om ändring i regeringsformen

Regeringens proposition

1975/76:209

om ändring i regeringsformen;

beslutad den I april 1976. :

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G. E. STRÄNG LENNART GEIJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att det i regeringsformen (RF) intagna skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna skall utvidgas och förstärkas. Härutöver föreslås att vissa programstadganden om de viktigaste mälen för den samhälleliga verksamheten skall tas in i grundlagen.

Utvidgningen av det skyddade området sker genom att eu flertal nya

rättigheter föreslås bli införda i RF vid sidan av de nuvarande. De nya

rättigheterna är skydd mot tvång att delta i demonstration eller menings-

yttring, skydd mot att anteckning om medborgare i allmänt register utan

dennes samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning, skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram

eller hindra yttranden, krav på domstolsoffentlighet samt rätt för författare,

konstnärer och fotografer till sina verk.

Vidare föreslås regler till skvdd mot rättighetsbegränsningar enbart på grund av politisk, religiös. kulturell eller annan sådan åskådning och mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av ras eter kön.

Förstärk ningen av rättighetsskyddet sker på olika sätt. Till RF:s nuvarande undantagslösa rättigheter — bl. a. förbud mot dödsstraff. landsförvisning av svensk medborgare. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiva straff och tillfälliga domstolar — fogas följande rättigheter. som inte heller kan begränsas: skyddet mot tvång att ge tull känna åskådning. skyddet mot tvång att delta i demonstration ew., skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammanslutning, skyddet mot åsiktsregistrering utan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff. tortyr och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yuranden. Även religionsfriheten hör ull denna grupp.

| Riksdagen 1976. I saml. Nr 2097

Övriga fri- och rättigheter, av vilka de viktigaste är de s.k. opinionsfriheterna — yttrandefrihet. informationsfrihet. mötesfrihet etc. — samti rö-

relsefriheten skall enligt förslaget kunna begränsas men liksom nu endast

genom lag. Möjligheterna att besluta rättighetsbegränsande lagar inskränks

på flera sätt. För det första får begränsning ske endast för att tillgodose

ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än-

damål som har föranleu den. och den får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens

grundvalar. Också förbuden mot diskriminering på grund av åskådning, ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna.

I fråga om opinionsfriheterna föreslås därutöver gälla att dessa skall få

begränsas endast för att tillgodose kvalificerade, till stor del särskilt angivna

intressen.

Förslaget innebär vidare att reglerna i 10 kap. 5 3 om överlåtelse av konsti-

tutionell befogenhet till mellanfolklig organisation ändras på så sätt att det inte blir möjligt att överlåta kompetens att besluta rättighetsbegränsande föreskrifter.

Skyddet för utlänningarnas rättigheter föreslås bli kraftigt förstärkt. I fråga om de flesta av de icke-begränsningsbara rättigheterna jämställs utlänningar

här i riket med svenska medborgare. Såvitt gäller det stora flertalet övriga

rättigheter är utlänningarna likställda med svenska medborgare om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Förslaget innebär bl. a. att de nuvarande möjligheterna att överlämna till regeringen att besluta om riättighetsbegränsningar starkt begränsas.

Förslaget till förbättrat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna . bygger på att den lagprövningsrätt som f. n. finns i rättspraxis alltjämt skall bestå. En domstol eller annan rättstillimpande myndighet får således inte grunda ett avgörande på en föreskrift som uppenbart strider mot ett stadgande i grundlag.

Fredaktionellt hänseende innebär förstaget att samtliga rättsligt bindande rättighetsregler samlas i ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter som ersätter RF:s nuvarande 2 kap.

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivos i fråga om regeringsformen!

dels att nuvarande I kap. 2-8 33 skall betecknas I kap. 3-9 55.

dels aut I kap. 9 3.2 kap. 8 kap. I. 3. 7, 10 och 11 SS, 10 kap. 55 samt 1 kap. 1. 3 och 6 SS skall ha nedan angivna lydelse,

dels att i regeringsformen skall införas en ny paragraf. I kap. 23. av

nedan angivna lydelse.

SES 1974:152.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse I kap.

Den offentliza makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att tregga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

Er 9x

Domstolar och förvaltningsmyn- Domstolar samt förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet takt- digheter och andra som fullgör upptaga saklighet och opartiskhet. De får gifter inom den offentliga förvaltningen ej utan rättsligt stöd särbehandla nd- skall i sin verksamhet iakttaga sakgon på grund av hans personliga för- lighet och opartiskhet. hållanden. såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön. ålder, nationalitet, språk. samhällsställning eller förmögenhet.

2 kap.

Grundläggande fri- och rättigheter

in Varje medborgare är gentemot det Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad - allmänna ullförsäkrad

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse

1. vitrande- och ireckfrihet: frihet ). virandefrihet: frihet att 3 tal,

att I tal, skrift eller bild elter på annat skrift eller bild eller på annat sätt sätt meddela uppgifter och framföra meddela upplysningar samt uttrycka åsikter, tankar, åsikter och känslor,

2. rätt till information: rätt att in- 2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga uppgifter och hämta och mottaga upplysningar upplysningar, samt att i övrigt tara del av andras

yttranden.

3. mötesfrihet: frihet att anordna 3. mötesfrihet: frihet att anordna

och att deltaga i möten, och bevista sammankomst för upplys-

ning, meningsyttring eller annat lik-

nande syfte eller för framförande av

konstnärligt verk,

4. demonstrationsrätt: rätt att en- 4. demonstrationsfrihet: frihet att sam eller i grupp framföra åsikter på anordna och deltaga i demonstration allmän plats, på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sam- 5. föreningsfrihet: frihet att sam-

mansluta sig med andra till förening. mansluta sig med andra för allmänna

eller enskilda syften.

6. religionsfrihet: frihet att sam- 6. religionsfrihet: frihet att exsam mansluta sig med andra till trossam- eller tillsammans med andra utöva fund och att utöva sin religion, sin religion.

7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

Beträffande trvckfriheten gäller vad

som är föreskrivet i trvckfriketsförord-

ningen. I denna finns också bestäm-

melser om rätt att taga del av allmän-

na handlingar.

Lr

Varje medborgare är skyddad mot Varje medborgare är gentemot det at: myndighet tvingar honom att till- allmänna skyddad mot tvång att giva höra förening eller trossamfund eller till känna sin åskådning i politiskt, reatt ge sina åsikter till känna. ligiöst, kulturellt eller annat sådant

hänseende. Han är därjämte gente-

mot det allmänna skyddad mot tvång

att deltaga i demonstration eller me-

ningsyvttring eller att tillhöra politisk

sammanslutning, trossamfund eller

annan sammanslutning för åskådning

som avses i första meningen.

| Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3

Anteckning om medborgare i allmänt register får ej utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska

åskådning.

45 Dödsstraff får icke förekomma.

i

Varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff. Han är därjämte skyd-

dad mot tortyr och mot medicinsk på-

verkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden.

34 6xX Varje medborgare är skyddad mot Varje medborgare är gentemot det att myndighet utsätter honom för allmänna skyddad mot påtvingat kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall kroppsligt ingrepp, för husrannsa- än som avses i 4 och 3 §4. Han är kan, för intrång i hans brev-, post- därjämte skyddad mot kroppsvisitaeller teleförbindelser eller för hemlig tion, husrannsakan och liknande inavlyssning. trång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.

7§

Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

SS

Varje medborgare är gentemot det

allmänna skyddad mot frihetsberö-

vande. Han är även i övrigt tillförsäk-

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse rad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

9 x

Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål, Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflvtta verk-

Ställighet av frihetsberövande påföljd

som har ådömts i annan stat.

Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis. skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäliet dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

10.8¶Straff eller annan brottspåfölid får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd. när den förövades. Ej heller får svårare brotts-

påföljd åläggas för gärningen än den

som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåfölid gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

J1IS

Domstol får icke inrättas för redan begdngen gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Förhandling vid domstol skall vara

offentlig.

Nuvarande tvdelse Föreslagen lydelse 4w 12x Beträffande trycktriheten och rätten De fri- och rättigheter som avses i utt taga del av allmän handling gäller 8 1-5 samt i 6 och & 34 och i II + vad som är föreskrivet i trvckfrihets- andra stycket får, i den utsträckning förordningen. Föreskrifter som i övrigt som 13-16 ww medgiver, begränsas Härmare utformar de fri- och rättig- genom lag eller genom annan författheter och det skydd som avses i 1-3 58 ning efter bemyndigande i lag enligt beslutas i den ordning som föreskrives S kap. 7§ första stycket 7 eller 108§. i & kap. Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart I ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som

är nödvändigt med hänsvn till det än-

damål som har föranlett den och ej heller sträcka siv så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

I13w

Yiurandefriheten och informationsfriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det, såsom av hänsyn till

I. rikets säkerhet eller dess förhåtlande till annän stat elter mellantolklig organisation,

2. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn,

3. intresset att förebygga eller beivra brott,

4. allmän ordning och säkerhet,

3, det allmännas ekonomiska intresse.

6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

7. intresset att reglera eller hegränså kommersiell reklam.

Vid bedömandet av vilka begräns-

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse ningar som får göras med stöd av första

stycket skall särskilt beaktas vikten av

vidaste möjliga vttrandefrihet och in- [formationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Som begränsning av viträndeftriheten och informationsfriheten anses icke meddelande av föreskrifter som utan avseende på yvttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden.

EN

Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att motverka farsot.

Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

15w

Las eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgvanas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att ndgon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 N 17 Vv Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.

[85 Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes I lag för det fall at hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

194 Författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

20x Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om I. skydd mot tång an deltaga i demonstration eller meningsvuring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 + andra meningen), 2. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i svfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och SSX, 3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (98 första stycket),

4. skvdd mot retroaktiv brottspå-

följd och annan retroaktiv rättsverkan av brott (10 8). 5. skydd mot inrättande av domstol i vissa tall (II X första stycket), 6. skydd mot missgynnande på srund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

16 Så),

7. rätt till fackliga stridsåtgärder

(17 SN)

S. rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande

(18 §).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

I. vitrandefrihet, informationsfri-

het, mötestrihet,demonstrationstrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1)

2, skvdd mot tvång att giva till känna dåskadning (28 första meningen),

3. skvdd mot kroppsligt inarepp även i annat fall än som avses i 4 och 3 WW, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 +).

4, skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (98 andra stycken),

6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 4 andra stvcket),

7. skvdd mot ingrepp på grund av

åskådning (12 § andra stycket tredje

meningen).

8. författares, konstnärers och ftotografers rätt till sina verk (19 4).

8 kap.

Lag eller annan föreskrift får ej in- Av bestämmelserna i 2 kap. om nehära att dödsstraft'skuli kunna ådö- sgrundläxgande fri- och rättigheter fölmas. jer att föreskrifter av visst innehåll ej Lag eller annän föreskrift får ej in- får meddelas eller får meddelas endast nebära att svensk medborgare skall genom lag.

Nuvarande Ivdelse Föreslagen Ivdelse

kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Las eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ödömas för gärning som icke var belagd med browutspåföltjd. när den förövades, eller att svårare

brottspåföljd skall kunna ådömas för

värningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller

annat sådant förfogande.

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ckonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de tri- och föreskrifter om brott och rättsverkan rättigheter och det skydd i övrigt som av brott, om skatt till staten sant enligt 2 kap, 1-3 §§ tillkommer svensk om rekvisition och annat sådant förmedhorgare. föreskrifter om brott och fogande. rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om

rekvisition och annat sådant förfo-

gande.

EC

Utan hinder av 3 eller 5 § kan re- Utan hinder av 3 celler 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag geringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt. om lö- skrifter om annat än skatt. om fö-

reskrifterna avser något av följande reskrifterna avser något av följande ämnen: ämnen:

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lIvdelse

I. skydd för liv. personlig siäker- 1. skydd för tiv, personlig säker-

het eller hälsa. het eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket, 2. utlännings vistelse i riket.

3. in- eller utförsel av varor, av 3. in- eller utförsel av varor, av

pengar eller av andra tillgångar. till- pengar oller av andra tillgångar. tillverkning, kommunikationer, kredit- verkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet, givning, näringsverksamhet eller ut-

formning av byggnader, anläggningar

och bebyggelsemiljö,

4. jakt, fiske eller natur- och mil- 4. jakt, fiske, djurskydd eller na- Jövård, tur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän 5. trafik eller ordningen på allmän

plats. plats.

6. undervisning och utbildning. 6. undervisning och utbildning,

Utan hinder av 3 + kan regeringen 7. förbud att röja sådant som nåefter bemyndigande i lag venom för- gon har erfarit i allmän tjänst eller ordning meddela föreskrifier om för- under utövande av tjänsteplikt.

bud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under ut-

övande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses I denna Bemyndigande som uvses 1 första purasgraf medför ej rätt att meddela stvcker medför ej rätt att meddela föföreskrifter som I annat hänseende än 'reskrifter om annan rättsverkan av som ansives i andra stvcket begränsar brott än böter. Riksdagen kan i lag, någon av de fri- och rättigheter eller som innehåller bemyndigande med

det skydd i övrigt som enligt 2 kap. stöd av första stycket, föreskriva även

1-3 84 tillkommer svensk medborgare. annan rättsverkan än böter för Över- Sådam bemyndigande medför ej heller trädelse av föreskrift som regeringen rätt att meddela föreskrifter om annan meddelar med stöd av bemyndiganrättsverkan av brott än böter. Riks- det. dagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rätts-

verkan än böter för överträdelse av

föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

N Regeringen kan efter bemyndi- Regeringen kan efter bemyndi-

gande i lag i ämne som angives I gande i lag 1 ämne som ungives I

7 § första stycket eller 9 § genom för- 7 5 första stycket eller 9 § genom för-

ordning bestämma att föreskrift i la- ordning bestämma att föreskrift i la-

Nuvarande Iydelse Föreslagen lIvdelse gen skall börja eller upphöra att till- gen skall börja eller upphöra att tilllämpas. Detta gäller även om före- lämpas. skriften begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enliut 2 kap. 1-3 § tillkommer svensk medborgare.

11¶Bemyndigar riksdagen enligt den- Bemyndigar = riksdagen = enligt Kna regeringsform regeringen att med- detta kapitel regeringen att meddela dela föreskrifter i visst ämne, kan föreskrifter i visst ämne, kan riksriksdagen därvid medgiva att rege- dagen därvid medgiva att regeringen ringen överlåter åt förvaltningsmyn- överlåter åt förvaltningsmyndighet dighet eller kommun att meddela eller kommun att meddela bestäm-

bestämmelser i ämnet. I fall som nu melser i ämnet. 1 fall som nu sagts

sagts kan riksdagen också uppdraga kan riksdagen också uppdraga åt föråt — förvaltningsmyndighet under valtningsmyndighet under riksdariksdagen att meddela sådana be- gen att meddela sådana bestämmelstämmelser. ser.

10 kap.

IA

Beslutanderätt som enligt denna Beslutanderätt som enligt denna

regeringsform tillkommer riksda- regeringsform tillkommer riksda-

gen, regeringen eller annat i rege- gen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ och ej av- ringsformen angivet organ kan i beser fråka om stiftande, ändring eller gränsad omfattning överlåtas till upphävande av grundlag kan i begrän- mellanfolklig organisation för fredsad omfattning överlåtas till mellan- ligt samarbete. till vilken riket är clfolklig organisation för fredligt sam- ler skall bliva anslutet, eller till melarbete, till vilken riket är eller skall lanfolklig domstol. Därvid får ej överbliva anslutet, eler till mellanfolklig ldtas beslutanderätt som avser fråga domstol. Om sådan överlåtelse be- om stiftande, ändring eller upphävanslutar riksdagen i den ordning som de av grundlag eller fråga om begränsär föreskriven för stiftande av ning av nägon av de fri- och rättigheter

grundlag eller. om beslut i sådan ord- som avses i 2 kap. Om överlåtelse be-

ning ej kan avvaktas. genom ett be- slutar riksdagen i den ordning som

sfut. varom minst fem sjättedelar av är föreskriven för stiftande av grundde röstande och minst tre färdedelar lag eller. om beslut i sådan ordning av ledamöterna förenar sig. ej kan avvaktas. genom ett beslut,

varom minst fem själltedelar av de

röstande och minst tre fjärdedelar av

ledamöterna förenar sig.

Nuvarande Iydelse Föreslagen Ivdelse

Räuskipnines- eller förvaliningsuppgift som cj enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, 1egeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kän överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk

eller internationell inrättning eller samfällighet. om riksdagen förordnar om

det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar

sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

1 kap. IS

Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvultningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regerings-

rätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till or-

dinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta dom- Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke in- med stöd av lag. Om förbud mot inrättas för redan begången görning och rättande av domstol i vissa fall föreej heller för viss tvist eller i övrigt för skrives i 2 kap. IIX första stycket. visst mål.

Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock t lag göras undantag härifrån.

Rättstvist mellan enskilda får icke Rättstvist mellan enskilda får icke

utan stöd av lag avgöras av annan utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. myndighet än domstol. Om domstols

prövning av frihetsberövande föreskri-

ves i 2 kap. 9x.

Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmåt. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhändertagen tvångsvis.

Med prövning av domstol likställes i

sistnämnda fall prövning av nämnd. om nämndens sammansättning är be-

Nuvarande Ivdelse Föreslagen lydelse stämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

65 Under regeringen lyder justitiekanslern, riksåklagaren. de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet Ivder under regeringen. om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förvaltningsuppgift kan överläm- Förvaltningsuppgift kan överlimnas till bolag. förening, samfällighet — nas till bolag, förening. samfällighet. eller stiftelse. Innefattar uppgiften = stiftelse eller enskild individ. Innefatmyndighetsutövning, skall det ske — tar uppgiften myndighetsutöv ning. genom lag. skall det ske med stöd av lag.

1. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den I junuari 1977.

2. Utan hinder av 2 kap. 16 § behåller äldre föreskrift. som innebär särbehandling på grund av kön. sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift får ändras. även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 231 dess nya Ivdelse.

4, Vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelser om att film icke får förevisas offentligt. om den ej dessförinnan har godkänts för sådan visning. gäller utan hinder av 2 kap. I $ 3 i den nya lydelsen och 14 § första stycket.

5. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av

att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tilllämpning av regeringsformen i dess nya lydelse.

Utdrag

JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde

1976-04-01

Närvarande: statsrådet Sträng. ordförande, och statsråden Andersson, Johansson, Holmavist. Aspling. Geijer. Bengtsson. Norling, Lidbom. Carlsson, Feldi, Sigurdsen, Zachrisson, Leijon. Hjelm-Wallén, Peterson

Föredragande: statsrådet Geijer

Proposition om ändring i regeringsformen

I Inledning

Tryckfriheten och rätten att ta det av allmänna handlingar har sedan läng tid tillbaka skyddats av detalierade regler i grundlag. När det gäller övriga fri- och rättigheter har däremot grundlagsskyddet ända fram till den I januari 1975. då den nya regeringsformen (RF) trädde i tillimpning, utgjorts av en enda grundlagsregel, den berömda 16 § + 1809 års regeringsform och . dess tidigare motsvarigheter i äldre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har emellertid varit föremål för uppmärksamhet under en stor del av 1900-talet. År 1938 tillsattes sålunda den s. k. ningstenska utredningen! som 1941 avgav ett betänkande med förslag tll ändrad lydelse av 16 81 1809 års RF. Detta förslag ledde emellertid imte ull någon lagstiftningsåtgärd. Också den 1954 tillsatta förfättningsutredningen? utarbetade grundlagsregler om de medborgerliga frioch rättigheterna. Författningsutredningens förslag ansågs emellertid inte kunna läggas till grund för lagstiftning. Frågan om grundlagsskydd för de

medborgerliga fri- och rättigheterna överlämnades i stället till den 1966 till-

satta grundlagheredningen? som en del av dennas uppgift att slutföra arbetet på en ny författning.

I Ledamöter Herbert Tingsten. ordförande. Georg Andréen, Knut Petersson, Erik Fast och Ferdinand Nilsson. 2 tedamöter vid utredningsarbetets avslutande Richard Sandler. ordförande. Emil Ahlkvist. Olle Dahlen. Harald Hallén. Ossian Sehlstedt. Sten Wahlund. Jörgen Westerstahl och Per Wrigstad 3 Ledamöter vid utredningsarbetets avslutande Valter Aman. ordförande. Arne Gadd. Allan Hernehius. Hilding Johansson, Birger Lundström. Georg Petersson och Sten Wahlund.

De regler om medborgerliga fri- och rättigheter som återfinns i 1974 års RF och som i huvudsak bygger på grundlagberedningens förslag betecknades redan vid sin tillkomst som ewt provisorium. Enligt riksdagen borde en särskild utredning tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter.

Med anledning av detta uttalande tillkallades [973 års fri- och rättighetsutredning? i november 1973. Fri- och rättighetsutredningen avlämnade sitt betänkande i oktober 1975.

Betänkandet innehåller förslag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års RF samt till vissa ändringar främst i 1 och

8 kap. RF. .

Utredningens betänkande har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av högsta domstolen, regeringsrätten, justitiekanslern, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna i Göteborg och i Sundsvall, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, integritetsskyddskommittén, massmedieutredningen, delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor, utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan, utredningen om telefonavlyssning. utredningen om reklam i videogram, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, postverket, televerket, utredningen om beskattning av utländska artister, statens

kulturråd, skolöverstyrelsen, juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm, obligatoriekommittén, överstyrelsen för eko-

nomiskt försvar, statens invandrarverk, länsstyrelserna i Kronobergs, Malmöhus och Norrbottens län, JO Lundvik. JO Wennergren, Svenska kom-

munförbundet, Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Sveriges domareförbund, Föreningen Sveriges polismästare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industri-

förbund, Svenska företagares riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund,

Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS), Sve-

riges Radio AB, Pressens samarbetsnämnd, Sveriges frikyrkoråd, Riksförbundet Hem och Skola, Fredrika Bremer-Förbundet, centerns kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Amnesty International, svenska sektionen, Internationella Juristkommissionens svenska avdelning, Svenska samernas riksförbund, Sveriges författarförbund. Familjeforum, Näringslivets delegation för marknadsrätt. Medborgarrättsrörelsen, Bandhagen-

Högdalens socialdemokratiska förening, Scientologykyrkan i Sverige och

Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska övergrepp. Länsstyrelsen i Kronobergs län har bifogat yttrande från kommunfullmäktige i Växjö kom-

mun.

Jag avser nu att ta upp frågan om förstärkt grundlagsskydd för de med-

tLedamöter Hjalmar Mchr, ordförande. Per Ahlmark. Karl Boo, Lars Herlitz, Allan Hernelius. Hilding Johansson och Olle Svensson.

2 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

borgerliga fri- och rättigheterna på grundval av fri- och rättighetsutredningens betänkande och remissyttrandena över detta.

Jag kommer i det följande att lämna en utförlig redogörelse för utred-

ningens förslag och för de överväganden som ligger till grund för detta.

Utredningens författningsförslag torde få fogas till detta protokoll som bilaga 7. Utredningen har till sitt betänkande fogat promemorior med redogörelser för rättsläget beträffande olika fri- och rättigheter. I fråga om innehållet i dessa redogörelser får jag hänvisa till betänkandet.

Med hänsyn till frågans stora betydelse och till den ingående behandling som utredningens förslag har blivit föremål för i många remissyttranden anser jag att en utförlig sammanstiällningöver remissyttrandena bör fogas till detta protokoll som bilaza 2.

Jag avser vidare att i detta sammanhang ta upp frågan om en del mindre ändringari RF som inte omfattas av utredningens förstag. Det rör sig om ändringar

18 kap. 7 och 11 §§ ochide bestämmelser som f. n. återfinnsi 11 kap. 3 och 6 §§.

2¶Närmare om reformarbetet

Som nämndes inledningsvis lade den s.k. tingstenska utredningen 1941 fram förslag till ändrad lydelse av 16 §i 1809 års RF. Förslaget

innebar att väsentliga tillägg gjordes till paragrafen, vilka medförde att denna

kom att omfatta också yttrandefrihet (tryckfrihev. församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke, rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation. rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall. lyte.

invaliditet och arbetslöshet, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt

skydd för brev-, telegraf- och telefonhemligheten.

Skyddet avsåg svensk medborgare. För utlänning gällde endast rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning.

I regel var skyddet utformat så att rättigheten slogs fast i grundlagen samtidigt som det angavs att den närmare regleringen av den skulle ske genom av konung och riksdag samfäll stiftad lag. Enligt ett motivuttalande fick sådan lag inte kränka rättighetens grundsats (se SOU 1941:20 s. 14). Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten ull skälig ersättning vid expropriation och förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt understöd var närmast att betrakta som ett målsättnings-

stadgande, eftersom den inte innefattade någon minimistandard för den

hjälp samhillet skulle ge.

Särskilda regler för extraordinära förhållanden föreslogs inte eftersom de i 16 8 fastslagna fri- och rättigheterna i allmänhet kunde utformas närmare genom vanlig lag (se SOU 1941:20 s. 152.

Beträffande lagprövningsrätten anförde de sakkunniga att det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom dom-

stolarna. Någon uppfattning i frågan ansåg de sig inte böra uttala, och inte heller fann de skäl föreslå att någon klargörande bestämmelse på denna punkt infördes (se SOU 1941:20 s. 16).

I sitt förslag till ny regeringsform som lades fram 1963 tog författ-

ningsutredningen i 2 kap. upp de grundläggande fri- och riättigheterna. I I $ behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten, nämligen åsiktsfrihet. yttrandefrihet (och tryck-

frihet), religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket,

rätt till hemfrid samt rätt till posthemlighet m. m. slogs fast i 23. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt till undervisning och utbildning (och skolplikt). rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt till socialt understöd, rätt (och plikt) att delta i rikets försvar, rätt till laga

domstol. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs uppiföljande åtta paragrafer.

De angivna rättigheterna gällde för svensk medborgare men utlänning åtnjöt enligt 10 § här i riket fri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare om inte annat var särskilt stadgat. Bestämmelserna om rätt till laga

domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning var dessutom så for-

mulcerade att även utlänning omfattades av dessa.

För inskränkning i fri- och rättigheterna krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Inskränkningar i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lagstiftning, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning att vederbörande frihet inte längre

kunde anses råda (se SOU 1963:17s. 171.175, 178, 180). De fri- och rättigheter

som togs upp i 25 kunde däremot inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropriation, rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten (och plikten) att delta i rikets försvar hänvisades till innehållet i vanlig lag. Ritten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gillde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Inskränkningar i rätten till egendom, vilka inte var av expropriationsnatur, kunde också ske i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten (se nedan). Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg att 16 xi 1809 års RF representerade ett särskilt stort truditionsvärde och att paragrafen i sin hethet borde föras över till och bevaras i I kap. i en ny regeringsform såsom ett riktpunkts- och

målsättningstagande (se SOU 1963:17 s. 158).

Beträffande normgivningsmakten föreskrevs i 7 kap. I 3 att riksdagen skulle stifta lag. Principen bakom fördelningen av normgivningskompetens var att riksdagen skulle besluta om grundlag, om vad som dittills hade reglerats genom samfälld lag och om skattelag, medan regeringen skulle ha den kompetens som tidigare tillkommit konungen ensam. I lag skulle

därmed enligt samma kapitels 2 § ges bestämmelser om svenskt medbor-

garskap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan tjän-

steplikt och om åligganden i övrigt för kommuner och enskilda. I annan författning än lag fick emellertid regeringen eller, om det var särskilt stadgat, annan myndighet besluta mindre ingripande bestämmelser i dessa trågor. Vad som menades med ”mindre ingripande bestämmelser” borde enligt

författningsutredningen lösas i praxis. I fråga om strafflagstiftning uttalades alt det skulle kunna vara föreskrifter om frihetsstraff i högst sex månader (se SOU 1963:17 s. 340).

Stiftande. ändring och upphävande av grundlag skulle ske genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av

riksdagens ledamöter begärde det. skulle grundlagsstiftningsfråga understäl-

las folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

Vid krig. krigsfara eller andra extraordinära förhållanden ägde riksdagen

enligt 10 kap. 2 § genom lag bemyndiga regeringen att i visst ämne meddela föreskrifter som annars skolat ges i lag eller med stöd av lag. Enligt 10 kap. 9 § kunde regeringen, om riket var i krig och på grund av krigsförhållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde sammanträda, utöva på riksdagen ankommande uppgifter. dock inte befogenhet att stifta grundlag.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen i sitt betänkande

att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras (se SOU 1963:17 s.

155).

Under remissbehandlingen riktades i avsevärd omfattning kritik mot författningsutredningens förslag till grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Det ansågs allmänt värdefullt med ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. men mot förslaget anmärktes att grundlagsskyddet var alltför svagt eller opreciserat. Man påpekade bl. a. att författningsutredningens motivuttalanden om att vissa rättigheter inte fick inskränkas så att rättigheten inte längre kunde anses råda gav föga ledning

för tillämpningen. Vidare framhöll vissa remissinstanser att det var oklart

hur bestämmelserna i 2 kap. om au inskränkningar i rättigheter fick göras

genom lag eller med stöd av lag förhöll sig till föreskrifterna i 7 kap. 2X

om fördelningen av normgivningsmakt. Skyddet för fri- och rättigheterna var enligt många remissinstanser även i övrigt så utformat att det var närmast betydelsclöst. En annan anmärkning som riktades mot förslaget var att vissa

rättighetsbestämmelser syntes ge skydd mot offentlig maktutövning. medan

andra verkade innebära att staten skulle ge skydd också mot angrepp från enskilda.

Beträffande lagprövningsrätten anslöt sig flera remissinstanser (bl.a.

högsta domstolen) till författningsutredningens uppfattning att gällande rätt innebar att domstolarna hade en sådan rätt (se SOU 19635:2 s. 60). Ingen

remissinstans avstyrkte förslaget att lagprövningsrätten skulle bestå. men några var tveksamma med hänvisning till att frågan inte var tillräckligt belyst.

De medborgerliga fri- och rättigheterna återfanns i grundlagberedningens förslag inte samlade i ett särskilt kapitel utan hade fördelats

så att de fri- och rättigheter som var av särskild betydelse för den politiska verksamheten togs in i det kapitel som rörde normgivningsmakten (7 kap.) medan skydd i andra avseenden föreskrevs i det kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning (10 kap.). I sistnämnda kapitel togs upp också en bestämmelse om normmissighet i myndigheternas handlande. Samma princip kom dessutom till uttryck i I kap. 85. som kan beskrivas som en förkortad och moderniserad version av 16 8 i 1809 års RF.

I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagberedningen vidgat skyddets omfattning. Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet), informationsfrihet (som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten), mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet. frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eller teleförbindelser inbegreps enligt 7 kap. 25 andra och tredje styckena även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt, skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål (10 kap. I $ andra stycket). Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning (10 kap. 75). Skyddet mot expropriation innebar att ersättning skulle utgå vid sådant förfogande (10 kap. 95). Utan motsvarighet hos författningsutredningen var grundlagberedningens förslag om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande, straff. konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning (10 kap. 6 § andra stycket) samt om förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap (10 kap. 85).

Skyddet gällde i allmänhet endast för svensk medborgare. I vissa avseenden omfattades emellertid också utlänningar. Förbuden mot tillfälliga domstolar och mot retroaktiv strafflagstiftning samt skyddet mot expropriation gällde sålunda oavsett medborgarskap. Med visst undantag (som gällde s. k. administrativa frihetsberövanden) hade utlänning dessutom rätt

till domstolsprövning av frihetsberövande och brottspåföljder i övrigt. Några sociala rättigheter återfanns inte i förslaget. I fråga om skyvddets styrka föreslog grundlagberedningen att vissa fri-

och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen.

nämligen förbuden mot tillfälliga domstolar, retroaktiv strafflagstiftning,

landsförvisning och berövande av svenskt medborgarskap. Till denna kategori

kunde också räknas rätten till domstolsprövning av frihetsberövande m. m.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning var utformat som ett förbud för rättstillimpande organ att tillimpa sådan lagstiftning och således inte

som ctt förbud för normgivaren att besluta härom. Grundlagberedningen uttalade att det emellertid självfallet i första hand kom att verka som en spärr mot att det utfärdades några straffbestämmelser med retroaktiv syftning (SOU 1972:15 s. 198). Skyddet mot landsförvisning, mot berövande av svenskt medborgarskap och mot expropriation var avsett att verka på motsvarande sätt.

l övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i det krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen kunde nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

I fråga om normgivningsmakten innebar förslaget att riksdagen ensam skulle stifta lag. Någon begränsning av dess befogenhet att besluta om normer fanns i princip inte, men normgivningskompetensen var fördelad så

att det i praktiken fanns tre olika områden för normgivning, nämligen

det obligatoriska lagområdet, där riksdagen ensam kunde besluta. ett ickeobligatoriskt lagområde, där riksdagen kunde delegera sin normgivningsmakt till regeringen, samt regeringens ”eget” normgivningsområde, där regeringen kunde besluta med stöd direkt av regeringsformen. Till det obligatoriska lagområdet hörde bl. a. civilrättslig lagstiftning. Offentligrättslig lagstiftning, som gällde förhållandet mellan enskilda och det allmänna, kunde bli föremål för delegation i viss omfattning men som nyss sagts I princip inte i fråga om begränsningar av fri- och rättigheterna (7 kap. 5§ tredje stycket).

Grundlagberedningen påpekade att den omstiindigheten att de i grundlagen beskrivna politiska fri- och rättigheterna skulle gälla om annat inte hade bestämts i lag innebar att beskrivningarna fick betydelse som ett medel att ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivningskompetens och att den också innebar att grundlagsföreskrifterna fick en direkt betydelse för medborgarnas handlande, så länge inskränkande bestämmelser inte hade meddelats genom lag.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val (7 kap.

9 och 1235). Till 9 kap. 5 Si sitt förslag överförde grundlagberedningen i princip oför-

ändrad den bestämmelse som funnits i 81 X tredje stycket i 1809 års RF och som medgav att normgivningsmakt överläts på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete.

För extraordinära försållanden skulle enligt grundlagberedningens förslag till 12 kap. 4§ gälla att riksdagen eller riksdagens krigsdelegation fick bemyndiga regeringen att, då riket var i krig eller krigsfara oller då sådana

utomordentliga förhållanden rådde som var föranledda av krig eller av krigs-

fara som riket hade befunnit sig i, genom förordning meddela sådana fö-

reskrifter i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag, alltså även

föreskrifter som begränsade de medborgerliga fri- och rättigheterna. Rege-

ringen kunde dock inte bemyndigas utt ändra eller upphäva grundlag, varför de fri- och rättigheter vars skydd var absolut inte kunde begränsas på detta

sätt. Till 12 kap. 8 § överfördes i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 50 § fjärde stycket i 1809 års RF och som gav rogeringen befogenhet att handha riksdagens uppgifter om denna inte kunde fullgöra dessa på

grund av krig.

Grundlagberedningen förutsatte att lagprövningsrätten skulle bestå.

De synpunkter som under remissbehandlingen framfördes med anledning av grundlagberedningens förslag till bestämmelser om de medborgerliga frioch rätvigheterna gick i skilda riktningar. Vissa instanser efterlyste regler också om de sociala rättigheterna. Andra menade att det föreslagna skyddet för de politiska fri- och rättigheterna var otillräckligt och pekade bl. a. på de internationella konventionerna på området. I fråga om skyddets styrka hävdades av några remissinstanser att inskränkningar av större betydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt

andra remissinstanser skulle det vara möjligt att ge fler fri- och rättigheter

ett sådant skydd att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsändring. Som exempel nämndes bl. a. de negativa förenings-. religions- och ytt-

randefriheterna.

I det förslag til regeringsform som lades fram i prop. 1973:90 hade de viktigaste rättighetsreglerna — bl.a. de politiska fri- och rättigheterna och skyddet mot expropriation — samlats i ett särskilt kapitel (2 kap.) För-

buden mot retroaktiv strattlagstiftning, mot landsförvisning av svensk med-

borgare och mot berövande av svenskt medborgarskap hade flyttats över till kapitlet om normgivningsmakten och riktats till de normgivande organen (8 kap. I 8). Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet kom till uttryck i I kap. 75.

2 kap. inleddes med två paragrafer utan motsvarighet i grundlagberedningens förslag. Den första utgjordes av en förklaring om den samhälleliga verksamhetens inriktning (2 kap. 1 5). Den andra gällde arbetstagares rätt till inflytande i anställningsfrågor och rätt till anställningstrygghet (2 kap.

25). I fråga om de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 45) utsträcktes

skyddet mot husrannsakan till att gälla även på annan plats än bostad.

På vissa punkter hade anmärkningar under remissbehandlingen föranlett att skyddet blev något mindre omfattande än enligt grundlagberedningens förslag. Förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap fick en litetannan ut-

formning. Rätten till domstolsprövning begränsades till att avse frihetsberö-

vanden. Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning gavs en något snävare formulering.

Utlänningarna tämnades liksom i grundlagberedningens förslag utanför fri-

och rättighetsregleringen (se prop. 1973:90 s. 195).

Skyddets styrka var väsentligen densamma som hos grundlagberedningen. Skyddet mot expropriation (2 kap. 3 §) fick dock on mera allmänt hållen

utformning. De två inledande paragraferna i 2 kap. var av målsättnings-

karaktär. Vidare fick riksdagen möjlighet att bemyndiga regeringen att besluta om tystnadsplikt i vissa fall (8 kap. 75 andra stycket).

I princip var fördelniagen av normgivningsmakten oförändrad i förhållande ull grundlagbereuningens Jörslag. Till regeringens ”eget” normgivningsområde fördes dock sådana offentligrävsliga föreskrifter som inte var betungande för enskild (8 kap. 35).

Reglerna om grundlag och om överlåtelse av normgivningsmakt till över-

statligt organ bibehölls i regeringsförslaget (8 kap. IS och 1758 samt 10

kap. 58).

Inte heller i fråga om extraordinära förhållanden avvek regeringsförslaget (13 kap. 5 och 6 §§) principiellt från grundlagberedningens förslag.

Liksom hos grundlagberedningen förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle bostå även efter antagandet av en ny

regeringsform.

Som redan har nämnts föreslog riksdagen vid sin behandling av prop. 1973:90 att en särskild utredning skulle tillsättas med uppgift utt på nytt överväga frågan om grundlagsskydd för enskildas fri- och rättigheter (KU 1973:26 s. 51). Under riksdagsbehandlingen gjordes vidare vissa ändringar I regeringsförslaget. Dessa bestod dels i en viss utvidgning av det skyddade området — rätt till fackliga stridsåtgärder och skydd mot dödsstraff togs in i grundlagstexten — dels i att de av regeringen föreslagna målsättningsstadgandena fick utgå. Därjämte gjordes vissa redaktionella ändringar.

Riksdagens beslut inaebar att RF kom att innehålla följande reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Skyddets omfattning framgår i första hand av kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap). där de politiska fri- och rättigheterna tas upp. En ”katalog” över yirande- och tryckfrihet. rätt ull information. mötesfrihet. demonstrationsrätt. föreningsfrihet, religionsfrihet och rörelsefrihet inleder kapitlet (1 §).

Därnäst följer skydd för den ”negativa” sidan av föreningsfrihet. reli-

gionsfrihet och yttrandefrihet (2 §) samt skydd mot påtvingat kroppsligt in-

grepp. husrannsakan, intrång i brev-, post-och 1eleförbindelser och hemlig avlyssning (3 §). Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfinns också i

deta kapitel (5 5). I kapitlet om normgivningsmakten (8 kap.) återfinns förbud mot döds-

straff. landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap I vissa fall. retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (1 §). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrivs slutligen i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. I $ andra stycket och 3 3 andra stycket).

Skyddet är i huvudsak begränsat till att gälla för svensk medborgare. Utlinning åtnjuter dock skydd mot dödsstraff. rotroaktiv strafflagstiftning, expropriation och tillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning av straffrättsliga och straffprocessuella frihetsberövanden.

Regleringen innebär att det krävs grundlagsändring för inskränkningar i skyddet mot dödsstraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. rewroaktiv straffagsuftning. expropriation utan ersättning och tillfälliga domstolar samt i rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden.

Föreskrifter som närmare utformar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1-3 §§) kan meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning, eller undanlagsvis genom regeringens förordning med stöd av bemyndigande i lag, nämligen om det är fråga om tystnadsplikt i vissa fall eller om att sätta

föreskrift i lag i vissa ämnen i eller ur tillämpning. Rätten att vidta fackliga

stridsåtgärder gäller om annat inte följer av lag eller avtal.

Principen om normmässighet I myndigheternas verksamhet slås fast i I kap. 85.

Av vad som nu har sagts framgär att föreskrifter som begränsar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1-3 §§) i princip ligger inom det obligatoriska lagområdet. Där finner man också den civilrättsliga normgivningen (8 kap. 25). Annan normgivning angående förhållandet mellan enskilda och det allmänna in som nyss sagts och som gäller åligganden för enskilda eller I Övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden faller inom lagområdet och ankommer alltså i princip på riksdagen men kan i

vissa fall bli föremål för delegation till regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun (8 kap. 3.7, 10 och 11 §§).

Grundlag stiftas, ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 och 17 §§). Normgivningsmakt kan i begränsad omfattning överlåtas ull mellanfolklig organisation för fredligt

samarbete (10 kap. 35X första stycket).

För extraordinära förhållanden gäller. att. om riket är i krig och till följd därav varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter, regeringen skall handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap. 5 §). Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av

bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter som en-

ligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i tag meddetad föreskritt om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att

tillämpas (13 kap. 6 §). Regeringen har inte i något fall rätt att stifta, ändra

eller upphäva grundlag. |

Lagprövningsrätten är inte fastslagen i RF men har förutsatts bestå.

Parallellt med fri- och rättighetsutredningen har yttorligare et par utredningar arbetat med frågorna om grundlagsskydd för de grundläggande

fri- och rätvgheterna. Offentlighets-och sekretesslagstiltningskommit-

1 (ÖSK) tillsattes 1969 med uppdrag att utreda frågor om offentlighet

och sekretess beträffande allmänna handlingar. I sitt slutbetänkande (SOU

1975:22) som överlämnades på våren 1975 lade utredningen bl. a. frum förslag till nya grundlagsregler på området. Betänkandet har lagts till grund för det förslag ull ny avfatning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen som nyligen

har förelagts riksdagen i prop. 1975/76:160.

Den 1970 tillsatta massmedieutredningen (MMU) har haft I uppdrag att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier, I ett betänkande (SOU 1973:49) Massmediegrundlag som avgavs sommaren 1975 lade utredningen fram förslag ull en mass-

mediegrundlag som skulle ersätta 1949 års tryckfrihetsförordning (TF) och som innehöll regler om tryckta skrifter, radio och film. De av OSK utarbetade

reglerna om allmänna handlingar hade arbetats in i förstaget. Som jag har nämnt i tidigare sammanhang har det inte ansetts lämpligt att lägga MMU:s förslag tull grund för en total reform på ifrågavarande rättsområden. Med

utgångspunkt i förslaget har regeringen emellertid i prop. 1975:76:000 fö-

reslagit viktiga ändringar i TF, bl.a. i fråga om meddelar- och anonymitetsskyddet. Som framgår av uttalanden i nämnda proposition har jag för avsikt att inom den närmaste framtiden tillsätta en utredning som skall

ha I uppdrag att utreda frågan om en särskild yttrandefrihetsgrundlag som

kan ersätta TF och som skall förstärka skyddet för de viktigaste av de opinionsfriheter som f. n. regleras i RF.

