Malmö. När de frågade hur de skulle göra möttes de av skrattande poliser som sade att de fick åka buss till Malmö och därefter vidare till sin hemort. Att det var i motsatt riktning var det ingen som brydde sig om. Valet var att sätta sig på bussen till Malmö eller att bli gripen.

Polismyndighetens handlingar Bland polismyndighetens handlingar i ärendet fanns ett ”beslut enligt 24 § polislagen ” fattat av polismästaren CC och daterat den 23 juli 2011. I beslutet redovisades inledningsvis situationen före matchen vid stationen Knutpunkten. Med hänvisning till förhållandena före matchen, den aggressivitet som båda lagens supporterklubbar visat och den svåra situationen som uppstått efter matchen, beslutade polismyndigheten att med tillämpning av 24 § andra stycket polislagen anvisa Malmö FF:s supporterklubb att följa viss väg, varvid supportrarna skulle anvisas till bussar som skulle köra dem till Malmö. I beslutet angavs att de supportrar som presenterat godtagbara skäl fick välja annan väg och färdsätt. Som grund för beslutet angav polismyndigheten bl.a. att det, mot bakgrund av Malmösupportrarnas uppträdande vid Ramlösa station några timmar tidigare, var helt utsiktslöst att erbjuda dem transport på frivillig

Polismyndighetens yttrande

Polismyndigheten i Skåne anmodades att yttra sig över anmälan, varvid myndigheten särskilt skulle beröra händelseförloppet efter fotbollsmatchens slut och de beslut som då fattades. Polismyndigheten (biträdande länspolismästare DD) hänvisade till ett yttrande av CC och anslöt sig till dennes bedömningar. CC redogjorde inledningsvis för händelseförloppet före matchen varvid bl.a. följande framgick.

Samtidigt som Malmö FF:s supporterklubb steg ombord på tåget i Malmö utvecklades situationen vid stationen Knutpunkten i Helsingborg på bara några minuter från att vara under kontroll till att övergå i våldsamma upplopp. Ett tusental personer stod utanför Knutpunkten. De skanderade slagord och hindrade trafiken. Stämningen var mycket hätsk och aggressiv. Det var uppenbart att i vart fall ett hundratal personer var pådrivare i folkmassan och att de hade anlänt till platsen för att konfrontera Malmö FF:s supportrar. Ett stort antal personer kastade glasflaskor och cyklar mot polisen. Hotbilden mot några redan anlända supportrar till Malmö FF var så allvarlig att polis tvingades avfyra varningsskott. Polismyndigheten beslutade att tåget med Malmösupportrar skulle stoppas i Ramlösa utanför Helsingborg. I anslutning till beslutet om att stoppa tåget, rekvirerades bussar till Ramlösa station. Detta skedde cirka tio minuter innan tåget anlände. Polisen hann på grund av tidsbrist endast med de mest nödvändiga förberedelserna inför tågets ankomst.

Vid ankomsten till Ramlösa informerades fotbollssupportrarna om att bussar var på väg och att dessa bussar skulle köra dem direkt till Olympia. Supportrarna skanderade omedelbart slagord mot polisen och började sedan, bara några minuter efter att tåget anlänt, att marschera från platsen.

De fotbollssupportrar som marscherade från Ramlösa mot Olympia eskorterades av polis. Den färdväg som anvisades var nödvändig för att förhindra att de två supportergrupperna möttes. Med anledning av detta valdes vid något tillfälle en omväg i stället för den snabbaste vägen till Olympia.

Vad avser händelseförloppet efter matchen och de beslut som då fattades angavs i yttrandet följande.

