Vissa fri- och rättigheter m.m.

1990/91 KU13

I betänkandet behandlas ett antal motioner som innefattar yrkanden om översyn eller ändring av regeringsformens regler om de grundläggande fri- och rättigheterna m.m., däribland frågor om beskattningsmakten. Utskottet har i annat sammanhang -- betänkandet 1990/91:KU6 -- behandlat yrkanden om grundlagsskydd för den negativa föreningsrätten. Framställningen i detta betänkande har delats upp på följande avsnitt:

1. Fackliga stridsåtgärder

2. Minoritetsskydd

3. Familjerätt

4. Allemansrätt

5. Egendomsrätt m.m.

6. Straffliknande administrativa påföljder

7. Närings- och yrkesfrihet

Utskottet har avstyrkt alla motionsyrkanden utom ett, som ansetts besvarat. Vid betänkandet fogas sju reservationer.

1989/90:A14 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag så att den grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges ett starkare skydd.

1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam utredning om vad som är retroaktivitet i skatte- och avgiftslagstiftningen i enlighet med vad i motionen anförts.

1989/90:K205 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts beträffande utredning och förslag om förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.

1989/90:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 9. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad i motionen anförts, 11. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad näringsfrihet i enlighet med vad i motionen anförts, 12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om stärkt minoritetsskydd.

1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär en utredning om egendomsrättens, närings- och yrkesfrihetens reglering i grundlag i enlighet med vad i motionen anförts.

1989/90:K209 av Charlotte Cederschiöld (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär utredning syftande till författningsmässig reglering av familjerätten i grundlagen.

1989/90:K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ju803.

1989/90:K218 av Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av 2 kap. 10 § regeringsformen så att retroaktivitetsförbudet enligt ordalydelsen även innefattar straffliknande administrativa påföljder.

1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet mot retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen.

1989/90:K222 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m och c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen anförts.

1989/90:K229 av Allan Ekström och Bengt Harding Olson (m resp. fp) vari yrkas att riksdagen beslutar anta följande nya lydelse av 2 kap. 18§ regeringsformen: Varje medborgare har rätt till sin egendom. Han får dock av det allmänna frånhändas egendom genom beslut om skatt eller annan pålaga eller genom beslut om brottspåföljd eller vite, förutsatt att åtgärden inte genom omfattning, syfte eller eljest framstår som uppenbart oskälig i ett demokratiskt samhälle. I övrigt får han inte berövas egendom annat än genom föreskrift i lag för tillgodoseende av viktigt allmänt intresse och under förutsättning att ersättning för förlusten är tillförsäkrad honom genom lag. I medborgarens rådighet över sin egendom får inskränkning göras genom föreskrift i lag för att tillgodose viktigt allmänt intresse eller enskilt intresse av särskild betydelse. För därav föranledd förlust eller skada skall ägaren vara tillförsäkrad ersättning enligt föreskrift i lag. Beträffande begränsning enligt första stycket tredje meningen och andra stycket första meningen gäller vad som föreskrives i 12 § andra stycket.

1989/90:K238 av Jan Fransson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att allemansrätten skall skyddas i grundlag.

1989/90:K243 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag om grundlagsskydd för näringsfriheten. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:L717.

1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om grundlagsskydd av näringsfriheten. Motiveringen återfinns i motion 1989/90:N346.

1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen hos regeringen begär grundlagsförslag till skydd för egendomsrätten i enlighet med vad i motionen anförts, 2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om precisering av skattebegreppet i regeringsformen.

1. Fackliga stridsåtgärder

Motionen

I motion 1989/90:A14, yrkande 2 av Ylva Annerstedt (fp) begärs, mot bakgrund av det sedermera av riksdagen avvisade regeringsförslaget i februari i år (prop. 1989/90:95) om allmänt lönestopp och viss fredsplikt för arbetsmarknadens parter, att den grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges ett starkare skydd. Därvid nämns som exempel på möjliga åtgärder krav på särskilda villkor eller på en kvalificerad majoritet för ett inskränkande beslut.

Bakgrund

I 2 kap. 17 § regeringsformen (RF) föreskrivs att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av lag eller avtal. Bestämmelsen, dåvarande 2 kap. 5 § RF, infördes vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform (KU 1973:26, s.51f.).