3¶Huvuddragen i fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande

Utredningen framhåller att ett skydd i grundlag för medborgerliga frioch rittigheter är av väsentlig betydelse för vakthållningen kring demokratin och att sambandet är särskilt starkt mellan demokratin som styrelseform och de

rättigheter — yttrandefriheten. informationsfriheten, mötesfriheten m. fl. —

som utgör grunden för den fria åsiktsbildningen. Enligt utredningens mening ärdet angeläget att komplettera den nya regeringsformen, som är byggd på folkstyrelsens principer. med regler som utvidgar rättighetsområdet och befäster skyddet för rättigheterna.

Ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter har enligt utredningen sin stör-

sta betydelse, när den demokratiska samhätllsordningen hotas av anti-demokratiska rörelser inom landet eller när den, t. ex. vid krigsfara, utsätts

för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer

som det kan finnas risk för utt de demokratiska institutionerna sviktar I omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rät-

tvighetsregler i första hand utformas så, att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens handlingsfrihet gentemot medborgarna. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.

Grundlagens rättighetsregler verkar emellertid enligt utredningen inte en-

dast på rättslig väg. De fyller också en viktig uppgift av psykologisk natur

genom att mobilisera medborgaropinionen till försvar för rättigheterna. Yuerst är fri- och rättigheternas bestånd beroende av et fast rotat demokratiskt medvetande hos medborgarna och en därur vuxen vaksamhet mot alla ansatser att förkviva de grundläggande friheterna.

Utredningen understryker att det ligger i sakens natur att en fri- och rättig-

hetsreulering i grundlag för att få den efterstriivade skyddsetfekten i viss utsträckning måste innebära att också — folkrepresentationens, riks-

dagens. handlingsfrihet begränsas. Begriänsningarna måste emellertid utformus med stor varsamhet. I annat fall kan grundlagsreglerna om fri- och

rättigheter komma ut äventyra intressen som också de är centrala för en

levande demokrati.

Det ligger, påpekar utredningen. i öppen dag att rättigheter som beskrivs

i vedertagna termer, såsom yttrandefriheten, rörelsefrihewen, rätten till skydd

mot husrannsakan, ofta måste kunna inskränkas för skilda ändamål. Ytt-

randefriheten i vidsträckt mening begränsas t.ex. i gällande rätt av bestäämmelser om skydd för försvarshemligheter. om förbud mot ärekränkning och om förbud mot intrång i upphovsrätt. Rörelsefriheten inskränks bl. a. genom regler om fängelsestraff för skilda brott och om tvängsvis omhän-

dertagande av personer som är i oundgängligt behov av vård. Bland de

begränsningar som gäller i skyddet mot husrannsakan nämns föreskrifter om rillt för polisen att söka efter brottslingar och för arbetarskyddsmyndighet att inspektera arbetslokal. Utredningen nämner att många av dessa begränsningar är så självklara att de inte betraktas som ingrepp i vad som kan kallas riättighetens kärna.

Det är tydligt att rättighetsregleringen i grundlag måste öppna möjlighet till begränsningar av det stag som har angetts nu. Rättighetsreglerna får. framhåller utredningen. inte leda till hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som är naturlig i ett folkstyrt samhälle som skydd för viktiga enskilda och allmänna intressen eller som led i en fortgående

social och ekonomisk reformverksamhet. Man måste med andra ord slå vakt

OM Majoritetsprincipen, som är grundläggande för ett demokratiskt politiskt system. Denna princip beskrivs så att den majoritet i riksdagen som har utkristalliserats genom ett val skall kunna med ansvar inför väljarna fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället.

Eu annat krav som enligt utredningen måste kunna ställas på on rättighetsreglering i grundlag är att politisk makt inte fär föras över till icke-

politiska organ, t. ex. domstolarna. I samband med deta står att domstolar- Nas sammansättning inte far poltiseras. |

Slutligen har ett riktrnärke för utredningen varit att grundlagsreglerna om fri- och rättigheter skall vara så utformade att den politiska diskussionen i

sakfrågor inte belastas av juridiska tvistigheter.

Såvitt gäller de grundläggande kraven på eu fri- och rättighetsskydd i grundlag uttalar utredningen sammanfattningsvis bl. a. att regleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan, dvs. ställa upp ett skydd som innebär att vissa receta band läggs på de offentliga organens handlande. Utredningen påpekar att det också stärnmer bäst överens med svensk författningstradition

att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag.

Det nu sagda utesluter emellertid enligt utredningen inte att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning får komma till uttryck i grundlag. Utredningen förklarar att den har funnit det naturligt att i RF föra in s.k. målsättnings- oler programstadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlagsregler. Detta giller 1. ex. för de sociala rättigheterna.

Frågan mot vem 2rundlagens rättighetsskydd skall gälla behandlas tämligen ingående i betänkandet. Utredningen påpekar att RE:s rättighetsregloring fin. — med undantag tör den fackliga friheten = endast gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna och att vanlig lagstiftning också i de flesta fall är tillräcklig för att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda. Till detta kommer enligt utredningen att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell regloring uv skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Man skulle i så fall — utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet — tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kan rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Det är däremot inte på tekniska grunder uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Med hänsyn bl. a. till de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellertid enligt utredningens uppfattning taktta stor res-

triktivitet i detta hänseende. I betänkandet diskuteras olika metoder att stärka det

rättsligt verkande grundlagsskyddet för fri- och

rättigheterna.

Enligt utredningen är det inte någon framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler till texterna i de internationella fri- och rättighetskonventionerna. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. De bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagsuftningsteknik. Utredningen förklarar att undersökningar som den har låtit utföra har visat att konventionstexterna i åtskilliga stycken är svårtolkade. Utredningen framhåller emellertid att konventio-

nernas sakliga innehåll har betytt mycket för de framlagda förslagen och alt den har strävat efter att genom grundlagsregloringen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas.

En utgångspunkt för utredningens arbete har varit att vitrandefriheten

i massmedier blir föremål för en utförlig och dewualjerad reglering i en särskild grundlag. Gtredningen har inte ansett det rimligt att med motsvarande utförlighet reglera övriga rättigheter som bör omgärdas med grundlagsskydd. Det har dessutom inte varit möjligt att inom den tid som har stått till utredningens förfogande utarbeta förslag till en sådan reglering, en reglering som inte kan rymmas I RF. Utredningen föreslär alltså att grundlagsskyddet utanför massmedierättens område utformas i mera generellt hållna bestämmelser som upptas i RF.

Inom utredningen har diskuterats att skydda fri- och rättigheterna genom

att ställa upp krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om lagar

som begränsar de i grundlagen beskrivna fri- och rättigheterna, t. ex. krav

på anslutning från 3/6 av de röstande. En sådan lösning har beträffande

en grupp rättigheter. främst opinionsfriheterna, förordats av en minoritet inom utredningen, medan majoriteten har ställt sig avvisande.

En lösning som bygger på metoden med kvalificerad majoritet kommer enligt utredningen i konflikt med det förut nämnda kravet att grundlagsskyddet inte fär leda till förskjutningar i de politiska maktförhållandena, sådana dessa på grundval av majoritetsprincipen har utkristalliserat sig genomett val. Majoritetsprincipen innebär atten enkel majoritet fäller utslaget.

Principen sägs ha blivit särskilt markerad genom det år 1969 beslutade rikspro-

portionella valsystemet och genom den nva RF som uttryckligen bygger på

folksuveränitetens grundsats. En ordning som med verkan för det reguljära

lagstiftingsarbetet fordrar kvalificerad majoritet skulle i själva verket innebära

att olika minoriteter i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten. Den

kan därför enligt utredningen från principiella utgångspunkter inte accepteras.

Utredningen förklarar att de principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majoritet kvarstår, även om metoden reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. Konsekvenserna av metoden belyses med ett par exempel som avser yttrandefriheten och informations-

rätten. Uppställs krav på 5/6 majoritet för bifall till inskränkning i dessa

rättigheter. innebär det att redan drygt 1/6 av de röstande i riksdagen kan stoppa förslag om förbud mot alkoholreklam eller om begränsning i rätten att samda in och lämna ut personuppgifter i samband med dataregistrering. Samma minoritet kan enligt utredningen också försvåra genomförandet av en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner celler

rent av tills vidare hindra den genom att säga nej till en bestämmelse om

tystnadsplikt för tjänstemän som skall handlägga ärenden enligt den nya

lagstiftningen.

Av samma skill som har nämnts nu ställer sig utredningen negativ till förslag om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar

fri- och rättigheterna, t. ex. längre uppskov med riksdagsbehandlingen. Visst samband med denna inställning har utredningens avvisande hållning till ett

förslag till ändring i reglerna för grundlagsstiftning av innebörd dels att endast

ordinarie val skulle kunna bli utgångspunkt för slutligt beslut ien grundlagsfråga. dels att krav skulle uppställas på att det första beslutet skall fattas minst sex månader före och det andra besluter tidigast sex månader eftor riksdagsvalet. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsändringar iatt folket har haft möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov är från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råderallmän enighet, fördröjs. Kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fattas viss tid före valet kan få till följd att förarbetet forceras

till men för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredning-

en också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att

fattaeut definitivt grundlagsbeslut. —- Utredningen påpekarisammanhanget att

ett förslag om folkomröstning i samband med riksdagsval om vilande grundlagsförslag f. n. behandlas av riksdagen och inte har prövats av utredningen.

Mot bakgrund av de synpunkter som nu har nämnts har utredningen stannat för att utforma grundlagsskyddet i enlighet med en metod som i stort innebär att grundlagen ställer upp mer eller mindre långtgående förbud mot att ingripa i särskilt beskrivna fri- och rättigheter och som därmed i motsvarande del utrustar fri-och rättigheterna med det skydd som liggeriatt de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.

Utredningen förklarar att det i ett antal betydelsefulla fall har varit möjligt

alt undantagslöst skydda en rättighet mot inskränkningar genom vanlig lag. I de flesta fallen måste emellertid en rättighet i RF få en definition i så vida termer att vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Möjlighet till sådana inskränkningar måste då öppnas. Beträffande nästan samtliga rättigheter sägs dock gälla att omfattande restriktioner ställs upp för riksdagens möjligheter att besluta begränsningar genom lag. Särskilt långtgående är de restriktioner som föreskrivs för riksdagens kompetens att inskränka opinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa

in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på

detta område. I enlighet med vad som tidigare har sagts skall i gengäld inskränkningari rättigheterna som inte berör detta centrala område kunna beslu-

tas genom vanlig lagstiftning. efter anslutning från en enkel majoritet i riksdagen.

Gränsen mellan den del av en beskriven rättighet som får inskränkas

och den del som är grundlagsfast kan dras på olika sätt. Beträffande opinionsfriheterna begagnar utredningen i sitt förslag i huvudsak en ända-

målsmetod. dvs. anger ändamål för vilka inskränkningar i rättigheten kan beslutas. En annan metod går ut på att RF generellt förbjuder ingreppi rättigheterna på vissa grunder. Utredningen föreslår i tre hänseenden sådana diskrimi-

neringsförbud, nämligen med avseende på politisk och annan åskådning, ras och annat etniskt ursprung samt kön.

Utredningen påpekar avi ett skyddssystem som innebär att riksdagens handlingsfrihet i lagstiltningen kringskärs enligt bestämmelser I RF kommer att få en högst betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av alt bestämmelserna följs. Skyddet får emellertid inte den behövliga fastheten. om det inte kompletteras med en kontroll som är oberoende av de politiska organen. Utredningen föreslår att efterlevnaden av grundlagens regter till skydd för fri- och rättigheterna skall kunna Aontrolleras i rättslig ordning.

Bl. a. med hänsyn till att en rävslig kontroll av lagstiftningen inte får innebära att politisk makt förs över till domstolar och förvaltningsmyndigheter avvisar utredningen tanken på en förfauningsdomstol eller liknande organ. Det grundläggande syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag = alt skydda de demokratiska värdena I krisbetonade lägen — kräver enligt

utredningen inte annat eller mera än rättsliga spärrar mot klara kränkningar

av de grundlagsförankrade fri- och rättigheterna. Eu kontrollinstrument som svarar mot detta krav finner man i en lagprövningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, sådan den har utbildats i vårt tand. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan myn-

dighet vid handläggningen av måt eller ärende skall sätta en lag åt sidan

om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag, men endast då. Utredningen förklarar att en lagprövningsrätt utformad på sådant sätt inte ieder till att domstolarna blir politiska maktfaktorer. men att den å andra sidan medför att dessa med auktoritet kun gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då det verkligen framstår som påkallat. Vid en bedömning av lagprövningens värde är att hälla i minnet att utredningens förslag till rättighetsreglering innebär att området för lagprövning utvidgas

betydligt i jämförelse med vad som hitills har gällt i vårt land. Lagpröv-

ningens betydelse ligger enligt utredningens mening inte minst på det förebyggande planet: risken för eu underkännande i tillämpningen motverkar att lagförslag antas som sätter grundlagens rättighetsskydd åt sidan. — Utredningen föreslår att uttryckliga bestämmelser om lagprövningen förs in

i RF.

Utredningen anser inte att man nu bör ta ställning till frågan om obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagar som begränsar någon rätughet. Flera olika förslag om obligatorisk lagrådsgranskning är aktuella f.n. De bör bedömas i ett sammanhang. Det bör ske i en särskild utredning

som får i uppdrag att förutsättningslöst överväga Jagrådsinsututet.

För aut öka överskådligheten föreslår utredningen att samtliga rättsligen bindande fri- och rättighetsreglor samlas I 2 kap. RF. som omarbetas hel. I 1 kap. RF föreslås en ny paragraf. 2 §, med vissa bestämmelser av programkaraktär. Utredningen läggerockså fram förslag till ändringav 10 kap. 5 I RF,som gäller möjligheten att överlåta konstitutionell befogenhet på internationellt or-

gan.

Utredningens förslag utgår från förhållandet i gällande lagstiftning under grundlagsnivå. Några ändringar i denna lagstiftning föreslås inte. Utredningen förklarar att den varken har haft i uppdrag eller har haft möjlighet att ompröva bestämmelser i vanlig lag som berör rättigheterna. Utredningen förutsälter emellertid i motiven att dess förslag leder till vissa lagändringar.

Utredningens förslag innebär att rättighetsområdet utvidgas

i följande hänseenden. I en ny 28 i I kap. RF har tagits in förslag till målsätningsstadganden. I detta lagrum uttalas inledningsvis att den offentliga makten bör utövas

så alt alla miinniskors värdighet och lika värde erkänns. att alla är lika inför lagen. att män och kvinnor åtnjuter lika rätugheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala

och kulturella välfärd främjas. Enligt förslaget gäller vidare att det allmänna

skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Därjämte fastslås alt envars rätt till arbere, bostad. utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Slutligen förklaras att etniska. religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

De räuslgt bindande reglerna i 2 kap. RF upptar följande sva rättigheter.

Skydd mot tvång att dela i möte. demonstration eller annan opinions-

yttring.

Skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning. .

Skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte

att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

Krav på domstolsoffentlighet. Rätt för författare, konstnärer och andra upphovsmän till sina verk.

Skydd mot rättighetsbegränsning enbart på grund av poliusk. religiös eller annan åskådning.

Allmint skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tuillhör minoritet.

Allmänt skvdd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon sär-

behandlas på grund av kön.

Förbudet mot särbehandling på grund av kön gör dock förbehålt för fö-

reskrift som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen och för föreskrift om värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Genom ett annat undantag Öppnas möjlighet för föreskrift som visserligen temporärt gör skillnad mellan könen men som syftar till jämställdhet på längre sikt mellan män och kvinnor. Här åsvftas regler om könskvotering vid uttagning till utbildning och liknande. Till de nämnda undantagen kommer utt äldre reglering som gör skillnad mellan könen. 1. ex. I fråga om efterlevandepension, består övergångsvis.

Skyddet för upphovsrätten. samt förbuden mot diskriminering på grund

av ras m. m. och på grund av kön gäller också för den civilrättsliga lagstiftningens del.

Av de riittigheter som redan är intagna i RF har följande fått vidgad omfattning: | :

Mötesfriheten omfattar också teaterföreställningar och liknande samman-

komster och avser även enskilda möten.

Rätten till förtrolig kommunikation föreslås utvidgad till att omfatta 1. ex. bandinspelningar och videogram som befordras på annat sätt än genom posten samt till skydd mot filminspelningar och liknande optisk övervakning av enskildas samtal.

Skyddet för medborgarskapet gäller även för utlandssvensk som någon

gång har varit bosatt i Sverige, inte som f. n. endast för den medborgare som är bosatt inom landet.

Till undanröjande av tvekan om rättigheternas omfattning har preciseringar av rättighersbeskrivningarna i RF gjorts i följande fall:

Yttrandefriheten beskrivs som cen frihet inte bara att framföra åsikter och

meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor. Det görs härigenom klart att RF skyddar yttrandefriheten inom kulturlivets alla områden, alltså även vad gäller rent konstnärliga framställningar.

Informationsrätten anges uttryckligen avse också rätten att inhämta meningsyttringar. |

Friheten att bilda religiösa sammanslutningar gäller enligt förslaget också

andra religiösa sammanslutningar än trossamfund.

Skyddet mot husrannsakan har formulerats så att det klart omfattar också

intrång som företas I annat syfte än att undersöka den lokal där intrånget

BÖTS.

Rättighetsskyddet blir enligt förslaget starkare i följande

hänseenden.

Kretsen av undantagslösa rättigheter utökas med följande:

Skyddet mot tvång att ge ull känna åskådning.

Skyddet mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring.

Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund. politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.

Skyddet mot registrering utan samtycke enbart på grund av politisk åskådning.

Förbudet mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som

syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra vtranden.

Förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning. Förbudet mot diskriminering på grund av ras m. m.

Också skyddet för den positiva formen av religionsfrihet — frihet att utöva

sin religion och att sammansluta sig med andra till religiös gemenskap är undantagslöst. De begränsningar som kan gälla i fråga om yttrandefri-

3 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

heten, mötesfriheten och föreningsfriheten träffar emellertid också rättigheternas utövning i religiöst sammanhang.

Beträffande samtliga begränsningsbara rättigheter giller:

I. En begränsning får aldrig sträckas därhän att den ”utgör ett hot mot den fria åsikisbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Denna

bestiimmelse får enligt utredningen till följd att det inte blir möjligt för riksdagen — även där andra band på dess handlingsfrihet skulle saknas —

att I större omfattning begränsa en rättighet, självfallet än mindre att ”upphäva” den.

2. En rättighet får aldrig begränsas enbart på grund av poliusk, religiös eller annan åskådning. Denna bestämmelse bildar hinder mot bl. a. inter-

nering och telefonavlyssning av personer därför att de hör till viss åsiktsriktning. 3. De förut nämnda förbuden mot diskriminering på grund av ras m, m. och på grund av kön gäller självfallet också för lagstiftning om riättighets-

begränsningar.

4. En begränsning får aldrig gå utöver vad som i ett demokratiskt samhille

som vårt är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som påkallar begränsningen.

Beträffande mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, yttrandefriheten och rätten till information gäller utöver vad som nyss har sagts,

att begränsning får ske endast för att tillgodose kvalificerade, vill stor del

särskilt angivna intressen. Detta skydd har utformats så att det skall vara

särskilt starkt i fråga om vttrandefriheten och rätten till information i po-

litiska, religiösa, fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Enligt 10 kap. 5§ RF kan riksdagen under vissa villkor överlåta konsti-

tutionell befogenhet, bl. a. lagstiftningsrätt, till internationellt organ. Utred-

ningen föreslår att denna bestämmelse ändras så att det aldrig blir

möjligt att till internationellt organ överlåta rätt

utt besluta om begränsning av de fri- och riättig-

heter som upptas i RF. Förbudet gäller också rättigheter som riksdagen själv kan inskränka genom lagbeslut.

Utredningens förslag innebär att ut län ningar i stor omfattning jämställs med svenskar i fråga om grundlagsskyddet för fri- och rättigheter. Utlänning som vistas 1 Sverige är helt likställd med svensk medborgare i

fråga om samtliga de rättigheter som inte kan begränsas annat än efter

grundlagsändring. Undantag görs endast för rättigheter som enligt sakens

natur kan tillkomma endast svensk medborgare, t. ex. skyddet mot lands-

förvisning, samt för skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning

och skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Sistnämnda undantag är föranledda av behovet att kunna kontrollera utländska terrorister respektive av behovet att kunna fråga utlänning om hans politiska uppfattning i ärende om politisk asvl. Utlänning är vidare helt likställd med svensk

medborgare beträffande rätt vill fackliga stridsåtgärder och i fråga om skydd

mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung.

Vad angår övriga fri- och rättigheter är utlänning här i riket med två

nedan angivna undantag likställd med svensk medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Detsamma gäller i fråga om förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning. Regleringen öppnar emellerud möjlighet till lindrigare inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande med

stöd av förordning som grundar sig på bemyndigande i lag. Skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning slutligen gäller över huvud inte för utlänningar.

Enligt utredningen har grundlagsskyddet för fri- och rättigheter sitt främ-

sta värde i krisartade lägen. I konsekvens härmed föreslår utredningen att de särskilda restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som uppställs

i 2 kap. RF skall upprätthållas fullt ut också då landet är i krig. krigs-

fara eller liknande belägenhet. Emellerud kvarstår de be-

stämmelser i 13 kap. RF som innebär att regeringen vid krig eller krigsfara

m. m. kan besluta föreskrifter som annars får meddelas endast av riksdagen.

Reservationer

Till utredningens betänkande har fogats eu antal reservationer och särskilda yttranden.

Ledamoten Boo har redovisat grundläggande synpunkter för sina stiällningstaganden i utredningen i särskilt yttrande. Ledamöterna Ahlmark och

Hernelius har gjort detsammai reservationer. Ledamoten Herlitz har redovisat sina ståndpunkter till utredningens historik och allmänna synpunkter i ett särskilt yttrande. Därjämte har dessa fyra ledamöter avgett särskilda reservationer

i speciella frågor. Ahlmark och Herncelius yrkar beträffande frågan om skyddsmetoder att

lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötestriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och skyddet för förtrolig kommunikation endast skall kunna beslutas antingen i samma ordning som grundlag eller genom ett beslut varom minst 5/6 av de röstande och 3/4 av le-

damöterna förenar sig. Hernelius anser att detta kvalificerade förfarande

skall gälla också för inskränkningar i föräldrarätten.

Ahlmark yrkar att grundlagsstuiftningsförfarandet skall skärpas sålunda, att det mellanliggande valet skall vara ett ordinarie val och att minst sex månader skall förflyta mellan det vilande beslutet och valet samt mellan valet och det slutliga beslutet.

Ahlmark, Boo och Hernelius yrkar att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skall granskas av lagrådet.

Herlitz kan inte ansluta sig till den av utredningen föreslagna lagpröv-

ningsrätten utan anser att tillimpande myndighet väl skall vara skyldig att pröva frågan om vanlig lag stämmer med grundlag menatt beslut att lag skall åsidosättas såsom grundlagsstridig skall få fattas bara av ett parlamentariskt or-

gan, dit myndigheten hänskjutit frågan.

Herlitz anser att begränsningar av yttrandefriheten och räven till information endast bör få ske för att skydda rikets säkerhet eller folkförsörjningen,

förebygga och beivra brott, hindra förföljelse av folkgrupp, skydda enskilds

anseende, hilsa och personliga integritet, samt i övrigt I regler om närings-

utövning, upphovsrätt samt skydd för rösthemlighet och förtrolig kommu-

nikation. Viss justering i förhållande till majoritetens förslag förordas av

Herlitz beträffande möjligheterna till begränsning av mötesfriheten och demonstrationsrätlen.

Herlitz har heller inte kunnat ansluta sig till utredningsförslagets for-

mulering av de allmänna krav som bör ställas på rättighetsbegränsande lagstiftning och yrkar att det i grundlagstexten skall uttryckligen slås fast att sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose et klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål.

Ahlmark och Boo har i fråga om målsättningsstadgandet påyrkat fyra

tillägg, nämligen om den enskildes integritet, den enskildes valfrihet, för-

äldrars och barns rätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt. Hernelius yrkar bl.a. att stadgandet skall ta upp den enskildes integritet och hans rätt att välja utbildning, arbete, yrke. näring och bostad samt ge uttryck

för att det allmänna vid förverkligandet av de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat-

och familjeliv. |

Herncelius yrkar att föräldrarätten skall föras in i RF. Med föräldrarätt avses föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn, att

välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt att handha

barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor.

IHernelius kräver vidare grundlagsförbud mot den s. k. kollektivanslutningen. Om denna uttalar sig Ahlmark och Boo reservationsledes kritiskt utan all kräva lagstiftning samt hänvisar till riksdagens beslut i frågan.

Ahlmark kräver att RF skall förbjuda — inte bara som f. n. landsförvisning = utan också utlämning av svensk medborgare till annat land.

Ahlmark och Hernelius yrkar att det nuvarande förbudet mot retroak-

tivilet i fråga om strafflag skall utvidgas till: att. med vissa undantag, gälla också föreskrifter om skärpning i fråga om skatt eller avgift. Andra föreskrifter som har en för den enskilde betungande effekt får enligt samma

reservation inte ges tillbakaverkande kraft annat än om synnerliga skäl föranleder det.

Herlitz yrkar ett grundlagsskydd för följande rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna: facklig och politisk organisationsrätt; rätt till agitation,

propaganda och mötesverksamhet: förhandlingsrätt samt strejkrätt. Därjämte anser han all grundlagsskyddet för strejkrätten i dess nuvarande utformning — som också innefattar ett skydd för lockouträtten — bör utmönstras.

Herlitz anser att det föreslagna skyddet mot tvång att tillhöra åskådningssammanslutning leder till att det s. k. kårobligatoriet måste avskaffas. Vidare

anser han att grundlagsskyddet mot åsiktsregistrering bör gälla också för

utlänning, dock med möjlighet till avvikelse genom vanlig lag. Han tar också avstånd från delar av motivtexten till detta grundlagsskydd.

Ahlmark och Hernelius yrkar var och en för sig att-grundlagsstadgandet om expropriation o. d. skall statuera rätt ull skälig ersättning, ej bara rätt

till ersättning. Hiärutöver önskar Hernelius att rätten till ersättning vid för-

fogande över litterära och konstnärliga produkter skall skrivas in i grundlag på summa sätt som när det gäller förfogande över annan egendom. Herlitz anser alt hela stadgandet om ersättning vid expropriation o.d. bör utgå.

Herlitz kräver att 10 kap. SY RF som främst ger vissa. möjligheter till överlåtelse av konstitutionell befogenhet till internationellt organ, i sin helhet

upphävs.

4 Diskrimineringsförbud i grundlag

4.1¶Gällande rätt

Grundlagsregler som i fråga om ett celler flera ämnesområden förbjuder ingrepp mot enskilda på vissa grunder får uppenbarligen till följd att det

inte blir möjligt att göra skillnad mellan enskilda på de angivna grunderna, och de kommer därmed att fungera som diskrimineringsförbud. Regler med sådan funktion kan också formuleras på sådant sätt att de direkt tar sikte på att förbjuda särbehandling.

Diskrimineringsförbud kan riktas antingen till samhällets normgivande eller ull dess verkställande organ elcr till båda dessa kategorier.

RF saknar f.n. förbud mot särbehandling riktade till de normgivande organen. Däremot finner man i I kap. 8 § en allmän regel om normmässighet i myndigheternas handlande. Det föreskrivs där att domstolar och förvalt-

ningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet samt att de inte utan rättsligt stöd får särbehandla någon på grund av hans

personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön,

ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet. Dessa regler

gäller också för annan offentlig verksamhet än rättstillämpning i egentlig mening. De kan beskrivas som innefattande ett allmänt krav på konsekvens i handlandet, på frihet från godtycke, på att lika fall skall behandlas lika.

4.2¶Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen tar först upp vissa all männa synpunkier på grundlagsregler med diskrimineringsförbud. Det är enligt utredingen uppenbart att grundlagsregler som i skilda hänseenden förbjuder olikbehandling av

medborgarna skulle stå i god överensstämmelse med de grundläggande vär-

deringar i vårt samhälle som avspeglas bl. a. i olika rättviseresonemang i

den politiska debatten och i de klassiska grundsatserna om allas likhet inför

lagen och om att lika fall skall behandlas lika.

Det är emellertid, säger utredningen, också uppenbart att en allmän princip

om likabehandling måste vidkännas betydande modifikationer med hänsyn till innehållet i den rådande rättsordningen. Denna tillåter i betydande om-

fattning särbehandling av olika grupper av enskilda, och sådan särbehandling anses ofta vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som

exempel på särbehandling av nu åsyftat slag nämns att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmåner som

barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl. a. till den enskildes inkomst och förmögenhet, att könstillhörigheten är ett avgörande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk

grupp.

Utredningen förklarar att det föreligger eu legitimt behov av särbehandling

även om man begränsar blickfältet tull att omfatta endast det klassiska frioch rättighetsområdet. Som exempel nämns att bestämmelserna om sådana

brott som uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsvttringar och att straffbestäimmelsen om olovlig kårverk-

samhet medger rättighetsinskränkning — frihetsstraff — på grund av orga-

nisationstillhörighet. Utredningen nämner vidare att tillämpningen av be-

stämmelser om straffrättsliga och administrativa frihetsberövanden i'stör utsträckning är beroende av ålderskriterier samt att en sådan omständighet

som någons samhällsställning kan ha betydelse för valet av brottspåföljd.

De legitima särbehandlingsbehoven är mångskiftande och svåröverblickbara och utredningen förklarar att det därför skulle bli en synnerligen besvärlig uppgift att konstruera mera omfattande diskrimineringsförbud som

skall vara bindande också för lagstiftaren. Även om man lyckades med

uppgiften, skulle vidare de möjligheter till särbehandling som man tvingades

öppna få till följd att skyddseffekten av regleringen blev ganska begränsad.

Enligt utredningen visar emellertid dess undersökningar att diskrimine-

ringsförbud i vissa hänseenden kan användas för att åstadkomma förstärk-

ningar av de rättighetsskydd som åstadkoms på annat sätt. I fråga om vissa fri- och rättigheter, 1. ex. rätten att fritt röra sig i riket sägs användningen av diskrimineringsförbud vara den främsta möjligheten till skydd med verkan också mot lagstiftaren.

Den princip om likabehandling av medborgarna som

har nämnts i det föregående är enligt utredningens uppfattning av sådan betydelse i vårt samhälle att den på något sätt bör komma till uttryck i grundlag. Utredningen förklarar emellertid på nyss angivna grunder att det

inte är möjligt att ställa upp cn grundlagsregel som generellt förbjuder lag-

stiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser

att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. De stadganden av detta innehåll som återfinns i det undersökta internationella materialet brukar

också uppfattas endast som krav på ”sakliga” eller ”objektivt godtagbara” skäl för särbehandling. Ett stadgande som tolkas på detta sätt kan inte få någon reell rättslig verkan, eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet. Inte heller en rättsregel av senast angivna innebörd bör därför

införas 1 den svenska grundlagen.

Enligt utredningens uppfattning bör grundsatsen om likabehandling i stället komma till uttryck genom ett programstadgande som anger att den of-

fentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen. Utredningen tar härefter upp frågan om ett grundlagsförbud mot särbehandling på grund av åskådning. Den framhåller därvid att det är en grundläggande värdering i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart

på grund av sina åsikter. Det förhållandet att de särskilda skyddsregler som

tar sikte på de enskilda opinionsfriheterna måste utformas så att de tillåter

ingrepp mot vissa åsiktsmanifestationer innebär emellertid att dessa regler kommer att erbjuda ett ganska svagt skydd mot rättighetsbegränsningar som grundas enbart på åsiktsrekvisit. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att rättighetsskyddet yuerligare stärks på denna punkt. Detta sker lämpligen genom att det särskilda skyddet för de olika fri- och rättigheterna kompletteras med en diskrimineringsförbudsregel, som slår fast att de medborgerliga fri- och rättigheterna aldrig får begränsas enbart på grund av po-

litisk, religiös eller annan åskådning. En sådan regel innebär enligt utredningen för det första att lagstiftaren

förbjuds att besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna

enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra — t. ex. konstnärliga eller vetenskapliga — frågor. Med

åskådning avses då ett något så när sammanhängande komplex av åsikter

inom ett visst område. Ingripanden med anknytning till äskädning blir möjliga endast om något annat självständigt beskrivet moment föreligger, t. ex. ett på visst sätt beskrivet handlande som föranleds av åskådningen i fråga och som innebär fara för rikets säkerhet eller kränker en annan person eller medlemmar av en viss folkgrupp. Den föreslagna regeln innebär enligt utredningen för det andra att det inte heller blir möjligt för tillämpande myndighet att göra ingreppi

någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning. Myndigheten

får alltså inte enbart av någons åskådning dra den slutsatsen att förutsättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.

Den föreslagna grundlagsbestämmelsen innebär vidare att lagstiftaren inte

kan tillåta att ingrepp grundas på vtitranden som både till sin form och sedda i det sammanhang i vilket de fälls framstår enbart som uttryck för

en viss åskådning.

Utredningen framhåller att den föreslagna bestämmelsen inte förbjuder

föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan åskådningsanknytning men som

i det särskilda fallet kan komma att drabba en viss åskådning. Det är t. ex. inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse hävda att straffstadgandet om hets mot folkgrupp är grundlagsstridigt därför att det kan komma att

användas mot anhängare av en politisk åskådning vilken bygger på tankar

om vissa rasers överlägsenhet över andra. Om en skenbart åsiktsneutral inskränkningsregel i själva verket är riktad enbart mot anhängare av en

viss åskådning kommer den däremot i konflikt med den föreslagna grund-

lagsregeln.

Utredningens förslag innehåller också ett förbud mot särbe-

handling på grund av ras och liknande omständigheter. Det

framstår enligt utredningen som helt oförenligt med svenskt rättsmedve-

tande att samhällets organ skulle kunna behandla någon sämre än andra därför att han tillhör en viss ras eller en folkminoritet av visst etniskt ursprung. Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Utredningen förklarar att alla försök att ställa upp rättsligt verkande förbud mot negativ särbehandling av vissa grupper av enskilda i högre eller lägre grad är förbundna med den svårighet som ligger i att regler som innebär gynnande särbehandling av vissa grupper kan ses som en indirekt sämrebehandling av övriga samhällsmedlemmar. Särskilt påtagligt är deua i samhällen där en rasmässigt eller på annat sätt etniskt bestämd minoritet intar en ledande ställning inom befolkningen. De svenska befolknings- och samhällsförhållandena är däremot sådana att problemet här blir relativt obetydligt. För vår del kan önskad skyddseffekt uppnås genom ett särbehandlingsförbud som begränsas till att avse direkt eller indirekt sämrebehandling av vissa minoritetsgrupper. Det är enligt utredningen svårt att hävda att särskilda regler i det svenska sam hället till stöd förexempelvis samer eller zigenare skulle innebira ett otillbörligt missgynnande av folk majoriteten.

Utredningen förklarar att ett förbud mot diskriminering limpligen kan

ges den utformningen att det hindrar rasdiskriminerande normgivning, oavsett om denna är av offentligrättslig eller civilrättslig natur. Ett sådant förbud mot rasdiskriminerande normgivning kompletteras av det i I kap. uppställda kravet att myndigheterna i sin verksamhet skall

iaktta saklighet och opartiskhet. Genom detta säkerställs att myndigheterna

vid sin tillimpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hänsyn till

någons ras eller etniska ursprung.

Utredningen förklarar att det inte är tekniskt möjligt att I grundlag ta

in regler som förbjuder rasdiskriminering enskilda emellan. Den erinrar emellertid om att sådana regler återfinns i den vanliga lagstiftningen (16

kap. 9 § BrB).

Mot bakgrund av det här återgivna resonemanget föreslår utredningen att det i RF förs in en regel enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

I den föreslagna fri- och rättighetsregleringen finns också eu förbud mot särbehandling på grund av kön. Utredningen förklarar att den har känt det som en angelägen och naturlig uppgift att i grundlagen förankra de pågående strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jämbördiga Icvnadsvillkor. Med hänsyn till att det i svensk rätt alltjämt finns många både viktiga och mindre betydelsefulla författningsregler som gör skillnad mellan man och kvinna har utredningen emellertid funnit att införande av en grundlagsregel som förbjuder all särbehandling av könen i det allmännas normgivning skulle göra inte oväsentliga delar av nuvarande

författningar grundlagsstridiga. Det har därför inte befunnits möjligt att fö-

reslå en regel av sådan innebörd. För att kunna föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskriminering i grundlagen har utredningen i stället stannat

för att låta en sådan regel ta sikte på det framtida lagstiftningsarbetet. Detta

kan lagtekniskt åstadkommas genom en särskild övergångsbestämmelse som säger att gällande författningar som innefattar särbehandling av könen äger giltighet tills vidare.

Utredningen förklarar att förbudet mot särbehandling på grund av kön

= i motsats till vad som befunnits lämpligt vid utformningen av förbudet

mot särbehandling på grund av ras — inte kan inskränkas till att avse fö-

reskrifter som ”missgynnar” det ena könet. En lag som gynnar människor

av det ena könet måste nämligen enligt utredningens mening alltid sägas missgynna det andra könet. Grundlagsregeln måste därför i princip förbjuda

all särbehandling av könen.

Man måste emellertid räkna med ett behov att även framgent kunna = i vissa speciella situationer — besluta regler som särbehandlar könen. Ut-

redningen pekar i sammanhanget först och främst på sådan ”motdiskri-

minering” som under senare tid har beslutats för att påskynda en utveckling mot ökad jämställdhet mellan könen. Som exempel på detta nämns könskvotering vid intagningen till viss utbildning. En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste därför göra undantag för sådan särbehandling som syftar till att på längre sikt främja jämställdhet mellan könen.

En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste för det andra beakta

att viss särbehandling, direkt grundad på obestridliga könsskillnader av

kroppslig art — främst att kvinnan föder barn - måste kunna göras även

i framtiden. Utredningen föreslår att ett uttryckligt undantag för särbehand-

ling av denna typ införs i grundlagsregeln. Här avses t. ex. bestämmelser om mödravård och annan hjälp till havande kvinnor som nu finns och kan sägas särbehandla kvinnor. Men även en regel som den i den nya abortlagen (1974:595), vilken ger den havande kvinnan ensam rätt att be-

stämma i abortfrågan, skulle enligt utredningen falla under denna undan-

tagsbestämmelse. På motsvarande sätt kan, som också nu är faHet, olika reglering för män och kvinnor vara motiverad, när det giller att rättsligt

fastslå vilka som är ett burns föräldrar.

Enligt utredningens rening bör för det tredje i grundlagens regel öppnas

uttrycklig möjlighet att även i framtiden ha värnplikt endast för män.

Utredningen förklarar att den är medveten om att det inte är möjligt att I framtiden skapa normer som i allt är fullständigt könsneutrala. Den

föreslagna grundlagsregeln hindrar inte sådana skillnader som är av ute-

slutande formell natur, såsom att man i lagtext skriver ”han” och därmed avser en människa oavsett kön. . .

Inte heller i vissa andra fall, där ordningssynpunkter eller praktiska hänsyn

talar för att en lagregel knyter an bara till den ena av två gifta eller av

två föräldrar, skall det anses att en sådan regel strider mot grundlagen. Som exempel på en regel av denna typ nämns bestämmelsen i 8 kap. 11 §

giftermålsbalken att äktenskapsförord i första hand skall inges till räven

i den ort där mannen bör svara i tvistemål.

Utredningen påpekar vidare att den inte avser att grundlagsregeln skall

omöjliggöra att man — om detta anses lämpligt - beslutar regler såsom de

som nu finns i olika författningar av innebörd att män och kvinnor som intagits på anstalt skall hållas åtskilda. Att uttryckligt göra undantag för denna typ av regler i grundlagen har utredningen inte ansett erforderligt.

Utredningen tar avslutningsvis upp frågan om:-ny lydelse av I kap. 8 S RF.

Utredningen framhåller att det i lagrummets andra mening intagna för-

budet för myndigheterna att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden närmast är att uppfatta som en förtydligande utläggning av första meningens krav på saklighet och opartiskhet. Utredningen nämner vidare att formuleringen av andra meningen idenallmännade-

batten ibland har givit upphov till den missuppfattningen att lagstiftaren skulle

kunna tänkas skapa rättsligt stöd för negativ särbehandling på sådana grunder som ras och hudfärg.

Redan med hänsyn till att siärbehandlingsförbudet i paragrafens andra punkt saknar självständig betydelse och till att det i stället för att skapa

klarhet om paragrafens innebörd har gett upphov till grava missuppfattningar

om grundlagens innehåll i denna det finns det enligt utredningens upp-

fattning anledning att överväga frågan om förbudet bör stå kvar i RF. Till

dessa omständigheter kommer, säger utredningen vidare, att det måste vara

i hög grad ägnat att skapa förvirring, om det till myndigheterna riktade

förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd i I kap. 8X RF står kvar oförändrat vid sidan av regler som förbjuder lagstiftaren att ge rättsligt stöd

för särbehandling på grund av de viktigaste: av de i I kap. 85 angivna

omständigheterna.

Utredningen föreslår mot bakgrund av vad som nu har nämnts att andra

meningen i I kap. 8S RF slopas.

5¶Opinionsfriheterna

5.1 Gällande rätt

I I kap. I $ andra stycket RF förklaras att den fria åsiktsbildningen utgör en av den svenska folkstyrelsens grundvalar. Det råder ett nära samband mellan denna bestämmelse och reglerna i 2 kap. om de fri- och rättigheter som kan beskrivas som opinionsfriheter. De ”positiva” opinionsfriheterna anges i 2 kap. 1 § 1-6, som gentemot det allmänna tillförsäkrar varje medborgare 1. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter, 2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar, 3. mötesfrihet: frihet att anordna och att delta i möten, 4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats, 5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,6. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion. Dessa bestämmelser kompletteras av reglerna om ”negativa” opinionsfriheteri2 §, som skyddar varje medborgare mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.

I fråga om den närmare regleringen av opinionsfriheterna hänvisas i 2 kap. 45 beträffande tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling tull TF. Föreskrifter som i övrigt närmare utformar dessa fri- och rättigheter skall enligt samma lagrum beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. RF. Av 8 kap. 3 § följer att opinionsfriheterna, liksom övriga i 2 kap. beskrivna fri- och rättigheter, kan begränsas endast genom lag. Som enda undantag härifrån gäller att föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer och för tjänstepliktiga (8 kap. 7 I andra stycket) samt föreskrifter om att rättighetsbegränsande regler i lag skall träda i tillämpning (8 kap. 10 §)kan beslutas av regeringen efter bemyndigande i lag. Sådant bemyndigande kan enligt 8 kap. 11 § kompletteras med medgivande att överlåta beslutsbefogenhet vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun.