Inför matchens slut fattade polismyndigheten beslut om att Malmö FF:s fotbollssupportrar i enlighet med 24 § polislagen , skulle anvisas väg från utgången på Olympia till tågstationen i Ramlösa med de bussar polisen hade rekvirerat. Detta beslut fattades för att de två supportergrupperna inte skulle få möjlighet att konfronteras med varandra, något som högst sannolikt hade inneburit allvarliga konsekvenser för deras egen och allmänhetens säkerhet. Sedan tågoperatören DSB First meddelat polisen att operatören vägrade köra fotbollssupportrarna till Malmö, meddelade polisens stab arenabefälet detta kl. 17.47. Meddelande om att tåg var inställda utropades efter matchens slut klockan 18.02 genom stadions högtalaranläggning. Omedelbart efter matchen uppstod

I väntan på att fler bussar skulle anlända till Olympia, började en grupp Malmö FF supportrar gå mot Helsingborgs centrum. Denna grupp stoppas på S:t Pedersgatan kl. 18.36 för att avlägsnas med stöd i 13 c § polislagen . Klockan 19.30 avlägsnas den första gruppen från S:t Pedersgatan med buss mot Malmö. Klockan 20.03 avlägsnas den sista gruppen fotbollssupportrar med buss från S:t Pedersgatan mot Malmö. Denna sista buss, liksom de övriga, körde från Helsingborg mot Malmö på motorvägen E6. Den lagstadgade tvåtimmarsfristen i 13 c § polislagen löpte ut med några minuters marginal när bussen anlände till Malmö. Att släppa av fotbollssupportrarna på motorvägen var givetvis inte tillåtet och enligt polismyndighetens uppfattning var det en mindre ingripande åtgärd att fullfölja bussfärden till Malmö jämfört med att släppa av fotbollssupportrarna i någon närliggande landsbygdsort.

Avslutningsvis vill jag understryka min uppfattning; att de polisiära beslut som fattades i samband med fotbollsmatchen den 23 juli 2011 var absolut nödvändiga för att förhindra konfrontation mellan anhängarna av de båda fotbollslagen. Med beaktande av det stora antalet inblandade fotbollssupportrar skulle en sådan konfrontation med säkerhet ha urartat i våldsamma upplopp med stora skador som följd.

Polismyndigheten har tillfrågats om de protokoll, som polismyndigheten enligt 27 § polislagen är skyldig att upprätta över beslut om avlägsnande. Myndigheten har upplyst att några sådana protokoll inte finns.

I ett beslut den 5 oktober 2012 anförde JO Axberger följande.

Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen

En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift ska under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås ( 8 § första stycket polislagen ).

För att kunna utföra sitt uppdrag att förhindra störningar av den allmänna ordningen har polisen getts vissa särskilda befogenheter. Polismyndigheten har bl.a. rätt att anvisa deltagare i en folksamling att följa viss väg ( 24 § polislagen ) samt att, under vissa förutsättningar, avvisa eller avlägsna deltagare i en ordningsstörande folksamling ( 13 c § polislagen ).

Rätten att anvisa deltagare i en folksamling att följa en viss väg

Enligt 24 § andra stycket polislagen får polismyndigheten, i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, och om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, anvisa deltagare i en folksamling att följa en viss väg. Detsamma gäller om det finns risk för sådana störningar.

Bestämmelsen är tillämplig både då en allvarlig ordnings- eller säkerhetsstörning har inträffat och då det finns risk för en sådan störning. Den kan tillämpas i mera allmänt förebyggande syfte. Det krävs dock att det finns en konkret risk för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten (Berggren och Munck, Polislagen , 9:e uppl., s. 162 ff.).

Avlägsnande av deltagare i en ordningsstörande folksamling

13 c § polislagen har följande lydelse.

Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617) , genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas.

Om en åtgärd enligt första stycket är otillräcklig för att ordningen ska kunna upprätthållas får deltagarna i folksamlingen avlägsnas längre bort från området eller utrymmet än vad som får ske enligt det stycket (utvidgat avlägsnande). Ett utvidgat avlägsnande får inte verkställas på ett sådant sätt att rörelsefriheten för deltagarna inskränks längre tid än två timmar.

[– – –]

Bestämmelsen ger polisen möjlighet att avvisa eller avlägsna deltagare i en folksamling om folksamlingen stör den allmänna ordningen. Polisen kan inskränka prövningen till frågan om folksamlingen som sådan kan anses ha stört

Det är inte nödvändigt att alla deltagare i en ordningsstörande folksamling avlägsnas. Tvärtom följer det av de tidigare nämnda behovs- och proportionalitetsprinciperna att ingripandet inte får vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att upprätthålla eller återställa ordningen. Ett ingripande enligt bestämmelsen får alltså begränsas till vissa delar av en ordningsstörande församling och enskilda deltagare kan undantas.