Fri-och rättighetsutredningen fann -- bl.a. efter samråd med fackliga organisationer -- att rätten att vidta fackliga stridsåtgärder inte kunde förstärkas (SOU 1975:75, s.151 ff.); därvid anfördes att det inte var möjligt att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i denna rätt fick beslutas eller avtalas. Förslaget om utvidgade och förstärkta medborgerliga fri- och rättigheter innebar att regeln om rätten till stridsåtgärder bibehölls oförändrad och att de fackliga friheterna i övrigt lämnades utanför regeringsformens rättighetsskydd (prop. 1975/76:209, s. 123 och s. 158). Vid riksdagsbehandlingen erinrade utskottsmajoriteten om att de fackliga friheterna det gällde är de som tar sikte på förhållandet mellan arbetmarknadens parter, och således inte opinionsfriheterna -- rätten att organisera sig, hålla möten, demonstrera etc. -- som också har stor betydelse på det fackliga fältet. Vidare framhölls att LO, TCO och SACO/SR hade anslutit sig till utredningens förslag (KU 1975/76:56, s. 33). Vänsterpartiet kommunisternas företrädare reserverade sig bl.a. till förmån för en utvidgad strejkrätt. Riksdagen följde utskottet (rskr. 414).

Vad härefter angår formerna för inskränkning genom lag av rätten till stridsåtgärder kan först erinras om att det s.k. kvalificerade förfarandet för riksdagens beslutsfattande enligt 2 kap. 12 § RF är förbehållet vissa fri- och rättigheter vilka har det gemensamt att de gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna, således inte enskilda emellan. Utanför denna reglering faller inte bara bestämmelsen om fackliga stridsåtgärder (2 kap. 17 § RF), utan också det likaså civilrättsligt inriktade stadgandet till skydd för upphovsrätten m.m. (2 kap. 19§ RF). Vidare finns i 2 kap. 12§ tredje stycket RF -- i anslutning till stadgandet om det kvalificerade förfarandet -- regler om vilandeförklaring på begäran av en riksdagsminoritet jämte en bestämmelse om att, för det fall fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet, vilandeförklaring kan undvikas. Regler om att riksdagsbeslut kan eller skall fattas med kvalificerad majoritet är mindre vanliga i regeringsformen (jfr 4 kap. 5 § RF).

Det kan i detta sammanhang också nämnas att förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska arbetsmarknaden för närvarande ses över (dir. 1990:26) av en särskild utredare som skall redovisa sitt arbete under hösten.

Utskottets bedömning

Utskottet vill erinra om att bestämmelserna i regeringsformens rättighetskapitel, däribland avgränsningen av de rättigheter som fått ett särskilt skydd enligt 2 kap. 12 § RF, har avfattats under bred politisk enighet. Mot den bakgrunden finns enligt utskottets mening inte anledning att på grund av den nu aktuella motionen hos regeringen begära förslag om ett starkare skydd i grundlagen för rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Motion A14 yrkande 2 avstyrks.

2. Minoritetsskydd

Motionen

I anslutning till motion 1989/90:K206, yrkande 12 anför Carl Bildt m.fl. (m) att den svenska författningen har ett, jämfört med många andra länder, begränsat skydd för en minoritet i riksdagen. Ett förbättrat sådant skydd skulle vara av betydelse särskilt när det gäller prövningen av lagar som angår de medborgerliga fri- och rättigheterna. Motionärerna hyser emellertid tvekan inför att ha en ordning med krav på kvalificerad majoritet i frågor som kan komma upp tämligen ofta; de pekar på möjligheten att -- därest de under avsnitt 5 redovisade yrkandena när det gäller äganderätt och avtalsfrihet inte vinner gehör -- ge en minoritet i riksdagen rätt att skjuta fram riksdagens beslut i viss viktig fråga.

Utskottets bedömning

Som berörts under avsnitt 1 är huvudregeln att det krävs, och räcker med, absolut majoritet -- dvs. mer än hälften av de röstande -- vid en omröstning i riksdagen (4 kap. 5 § RF). Bortsett från vissa procedurfrågor enligt riksdagsordningen kan en minoritet avgöra utgången i två fall; dels beslut att ett förslag till rättighetsbegränsande lag skall vila (2kap. 12§ tredje stycket RF), dels folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag (8 kap. 15§ tredje stycket RF).