5.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis att de fri- och rättigheter som har tagits upp i 2 kap. 1 § RF i detta lagrums nuvarande lydelse är de som har särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Utredningen påpekar vidare att inte bara opinionsfriheterna utan också rörelsefriheten, vilken ingår i vad som kan kallas ”kroppsliga” fri- och rättigheter, har grundläggande betydelse för demokratin. Också skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet, för hemfriden o. d. och för rätten till förtrolig kommunikation innebär indirekt skydd för opinionsfriheterna. Utredningen har emellertid kommit fram till att det är både möjligt och önskvärt att ge opinionsfriheterna ett särskilt starkt skydd.

Utredningen påpekar att dess förslag innebär viktiga förstärkningar för

alla de fri- och rättigheter. såväl ”andliga” som ”kroppsliga”, vilka över huvud taget skall vara begränsningsbara. Utredningen erinrar i detta sam-

manhang först och främst om regeln att inskränkning ien rättighet aldrig får gå

så långt att den fria åsiktsbildningen i samhället hotas. Vidare nämns bestäm-

melsen att en rättighet inte skall få begränsas enbart på grund av politisk, religi-

ös eller annan åskådning. Utredningen framhålleratt denna regelbl. a. utgörett särskilt skydd för åsiktsfriheten såsom skild från friheten att uttala åsikter. Utredningen erinrar också om förbuden mot ras- och könsdiskriminering och om fegeln att en rättighetsinskränkning aldrig skall få gå utöver vad som iett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som har föranlett

inskränkningen. Även om de nu nämnda förstärkningarna av rättighetsskyd-

det gäller i fråga om alla begränsningsbara rättigheter, så har de enligt utredningen till stor del särskilt avseende på opinionsfriheterna.

Utredningen framhåller att de regler som generellt begränsar yttrande-

friheten i dess förslag hänförs enbart till området för denna frihet, antingen den utövas vid t. ex. en demonstration, inom ramen för föreningsverksamhet

eller i annat sammanhang. |

3.2.1 De positiva opinionsfriheterna

Utredningen anser att RF liksom hittills bör nämna yttrandefriheten (vari ingår tryckfriheten) och rätten till information var

för sig. Det nära samband som råder mellan dessa rättigheter får emellertid

till följd att de bör behandlas på samma sätt såvitt gäller möjligheterna att begränsa dem.

Utredningen påpekar att RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegrepp f. n. i princip sammanfaller och att begreppet i viss mån är begränsat genom att dess definition har fått styras av grundlagsregleringens syfte att skydda den fria opinionsbildningen. Enligt utredningen bör RF givetvis också i fortsättningen ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten. Utredningen föreslår därför inte någon förändring av RF:s nuvarande yttrandefrihetsbegrepp. Däremot har giorts några förtydliganden vad gäller

grundlagstextens beskrivning av yttrandefriheten. Dels markeras den vttre gränsen för denna, liksom för övriga fri- och rättigheter, genom en be-

stämmelse i 2 kap:s inledande paragraf vari anges att de fri- och rättigheter som beskrivs i det följande är grundläggande för fri åsiktsbildning och för

personlig frihet och säkerhet; härigenom markeras att yttranden som saknar

varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Dels har beskrivningen av yttrandefriheten utformats så att den uttryckligen omfattar också konstnärliga fram-

ställningar och uttrycksformer. Enligt förslaget beskrivs yttrandefriheten

(tryckfriheten) såsom en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar.

Också definitionen av informationrätten förutsätts vara i sak oförändrad.

Utredningen framhåller att uppgiften att utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagstiftning inskränka yttrandefriheten och rätten till information har varit en av utredningens angelägnaste uppgifter. Utredningen har övervägt lösningar av det slag som återfinns i europakonventionens artikel 10, enligt vars andra moment yttrandefriheten får underkastas sådana inskränkningar som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda

namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser

sprids eller upprätthållandet av domstolars auktoritet och opartiskhet. Utredningen har också undersökt möjligheterna att gå vidare i preciserande

riktning, främst genom att ”bryta ner” de tillåtna inskränkningsändamålen

i fler men snävare eller att ange vissa ämnesområden inom vilka inskränkning skulle få ske i vanlig lag. Med hänsyn till risken att man härvid förbiser företeelser som man således därigenom skulle göra grundlagsstridiga och

till den faran med alltför detaljerade och stela grundlagsregler att man i

praktiken frestas ”tumma på” den, när oförutsedda nya situationer inträffar

och påkallar snabb handling har utredningen emellertid inte funnit det

möjligt att restlöst ange de tillåtna inskränkningarna på ett mer konkret och preciserat sätt än curopakonventionen gör.

Utredningen har undersökt om det skulle vara bättre att söka ange vilka

inskränkningar som är förbjudna. En metod härför skulle vara något slags

diskrimineringsförbud. Utredningens förslag i detta hänseende har redovisats i avsnitt 4.2. En annan metod sägs vara att söka positivt beskriva en inre ”kärna” av fri- och rättigheten som alltid skall lämnas intakt, bortsett

från möjligheten till grundlagsändring. Utredningen förklarar att den ingående

har undersökt möjligheterna att finna en något så när preciserad sådan kärnbeskrivning. Det haremellerntid visat sig att möjligheterna att nå resultat på denna

väg är begränsade.

Mot bakgrund av de överväganden som nu har redovisats har utredningen sökt skapa ett tillfredsställande skydd för yttrandefriheten och rätten till information genom att kombinera olika materiella metoder. Dels innefattar förslaget de för alla begränsningsbara fri- och rättigheter gällande förstärk-

ningarna. Dels föreskrivs särskilda förutsättningar härutöver för att lagstiftaren skall få begränsa yttrandefriheten och rätten till information. Enligt förslaget får sålunda yttrandefriheten och rätten till information begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och sä-

kerhet, enskilds anseende. privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begrän-

sas. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Dessutom föreskrivs att, vid bedömandet av vilka inskränkningar i yttrandefriheten och rätten till information som får ske med stöd av de nyss nämnda be-

stämmelserna. man särskilt skall beakta vikten av att yttrandefriheten och rät-

ten till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter är så vidsträckt som möjligt.

Utredningen framhåller att man vid bedömningen av dess förslag såvitt

gäller yttrandefriheten och rätten till information bör hålla i minnet att vttrandefriheten i tryckt skrift alltjämt kommer att vara föremål för en mera ingående reglering i särskild grundlag. Utredningen erinrar i sammanhanget

också om planerna på att utvidga detta skydd till radio, television och film. Utredningen påpekar att mötesfriheten och demonstrationsrätten traditionellt behandlas tillsammans underrubriken ”försam-

lingsfrihet” men att de i gällande RF redovisas var för sig. Eftersom det finns skillnader mellan dessa rättigheter bl. a. i fråga om det typiska funktionssättet bör de enligt utredningen även i fortsättningen nämnas åtskilda. När det gäller

inskränkningsmöjligheterna kan de däremot behandlas tillsammans.

Som redan har nämnts hänför utredningen de regler som begränsar yttrandefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang enbart till yttrandefrihetens sakområde. Dessa

regler anses alltså inte som inskränkning jämväl i mötes- och demonstrationsfriheten. Som begränsningar i mötesfriheten betraktar utredningen bara

regler som just avser själva mötessituationen. Det gäller här bestämmelser som

har sin främsta grund i det regleringsbehov som från t. ex. allmänna ordnings-

och trafiksynpunkter följer av att — såsom det vanligen är fråga om - många människor kommer samman.

Med dessa definitionsståndpunkter blir det främst vissa bestämmelser i lagen om allmänna sammankomster som blir att betrakta som inskränk-

ningar i mötesfriheten. Detta gäller i huvudsak lagens regler om förbud

mot sammankomster i vissa extraordinära situationer, om krav på förhandstillstånd i vissa fall och upplösning av och förbud mot förnyande av allmän sammankomst. Utredningen förklarar att den inte har omprövat dessa regler.

Såvitt gäller definitionen av mötesfrihetsbegreppet förklarar utredningen att den har tagit fasta på den kritik som har riktats mot att teater m. m. som medium för opinionsyttring faller under allmänna ordningsstadgan och inte under det starkare skyddet enligt lagen om allmänna sammankomster.

Mötesfriheten skall enligt förslaget bli definierad som friheten att anordna och närvara vid möten, teaterföreställningar och liknande sammankomster. Utredningen förklarar att det finns många exempel på att teaterföreställ-

ningar, revyer och kabaréer spelat stor roll för opinionsbildningen. Det påpekas

att förslaget torde aktualisera motsvarande ändringar i allmänna ordningsstad-

gan och lagen om allmänna sammankomster. Resultatet av förslaget torde bli att bara sådana teaterföreställningaro. d. som är av ren nöjeskaraktär, kommer att falla utanför grundlagsskyddet ochalltjämt kunna regleras av allmänna ordningsstadgan.

Utredningen påpekar att RF:s nuvarande bestämmelse om mötesfrihet (2 kap. I 5 p. 3) inte gör något undantag för enskilda möten. I förarbetena

uppmärksammas emellertid bara allmänna möten. De enskilda mötena får visserligen ett visst skydd genom skyddet mot husrannsakan, hemlig avlyssning m. m. Vidare omfattas föreningsmöten av skyddet för förenings-

friheten. Men det bör enligt utredningens mening likväl otvetydigt slås fast,

att grundlagsskyddet för mötesfriheten skall omfatta också enskilda möten.

Det förekommer i vissa utländska grundlagar att mötesfriheten uttryck-

ligen begränsas till att gälla ”fredliga” möten e. d. Enligt utredningen torde

detta problem emellertid lämpligare lösas genom utformningen av inskränk-

ningsmöjligheterna. Att begränsa grundlagsskyddet till möten med lagligt syfte e. d. sägs vara mindre meningsfullt, eftersom detta skulle göra skyddet helt beroende av den vanliga lagstiftningen.

Såvitt gäller inskränkningsmöjligheterna erinrar utredningen om att det

väsentligen är fråga om att täcka regleringen i lagen om allmänna sammankomster. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att mötesfriheten och demonstrationsrätten skall få begränsas bara med hänsyn till rikets sä-

kerhet till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen

eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids.

I fråga om hänsyn till trafiken understryks särskilt att det självfallet bara är tungt vägande trafikhänsyn som kan få föranleda t. ex. att en ansökan om tillstånd till ett demonstrationståg på allmän plats med viss angiven färdväg avslås. Detta är den sakliga innebörden av 3 § lagen om allmänna sammankomster i denna del och kan inte anses behöva särskilt uttryckas

vare sig i den lagtexten eller i grundlagstexten.

Förslaget förutsätter att det tillståndskrav som innefattas i reglerna om s. k. bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (skatten för utländska artister) tas bort. Detta krav kan nämligen ibland bli aktuellt också

för sådana arrangemang som faller inom mötesfrihetens ram. Utredningens förslag förutsätter att den positiva föreningsfrihe-

tens begrepp förblir i sak oförändrat. På motsvarande sätt som i fråga om mötesfriheten anses dock den generella yttrandefrihetsregleringen inte höra hit.

Den enda inskränkning som man då f. n. måste räkna med torde enligt utredningen vara straffbestämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap.

48 brottsbalken. |

Utredningen konstaterar att något absolut förbud mot fri- och rättighetsinskränkning på grund av organisationstillhörighet inte torde kunna införas

utan att komma i strid med nyssnämnda stadgande i brottsbalken. Detta

sägs emellertid sakna praktisk betydelse eftersom man synes kunna nå ett

starkt skydd för föreningsfriheten genom vanliga ändamålstermer. Förutom

18 kap. 4 § brottsbalken torde det enligt utredningen vara lämpligt att med

hänsyn till våra konventionsåtaganden öppna möjlighet till en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.

Däremot har utredningen inte gett utrymme för någon motsvarighet till

den aldrig tillämpade partiförbudslag som fanns under andra världskriget.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att föreningsfriheten skall få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp

av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Också den positiva religionsfriheten i RF:s mening avses i ut-

redningens förslag ha oförändrad saklig innebörd. Den enda begränsning som man då behöver räkna med sägs vara religionsfrihetslagens regler om

kloster. Utredningen erinrar om att 1968 års beredning om stat och kyrka

har föreslagit att dessa skall avskaffas och att förslaget inte har mött någon erinran vid remissbehandlingen av beredningens betänkande. Utredningen

förklarar att den utgår från att förslaget genomförs. Mot denna bakgrund borde det enligt utredningens uppfattning inte finnas behov av något särskilt stadgande som medger inskränkning i religionsfriheten. I fråga om yttranden, mötesverksamhet och föreningsverksamhet

i religiöst hänseende avses reglerna om yttrande-, mötes- och föreningsfriheten gälla. I vad begreppet religionsutövning går härutöver avses de-

finitionsmässigt gälla, att de regler som eljest finns för mänskligt handlande

eller mänsklig underlåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Något ingrepp enbart mot det senare får däremot ej ske. Självfallet skall det inte föreligga hinder mot att medlemmar av vissa trossamfund befrias från 1. ex. värnplikt.

5.2.2¶De negativa opinionsfriheterna

Skyddet för den ”negativa” föreningsfriheten, religionsfriheten och yttrandefriheten finns som redan har nämnts

f.n. i 2 kap. 2 RF. Regleringen innebär att detta skydd kan genombrytas

genom vanlig lagstiftning.

Utredningen förklarar att vad som är eller kan ifrågasättas utgöra begränsning i de nämnda negativa opinionsfriheterna är: i fråga om yttrandefriheten vittnesplikten och viss upplysningsplikt, i fråga om föreningsfriheten det s. k. kårobligatoriet, vissa näringsrättsliga och vissa fastighets-

rättsliga regleringar samt i fråga om rätten att stå utanför trossamfund be-

stämmelserna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan.

När det gäller att försöka förstärka fri- och rättighetsskyddet och därvid söka dra materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg

göra inskränkningar i det, torde man enligt utredningen inte komma undan att välja mellan följande alternativ. Antingen behåller man räckvidden av 2 kap. 28 RF oförändrad och försöker i grundlagen beskriva de fall då inskränkning i skyddet skall kunna göras genom vanlig lag. Av vad som nyss har sagts framgår att detta skulle leda till en ganska komplicerad grundlagsreglering. Något enklare skulle denna bli om man kunde definiera den negativa föreningsfriheten så, att de ovan åsyftade närings- och fastighetsrättsliga företeelserna inte blir att anse som inskränkning i detta skydd.

Utredningen förklarar att man då emellertid skulle behöva en grundfagsregel enbart för kårobligatoriet, om man inte kunde utgå från att detta upphävs.

Det andra huvudalternativet sägs vara att söka i viss mån begränsa grundlagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut.

Utredningen föreslår den sistnämnda metoden utformad såsom ett undantagslös grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller annan åskådningssammanslutning. Genom minskningen av stadgandets nuvarande räckvidd begränsas visserligen det skydd som utgörs av förbudet att delegera befogenhet att besluta föreskrifter som inskränker resp. fri- och rättighet. Men när såsom i detta fall ändringen innebär att grundlagsskyddet koncentreras till det centrala och detta skydd görs absolut, blir enligt utredningen den sam-

manlagda effekten av ändringen uppenbarligen en förstärkning av grund-

lagsskyddet.

Såsom cn nyhet föreslår utredningen ett grundlagsskydd också för den

negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten: et

undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att delta i möte,

demonstration eller annan opinionsyttring.

Utredningen anmärker att den negativa yttrandefriheten ges ett ytterligare skydd genom ett stadgande om att ingen får underkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter (2 kap.

58 i utredningens förslag). Utredningen har i detta sammanhang också behandlat frågan om ett för bud i grundlag mot åsiktsregistrering. Den har därvid

begränsat sig till frågar om politisk åsiktsregistrering. Utredningen nämner

att registrering av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokfö-

ringen som är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på.

Utredningen har sett som sin främsta uppgift att förstärka grundlagsskyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokratiska samhällsskicket. Enligt utredningen förstärker ett grundlagsskydd mot åsiktsregistrering ytterligare det skydd som föreslås i andra hänseenden.

Utredningen förklarar att det i Sverige råder allmän enighet om att åsiktsregistrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för det demokratiska samhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten. Utredningen avser här det s. k. SÄPO-registret, som förs vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen

för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet. Bestämmelser om detta register finns i personalkontrolikungörelsen (1969:446) med tillämpningsföreskrifter. I registret får an-

tecknas personer som på vissa angivna grunder kan betraktas som s.k. säkerhetsrisker. Som sådana räknas de personer som befaras vara beredda att begå eller delta i handling som riktar sig mot rikets säkerhet; t. ex. spio-

4 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

neri, sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra

det demokratiska samhällsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiska uppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivna grunderna.

Den form av registrering, som nu redogjorts för, lär enligt utredningen ingen stat avstå ifrån. Utredningen anser att sådan registrering tjänar ett viktigt syfte och inte kan undvaras. Utredningen hänvisar också till att riksdagen vart och ett av de senaste fem åren behandlat frågan om SÄPO-

registreringen utan att finna anledning att hemställa om ändring i gällande

ordning.

Utredningen understryker att de bestämmelser som gäller för den registrering som sker vid SÄPO inte ger rätt till registrering av svensk medborgare enbart därför att han har någon viss politisk uppfattning eller tillhör någon viss politisk organisation. De svenskar som antecknas i registret är 1 stället personer som kan befaras begå eller delta i vissa uppräknade — påtagligt samhällsfarliga — handlingar.

Utredningen föreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mönster av utredningens förstag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas

enbart på grund av åskådning. Ingen svensk medborgare skall alltså av det allmänna få antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Beträffande den närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen

till sina i det föregående återgivna uttalanden om det föreslagna förbudet mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning (se under

4.2). Härav framgår att myndighet inte enbart av någons politiska åskådning får dra den slutsatsen att förutsättningar föreligger för registrering av denne.

En viss form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar enligt utredningen helt betydelse från fri- och rättighetssynpunkt, nämligen sådan registrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteckningar över kandidater i val och över ledamöter i riksdagen, landsting och kommunfullmäktige. Som ett annat exempel på denna typ av registrering nämns statistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet. Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registrerades politiska åskådning, är det uppenbart att ett grund-

lagsförbud mot åsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan

sägas karaktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Ut-

redningen förklarar att endast sådan åsiktsregistrering som sker utan sam-

tycke av den det gäller bör vara förbjuden i RF.

Utredningen anmärker i sammanhanget att registrering av en persons politiska uppfattning inte utgör något sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 8 kap. 3 5 RF. Det föreslagna

grundlagsförbudet mot åsiktsregistrering utan samtycke, som är undantags-

löst. påverkar inte innebörden av detta begrepp.

Utredningen nämner att det inom denna har yrkats att det i RF skall

tas in ett förbud mot kollektivanslutning av innebörd att medborgare inte skall få genom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas till trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning. Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslut skulle enligt yrkandet vara sådana, i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse för medborgarens utkomst eller för tillvaratagande av viktiga ekonomiska intressen.

Utredningen förklarar att det här främst är den sedan länge debatterade

frågan om kollektivanslutning till politiskt parti som avses. Reglerna om

medlemskap i svenska kyrkan omfattas inte av yrkandet. Dessa regler faller under 2 kap. 3 § andra stycket i utredningens förslag och en särskild övergångsbestämmelse därtill.

Utredningen anser emellertid inte att någon lagstiftning i fråga om kol-

lektivanslutningen bör införas och har därför inte tagit upp någon bestäm-

melse härom i sitt förslag.

6¶De ” kroppsliga” fri- och rättigheterna

Under denna rubrik behandlar utredningen de fri- och rättigheter som

skyddar den enskildes frihet och säkerhet till person, alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten. Under åberopande av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samt skyddet mot husrannsakan och rätten till förtrolig kommunikation tas också de senare upp i sammanhanget.

6.1 Gällande rätt

Rörelsefriheten skyddas f.n. i 2 kap. I1§ 7 RF genom att varje

medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att röra sig inom

riket och att lämna riket. Vidare stadgar 8 kap. I $ andra stycket RF att iag eller annan föreskrift inte får innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Detta stadgande gäller svensk medborgares rätt att resa in och vistas här i landet och knyter

därför an till skyddet för rörelsefriheten i 2 kap. 18 7 RF. En annan bestämmelse, som har beröring med skyddet för rörelsefriheten, är den i

11 kap. 3 X andra stycket RF om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande. Denna bestämmelse behandlas emellertid inte i detta sammanhang

utan i avsnitt 9. |

Liksom övriga i 2 kap. RF angivna fri- och rättigheter kan rörelsefriheten sådan den beskrivs i 18 7 begränsas genom vanlig lagstiftning. Bestäm-

melserna i 8 kap. 1 § andra stycket är däremot absoluta. Begränsningar av de där fastslagna rättigheterna kan alltså ske endast efter grundlagsändring.

Skyddet för den enskilde medborgarens kroppsliga integritet återfinns f. n. i 2 kap. 3 § RF. Enligt denna bestämmelse är varje medborgare skyddad mot bl. a. att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare slås i 8 kap. 1 § första stycket fast att lag eller annan föreskrift ej får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.

Det skydd som uppställs i 2 kap. 33 kan genombrytas genom vanlig lagstiftning. Förbudet mot föreskrifter om dödsstraff är däremot absolut.

Enligt 2 kap. 3 5 RF är varje medborgare vidare skyddad mot att myndighet utsätter honom för bl.a. husrannsakan. Som nyss har nämnts kan detta skydd begränsas genom lag.

Också rätten till förtrolig kommunikation slås f. n. fast

i 2 kap. 38 RF. Det föreskrivs där bl. a. att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller 1e-

leförbindelser.

6.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhåller att rörelsefriheten är ett nödvändigt moment i den politiska friheten och att den även i andra avseenden måste betraktas som en av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utredningen har därför ansett det viktigt att om möjligt förstärka det skydd som

RF f.n. ger denna frihet.

Utredningen påpekar att rörelsefriheten i många fall inskränks genom gällande rätt. Som exempel nämns att enskilda får berövas sin frihet på grundval av straff- och vårdlagstiftning. Även för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för genomförande av förvaltningsuppgifter i övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutom frihetsberövanden, dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område, kan mindre ingripande frihetsinskränkningar förekomma

i olika syften, t. ex. reseförbud i brott- och tvistemål samt förbud att vistas

på viss plats av försvarshänsyn eller på grund av smittofara. När det gäller rätten att lämna landet pekar utredningen på passtvånget. som fyller en

rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltså underkastad en mängd begräns-

ningar, och dessa måste uppenbarligen bestå till största delen. Utredningen

förklarar att den därför har haft att utgå från att inskränkningar i rörelsefriheten skall finnas i de former och i huvudsakligen den utsträckning

som nu gäller.

Utredningen erinrar om grundlagberedningens uttalande att t. ex. trafikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inte utgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening. I utredningens förslag kommer detta

till uttryck genom att 2 kap. I $ anger rörelsefriheten som grundläggande

för fri åsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som 1. ex. yttrandefriheten. Utredningen framhåller att flertalet av de gällande inskränkningarna i rörelsefriheten utgörs av ansvarsbestämmelser med fängelse i straffskalan.

Sådana ansvarsbestämmelser finns på snart sagt varje område av den of-

fentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nu

och i framtiden sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låter sig enligt utredningen inte göra. Inte heller är det praktiskt möjligt — och

än mindre lämpligt — att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas på lagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande. Utredningen finner det därför uppenbart att en förstärkning av

skyddet för rörelsefriheten måste innebära att strafflagstiftningen till allra största delen lämnas utanför. Det påpekas att detta också är den linje som

europakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter fri-

hetsberövanden på grund av domstols dom.

Lämnas strafflagstiftningen till allra största delen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfullt att RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andra fall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som är kriminaliserat. Härtill kommer att det knappast går att på ett tillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål

som dessa andra frihetsinskränkningar tillgodoser eller kan väntas tillgodose.

Utredningen pekar i sammanhanget särskilt på det i den västtyska grund-

lagen angivna ändamålet förhindrande av brott (art. 11), som ju är beroende

av vad som gäller enligt strafflagstiftningen, vilken inte är underkastad några materiella begränsningar. Det kan enligt utredningen inte heller vara särskilt meningsfullt att skapa ett svagare skydd mot frihetsberövanden än mot mindre ingripande frihetsinskränkningar.

Utredningen har mot bakgrund av vad som nu har sagts stannat för att föreslå att skyddet för rörelsefriheten förstärks i RF på följande sätt. Utredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 § andra stycket i utredningens förslag) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 33). Beträffande den närmare innebörden av detta skydd hänvisar

utredningen till sina i avsnitt 4.2 återgivna uttalanden. Vidare föreslår utredningen att rörelsefriheten i likhet med de ”andliga” fri- och rättigheterna inte skall få inskränkas så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 138 första stycket). Härigenom blir det enligt utredningen inte möjligt att t. ex.

införa passtvång för inrikes resor eller vidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inom landet. De nu angivna skyddsreglerna sägs träffa sådana inskränkningar i rörelsefriheten som det är mest angeläget att skydda medborgarna emot. Utredningen pekar i sammanhanget också på att den förstärkning av skyddet för de ”andliga” fri- och rättig-

heterna som föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon

utövat en sådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar

som gäller för inskränkningar i denna. Slutligen gäller också här att in-

skränkningar inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem.

Beträffande rätten att resa in i landet innehåller RF redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas i Sverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mot utlämning av svensk medborgare

till främmande stat.

Utredningen förklarar att RF:s förbud mot landsförvisning i viss mån innebär ett sådant skydd, nämligen mot att utlämning sker under sådana

förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning, t.ex. om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmande staten. Med

gällande utlämningslagstiftning är det emellertid enligt utredningen svårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svensk medborgare

får utlämnas eller i annat fall befordras endast til! annat nordiskt land. Dess-

utom gäller — enligt motivuttalanden — att utlämning inte får ske för politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger. Utredningen säger att motsvarande begränsning torde iakttas i fråga om utlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vid överförande för verkstäl-

lighet av fängelsestraff.

Utredningen, som inte har ansett sig på detta område böra föreslå någon

ändring av gällande lagstiftning, vilken vilar på nordiska överenskommelser,

har funnit att ett förbud i RF mot utlämning eller förpassning i annat fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk är olämpligt. Inte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politiskt brott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämnda innehåll skulle, sägs det, kunna föranleda den missuppfattningen att svensk medborgare får utlämnas för annat brott även till stater utom Norden.

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddet mot berövande av medbor-

garskapet har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att

här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Mot bakgrund av den stora betydelse som medborgarskapet har. anser utredningen att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Utgångspunkten har dock varit att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte

rubbas. En sådan princip, som också ligger till grund för de konventioner i med-

borgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilken medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emel-

lertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas

i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare

som någon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som — kanske av politiska skäl — har kimnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst sägs vara att frågan, om bosättning här alltjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta eu bättre skydd.

Utredningen uttalar sig i sammanhanget om en särskild punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. nämligen i fråga om skyddet

för främst flykting som blivit svensk medborgare. Utredningen erinrar om att

grundlagsbestämmelsen har utformats i nära anslutning till lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. som bl. a. föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ

förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäl-

ler den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medbor-

garskapet för barn under 18 år följer i princip föräldrarnas. Gällande medborgar-

skapsrätt medger alltså inte att en (vuxen) person. som är eller har varit bosatt i Sverige, utan eget initiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen framhåller emellertid att bestiimmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens

mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en

person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl — och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap, berövas sitt svenska medborgarskap.

Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför att också värnplikt, annan

tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål får åläggas endast genom lag. Utredningen har övervägt om RF härutöver — i likhet med bl. a. europakonventionen — bör innehålla ett särskilt skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första är vad ett sådant skydd bör omfatta. Det är enligt utredningen obestridligen så att samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden

för att de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall till-

godoses. Vissa personliga åligganden, som deklarationsskyldighet, vittnes-

plikt och anmälningsskyldighet i olika sammanhang åvilar därför medborgarna. I några fall gäller också en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett

större eller mindre antal medborgare. t. ex. värnplikt, brandförsvarsplikt och skyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är att det ärsvårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som är av den karaktären att de

bör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form av

1. ex. uppgifts- eller anmälningsskyldighet är givetvis otänkbart.

Även om man lyckas definiera den tjänstgöringsskyldighet, som grundlagsskyddet skulle gälla, måste grundlagen enligt utredningen ge: möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällande rätt föreskriver och som inte kan undvaras i en framtid. Att låta RF ange för vilka ändamål tjänstgöringsskyldighet får åläggas (antingen som i curopakonventionen genom en definition av ”påtvingat arbete” eller som tillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte vara en framkomlig väg.

Också en ordning som innebä. att skyddet mot tvångsarbete eller annat

påtvingat arbete får begränsas endast genom beslut med kvalificerad ma-

Joritet eller annat särskilt förfarande anser utredningen vara olämplig. Utredningen pekar i sammanhanget på att ett sådant krav skulle komma att gälla för betydande delar av straff- och vårdlagstilftningen och för lagstiftning på försvarspolitikens område.

Att medborgarnas kroppsliga integritet skyddas är, förklarar utredningen, av lika grundläggande betydelse som skyddet fört. ex. rörelsefriheten. Våld och hot om våld används i andra länder till att förtrycka politiska motståndare. Även av andra skäl anser utredningen att det är viktigt att söka förstärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsliga integritet.

Skyddet för den kroppsliga integriteten avser påtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande är givetvis dödande och utredningen crinrar om att RF därför innehåller ett undantagslöst förbud

mot dödsstraff. Som exempel nämns dels en så ingripande åtgärd som

kastrering, dels mindre långtgående åtgärder som läkarundersökningar och andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. Som exempel på en förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp nämns kroppsvisitation, dvs. undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig. Förutom de nu avsedda specialreglerade kroppsliga ingreppen medger gällande rätt mera generellt att våld används för genom förande av andra förvaltningsuppgifter. Det främsta exemplet på detta är den befogenhet polisen har att tillgripa våld för att lösa tjänsteuppgift.

Utredningen förklarar att de utländska grundlagar som särskilt har undersökts knappast kan sägas ge belägg för att det svenska grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissa särskilda punkter anser utredningen dock att skyddet bör förstärkas. När det piller en förstärkning av skyddet för kroppslig integritet över lag hänvisar utredningen till de föreslagna förbuden mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering samt

till förbudet mot att inskränkningar sker så att den fria åsiktsbildningen

hotas. Dessa förslag ger enligt utredningen ett skydd mot att kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse. Slutligen föreslås även när det giller påtvingade kroppsliga ingrepp, att dessa aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till än-

damålet med dem.

För att förstärkningen av skyddet för kroppslig integritet ges samma ut-

formning som skyddet för rörelsefriheten talar enligt utredningen den om-

ständigheten att gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättigheten är besvärlig: när övergår ett betingande med våld till att

bli ett frihetsberövande osv.? Utredningen förklarar däremot att den inte har funnit det möjligt att

förstärka skyddet för kroppslig integritet genom ytterligare materiella be-

gränsningar i lagstiftarens befogenhet att besluta inskränkningar eller genom

föreskrift om något särskilt förfarande vid sådana beslut. Här möter i stort

sett samma svårigheter som när det är fråga om inskränkningar i rörelsefriheten. Utredningen hänvisar därför till det som sagts beträffande sist-

nämnda rättighet.

Som nyss har nämnts anser utredningen att skyddet för kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt gäller tortyr. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder sådana förfaranden vill utredningen klart

och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kan accepteras. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen

kallas ”pinligt förhör”, dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter.

Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens mening kompletteras i två avseenden, nämligen genom förbud också mot kroppsstraff och mot medicinsk påverkan I syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Ut-

redningen förklarar att straff som endast syftar till att tillfoga den straffade

lidande klart strider mot nutida humanitär uppfattning. Ett förbud mot kroppsstraff kan ses som en motsvarighet till förbudet i RF mot dödsstraff.

Utredningen påpekar vidare att ett sätt att kringgå ett förbud mot tortyr är att med hjälp av medicinsk påverkan bryta ned motståndskraften hos

den som man önskar få uppgifter av. För att hindra ett sådant kringgående av förbudet bör detta omfatta också medicinsk påverkan i syfte att tvinga

fram uppgifter. Dessutom bör grundlagen förbjuda att medicinsk påverkan

används för att tysta obekväma personer.

Utredningen har också undersökt om det nuvarande grundlagsskyddet mot husrannsakan kan förstärkas. Utredningen påpekar att rätten till

hemfrid utgören av de klassiska fri- och rättigheterna och att denna har kommit

tilluttryck i bestämmelserna om skydd mot husrannsakan. varmed förstås un-

dersökning av hus.rumellerslutet förvaringsställe, oavsett om denskerien bo-

stad eller vilket syftet med åtgärden är.

Husrannsakan och liknande intrång från det allmännas sida i hus, rum eller slutet förvaringsställe kan enligt gällande rätt förekomma i ct för-

hållandevis stort antal fall. Det nämns att husrannsakan är ett straffpro-

cessuellt tvångsmedel som kan fylla olika syften och att liknande intrång kan ske t. ex. för utmätning, taxeringsrevision, kontroll enligt alkohollagstiftningen, tillsyn enligt datalagen, inspektion av särskilt farlig verksamhet och hälsovårdsändamål. Vidare har främst polisen en mera allmän befo-

genhet att tränga in i sådana utrymmen som här avses för att lösa tjän-

steuppgift. Utredningen har funnit att bestämmelser om dylika intrång inte

kan undvaras.

Enligt utredningen fyller de åtgärder av nu angivet slag som förekommer

på många olika lagstiftningsområden en rad syften, som kan fastställas mer eller mindre noga. Som utredningen anfört i fråga om rörelsefriheten och

skyddet för kroppslig integritet är det därför inte möjligt att med tillräcklig grad av klarhet ange vilka syften som sådana intrång får fylla. Inte heller

kan det komma på tal att i RF föreskriva något särskilt förfarande för riks-

dagsbeslut om inskränkningar i skyddet. En sådan särskild rättssäkerhetsgaranti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång går, säger utredningen, inte att förena med gällande rätt. I sammanhanget erinras

dock om att en utredning ser över reglerna om husrannsakan på t. cx. tid-

ningsredaktioner.

Utredningen anser i stället att de särskilda diskrimineringsförbuden skall gälla också i fråga om husrannsakan och liknande intrång. Därmed vinns ett skydd mot att sådana åtgärder används för politisk etter rasistisk förföljelse. Vidare föreslår utredningen att förbudet mot inskränkningar som

hotar den fria åsiktsbildningen får omfatta också här avsedda intrång. Hus-

rannsakan efter fiknande intrång skall dessutom inte få unvändas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ingreppen. Utredningen förklarar att dess förslag tillgodoser den synpunkten att skyddet för kroppslig integritet och skyddet mot husrannsakan bör vara lika utformade med hänsyn till svårigheten att dra grän-

sen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Slutligen föreslår utredningen

att grundlagsregeln ges en mera vittomfattande lydelse genom att skyddet ut-

tryckligen anges gälla inte blott husrannsakan utan även andra liknande in-

trång, som mindre väl låter sig inrymmas i förstnämnda uttryck.

Rätten till förtrolig komnYunikation är enligt utredningen

av liknande slag som den ”negativa” yttrandefriheten. Det har därför ansetts

angeläget att förstärka grundlagsskyddet också för denna rättighet.

Utredningen nämner att lagstiftning som innebär inskränkningar i rätten till förtrolig kommunikation sådan denna f.n. beskrivs i RF främst gäller två situationer, nämligen dels intrång i brev-, post- och telegramhemligheten, dels avlyssning av telefonsamtal. Sådana inskränkningar förekommer i gäl-

lande rätt i form av beslag på skriftliga handlingar och telefonavlyssning

till förebyggande och beivrande av brott. Vidare kan s. k. brevcensur tillgripas

för kontroll av meddelanden till och från personer som är berövade friheten. Eftersom begränsningar av skyddet för förtrolig kommunikation före-

kommer som straffprocessuellt tvångsmedel är det enligt utredningen inte möjligt att precisera de ändamål för vilka sådana begränsningar skall få ske. Utredningen har också avvisat tanken att föreskriva att i första hand telefonavlyssning, som ju förekommer endast i några få fall, får ske med stöd endast av lag, som beshitas med kvalificerad majoritet. At införa ett dylikt krav på särskilt förfarande för detta enda fall anser utredningen uteslutet.

Utredningen föreslår därför att samma grundlagsskydd får gälla som för

t. ex. skyddet mot husrannsakan, med vilket ritten till förtrolig kommu-

nikation har samband. De särskilda diskrimineringstörbuden skall således gälla också här, vilket får tll följd bl. a. att telefonavlyssning inte får ske

enbart på grund av någons politiska uppfattning. Vidare får inskränkningar i

rättigheten aldrig gå så långt att den fria åsiktsbildningen hotas eller gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem.

Slutligen bör grundlagsskyddet enligt utredningens mening göras både klarare och mera omfattande. Med hänsyn till teknikens utveckling sägs en utvidgning framstå som angelägen. Utredningen påpekar att bandin-

spelningar, videogram och över huvud taget meddelanden, som inte är skriftli-

ga men som ändå överbringas i en sådan form att de kan bli föremål fört. ex. beslag, nu faller utanför skyddet, om de inte befordras med post. Inte heller skyd-

dar RFf. n. mott. ex. sådan fotografering eller filmning av meddelanden som

inte kan sägas utgöra intrång i förbindelse. Av mera tormell natur är den an-

märkningen mot 2 kap. 3 I RF att telefonavlyssning kan anses falla både under

intrång iteleförbindelser och under hemlig avlyssning. Utredningen föreslår på grund av det som nu har anförts att rätten till förtrolig kommunikation anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot

hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

7¶De fackliga friheterna

7.1¶Gällande rätt

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger enligt 2 kap. 58 RF rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av lag eller avtal.

7.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhåller inledningsvis att de fackliga friheterna, främst

strejkrätten, sedan länge har ansetts utgöra en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Vad som, mera preciserat, skall inrymmas

under begreppet fackliga friheter kan emellertid enligt utredningen diskuteras. Det påpekas att flera av de politiska fri- och rättigheterna, såsom föreningsfriheten, församlingsfriheten och yttrandefriheten, har grundläg-

gande betydelse för skyddet av den fackliga verksamheten. Med facklig

frihet som ett begrepp skilt från de politiska fri- och rättigheterna avser

utredningen arbetstagares och arbetsgivares möjligheter att i förhållande till

varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden.

Det förutsätts då att man på arbetstagarsidan uppträder kollektivt, dvs. att det skall vara fråga om en sammanslutning av arbetstagare. Som exempel

på fackliga friheter i derna mening nämns rätten till fackliga stridsåtgärder och den fackliga förhandlingsrätten.

Utredningen förklarar att den i detta sammanhang också, utan att det

rör sig om rent fackliga friheter, har övervägt frågorna om rätt att på ar-

betsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten och om rätt att organisera sig fackligt och politiskt.

Utredningen nämner att förhållandena på arbetsplatserna och inom ar-

betslivet över huvud är föremål för stort intresse, både från den allmänna

opinionens sida och från lagstiftarens. Lagstiftning beträffande arbetarskydd,

anställningstrygghet och facklig förtrocndemans ställning på arbetsplatsen nämns som exempel på olika resultat som nyligen avsatts härav. Den ledande tanken bakom den pågående omdaningen av de rättsliga förhållandena i arbetslivet sägs vara strävan att stärka arbetstagarnas inflytande över sin arbetssituation. Grundläggande betydelse för arbetstagarnas inflytände i

framtiden har enligt utredningen de frågor som har behandlats av arbetsrätts-

kommittén i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1). Framför allt sägs detta gilla arbetsrättskommitténs förslag till ny utformning av den

fackliga förhandlingsrätten, enligt vilket denna —- med ord hämtade från utredningens direktiv — blir ”så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor

påolika beslutsnivåer som det är angeläget för de anställda att få inflytande på”.

Mot denna bakgrund har utredningen funnit naturligt att överväga om flera

fackliga friheter än nu kan —och tämpligen bör—skrivasini grundlag. Den fackliga frihet som nu finns inskriven i RF -rätten att vidta fackliga stridsåtgärder — kan enligt vad utredningen har funnit inte förstärkas. Utredningen erinrar om att gällande arbetsrättsliga regler innebär att denna frihet för vissa situationer inskränks, t. ex. att fredsplikt uppstår, både genom föreskrift i lag och genom frivillig överenskommelse mellan parter på arbets-

marknaden. Att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder får beslutas eller avtalas om

sägs inte vara möjligt. Bl.a. med hänsyn till det pågående reformarbetet inom arbetsrätten har utredningen inte heller funnit anledning att föreslå ändring av den nu gällande formuleringen av rätten att vidta fackliga strids-

åtgärder.

Utredningen understryker att en grundprincip för den svenska arbetsrätten är alt intressemotsättningar mellan arbetstagare och arbetsgivare I första

hand skall lösas genom fackliga förhandlingar. Det kan därför med de utgångspunkter som utredningen har synas ligga nära till hands att i RF föra in en regel om skydd förrätten att förhandla i fackliga frå-

gor. Emellertid inställer sig här svårigheter. Utredningen påpekar att den fackliga förhandlingsrätten haren viss innebörd och omfattning enligt gällande rätt, en annan enligt arbetsrättskommitténs förslag och en tredje enligt det för-

slag som avgivits av företrädarna för LO och TCO inom arbetsrättskommittén. Om en bestämmelse om rätt till fackliga förhandlingar skall införas i grundla-

gen nu, måste den självklart vara anpassad till de regler om facklig förhandlingsrätt som vanlig lag kommer att innehålla när grundlagsregeln träderikraft.

Hur dessa regler då kommer att vara utformade kan man i dag inte säker veta. Redan på grund av det omöjliga i att klart ange vilken innebörd rätten

till fackliga förhandlingar skulle ha i grundlag har utredningen därför varit

tvungen att avstå från att föreslå att en sådan rätt nu skrivs in i RF. På liknande sätt som med den facktiga förhandlingsrätten förhåller det sig enligt utredningen med ett annat regelkomplex som har föreslagits bli

infört i grundlagen, nämligen rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten. Utredningen erinrar om att även frågan om sådan rätt överlämnats till arbetsrättskommittén. Också när det gäller rätten att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten har utredningen där-

för varit tvungen alt avstå från att föreslå en grundlagsregel redan med hänvisning till att det pågår ett reformarbete, vars resultat man inte kan

förutse. Detsamma gäller med hänsyn till pågående försöksverksamhet delfrågan om värnpliktigas rätt till politisk verksamhet på sina arbetsplatser, dvs. regementena.