Polisen har inte rätt att med stöd av 13 c § polislagen omhänderta någon. Ett avlägsnande enligt den bestämmelsen får därför inte genomföras på ett sådant sätt att det i rättsligt hänseende blir att betrakta som ett omhändertagande. När det gäller skillnaden mellan åtgärderna avlägsnande och omhändertagande har ett allmänt riktmärke angetts vara att ett omhändertagande regelmässigt syftar till att föra en person till en plats, t.ex. en polisstation, medan ett avlägsnade syftar till att föra en person från en plats (se prop. 2008/09:131 s. 9 ).

Utvidgat avlägsnande får som framgått inte verkställas på ett sådant sätt att rörelsefriheten för deltagarna inskränks under längre tid än två timmar. Denna tvåtimmarsfrist utgör en yttersta tidsgräns. Hur lång tid – inom ramen för fristen – som ett avlägsnande får pågå bestäms av omständigheterna i det enskilda fallet. Ett utvidgat avlägsnande får emellertid aldrig pågå längre än vad som krävs för att den allmänna ordningen på platsen där åtgärden vidtogs ska kunna upprätthållas. Vid den bedömningen är det framför allt av betydelse vilka möjligheter de som avlägsnats har att ta sig tillbaka, och den risk för fortsatta ordningsstörningar som det kan medföra. Ju lättare det är att återvända, desto längre transport torde typiskt sett accepteras. Det innebär bl.a. att avsevärt kortare transporter torde komma i fråga i landsbygden än om det är frågan om ett storstadsområde med väl utbyggda kommunikationer. I likhet med vad som gäller för polisverksamhet i allmänhet ska en åtgärd enligt bestämmelsen verkställas med beaktande av proportionalitets- och behovsprinciperna ( 8 § polislagen ). Det innebär bl.a. att endast sådana olägenheter för den som omfattas av ett utvidgat avlägsnande som är försvarliga med hänsyn till ändamålet med åtgärden kan accepteras. Även här är möjligheterna för dem som avlägsnats att återvända hem, eller till den plats från vilken avlägsnandet skett, av betydelse för bedömningen. Är möjligheterna starkt begränsade blir det fråga om att avlägsna personerna en avsevärt kortare sträcka än om det finns ett väl utbyggt kollektivtrafiknät med stor turtäthet ( prop. 2008/09:131 s. 21 ).

Övrigt

Enligt i 27 § polislagen ska protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Av ett sådant protokoll ska

Rikspolisstyrelsen har meddelat föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen i FAP 100-2 (RPSFS 2000:15).

Anmälarnas kritik mot polisen går framför allt ut på att insatsen var dåligt organiserad, vilket ledde till avsevärda olägenheter för Malmösupportrarna, ordningsstörningar samt en allmänt upprörd stämning. Av den utredning som Polismyndigheten i Skåne redovisat och av den delvis mycket bristfälliga dokumentationen får anses framgå att anmälarnas kritik har en hel del fog för sig. Det får anses utrett att planeringen brustit och att insatserna i flera delar var improviserade. Polismyndighetens ansvar för det inträffade måste dock enligt min mening ses i ljuset av att – som myndigheten utvecklat i sitt yttrande – problemen kring s.k. högriskmatcher är svåra för polisen att hantera och av att det denna gång uppstod särskilda svårigheter som polisen inte kan lastas för att inte ha förutsett. Även om det inträffade är allvarligt nog noterar jag vidare att det såvitt här framkommit inte förekom några allvarliga personskador som kan sättas i samband med polisens åtgärder. Däremot är det uppenbart att många människor fick sin rörelsefrihet kringskuren och även utsattes för umbäranden av olika slag.

Polismyndighetens åtgärder mot gruppen Malmösupportrar

Före matchen

Mot bakgrund av hur situationen utvecklade sig vid stationen Knutpunkten har jag inga invändningar mot polismyndighetens åtgärd att låta Malmösupportrarna gå av tåget redan vid stationen Ramlösa, för att därefter anvisa dem väg till fotbollsstadion. Som framgått hamnade polisen dock i tidsnöd, vilket visar att förberedelserna borde varit bättre.