Mot bakgrund av ett motsvarande motionsyrkande vid föregående riksmöte beskrevs framväxten av den rådande regleringen i grundlagen av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Därvid framhöll utskottsmajoriteten att skyddet för dessa fri- och rättigheter hade fått en tillfredsställande utformning samt betonades att det ligger ett särskilt värde i att förändringarna i huvudsak hade kunnat genomföras i enighet mellan partierna; eftersom det inte förelåg några förutsättningar för att under samma grad av enighet ytterligare förstärka minoriteters möjligheter att i riksdagen förhindra eller uppskjuta beslut avstyrktes yrkandet om förstärkt minoritetsskydd (1989/90:KU12, s. 10). Utskottet kvarstår vid denna uppfattning och avstyrker motion K206 yrkande 12.

3. Familjerätt

Motionen

I motion 1989/90:K209 framhåller Charlotte Cederschiöld (m) att familjen är basen i vår samhällsordning och av grundläggande betydelse för ett barns utveckling. Det är viktigt att samhället värnar om familjen som sådan och stöder den samtidigt som integriteten respekteras. Föräldrarnas ansvar för barnens fostran är en grundläggande rättighet och skyldighet. Föräldrarna måste ha det yttersta avgörandet när det gäller barnens uppväxtmiljöer; det behövs bl.a. olika former av barnomsorg och skolor. Ekonomisk styrning från politikerna försvagar familjerna -- staten skall i sin bidragsgivning inta ett neutralt förhållningssätt. Skattepolitik och vårdnadsstöd för olika kategorier skall vidare utformas till familjens skydd; hänsyn måste tas till försörjningsbördan och till vårdnadsansvaret för små barn, därutöver måste ensamföräldrars svårigheter beaktas. Genom ekonomisk diskriminering av vissa boendeformer fråntas familjer dessutom en av de viktigaste förutsättningarna för att själva skapa starka familjer. En grundlagsfäst familjerätt skulle ha ett symbolvärde när det gäller att stärka familjens roll i samhället, familjens ansvarstagande och familjens roll i barnens liv.

Utskottets bedömning

Utskottet har, som också konstateras i motionen, förut behandlat frågan om grundlagsskydd för föräldrarätten. Senast hösten 1988 gjorde utskottsmajoriteten (1988/89:KU11, s. 4) samma bedömning som tidigare av svårigheterna att utforma en grundlagsregel om föräldrars rätt till vårdnaden om sina minderåriga barn på ett sådant sätt att den ger ett verkligt skydd för vårdnadsrätten men ändå inte kommer i konflikt vare sig med föräldrabalkens regler om vårdnad eller med föreskrifter om samhällsvård; beträffande frågans bakgrund i övrigt hänvisas till betänkandet KU 1987/88:9, s. 10.

När det gäller en grundlagsstadgad familjerätt avstyrkte utskottets majoritet vid det förra riksmötet ett motionsyrkande som det nu aktuella. Motivet var att det, jämfört med föräldrarätten, förelåg än större svårigheter att lagreglera det vidare begreppet familjerätt (1989/90:KU12, s. 13). Utskottet finner inte skäl att frångå den bedömningen och avstyrker därför motion K209.

4. Allemansrätt

Motionen

Jan Fransson (s) erinrar i motion 1989/90:K238 om att allemansrätten är en urgammal sedvanerätt som först 1974 kom till uttryck i naturvårdslagen. Denna rätt saknar motsvarighet i de flesta andra länder, men samhällsutvecklingen gör att den inte heller i vårt land alltid kan betraktas som självklar. Eftersom allemansrätten är en förutsättning för god naturvård och rätten har grundläggande betydelse föreslås att regeringsformens rättighetskapitel kompletteras med en bestämmelse om att naturen är tillgänglig för varje medborgare enligt allemansrätten.

Bakgrund

I 1 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) anges att naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas samt att den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten. Stadgandet fick denna lydelse med verkan från 1975 efter det att naturvårdskommittén hade föreslagit en föreskrift om att rätten att färdas fritt i naturen skall respekteras. Det föredragande statsrådet noterade att förslaget hade fått ett blandat mottagande under remissbehandlingen samt att det på flera punkter rådde oklarheter om vad allemansrätten innebär. I stort brukar man med allemansrätten avse friheten för envar att färdas till fots över och att under en kortare tid uppehålla sig på annans mark, om det inte är fråga om tomt eller plantering eller över huvud om mark som kan skadas av beträdandet, samt att där plocka blommor, bär och svamp. Departementschefen fann att en lagstiftning om denna rätts innehåll skulle kunna leda till många svårbedömda tvister i skälighetsfrågor där olägenheterna inte ansågs vara större än att de kunde övervinnas med upplysning och uppmaning till hänsyn. Han ansåg det emellertid värdefullt att markera allemansrättens betydelse i naturvårdslagens inledande bestämmelse och därför gjordes tillägget varigenom -- utan någon precisering av allemansrättens innebörd -- slås fast att naturen är tillgänglig för alla i enlighet med allemansrätten (prop. 1974:166, s.92).