Vad slutligen avser förslagen att i grundlag införa en regel om rätt förenvar att organisera sig fackligt och politiskt framhåller utred-

ningen att det skydd regeln avses ge i de mest väsentliga hänseendena redan finns. Skyddet finns i första hand i grundlag genom RF:s regel om föreningsfri-

het, som ger skydd mot ingrepp från det allmänna. Som framgått av avsnitt 5.2

föreslår utredningen att grundlagens skydd beträffande föreningsfriheten skall förstärkas så att möjlighet öppnas att ingripa endast mot förening av militär art

eller mot förening med rasförföljelse på sitt program. Skyddet gentemot det allmänna för föreningsfriheten beträffande fackföreningar och alla politiska för-

eningar utom sådana som nyss nämnts blir därmed undantagslöst. Vidare finns skydd gentemot enskild, såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och ar-

betstagare, i lagen (1936:506) om förenings-och förhandlingsrätt. Utredningen

påpekar att föreningsrättsskyddet i den sistnämnda lagen av arbetsrättskommittén föreslås i stort sett oförändrat bli överflyttat till den nya lag som kommit-

tén föreslår.

Utredningen förklarar att den mot denna bakgrund inte har velat ge sig i kast med att försöka utforma en grundlagsregel om föreningsfrihet som ger skydd också mot enskild.

Utredningens ställningstagande i denna del innbär sammanfauningsvis att den har avvisat taänken på att nu bygga ut eu skydd i grundlag för

fackliga friheter m, m. redan med hänvisning till pågående reformarbete

och andra lagtekniska hinder. Men den grundläggande frågan är enligt utredningen om det över huvud taget kan anses lämpligt att införa ytterligare sådana regler i grundlag. Utredningen nämner att dess ordförande tör att

få den frågan belyst har vänt sig till företrädare för de tre fackliga huvud-

organisationerna LO, TCO och SACO/SR. I en gemensam skrivelse till utredningen her LO:s och TCO:s jurister förklarat, att man från dessa organisationers sida inte önskar ytterligare grundlagsregler av den typ som

har diskuterats i detta kapitel. Samma uppfattning har framförts i en skrivelse från SACO/SR.

8 Egendomsrätten

8.1 Gällande rätt

Enligt 8 kap. 1§ färde stycket RF skall enskild vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

8.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen erinrar om att den nuvarande bestämmelsen om ersättning vid expropriation etc. föreslogs av eu enigt konstitutionsutskott I samband med RF:s tillkomst och att detta förslag till sitt sakliga innehåll helt gick tillbaka till ett likaså enhälligt förslag av grundlagberedningen. Utredningen förklarar att det enligt dess mening inte finns någon anledning att gå ifrån den sålunda manifesterade enigheten i förevarande hänseende. Skyddets tyngdpunkt sägs ligga däri, att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genorn lag. Det är enligt utredningen självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning. Utredningen föreslår att grundlagsregeln i 8 kap. I $ fjärde stycket RF behålls oförändrad men flyttas till 2 kap. RF.

9¶Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag

9.1 Gällande rätt

De regler i I1 kap. RF som syftar till att säkerstälta framför allt domstolarnas självständighet kan också ses som rättssäkerhetsgarantier. I RF finns emellertid därutöver vissa regler som direkt tar sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet. I 8 kap. IS tredje stycket föreskrivs sålunda förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. I 11 kap. 1§ andra stycket andra meningen finner mar ett förbud mot tillfälliga domstolar och i 11 kap. 3X andra stycket återfinns en regel om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning har getts den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att straff eller annan brottspåfölid skall kunna ådömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd, när den förövades, eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligt en uttrycklig regel gälla också i fråga om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Förbudet mot tillfälliga domstolar innebär att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

I bestämmelsen om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande sägsatt den som av annan myndighet har berövats friheten med anledning av brott eller misstanke om brou skall kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgareav annan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis. För sistnämnda fall föreskrivsemellertid att prövning av nämnd skalllikställas med domstolsprövning,.om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Ingen av de nu nämnda reglerna öppnar någon möjlighet till undantag i vanlig lag.

9.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen har i sitt arbete behandlat frågorna om de nu föreliggande särskilda rättssäkerhetsgarantierna i grundlag kan utvidgas samt om ytterligare garantier av liknande slag bör föras in i RF.

Såvitt gäller förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning säger utredningen inledningsvis att detta — åtminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar också straffliknande administrativa påföljder såsom skauctillägg. restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift etc.

Utredningen påpekar att det i den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 1 §

tredje stycket RF saknas motsvarighet till den regel i artikel 15 i FN-konventionen som säger att om efter brottets begående ny lag stiftas som fö-

reskriver eu lindrigare straff, den skyldige skall komma i åtnjutande härav. Att samma regel i princip gäller i Sverige framgår emellertid som utredningen

påpekar av 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Denna paragraf föreskriver emellertid också att den nu nämnda regeln inte skall gälla när

det är fråga om en gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund

av då rådande särskilda förhållanden. Här avses t. ex. brott mot ransoneringsföreskrifter: straff för sådant brott avskaffas, när själva ransoneringen upphör, men anledningen är inte — som vid andra fall av avkriminalisering

—- att man fått en ändrad syn på straffvärdheten av denna gärning utan endast förändrade yttre förhållanden. Om man kategoriskt föreskrev att en

efter gärningen beslutad strafflindring eller avkriminalisering skulle räknas en gärningsman till godo. skulle det. framhåller utredningen. åtminstone

i slutskedet av en ransoneringstid vara fritt fram för brott mot ransoneringsbestämmelserna, något som uppenbarligen inte är önskvärt. Utredningen förklarar att grundlagen därför endast — på sätt nu sker — helt kan förbjuda tilllämpning av ny lags svårare påföljd. Ur politisk synvinkel sägs detta också vara den mest väsentliga aspekten på frågan om strafflags tillämplighet i tiden. Av-

slutningsvis tillfogas, att den fria tolkning som måste vara tillåten beträffande

en internationell konvention avsedd att kunna godtas av i princip alla världens stater är klart olämplig när det gäller att tolka inhemsk lag och grundlag i be-

tungande riktning. Att i RF införaen regelsom deni FN-konventionen utan att

uttryckligen ange att den har undantag, bör enligt utredningen därför inte ske.

Utredningen förklarar att det kan synas ligga nära till hands att överväga

att utvidga förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning till att avse ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud. Ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning upprätthålls emellertid inte i svensk rätt på något enskilt rätts-

område utanför straffrätten. En annan sak är enligt utredningen att retroaktivitet har ansetts som regel böra undvikas på vissa rättsområden, framför

allt på förmögenhets- och skatterättens områden. Utredningen erinrar i sammanhanget om et! av riksdagen godtaget uttalande av KU (KU 1974:60) att man beträffande retroaktiv lagstiftning (på andra rättsområden än straffrätten)

kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem samt att det varen angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftare att noggrant pröva hithörande frågoroch därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg

från den allmänna principen på detta område.

Utredningen förklarar att den självfallet delar uppfattningen att retroaktiv

lagstiftning på förmögenhets- och, framför allt, skatterättens områden som huvudregel bör undvixas. Medborgarna har ett berättigat anspråk på att kunna planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Utredningen förklarar alt den med utgångspunkt från sistnämnda rättsområde har övervägt att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lagstiftning enligt 8 kap. 3 § RF, dvs. föreskrifter om förhållandet mellan en-

skilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Som nyss har nämnts upprätthålls det emellertid inte ens på de angivna rättsområdena något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning. Tungt vägande skäl har på dessa områden ansetts kunna medge

avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Att i lagtext med nå-

gon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges har utredningen inte funnit möjligt.

Till det sagda sägs komma problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag. Utredningen har funnit att det inte är möjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skail menas med retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Utredningen erinrar i sammanhanget om diskussionen för några år sedan beträffande retroaktivitet i samband med införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn. Somliga menade då med utgångspunkt från tiden för bar-

nets födelse att den nya lagen var retroaktiv. Andra hävdade motsatsen och gjorde gällande att tidpunkten för arvlåtarens död alltid är avgörande

för nya arvsreglers tillämplighet.

Enligt utredningen faller även inom området för lagstiftning enligt 8 kap.

3¶S RF föreskrifter, av vilka en del har ifrågasatts och andra kan ifrågasättas

vara retroaktiva till sin verkan. Som exempel nämns att det på vissa håll har gjorts gällande att det är fråga om retroaktiv verkan om man genom ett beslut enligt allmänna prisregleringslagen (1956:236)den 1 september inför förbud för tiden efter denna dag att överskrida det pris som gällde den 1 augusti samma år medan andra hävdar att det här endast gäller en beräkningsnorm, som också skulle kunna uttryckas på annat sätt. Utredningen erinrar slutligen om attt. ex. föreskrifter om anmälnings- och uppgiftsskyldighet för enskild i princip tillhör den lagstiftning som avses i 8 kap. 3 § RF. Sådan skyldighet att

lämna uppgifter, som behövs för samhällsplaneringen, avser naturligen ofta förhållanden i förfluten tid. Det skulle därför vid införandet av en ny föreskrift

om uppgiftsskyldighet kunna hävdas att denna är retroaktiv till den del den av-

ser förhållanden i förfluten tid.

Utredningen förklarar att den med hänsyn till det anförda inte har sett det möjligt att föreslå någon utvidgning av det retroaktivitetsförbud som nu finns i RF. Utredningen understryker däremot vad riksdagen uttalade år 1974. nämligen att det är viktigt att riksdagen har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant.

Utredningen påpekar att regeln om förbud mot tillfälliga, eller om man så vill retroaktiva, dom stolar kan ses som en processuell mot-

svarighet till regeln om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. Utredningens förslag innebär att denna regel kvarstår oförändrad. Grunden för att statuera en rätt till dom stolsprövning av fri-

hetsberövanden ärenligt utredningen att en sådan sedan gammalt anses utgöra en särskild rättssäkerhetsgaranti. Det sägs att det från denna ut-

gångspunkt kan förtjäna övervägas om rätten till domstolsprövning kan utvid-

gas till att gälla även andra fall då enskilda blivit föremål för ingripande från administrativ myndighets sida. Utredningen erinrar emellertid om att ett grundlagsstadgande om en generell domstolskontroll över förvaltningen inte skulle vara förenlig med gällande svensk rätt. När det däremot gäller mer avgränsade områden påpekar utredningen att grundlagberedningen föreslog att rätten till domstolsprövning skulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t. ex. böter) och konfiskation (förverkande) för brott samt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning. En grundlagsregel om rätt till domstolsprövning av böter skulle enligt utredningen kunna införas, om den formulerades med hänsynstagande till reglerna om strafföreläggande m. m. En sådan regelensam sägs dock ha ett mycket begränsat skyddsvärde, eftersom det finns så många andra ekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativa myndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag. t. ex. strafflik nande sanktionersom skattetillägg och överlastavgift, viten. förverkandem. m. Det nämns isammanhanget att floran av ekonomiska sanktioner är så stor, att en särskild utredning tillsatts för att utföra en förberedande och kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssystemet inom

straffrätten. Utredningen förklarar att det därför varit en alltför stor uppgift att

inom ramen för dess arbete kartlägga de i gällande rätt förekommande ekono- 5 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

miska sankvionerna. Med hänsyn härtill och till att man inte kan införa en regel vars konsekvenser man inte ens i huvuddrag kan överblicka har utredningen nödgats avstå från att föreslå utvidgning av rätten till domstolsprövning av administrativ myndighets avgörande utöver vad som nu gäller för frihetsberövande.

Utredningen framhåller att det i Sverige, liksom i andra länder, i vanlig lag finns en mängd ytterligare rättssäkerhetsgarantier. På

det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler har tagits med i fri- och rättighetsregleringar. Det mest kända sägs vara curopakon-

ventionen.

Även om det sålunda inte saknas exempel på allmänt omfattade grundläggande processuella principer som i och för sig är ägnade att skrivas in

i grundlag förhåller det sig enligt utredningen så att många av dessa får sitt värde främst genorn att de ingår i ett större komplex av bestämmelser. En ensam regel om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande är t. ex., förklarar utredningen, uppenbarligen för torftig. liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man har därför att välja mellan att

ta med ganska många processuella regler i grundlag, vilka tillsammans utgör

ett värn för rättstryggheten av någorlunda beskaffenhet, eller att inte alls ta med några regler eller bara någon, lätt avskiljbar. Utredningen säger att

en närmare analys av de principer som återfinns i det internationella materialet vidare visar att många inte är helt undantagslösa i gällande svensk rätt, t. ex. offentlighetsprincipen, rätten att få anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldig tills ens skuld bevisats. Några begrepp, slutligen, sägs vara ganska svårtolkade. Hit hör det grundläggande kravet på att domstol skall vara opartisk, vilket i detta sammanhang sägs ha en mer specifikt processuell innebörd än i nuvarande 1 kap. 85

RF. En omfattande uppräkning av proccessuella principer, försedda med erforderliga undantag och om möjligt — klargörande definitioner, skulle enligt

utredningen uppenbarligen spränga ramen för fri- och rättighetskapitlet i RF. Utredningen har därför stannat för att i princip inte föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art i grundlagen.

Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår att principen om att för-

handling vid domstol skall vara offentlig skrivs in i RF.

Härigenom sägs rätten till information och den däri ingående rätten att ta del av

allmänna handlingar kompletteras på eu värdefullt sätt. På samma vis som de

nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighet

möjlighet till insyn för medborgarna och därmed underlag fören allmän debatt.

Utredningen hävdaratt principen om domstolsförhandlings oftentlighet seddi detta perspektiv också kan sägas indirekt innefattaen garanti föratt även övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer följs vid domstolarna: Enligt gällande rätt kan avsteg från offentlighetsprincipen göras, när mot-

stående intressen så påkallar. Utredningen förklarar att det av rättegångs-

balken (5 kap.) och en rad andra lagar, som tillåter domstol att förordna

att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, framgår att dessa mot-

stående intressen är många. Det sägs knappast vara görligt att i grundlag räkna upp alla situationer och ändamål i resp. för vilka undantag från offentlighetsprincipen får beslutas utan det må enligt utredningen vara till-

räckligt att slå fast att undantag från offentlighetsprincipen måste beslutas

av riksdagen, dvs. i lag. Utredningen understryker emellertid att regleringen bör utformas så att undantag från den föreslagna bestämmelsen, liksom vid flertalet övriga begränsningsbara fri- och rättigheter, inte får grundas

enbart på åskådning. En undantagslag skall inte heller få sträcka sig så

långt att den fria åsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det syfte som har

föranlett lagen. Vidare bör enligt utredningen förbuden mot diskriminering

på grund av ras o.d. och kön gälla även i detta fall.

10 Vissa andra fri- och rättigheter

Utredningen förklarar att den i enlighet med sina direktiv har övervägt om ytterligare fri- och rättigheter utöver de hittills nämnda bör föras in i RF. Det rör sig här alltså om rättigheter som f. n. helt saknar motsvarighet i RF-texten.

Utredningen nämner att det under nyare tid i många länders grundlagar har förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de ”klassiska” fri- och

rättigheterna, vilka i första rummet syftar till att bereda den enskilde ett

skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheter avses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådana sociala rät-

tigheter kan uttryckas i termer som rätt till arbete, rätt till utbildning

samt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rättigheter är enligt utredningen ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om den enskilda människan. Utredningen förklarar att den finner det naturligt att sådana sociala rättigheter skrivs in i RF, eftersom de principer som uttrycks genom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor

betydelse för den enskildes välfärd. Utredningen erinrar om att förslag i

denna riktning lades fram av den tingstenska utredningen och av förfaltningsutredningen.

De sociala rättigheterna skiljer sig enligt utredningen från de ”klassiska” fri- och rättigheterna på en avgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handia på visst sätt. De förra däremot ger uttryck för en förpliktelse för samhället att aktivt vidta åtgärder på vissa områden, såsom inom arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspolitiken samt vårdsektorn. Eftersom samhällets resurser är begränsade måste avvägningar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessa områden och andra, där sam-

hällets insatser behövs, som på olika sektorer inom vart och ett av dessa

områden. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den — 1 vidsträckt

betydelse — sociala service, som han önskar och som svarar mot hans behov,

låter sig, säger utredningen, inte göra. Inte heller är det möjligt att i grund-

lagen göra avvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessa områden.

Utredningen förklarar att det som då kan övervägas är att i RF skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandhålla social service, som når upp till en viss nivå, en viss standard. Men inte heller detta låter sig göra. Utredningen tar som exempel det område som enligt denna kan sägas vara bäst lämpat för en grundlagsregel om en viss minimistandard som medborgarna skall åtnjuta, nämligen utbildningsområdet.

Den minimistandard som gäller på utbildningsområdet är den skyldighet

för det allmänna som skollagens bestämmelser om grundläggande skolundervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläggande skolundervisning ger emellertid enligt utredningens mening inte alls uttryck

för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden

av livet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning som

samhällets verksamhet har på detta område sägs inte heller vara lämpligt.

Det är enligt utredningen för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till ut-

bildning måste främst ålägga samhället att ordna undervisning. En förut-

sättning för att den enskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att

det finns läromedel, skolmåltider, skolskjutsar osv. I vilken mån rätten till

utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådant skulle naturligtvis vara svårt att avgöra.

Utredningens här återgivna uttalanden om rätten till utbildning sägs gälla även I fråga om andra sociala rättigheter. Vissa av dessa kan visserligen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde att av det allmänna få kontant understöd vid sjukdom, arbetslöshet och liknande situationer. Inte heller för sådana fall kan emellertid RF enligt utredningen slå fast någon undre gräns för det allmännas bidragsskyldighet.

Mot denna bakgrund har utredningen funnit att det inte är möjligt att skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler, eftersom sådana

rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer att vara

uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde utbildning, arbete, bostad osv. Enligt utredningens mening bör denna samhällets strävan formuleras som ett målsättningsstadgande. Detta sägs lämpligen kunna ange att envars rätt till arbete, bostad. utbildning, social trygghet, vård och om-

vårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas

strävan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant målsättningsstadgande som ett andra stycke i det programstadgande i 1 kap.

2S RF som utredningen föreslår. Utredningen förklarar att den också har övervägt om RF bör ge uttryck

fördenupphovsrätt som den, som skapat ett litterärt eller konstnärligt

verk, har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren därav har.

Gällande svensk rätt om upphovsmans rit till sitt verk återfinns i främst lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen

(1960:730) om rätt till fotografisk bild. Lagstiftningen vilar på den principen att den som skapat ett verk har ensamritt att förfoga över verket och göra

det tillgängligt för allmänheten. Denna upphovsrätt har en förmögenhetsrättslig och en ideell sida. Den förmögenhetsrättsliga innebär att upphovsmannen kan ta betalt för att verket utnyttjas av någon annan, den ideella främst att verket inte får förvanskas så att upphovsmannen kränks.

Utredningen påpekar att upphovsrätten är underkastad en rad inskränkningar som medför att det allmänna eller annan enskild kan utnyttja ett verk utan tillstånd av och i allmänhet utan ersättning till upphovsmannen.

Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv och bibliotek får för sin

verksamhet fotografera ett verk. I viss utsträckning får citat göras och i kritisk

eller vetenskaplig framställning konstverk återges. En tidning eller tidskrift får

ta in en artikel uren annan tidning eler tidskrift som rör vissa frågor. om efter-

tryck inte är förbjudet. Antologier och liknande samlingsverk får innehålla

mindre delar av verk. Inom undervisningsverksamhet är det tillåtet att för tillfälligt bruk göra ljudinspelning. Verk får utnyttjas förblinda. Verk får framföras vid gudstjänst, undervisning eller annat, inte kommersiellt. sammanhang. Också andra inskränkningar i upphovsrätten finns (11-26 §§ lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk).

Utredningen förklarar att den anser att författares, konstnärers och andra upphovsmäns verksamhet har en sådan betydelse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturtigt att den rätt de har till sina verk skrivs in i grundlagen. Utredningen påpekar emellertid att ”upphovsrätt”. som framgår av den nyss lämnade redogörelsen. är en samlande beteckning på ett stort antal rättsregler och aut den till sitt innehåll är helt beroende av dessas utformning. Att i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildar upphovsrätten är enligt utredningen omöjligt. Det måste i stället vara en uppgift för den vanliga lagstiftningen att närmare bestämma dennas innehåll. Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten bör utformas på det viset att den anger att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag (2 kap. 20§ i utredningens förslag). .

Utredningen förklarar att den föreslagna grundlagstexten knyter an till begrepp som används i den upphovsrättsliga lagstiftningen. Med upphovsmän avses förutom författare konstnärer som har skapat t. ex. musikaliska eller sceniska verk, filmverk eller bildkonst. Även utövande konstnärer som

musiker samt fotografer hör hit. Däremot omfattar grundlagsbestämmelsen

intet. ex. uppfinnare och deras rätt enligt patentlagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligt mönsterlagen (1970:485). Denna

begränsning sägs vara naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skydda

opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud. Paragrafens avfattning innebär enligt utredningen att det skall finnas en upphovsrättslig lagstiftning, beslutad av riksdagen. Detta går utöver det

som gäller nu enligt 8 kap. 25 RF, nämligen att om civilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas, detta skall ske genom lag. Därtill får den föreslagna

grundlagsbestämmelsen den effekten att offentligrättsliga inskränkningar

(enligt 8 kap. 3 § RF) i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden,

vilka angår upphovsrätt, inte får meddelas annat än genom lag. Riksdagen

kan alltså inte delegera (enligt 8 kap. 7§ RF) tll regeringen att meddela föreskrifter om upphovsrätt.

Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsen om upphovsrätt: komplewueras, när det gäller ingrepp från det allmännas sida, genom rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. 103

i utredningens förslag). som gäller också förfogande över upphovsrätt. Utredningen påpekar att det finns exempel på att internationella konventioner och andra länders grundlagar innehåller rättigheter som

knyter an till familjen. Dessa rättigheter har ibland utformats mycket vagt som exempelvis artikel 8 i europakonventionen, som föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv, och artikel 6 första stycket i den västtyska grundlagen, som anger att äktenskap och familj står under den statliga ordningens särskilda beskydd. Utredningen framhåller att tillämpningen av sådana bestämmelser helt naturligt vållar svårigheter och uttalar att den anser det uppenbart att så oklara stadganden inte bör föras in som rättsregleri RF. Det påpekas att andra rättigheter däremot har fått ett mera preciserat innehåll.

En rättighet av senast nämnt slag är rätten att ingå äktenskap

och bilda familj enligt artikel 12 i europakonventionen. Denna rät-

tighet sägs emellertid delvis vara oklar till sin innebörd och vålla tillämpningssvårigheter. Vidare måste den förses med åtskilliga undantag, 1. ex. för gällande äktenskapshinder. Utredningen pekar dessutom på att rätten att ingå äktenskap bygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mot lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan människor av olika

ras ges genom utredningens förslag om förbud mot rasdiskriminering. I viss

mån tillgodoses därigenom det behov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12. Utredningen anser därför att någon sådan rättighet ej bör skrivas in i

RF. När det gäller rätten för föräldrar att ha vårdnaden

om sina barn anmärker utredningen att ”vårdnaden om barn” till

den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar

som anförts beträffande rätten att ingå äktenskap. En sådan rättighet är

därtill underkastad åtskilliga inskränkningar. Att föreskrifter om sådana in-

skränkningar får ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarande lydelse.

Utredningen anser det inte heller vara lämpligt att i RF ange att in-

skränkningar får göras endast av hänsyn till barnens bästa, eftersom det kan råda mycket olika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift sägs dessutom inte täcka alla nu gällande undantag från en regel om att båda föräldrarna till ett barn skall ha vårdnaden om detta. Utredningen nämner som exempel att barn utom äktenskap för närvarande aldrig kan

stå under båda föräldrarnas vårdnad och att vid skilsmässa endera av för-

äldrarna får vårdnaden om ett barn, aldrig båda. Även om det i framtiden

blir möjligt att i fall som nu nämnas låta föräldrar tillsammans ha vårdnaden om sina barn, måste det enligt utredningen finnas fall då vårdnaden måste

tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bästa blir då avgörande vid valet mellan föräldrarna men ime vid bestämmandet av att den gemensamma vårdnaden skall upphöra. Visserligen ligger väl bakom lagstiftningens utformning överväganden av vad som i allmänhet kan anses vara bäst för barnen i liknande situationer. Att anse att sådana överväganden uppfyller

ett grundlagskrav på att endast hänsyn till barnens bästa får medföra att vårdnad inte utövas av båda föräldrarna leder emellernid, förklarar utred-

ningen — med hänsyn till det oklara i uttrycket ”barnens bästa” — till att kravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlagsreglering.

Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn bör därför enligt utredningens uppfattning inte föras in i RF.

En tredje rättighet med anknytning till familjen som utredningen har be-

handlat är rätten för föräldrar att bestämma över sina barnsskolundervisning. Denna rättighet sägs ha främst två aspek-

ter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning. dels deras rätt att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning ilivsåskådningsfrågor.

När det gäller den förstnämnda aspekten medger skollagen (1962:319) att

skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet. Förutsättningen härför är att den undervisning som där ges motsvarar den allmänna skolans. Någon rätt till finansiellt understöd från det allmännas sida finns inte i sådant fall. Utredningen anser att det är givet att en grundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina

barns undervisning måste förses med det villkoret att denna undervisning är

sådan att den inte försätter dessa barn i ett sämre läge än andra. Vidare är det enligt utredningen uppenbart att något krav på ekonomiskt bidrag från det all-

männas sida inte bör ställas uppi RF. Med dessa utgångspunkter sägsett grund-

lagsstadgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning få mycket liten betydelse, så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF.

Vad sedan angår föräldrars rätt att bestämma över sina barns undervisning

i livsåskådningsfrågor föreligger enligt skollagen rätt till befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endast om barnet i fråga tillhör ett trossamfund som har regeringens tillstånd att i skolans ställe

ombesörja sådan undervisning. Denna bestämmelse i skollagen har föranlett att Sverige gjort förbehåll vid antagandet av tilläggsprotokoll nr 1 till eu-

ropakonventionen i fråga om artikel 2, som säger att staten skall respektera

föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Utredningen nämner att frågan om befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av riksdagen 1973 och 1974 utan att riksdagen fann anledning till ändring i gällande förhållanden på denna punkt.

Utredningen förklarar att inte heller den anser sig kunna föreslå att RF tar upp någon rätt för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor.

Utredningen nämner att skydd för vad som kan kallas en-

skilds privatliv eler personliga integritet redan nu finns

i betydande utsträckning genom 2 kap. 38 RF som skyddar mot sådana åtvärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång 1 brev-, postoch teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härull kommer det av utredningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering som visserligen främst är avsett att ingå som ett moment I skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskilds personliga integritet. Utredningen har också tagit upp frågan, om RF hörutöver bör innehålla något vtterligare, mera allmän rättsligt skydd mot det allmänna för enskilds privatliv.

Utredningen erinrar om att curopakonventionens artikel 8 föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv och att också den väsuyska grund-

lagen har en allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet. Enligt utredningen är emellertid rättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll uppenbarligen inte lämpliga. Utredningen understryker att begreppet personlig integritet visserligen förekommer i svensk lagstiftning men att det inte har kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen sägs därför framstå som uteslutet. om det utformas som rättsrogel.

Utredningen har dirför försökt att klargöra om det på integritetsskyddets område finns någon del som kan förankras i grundlag. Därvid har utredningen kommit till att en särskild fråga står i förgrunden, nämligen da-

taregistreringen. Utvecklingen på detta område har väckt farhågor och oro

i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av information om enskilda personer.

Utredningen förklarar att den anser det grundväsentligt att de enskilda

människornas integritet skyddas mot de risker som dataregistrering kan innebära. Samtidigt måste dei emellertid beaktas att den enskildes rätt att

bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avviägningen mellan

olika intressen är enligt utredningen i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Det nämns att den centrala lagstiftningen om dataregistrering, datulagen (1973:289), som har kommit till just för att skydda den enskildes integritet, skall bli föremnsål för en allmän översyn enligt beslut av riksdagen

(KU 1975:11. rskr 103). Med hänsyn till detta beslut har utredningen avstått från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gäller datare-

gistrering.

Även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav, anser utredningen att principen, att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, är så grundläggande i en demokrati att den bör komma

till uttryck i grundlagen. När det inte är möjligt att i RF föra in någon

rättsregel härom, anser utredningen att principen skall tas upp i det målsättningsstadgande som utredningen föreslår i I kap. 2 § och som slår fast vissa för medborgarna grundläggande värden. I nämnda paragraf föreskrivs

därför att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat-

och familjeliv skyddas.

Utredningen nämner att bland de ”klassiska” fri- och rättigheterna ingår

också närings- och yrkesfriheten. Utan att någon sådan frihet är nämnd i vare sig 1809 års RF eller nya RF utgår gällande rätt från att

det här i landet i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva

näring och utöva yrke (beträffande utlänningar se lag 1968:555).

Som utredningen påpekar begränsas emellertid denna frihet i betydande mån med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som hir gör sig gällande, t. ex. från säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkter eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som

ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar be-

slutades före den 1 januari 1975 i stor utsträckning av regeringen ensam.

Enligt 8 kap. 3 § RF gäller nu att sådana föreskrifter i princip skall meddelas genom lag. Efter riksdagens bemyndigande enligt 8 kap. 7 5 RF första stycket får i sådana ämnen som där sägs föreskrifter, vilka kan medföra begräns-

ningar i närings- och vyrkesfriheten, också beslutas av regeringen eller enligt 8 kap. 11 % av förvaltningsmyndighet eller kommun. Utredningen förklarar att den inte vill föreslå någon ändring av RF:s regler om normgivningsmakten på detta område och att den därför utgår från att även andra organ än riksdagen meddelar föreskrifter som begränsar närings- och yrkesfriheten.

Utredningen erinrar om att såväl den tingstenska utredningen som författningsutredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om niäringsoch yrkesfrihet. Förslaget från författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och utöva yrke, såvitt annat inte var

särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förstag framfördes den kritiken att skyddet var alltför urholkat eller rentav meningslöst.

Utredningen anser att det idag inte går att i RF föra in ett starkare skvdd

för närings- och yrkesfriheten än det som författningsutredningen föreslog.

Som remisskritiken av detta förslag visar blir ett sådant skydd dåligt och når inte upp till den nivå som RF f. n. föreskriver för fri- och rättigheterna i 2 kap. Utredningen menar därför att närings- och yrkesfriheten inte bör tas upp bland de fri- och rättigheter som grundlagen särskilt skyddar.

11 Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

11.1¶Gällande rätt

Den fri- och rittighersreglering som återfinns i 2 kap. 1-3 §§ omfattar endast svenska medborgare. Däremot gäller ingen sådan begränsning i fråga om rätten till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 §), skyddet mot dödsstraff

och retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. I $ första och tredje styckena RF), rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (8 kap. 15 fjärde stycket RF), skyddet mot tillfälliga domstolar. (11 kap. I $ andra stycket RF) samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande —- dock endast med anledning av brott eller misstanke om brott — (11 kap. 3 X andra

stycket RF). Skyddet mot landsförvisning och mot berövande av medborgarskapet (8 kap. I $ andra stycket RF) gäller endast svenska medborgare. Påpekas bör att det principiella lagkravet i 8 kap. 2 och 3 §§ RF gäller oavsett nationalitet. Enligt 8 kap. 7 § RF kan riksdagen emellertid bemyndiga

regeringen att meddela föreskrifter om bl. a. utlännings vistelse i riket. Av

vad som nyss har sagts följer att det förbud mot delegering av rätt att meddela föreskrifter inskränkande fri- och rättigheterna i 2 kap. 1-3 SS RF

som finns i 8 kap. 7 5 tredje stycket RF endast avser svenska medborgare.

Riksdagen kan alltså inom ramen för övriga bestämmelser i 8 kap. RF bemyndiga regeringen att meddela sådana inskränkande föreskrifter om de gäller endast utlänningar.

11.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar inledningsvis att frågan om utlänningar, dvs. personer som saknar svenskt medborgarskap, kan beredas ett skydd i grundlag enligt direktiven har varit en viktig fråga för utredningen.

Det erinras om att anledningen till att något grundlagsskydd för utlänningar inte togs upp i regeringens förslag till RF i korthet var att ett sådant skydd tedde sig ofullkomligt med tanke på att utlänningar inte har en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet. Vidare pekades det i propositionen på vissa särskilda punkter där skyddet för utlänningars fri- och rättigheter

enligt vanlig lag skilde sig från motsvarande skydd för svenska medborgare.

I stället borde man enligt departementschefen genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska medborgare.

De synpunkter som i grundlagspropositionen anlades på frågan om grundlagsskydd för utlänningar har enligt utredningen alltjämt giltighet. Någon ovillkorlig rätt för utlänningar att få vistas i Sverige kan inte gälla. Inte ens för politiska flyktingar finns någon undantagslös och fullt ut gällande rätt till asyl här i lande. I så måtto blir, som det anfördes i propositionen, ett grundlagsskydd ofu'lkomligt. Å andra sidan menar utredningen att åt-

skilliga skäl talar för att utlänningar bereds ett skydd genom grundlagen.

Utredningen pekar sålunda på att det faktiskt förhåller sig så att utlänning-

ar i stor utsträckning åtnjuter samma skydd som det svenska medborgare tillförsäkras i RF. Att grundlagen inte anger att så är fallet kan därför sägas ge en väl så oriktig bild av det verkliga förhållandet som en grundlagsregel, som, i likhet med vad författningsutredningen föreslog, i princip jämställer utlänningar med svenska medborgare.

Utredningen hänvisar också till det arbete som pågår att stärka utlänning-

ars ställning här i landet och påpekar härvid att målen för det allmännas invandrar- och minoritetspolitik har formulerats med utgångspunkt i begreppen jämlikhet, valfrihet och samverkan (prop. 1975:26 s. 60). I det första ligger främst att invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Det andra målet innebär frihet för

invandrare att välja kulturell identitet. Det tredje målet innefattar bl. a. att invandrarnas politiska rättigheter skall vidgas. I anslutning till det sist nämn-

da visar utredningen på införandet av kommunal rösträtt och valbarhet

för invandrare. Utredningen pekar i sammanhanget vidare på översynen

av utlänningslagstiftningen avseende bl.a. politiskt flyktingskap (SOU

1972:84) och frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds In 1972:20).

Slutligen erinras om att europakonventionen ålägger Sverige att ge utlänningar, som befinner sig här i landet. samma skydd som svenska med-

borgare utom i fråga om politisk verksamhet (artikel 16) och i fråga om

rätten att vistas i vårt land (artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 4).

Med hänsyn till det anförda har utredningen funnit att övervägande skäl talar för att i RF ta in ett grundlagsskydd för utlänningar, vilket bör utformas

som en särskild paragraf.i 2 kap. RF.

När det gäller utformningen av det skydd, som bör föras in i RF. måste enligt utredningen det kravet ställas att skyddet dels blir så starkt och omfattande som är görligt med hänsyn till gällande rätt, dels ger en så rättvisande bild av utlänningars fri- och rättigheter i Sverige som är möjligt. Dessa synpunkter sägs leda till att en grundlagsbestämmelse om skydd för utlänningar måste ges en utförlig avfattning. En sådan regel som den författningsutredningen föreslog anser utredningen inte vara lämplig.

Utredningen erinrar om att RF f.n. ger utlänningar samma skydd som svenska medborgare i fråga om rätt till fackliga stridsåtgärder, skydd mot

dödsstraff. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning, rätt till ersättning vid

expropriation och annat sådant förfogande, skydd mot tillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning såvitt gäller straffrättsliga och straffproces-

suella frihetsberövanden. Såvitt gäller de fri- och rättigheter som utredningen föreslår införda i RF sägs utlänningar utan vidare kunna jämställas med svenska medborgare

i fråga om skydd mot tvång att delta i möte eller demonstration eller annan

opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 3 andra stycket i utredningens förslag), likaså i fråga

om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt medicinsk påverkan som syftar

till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 35). Det av utredningen föreslagna skyddet mot diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 §§) bör givetvis

gälla fullt ut i fråga om utlänningar. När det sedan gäller de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna, alltså rörel-

sefriheten, skyddet mot kroppsligt ingrepp i allmänhet. mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätten till förtrolig kommunikation, skiljer sig det föreslagna skyddet för utlänningar från det för

svenska medborgare. Den särskilda utlänningslagstiftningen innehåller nämligen åtskilliga inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Aven om man

skulle slopa de bestämmelser om särskilda tvångsmedel som finns intagna

i lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd

med internationell bakgrund, måste utredningen ändock utgå från att möj-

lighet till vissa inskränkningar kommer att behövas även framdeles. Därför måste RF tillåta att full likställighet inte råder mellan utfänningar och svens-

ka medborgare i fråga om de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna.

Enligt nuvarande reglering i RF får inskränkningar i utlänningars ”kropps-

liga” fri- och rättigheter ske genom lag eller genom annan föreskrift med stöd av riksdagens bemyndigande. Utredningen har undersökt om det är möjligt att låta RF medge sådana inskränkningar endast om de föreskrivs

genom lag. I de allra flesta fallen gäller en sådan regel redan nu. Undantag finns i fråga om rörelsefriheten. Utredningen påpekar att det viktigaste angår

andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden. Beträffande des-

sa inskränkningar tillåter utlänningslagstiftningen att de föreskrivs i förordning. Någon ändring på denna punkt sägs inte vara möjlig. Utredningen hänvisar som exempel till bestämmelserna om skyddsområden av betydelse för försvaret. När det däremot gäller frihetsberövanden, föreligger, säger utredningen, endast ett undantag från principen om lagstöd, nämligen det att regeringen även vid andra utomordentliga förhållanden än sådana som avses I 13 kap. RF får meddela föreskrifter om internering av utlänningar. Utredningen förutsätter att denna bestämmelse genom lagändring blir tilllämplig endast i sådana fall att det enligt 13 kap. RF är möjligt för regeringen att få befogenhet till fri- och rättighetsinskränkande normgivning.

Beträffande den särskilda rättssäkerhetsgaranti, som utgörs av prövning

av domstol (eller därmed jämställd nämnd) i fråga om frihetsberövande,

erinrar utredningen att gällande utlänningslagstiftning inte alltid föreskriver

sådan prövning av frihetsberövande, som inte sker med anledning av brott eller misstanke om brott. Utredningen anser inte att det finns förutsättningar

för att i RF föra in en generell rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden för utlänningar utan föreslår i stället att det i RF slås fast att undantag

från principen om domstols- eller nämndprövning av nu angivna slags frihetsberövanden får föreskrivas endast i lag.

När det gäller de ”andliga” fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse

(utredningen bortser i sammanhanget från massmedielagstiftningen) sägs

läget vara komplicerat. Utlänningslagstiftningen innebär att inskränkningar

och villkor får föreskrivas för utlännings vistelse här i landet. Formellt finns inget hinder mot att sådana föreskrifter inskränker också ”andliga” fri- och rättigheter. I praktiken har emellertid denna befogenhet utnyttjats endast

för sådana inskränkningar I utlänningars rörelsefrihet som anmälningsplikt och föreskrift om vistelseort och liknande. Utredningen nämner att förslag har lagts fram om att enbart dylika inskränkningar skall få beslutas och

förklarar att den utgår från att detta förslag genomförs. Den särskilda be-

fogenhet. som regeringen har att vid utomordentliga förhållanden utfärda särskilda föreskrifter för utlännings uppehåll i Sverige, bör genom lagändring

bli tillämplig endast i ligen, som avses i 13 kap. RF. och utgör därför inte

heller något problem. Utredningen nämner vidare bestämmelserna i reli-

gionsfrihetslagen (1951:680) om kloster, där tillståndskravet ansetts skola

motverka att utlänningar bildar kloster i Sverige, samt om medlemskap i svenska kyrkan. Som redovisats i avsnitt 5.2.1 utgår utredningen från att klosterbestämmelsen kommer att försvinna. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan tillhör de kyrka-stat-frågor som utredningen över huvud inte tagit upp till behandling.

Det som nu sagts ger enligt utredningen vid handen att det skulle finnas goda möjligheter att likställa utlänning med svensk medborgare i fråga om

de ”andliga” fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse. Bilden sägs emel-

lertid kompliceras av den omständigheten att regeringen med stöd av 34 X

utlänningslagen får besluta om s. k. politisk utvisning av utlänning. Sådan

utvisning kan — åtminstone teoretiskt (utvisningsmöjligheten har enligt utredningen inte tillämpats utan får anses väsentligen ha ”beredskapskarak-

tär”) — komma i fråga därför att utlänning utövat 1. ex. sin yttrandefrihet

på ett sådant sätt att paragrafen blir tillämplig utan att det är fråga om ett yttrande för vilket en svensk medborgare skulle kunna bli föremål för ett ingripande. Och även om regeringen i ett sådant fall inte beslutar utvisning utan endast föreskriver villkor för utlänningens vistelse här i landet. vilka inskränker hans rörelsefrihet, får ett dvlikt ingrepp i hans personliga förhållanden anses innebära en begräsning av hans vttrandefrihet. Det kan därför enligt utredningen på goda grunder hävdas att reglerna om politisk

utvisning —- även om de som föreslagits får ett mera begränsat tillämp-

ningsområde — utgör undantag från huvudregeln att utlänning är likställd

med svensk medborgare i fråga om de ”andliga” fri- och rättigheterna. Utredningen anser därför att RF måste tillåta avi det för utlänning i lag.

men endast I lag, särskilt får föreskrivas inskränkningar i de ”andliga” fri-

och rättigheterna i ”postitiv” bemärkelse. När det gäller de ”negativa” opinionsfriheterna sägs den ”negativa” yttrandefriheten vålla en särskild svårighet. I eu ärende om politisk asyl

måste utlänning kunna tillfrågas om sin politiska uppfattning. Vägrar han att Svara på en sådan fråga riskerar han att han inte blir betraktad som

politisk flykting och måste kanske lämna Sverige. Det kan därför sägas

att en utlänning i ett dylikt fall tvingas ge sin politiska åskådning till känna.

Utredningen förklarar att denna inskränkning i hans ”negativa” yttrandefrihet givetvis måste bestå — att bestämmelserna om asyl finns är ju i ut-

länningens eget intresse. Beträffande övriga ”negativa” opinionsfriheter råder däremot i vanlig lagstiftning full likställdhet mellan utlänning och svensk

medborgare. Utredningen föreslår därför i fråga om de ”negativa” opinions-

friheterna att utlänningar enligt RF skall vara helt likställda med svenska

medborgare utom såvitt gäller den ”negativa” yttrandefriheten, för vilken RF bör tillåta undantag från likabehandlingsprincipen, men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

Utredningen framhåller att utlänningar inte kan likställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot åsiktsregistrering, eftersom utlänningar

enligt bestämmelser i gällande rätt får registreras enbart på grund av att de tillhör eller sympatiserar med organisation eller grupp som kan befaras häri landet eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel.