Efter matchen

Av utredningen har framkommit att polismyndighetens ursprungliga plan var att efter matchens slut anvisa Malmösupportrar väg till tågstationen i Ramlösa. Med hänsyn till hur situationen under dagen hade utvecklats och till rådande situation på plats får polismyndigheten anses ha haft laglig grund för detta. Nu omöjliggjordes planen av att polisen fick besked om att tågtransportören vägrade låta Malmösupportrarna åka med tågen.

Polismyndigheten beslutade då att i stället ”bussa” supportrarna till Malmö. Den dokumentation som finns avseende detta är polismästaren CC:s beslut, som

Det är vidare tveksamt i vad mån 13 c § polislagen ger stöd för de åtgärder som vidtogs. Bestämmelsen gäller ”en folksamling, som […] genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna”. Deltagare i en sådan folksamling får avlägsnas, om det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas. Bestämmelsen torde i och för sig kunna tolkas så, att publiken vid ett idrottsevenemang betraktas som en folksamling, inom vilken det kan finnas grupper som i olika grad stör ordningen. Efter matchen var det gruppen Helsingsborgssupportrar som utgjorde det större ordningshotet. Likväl riktades polisens åtgärder mot gruppen Malmösupportrar. Vid bedömningen av om detta bör föranleda kritik beaktar jag följande.

De befogenheter polisen anförtrotts i 13 c § polislagen har, sedda i sitt sammanhang, till syfte att ge polisen redskap för att avvärja ordningsstörningar. De åtgärder som vidtas är inte att betrakta som sanktioner mot de personer som berörs av åtgärderna, vilket bl.a. framgår av att ingripanden får göras även mot enskilda som inte själva stör ordningen. Det överordnade intresset vid tillämpningen av denna och andra liknande bestämmelser i polislagen är att tillgodose den breda allmänhetens berättigade anspråk på ordning och säkerhet, inte att beivra lagöverträdelser. Det hindrar inte att behovet av ingripanden av detta slag ska övervägas noga och stå i proportion till det de syftar till att förhindra, vilket bl.a. innebär att tvångsåtgärder mot personer som utan egen förskyllan hamnat i oroligheter så långt möjligt ska undvikas. Ordningshållande åtgärder ska därför i första hand riktas mot dem som stör ordningen, men ingripanden med annan inriktning är inte uteslutna.

Med beaktande av detta anser jag att polismyndigheten, under de akuta förhållanden som här förelåg, inte bör kritiseras för de ordningshållande åtgärder som riktades mot gruppen av Malmösupportrar.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan Polismyndigheten i Skåne inte undgå kritik för den brist på organisation som enligt vad som framkommit förekom vid insatsen och för att vidtagna åtgärder inte dokumenterats i enlighet med gällande bestämmelser. Att min kritik mot polisen stannar vid detta betyder inte att förhållandena i övrigt varit godtagbara. De delvis allvarliga problem som uppkom under dagen hänger dock, som polismyndigheten berört i inledningen till sitt yttrande, ihop med de i sig oacceptabla ordningsstörningar som numera

Övrigt

Det kan som framgått ifrågasättas i vad mån de åtgärder polisen i detta fall vidtog har stöd i polislagen . Även om jag under de särskilda omständigheter som här förelåg inte kritiserat polisen i denna del anser jag att saken bör uppmärksammas i samband med de överväganden som statsmakterna gör ifråga om högriskmatcher och liknande evenemang. Inte minst bör det klarläggas i vilken utsträckning enskilda medborgare utan egen förskyllan bör kunna bli föremål för polisiära tvångsingripanden.

Regeringen har i kommittédirektiv 2011:22 tillsatt en särskild utredare att i egenskap av nationell samordnare lämna förslag till hur brottslighet i samband med idrottsarrangemang kan motverkas. Mot den nyss angivna bakgrunden tillställs denne en kopia av detta beslut, för kännedom. Jag vill därvid även rikta den nationella samordnarens uppmärksamhet på den bristande samordning mellan polisen och företrädare för allmänna transportmedel som i detta fall tog sig uttryck i att en tågoperatör synes ha vägrat utföra sitt uppdrag, vilket fick avgörande betydelse för händelseutvecklingen.