Vid riksdagens behandling av regeringsförslaget i denna del reserverade sig en m-ledamot. Denne ville inte att tillägget i 1 § naturvårdslagen skulle antas eftersom det från rättssäkerhetssynpunkt var otillfredsställande att inte innebörden av ett begrepp, vartill hänvisas i lagtexten, också finns fastlagd i lag (JoU 1974:52). Riksdagen följde utskottet (rskr. 405).

Naturvårdslagsutredningen, med huvuduppgift att se över naturvårdslagen i syfte att kartlägga om den nuvarande lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i tillräcklig omfattning, har inte föreslagit någon ändring i naturvårdslagens inledande paragraf (SOU 1990:38).

Utskottets bedömning

Allemansrätten har vid något tidigare tillfälle tagits upp i riksdagen som en fri- och rättighetsfråga utan att yrkandet vunnit gehör (motion 1973:1885, KU 1973:26, rskr. 265). Det kan här också erinras om att allemansrätten, hur den än närmare definieras, i grunden avser förhållandet mellan enskilda; det skydd som bereds genom regeringsformens kapitel om fri- och rättigheter gäller i huvudsak gentemot det allmänna (jfr prop. 1975/76:209, s.85f.). Vidare kan nämnas att utskottsmajoriteten vid föregående riksmöte avstyrkte motioner på ett angränsande område, nämligen om grundlagsskydd för vissa outbyggda älvar samt för nationalparkerna. Utskottet anförde att det skulle bryta grundlagens principiella uppläggning att där införa särskilda bestämmelser till skydd för dessa objekt (l989/90:KU12, s. 20). Av samma skäl bör enligt utskottets mening inte riksdagen ta något initiativ med anledning av motion K238, som således avstyrks.

5. Egendomsrätt m.m.

Motionerna

I motion 1989/90:K206, yrkande 9 av Carl Bildt m.fl. (m) begärs en utredning om grundlagsskyddad äganderätt och avtalsfrihet. Motionärerna framhåller att 2 kap. 18 § RF inte föreskriver full ersättning vid expropriation och liknande förfoganden samt att bestämmelsen inte omfattar avhändande av egendom genom uttag av skatt; i grundlagen finns inte något tak för det samlade skatteuttaget. Det finns inte heller någon regel i grundlagen som hindrar staten att exempelvis förbjuda bebyggelse på all mark i landet. Eftersom personlig äganderätt är en viktig förutsättning i ett samhälle vars ekonomiska system är marknadsekonomin bör det klarläggas hur äganderättens ställning kan förstärkas i grundlagen. Det råder vidare ett starkt samband mellan äganderätten och avtalsfriheten. Tendenser finns till inskränkningar i avtalsfriheten -- t.ex. genom förköpslagen samt i hyreslagstiftningen och arbetsrättsliga lagar. Eftersom även avtalsfriheten har stor betydelse för vårt samhällsskick bör den ges ett uttryckligt grundlagsskydd; friheten kan visserligen inte vara obegränsad, men i grundlagen bör anges vilka inskränkningar som får ske.

En utredning av egendomsrätten förordas också i motion 1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c). Även här berörs 2 kap. 18 § RF. Motionärerna påpekar att skyddet för enskild egendom i flera västländer är starkare än det är i Sverige samt att det finns inskrivet i Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Ett grundlagsskydd för egendomsrätten bör omfatta såväl fast och lös egendom som olika förfogandeförhållanden.

Allan Ekström (m) och Bengt Harding Olson (fp) lägger i motion 1989/90:K229 fram ett förslag om ändrad lydelse bl.a. av det nyss berörda grundlagsstadgandet. Innebörden och räckvidden av den nuvarande regeln är oklar och den ger även i övrigt ett svagt skydd för äganderätten; Europarådskonventionen ger ett mera långtgående skydd samtidigt som de mot varandra stående intressena balanseras. Enligt motionärerna bör Sverige införliva Europarådsstadgandet med den nationella rättighetskatalogen i 2 kap. regeringsformen och deras förslag innefattar en sådan översättning och anpassning.