När det gäller skydd mot hemliga rättegångar, alltså principen om dom-

stolsförhandlings offentlighet, gäller enligt utlänningstlagen och lagen

(1957:668) om utlämning för brott, att förhandling vid domstol kan hållas

inom stängda dörrar i vissa särskilt angivna fall (31 och 43 §§ resp. 193)

utöver vad som är föreskrivet på annat håll. Dessa lagar är inte tillämpliga

på svenska medborgare. Utlänningar är således inte helt likställda med svenska medborgare i fråga om skydd mot icke offentliga domstolsförhandlingar. Utredningen föreslår därför att undantag från likställighetsprincipen får ske

men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

I fråga om det särskilda skydd för åsiktsfriheten, som ligger i utredningens förslag om förbud mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart på grund av politisk, religiös elter annan åskådning, kan utlänning enligt utredningen inte helt likställas med svensk medborgare, eftersom utlännings politiska åskådning kan föranleda särbehandling enligt reglerna om politisk utvisning. RF måste därför tillåta att undantag föreskrivs i lag.

Beträffande upphovsmäns rätt till sina verk är tillämpningsområdet för

de upphovsrättsliga lagarna delvis beroende av upphovsmans anknytning till Sverige. Det omfattar nämligen verk av den som är svensk medborgare eller har sin vanliga hemvist i Sverige. För utlänningar ställs därmed upp

ett krav på hemvist här som inte gäller för svenskar. RF måste alltså tillåta

att undantag görs i lag från likställdhetsprincipen.

Utredningen förklarar att den har övervägt frågan om RF bör innehålla en bestämmelse om rätt för politiska flyktingar till asyl här i landet. Eftersom det i mycket begränsade undantagsfall enligt gällande utlänningslagstiftning är möjligt att vägra en flykting asyl säger utredningen att den funnit att ett grundlagsstadgande om asyl kan utformas efter endera av två modeller. Antingen blir bestämmelsen mycket utförlig men innehåller ändock många

oklara begrepp (jfr 53 och 54 §§ utlänningslagen). Eller också får den närmast

målsättningskaraktär (fr 2 X utlänningslagen). Ingetdera är enligt utredningen lämpligt — beträffande det sist nämnda alternativet framhåller utredningen särskilt att en sådan bestämmelse skulle ge en missvisande bild av svensk flyktingpolitik och vålla osäkerhet och oklarhet för de flyktingar som finns där.

Utredningen pekar slutligen på att det programstadgande som utredningen föreslår (1 kap. 2 §) också avser utlänningar här i landet. Av betydelse särskilt för dessa är målsättningen att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Härigenom sägs också det tidigare angivna andra målet för svensk invandrar- och minoritetspolitik ha kommit till uttryck i RF.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså följande beträffande ut-

länningars fri- och rättigheter. En särskild ”katalog” över utlänningars frioch rättigheter skrivs in i 2 kap. RF.

Utlänning här i riket blir helt likställd med svensk medborgare i fråga

om skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 § andra stycket i utredningens förslag), skydd mot döds-

straff, tortyr eller kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 4 och 5 Sö), skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 §), rätt till ersättning vid

expropriation och annat sådant förfogande (2 kap. 10 §), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 § första stycket), rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap. 168 första stycket), skydd mot diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 §§) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 195).

Med endast de undantag som särskilt föreskrivs i lag blir utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om yttrandefrihet. rätt till information. mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 kap. 2 §), skydd mot tvång att ge till känna politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 3 §). skydd mot frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 9, skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 2 kap. 4 och 5 §§. mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap. 8 I), skydd mot hemliga rättegångar (2 kap. 11 § andra stycket). skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 § andra stycket) samt rätt till domstolsprövning av frihetsberövande som sker av annan anledning än brott eller misstanke om brott (2 kap. 16 § andra stycket) samt upphovsmäns rätt till sina verk (2 kap. 205).

Grundlagsskydd för utlänningar införs inte i fråga om förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 § tredje stycket), förbud mot landsförvisning eller mot annat hinder för inresa i landet (2 kap. 6 X första stycket) eller skydd mot

mindre långtgående inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande (in-

går i 2 kap. 7 §) och naturligtvis inte i fråga om skydd mot förlust av svenskt

medborgarskap (2 kap. 6 § andra stycket).

12 Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till inter-

nationellt organ

12.1¶Gällande rätt

Bestämmelserna i 10 kap. 5 § första stycket RF innebär att beslutanderätt, som enligt RF tillkomrner något där angivet organ, I viss utsträckning och

i särskild ordning kan överlåtas till mellanfolkliga organisationer av visst slag. Det föreskrivs där att beslutanderätt, som enligt RF tillkommer riks-

dagen, regeringen eller annat i RF angivet organ och ej avser fråga om

stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning

kan överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken

riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan

överlåelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning inte kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjär-

dedelar av ledamöterna förenar sig.

Den inskränkning som ligger i att kompetens får överlåtas endast i begränsad omfattning innebär enligt ett uttalande i förarbetena (prop. 1964:140 s. 134) att sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt inte kan överlåtas vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

12.2¶Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar att de nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 § första

stycket RF för fri- och rättigheternas del innebär att befogenhet att fatta sådana normbeslut som har undandragits den vanlige lagstiftarens kompetens genom undantagslösa rättighetsregler inte kan överlåtas. Hit hör för

närvarande bl. a. kompetens att besluta föreskrifter om dödsstraff och om

landsförvisning av svensk medborgare. Inte heller i övrigt kan en mellanfolklig organisation ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än den vanlige svenske lagstiftaren har. Om den senares möjligheter att inskränka en viss rättighet begränsas. t. ex. genom krav på att inskränkningarna måste

tillgodose särskilt angivna ändamål för att vara tillåtna, gäller motsvarande

begränsning i fråga om Överlåtelse av normgivningskompetens. I övrigt innebär 10 kap. 5 X första stycket RF f.n. inga andra spärrar mot överlåtelse av kompetens att besluta rättighetsinskränkande föreskrifter än som ligger

i kraven på särskild beslutsordning och på att överlåtelse skall vara av be-

gränsad omfattning.

Utredningen förklarar att de hinder mot att överlåta befogenhet att begränsa fri- och rättigheterna som nu har nämnts enligt dess uppfattning inte är tillräckliga. Sådan överlåtelse bör över huvud taget inte vara möjlig.

Utredningen finner därför angeläget att bestämmelserna i 10 kap. 5 § första

stycket RF kompletteras med en föreskrift av denna innebörd.

13 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

13.1 Gällande rätt

I 13 kap. RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig, krigs-

fara och vissa liknande situationer. Dessa innebär att regeringen i vissa

fall antingen direkt med stöd av RE eller på grundval av riksdagens bemyndigande har en mera vidsträckt normgivningsmakt än i andra, normala situationer.

I 13 kap. 5§ RF behandlas det fallet att varken riksdagen eller krigs-

delegationen kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. I så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det

behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Enligt 13 kap. 65 RF kan riksdagen (krigsdelegationen) genom lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala

fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden

som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även ictt annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande,

nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen erfordras att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I lag med bemyndigande som nu har sagts skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

I både 13 kap. 5 och 6 §§ RF finns den begränsningen i regeringens normgivningsbefogenhet att den inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag.

13.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis att den har funnit det naturligt att undersöka om grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna kan förstärkas också vid krig, krigsfara och liknande situationer.

Utredningen framhåller att de fri- och rättigheter som får begränsas endast efter ändring av själva RF inte kan inskränkas av regeringen när denna på grund av bestämmelserna i 13 kap. 5 eller 6 § RF utövar normgivningskompetens som annars tillkommer riksdagen ensam, eftersom regeringen

6 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

aldrig får ändra grundlag. De fri- och rättigheter, som får begränsas i normala situationer, får däremot inskränkas också genom föreskrift som regeringen meddelar i enlighet med bestämmelserna i de nu nämnda grundlagsstad-

gandena. Principen att endast riksdagen får meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna gäller alltså inte i de situationer som dessa be-

stiämmelser i RF avser. Utredningen understryker dock att riksdagen skall

ge ett bemyndigande till regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna. utom i det undantagsfallet att riks-

dagen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig.

Utredningen påpekar att bestämmelserna i 13 kap. 6 § RF ger grundlags-

stöd för de redan i fredstid stiftade s. k. fullmaktslagarna. Bland dessa nämner utredningen allmänna Tförfogandelagen (1954:279), allmänna ransonerings-

lagen (1954:280) och allmänna tjänstepliktslagen (1959:83) samt påpekar att de två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen att sätta i kraft föreskrifter i resp lag om husrannsakan eller liknande intrång, medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten.

Utredningen framhåller att det även i andra lagar finns bestämmelser

av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 2 8 lagen (1956:618) om allmänna sammankomster att förordna att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del av län, om det är påkallat med hänsyn ull krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Föreskrifter om bortflyttnings- eller inflyttningsförbud får regeringen meddela med stöd av 37 § civilförsvarslagen (1960:74), om landet är i krig eller krigs-

fara. I dylikt fall eller under andra utomordentliga förhållanden får före-

skrifter som begränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen, såsom i fråga om avspärrning enligt 30 § smittskyddslapen (1968:231) och beträffande omhändertagande av utlänningar enligt 70 § utlänningslagen (1954:193). Vidare erinras om s. k. trafikmedelsövervakning, dvs. post- och telecensur, som förekom i Sverige under andra världskriget och som har föreslagits bli föremål för fullmaktslagstiftning (se bl. a. remissyttrande i JO 1975 s. 498), varigenom yttrandefriheten, rätten till information och rätten tll förtrolig kommunikation begränsas.

Utredningen förklarar att den nu återgivna redogörelsen för fullmakts-

lagstiftningen visaratt det inte är möjligt att låta RF medge fri- och rättighetsinskränkningar endast under samma förutsättningar vid krig och krigsfara som i andra, normala situationer. Vad utredningen har övervägt är därför om de materiella begränsningar av normgivningsmakten som utredningen föreslår för normala situationer skall gälla också vid krig och krigsfara.

Såvitt gäller de fri- och rättigheter som över huvud taget får begränsas

utan föregående grundlagsändring påpekar utredningen att det materiella skyddet för det flertal av fri- och rättigheterna som har störst betydelse består av att begränsning dels inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som föranlevt

föreskrifterna, dels aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot

den fria åsiktsbildningen. dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidare gäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön också i fråga om rättighetsinskränkning. För yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten föreslås som tidigare har nämnis dessutom att begränsning får ske i stort sett endast för vissa angivna ändamål.

Utredningen anser att de allmänna materiella begränsningar i normgivningsmakten som nu har nämnts bör vara tillämpliga även vid krig och krigsfara, eftersom det är särskilt i dylika situationer som ett sådant grundlagsskydd är av vikt. Också de särskilda materiella inskränkningsbegränsningar som föreslås beträffande opinionsfriheterna bör enligt utredningens uppfattning gälla

vid krig och krigsfara. Utredningen påpekar att sådana ändamål som rikets sä-

kerhet och folkförsöriningen givetvis får en ökad betydelse vid krig och krigsfara. Även om inskränkningsändamålen har utformats efter det behov som finns

i normala situationer. menar utredningen att inget hindrar att de får gälla också

vid krig och krigsfara.

Utredningen föreslår alltså att samma materiella begränsningar i norm-

givningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som i normala situationer.

Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såväl när riksdagen enligt 13 kap. 6 § RF bemyndigar regeringen att begränsa fri- och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap. 5 § RF beslutar sådana inskränkningar. Med den utformning av 2 kap. RF som utredningen föreslår krävs inte

någon ändring av 13 kap. 5 och 6 §§ RF. Au riksdagen och regeringen, om annat inte anges särskilt, blir bundna av bestämmelserna i 2 kap. är nämligen självklart.

14¶Föredraganden

14.1 Allmänna synpunkter

En omfattande frihet för den enskilde medborgaren att på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen är en nödvändig förutsättning för att ett styrelseskick skall kunna kallas demokratiskt. Sedan längre ger också den svenska rättsordningen samhällsmedlemmarna vidsträckta möjligheter att, utan risk för ingripanden från myndigheternas sida, uttala sina åsikter i olika frågor, delta i demonstrationer och möten, bilda föreningar etc. Ett annat oundgängligt inslag i ett demokratiskt samhällssystem är ett starkt skydd för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet.

Även i detta hänseende uppfyller den svenska lagstiftningen högt ställda

krav.

Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar är det nuvarande tillståndet resultatet av en utveckling utanför grund-

lagens ram. De rättigheter som medborgaren i dag åtnjuter har vuxit fram i den vanliga lagstiftningen och har nära samband med vårt samhälles om-

vandling till en parlamentarisk demokrati. Frågan om grundlagsskydd för

fri- och rättigheterna har emellertid diskuterats sedan lång tid tillbaka. Det

första resultatet av det lagstiftningsarbete på området som påbörjades redan

i slutet av 1930-talet är fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform (RF). Denna reglering innebär att vissa rättigheter bereds ett absolut skydd;

de kan inte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga rättigheter

skyddas genom att grundlagen fastslår deras existens samt anger att de

inte får begränsas på annat sätt än av riksdagen genom lagstiftning.

Det bör i sammanhanget erinras om att de grundläggande fri- och rättigheterna skyddas också genom olika internationella överenskommelser till vilka Sverige har anslutit sig. Här kan särskilt nämnas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen) jämte tilläggsprotokoll, den curopeiska sociala stadgan samt de två internationella konventionerna om medborgerliga och politiska resp. ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FN-konventionerna).

Det torde råda allmän enighet om att det starkaste skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna utgörs av ett aktivt demokratiskt medvetande

hos medborgarna. Detta förhållande hindrar emellertid inte att det ligger ett betydande värde i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlagen. Genom att de ges denna framskjutna placering i rättsordningen markeras deras centrala betydelse för det demokratiska styrelseskicket. Medborgarna och samhillets organ erinras av grundlagen om vikten av att fri- och rättigheterna vidmakthålls.

Rättighetsregler av de: slag som man möter i 1974 års RF är emellertid

betydelsefulla också på annat sätt än genom sina psykologiska och politiska verkningar. Bestämmelserna i 2 kap. RF innebär i fråga om huvuddelen av de rättigheter som anges där — 1. ex. yttrandefriheten, rätten till infor-

mation, föreningsfriheten, rörelsefriheten — att dessa för första gången kom-

mer till positivt uttryck i den svenska rättsordningen. Det framgår efter

nya RF:s tillkomst direkt av grundlagen vad som skall gälla i den mån

särskilda lagbestämmelser saknas. Vidare innebär kravet på lagform för begränsningar av fri- och rättigheterna ett viktigt skydd. Till följd av detta krav kommer alla ifrågasatta rättighetsbegriänsningar att bli föremål för den

grundliga genomlysning och den debatt inom och utanför riksdagen som sammanhänger med lagstiftningsproceduren. Fri- och rättighetsutredningen föreslår att man nu skall ytterligare förstärka

grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna genom att dels utvidga det skyddade området, dels ställa upp olika slag av hinder för riks-

dagens möjligheter att besluta rättighetsbegränsande lagar.

Den hittillsvarande utvecklingen i vårt land på fri- och rättighetsområdet visar att det knappast är erforderligt med en förstärkning av rättighetsskyddet

för normala förhållanden. Att riksdagen i tider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstår som höggradigt osannolikt.

Som utredningen framhåller måste man emellertid räkna med möjligheten att den demokratiska samhällsordningen kan komma att hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller, t. ex. i tider av krigsfara, utsättas för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana lägen som

ett förstärkt grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kan vara en värdefull

tillgång. En grundlagsreglering som drar upp gränser för möjligheterna att besluta rättighetsinskränkande lagar har vidare den rent pedagogiska förtjänsten att den på ett tydligare sätt än de nuvarande grundlagsreglerna klargör rättighetsregleringens roll i rättsordningen och arten av de avvägningar mellan motstående intressen som måste göras på området. Den kommer därigenom att ge en riktigare bild av den enskildes rättsställning än

vad RF f.n. gör. Jag anser av nu angivna skäl, i likhet med utredningen och en så gott

som enhällig remissopinion, att det är en angelägen uppgift att utvidga

och förstärka grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Utredningen har övervägt möjligheterna att utforma rättighetsskyddet på sådant sätt att det direkt anknyter grundlagens regler till de internationella fri-och rättighetskonventionerna. Den har

emellertid förkastat denna lösning. Som skäl för sin ståndpunkt åberopar utredningen bl. a. att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga samt bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Den övervägande delen av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har anslutit sig till utredningens uppfattning.

Också jag finner utredningens ståndpunkt välmotiverad. Även om den föreslagna rättighetsregleringen sålunda har utformats utan

direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter ansluter den sig i sakligt hänseende nära till dessas innehåll. Som utredningen framhållerär det föreslagna skyddet för opinionsfriheterna i själv verket på flera punkter betydligt

starkare än konventionsskyddet och i övrigt åtminstone likvärdigt med detta.

Den riättighetsreglering som har föreslagits av utredningen kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Dels innehåller förslaget materiella rättighets-

regler, dvs. föreskrifter som beskriver rättigheterna och på olika sätt begränsar

de offentliga organens möjligheter att göra ingrepp i dessa. Dels finner man regler om hur kontrollen skall ske av att rättighetsreglerna efterlevs. Det är uppenbart att man måste ställa samman dessa två moment i regleringen

för att få en uppfattning om vad det föreslagna rättighetsskyddet innebär.

Jag finner det emellertid lämpligast att diskutera dem vart och ett för sig.

Det materiella skydd som utredningen föreslår avser i allmänhet endast den enskildes relation till den offentliga makten, inte förhållandet en-

skilda emellan. Utredningen åberopar åtskilliga omständigheter till stöd för

denna begränsning. Den påpekar bl. a. att ett rättighetsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren. riksdagen, måste ges i en form som binder denna. nämligen i grundlag, medan det däremot för att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med

vanlig lag. Härtill kommer enligt utredningen att det inte är praktiskt möjligt att låta rättighetsskyddet generellt avse också förhållandet mellan enskilda inbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat ange

vilka rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och

vilka rättsverkningar som är knutna till överträdelser av förbuden. Utredningen pekar också på de problem som en grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för civilrättens del. Utredningen nämner här bl. a. de konflikter som kan uppkomma mellan grundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals- och egen-

domsrättens områden.

Utredningens ställningstagande att i huvudsak begränsa grundlagsregleringen till att avse förhållandet mellan den enskilde och det allmänna har av de flesta remissinstanser lämnats utan kommentar. I ett par yttranden

hävdas att en generell reglering är möjlig också i fråga om förhållandet

enskilda emellan. Andra instanser anser att grundlagen beträffande vissa

särskilda frågor skall innehålla regler som gäller också för enskildas inbördes

relationer. Utredningens ståndpunkt godtas däremot uttryckligen av bl. a. Svea hovrätt och de juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala och Lund.

För egen del finner jag utredningens ställningstagande väl underbyggt. Det är uppenbarligen inte praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna

ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda, och det föreligger i de allra flesta fall inte heller något behov av ett sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningen får anses vara helt tillräckliga.

Jag föreslår därför i likhet med utredningen att skyddet i huvudsak skall gälla bara gentemot det allmänna. Jag återkommer till innebörden av uttrycket ”det allmänna” i specialmotiveringen under rubriken till 2 kap. Jag vill här bara nämna att jag liksom utredningen använder detta uttryck för att beteckna dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande. offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer.

Som jag redan har nämnt innebär utredningens förslag till materiellt rättighetsskydd dels att det grundlagsskyddade området utvidgas i förhållande till gällande rätt. dels att vissa gränser dras för lagstiftarens möjligheter

att besluta rättighetsbegränsande föreskrifter. Utvidgningen av det grundlagsreglerade området sker bl. a. genom att de

sociala rättigheterna förs in i RF genom stadganden av programmatisk ka-

raktär. Vidare föreslås att det rättsligt verkande skyddet skall omfatta flera nya rättigheter. Bland dessa finner man skydd mot tvång att delta i möte,

demonstration eller annan opinionsyttring samt skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning. Förslaget in-

nehåller vidare regler om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medi-

cinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Andra nya

rättighetsregler avser domstolsoffentlighet samt upphovsrätt för författare,

konstnärer och andra upphovsmän. Förslaget innehåller slutligen också för

lagstiftaren bindande förbud mot åsikts-, ras- och könsdiskriminering.

I detta sammanhang kan också nämnas att vissa av de rättigheter som

redan nu finns fastslagna i RF har fått sin omfattning vidgad eller bättre preciserad. I huvudsak överensstämmer emellertid rättighetsbeskrivningarna med de nuvarande.

Förstärkningen av grundlagsskyddet har delvis skett genom att kretsen av absoluta fri- och rättigheter har utökats. Här har tillkommit skyddet

mot tvång att ge till känna åskådning, skyddet mot tvång att delta i möte, demonstration etc., skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund, politisk

sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning samt skyddet

mot politisk åsiktsregistrering utan samtycke. Till samma grupp hör förbu-

den mot tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden samt förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering.

Skyddet för de begränsningsbara rättigheterna — bl. a. opinionsfriheterna och rörelsefriheten — har förstärkts på flera olika sätt. För det första gäller

alt ingen rättighet får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begräns-

ningen. För det andra får en begränsning aldrig sträcka sig så långt att

den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vid sidan av dessa två allmänna begränsningsramar kan ställas

det tidigare nämnda förbudet mot åsiktsdiskriminering, vilket innebär att ingen fri- och rättighet får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning. I fråga om yttrandefriheten, rätten till information,

mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten kompletteras de allmänna skyddsreglerna med bestämmelser som innebär att begränsning

endast får ske för att tillgodose kvalificerade, till stor del särskilt angivna intressen. Därjämte föreskrivs att lagstiftaren särskilt skall beakta vikten

av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa. fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Utredningens förslag innebär vidare att den skyddade personkretsen utvidgas till att omfatta också utlänningar här i riket. I betydande utsträckning

skall dessa åtnjuta samma skydd som svenska medborgare. I övrigt föreslås i de flesta fall att utlänning skall vara jämställd med svensk medborgare

om annat inte föreskrivs i lag.

Utredningens förslag till materiellt rättighetsskydd har i huvudsak fått

ett mycket positivt mottagande av remissinstanserna. Urvalet och beskrivningen av rättigheter godtas sålunda i allt väsentligt liksom uppdelningen i absoluta och begränsningsbara rättigheter. Också utredningens metod för förstärkning av skyddet för de begränsningsbara rättigheterna har allmänt accepterats.

"Tlikhet med remissinstanserna anser jag att utredningens förslag till mate-

riella skyddsregler fyller högt ställda anspråk både i sak och formellt. Utredningen har enligt min mening lyckats mycket väl med den synnerligen

besvärliga uppgiften att omgärda fri- och rättigheterna med ett verksamt skydd utan att lägga hinder i vägen t. ex. för önskvärd reformverksamhet på de sociala och ekonomiska områdena. Jag förordar att det materiella rättighetsskyddet i allt väsentligt utformas i enlighet med utredningens för-

slag. De ändringar som jag kommer att föreslå i det följande är så gott

som uteslutande av lagteknisk eller redaktionell natur.

Man har inom utredningen diskuterat frågan huruvida de materiella skyddsregler som har nämnts i det föregående skall kombineras med ett krav på kvalificerad majoritet för lagbeslut som innebär begränsning av vissa av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna, bl. a. opinionsfriheterna.

Utredningens överväganden i denna fråga får ses mot bakgrund av den ma-

joritetsprincip som är grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Utredningen beskriver denna princip så att majoriteten — enkelt flertal — inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna,

fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna sam hället. Majoritetsprin-

cipens grundläggande betydelse för den politiska demokratin har som utredningen framhåller understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer. En rättighetsreglering måste utformas så att inte politisk makt förs över från riksdagsmajoriteten till olika riksdagsminoriteter.

Med utgångspunkt i detta grundläggande ställningstagande konstaterar

utredningen inledningsvis att det från principiella utgångspunkter inte är möjligt att tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lagstiftningsarbetet ställer krav på kvalificerad majortiet för beslut av riksdagen. Utredningen påpekar vidare att de principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majoritet är giltiga även om metoden reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. En rittighetsinskränkning kan nämligen ingå som en del i ett större förslag som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Som exempel på en sådan situation nämns att det i samband med en reform som rör

näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner kan visa sig nödvändigt

alt besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall

administrera reformen. Det kan enligt utredningen inte vara rimligt att i

ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för att reformen skall kunna genomföras. Utredningen påpekar slutligen att ett krav på kvalificerad ma-

joritet inte än någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom

den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter.

Utredningens ståndpunkt i denna fråga har lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Endast från några få håll framförs krav på

något slag av ordning med kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsande

lagbeslut.

Den principiella karaktären hos en skyddsreglering som kräver kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsningar är i viss utsträckning beroende av om ett sådant krav används som enda skyddsmetod eller om det - som nu närmast är aktuellt — kombineras med andra former av rättighetsskydd. I det förra fallet innebär ett krav på kvalificerad majoritet att man avstår från att styra riksdagens handlande genom uttryckliga grundlagsdirektiv

om lagstiftningens innehåll och i stället förlitar sig på att olika riksdags-

minoriteters goda omdöme skall leda till tillfredsställande beslut i de enskilda lagstiftningsärendena. Om grundlagen däremot innehåller regler som i mate-

riellt hänseende begränsar riksdagens möjligheter att stifta lag och samtidigt

föreskrifter om kvalificerad majoritet innebär detta att minoriteten kan motivera ett underkännande av ett majoritetsförslag med påståendet att förslaget är grundlagsstridigt. Minoriteten får således här möjlighet att framträda som innehavare av en befogenhet att kontrollera det grundlagsenliga i de beslut som majoriteten vill fatta.

För egen del anser jag starka principiella skäl tala mot ett system som

innebär att riksdagsminoriteter av oförutsebar och skiftande sammansättning

kan framträda med anspråk att kontrollera det grundlagsenliga i riksdags-

majoritetens handlande. Det bör enligt min uppfattning aldrig få råda någon

tvekan om att den auktoritativa grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar lag ankommer på riksdagens majoritet.

Mot en ordning med kvalificerad majoritet kan vidare göras vissa invändningar som äger giltighet oavsett om en sådan skyddsmetod används ensam eller i förening med andra former för rättighetsskydd. Man kan här först och främst peka på den av utredningen nämnda risken för att ett

krav på kvalificerad majoritet i vissa fall ger olika minoriteter ett otillbörligt

inflytande över beslutsprocessen i frågor som i själva verket inte har med fri- och rättigheterna att göra. En ordning med kvalificerad majoritet medför vidare olika praktiska problem i fråga om riksdagsproceduren. Man kan för att bara ta ett exempel nämna de svårigheter som uppkommer om alla riksdagsledamöter är ense om att gällande rättsläge i en viss fråga är sämre än varje framfört ändringsförslag men det visar sig omöjligt att uppnå mer än enkel majoritet för något av ändringsalternativen. Det kan visserligen sägas att rena procedursvårigheter inte i sig själva har någon större tyngd som argument mot en eventuell förstärkning av rättighetsskyddet. De medför emellertid en risk föratt procedurdebatter träder i stället för sakdebatter ide po-

Htiska frågorna och att det därmed skeren snedvridning av det politiska arbetet. Ständigt återkommande tvister i procedurfrågor kan vidare medföra att det

parlamentariska systemet råkar i vanrykte med svåra skador för det de-

mokratiska styrelseskicket som följd.

Av de skäl som jag nu har anfört finner jag det inte möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för

de medborgerliga fri- och rättigheterna. Jag är däremot inte helt frimmande

för tanken att förstärka skyddet för vissa rättigheter genom regler som bättre än riksdagsordningens allmänna bestämmelser om bordläggning, följdmotionstid, återremiss till utskott och uppskov med behandlingen av ärende tillgodoser det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rättighetsbegränsande lagförslag som ibland kan föreligga. Sådana regler om tidsutdräkt mellan förslag och beslut skulle vidare förbättra riksdagens möjligheter att underkasta

framlagda lagförslag en noggrann prövning mot bakgrund bl. a. av desynpunk-

ter som kan ha förts fram i den allmänna debatten. Med hänsyn till frågans

komplicerade beskaffenhet är jag emellertid inte beredd att mot bakgrund enbart av nu tillgängligt utredningsmaterial ta ställning till en reglering av sådan

innebörd utan förordar att möjligheterna att på detta sätt bygga utskyddet förde medborgerliga fri- och rättigheterna utreds i särskild ordning.

Utredningen har också diskuterat och avvisat tanken att förstärka rät-

tighetsskydder genom utt skärpa villkoren för grundlagsändring på så sätt att viss tid måste förflyta mellan riksdagens första beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och riksdagens andra beslut i grundlagsfrågan. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsändringar i att folket har haft möjlighet att tå ställning till vilande grundlagsförstag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov sägs vara stötande från demokratisk synpunkt och kunna leda till att angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs. I fråga om kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fattas viss tid före valet

säger utredningen att detta kan få till följd att förarbetet foreeras till men

för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att fatta ett definitivt grundlagsbeslut.

Utredningens ställningstagande i denna fråga har i allmänhet lämnats okommenterat under remissbehandlingen. Eit fåtal instanser uttalar sig emellertid till förmån för en förlängning av tiden mellan de två grundlagsstiftningsbesluten.

För egen det finner jag utredningens ståndpunkt vara välmotiverad. En

ändring av grundlagsstiftningsförfarandet av angivet slag skulle både vara

principiellt stötande och medföra allvarliga praktiska olägenheter. Vad särskilt

gäller förslaget att en riksdag som har utsetts genom extra valinte skulle få fatta ett definitivt grundlagsbestut bör framhållas att en sådan ordning skulle få till

följd att extra val förvandlas till andra klassens val. Till en del torde syftet bakom förslaget till ändrade regler om grundlagsstiftningsförfarandet däremot kunna förverkligas inom ramen fören sådan ordning med särskilt uppskov som enligt vad jag nyss har förordat bör bli föremål för vuerligare överväganden.

Utredningen har ägnat stor uppmärksamhet åt frågan om kontrollen

av de materiella rättighetsreglernas efterlevnad. Enligt utredningens uppfattning får rättighetsskyddet erforderlig styrka först

om de materiella rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Det sägs emellertid att ett skydd

av detta slag måste utformas på sådant sätt att der uppfyller kravet att

inte ge upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet.

Lika litet som det kan godtas att olika minoriteter får styra de politiska besluten, lika litet får ett judiciellt rättighetsskydd innedära att polivisk makt

förs över till organ som inte är politiskt sammansatta. Mot denna bakgrund av-

visar utredningen tanken på en författningsdomstol av västtysk typ liksom på

en vidsträckt domstolsprövning av lagstiftningens innehåll av det slag som fö-

rekommeri USA. Det är enligt utredningen med hänsyn till det grundläggande

syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag — nämligen att skydda de

demokratiska värdena i vissa krisbetonade lägen — tillräckligt att regelsystemet innehåller spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsfästa fri- och rättighe-

terna. Utredningen anser därför att en /agprövningsrätt för domstolar och andra

rättstillämpande myndigheter av det slag som f. n. föreligger i rättspraxis är ctt lämpligt kontrollinstrument. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan rättstillimpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag men endast då. Enligt utredningen bör en lagprövningsrätt av detta innehåll i fortsättningen kom-

ma till direkt uttryck i grundlagstexten.

Av remissinstanserna har endast LO klart tagit avstånd från tanken på

någon form av judiciellt rättighetsskydd. Enligt LO bör RF tvärtom innehålla

ett uttryckligt förbud mot lagprövning. Åtskilliga instanser uttrycker emellertid farhågor för att den kraftiga utvidgningen av rättighetsområdet skall få till följd att lagprövningsrätten trots utredningens uttalade avsikter med

sitt förslag skall få politisk betydelse. Dessa instanser anser i allmänhet att lagprövningsrätt i och för sig är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen

men att den dels inte bör skrivas in i grundlagen, dels bör ges ett så litet

tillimpningsområde som möjligt. I övrigt har de remissinstanser som har

yttrat sig i frågan — bland dem högsta domstolen och regeringsrätten — ställt sig positiva till utredningens förslag. En av de instanser som vill ha en grundlagsfäst lagprövningsrätt av det innehåll som utredningen har föreslagit vill dock att alla lagprövningsfrågor skall hänskjutas till högsta domstolen. En annan instans vill att sådana frågor skall avgöras av en särskild för-

fattningsdomstol.

Jag vill till en början säga att jag inte anser det vara lämpligt att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad. Ett sådant system är helt frimmande för svensk författnings-

tradition och låter sig dessutom svårligen förena med kravet att en frioch rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kan övervägas

är därför enligt min mening ett system som utnyttjar redan befintliga organ, m. a. 0. något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillimpningsverksamhet.

Med hänsyn till att det vid remissbehandlingen har kommit fram en

mångfald olika synpunkter alltifrån ett krav på förbud mot lagprövningsrätt.

grundat på åsikten att en sådan rätt strider mot konstitutionens demokratiska principer, till påståenden att lagprövningsrätten är en logiskt ofrånkomlig konsekvens av vår rättsordnings uppbyggnad med författningar på olika nivåer — grundlag, lag, förordning etc. — kan det vara lämpligt att här säga något om vilka

möjligheter grundlagsstiftaren har att tillerkänna eller frånkänna de rättstilllämpande organen rätt att vid konflikter mellan föreskrifter på olika nivåer underlåta att tillämpa den lägre föreskriften. Det är enligt min mening riktigt att en viss form av lagprövningsrätt

är ofrånkomlig i en rättsordning av det slag som vi har i vårt land. Det är sålunda självklart att myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en fö-

reskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något offentligt organ eller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt

formfel. Det är t. ex. uppenbart att myndigheterna inte skall tillämpa en ”lag” som har utfärdats utan föregående riksdagsbeslut. Det är vidare

knappast tänkbart att i den situationen att två motstridiga regler på olika

nivåer vänder sig direkt till de rättstillämpande organen ålägga myndigheterna att ge företräde ät den lägre regeln. När TFt. ex. i 1 kap. 2 § förbjuder myndigheterna att hindra en skrifts spridning bland allmänheten på grund av dess innehåll, är självfallet avsikten att myndigheterna skall underlåta att tillämpa en lag som till äventyrs föreskriver sådant hindrande.

Lagprövningsrätt av det slag som jag nu har nämnt är knappast av något större intresse från ideologisk-principiell synpunkt. Det är enligt min mening knappast ens adekvat att tala om lagprövning i situationer av detta slag. Det rör sig här närmast om cen lagtolkningssituaiion där myndigheterna har att handla efter den för vårt rättssystem grundläggande principen att högre

föreskrift går före lägre.

Annorlunda förehåller det sig däremot med ett rättsinstitut som innebär all en myndighet kan åsidosätta en föreskrift på den grund att föreskriften har beslutats med åsidosättande av gällande procedurregler, att den har beslutats av ett organ som i och för sig kan besluta normer men som saknar kompetens att besluta rättsregler av det aktuella slaget eller att en föreskrift av aktuellt innehåll över huvud taget inte hade fått beslutas. Alla dessa fall utmärks av att det bara är den lägre — prövade — föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen medan diremot den högre norm med vilken jämförelsen görs enligt sin lydelse är riktad enbart till normgivaren. En lagprövning av detta slag kan därför sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att

normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne.

En lagprövningsrätt av senast nämnt slag är ingen nödvändig konsekvens av rättsordningens uppbyggnad med rättsregler som är systematiserade på olika nivåer på sådant sätt att reglerna på en nivå i princip har företräde framför reglerna på en annan. Det är i och för sig tillräckligt att prövningen görs av de normgivande organen.

Det förhåller sig å andra sidan inte så att grundlagen till följd av sin uppbyggnad och sitt allmänna innehålt skulle utesluta lagprövningsrätt. Jag

kan sålunda inte instämma i påståendet att varje form av rättslig kontroll

av riksdagens lagstiftningsverksamhet skulle stå i strid med folksuveränitetens princip sådan denna kommer till uttryck i den i 1 kap. 135 första

stycket RF intagna satsen att all offentlig makt utgår från folket. Av samma paragrafs tredje stycke, enligt vilket den offentliga makten skall utövas under lagarna, framgår nämligen den för en rättsstat självklara grundsatsen att

riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande

rätt. Förekomsten av ett från den politiska makten fristående men av rättsordningen styrt kontrollsystem med uppgift att ingripa för det fall att riks-

dagen till äventyrs skulle förbryta sig mot grundlagen kan därför knappast sägas stå i strid med de grundläggande principerna bakom vårt statsskick.

En ordning med rättslig kontroll av politiska beslut är för övrigt inte någon

nyhet i vårt land. Lagprövningsrätt finns som nämnts redan i gällande rätt, låt vara att dess tillämpningsområde f. n. är mycket begränsat. Jag kan vidare peka på RF:s regler om juridiskt ansvar för statsråd och på den form av rättslig kontroll av politiska beslut som man möter i kommunalbesvärsinstitutet.

Sammanfattningsvis kan sägas att lagprövningsrätt endast i mycket be-

gränsad utsträckning är en nödvändig konsekvens av rättsordningens uppbyggnad men att vårt konstitutionella system å andra sidan inte utesluter en sådan rätt. Vill man att normkonflikter skall avgöras av de rättstilllämpande organen kan man åstadkomma detta med hjälp av särskilda rättsregler, skrivna eller oskrivna.

Att sådana oskrivna rättsregler föreligger i svensk rätt är helt klart. Jag kan i detta sammanhang hänvisa till mina uttalanden i ämnet i prop. 1973:90

(s. 200-201). Den lagprövningsrätt som avspeglas i rättspraxis avser såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse

med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En förutsättning för att en av riksdagen eller regeringen beslutad

föreskrift skall få sättas åt sidan är emellertid att ett eventuellt formfel vid

dess tillkomst är grovt eller att föreskriften i något annat hänseende uppenbart

strider mot högre författning.

Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen. Samma krav på uppenbar motstridighet gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas åt sidan

också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall

har särskild aniedning att förmoda att en normkonflikt föreligger. I lag-

prövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myn-

digheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till äventyrs

står i strid med föreskrifter på högre nivå.

Jag har stor förståelse för de synpunkter som brukar framföras av lagprövningsrättens kritiker att ingen kan vara bättre skickad att tolka grundlagen än folkviljuns främsta företrädare, riksdagen, och att en lagprövnings-

rätt kan leda till öppna motsättningar mellan lagstiftande och rättstilläm-

pande organ till allvarligt men för båda parter. Att en judiciell överprövning av riksdagens beslut inte får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet är enligt min mening en självklarhet. Man kan emellertid inte bortse från

att det också finns starka skäl för att förena grundlagens materiella rät-

tighetsregler med något slag av lagprövningsrätt för de rättstillimpande or-

ganen. Ett rättighetsskydd av den utformning som föreslås av fri- och rät-

tighetsutredningen tar bl. a. sikte på att hindra missbruk av lagstiftningsmakten. Det ter sig då föga konsekvent att låta skyddets styrka helt vara

beroende av lagstiftarens goda vilja att rätta sig efter skyddsreglerna. Även om man som jag är av den uppfattningen att riksdagen under normala förhållanden kan förväntas bemöda sig att på allt sätt respektera grundlagens

regler, måste man erkänna det befogade i ett resonemang av detta slag. Skall skyddet ha någon verklig effekt i de krissituationer för vilka det i

första hand är avsett, kan man svårligen undvara en från riksdagen fristående

kontrollapparat. Jag vill i detta sammanhang också understryka den viktiga

preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut. Som utredningen

med instämmande av flera remissinstanser —- bland dem högsta domstolen —- framhåller torde denna effekt i realiteten betyda lika mycket från skyddssynpunkt som själva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag.

Mot bakgrund av det anförda kan jag inte finna annat än att utredningens

förslag att bibehålla lagprövningsrätten med det innehåll som denna f.n. anses ha i svensk rätt innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital till rättigheternas skydd i de undantagsbetonade lägen där sådana ingri-

panden måste anses befogade.

Jag är sålunda ense med utredningen om att den nuvarande lagpröv-

ningsrätten bör bibehållas som ett inslag i skyddet för fri- och rättigheterna.

Frågan om den skall komma till direkt uttryck i grundlagstexten är emellertid

enligt min mening ännu inte mogen för avgörande. Det finns i själva verket

vissa skäl som talar för att lagprövningsrätten liksom hittills lämnas oreglerad. En grundlagsregel skulle otvivelaktigt — även med cen restriktiv utformning — kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillimpningen. Vidare är det som flera remissinstanser har framhållit svårt att finna en för alla författningsnivåer invändningsfri avfattrning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sammanhanget är att jag, som framgår av det föregående, förordar att möj-

ligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegrän-

sande lagstiftning skall utredas ytterligare. Det är uppenbart att tillkomsten

av sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll och

att dessa två frågor därför inte bör behandlas fristående från varandra. Jag förordar av denna anledning att frågorna om lagprövningsrättens framtida utformning och om införande av särskilda uppskovsregler på fri- och rättig-

hetsområdet utreds i ett sammanhang. Den omständigheten att lagprövningsrätten nu lämnas oreglerad får till följd att den lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis kommer att bestå även efter antagandet av de nya reglerna om fri- och rättigheter (jfr prop. 1973:90 s. 200).

En fråga som har nära samband med lagprövningen gäller tag rådets granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Fram till år 1971 gällde att lagrådet, som består av domare från de två högsta domstolarna, obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde

civil-, straff- eller processrätt. Genom grundlagsändring 1970-1971 gjordes lagrådsgranskningen fakultativ, dvs. det överläts åt regeringen att fritt be-

döma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt

8 kap. 18 X nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF

en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets vttrande. Enligt 4 kap. 10 8 riksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott

få till stånd lagrådsyttrande. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig mi-

noritetens önskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets be-

handling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.

Utredningen har inte föreslagit någon ändring av reglerna om lagråds-

granskning men har förklarat att det vore lämpligt att företa en förutsätt-

ningslös utredning om lagrådsinstitutet gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgranskningen. |

Bland de remissinstanser som uttalar sig ull förmån för utredningens ståndpunkt kan nämnas högsta domstolen, kammarrätten i Göteborg samt LO. Högsta domstolen anser emellertid att lagrådsgranskning i praktiken bör ske i stor omfattning. Obligatorisk lagrådsgranskning av fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning förordas av bl. a. regeringsrätten och Svea hovrätt.

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl. a.

ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall

komma att underkännas i rättstillämpningen. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning är emellertid förbunden med betydande nackdelar. Ett sådant system skulle bl. a. få till följd att alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraff

I skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning

fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna — 1. ex. författningar om näringsverksamhet. miljöskydd,

hälsovård etc. — och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Re-

sultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning

t.ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare, som

framhålls av högsta domstolen, ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter

också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som

borde ha remitterats till lagrådet men där remiss, kanske till följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. En särskild komplikation, som har påpekats av kammarrätten i Göteborg, är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att

det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam

i förhållande till grundlagens bud. I själva verket kommer lagrådet, om all rättighetsbegränsande lagstiftning remitteras dit. att få en ställning som

i hög grad liknar en författningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet

och därmed också de organ varifrån det rekryteras - högsta domstolen och regeringsrätten — oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftfältet

på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådets ställning

blir föremål för en förutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan

som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning och om grundlagsreglering av lagprövningsrätten.