Motion 1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar upp begreppet äganderätt och dess ställning. Under erinran om att det i dag finns ett betydande utrymme för inskränkningar i äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner finner förslagsställarna starka skäl att förstärka skyddet för denna rätt; det bör av grundlagen framgå att envar har rätt till sin egendom genom att en bestämmelse motsvarande Europarådskonventionens artikel 1 infogas i regeringsformen (yrkande 1). Enligt samma motion bör vidare skattebegreppet preciseras i grundlagen (yrkande 2). Motionärerna anser att av möjliga inskränkningar i äganderätten är det skatten som vållar de största problemen till följd av svårigheterna att definiera vad en skatt är. Termen skatt bör ges en bestämd innebörd i regeringsformen, vidare bör anges hur långt beskattningsmakten sträcker sig; den s.k. engångsskatten på pensionssparande reste dessa principiella frågor. Den aktualiserade även skyddet mot retroaktiv skatt enligt 2 kap. 10 § andra stycket RF, vilken fråga emellertid tas upp i annat sammanhang (motion 1989/90:K214, se nedan).

Begreppet retroaktivitet i skatte- och avgiftslagstiftningssammanhang är ämnet också i motion 1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m). Denne anför, under åberopande av exempel, att det är för stor skillnad mellan lagstiftningens anda och bokstav samt yrkar att en utredning klarlägger begreppet. Liknande synpunkter bl.a. på lagändringar med retroaktiv verkan under ett löpande beskattningsår förs fram i anslutning till motion 1989/90:205, yrkande 2 av Bo Lundgren m.fl. (m) -- motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.

I den nyss berörda motion 1989/90:K214, yrkande 3 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) påkallas en översyn av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning -- med motiveringen i motion 1989/90:Ju803. Där erinras om att skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början endast gällde strafflag, i samband med andra förstärkningar av fri- och rättigheterna 1979 utvidgades med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift (2 kap. 10 § andra stycket RF). Erfarenheterna visar emellertid att de tillåtna undantagen från förbudet måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vidare bör den formuleras om så att den innefattar en större del av den reella retroaktiviteten.

I motion 1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) yrkas också en utredning av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning -- syftande till att omformulera grundlagstexten så att den även innefattar en större del av reell retroaktivitet och så att möjligheterna att undvika formell retroaktivitet genom särskilt meddelande inskränks. Vidare bör enligt motionärerna beskattningsmakten som sådan utredas. I det senare hänseendet anförs -- med anledning av olika händelser, bl.a. engångsskatten på pensionssparande och annat försäkringssparande -- att flera principiellt viktiga frågeställningar har aktualiserats. Det gäller egendomsskyddets omfattning, beskattningens gränser och föreskrifters utformning m.m.; frågeställningarna behöver belysas samt det konstitutionella skyddet bli klarare och mera effektivt.

Det bör här också nämnas att tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö m.fl. (c) i motion 1989/90:K230 har yrkat att det tillsätts en parlamentarisk grundlagsutredning med uppgift bl.a. att klarlägga innebörden i skattebegreppet och omfattningen av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Denna motion har utskottet behandlat i betänkandet 1990/91:KU1 om vissa grundlagsfrågor.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid flera tillfällen avstyrkt motionsyrkanden om ett förstärkt skydd i grundlagen för egendomsrätten, senast hösten 1989. Beträffande frågans bakgrund hänvisas till betänkandet KU 1987/88:9. Även ett motionsyrkande om grundlagsreglering av avtalsfriheten behandlades hösten 1989. Utskottsmajoriteten fann det inte befogat med ett utskottsinitiativ i fråga om äganderätten och avtalsfriheten (1989/90:KU12, s.11f.). Utskottet gör samma bedömning nu. Motionerna K206 yrkande 9, K208 såvitt nu är i fråga, K229 och K621 yrkande 1 avstyrks.

Utskottets majoritet har också vid upprepade tillfällen, senast hösten 1989 (1989/90:KU12, s. 12), avstyrkt motionsyrkanden om utredning av beskattningsmaktens gränser och översyn av förbudet mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift. En del av frågans bakgrund redovisades i betänkandet KU 1987/88:9; i samband därmed noterades att den närmare innebörden av begreppet skatt inte framgår av någon föreskrift i regeringsformen och inte heller behandlas närmare i dess förarbeten. Vidare erinrades om att stadgandet i 2 kap. 10 § andra stycket RF hade varit i kraft sedan 1980 och att det varit förenat med svårigheter att ange vad som skall anses som retroaktiv lagstiftning på skatteområdet. En ingående undersökning hade emellertid företagits av rättighetsskyddsutredningen beträffande de olika tillämpningsproblem som kunde tänkas uppstå. Utskottet ansåg att ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler borde vinnas innan en översyn aktualiseras. Retroaktiv skattelagstiftning behandlades också i betänkandet 1988/89:KU7. Det finns enligt utskottets mening inte heller nu någon anledning till ett riksdagsinitiativ i dessa frågor. Motionerna K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621 yrkande 2 avstyrks.

6. Straffliknande administrativa påföljder

Motionen

Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) begär i motion 1989/90:K218 förslag till ändring av förbudet mot retroaktiva straff och brottspåföljder m.m. i 2 kap. 10 § första stycket RF. De anför att regeln enligt ordalydelen inte täcker straffliknande administrativa påföljder som skattetillägg, restavgift, förseningsavgift, överlastavgift etc. I lagstiftningsärendet gjordes gällande att dessa påföljder skulle omfattas av retroaktivitetsförbudet genom analogisk lagtillämpning. Bärkraften i detta synsätt är enligt motionärerna ytterst tveksam och oklarheten oacceptabel. Bestämmelsen bör ändras så att straffliknande administrativa påföljder innefattas i tillämpningsområdet.

Utskottets bedömning

I anslutning till vad motionärerna berört vill utskottet erinra om att 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75, s. 157) påpekade att retroaktivitetsförbudet åtminstone genom analogisk lagtillämpning träffar även straffliknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar samt överlastavgift etc. I prop. 1975/76:209 om fri- och rättigheter i grundlag anslöt sig det föredragande statsrådet till vad utredningen hade anfört (s. 125); därvid framhölls att det måste ses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana administrativa sanktioner som har trätt i stället för straffrättsliga påföljder samt att motsvarande resonemang kan föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffliknande karaktär som införs på tidigare oreglerade områden. Riksdagen gjorde inte något eget uttalande på denna punkt (KU 1975/76:56, rskr. 414).

Enligt utskottets mening föreligger mot bakgrund av de angivna motivuttalandena inte någon sådan oklarhet som ger anledning att ändra bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket RF. Motion K218 kan därigenom anses besvarad.

7. Närings- och yrkesfrihet

Motionerna

Carl Bildt m.fl. (m) begär i motion 1989/90:K206, yrkande 11 en utredning om grundlagsskyddad näringsfrihet. Det framhålls att näringsfriheten har inskränkts på olika sätt, t.ex. genom särskilda bidragsbestämmelser, monopol och andra regleringar. Även om det kan behövas auktorisation för viss verksamhet är rätten att driva näringsverksamhet av så grundläggande betydelse för ett marknadsekonomiskt samhälle att den bör skyddas särskilt i grundlagen. Motsvarande synpunkter, omfattande även en grundlagsskyddad yrkesfrihet, förs fram i motion 1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c). De konstaterar att en majoritet i riksdagen under senare år utan någon saklig prövning har avslagit sådana motionsyrkanden. Därvid har hänvisats till att en bestämmelse i regeringsformen om skydd för yrkes- och näringsfriheten skulle urholkas genom en rad undantagsregler. Motionärerna erinrar emellertid om att flertalet av grundlagsbestämmelserna i fri- och rättighetskapitlet har denna typ av hänvisning till annan lag och därför kan inte det vara ett skäl att just i detta fall avstå från att pröva en förstärkning av skyddet.

Kenth Skårvik m.fl. (m, fp och c) går i motion 1989/90:K222 ett steg längre och begär hos regeringen ett förslag om grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet; någon ytterligare utredning behövs inte, utan det av författningsutredningen 1963 framlagda förslaget till grundlagstext kan användas efter mindre justeringar. Även Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) begär -- med motiveringen i motion 1989/90:L717 -- förslag om grundlagsskydd för näringsfriheten, motion 1989/90:K243.

Motion 1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- med motiveringen i motion 1989/90:N346 -- gäller också grundlagsskydd av näringsfriheten. Den är enligt motionärerna kringskuren av monopol, bidragsbestämmelser, auktorisationskrav och etableringskontroll m.m. Friheten att starta företag är ett omistligt inslag i ett marknadsekonomiskt system. Den är även en förutsättning för mångfald i näringslivet samt för utvecklingen av nya företag och nya företagsformer.