Det bör understrykas att mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning

som har uttryckts av bl. a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i betydande utsträckning.

Sammanfattningsvis kan sägas att jag förordar att grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna byggs ut och förstärks på i huvudsak det sätt som

fri- och rättighetsutredningen har föreslagit. Härigenom kommer rättighets-

skyddet att förbättras väsentligt i förhållande till gällande rätt. Vid en bedömning av styrkan av den totala rättighetsskyddet måste man vidare ta hänsyn till den synnerligen betydelsefulla del av vitrandefriheten som skyddas av tryckfrihetsförordningen, vilken dessutom innehåller regler till skydd

för delar av informationsfriheten och bestämmelser om rätten att ta del

av allmänna handlingar. Enligt massmedieutredningens förslag skulle också yttrandefriheten i film, radio och TV få det särskilda skydd som tryckfriheten

nu åtnjuter. Denna utvidgning av det särskilt skyddade området genomförs emellertid inte i förevarande sammanhang. Yttrandefriheten i film, radio och TV kommer således tills vidare att skyddas av reglerna i RF. Jag vill

emellertid framhålla att jag anser att en förstärkning av rättighetsskyddet

av det slag som massmedicutredningen har föreslagit bör komma till stånd. Som jag har nämnt i annat sammanhang avser jag att vid en senare tidpunkt begira regeringens bemyndigande att tillsätta en utredning som skall ha i uppdrag att utarbeta förslag till en särskild yttrandefrihetsgrundlag in-

nehållande regler om samtliga de medier som omfattas av massmedieut-

redningens förslag och om de ytterligare medier som lämpligen kan bli föremål för sådan särskild reglering.

14.2 Diskrimineringsförbud i grundlag

RF saknar f.n. regler som med för de normgivande organen bindande verkan förbjuder särbehandling av medborgarna. Däremot förbjuds dom-

stolarna och förvaltningsmyndigheterna genom bestämmelsen i 1 kap. 8§

andra meningen att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön,

ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet.

Fri- och rättighetsutredningen har undersökt möjligheterna att utvidga skyddet mot särbehandling till att avse också normgivningen. Utredningen framhåller i detta sammanhang att den rådande rättsordningen i betydande utsträckning tillåter särbehandling av olika grupper av enskilda och att sådan särbehandling ofta anses vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som exempel på detta nämner utredningen att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala för-

måner som barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiftningen

tar hänsyn bl. a. till den enskildes inkomst och förmögenhet, att könstillhörigheten är ett avgörande kriterium för ullämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk grupp.

Utredningen understryker vidare att det finns ett legitimt behov av särbehandling också inom det klassiska fri- och rättighetsområdet. Som exempel på detta nämns att bestämmelserna om sådana brott som uppror, högförräderi

och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsyttringar.

Utredningen pekar vidare på straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet

vilken medger straff på grund av organisationstillhörighet.

Utredningen fastslår mot denna bakgrund att det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. Utredningen avvisar också tanken på en grundlagsregel som med anspråk på att ha rättsligt bindande verkan förbjuder

särbehandlande normgivning annat än på ”sakliga” eller ”objektivt god-

7 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

tagbara” grunder. Enligt utredningen är det i detta sammanhang omöjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet. Utredningen förordar i stället att den för vårt samhälle betydelsefulla grundsatsen om likabehandling av medborgarna kommer till uttryck i ett programstadgande som anger att den offentliga makten bör utövas så att alta är lika inför lagen.

Utredningens undersökningar har emellertid lett fram till att det i fråga

om vissa av de omständigheter som åsyftas i I kap. 8X andra meningen

RF — nämligen åskådning, ras, hudfärg, etniskt utrsprung och kön — är

möjligt att ställa upp mer eller mindre långtgående särbehandlingsförbud

med bindande verkan också gentemot lagstiftaren. Enligt utredningen kan sådana förbud innebära betydelsefulla förstärkningar av det rättighetsskydd

som åstadkoms på annat sätt. [ fråga om vissa fri- och rättigheter. 1. ex.

rätten att fritt röra sig i riket, sägs de ge den främsta möjligheten till skydd med verkan också mot lagstiftaren.

Bl. a. mot bakgrund av de nu nämnda förslagen förordar utredningen

också att I kap. 8X andra meningen upphävs.

Utredningens ställningstagande såvitt gäller möjligheterna att uppställa för lagstiftaren bindande diskrimineringsförbud hari allmänhet inte föranlett någon erinran under remissbehandlingen. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser emellertid att skyddet bör avse alla de omständigheter som nu återfinns i I kap. 8§

andra meningen RF.

Jag kan för min del inte finna annat än att utredningens ståndpunkt är väl underbyggd. Med hänsyn till det legitima behov av särbehandlande lagstiftning som föreligger på ett stort antal samhällsområden torde det varken vara möjligt eller lämpligt med en utvidgning av det skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att grundlagen skall ge uttryck för en allmän likhetsgrundsats genom ett programmatiskt stadgande som anger att den offenuliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen. Detta förslag har inte mött någon kritik under remissbehandlingen. Enligt min mening kan emellertid vägande invändningar riktas mot det. Den föreslagna bestämmelsen kan tolkas på två sätt. En möjlighet är att uppfatta den så att den riktar sig till de rättstilämpande organen och ålägger dessa att sträva efter att behandla lika fall lika. dvs.

att inte göra någon skillnad mellan individerna utöver vad som kan följa

av gällande rättsregler. Om detta är avsikten med bestämmelsen kan jag emellertid inte finna annat än att den uppställer ett krav som är oacceptabelt svagt. Der är enligt min mening självklart att fikhot inför lagen i nu avsedd

bemärkelse skall råda. En rättsligt bindande regel av sådan innebörd finns

redan i I kap. 85 RF. Om den föreslagna bestämmelsen däremot innebiär att /agstiftaren skall sträva efter att behandla alla lika, ger den uppenbarligen uttryck för en målsättning i fråga om den samhälleliga verksamheten som

varken är önskvärd eller realistisk. Som redan har nämnts är särbehandlande

lagstiftning på olika områden ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen. Det

förhåller sig i själva verket så att särbehandlande lagstiftning på exempelvis de ekonomiska och sociala områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst till uttryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga, ekonomiska och

kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Jag återkommer

till hithörande frågor i specialmotiveringen till I kap. 23.

Utredningens förslag till förbud mot åsiktsdiskrimincering ger uttryck för den grundläggande virderingen i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter

enbart på grund av sina åsikter. Den föreslagna förbudsregeln innebär att

ingen av de fri- och rättigheter som avses i 125 i utredningens förslag — dvs. samtliga dessförinnan angivna begränsningsbara rättigheter — får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eHer annan åskådning.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet ifrågasätter om det inte skulle vara möjligt att utsträcka förbudet mot åsiktsdiskriminering till aut gälla för viterligare några betydelsefulla områden. Ett sådant förbud skulle enligt fakulteten vara önskvärt exempelvis i fråga om det statliga stödet till forsk-

ningen. I övrigt har utredningens förslag i denna del inte mött några invändningar under remissbehandlingen.

Jag delar uppfattningen att en bestämmelse av förevarande slag är värdefull som förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna. Det torde däremot

föra för långt att låta den sträcka sig utanför rättighetsområdet. Konsekven-

serna av en sådan åtgärd är mycket svåra att överblicka även om man som juridiska fakulteten i Lund har förordat låter utvidgningen avse endast något enstaka ämnesområde. Jag föreslår därför att utredningens förslag godtas i oförändrat skick.

Som närmare framgår av avsnitt 4.2 innebär den här förordade regeln dels att lagstiftaren inte kan besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra — 1. ex. konstnärliga eller vetenskapliga — frågor, dels att det inte heller blir möjligt för tillämpande myn-

dighet att göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av

dennes åskådning. I sistnämnda hänseende innebär regeln alltså att en myn-

dighet inte enbart av någons åskådning får dra den slutsatsen att förut-

sältningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.

Jag återkommer till innebörden av uttrycket åskådning i närmast följande avsnitt av den allmänna motiveringen.

Som redan har nämnts innehåller utredningens förslag också eu förbud

mot rasdiskriminering. Detta har den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Utredningen förklarar att det är angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Utredningen framhåller att det nu nämnda förbudet kompletteras av kravet i I kap. 9 S (f.n. 83 att myndigheterna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Härigenom säkerställs enligt utredningen att myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hänsyn till någons ras etc.

Utredningens förslag i denna del har inte mött någon erinran i sak under remissbehandlingen. Också jag är av den uppfauningen att grundlagen bör slå fast att det inte under några omständigheter får förekomma att samhällets organ missgynnar någon på grund av en omständighet av det slag som avses I den föreslagna bestämmelsen.

Vad gäller regleringens tekniska utformning har viss kritik framförts av en remissinstans som anser att det tydligare bör framgå att inte heller myndigheterna får fatta rasdiskriminerande beslut. Enligt denna instans bör domstols och förvaltningsmyndighets beslut nämnas vid sidan av lag och annan

föreskrift.

Enligt min mening skulle en ändring av ifrågasatt slag emellertid knappast medföra någon förstärkning av rättighetsskyddet. Den för vår rättsordning fundamentala grundsatsen att myndigheterna inte får fatta andra bestut eller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än som följer av gällande rättsregler innebär nämligen att en grundlagsbestämmelse som förbjuder viss normgivning indirekt kommer att träffa också de rättstilllimpande organens verksamhet. Mot den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen kan å andra sidan anföras att en reglering som jämställer myndigheternas beslutsbefogenheter med de normgivande organens såvitt gäller möjligheterna till missgynnande särbehandling på grund av ras etc. kan tänkas ge upphov till den missuppfattningen att myndigheterna också är jämställda med lagstiftaren i fråga om möilligheten att efter fritt skön lägga sådana omständigheter till grund för beslut i gynnande riktning. Jag förordar av nu angivna skäl att förbudet mot radiskriminering får den utformning som utredningen har föreslagit.

Utredningens förslag innehåller slutligen också ett rättsligt bindande könsdiskrimineringsförbud. Enligt detta får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften inte syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan min och kvinnor. direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Till denna regel ansluter en övergångsbestämmelse som slår fast av äldre föreskrift, som innebär sär-

behandling på grund av kön, behåller sin giltighet tills vidare samt att sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

Utredningen föreslår vidare att det i I kap. RF skall tas in ett programstadgande enligt vilket den offentliga makten bör utövas så att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter.

Förslaget att grundlagen skall innehålla ett rättsligt verkande förbud mot könsdiskriminerande normgivning har i huvudsak fått ett positivt mottagande under remissbehandlingen. Enligt vissa instanser skulle en sådan bestämmelse bidra till att stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Andra menar däremot att den föreslagna bestämmelsen har så litet reellt innehåll att den i själva verket kommer programstadgandena nära och att den därför bör utgå.

Gällande rätt innehåller ett stort antal författningar som i olika hänseenden särbehandlar könen och som inte nu kan ändras eller upphävas. Denna omständighet har föranlett utredningen att begränsa sitt förslag till förbud

mot könsdiskriminerande normgivning till att gälla det framtida lagstift-

ningsarbetet. Det kan emellertid inte med fog hävdas att den föreslagna regleringen av denna anledning skulle vara innehållslös. I likhet med utredningen anser jag att det ligger ett väsentligt värde i att ny könsdiskriminerande normgivning i huvudsak hindras. En förbudsregel kommer vidare att få betydelse som ett incitament till utgallring av nu föreliggande regler om särbehandling. Med hänsyn härtill och till det angelägna i att ge starkaste möjliga grundlagsförankring åt strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jämbördiga levnadsvillkor vill jag förorda att ett rättsligt bindande förbud mot könsdiskriminering tas in i RF.

Utformningen av den av utredningen föreslagna bestämmelsen har under remissbehandlingen kritiserats i vissa hänseenden. Sålunda har också i fråga om denna förordats att den uttryckligen skall avse även myndigheternas beslut. En instans har pekat på de svårigheter som är förbundna med att avgöra om en viss åtskillnad är direkt eller indirekt orsakad av biologisk

skillnad. Från annat håll hävdas att det är ett utslag av alltför högt ställda

ambitioner att ställa upp en regel som tar sikte på all särbehandling på grund av kön. Det borde vara tillräckligt att i grundlagen förbjuda föreskrifter som innebär att kvinnlig medborgare missgynnas på grund av sitt kön.

Jag vill först och främst framhålla att de skäl som jag nyss har anfört mot att utvidga rasdiskrimineringsförbudet till att avse också myndighetsbeslut självfallet är giltiga också i förevarande sammanhang.

Det är enligt min mening ofrånkomligt att en bestämmelse på det här aktuella ämnesområdet utformas på sådant sätt att den i lika mån kommer att gälla för både män och kvinnor. Det är visserligen riktigt att man just nu i första hand har anledning att sträva efter att förbättra kvinnans ställning. Denna strävan har emellertid ytterst sin grund i uppfattningen att min och kvinnor skall ha samma rättigheter och skyldigheter. Ett grundlagsstadgande som inte klart ger uttryck för denna grundläggande värdering

är enligt min mening inte godtagbart.

Det kan däremot ifrågasättas om det är nödvändigt att som utredningen

har föreslagit låta bestämmelsen avse alla slag av särbehandling på grund av kön. Utredningens ställningstagande i denna del grundas på uppfattningen att det inte är möjligt att begränsa sig till att förbjuda föreskrifter som missgynnar det ena könet, eftersom regler som gynnar människor av ett kön

alltid måste missgynna det andra könet. Enligt min uppfattning har utredningen emellertid inte tillräckligt beaktat

den omständigheten att vissa av de föreskrifter som särbehandlar könen inte kan sägas vare sig gynna eller missgynna något av dessa. Till denna

kategori kan t. ex. hänföras den av utredningen nämnda bestämmelsen i

8 kap. 115 giftermålsbalken att äktenskapsförord i första hand skall ges in till rätten i den ort där mannen bör svara i tvistemål. Hit hör också

de likaledes av utredningen nämnda reglerna om att män och kvinnor som har tagits in på anstalt skall hållas åtskilda. Inte heller de bestämmelser

som utredningen åsyftar med sin undantagsregel om föreskrifter direkt or-

sakade av biologisk skillnad mellan könen kan sägas gynna eller missgynna något av dessa. Jag kan på nu angivna grunder inte finna annat än att det. om man ser till de verkningar som åsyftas med grundlagsbestämmelsen,

för alltför långt att låta denna avse all särbehandling på grund av kön. Det

är uppenbarligen fullt tillräckligt att förbjuda normgivning som missgynnar ettdera könet. En sådan bestämmelse kommer självfallet indirekt att förbjuda också normgivning som gynnar ett kön på bekostnad av det andra.

Om bestämmelsen i enlighet med vad jag nu har sagt utformas så att den som huvudregeln föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, saknas som jag redan har antytt anledning att i grundlagstexten göra något undantag för föreskrifter som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen. Det blir däremot även med en sådan utformning av den grundläggande regeln nödvändigt att uttryckligen möjliggöra dels föreskrifter som visserligen sedda isolerade missgynnar något av könen men som syftar till att på sikt åstadkomma jämställdhet mellan dessa, dels bestämmelser om värnplikt etc.

Mot bakgrund av dessa överväganden förordar jag att bestämmelsen ut-

formas så att den föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om föreskriften inte ut-

görledisträvanden att åstadkomma jämställdhet metlan män och kvinnoreller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Det förbud mot särbehandling inom ramen för den rättstilläimpande verk-

samheten som f.n. återfinns i I kap. 85 andra meningen RF har som utredningen påpekat givit upphov till grava missuppfattningar. Den-

na bestämmelse har endast till uppgift att närmare klargöra innebörden i

det krav på normmässighet i myndigheternas handlande som uppställs

genom första meningens föreskrift att domstolar och förvaltningsmyndig-

heter skall iaktta saklighet och opartiskhet. I den allmänna debatuen har

man emellertid ibland uppfattat förbudet mot särbehandling utan rättsligt

stöd så att lagstiftaren i och för sig skulle vara beredd att skapa sådant stöd t. ex. för negativ särbehandling på grunder som ras och hudfärg. Jag delar utredningens uppfattning att de missuppfattningar som bestämmelsen sålunda har gett upphov till starkt talar för att den bör upphävas. Som utredningen har framhållit är det vidare i hög grad ägnat att skapa förvirring om det till myndigheterna riktade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd står kvar oförändrat vid sidan av regler som utesluter möjligheten av rättsligt stöd för de viktigaste av de i I kap. 8 § andra meningen angivna

omständigheterna. I likhet med utredningen föreslår jag därför att den där

intagna bestämmelsen nu upphävs. Samtidigt härmed föreslår jag en viss

utvidgning av paragrafens tillämpningsområde. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

14.3 Det materiella skyddet för opinionsfriheterna

Reglerna i 2 kap. I I RF om de ”positiva” opinionsfriheterna — yttrandeoch tryckfrihet. rätt ull information. mötesfrihet, demonstrationsrätt. föreningsfrihet och religionsfrihet — ger den enskilde medborgaren handlingsfrihet i olika för den samhivleliga opinionsbildningen betydelsefulla hänseenden. Medborgaren tillförsäkras vidare en viktig rätt till passivitet genom reglerna i 25 om de ”negativa” opintonsfriheterna, vilka skyddar honom mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter

ull känna. Både i fråga om de positiva och de negativa opinionsfriheterna

gäller att begränsningar i princip får göras endast genom lag.

I utredningens förslag bibehålls samtliga de nuvarande opinionsfriheterna - 1 vissa fall dock med ett tillämpningsområde som något skiljer sig från det nuvarande. Vidare föreslås de negativa opinionsfriheterna bli utökade med en regel om skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring. Nära besläktad med de negativa opinionsfriheterna är en regel om skydd mot politisk åsiktsregistrering utan samtycke.

Det är uppenbart att det här är fråga om rättigheter av grundläggande betydelse för den fria åsikisbildningen. och utredningen har därför strävat efter att ge dem ett särskilt starkt skydd. I fråga om huvuddelen av de positiva opinionsfriheterna har detia åstadkommits genom att de allmänna begränsningsramar som enligt förslaget gäller för alla icke-absoluta rättig-

heter — kraven alt begränsning inte får gå längre än vad som är nödvändigt

eller utgöra ew hot mot den fria åsiktsbildningen - har förenats med regler som innebär att begränsning får ske endast för att tillgodose viktiga, till stör del särskilt angivna intressen. I fråga om yturandefriheten och rätten till information tillkommer härutöver att särskild återhållsamhet skall iakttagas beträffande begränsningar inom en på visst sätt beskriven ”kärna” av dessa rättigheter. Sävitt gäller den positiva roligionsfriheten öppnar för-

slaget över huvud taget inte några begränsningsmöjligheter. Också samtliga negativa opinionsfriheter bereds enligt förslaget eu absolut skydd.

Som framgår av mina uttalanden i det föregående (avsnitt 14.1) anser jag alt utredningens förslag till skydd för opinionsfriheterna är ullfredsställande i sak. Den föreslagna regleringen är emellertid inte helt komplikationsfri från lagteknisk synpunkt såvitt gäller de positiva opinionsfriheterna. De svårigheter som föreligger i detta hänseende har sin grund i den omständigheten att de olika opinionsfriheterna. så som dessa vanligen uppfattas, i stor utsträckning går in i varandra. Rätt att uttrycra äsikier etc. och frihet att ta del av andras yttranden framstår sålunda inte bara som två självständiga rättigheter utan ingår också som viktiga moment i

mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfrihe-

ten. Eftersom det i gällande rätt inte görs någon skillnad mellan möjligheterna att begränsa de olika positiva opinionsfriheterna, medför detta förhållande f.n. inte några problem. Om mun däremot, som fri- och rättighetsutredningen har föroslagit. har olika begränsningsregler för skilda opinionsfriheter, blir det uppenbarligen av stor betydelse att kunna dra klara gränser mellan de olika rättighetsreglernas tillämpningsområden. Utredningen har uppmiärksammat detta problem så till vida att den i ett motivuttalande har klargjort att de föreslagna grundlagsreglerna om yttrandefriheten skall vara tillämpliga vare sig det är fråga om yttranden vid en demonstration. inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhang.

JK har i sitt remissyttrande förklarat att utredningens metod lätt kan ge en skev bild av rättigheternas innebörd och skydd. JK syftar härvid inte bara på att de skilda positiva opinionsfriheterna till sina yttringar gär i varandra utan också på alt utövandet av t.ex. mötesfriheten. demonstrationsrätten, yttrandefriheten och informationsrätten ofta ingår som led i ett sammanhängande förlopp. Det är enligt JK inte uteslutet att ett intrång som direkt riktar sig mot en länk i denna kedja — mer eller mindre automatiskt — indirekt också kränker de andra rättigheterna. Enligt JK skulle en bättre ordning kunna vinnas genom alt de särskilda reglerna om begränsning av yttrande- och informationsfriheterna uttryckligen angavs avse yttrande- och informationsfrihetsmomenten i samnliga de positiva opinionsfriheterna. Man skulle sedan ange de vtterligare begränsningsändamäl som skall gälla i; fråga om särskilda friheter.

En reglering av de positiva opintionsfriheterna utformad på det sätt som JK har förordat har den uppenbara förtjänsten att grundlagstexten skulle komma att på ett logiskt tillfredsställande sätt ange vilka verkningar en gcnerell rättighetsbegränsning får för innehållet i övriga rättigheter. Saken kompliceras emellertid av att det inte bara är yttrande- och informationsfriheterna som ingår som delmoment i andra särskilt angivna rättigheter. Religionsfriheten framstår 1. ex. närmast som ot omfattande rättighetskomplex med inslag av vurandefrihet. informationsrätt. mötestrihet och föreningsfrihet. I föreningsfriheten ingår. för att ta ett annat exempel, betydande

inslag av mötesfrihet. och demonstrationsrätten slutligen omfattas nästan helt av mötestriheten. Ett konsekvent genomförande av JK:s förslag skulle därför komma att ge upphov till en synnerligen invecklad och svåröverskådlig begränsningsreglering där särskilda moment i de olika rättigheterna bryts loss och skiktas på skilda sätt. Härull kommer som ett avgörande skäl mot den av JK förordade lösningen att denna avser endast generella, dvs. inom alla rättighetsområden gällande bogränsningar av 1. ox. yttrandefriheten men däremot inte "beaktar det fallet att en begränsning av en rättighet bara avser utövningen av denna inom ramen för en viss annan rättighet. Enligt min mening framgår det tydligare av den av utredningen föreslagna regleringen att exempelvis en vitrandefrihetsbegränsning som har

utformats så att den enbart gäller yttranden vid sammankomster skall betraktas också som en begränsning av mötesfriheten och att en

sådan begränsning sålunda kan göras endast om de i RF angivna förutsättningarna för begränsningar i bäda de berörda rätugheterna föreligger samtidigt. Jag har på nu angivna grunder stannat för att förorda utt utredningens lösning bibehålls i princip oförändrad. Aven om den kanske inte omedelbart klargör förhållandet mellan de olika rättigheterna torde den knappast komma att vålla några svårigheter i rättstillämpningen.

Innan jag går in på de särskilda opinionsfriheterna skall jag till sist kort-

fattat beröra en terminologisk Ifråga. Utredningen har bibehållit gällande rätts språkbruk att i fråga om vissa opinionsfriheter tala om frihet — ytt-

randefrihet, mötesfrihet etc. — och att i fråga om andra använda uttrycket rätt — rätt Gill information, demonstrationsrätt. Det har under remissbehandlingen påpekats att det i samtliga fall är fråga om en handlingsfrihet för den enskilde och au det därför är riktigast att konsekvent använda be-

teckningen frihet. Jag ansluter mig till denna uppfattning och förordar att de positiva opinionsfriheterna anges som yttrandefrihet. informationsfrihet.

mötesfrihet. demonstrationsfrihet. föreningsfrihet och religionsfrihet.

De positiva opintonstriheterna

Enligt 2 kap. I $ I är varje medborgare gentemot dev allmänna tillförsäkrad vttrande- och tryckfrihet, som beskrivs som frihet att I tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter.

Utredningen föreslår att denna definition utvidgas så att den omfattar frihet

alt i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar. Härigenom kommer t. ex. konstnärliga framställningar och uttrycksformer uttryckligen att omfattas.

Jag vill redan här säga att det enligt min mening är något ocgentligt att nämna tryckfriheten vid sidan av yttrandefriheten eftersom den förra friheten dels, såviu nu är i fråga. i sin helhet innefattas i den senare, dels exklu-

sivtreglerasien annan författning än RF, nämligen TF. Det är tillräckligt att här

tala om yttrandefrihet. Jag återkommer till frågan om samordningen mellan

RF:s och TF:s regelsystem.

Under remissbehandlingen har inte riktats några invändningar mot utredningens förslag till definition av yttrandefriheten. Också jag finner det lämpligt att denna utformas så att det klart framgår att även rent konstnärliga framställningar åtnjuter grundlagsskydd. Jag föreslår därför endast vissa smärre redaktionella förändringar i förhållande till utredningens förslag. föranledda av en strävan att samordna definiuionerna av de olika opinionsfriheterna med varandra. Enhet min mening kan yttrandefriheten lämpligen beskrivas som frihet att i tal. skrift eller bild eller på unnat sätt meddela upplysningar samt uttrecka tankar. åsikter och känslor. Det bör påpekas att denna definition inte omfattar alla slags vitranden. Som kommer utt närmare utvecklas i specialmotiveringen ligger 1. ex. sådana vuranden som utgör led i bedrägeri. utpressning eller olaga hot utanför det erundlagsskyddade området.

Enligt gällande rätt kan yttrandefriheten begränsas genom lag. Den kan vidare. sävill gäller tystnadsplikt för otfentliga funktionirer, begränsas av regeringen efter riksdagens bemyndigande. Också förvaltningsmyndighet och kommun kan ges kompetens att besluta föreskrifter om tystnadsplikt.

Utredningen förklarar att den har ansett det som en av sina mest angelägna uppgifter att söka utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagstiftning inskränka vtitrandefriheten. Den har emellertid mött betydande svårigheter i donna strävan. Utredningen erinrar om att det I. n. finns ätskilliga olikartade inskränkningar i yttrandefriheten. Som exempel nämns de s.k. yutrandefrihetsbrotien — förtal. uppvigling. hets mot folkgrupp, förledande av ungdom. vissa brott mot rikets säkerhet m. fl. —- reglerna om författares upphovsrätt. förbud mot visst slags reklam och kontroll av en på unstalt intagens brevväxling samt de många fallen av tystnadsplikt. Enligt utredningen måste man räkna med deta slags inskränkningar även 1 fortsättningen. Som en särskild svårighet i sammanhanget pekar utredningen på att det ibland — t.ex. av beredskapsskäl — kan finnas behov av alt Öppna vissa begränsningsmöjligheter som tills vidare skall förbli outnyttjade.

Utredningen har kommit fram till att det inte är möjligt att genom en preciserad. uttömmandsa reglering ange i vilka fall det skall vara möjligt att begränsa viurandefriheten. Som en särskild fara med en sådan reglering nämns att man lätt kan förbigå helt legitima yttrandefrihetsbegränsningar. vilka därigenom blir grundlagsstridiga. Utredningen pekar vidare på den risken med alltför detaljerade och stela grundlagsregler att dessa kan leda vill avt man i praktiken frestas ”tumma på” dem när oförutsedda nva situationer mträffar och påkallar snabb handling. Därvid kan enligt utredningen inledas en utveckling som kan urhölka hela grundlagsskyddet.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att yttrandefriheten skall få begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. folkförsöriningen. allmän ordning och säkerhet, enskilds unscende. privatlivets helgd eller förebyggandet och

beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får enligt förslaget begränsningar av yttrandefriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Utredningen anger vidare en särskild ”kärna” av virandefrihewen där skyddet skall vara särskilt starkt. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av de nyss angivna reglerna skall nämligen särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska. religiösa, fackliga. vetenskapliga och kulturella angclkigenheter.

Utredningens förslag till regler om begränsningar i yttrandefriheten har kommenterats i nägra remissyttranden. Enligt JK lämnar förslaget en del övrigt alt önska i fråga om klarhet och fullständighet beträffande såväl täckning åt redan givna bestämmelser av olika slag som möjligheten till ytterligare framtida begränsningar i yttrandefriheten. JK framhåller i sammanhanget bl.a. att det är tveksamt om de av utredningen angivna begränsningsändamålen täcker in alla regler om tystnadsplikt som har ställts upp

i enskilds intresse, Den töreslagna möjligheten att åberopa särskilt viktiga

skäl är enligt JK alltför obestämd och kan särskilt i utsatta lägen ge utrymme för begränsningar i en omfattning som inte har varit avsedd. Förslaget sägs innebira att det i inte obetydlig omfuttning överlämnas åt rättskontroll och lagstuftare att bedöma om konflikt med den grundlagsstadgade yttrandefriheten föreligger resp. kan beräknas uppstå. Också I andra yttranden riktas kritik mot utredningens förslag att vurandefriheten skall kunna begränsas om särskilt viktiga skäl föreligger.

Utredningens förslag av friheten att vitra sig i näringsverksamhet frit skall kunna begränsas kritiseras av några remissinstanser. Näringslivets delegalion för marknadsrätt framhåller att detta stadgande tolkat efter ordalagen innebär att näringsidkare skall vara betagna grundlagsskyddad yttrandetrihet

så snart de vitrar sig i näringsverksamhet, dvs. oavsett yttrandets innehåll

och syfte. I enlighet härmed skulle t. ex. en konsumtionsföronings propaganda för den konsumentkooperativa företagsformen eller en privat köpmans propaganda för privat fackhandel riktad till den slutlige konsumenten falla utanför det grundlagsskyddade området. En så vittgående inskränkning i yttrandefriheten är enligt delegationen heh oacceptabel och står dessutom I påtaglig strid med utredningens motivtext enligt vilken uttalanden av opinionsbildningskaraktär som görs av en näringsidkare inte skall uppfattas som yttranden I näringsverksaumhet. Delegationen påpekar vidare att utredningen inte har tagit upp frågan om räckvidden av undantaget från grundlägsskydd vad gäller kommersiell reklam. Enligt delegationen har den av fri- och rättighetsutredningen föreslagna bestämmelsen en vidare räckvidd

i detta hänseende än motsvarande undantagsbestämmelse i massmedieutredningens förslag. Bl. a. saknas i fri- och rättighetsutredningens förslag motsva-

righet till det av massmedieutredningen uppställda kravet på aut ”synnerliga skäl” skall föreligga för förbud för reklam för viss vara. Delegationen påpekar slutligen att den föreslagna bestämmelsen privilegierar privatpersoners ckono-

miskt motiverade reklam i jämförelse med den reklam som härrör från närings-

idkare.

Yttrandefriheten kun med fog betecknas som den viktigaste av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Det är därför naturligt att uppställa krav på att lagstiftaren skall taktia största möjliga restriktivitet när det gäller att begränsa denna frihet. Å andra sidan täcker yttrandefriheten om den definieras formellt större områden av mänsklig verksamhet och kommer

därmed i konflikt med fler motstående intressen än någon annan rättighet. Det föreligger därför, som utredningen har funnit, ett legitimt behov av

begränsningar i yttrandefriheten av mångskiftande slag. Mot bakgrund av yttrandefrihetens centrala betydelse i det demokratiska styrelseskicket vore det naturligtvis önskvärt att låta grundlagen ange den centrala kärna av yttrandefriheten. som är av grundläggande betydelse för den fria opinionsbildningen och som därför inte får angripas, genom att uttömmande ange de ändamål för vilka begränsningar får ske. Enligt min uppfauning har utredningen emellertid på eu övertygande sätt visat att det inte är möjligt att utforma begränsningsregleringen på detta sätt. Det är sålunda praktiskt taget ogörligt att få en tillfredsställande överblick över behovet av legitima

virandefrihetsbegränsningar nu och i framtiden. En reglering som innefattar

en uttömmande ändamälsuppräkning kommer med andra ord alltid att medföra risker för att också mycket angelägen lagstiftning, t. ex. till skydd för enskildas integritet. kommer att förhindras. Av det material som har presenterats av utredningen framgår vidare att varje försök att göra en ultömmande ändamålsuppräkning ger upphov till en synnerligen omfattande och svåröverskådlig reglering där detaljbestiimmelser av ett slag som normalt inte anses ha sin plats i grundlag kommer att utgöra ett dominerande inslag. Å andra sidan torde det vara en ogenomförbar uppgift utt sätta mer preciserade uppräkningar i stället för sådana allmänt angivna begränsningsändamål som rikets säkerhet och allmän ordning och säkerhet.

Sammanfattningsvis kan alliså sägas att ett skydd som innefattar en fullständig uppräkning av tillåtna begränsningsändamål kommer att ge upphov ull en svåröverskådlig och svårtullämpbar reglering som kan hindra också önskvärd lagstiftning utan att ändå medföra någon förstärkning av skyddet för vurandefriheten på centrala områden. Jag delar därför utredningens uppfattning att man måste söka sig fram på andra vägar för att ge yttrandefriheten ett tillfredsställande värn. En viktig utgångspunkt är härvid att den mest betydelsefulla delen av virandefriheten — tryckfriheten — redan bereds eu särskilt starkt skydd genom regleringen i TF. Det skydd för yttrandefriheten som följer av TF sträcker sig i själva verket långt utanför det område som direkt berörs av det där intagna regelsystemet. Det behöver knappast påpekas att det måste framstå som föga meningsfullt av förbjuda 1. ex. muntliga yitranden av visst innehåll om sådana yttranden straffritt kan återges i tryckt

eller därmed jämställd skrift. Jag kan i sammanhanget vidare erinra om

min avsikt att tillsätta en särskild utredning med uppgift att lägga fråm

förslag till utvidgning av TF:s rättighetsskydd till att avse också andra områden än yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter.

Mot bakgrund äv de överväganden som jag nu har redogjort för unser

jag att utredningens förslag att ställa upp ett generellt krav på särskilt viktiga skäl för begränsningar kompletterat med en execmplifierande uppräkning av tillåtna begränsningsändamål och en beskrivning av de särskilt centrala delarna av yttrandefriheten är en lämplig skyddsmetod. Jag förordar således utt RF:s skydd för vurandefriheten utformas 1 enlighet med de principer som kommer till uttryck i utredningens förslag.

Det är enligt min mening lämpligt att i betydande utsträckning samordna RF:s exemplifierande uppräkning av tillåtna ändamål för begränsningar av

den medborgerliga yttrandefriheten med TF:s regler om grunderna för handlingssekretess. Det är uppenbart att man i allt väsentligt finner samma in-

tressen bakom 1. ex. föreskrifter om tystnadsplikt som bakom regler om hinder mot att lämna ut allmänna handlingar. Jag föreslår av denna anledning vissa detaljbetonade avvikelser från utredningens förslag i denna del.

Man bör vid utformningen av exempel på tillåtna bogränsningsändamål

i viss mån beakta också den kritik som under remissbehandlingen har fram-

förts mot förslaget att generellt tillåta begränsningar av friheten att yttra

sig i näringsverksamhet. Det bör sålunda inte komma i fråga att låta en

bestämmelse på området omfatta yttranden av opinionsbildningskaraktär.

Av det material som ligger till grund för utredningens förslag i denna del

framgår att utredningen genom den föreslagna bestämmelsen har velat öppna möjlighet till lagreglering i tre hänseenden: i fråga om kommersiell reklam, yrkesmässig kreditupplysning och förbud för redare i svenskt fartyg att till uttändsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk

sjöfartsnäring. Det är enligt min mening lämpligt att utforma regleringen

så att den ger klart stöd för de nämnda slagen av begränsningar men i övrigt inte särskilt nämner vuranden i näringsverksamhet i uppräkningen av begränsningsändamål. Såvitt gäller utformningen av en regel rörande kommersiell reklam kan jag inte finna anledning till några särskilda begränsningar i dennas räckvidd. Eftersom den volymmässigt helt dominerande reklammängden förekommer i tryckt skrift bör hithörande avvägningar i första hand göras i samband med utformningen av det tryckfrihetsrättsliga regelsystemet. Frågan om grundlagsreglering av den kommersiella reklamen hör till dem som får behandlas av den särskilda vitrandefrihetsutredning som jag har nämnt i det föregående.

Jag förordar mot bakgrund av de överväganden som jug nu har redovisat att det i RF föreskrivs att vttrandefriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det, såsom av hänsyn ull 1. rikets säkerhet eller

dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, 2. myn-

dighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, 3. intresset att förebygga eller beivra bro, 4. allmän ordning och säkerhet. 3. det ull-

minnas ekonomiska intresse, 6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, 7. intresset att reglera eller begränsa kommersiell re-

klam. Liksom i utredningens förslag bör vidare föreskrivas att man vid

bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av dessa bestämmelser särskilt skall beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Det är tydligt att informationsfriheten (rätten till information) har ett nära samband med yttrandefriheten. Den kan på sätt och vis ses

som en spegelbild av denna frihet. Ränen ull information beskrivs f.n.

i 2 kap. IS 2 RF som en rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar. Enligt fri- och rättighetsutredningens förslag skall den innefatta rätt att ta del av allmän handling samt rätt att I övrigt inhämta och mottaga uppgifter. upplysningar och meningsyttringar.

Den av utredningen föreslagna definitionen av informationsfriheten kan

i huvudsak godtas. Vissa förändringar bör emellertid göras.

Som juridiska fakulieten vid Lunds universitet har framhållit är rätten att ta det av allmän handling och den rätt att i övrigt motta information som avses I bestämmelsen inte jämförbara från rättslig synpunkt. Riätten att ta del av allmänna handlingar är en rätt att kräva en postitiv prestation

av myndigheterna, medan den senare rättigheten däremot enbart är en handlingsfrihet för den enskilde. Det är därför enligt min mening naturligast att förbehålla beteckningen informationsfrihet för en handlingsfrihet av se-

nast nämnt slag och att betrakta rätten au ta del av allmän handling som en särskild rätughet som är exklusivt reglerad i TF.

Jag delar vidare den uppfattning som har uttryckts av hovrätten för Västra Sverige att utredningens definition av informationsfriheten inte i tillräckligt hög grad har samordnats med definitionen av vtrandefriheten. Det är uppenbart att dessa två friheter helt bör korrespondera med varandra.

Jag förordar på nu angivna grunder att informationsfriheten beskrivs som en frihet att inhämta och motta upplysningar samt att i övrigt ta det av andras vitranden.

Med hänsyn till det nära samband som råder mellan informationsfriheten och vitrandefriheten är det ofrånkomligt att låta samma begränsningsregler gälla i fråga om båda dessa friheter. Jag hänvisar därför i denna det ull vad jag i det föregående har anfört i fråga om viurandefriheten.

Mötesfriheten beskrivs i 2 kap. I $ 3 RF som en frihet att anordna och att delta i möten. Utredningen föreslår en viss utvidgning av det skyd-

dade området. I förslaget beskrivs mötesfriheten som frihet att anordna

och närvara vid möten. tcaterföreställningar och liknande sammankomster. Enligt eti motivuttalande omfattar det föreslagna skyddet emellertid inte teaterföreställningar av ren nöjeskaraktär utan endast teater m. m. som medium för opinionsyttring.

Enligt min mening bör utgångspunkten vid avgränsandet av det område som skall skyddas genom bestämmelserna om mötesfriheten vara att denna

frihet i största möjliga utsträckning skall korrespondera med yttrande- och informationsfriheterna. Principen bör vara att sammankomster som avser sådant framförande eller delfående av vtranden som skyddas av reglerna om yttrande- och informationstriheterna skall omfattas av RF:s skydd för mötestriheten. Deua innebär bl. a. att sammankomster för framförande av konstnirliga verk bör beredas summa skydd som 1. ex. politiska eller religiösa

sammankomster. Jag anser av denna anledning att den av utredningen fö-

reslagna utvidgningen av det skyddade området till att omfatta också opi-

nionsbildande teater m. m. inte går tillräckligt långt. Det är som fera re-

missinstanser har framhållit dessutom knappast möjligt att i rättsullämpningen dra en gräns meltan opinionsbildande teater, å den ena, och andra former av scenisk framställning, å den andra sidan. Grundlagsskvddet bör därför utformas så att det i princip omfattar alla former av seenisk framställning. Det finns vidare inte någon anledning att från det skyddade om-

rådet undanta 1. ex. sådana konserter och sammankomster för högläsning

ur litterära verk olter för förevisning av film som inte kan betraktas som

medier för opinionsyttring.

Det vaga uttrycket ”möten” bör utgå ur grundlagstexten och de sam-

mankomster som skall omfattas av skyddet för mötesfriheten i stället be-

skrivas med hjälp av en exemplifierande uppräkning av vissa kvalificerande syften. utformad i viss anslutning ull beskrivningarna av yttrande- och informattionsfriheterna. Mötesfriheten kan i enlighet härmed lämpligen beskrivas som en frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyuring eller annat liknande syfte eller för framförande av konst-

närligt verk. Med sammankomster för ”annat liknande syfte” avses bl. a.

gudstjänster och andra sammankomster för religionsutövning.

Det bör påpekas att den här förordade utvidgningen av det skyddade området nödvändiggör vissa ändringar i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster och i allmänna ordningsstadgan (1956:617).

Utredningen föreslår att mötesfriheten skall få begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller vill trafiken eller för utt förebygga att farsot sprids. Denna regel har inte föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Också jag anser at den ger uttryck för en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Sag förestår endast en smärre språklig jämkning med hänsyn till ”farsots” dubbla betydelse av "smittsam sjukdom” och ”epidem”.

Bestämmelserna om förhandsgranskning av biograffilm i förordningen

(1959:348) med särskilda bestämmelser om blogratföreställningar m. m. utgör

i första hand en begränsning av yttrandefriheten. Eftersom förordningens regleremellertid endast avser utnyttjandet av denna frihet vid sammankomsterav

ett slag som i princip omfattas av det här förordade skyddet för mötesfriheten,

nämligen biografföreställningar, skall dessa regler, som framgår av det föregående, betraktas också som ingrepp i mötesfriheten. Frågan om filmcensuren

kommer att omfattas av uppdraget för den särskilda yttrandefrihetsutredning som jag avser att tillsätta. I avbidan på den lagstiftning som kan bli resultatet av utredningens arbete bör bestämmelser om filmcensur av det slag som nu åter-

finns i biografförordningen få stöd i en särskild övergångsbestämmelse. Demonstrationstfriheten står mötesfriheten nära. Den beskrivs

i gällande rätt (2 kap. I 4 RF) som en rätt att ensam eller i grupp framföra

åsikter på allmän plats. I fri- och rättighetsutredningens förslag definieras demonstrationsfriheten, utan att någon ändring i sak är åsyftad. som rätt

att anordna och dehaga i demonstration på allmän plats. Denna omformulering innebär att det i demonstrationsfriheten ingående yttrandefrihetsmomentet skjuts i bakgrunden och att intresset i stället koncentreras på det för en demonstration utmärkande att den består av en eller flera personer som befinner sig på allmän plats i eu visst opinionsbildningssyftie. Vinsten med denna perspektivförskjutning är att det inte kan uppkomma någon tvekan om att de regler som i allmänhet gäller för begränsning av yttrandefriheten gäller också när denna frihet utnyttjas vid en demonstration. Jag ansluter mig av denna anledning till utredningens förslag.