Utskottets bedömning

Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner om grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Beträffande frågans bakgrund hänvisas till betänkandet KU 1987/88:9. Senast hösten 1989 avstyrkte majoriteten yrkandena med motiveringen att ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till förändringar (1989/90:KU12, s. 12). Därtill lades att svensk rätt på detta område utgår från principen att varje medborgare har full frihet att bedriva näring och utöva yrke. Friheten begränsas dock i olika hänseenden, t.ex. på grund av säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. De inskränkningar som måste göras till förmån för dessa intressen har ansetts utgöra ett hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för närings- och yrkesfriheten. Utskottet anser även nu att man bör undvika att införa grundlagsbestämmelser vars värde urholkas av en rad undantagsregler. Motionerna K206 yrkande 11, K208 såvitt nu är i fråga, K222, K243 och K255 avstyrks.

Utskottet hemställer

1. beträffande fackliga stridsåtgärder att riksdagen avslår motion 1989/90:A14 yrkande 2, res. 1 (1 fp, v)

2. beträffande minoritetsskydd att riksdagen avslår motion 1989/90:K206 yrkande 12, res. 2 (m)

3. beträffande familjerätt att riksdagen avslår motion 1989/90:K209, res. 3 (m)

4. beträffande allemansrätt att riksdagen avslår motion 1989/90:K238, res. 4 (v, mp)

5. beträffande äganderätt m.m. att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 9, 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K229 och 1989/90:K621 yrkande 1, res. 5 (m, fp, c)

6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m. att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K201, 1989/90:K205 yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220 och 1989/90:K621 yrkande 2, res. 6 (m, fp, c)

7. beträffande straffliknande administrativa påföljder att riksdagen förklarar motion 1989/90:K218 besvarad med vad utskottet har anfört,

8. beträffande närings- och yrkesfrihet att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 11, 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K222, 1989/90:K243 och 1989/90:K255. res. 7 (m, fp, c)

Stockholm den 23 oktober 1990

På konstitutionsutskottets vägnar

Olle Svensson

Närvarande: Olle Svensson (s), Catarina Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Bertilsson (m).

1. Fackliga stridsåtgärder (mom. 1)

Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 2 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Strejkrätten är en omistlig del av vår demokrati; arbetstagarna i Sverige har i över 90 år haft denna rätt som sitt medel för påtryckningar mot arbetsgivaren. Den omfattas också av flera internationella konventioner. Lagrådet yttrade sig i februari 1990 över den sedermera avvisade proposition 1989/90:95 med förslag till lag om allmänt lönestopp, innefattande ett strejkförbud. Därvid noterade lagrådet (1989/90:AU24, s. 12 f.) att -- även om internationella förpliktelser inte kunde anses hindra att den föreslagna lagen genomfördes -- det vore mycket möjligt att, särskilt på grund av långvarigheten i det föreslagna konfliktförbudet, kritik kunde komma att riktas mot Sverige av organ inom Europarådet och/eller ILO.

Det vore enligt utskottets mening ett oacceptabelt ingrepp i ett demokratiskt samhälle om strejkrätten utplånades. På grund härav och mot bakgrund också av de internationella åtaganden Sverige har gjort krävs det ett starkare skydd i grundlagen än för närvarande för strejkrätten. Utskottet tillstyrker därför att, som föreslagits i motion A14 yrkande 2, riksdagen hos regeringen begär ett förslag med den inriktningen. Efter mönster i 2 kap. 12 § regeringsformen kan särskilda villkor ställas upp för inskränkningar i 2 kap. 17 § regeringsformen; en annan möjlighet är att inskränkande lagstiftning fattas med viss kvalificerad majoritet.

dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

1. beträffande fackliga stridsåtgärder att riksdagen med bifall till motion 1989/90:A14 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

2. Minoritetsskydd (mom. 2)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "Som berörts" och slutar med "yrkande 12" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening är minoritetsskyddet i den svenska författningen, trots de förändringar som har genomförts under 1970-talet, svagt i jämförelse med vad som gäller i många andra länder. Utskottet delar den i motion K206 yrkande 12 framförda uppfattningen att minoritetsskyddet när det gäller prövning av lagar som angår de medborgerliga fri- och rättigheterna behöver förstärkas. Frågan bör därför enligt utskottets mening utredas. Motionsyrkandet skall således tillstyrkas.

dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

2. beträffande minoritetsskydd att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 12 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