Utredningen har föreslagit att samma begränsningsregler skall gälla i fråga om demonstrationsfriheten som beträffande mötestfriheten. Detta är en nödvändig följd av den nära släktskapen metan dessa två friheter och jag ansluter

mig därför till förslaget.

Föreningsfriheten beskrivs f.n. i 2 kap 18 5 RF som frihet

att sammansluta sig med andra till förening. Utredningen förklarar att den

bibehåller den positiva föreningsfrihetens begrepp i sak oförändrat men beskriver den i stället som frihet att sunmansluta sig med andra för allmänna

eller enskilda syften.

Jag vill med anledning av et par uttalanden under remissbehandlingen framhålla att den av utredningen föreslagna bestämmelsen otvivelaktigt skyddar också rätten att bilda föreningar för ekonomiska syften. Som en remissinstans har fram hällit innebär deta att den positiva föreningstriheten har en betvdligt vidare omfattning än motsvarande negativa frihet så som denna har utformats i utredningens förslag. Enligt min mening innebär detta emellertid inte någon nackdel. Reglerna om den positiva föreningsfriheten har en helt annan funktion i rävtighetsskyddet än reglerna om den negativa friheten. Avsikten med den här behandlade bestämmelsen är att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för alt gemensamt verka i olika svften. Det är härvid knappast möjligt att göra skillnad mellan olika legiuma syften beroende på vilken grad av betydelse dessa

kan ha för den fria äsiktsbildningen i samhället. En fackförening har 1. ex.

i mycket stor utsträck sing ekonomiska syften men tjänar uppenbarligen samtidigt ull an stärka sina medlemmars ställning också i opinionsbildningshänscende. Jag kan därför inte finna annat än att utredningen har gett föreningsfriheten on lämplig omfattning.

Det bör i sammanhanget påpekas att de formkrav som för skilda typer

av föreningar stills upp i lagarna om ckonomiska föreningar. aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Som grundlagberedningen framhöll i SOU 1972:15 (s. 157) har dessa regler till funktion att ange de räusliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk

konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbogräns-

ning, minoritetsskydd osv. Till den del denna lagstiftning är av civilrättslig natur faller den f. ö. redan på grund härav utanför det område som berörs av det föreslagna rättighetsskyddet. Inte heller den typ av näringsreglering som innebär att viss verksamhet — t. ex. bank- eller försäkrings-

rörelse — får drivas endast i föreningform av visst slag kommer i konflikt med skyddet för föreningsfriheten. Självfallet kan inte heller föreskrifter

som 1. ex, ställer upp krav på tillstånd för bedrivande av viss näringsverksamhet anses som begränsningar av föreningsfriheten även om verksamhet av berört slag ull följd av andra bestimmelser kan bedrivas endast av ak-

tiebolag eller annan förening. Än mindre kan den här föreslagna bestäm-

melsen tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i för-

eningsform. Vad som är förbjudet är att ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning. Enligt utredningen föreligger f.n. inte någon annan begränsning av den positiva föreningsfriheten än straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet

i 18 kap. 4 § brottsbalken. Med hänsyn till våra konventionsåtagane en sägs det emellertid vara lämpligt att öppna möjlighet til lagstiftning också mot eventuella rasistiska föreningar. På grundval av dessa överväganden föreslår utredningen att föreningsfriheten skall kunna begränsas för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt

ursprung.

Jag delar utredningens uppfattning att bestämmelsen om straff för olovlig käårverksamhet innebär en begränsning av föreningsfriheten i den utformning denna föreslås få.

JK har ifrågasatt om det är nödvändigt att göra ett särskilt undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingar lagstiftningen om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering eventuolla föreningar med rasistiskt program till passivitet. Det krav som i FN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering ställs upp på lagstiftning som ogiltigförklarar eHer förbjuder organisationer av sådant slag kan därför i praktiken anses i ullt väsentligt uppfyllt.

För egen del är jag närmast benägen att instämma med JK vad gäller frågan om förhållandet mellan gällande svensk rätt och rasdiskrimineringskonventionens krav. Som jag anförde i samband med att konventionen godkändes av riksdagen (prop. 1970:87 s. 64) uppnår man genom den lagstilftning som har nämnts av JK i viss mån samma effekt som med ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer och mot deltagande i sådana

8 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

Organisationer. Det förhåller sig emellertid å andra sidan så att konventjönstexten uppenbarligen närmast tar sikte på en typ av lagstiftning som skulle innebära en begränsning av den i RF fastslagna föreningsfriheten av ungefär samma slag som den begränsning som ligger i straffstadgandet

om olovlig kårverksamhet. Man bör enligt min mening undvika att utforma

grundlagen så att det kan hävdas av denna lägger hinder i vägen för ett

fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtaganden, och jag vill därför

förorda att RF som utredningen har föreslagit uttryckligen gör undantag också

för lagstiftning mot rasistiska föreningar.

Jag föreslär således inte någon ändring i sak t utredningens förslag till bestämmelse om begränsningar i föreningsfriheten. Jag vill däremot förorda

att bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att det klarare än i utredningens

förslag framgår att der. inte avser annan lagstiftning än sådan som direkt gäller sammanslutningar. Bestämmelsen bör enligt min mening utsäga utt föreningsfrihoten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av

folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Enligt 2 kap. 186 RF utgörs religionsfrihoten av en frihet att summansluta sig med andra till trossanHund och att utöva religion. Utredningens förslag sågs innebära att roligionstriheten utvidgas till att avse frihet att bilda också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund men

att den i övrigt bibehålls oförändrad. Religionsfriheten definieras av ut-

redningen som frihet art utöva religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap. Utredningens förslag öppnar inte några möjligheter

till begränsning av den på detta sätt beskrivna religionsfriheten.

Uppgiften att utforma grundlagsregler till skydd för religionsfriheten är förbunden med särskilda svårigheter vilka har sin grund i den omständigheten att denna frihet såsom den vanligtvis uppfattas innehåller betydande moment av andra fri- och rättigheter. Religionsfriheten anses 1. ex. normalt innefatta inte bara en frihet att hysa viss religiös övertygelse och att enskilt utöva religion utan också frihet att sprida och ta del av religiös förkunnelse, att anordna och dela i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa sammanslutningar. Samtidigt som det är angeläget att bereda dessa särskilda inslag i religionsfriheten ett tillfredsställande skydd är det

självklart att reglerna om religionsfriheten inte får hindra att de bestämmelser som i allmänhet gäller för begränsning av yttrande-, informations-, mötes-, de-

monstrations- och föreningsfriheterna är tillämpliga också när dessa friheter utövas i religiösa sammanhang. Det är t. ex. angeläget att under en epidemi kunna hindra sammankomster där smitta kan spridas vare sig det är fråga om gudstjänster, teaterföreställningar eller politiska möten. Ärekränkande yttranden måste, för att ta ett annat exempel, kunna beivras också när de fälls i religiösa sammanhang, och rasistisk verksamhet skall givetvis kunna hindras också när den till äventyrs bedrivs under rehgiös täckmantel.

Under remissbehandlingen har riktats viss kritik mot utredningens förslag

av innebörd att detta inte tillräckligt klart ger uttryck för att de begränsningar

som I allmänhet får ske i yttrandefriheten, mötesfriheten et. fär göras också

när dessa friheter utnyttjas I religiösa sammanhang. De kritiska remissinstanserna föreslår att religionsfriheten liksom övriga posittva Opmionsfriheter görs begränsningsbar.

Enligt min mening finns det visst fog för den sålunda framförda krittken.

Uppgiften att ge en klar bild av grundlagsskyddets omfauning och innehåll försvåras ytterligare av att de allmänna begränsningar som gäller för människors handlande i samhället i vissa fall kan komma att beröra åtgärder som uppfattas som utövande av religionstfriheten. En i allmänhet straffbar handling skall t.ex. inte vara skyddad bara därför att den förekommer i religiöst sammanhang. Jag återkommer till det nu nämnda problemet, vilket är gemensamt för flera av fri- och rättigheterna, i specialmotiveringen till 2 kap. 1238.

Det är således tydligt att utredningens förslag ull skydd för religionsfriheten kan leda tll en felaktig uppfattning om skyddets styrka. Det kan av denna anledning hävdas att en reglering som innebär att refigionsfriheten görs begränsningsbar skulle ge en riktigare bild av rättsläget på området.

Det förhåller sig å andra sidan så att de moment i religionsfriheten som inte hämtar inslag från övriga opinionsfriheter- främst friheten till enskild reli-

gionsutövning — inte bör kunna underkastas några särskilda begränsningar. Det finns inte heller någon anledning att tillåta sådana begränsningar av religionsfriheten som utgörsav inskränkningarirättenatt yttrasig,tadelav yttranden, anordna och delta i möten eller att bilda sammanslutningar just i religiösa sammanhang. Jag delar av denna anledning utredningens uppfattning att den

positiva religionsfriheten bör beredas ett absolut skydd.

I syfte att förtydliga regleringens innebörd föreslår jag att det moment som utgörs av frihet att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap får utgå ur definitionen av religionsfriheten och att det första ledet i stället utvidgas till att avse frihet att ensam ellertillsammans med andra utöva sin religion. Genom dessa ändringar förebyggs det missförståndet att eventuella allmänna begränsningar av föreningsfriheten inte skulle gälla för religiösa sammanslutningar, samtidigt som det klargörs att reglerna om religionsfriheten hindrar regler som riktar sig enbart mot religiösa sammanslutningar eller sammankomster.

De negativa opinionstriheterna

Utredningens förslag innebär att tillämpningsområdet för de negativa opi-

nionsfriheter som f.n. regleras i 2 kap. 23 —- de negativa yttrande-, för-

enings- och religionsfriheterna - begränsas i förhållande till gällande rätt

på så sätt att skyddet kommer att avse de från demokratisk synpunkt särskilt centrala delarna av dessa friheter. Det blir härigenom möjligt att helt förbjuda begränsningar av dem. En nackdel med den föreslagna lösningen är visserligen att den öppnar ett något större utrymme än den nuvarande reg-

leringen för delegering av normgivningskompetens till regeringen. Enligt min mening måste ermetlerud denna omstindiehet anses väga lätt i jämförelse med den avsevärda förstärkningen av skyddet för de nu avsedda friheterna I övrigt. Jag förordar därför att regleringen i denna del utformas i enlighet med de riktlinjer som har föreslagits av utredningen.

Den negativa yttrandefriheten beskrivs f.n. i 2 kap 28 RF så att varje medborgare är skvddad mot att myndighet tvingar honom alt ge sina ästkter till känna. Detta skydd kan som övriga I 2 kap. angivna fri- och rättigheter begränsas genom lag. Utredningen föreslår att det skyddade området skall begränsas till att avse tvång att ge vill känna åskådning i poliuskt. religiöst eller annat hänseende men att grundlagsskyddet i gengäld skall vara absolut.

Begränsningen av bestämmelsens utlämpningsområde i förhållande till

gällande rätt har i huvudsak åstadkommits genom att ordet ”åsikter” har

ersatts med "åskådning". Med åskådning säger sig utredningen förstå ou något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. Jag delar uppfattningen att man i huvudsak tår ull stånd en lämplig avgränsning av det skyddade området genom den föreslagna terminologiska förändringen. Att behålla den nuvarande regeln men göra denna absolut skulle som JK framhåller i sitt remissyttrande bl. a. medföra att reglerna om vittnesplikten kom i strid med grundlagen. IK kritiserar emellertid utredningens beskrivning i motiven av innebörden i ordet åskådning. Enligt JK bör den av utredningen föreslagna regeln endast avse sådana områden där begreppet åskådning är ett naturligt uttryck för de åsikter en person omfattar. Detta är enligt JK fallet i religiösa sammanhang. Även i politiska sammanhang sägs det vara normalt att använda ordet åskådning. JK förklarar däremot att t.ex. en begäran av invånarna i ett radhusområde att hastigheten på gator inom området skall begränsas till 30 km/tim. inte kan anses vara uttryck för en åskådning, även om kravet skulle vara ett uttryck för en åsikt bland måaga andra i fråga om traftksituationen inom området eller beträffande trafik över huvud taget. Som eu gränsfall nämner JK vetenskapliga läror och system som bygger på on rad sammanhängande rön och slutsatser. t. ex. inom astronomi eller medicin. Också I sådana tall sägs det vara naturligt ati ibland tala om åskådning. Jag vill för egen del ansluta mig tll dessa uttalanden av JK.

Nära bestäktad med skvddet för den negativa vitrandefriheten är on föreslagen bestämmelse om skydd mot tvång att delta i möte. demonstration eller annan opinionsyttring. Ino heller dena skydd. vilket saknar motsvarighet i gällande rätt. kan bli föremål för begränsningar. Utredningens förslag i denna del har ime föranlett några invändningar från remissinstansernas sida. För egen del anser jag att en bestämmelse av ifrågavarande slag innebär en betydelsefull förstärkning av rättighetsskyddet, och jag ansluter mig därför i princip till utredningens förslag. Grundlagsskyddet bör emellertid inte avse också tvång att delta i möten”. I

motsats till utredningen kan jag nämligen inte finna annat än att användandet av detta uttryck, om därmed skall förstås sådana sammankomster som omfattasav skyddet för den positiva mötesfriheten, kommer att få till följd att grundlagsregeln drabbar också t. ex. det tvång att närvara vid lektioner som följer av skolplikten. Den skyddseffekt som avses med utredningens förslag torde upp-

nås till fullo även om ordet ”möte” inte tasin igrundlagstexten. Mot bakgrund av vad jag har anfört i det föregående om förhållandet mellan de olika positiva

opinionsfriheterna förordar jag vidare att bestämmelsen utformas så att den inte ger intryck av att deltagande ien demonstration i första hand skall ses som en form av yttrande.

De negativa förenings- och religionsfriheterna skyddas f.n. genom en bestämmelse i 2 kap. 25 RF enligt vilken varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund. Liksom i fråga om den negativa vitrandefriheten innebär utredningens förslag här att det skyddade området begränsas men all skyddet i stället görs absolut. Utredningen föreslår att skyddet skall avse tvång att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller samman-

slutning för annan åskådning. Med hänsyn till att reglerna om medlemskap I svenska kyrkan enligt utredningen får anses stå i strid med den föreslagna

bestiimmelsen föreslås en särskild övergångsbestämmelse i detta hänseende.

Jag anser också här alt den av utredningen valda tekniken är lämplig

och förordar att förslaget genomförs. Med anledning av vissa uttalanden

under remissbehandlingen vill jag framhålla att jag delar utredningens uppfattning om behovet av en särskild övergångsbestämmelse för reglerna om medlemskap I svenska kyrkan.

Utredningen förestår att ett förbud mot åsiktsregistrering skall föras in i RE. Den föreslagna bestämmelsen i ämnet innebär att ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Jag ansluter mig till utredningens uppfattning att åsiktsregistrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma men att å andra sidan sådan registrering av säkerhetsrisker som f. n. görs i det s. k. SÄPO-registret inte kan undvaras som ett led i skyddet för det demokratiska samhällsskicket. Det måste anses vara värdefullt att de vttersta gränserna för det allmännas möjligheter att registrera medborgarnas politiska åsikter

klart anges i grundlagen.

I likhet med utredningen anser jag att den registrerades samtycke bör

medföra att grundlagens registreringsförbud förlorar sin verkan. Det är som

utredningen framhåller uppenbarligen nödvändigt att kunna ange olika per-

söners politiska hemvist i förteckningar över kandidater i politiska val och

över ledamöter i politiska församlingar.

Datainspektionen har riktat den invändningen mot den föreslagna bestämmelsen att denna enligt sin ordalydelse inte utesluter att man i anslutning tll självständigt beskrivna moment i exempelvis taxeringsregister.

socialregister m. m. medger registrering av politisk åsikt. Jag kan inte finna annat än att denna krivuk har visst fog för sig. Enligt min mening undviker man lättast den av datamspektionen påtalade tolkningen, om man i stället för att förbjuda att någon antecknas i register enbart på grund av sin-politiska

åskådning föreskriver att anteckning om medborgare i allmänt register inte får grundas enbart på sådan omständighet. En regel av denna lydelse innebär

bl.a. all ett register där en person finns antecknad på någon grund som saknar varje samband med politisk åskådning inte får kompletteras med

en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende. I detta fall

får en anteckning av senast nämnt slag nämligen anses vara helt självständig och därmed grundad enbart på den antecknades åskådning. Bestämmelsen utgör däremot inte något hinder mot att anteckningar t. ex. om partitillhörighet tillförs ett register över personer som på andra grunder än enbart sin politiska

åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i detta fall att vederbörande med hänsyn till samtliga förekommande

omständigheter anses utgöra en sådan risk.

Gällande rätt innehål:er inte något mot enskilda riktat förbud mot kollektivanslutnineg till politiskt parti och något sådant förbud har heller inte föreslagits av utredningen. Jag finner inte anledning att inta någon annan ståndpunkt. Det kan emellertid finnas anledning att något

kommentera eu uttalande i frågan som under remissbehandlingen har gjorts av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet.

Enligt fakulteten har de fackliga organisationerna under de senaste åren

i allt större utsträckning kommit att fullgöra uppgifter som tidigare har legat på traditionella statliga organ. De organisationer som har erhållit sådana offentligrättsliga uppgifter torde enligt fakulteten redan på grund av det gentemot det allmänna riktade förbudet att tvinga någon att tillhöra sam-

manslutning för politisk åskådning vara förhindrade att fatta beslut att kol-

lektivansluta sina medlemmar till politiskt parti. Jag kan med anledning av detta uttalande inledningsvis påpeka att jag kommer att behandla frågan om vad som i rättighetsregleringen skall förstås med uttrycket ”det allmänna” under rubriken till 2 kap. Jag vill emellertid redan här framhålla det orimliga 1 att på grundval av de senaste årens utveckling på det arbetsrättsliga området hävda att de fackliga organisationerna numera I viss

utsträckning skulle framträda som företrädare för det allmänna gentemot

de enskilda medborgarna, bland dem de egna medlemmarna. Den omständigheten att organisationerna har fått vidgade möjligheter att föra förhandlingar och träffa avtal på den offentliga delen av arbetsmarknaden och att de i vissa fall kan utse företrädare i olika organ inom myndigheterna måste tvärtom uppfattas så att organisationerna har fått ökade möjligheter att fö-

reträda sina medlemmars —- alltså enskilda personers — intressen gentemot

det allmänna. Det är således uppenbart att det av mig förordade skyddet

för den negativa föreningsfriheten inte innebär någon begränsning av fack-

föreningarnas möjligheter att fatta beslut.

14.4 Det materiella skyddet för de ” kroppsliga” fri-och rättigheterna

Grundlagsregler om de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna fungerar i betydande utsträckning som en förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna. Det är 1. ex. tydligt att föreskrifter som värnar den enskildes rörelsefrihet indirekt skyddar också hans möjligheter att utöva sin yttrandefrihet, demonstrationsfrihet etc. Det är emellertid uppenbart att bestämmelserna om de kroppsliga fri- och rättigheterna har verkan även utanför det område

som avser skyddet för demokratin. De ger också uttryck för den respekt

för den enskilda individens integritet som är utmärkande för ett rätlssamhälle.

Bestämmelser till skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna återfinns f.n. på skilda ställen i RE. I 2 kap. 187 finner man en bestimmelse om den enskildes rörelsefrihet, och i samma kapitels 3 § har tagits in föreskrifter om skydd mot kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, mot husrannsakan och intrång i brev-, post- och teleförbindelser sumt mot hemlig avlyssning. I 8 kap. 15 förbjuds bl.a. normgivning som medger dödsstraff eller landsförvisning av svensk medborgare. Sistnämnda föreskrift kompletteras av en regel som i betydande utsträckning förbjuder normgivning som möjliggör berövande av svenskt medborgarskap.

Rörelsefriheten och det skydd som avses i 2 kap. 35 RF får begränsas

men endast genom lag. Normgivningsförbuden i 8 kap. 1§ är absoluta. De nu nämnda fri- och rättigheterna återfinns samtliga i utredningens

förslag. Till de icke-begränsningsbara rättigheterna har vidare fogats förbud mot tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

De begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheterna skyddas enligt utredningens förslag dels genom de allmänna kraven att en rättighetsbegränsning inte får gå längre än vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen, dels genom förbuden mot åsikts-. rus- och könsdiskriminering. Utredningen har däremot inte funnit det möjligt att på detta område begränsa lagstiftarens handlingsfrihet med hjälp av sådana uppräkningar av tillåtna begränsningsändamål som föreslås i fråga om de positiva

opinionsfriheterna.

Den av utredningen föreslagna avgränsningen av det område som skall skyddas genom grundlagsregler om kroppsliga fri- och rättigheter har i allmänhet godtagils under remissbehandlingen. I vissa yttranden har emellertid framförts önskemål om kompletteringar.

RF:s rättighetsreglering bör enligt min mening utformas så att den i huvudsak inte omfattar andra regler än sådana som måste anses vara av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för den enskildes personliga frihet och säkerhet. Utredningens förslag till skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna får anses stå i god överensstämmelse med denna grundsats. och jag vill därför inte förorda någon utvidgning av det skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit. At som

en remissinstans har förordat låta RF innehålla förbud mot sådana företeelser som slaveri, träldom och frihetsberövande på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse skulle t. ex. uppenbarligen inte innebära någon recll förstärkning av skyddet för den enskilde. Andra regler som har föreslagits under remissbehandlingen är så oklara till sin innebörd att de av denna

anledning inte kan lämna något verkligt bidrag till rättighetsskyddet. Till

denna kategori hör regler om förbud mot omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och mot kollektiv utvisning av utlänningar. Inte heller verkningarna av ett sådant förbud mot att enskild mot sin vilja utsätts för medicinska experiment som har föreslagits av ett pur remissinstanser

kan förutses med tillfredsställande grad av klarhet. Ett förbud av detta slag kan t. ex. få den oönskade effekten att det hindrar en person. som till följd

av svår sjukdom inte kan avge någon viljeförklaring, från av räddas till livet med hjälp av en dittills oprövad operationsmetod. Med hänsyn till att det ofta förekommer ett inslag av experimenterande i medicinsk verk-

samhet så till vida att någon fullständig förhandskunskap om resultatet av en viss behandling inte är för handen, skulle ett sådant förbud i själva verket kunna bli ett hinder mot framsteg på det medicinska området och

mot en ändamålsenlig sjukvård.

Jag delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att gå längre i fråga om förstärkningen av skyddet för de i RF nämnda kroppsliga frioch riätvuigheterna än som har gjorts I dess förslag. De problem som möter i detta sammanhang kan belysas genom ctt resonemang med utgångspunkt

i grundlagsregeln om skydd för rörelsefriheten. Den vanligaste formen av begränsning av denna frihet utgörs av föreskrifter om frihetsstraff på grund

av brott. Sådana föreskrifter finns inom de flesta områden för mänsklig aktivitet och tjänar ett stort antal olika syften. Det är uppenbarligen inte görligt att I en grundlagsregel med någon grad av konkretion ange alla de ändamål för vilka begränsningar av rörelsefriheten av här avsett slag skall få göras nu och i framtiden. Lämnar man å andra sidan stwafflagstiftningen utanför skyddet blir det som utredningen framhåller inte särskilt meningsfullt avt låta RF ango vissa ullåtna begränsningsändamål. eftersom omfattningen av det skyddade området med en sådan lösning blir helt beroende av vad som är kriminaliserat. Motsvarande resonemang kan föras

i fråga om Övriga begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheter.

Enligt min mening innebär emellertid redan den reglering som utredningen har föreslagit en betydande förstärkning av skyddet i förhållande

till gällande rättsläge. Som särskilt betydelsefulla i detta sammanhang får man anse förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering. vilka innebär att ingen kan berövas sin Irihet eller utsättas för andra intrång i sin personliga

integritet enbart på grund av sin åskådning i t. ex. politiska eller religiösa [frågor eller på grund av sin tillhörighet till viss etnisk minoritet. Jag kan I detta sammanhang vidare påpeka att bestimmelsen av en rättighetsbe-

gränsning aldrig får utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen får anses hindra

bl. a. föreskrifter som begränsar medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med varandra genom att förbjuda dem att resa mellan olika delar av landet utan särskilt tillstånd i form av 1. ex. inrikespass.

I den grundläggande regel om rörelsefriheten som f.n. återfinns i 2 kap. I 8 7 beskrivs denna som frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Utredningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Jag delar uppfattningen att den nuvarande definitionen är Kimplig i sak. Jag kan sålunda inte ansluta mig till den av en remissinstans framförda

uppfattningen att bestämmelsen om rätt att fritt lämna riket bör utformas

så utt den kommer att innefatta eu förbud mot åtgärder som hindrar eller otillbörligt försvårar en utflyttning ur riket. Även om mun kan hysa sympatier för en sådan utvidgning av skyddet är det inte görtigt att med ullräcklig grad av precision ange vilka åtgärder som skulle vara förbjudna. Det kan med hänsyn ull vår valutapoliuk t.ex. inte vara tillätet att hett fritt föra ut ekonomiska tillgångar ur Sverige. Eu förbud av nu avsett slag skulle vidare kunna åberopas mot regler om beskattning av inkomster här i landet för den som befinner sig utomlands.

Som redan har nämnts uppställs 1 8 kap. IN andra stycket RF f.n. ett absolut skydd mot att svensk medborgare landsförvisas eller eljest hindras att återvända hit. Utredningens förslag innebär inte någon saklig ändring i detta skydd och inte heller jag kan finna någon anledning att här frångå gällande rättsläge.

Jag delar vidare utredningens uppfattning att förbudet mot landsförvisning inte bör kompletteras med en bestämmelse om förbud mot utlämning av svensk medborgare till annan stat. Ett generellt utformat förbud av sådant innehåll skulle komma i strid med de föreskrifter om utlämning till annat nordiskt land som finns i gällande rätt och som vilar på internordiska över-

enskommelser. Det kan enligt min mening inte heller komma i fråga att

i RF göra en uppdelning mellan stater till vilka utlämning kan ske och stater i fråga om vilka sådana åtgärder inte får förekomma. Som utredningen framhåller innebär redan RF:s förbud mot landsförvisning et visst skydd mot utlämning av svensk medborgare. nämligen mot utlämning som sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning. Det kan i sammanhanget vidare erinras om att det nu framlagda förslaget ull rävtighetsskydd bl. a. innebär att utlämning på grund

av någons åskådning eller etniska tillhörighet inte får förekomma. Deni 8 kap. I $ andra stycket intagna regeln om skydd för det

svenska medborgarskapet får ses som en förstärkning av skyddet mot landsförvisning. Genom denna regel förbjuds normgivning som innebär att en här i landet bosatt svensk medborgare skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eHer samtidigt blir medborgare I annan stat. Utredningen föreslår att detta skydd vidgas till att omfatta alla svenska medborgare som någon gång har varit bosatta här i landet.

Jag ansluter mig ull utredningens förslag i denna del. Au som en re-

missinstans har förordat gå ett steg längre och helt slopa kravet på bosättning här i landet är inte förenligt med gällande medborgarskapslagstiftning. Enligt 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap förlorar nämligen svensk medborgare, som är född utomlands och som inte heller har uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. sitt svenska medborgarskap när han fyller 22 år, om han inte dessförinnan på ansökan

får medgivande att behålla detta. En sådan förlust av medborgarskapet kan

ske även om vederbörande inte har annat medborgarskap. Någon ändring av denna bestämmelse är inte aktuell.

Jag vill i sammanhanget framhålla att jag delar utredningens uppfattning att det skulle strida mot grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska medborgarskapet om en person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl — och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt medborgarskap 1 hemlandet, berövas silt svenska medborgarskap.

De nuvarande reglerna om skyddet för kroppslig integritet i 2 kap. 3 § RF innebär att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare föreskrivs i 8 kap. IX första stycket att lag eller annan föreskrift inte får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas. Som nämnas föreslår utredningen att dessa regler skall bibehållas och att RF härutöver skall innehålla ett absolut skydd mot tortyr och

kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som

syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Förslaget har i denna del lämnats utan erinran av remissinstanserna. Också jag ansluter mig till detta.

Enligt 2 kap. 3 § är varje medborgare f.n. skyddad mot att myndighet utsätter honom för husrannsakan. Utredningen föreslår i detta hänseende inte någon annan ändring i förhållande till gällande rätt än att bestämmelsen formuleras på sådant sätt att det klarare framgår att den avser också andra former av inaträng än som vanligen avses med uttrycket husrannsakan. Ingen av remissinstanserna har haft någon invändning mot förslaget. Också jag anser att det bör genomföras.

Rätten till förtrolig kommunikation beskrivs f.n. i 2

kap. 3 S RF så att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelse eller för hemlig avlyssning. Utredningen förestår att denna bestämmelse formuleras om på sådant sätt att den kommer att omfatta också meddelanden som överbringas i form av bandinspelningar. videogram eller över huvud taget i en sädan form att de kan bli föremål för t.ex. beslag men som nu faller utanför skyddet om de inte befordras med post.

Jag anser alt utredningens förslag i denna del har fått en i sak tullfredsställande utformning och förordar att det genomförs med endast eu par redaktionella ändringar i förtydligande syfte.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill jag framhålla att en åtgärd, som innebär att postförbindelser försvåras eller av-

bryts men som inte innefattar undersökning 1. ex. av brev, varken enligt gällande rätt eller enligt det här framlagda förslaget skall uppfattas som ett ingrepp i skyddet för förtrolig kommunikation utan i stället ses som en begränsning äv vitrande- och informationsfriheterna.

14.5 Fackliga friheter

Det är uppenbart att bl. a. de olika opinionsfriheterna har stor betydelse

på det fackliga fältet. Här kan t. ex. crinras om att fackföreningarnas kamp

för ökat inflytande i betydande utsträckning har skett paralleHt med en kamp för erkännandet av rätten att organisera sig, hålla möten, demonstrera etc.

Vid sidan av de nu nämnda fri- och rättigheterna brukar man emellertid

också tala om fackliga friheter i en mera begränsad mening. nämligen friheter

som exklusivt gäller förhållandet mellan arbetsmarknadens parter. I RF åter-

finns f.n. en bestimmelse på detta område. Enligt 2 kap. 5 § äger förening

av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av lag eller avtal.

Utredningen föreslår att regeln i 2 kap. 5S bibehålls oförändrad men

alt de fackliga friheterna i övrigt lämnas utanför RF:s rättighetsskydad. Ut-

redningen avvisar sålunda tanken att i grundlag ta in regler angående sådana

ämnen som rätt att förhandla i fackliga frågor och rätt att på arbetsplatserna

bedriva agitation och propaganda samt anordna möten.

Remissinstanserna har allmänt godtagit utredningens ståndpunkt att ytter-

ligare regler om fackliga friheter into bör föras in i RF. Såväl LO som TCO

och SACOZ/SR ansluter sig sålunda till utredningens förslag.

Också jag delar utredningens uppfattning i de här behandlade frågorna. Enligt en I Sverige fast etablerad tradition bör det i största möjliga utsträckning överlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande frågor på det fackliga området utan inblandning från statens sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att lagstiftning tillgrips på et visst område om det visar sig omöjligt att avtalsvägen nå en ullfredsställande reglering eller om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga verksamheten finns emellertid inte. Tvärtom skulle man kunna riskera att en grundlagsreglering av t. ex. förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället för att verka som eu skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna kunna bli en broms för en önskad utveckling. Jag kan i detta sammanhang erinra om det omfattande reformarbete som f. n. pågår på arbetsrättens område på grundval bl.a. av förslagen i arbetsrättskommitténs betänkande (SOU

1975:1) Demokrati på arbetsplatsen och som bl. a. har resulterat i förslagen

i prop. 1975/76:103.

14.6¶Egendomsrätten

18 kap. I I färde stycket RF föreskrivs att enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i tag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. I utred-

ningens förslag har deana bestämmelse oförändrad förts över utl 2 kap.

RF. Utredningen framhåller att skyddets tyngdpunkt ligger däri att ersiättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag men utt det är självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning.

Tanken att grundlagen även i fortsättningen skall innehålla en regel till skydd för den enskildes egendomsrätt har inte kritiserats under romissbehandlingen. Också jag finner det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utgå vid expropriation eller annat sådant förfogande.

Med anledning av att det i flera remissyttranden har förordats att grund-

lagen skall ställa upp krav på ”skälig” oHer ”full” ersättning vill jag framhålla alt jag delar den uppfattning som uttrycktes av grundlagberedningen i samband med den nuvarande bestämmelsens tullkomst, att det med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kan komma att omfaltas av denna varken är möjligt eller önskvärt aut 1 grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skull bestämmas. Som fri- och rättighetsutredningen har understrukit fär det emellertid anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grundlagens krav.

Jag förordar på nu angivna grunder att den nuvarande bostämmelsen

behålls oförändrad.

14.7 Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag

Grundlagsregler som garanterar den enskildes rättssäkerhet i olika hänscenden genom att slå fast vissa särskilt betydelsefulla straff- och processrättsliga principer kan s2s som en del av skyddet både för de politiska rättigheterna i mera snäv bemirkelse och för de rättigheter som i första hand avser den enskildes personliga frihet och integritet. De har emellertid uppen-

barligen räckvidd också därutöver. De regler i 11 kap. RF som syftar till att säkerställa framför allt domstolarnas självständighet fungerar indirekt som rättssäkerhetsgarantier. RF

innehåller emellertid vid sidan härav vissa regler som direkt tar sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet. I 8 kap. I $ tredje stycket föreskrivs sålunda förbud mot retroaktiv strafflagsuiftning. I 11 kap. I 3 andra stycket

andra meningen återfinns ett förbud mot ullfälliga domstolar och 11 kap.

3 § andra stycket slutligen innehåller en regel om rätt ull domstolsprövning av administrativa beslut om frihetsberövande. Ingen uv dessa skyddsregler medger undantag genom vanlig lag.

s

De bestämmelser innebärande särskilda rättssäkerhetsgarantier som nu

här nämnis återfinns samtliga i utredningens förslag. Utredningen föreslar härutöver att principen om domstolsförhandlingars offentlighet skall komma till uttryck i RF: Den finner det däremot inte tämpligt av grundlagstfästa ytterligare processrättsliga regler. Utredningen ställer sig också avvisande till tanken att utvidga förbudet mot retroaktiv lagsuftning till att avse också omraden wanför straffrätten.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning har fon.

den uttormningen att lag eller annan föreskritt inte får innebära att strautt eller annan brottspåföljd skall kunna ädömas för gärning som inte var belagd med brotuspåföljd. när den förövades. eller att svårare brottspåtöljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligt en uttrycklig regel gälla också i fråga om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Utredningen förestår att den nuvarande regeln bibehålls oförändrad. Den avvisar uttryckligen tanken att komplettera det där intagna förbudet med en föreskrift motsvarande den regel i artikel 151 FN-konventionen som säger att om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lind-

rigare straff, den skyldige skall komma i åtnjutande hirav. Utredningen

motiverar detta ställningstagande med att EN-konventionens regel. tolkad efter ordalagen, inte kan upprätthållas undantagslöst och hänvisar härvid ull SJ lagen (1964-163) om införande av brottsbalken.

Angående den föreslagna regelns innebörd förklarar utredningen bl.a.

att denna = atminstone genom analogisk fagtillämpning — träffar också straft-

liknande administrativa påföljder såsom skattetillägg. restavgilt och förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar. överlastavgitft et.

Jag delar uppfattningen att det nuvarande förbudet mot retroaktiv straftlagsuftning bör bibehållas oförändrat. Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen att dev bör framgå direkt av grundlagstexten att retroaktivitetsförbudet också gäller administrativa påföljder av straffliknande karaktär vill ag framhålla att jag ansluter mig ull vad utredningen har anfört angående den föreslagna regelns innebörd i deta hänseende. Au ge rfetroakviv verkan at regler om sådana administrativa sanktioner som har trätt i oställev för strafträtisliga påföljder måste ses som ot klart kringgående av det nu diskuterade förbudet. Motsvarande resonemang kan föras också I fråga om administrativa sanktioner av uppenbart repressiv. straffliknande karaktär som införs på tidigare oreglerade områden. Att inom ramen för ett grundlagsstadgande dra en klar gräns mellan sådana oftentligrättshga ingrepp utanför det straffråvsliga området som skall omfattas av ett retröaktivitetsförbud och sädana åtgärder som av olika legiuma skäl hör hållas utanför det skyddade området är emellertid imte möjlig.

Den senast behandlade frågan har nära samband med tanken att utvidga förbudet. mot retroaktiv strafflagstiltning till att avse et förbud mot re-

tröoaktiv lagsutfuning över huvud. Som jag redan har nämnt tar utredningen

avstånd från en sådan utvidgning. Detta ställningstagande har föranlett uttalanden i skilda riktningar från remissinstansernas sida. Allmänt har emel-

lertid understruktis att retroaktiv lagstiftning måste ha karaktär av ren

undanmagsföreteelse.

Som utredningen framhåller har det i svensk rätt hittills inte visat sig möjligt att upprätthälla ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på något annat område än straffrättens. Utanför detta har tungt vägande skäl av skilda slag ibland ansetts kunna medge avsteg från grundsatsen att retrouktivitet skall undvikas (se KU 1974:60). Jag delar utredningens uppfattning all det inte är möjligt att i grundlagstexten med någon grad av precision

ange förutsättningarna för sådana avsteg. Härtill kommer att det ofta är svärt utt avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande

eller har retroaktiv verkan. Utredningen anför flera exempel på sådana svårigheter. Här skall endast erinras om den diskussion som fördes i samband med införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn, där somliga med utgångspunkt I tiden för barnets födelse hävdade att den nya lagen var retroaktiv medan statsmakternas beslut i frågan däremot grundades på uppfattningen att den avgörande tidpunkten i stället var arvlåtarens död. Jag kan mot denna bakgrund inte finna annat än att utredningens ståndpunkt är välgrundad och jag vill därför inte förorda några ytterligare grundlags-

förbud mot retroakuv lagsuttning.

Det förbud mot tillfälliga domstolar m. m. som f.n. återfinns i RF avser inrättande av domstol för redan begången gärning,

för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Utredningen föreslår att detta förbud

behålls i sak oförändrat. Jag ansluter mig till denna uppfattning.

I den nuvarande bestämmelsen om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande sägs att den som av annan myndighet än domstol har berövats friheten med anledning av brott eller misstanke om brott skall kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis. För sistnämnda fall föreskrivs emellertid att prövning av nämnd skall likställas med domstolsprövning. om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Utredningen föreslår inte hetler i detta hänseende någon ändring i gällande rättsläge. Det skulle enligt utredningen visserligen i och för sig vara möjligt att införa en rätt till domstolsprövning också i fråga om böter. Med hänsyn till att rättsordningen innehåller ett stort antal andra ekonomiska sankttoner av skiftande slag sägs omellertid en sådan regel ensam ha mycket begränsat skvdadsvärde. Utredningen har å andra sidan inte funnit det möjligt att utsträcka regeln till att avse ekonomiska sanktioner över huvud, eftersom det inte skulle vara möjligt att ens i huvuddrag överblicka konsekvenserna av en sådan utvidgning. Utredningen erinrar i sammanhanget om att en särskild utredning f.n. arbetar med att kartlägga det ekonomiska sanktions-

systemet inom straffrätten.

Utredningens ställningstagande har inte föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Också jag ansluter mig till utredningens förslag i denna del. Av specialmotiveringen framgår emellerud att jag föreslår on obetydlig begränsning av bestämmelsens ullämpningsområde med hänsyn till innehållet i den s. k. internationella verkställighetslagen (1972:260).

Med anledning av ett uttalande av en remissinstans vill jag i detta saummanhang framhålla att en grundlagsregel som ger medborgaren en generell fält att i det enskilda fallet få anspråk i anledning av on grundlagskränkning prövade av domstol skulle stå i strid med grundläggande förvaltningsrättsliga principer 1 den svenska rättsordningen. En regel av nu nämnt slag skulle ull sina verkningar inte skilja sig särskilt mycket från en bestämmelse som föreskriver en allmän rätt att få förvaltningsmyndigheters beslut överprövade av domstol.

Som redan har nämnis föreslår utredningen också att grundlagsskyddet på det här diskuterade området byggs ut genom att principen om d om -

stolsförhandlings offentlighet skrivs in i RF. Mot bakgrund

av att domstolsförhandlingar enligt gällande rätt kan hållas inom stängda dörrar med hänsyn till motstående intressen av flera skilda slag föreslår utredningen att huvudregelns innehåll skall kunna begränsas genom lag inom de allmänna ramar som utredningen ställer upp för all rättighets-

begränsande normgivning.

Utredningens förslag i denna del har inte mött några invändningar från remissinstansernas sida. Också jag ansluter mig till det. Som utredningen framhåller innebär den föreslagna regeln en värdefull komplettering av den allmänna informationsfriheten. Den insyn i domstolarnas verksamhet som möjliggörs genom förhandlingsoffentligheten kommer vidare indirekt att

fungera som en garanti för att också övriga för on rättsstat kännetecknande

processuclla principer efterlevs vid domstolarna.

Jag delar utredningens uppfattning att detaljerade regler om rättegångsförfarandet av det slag som återfinns i bl. a. europakonventionen och som avser t. ex. rätt till opartisk rättegång, rätt att biträdas av försvarare, rätt till tolk, rätt att bli underrättad om anklagelses innehåll etc. inte bör tas in i RF. Sådana bestämmelser har sitt främsta värde som beståndsdelar av ett större regelkomplex. Att I grundlag föra in en processuell reglering av den omfattning som erfordras för att den skall innebära någon verklig förstärkning av rättighetsskyddet skulle, som utredningen framhåller, helt spränga ramarna för RF:s fri- och rättighetskapitel.

14.8 Vissa andra fri- och rättigheter

Både utredningen och en det remissinstanser diskuterade möjligheterna alt i grundlag ta in vissa nya fri- och rättighetsrogler som f. n. helt saknar motsvarighet i RF. Bland de frågor som avhandlas i deua sammanhang

kan nämnas de s. k. sociala rättigheterna, författares. konstnärers och andra upphovsmins rätt ull sina verk samt olika rättigheter med anknytning ull familjen. Utredningens överväganden mynnar ut I ett förslag att de sociala rättigheterna och skyddet för den enskildes privat- och familjeliv skall komma till uttryck i I kap. RE genom s. k. målsättningsstadganden och att

principen om upphovsrnäns rätt till sina verk skall slås fast i en särskild

bestämmelse i RF:s fri- och rättighetskapitel. Vissa remissinstanser menar emellertid att det är möjligt att gå längre I fråga om att utvidga det grund-

lagsskyddade områdot.

Jag vill inledningsvis understryka att en grundläggande utgångspunkt för ställningstagandet i de här aktuella frågorna bör vara att RF ine skall innehålla andra regler om lagstiftningens innehåll än sådana som är av grundläggande betydelse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för de värderingar beträffande förhållandet mellan samhällets organ och den enskilda individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin.