3. Familjerätt (mom. 3)

Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar med "Utskottet har" och slutar med "motion K209" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottet skulle en grundlagsfäst familjerätt ha ett symbolvärde när det gäller att stärka såväl familjens roll i samhället som familjens ansvarstagande och familjens roll i barnens liv. Motion K209 bör därför tillstyrkas och regeringen ges i uppdrag att låta utreda denna fråga. Också de konsekvensändringar som skulle erfordras i annan lagstiftning bör samtidigt utredas. I de fall då barn riskerar att fara illa genom föräldrars vållande måste självklart avsteg göras från grundprincipen om föräldrars rätt att bestämma om sina barns vård och fostran. Även detta bör regleras i särskild författning, t.ex. i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

3. beträffande familjerätt att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K209 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

4. Allemansrätt (mom. 4)

Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med "Allemansrätten har" och slutar med "således avstyrks" bort ha följande lydelse:

Den urgamla allemansrätten har enligt utskottets mening avgörande betydelse för att människor skall få möjlighet till friluftsliv och rekreation i naturen. Den bidrar också till att öka förståelsen för människan som en del av naturen och därigenom bl.a. till en god naturvård. Någon motsvarighet till allemansrätten finns i regel inte i andra länder.

Samhällsutvecklingen, förändringar i markanvändningen samt den ökande konkurrensen om mark och naturtillgångar gör emellertid att allemansrätten inte heller i vårt land längre alltid kan betraktas som självklar. Den befogenhet som finns att på allemansrättslig grund vistas i naturen är enligt utskottets mening av så grundläggande betydelse att den nu bör skyddas i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Utskottet tillstyrker därför motion K238.

dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

4. beträffande allemansrätt att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K238 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

5. Äganderätt m.m. (mom. 5)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c) och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med "Utskottet har" och på s. 10 slutar med "yrkande 1 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening har utvecklingen under de senaste åren tydligt visat på behovet av ett förstärkt skydd för egendomsrätten i grundlagen.

Frågan om hur skyddet för äganderätten skall stärkas hänger självfallet samman med hur denna rätt skall definieras. Den juridiska innebörden är inte helt klar. Det finns inte i svensk lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om vad äganderätten egentligen är. Det betyder dock inte att äganderätten skulle sakna rättslig innebörd.

De oklarheter som för närvarande råder vad gäller skyddet av äganderätten i regeringsformen bör undanröjas. Där bör infogas ett positivt erkännande av äganderätten. Det bör också klarare redovisas vilka inskränkningar i äganderätten som får ske i vanlig lag.

På grund av det anförda tillstyrker utskottet, med anledning av motion K229 och i enlighet med motionerna K206 yrkande 9, K208 såvitt nu är i fråga och K621 yrkande 1, att en utredning klarlägger hur äganderättens ställning kan stärkas i regeringsformen.

dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

5. beträffande äganderätt m.m. att riksdagen med anledning av motion 1989/90:K229 och med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 9, 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga och 1989/90:K621 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

6. Beskattningsmaktens gränser m.m. (mom. 6)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c) och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Utskottets majoritet" och slutar med "yrkande 2 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Den möjlighet som finns att genom skatt inskränka äganderätten har vållat och vållar stora problem. Anledningen till detta är dels svårigheten att definiera vad en skatt är och att ange beskattningsmaktens gränser, dels osäkerheten om vad som är tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning i fråga om skatt och statlig avgift. Mot denna bakgrund bör en utredning tillsättas med uppgift att belysa dessa frågeställningar och lämna förslag om ändringar i grundlagen. Motionerna K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621 yrkande 2 tillstyrks.

dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m. att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K201, 1989/90:K205 yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220 och 1989/90:K621 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.

7. Närings- och yrkesfrihet (mom. 8)

Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c) och Stig Bertilsson (m) anser

dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12 börjar med "Utskottet har" och slutar med "K255 avstyrks" bort ha följande lydelse:

Rätten att driva näring och att utöva sitt yrke är omistliga inslag i ett marknadsekonomiskt system. Enligt utskottets mening bör därför närings- och yrkesfriheten komma till uttryck i regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Denna grundläggande uppfattning står inte i motsättning till att vissa krav måste kunna ställas på näringsidkare för att t.ex. miljö- och arbetarskyddsintressen skall tillgodoses. Mot bakgrund av vad som här har sagts bör därför en utredning kartlägga i vilka avseenden dessa friheter kan ges ett skydd i grundlagen. Utskottet tillstyrker därför så till vida motionerna K206 yrkande 11, K208 såvitt nu är i fråga, K222, K243 och K255.

dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:

8. beträffande närings- och yrkesfrihet att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:K222, 1989/90:K243 och 1989/90:K255 samt med bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 11 och 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.