I det moderna välfärdssamhället intar de s.k. sociala rättighe-

terna — rätten till arbete, utbildning, bostad, sociak omvårdnad cc. — en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden har i själva verket kommit att bli det övergripunde målet för den politiska verksamheten. Det är därför naturligt avi de rättigheter som har ett särskilt nära samband med denna målsättning får komma till uttryck I grundlagen. Som ytterligare

ett skäl härför kan nämnas au en viss materiell standard för de enskilda individerna är en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande. Som utredningen framhåller är vissa sociala

och ekonomiska rättigheter nödvändiga eller i vart fall mycket betydelsefulla för att ge medborgarna förutsättningar att ta del i det politiska arbetet och ge dem intresse för demokratins bestånd.

Det är emellertid tydligt att man inte i RF kan ta in regler som med för statsmakterna bindande verkan förpliktar dessa att ge varje medborgare den samhälleliga service i skilda hänseenden som han önskar eller som svarar mot hans behov. Utredningen har på ott övertygande sätt visat att det inte heller är möjligt att i grundlag ta in bindande regler om en viss

minimistandard på olika sociala områden. Som exempel nämns att ett grund-

lagsstadgande som slår fast den i skollagen garanterade rätten till grundläggande skolundervisning inte alls ger uttryck för der allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden i livet och att det inte

heller kan vara lämpligt att låta en grundlagsfäst rätt till utbildning avse

just den omfattning som samhällets verksamhet på deua område har just

nu.

Jag anser därför i likhet med utredningen alt de sociala rättigheterna bör komma till uttryck i RE genom bestämmelser som i olika hänseenden anger målet för den samhälleliga verksamheten på deta område. Jag åter-

kommer tull den närmare utformningen av dessa bestämmelser i special-

motiveringen till I kap. 25.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att RF skall innehålla en

rättsligt bindande bestämmelse till skydd för upphovsmans rätt till sitt verk. Bestämmelsen har givits den utformningen att den anger all författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestimmelser som meddelas i lag.

Utredningens förslag att upphovsrätten skall skyddas i grundlag har hälsats

med tillfredsställelse av de remissinstanser som företräder författare, konstnärer och andra upphovsmän. Från en del håll har emellertid hävdats att

den föreslagna regeln är oklar i vissa hänseenden. Några instanser anser att det föreslagna skyddet är alltför svagt.

Jag delar utredningens uppfattning att den verksamhet som bedrivs av författare och konstnärer har en så stor betydelse för opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturligt att den rätt de har till sina verk kommer till uttryck i grundlagen. Såvitt gäller

avgränsningen av det skyddade området finner jag det i likhet med ut-

redningen lämpligt att låta grundlagsregeln förutom författare avse personer, som har skapat t. ex musikaliska eller sceniska verk filmverk eller bildkonst. utövande konstnärer som musiker, skådespelare och sångartister samt fo-

tografer. Med hänsyn till att det yttersta syftet med den här aktuella bestämmelsen är att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen i samhället kan jag däremot inte anse det motiverat att låta den omfatta också rättigheter

av det slag som tillkommer uppfinnare och mönsterskapare. Inte heller sådana upphovsrätten närstående rättigheter som innehas av fonogramframställare eHer radioföretag bör omfattas av bestämmelsen. Som framgår av specialmotiveringen föreslår jag i förtydligande syfte en mindre ändring av bestämmelsens lydelse i förhållande till utredningens förslag.

Upphovsrättens innehåll är inte något en gång för alla givet. Begreppet upphovsrätt är som utredningen framhåller endast en sammanfattande beteckning på ett stort antal rättsregler. och det är ull sin innebörd helt beroende av det närmare innehållet i dessa. Jag delar utredningens uppfattning aw det inte är möjligt att inom ramen för en grundlagsbestämmelse ange innehållet i de rättsregler som sammantagna bestämmer upphovsrättens innebörd. Man får i stället begränsa sig till att i grundlagstexten fastslå principen om upphovsmiins rätt till sina verk och att I övrigt hänvisa till innehållet i den vanliga lagsuftningen.

I den särskilda paragraf med målsättningsstadganden som har föreslagits av utredningen finns en bestämmelse om skydd för den enskildes privatoch familjeliv. Utredningens förslag innehåller däremot inte några rättsligt bindande regler om rättigheter med anknytning till familjen. Utredningen har I detta hänseende särskilt uppehållit sig vid frågorna om rätten att ingå äktenskap och bilda familj. rätten för föräldrar

att ha vårdnaden om sina barn samt rätten för föräldrar att bestämma över

sina barns skolundervisning. Den har emellertid funnit att ingen av dessa

9 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

rättigheter lämpar sig för grundlagsreglering.

Utredningens ställningstagande i detta hänseende har kommenterats av

några remissinstanser. Av dessa ansluter sig en del tull utredningens ståndpunkt medan andra förordar bindande grundlagsregler till skydd för i första hand föräldrars rätt att vårda sina barn och att bestämma om deras undervisning.

Den offentliga makten skall självfallet utövas med största möjliga respekt för den enskildes familieliv. Jag delar uppfattningen att denna grundsats bör komma till uttryck i grundlagen men anser i likhet med utredningen att Övervägande skäl talar för att detta inte sker genom bindande rättsregler utan genom en bestämmelse av målsättningskaraktär.

Vad först gäller rätten att ingå äktenskap och att bilda familj delar jag utredningens uppfattning att denna rättighet är alltför oklar till sin innebörd

för att kunna föras in i RF. Vad som skall förstås med äktenskap är 1. ex. helt beroende av innehållet i den vanliga lagstiftningens regler om vissa former av samlevnad mellan människor. Jag vill i sammanhanget vidare

framhålla att en viktig del av det skydd man vill uppnå genom cen riättighetsregel av ifrågavarande stag följer redan av den föreslagna bestämmelsen om förbud mot rasdiskriminerande lagstiftning. Genom denna omöjliggörs nämligen bl. a. lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan personer av olika ras.

Också en reget om ritt för föräldrarna att ha vårdnaden om sina barn

har den grundläggande svagheten att skvddets omfattning blir helt beroende av utformningen av vårdnadsbegreppet i den vanliga lagstiftningens regler om förhållandet mellan föräldrar och barn. Som en särskild komplikation tillkommer här att man har att beakta inte bara de civilrättsliga regler om

vårdnad som återfinns i föräldrabalken utan också barnavårdslagens (1960:97)

offentligrättsliga föreskr.fter angående omhändertagande för samhällsvård. Att utforma en grundlagsregel på sådant sätt att den ger ett reellt skydd för vårdnadsrätten utan att samtidigt komma i konflikt med den omfattande lagreglering som f.n. föreligger på området måste anses vara en omöjlig

uppgift.

Vad sedan gäller rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervisning har denna som utredningen påpekar främst två aspekter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras rätt att få barnen befriade trån den allmänna skolans undervisning i livsåskådnings-

frågor.

Jag finner det i likhet med utredningen självklart att en grundlagsregel om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning måste förenas med ett krav att undervisningen skall motsvara den allmänna skolans men

att grundlagen å andra sidan inte kan ge någon rätt till bidrag från det

allmännas sida till sådan undervisning. Som utredningen framhåller innebär detta att en regel av här avsett slag skulle få så liten betydelse att den inte försvarar sin plats I grundlag.

En allmänt avfattad regel om räv för föräldrar att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsäskådningsfrågor är som utredningen framhåller inte förenlig med skollagens (1962:319) nuvarande regler i ämnet

Med anledning av önskemål från ett par remissinstanser att den i IF kap. intagna målsättningsparagrafen skall byggas ut med ett stadgande om ”för-

äldrars och barns rätt” vill jag framhålla dels att en sådan bestämmelse är oklar till sin innebörd — bl. a. bygger både familjerättens och barnavårds-

lagstiftningens regler i skilda hänseenden på den uppfattningen att föräldrar och barn kan ha motstridiga intressen — dels att de värderingar som ligger bakom förslaget i viss mån kommer till uttryck i den allmänna bestämmelse om skydd för den enskildes familjeliv som jag hur förordat i det föregående.

Den enskildes privatliv skyddas i vissa särskilda hänseenden genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan, inträng i förtrolig meddelelse, hemlig avlyssning och åsiktsregistrering. Jag delar emellertid utredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor är av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den

bör komma till ett mera allmänt uttryck i RF. Som utredningen har funnit är det emellertid inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett så klart avgränsat innehåll att den kan göras rättsligt bindände. Den bör i stället

avfattas som ett målsättningsstadgande om skydd för den enskildes privatliv. All i detta sammanhang som några remissinstanser har förordat använda

det för många människor svårbegripliga uttrycket personlig integritet finner

Jag mindre lämpligt.

Jag vill i sammanhanget erinra om att de integritetsfrågor som har samband med användningen av ADB-tieknik omfattas av uppdraget för den utredning för översyn av datalagstilltningen som jag nyligen har fått bemyndigande att tillsätta.

Utredningen har också behandlat frågan om grundlagsskydd för näiärings- och yrkesfriheten. Med hänsyn till att en regel om skydd för denna frihet måste öppna möjlighet för begränsningar också genom andra författningar än lagar och att skyddet därmed inte kommer att nå upp till den nivå som RF f.n. föreskriver för fri- och rättigheterna avvisar utredningen tanken att införliva en sådan regel med RF. Jag ansluter mig till utredningens uppfattning. Med anledning av att det under remissbehandlingen har framförts krav på att ett målsättningsstadgande om närings- och yrkesfriheten skall tas in i RF vill jag framhålla aut ett sådant stadgande knappast skulle ha någon självständig betydelse vid sidan av de bestäm-

melser om den enskildes frihet och ekonomiska välfärd som har föreslagits

av utredningen.

14.9 Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

RF:s fri- och rättighetsreglering avser f. n. i princip endast svenska medborgare. Vissa undantag finns dock. Såväl de i 8 kap. IX intagna reglerna

om förbud mot dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning och om rätt till

ersättning vid expropriation som de föreskrifter i 11 kap. som gäller förbud

mot tillfälliga domstolar och rätt till domstolsprövning av frihetsberövande

1 samband med brott gäller oavsett nationalitet. Detsamma är fallet beträffande bestämmelsen om fackliga stridsåtgärder.

Innebörden av den skillnad som sålunda görs mellan utlänningar och

svenska medborgare i fråga om 1. ex. opinionsfriheterna är att RF inte ställer upp något hinder mot att dessa friheter för utlänningarnas del begränsas

av regeringen inom de ramar som anges genom uppräkningen av delcgeringsbara ämnen i 8 kap. 75. Av särskilt intresse i detta sammanhang

är delegeringsgrunden ”utlännings vistelse i riket” vilken tolkad enligt or-

dalagen möjliggör en omfattande delegering av rättighetsbegränsande normgivningskompetens till regeringen.

Det finns flera orsaker till au RF:s rättighetsreglering f.n. i huvudsak

skyddar endast svenska medborgare. Sålunda kan endast svenska medborgare ges den ovillkorliga rätt att uppehålla sig här i riket och att bereda

sig sin utkomst här som är en förutsättning för att ett rättighetsskydd skall få full verkan. Det föreligger vidare i vissa hänseenden ett legitimt behov

av alt kunna besluta om särskilda begränsningar i utlänningarnas fri- och rättigheter.

Utredningen godtar i princip de skäl som nu har nämnts för att göra skillnad mellan utlänningar och svenska medborgare. Den framhåller emelleruid att den vanliga lagstuftningen i själva verket i stor utsträckning tillförsäkrar utlänningar de rättigheter som för de svenska medborgarnas del skyddas genom RF:s rättighetsreglering. Att detta förhållande inte framgår av grundlagen sägs ge en väl så orikuig bild av det verkliga läget som en grundlagsregel som i princip jämställer utlänningar med svenska medbor-

gare.

Utredningen har med hänsyn härtill och mot bakgrund av det arbete som If. n. pågår i syfte att i olika hänseenden stärka invandrarnas ställning funnit att övervägande skäl talar för att REF skall innehålla bestämmelser om skydd också för utlänningarnas rättigheter. Den har vid sitt urbete på detta område funnit att det är möjligt att i vissa hänseenden helt jämställa utlänningar med svenska medborgare och att i övrigt så gott som undantagslöst ställa upp ett krav på lagform för begränsningar i utlänningarnaus

fri- och rättigheter.

Det av utredningen framlagda förslaget innebär att utlänningar är helt jämställda med svenska medborgare i fråga om skyddet mot tvång att delta i demonstration etc., de negativa förenings- och religionsfriheterna, skyddet mot dödsstraff. tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte alt tvinga fram eller hindra yttranden, skyddet mot retroaktiva straffdomar. rätten till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande, skyddet mot tillfälliga domstolar m. m., rätten till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott, skyddet mot

ras- och könsdiskriminering och rätten till fackliga stridsåtgärder.

I fråga om huvuddelen av övriga fri- och rättigheter föreslår utredningen alt utlänningar skall vara likställda med svenska medborgare om annat inte

särskilt föreskrivs i lag.

Från det skyddade området undantas frågor om åsiktsregistrering och om andra begränsningar av rörelsefriheten än frihetsberövanden. Dessa undantag är föranledda av de i gällande rätt föreliggande möjligheterna att registrera medlemmar av utländska terroristorganisationer resp. av bestäm-

melserna om militära skyddsområden. Utlänningarna omfattas inte heller

av skyddet mot landsförvisning och annat hinder mot inresa i riket.

I lagtekniskt hänseende innebär förslaget att de regler som anger omfattningen av skyddet för utlänningars fri- och rättigheter samlas i en av-

slutande paragraf i 2 kap. I denna paragrafs första stycke finner man cen

uppräkning av de rättigheter i fråga om vilka utlänningar skall vara helt jämställda med svenska medborgare. Andra stycket anger på motsvarande sätt de rättigheter i fråga om vilka jämställdhet skall råda om annat inte

föreskrivs i lag. Utredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningarnas rättigheter

har föranlett erinringar endast av statens invandrarverk som menar att det bör vara möjligt att gå längre i fråga om att jämställa utlänningar med svenska medborgare, särskilt vad gäller skyddet för opinionsfriheterna. Enligt verket kan man överväga att ge ett särskilt starkt skydd åt de utlänningar som är att betrakta som invandrare.

Det är enligt min mening självklart att utlänningar här i landet i största möjliga utsträckning skall beredas samma skydd av lagstiftningen som svenska medborgare. Som utredningens grundliga genomgång av gällande rätt visar är det också endast på några enstaka punkter som utlänningar inte är jämställda med svenska medborgare vad gäller den vanliga lagstiltningens innehåll. Jag delar uppfattningen att det mot bakgrund av det material som numera föreligger får anses vara möjligt att förstärka grundlagsskyddet för utlänningarnas rättigheter. En sådan förbättring av utlänningarnas rättsställning står i god överensstämmelse med de grundläggande värderingar på detta område som har kommit till uttryck bl.a. i riksdagens beslut om målen för invandrar- och minoritetspolitiken och om kommunal rösträtt för invandrare.

Jag kan inte finna annat än att utredningens förslag vad gäller skyddets omfattning innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. En reglering som går längre i fråga om att jämställa utlänningar med svenska medborgare skulle som invandrarverket självt påpekar nödvändiggöra åtskilliga, delvis ganska detaljerade undantagsregler. Regelsystemet kommer därmed att bli komplicerat och svåröverskådligt utan

att ändå medföra några mera betydande förstärkningar av utlänningarnas

rättighetsskydd. Vad gäller tanken att ge invandrarna en starkare ställning än övriga utlänningar vill jag framhålla att det knappast är möjligt att inom

ramen för en grundlagsbestämmelse avgränsa eu särskilt invandrarbegrepp

med sådan grad av klarhet att det kan användas på det sätt som har fö-

reslagits. Det bör i deua sammanhang understrykas att redan det av ut-

redningen föreslagna kravet på lagform för rättighetsbegränsningar medför en mycket betydande förstärkning av skyddet för utlänningarnas rättigheter i förhållande till gällande rättsläge. I själva verket innebär detta krav att

utlänningarna vad gäller de berörda rättigheterna bereds ett skydd av samma styrka som det som f.n. tillkornmer svenska medborgare.

Jag förordar således att skyddet för utlänningarnas rättigheter ges det

innehåll som utredningen har föreslagit. Vad gäller regleringens lagtekniska

utformning har en remissinstans förordat en lösning som innebär att grundlagen i princip skall järnställa utlänningar med svenska medborgare men samtidigt förklara att denna liksiällighet kan begränsas I vissa särskilt angivna hänseenden. Det ligger emellertid enligt min mening ett betydande värde i att skyddet för utlänningarnas fri- och rättigheter framgår av en särskild paragraf som är utformad på så sätt att den också läst fristående ger en klar bild av skyddets omfattning. Jag förordar därför att 2 kap. uvslutas med en paragraf uppbyggd på det sätt som har föreslagits av utredningen.

14.10 Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till internationellt organ

Bestämmelserna i 10 Kap. 5 X första stycket RF innebär att beslutanderätt,

som enligt RF tillkommer riksdagen. regeringen eller annat i RF angivet

organ och inte avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning kan överlåtas till mellanfotklig organisation för fredligt samarbete, ull vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning

som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning

inte kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

De nu nämnda bestämmelserna skulle teoretiskt kunna utnyttjas tll att ge en mellanfolklig organisation befogenhet att besluta föreskrifter som avser

svenska medborgares fri- och rättigheter. Riksdagens möjligheter att över-

lämna sådan kompetens begränsas visserligen av RF:s rättighetsregler så till vida att en mellanfolklig organisation aldrig kan ges en mera vidsträckt

normgivningskompetens än vad den svenske lagstiftaren själv har. Lika

litet som riksdagen genom vanlig lagstiftning kan begränsa de absoluta rättigheterna, lika litet kan den överlåta till en mellanfolklig organisation att göra deta. Självfallet gäller också att riksdagen vid en eventuell överlåtelse av kompetens att göra ingrepp i någon av de begränsningsbara rättigheterna skulle vara bunden av de begränsningsramar som slås fast i RF:s rätuighetskapitel.

Enligt utredningens uppfattning är de nu nämnda hindren mot att överlåta

rättighetsbegränsande normgivningskompetens emellertid inte tillräckliga. Den föreslår i stället att 10 kap. SÄ kompletteras med en föreskrift som

helt förbjuder sådan överlåtelse. Jag delar utredningens uppfattning att det inte skall få förekomma att en mellanfolklig organisation med stöd av 10 kap. 5§ ges befogenhet utt begränsa någon av de i RF fastslagna fri- och

rättigheterna och förordar därför att förslaget genomförs.

14.11 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

I 13 kap. 5 och 6 5§ RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig. krigsfara och vissa liknande situationer. I 13 kap. 5 § RF behandlas det fallet avt varken riksdagen elter den inom

riksdagen utsedda krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter till följd

av att landet är i krig. I så fall får regeringen handha dessa uppgifter i

den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Enligt 13 kap. 68 RF kan riksdagen (krigsdelegationen) genom lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet

är i krig eller krigsfara eter när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även i ett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande, nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen erfordras att.i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas.

I både 13 kap. 5 och 6 §§ RF finns den begränsningen i regeringens norm-

givningsbefogenhet att den inte får stifta, ändra eller upphäva grundlag. Utredningen förestår inte någon förändring i fråga om de särskilda möj-

ligheterna att för krig, krigsfara etc. överkimna normgivningskompetens

till regeringen. Den förordar däremot att de materiella gränser för norm-

givningsmaktens utövning som uppstillls i RF:s fri- och rättighetskapitel

skall gälla också i de situationer som avses It 13 kap. Detta innebär bl. a.

att regeringen när den beslutar föreskrifter med stöd av 13 kap. 5§ eller med stöd av ett bemyndigande enligt 13 kap. 6 § måste beakta föreskrifterna i 2 kap.

Utredningens ställningstagande har i huvudsak lämnats utan erinran av remissinstanserna. I några yttranden uttrycks emellertid tvivel på möjligheterna att upprätthålla samma skydd för fri- och rättigheterna vid krig och andra extraordinära lägen som i normala tider. Det hävdas bl. a. att förbudet mot åsiktsregistrering inte kan upprätthållas vid krig eller krigsfara.

Som jag har framhållit i det föregående har ett förstärkt grundlagsskydd

av det slag som nu föreslås sin främsta betydelse i tider när den demokratiska samhällsordningen utsätts för onormala påfrestningar. Det skulle te sig föga

följdriktigt om man genom särskilda undantagsregler försvagade grundlags-

skyddet för fri- och rättigheterna just för de situationer där ett sådant skydd

avses vara av störst betydelse. Jag ansluter mig därför till utredningens förslag att de materiella ramar för normgivningsmakten som ställs upp

genom rättighetsreglerna i 2 kap. skall gälla oförändrade också i de lägen som avses i 13 kap. Däremot finner jag det i likhet med utredningen omöjligt att för sådana situationer upprätthålla kravet på lagform för rättighetsbe-

gränsningar. De skäl som ligger bakom bestämmelserna i 13 kap. 5 och 6 §§ är uppenbarligen av samma styrka vare sig de avsedda regeringsföreskrifterna ligger inom eller utanför rättighetsområdet.

Vad särskilt gäller frågan om undantag från förbudet mot åsiktsregistrering

vill jag framhålla att detta förbud måste ses i samband med förbudet mot åsiktsdiskriminering. Det förefaller föga meningsfullt att göra ett undantag

från det förra förbudet och samtidigt upprätthålla det senare oinskränkt.

Att å andra sidan öppna en möjlighet till undantag också från förbudet

mot åsiktsdiskriminering skulle innebära att ett av de viktigaste inslagen i rättighetsskyddet sätts ur spel när det behövs som mest.

Jag förordar således i likhet med utredningen att några ändringar inte görs i 13 kap. Den omständigheten att de i 2 kap. angivna gränserna för normgivarens handlingsfrihet kommer att gälla också i krig och krigsfara etc. utgör givetvis inte något hinder mot att man inom dessa gränser beslutar föreskrifter t. ex. i beredskapslagstiftningens form som begränsar vissa rittigheter endast för sådana situationer som avses i 13 kap.

15¶Upprättat lagförslag

I enlighet med vad som har anförts i det föregående har inom justitiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i regeringsformen.

16¶Specialmotivering

1 kap. Statsskickets grunder

Ändringarna i detta kapitel består i att en ny paragraf av målsättnings-

karaktär förs in som 2 i, till följd varav efterföljande paragrafer numreras

om, samt i att vissa ändringar görs i nuvarande 8X5.

28 Utredningens förslag

Den av utredningen föreslagna målsättningsparagrafen består av tre styck-

en. I det första sägs utt den offentliga makten bör utövas så at alla män-

niskors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen. att

män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. av den enskildes frihet och privat-

och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturelia

välfärd främjas. Det föreskrivs vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. I det andra stycket behandlas i hu-

vudsak de s. k. sociala rättigheterna. Enligt de där intagna föreskrifterna

är envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö grundläggande mål för det allmännas strävan. Det tredje stycket slutligen avser samhällets minoritetspolitik och föreskriver att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kulturoch samfundsliv bör främjas.

Föredravanden

Jag delar utredningens uppfattning att vissa särskilt viktiga principer för sam hällsverksamhetens inriktning bör komma till uttryck i grundlag genom en paragraf av målsättningskaraktär. Jag har redan i den allmänna motiveringen redovisat vissa av mina ståndpunktstaganden i fråga om dennas utformning. Det framgår sålunda av vad jag har uttalat i avsnitt 14.8 att jag ställer mig positiv till tanken att de s. k. sociala rättigheterna kommer till uttryck i denna men att jag har funnit avgörande skäl tala mot att målsättningsparagrafen byggs ut med uttalanden om den s. k. förätdrarätten och om närings- och yrkesfrihet.

Mina ställningstaganden i de nu angivna hänseendena överensstämmer med vad utredningen har föreslagit. Jag anser också i övrigt att utredningen i huvudsak har gett målsättningsparagrafen ett lämpligt avgränsat innehåll. Som framgår av avsnitt 14.2 anser jag emellertid att den föreslagna bestämmelsen om allas likhet inför lagen bör utgå och att den målsättning beträffande lagstiftarens verksamhet som kan ligga i denna föreskrift i stället

bör komma till uttryck genom uttalanden om alla människors lika värde,

om respekt för den enskildes värdighet samt om individens välfärd i olika

hänseenden som mål för den offentliga verksamheten. Vad gäller stadgandets disposition och språkliga utformning förordar jag

vissa avvikelser från vad utredningen har föreslagit. Den här föreslagna paragrafen inleds med ett allmänt uttalande om förhållandet mellan den

offentliga maktutövningen och den enskilda individen enligt vilkovden offent-

liga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Härefter följer bestämmelser om de grundläggande målen för den offentliga verksamheten. Dessa anges i andra stycket som den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd. Den soctala välfärden nämns

inte särskilt med hänsyn till att den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen anges genom cen föreskrift i styckets andra mening att det

särskilt skall åligga det allmänna at trygga rätten till arbete, bostad och

utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Med social omsorg avses här detsamma som i utredningens

förslag betecknas med uttrycket social vård och omvårdnad.

Tredje stycket inleds med en föreskrift att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Denna

bestämmelse torde tydligare än motsvarande föreskrift i utredningens förslag

slå fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället. I samma stycket återfinns vidare målsättningsstadganden som ålägger det allmänna att tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Paragrafen avstutas liksom i utredningens förslag med ett särskilt stycke om minoriteternas kultur- och samfundsliv. Förslaget i denna det överensstämmer i allt väsentligt med utredningens och innebär att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ot eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Det bör framhållas att ordet kultur

I detta sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning. Det innefattar sålunda

bl.a. den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella levnadssätt.

NN

Denna paragraf motsvarar nuvarande 8 5. I överensstämmelse med vad utredningen har förestagit innebär departementsförslaget att det särskilda

förbudet mot särbehandling på grund av personliga förhållanden utgår ur

grundlagstexten. Att härmed inte avses någon ändring i sak tramgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 14.2).

I förslaget har vidare beaktats under remissbehandlingen framförda önskemål att bestämmelsen skall utformas så att den uttryckligen anger att

den där fastslagna grundsatsen om normmissighet i myndigheternas verk-

samhet skall gälla också för privaträttstliga subjekt när dessa fullgör förvaltningsuppgifter med stöd av beslut enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF.

Den föreslagna avfattningen av bestämmelsen innebär att den också gäller

för regeringen när denna uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

I detta kapitel har liksom i utredningens förslag samlats alla de rättshet bindande bestämmelser som rör fri- och rättigheterna. Deua innebär att vissa föreskrifter som nu återfinns i 8 och 11 kap. RF har överförts hit.

Kapitlet skiljer sig till sin uppläggning endast obetydligt från vad utredningen har föreslagit. Den kanske mest påtagliga skillnaden är att kapitlet saknar motsvarighet till det inledande stadgande som återfinns i utredningens förslag och som där bar vill huvudfunktion att ange att roglerna i

kapitlets inledande avsnitt gäller endast mot det allmänna samt att markera en yttersta gräns för det skyddade området genom att beteckna de rättigheter som avses i nyssnämnda avsnitt som grundläggande för fri äsiktsbildning och för personlig frihet och sikerhet.

Som har framhållits av cv par remissinstanser får man en bättre uppfattning om regleringens innebörd om varje enskild rättighets giltighetsområde anges särskilt i varje paragraf för sig. Departementsförslaget innebär av denna anledning att den begränsning av en rättighets tillämpningsområde som ligger i att den gäller endast gentemot det allmänna normalt kommer till direkt uttryck i den paragraf där rättigheten i fråga beskrivs.

Utredningen har genom att beteckna vissa rättigheter som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet velat klargöra bl. a. att yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yttrandetrihetsbegrepp. Som exempel nämns att sådana föreskrifter som straffstadgandena om bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i RF fastslagna

yttrandefriheten. Som ett par remissinstanser har framhållit ligger det emel-

lertid i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga. En särskild rambestämmetlse av det slag som utredningen har föreslagit fylier därför inte någon självständig funktion i rättighetsregleringen. Härtill kommer att det torde vara befogat att i likhet med en remissinstans hävda att den av utredningen töreslagna bestämmelsen i vissa fall antyder gränser som är snävare än vad som kan vara rimligt. Det kan i detta sammanhang erinras om att den positiva föreningsfriheten

innefattar en frihet att bilda föreningar för rent ekonomiskt syfte. Också

i fråga om rätten till ersättning vid expropriation och annat liknande förfogande ter sig den av utredningen föreslagna ramregeln mindre adekvat.

Det här förestagna Iri- och rättighetskapitlet skiljer sig vidare i viss utsträckning från motsvarande kapitel i utredningens förslag i fråga om dispositionen. Kapitlet inleds med beskrivningar av de positiva och negativa opinionsfriheterna (1-3 §§). Härefter följer reglerna om de ”kroppsliga” och därmed besläktade fri- och rättigheterna: skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr etc. (4 och 5 §§), skydd mot annat kroppsligt ingrepp samt mot kroppsvisitation, husrannsakan och intrång i förtrolig meddeletse (6 §), skydd mol landsförvisning och berövande av medborgarskap (7 §) samt skydd mot

frihetsberövande och andra begränsningar av rörelsefriheten (8 §). Som en

naturlig komplettering av de senast nämnda bestämmelserna följer sedan

föreskriften om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande (9 §). Denna föreskrift utgör samtidigt inledningen till kapitiets regler om särskilda rätts-

säkerhetsgarantier och följs av förbuden mot retroaktiva straffdomar (10 §) och mot tillfälliga domstolar m. m. (11 § första stycket). Ifråga varande avsnitt avslutas mot regeln om domstolsoffentlighet (11 § andra stycket).

Hirefter följer de bestvimmelser som reglerar inskränkningsmöjligheterna

(12-14 §§). Förbuden mot ras- och könsdiskriminering kan ses både som självständiga rättighetsregler och som begränsningsramar och de följer av

denna anledning och därför att de avser också civilrättslig normgivning här liksom i utredningens förslag närmast efter de grundläggande begränsningsreglerna (15 och 16 §§). Härefter finner man reglerna om rätten till

fackliga stridsåtgärder (17 §), om rätt till ersättning vid expropriation m. m. (18 5) och om upphovsrätt (19 §) vilka samtliga gäller också i förhållandet enskilda emellan. Kapitlet avslutas liksom hos utredningen med cen särskild utlänningsparagraf (20 5).

Av den allmänna motiveringen framgår att huvuddelen av kapitlets rät-

tighetsregler endast avser förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Departementsförslaget överensstämmer i detta hänseende helt med utred-

ningens förslag. Som utredningen påpekar avses med uttrycket det allmänna först och främst det allmännas verkställande organ: domstolar, andra myndigheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt (jfr 11 kap.

6N tredje stycket RF). Regleringen i 1-8 §§, 108 och 11 § andra stycket

vänder sig direkt till dessa organ och innebär — summantagen med regleringen i övrigt och den lagprövningsrätt som har nämnts i det föregående (avsnill 14.1) — att de inte får göra andra ingrepp i de beskrivna fri- och rättigheterna än sådana som är tillåtna genom föreskrifter som står i öÖverensstiämmelse med bestämmelserna + 12-14 §§. Skyddet avser sådana ål-

gärder från det allmännas sida som åsyftas i 8 kap. 3 §. Som exempel på ingrepp som omfattas av skyddsregleringen kan nämnas utdömande av

straff, användande av straffprocessuella tvångsmedel och utövande av fak-

tiskt tvång.

Begränsningen av rättighetsskyddet till att gälla endast i förhållande till det allmänna betyder som utredningen framhåller inte bara att regleringen riktar sig endast till offentliga organ utan också att vissa ingrepp som företas av sådana organ och som i förstone kan tyckas innebära rättighetsinskränkningar faller utanför det föreslagna regelsystemet. Som exempel på detta nämner utredningen polisens åtgärd att avbryta ett politiskt eller religiöst möte som äger rum i en samlingslokal som inte har blivit vederbörligen

upplåten för ändamålet. Som ett annat exempel anförs en domstols dom på skadestånd för förtal eller för brott mot en avtalad tystnadsplikt. Det är i dessa fall fråga om ingrepp mot enskilda från det allmännas sida, men ingreppen grundar sig — genom förmedling bl. a. av straff- och processrättsliga

regler — på en civilrättslig relation mellan enskilda personer. Den cventuella rättighetskränkning som i situationer av nu beskrivet slag drabbar mötes-

deltagarna etv. får därför betraktas som en fråga som gäller förhållandet

enskilda emellan och därmed ligger utanför det föreslagna regelsystemot. I den mån polisen i det första av de nyss nämnda exemplen skulle tillgripa frihetsberövanden eller ingrepp i någons kroppsliga integritet blir däremot RF:s rätughetsreglering tillämplig i dessa hänseenden.

Den i kapitlet intagna räittighetsregleringen innehåller i betydande om-

fattning direktiv för normgivningen. I motsvarande mån kommer uttrycket det allmänna att avse de normgivande organen, i första hand riksdagen,

när dessa organ beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 8. I likhet

med vad som är fallet i utredningens förslag avser uttrycket däremot inte riksdagen som stiftare av civillag. Alt som vissa remissinstanser har förordat

utvidga regleringen till att gälla för riksdagen också när denna uppträder

i senast nämnda egenskap skulle, som framgår av framställningen i det

föregående (avsnitten 3 och 14.1), få svåröverskådliga och svårbemästrade

konsekvenser, särskilt på förmögenhetsrättens område.

Reglerna i kapitlet avser i första hand fysiska personer. Det får emellertid

anses ligga i sakens natur att de gäller också för juridiska personer i de

fall när detta framstår som naturligt, t. ex. i fråga om kravet på ersättning

vid expropriation etc.

EN

I denna paragraf anges de positiva opinionsfriheterna. Den motsvaras i

gällande rätt av 18 1-6 och 4§ lörsta meningen. Vad gäller de allmänna

övervägandena bakom paragrafens innehåll och utformningen av de där intagna rättighetsbeskrivningarna kan hänvisas till framställningen i avsnitt

14.3.

Första stycket

Yttrandefriheten

Det yttrandefrihetsbegrepp som kommer till uttryck i punkt 1 överensstämmer liksom det nuvarande i princip med motsvarande begrepp i TF. Detta innebär att åtskilliga slags yttranden definitionsmissigt faller utanför grundlagsskyddet och därmed kan bli föremål för ingripanden utan särskilt grundlagsstöd. Utredningen erinrar i sammanhanget om att t. ex. sådana vilseledande uppgifter som faller under brottsbalkens bedrägerikapitel inte omfattas av TF:s skydd. Den påpekar att yttranden i tal eller skrift i själva verket mer eller mindre nödvändigtvis ingår som ett led i gärningen vid ett stort antal brott utan att man för den skull kan tala om begränsningar av yttrandefriheten. Som exempel på detta nämns de brott där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsättningarna. vidare anstiftan till brott, vissa

fall av medhjälp till brott samt stämpling till brott. Som utredningen fram-

håller kan det mesta av denna kriminalisering uppenbarligen inte anses

utgöra någon begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening.

Jag delar utredningens uppfattning av et kiimpligt sätt att belysa innebörden av RF:s yttrandefrihetsbegrepp i nu diskuterat hänseende är att ange exempel på straffbestämmelser som inte utgör begränsningar av den ytt-

randefrihet som RF skyddar, Hit får anses höra bl. a. följande bestämmelser

i brousbalken: olaga tvång (4 kap. 48). olaga hot (4 kap. 5 3), ofredande

(4 kap. 7 §), förvanskande av familjeställning (7 kap. 3 §), störande av för-

rättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 §), olaga diskriminering (16 kap. 9 I), förargelseväckande beteende (16 kap. 16 5), hot mot tjänsteman (17 kap. I 5). förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 2 5). bestickning (17 kap. 785), otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig förmån

vid röstning (17 kap. 8 8), övergrepp i rättssak (17 kap. 10 5), föregivande av allmän ställning och föregivande av ställning som advokat (17 kap. 15 8). brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 Sh trolöshat eller egenmäktighet

vid förhandling med främmande makt (19 kap. 3 och 4 §§) myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap. I $). mutbrou (20 kap.

2 5) och folkrittsbrott (22 kap. 11).

Som delvis framgår redan av vad som har uttalats i det föregående omfattas

inte heller yttranden som utgör led i bedrägeri. utpressning eller andra för-

mögenhetsbrott av RF:s yttrandefrihetsbegrepp.

I fråga om straffbestämmelsen om förargelseväckande beteende vill jag

i likhet med utredningen understryka att denna inte kan tolkas så att den kommer att fungera som cen yttrandefrihetsbegränsning. Den är med andra ord inte tillämplig på vttranden enbart på grund av dessas innehåll.

Samordningen mellan RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegropp har betydelse också i ett annat hänscende än det som nu har berörts. Av bestämmelsen i I kap. 28 TF om förbud för myndighet och annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra bl. a. dennas spridning bland allmänheten anses motsättningsvis framgå att TF:s bestimmelser till skydd för tryckfriheten inte hindrar vissa ordningsföreskrifter rörande spridningen av tryckta skrifter under förutsättning att sådana bestämmelser inte gör skillnad mellan skrifter på grund av deras innehåll. Ordningsföreskrifter av nu avsett slag ställer vanligtvis upp krav på tullstånd för vissa sält att sprida meddelanden. Som exempel kan nämnas föreskrifter om skyltar i byggnads-, naturvårds- och vägförfattningar och om affischering i kommunala ordningsstadgar. Motsvarande begränsning av skyddet bör uppenbarligen gälla också i fråga om den i RF avsedda yttrandefriheten. Enligt utredningen får en sådan begränsning anses ligga i själva yttrandefrihetsbegreppet så

som detta definieras i förevarande bestämmelse och den föreslår därför inte

någon särskild föreskrift i ämnet.

För egen del anser jag emellertid att ordningsföreskrifternas ställning i

förhållande till den grundlagsskyddade yttrandefriheten bör komma till uttryck i RF:s text. Med hänsyn till det nära samband som råder mellan

yttrandefriheten och informationsfriheten bör en sådan bestämmelse om

ordningsföreskrifter gälla även för sistnämnda frihet. En bestämmelse av nu avsett slag kan lämpligen placeras i den paragraf som reglerar möjligheterna att begränsa yttrande- och informationstriheterna och jag förordar därför att det som et sista stycke i 13 § tas in en bestämmelse enligt vilken

meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll när-

mare reglerar visst sätt sprida eller mottaga yttranden inte skall anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Jag återkommer till den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen i specialmotiveringen till 13 Xx.

Informationstriheten

Informationsfriheten innefattar frihet att motta och att aktivt inhämta

information. Härvid får dock självfallet inte användas metoder som I andra sammanhang är förbjudna, t. ex. inbrott. Som har framhållits i don allmänna motiveringen innefattar den här föreslagna bestämmelsen. i motsats till motsvarande regel i utredningens förslag. inte den i TF reglerade rätten att

ta del av allmänna handlingar. Detta innebär att bestämmelsen om informationsfrihet inte i nägot fall medtör skyldighet för det allmänna att lämna information.

Jag vill i sammanhanget erinra om att regeringen nyligen har föreslagit att den del av informationsfriheten som avser frihet att anskaffa uppgifter

för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift skall beredas ett särskilt skydd inom ramen för TF:s regelsystem (prop. 1975/76:204).

Mötes- och demonsträtionsfriheterna

Den föreslagna bestämmelsen om mötesfrihet avser liksom motsvarande föreskrift i utredningens förslag också enskilda möten. Det bör framhållas

att deta förhållande inte påverkar det allmännas möjligheter att göra hus-

rannsakan o. d. Sådana ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda

individernas hemifrid, kroppsliga integritet etc. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen innebär den

här föreslagna definitionen uv mötestriheten en viss utvidgning av det skyddade område i förhållande till utredningens förslag. Denna utvidgning har främst skott genom att sammankomster för framförande av konstnärligt verk generellt omfattas av skyddet. Härigenom har detta kommit att avse också sådana teater- och biograltföreställningar, konserter, recitationsaftnar ete. som inte kan uppfattas som medier för opinionsyttring. Bestämningen konstnärlig” bör i detta sammanhang uppfattas som beteckning på vissa former av Yttranden, inte i första hand som ett kvalitetskrav. Om ändamålet med en sammankomst är framförande av eu verk som till sin typ kan

hänföras till någon konstnärlig uttrycksform — 1. ex. film, musik eller ett

verk avseu för scenisk framställning — bör sammankomsten normalt anses omfattad av RF:s skydd för mötesfriheten. även om det framförda verkets

konstnärliga värde i ett visst fall inte skulle vara särskilt framträdande.

Grundlagsskydd föreligger däremot inte om det framstår som helt frimmande för vanligt språkbruk att I något hänseende tala om framförande av konstnärligt verk.

Utredningen framhåller at det i vissa fall kan vara svårt att ange när ett visst ingrepp utgör en begränsning av mötes- celler demonstrationsfriheten

och när det i stället skall anses vara riktat endast mot en enskild mötesdeltagares eller demonstrants fysiska frihet. Den grundläggande regeln bör här vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbart av at denne deltar

I ett möte eller en demonstration skall betraktas som riktat också mot mötet

resp. demonstrationen och därmed som ctt ingrepp i mötes- resp. demonstrationsfriheten. Som utredningen har funnit bör man med denna utgångs-

punkt inte uppfatta lagen om tillfälligt omhändertagande (1973:558) som

en begränsning av mötes- och demonstrationsfriheterna. Inte heller brottsbalkens straffbestämmelser om upplopp (16 kap. 1 §), ohörsamhet mot ordningsmakten (16 kap. 3 §) och väpnat hot mot laglig ordning (18 kap. 3 §) torde kunna uppfattas som begränsningar av dessa friheter.

Det bör till sist framhållas att reglerna om mötesfriheten till följd av den principiella anknytningen till yttrande- och informationsfriheterna inte omfattar 1. cx. idrottstävlingar.

Föreningsfriheten

Som framgår av den allmänna motiveringen innebär den här föreslagna

utformningen av föreningsfriheten inte någon förändring av rådande riättsläge. Det framgår emellertid tydligare än hittills aut skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t. ex. inte att en sammanslutning skull vara juridisk person.

Det bör påpekas att föreningsfriheten får anses innefatta inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom

ramen för en sammanslutning.

Religionstriheten

Den här föreslagna definitionen av religionsfriheten skiljer sig i viss utsträckning från vad utredningen har föreslagit. Som framgår av den allmänna

motiveringen avses emellertid inte någon ändring i sak.

Som utredningen påpekar förutsätter den föreslagna regleringen av re-

ligionstriheten att det i 53 religionsfrihetslagen (1951:680) intagna kloster-

förbudet upphävs.

Andra stycket

Den här föreslagna regleringen av de posiuva opinionsfriheterna innebär att tryckfriheten i huvudsak betraktas som en del av den i RF beskrivna yttrandefriheten och i övrigt — såviu gäller skyddet för den som anskaffar uppgifter för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skritt — som

ett inslag i informationsfriheten. Den i TF fastslagna rätten att ta del av

allmänna handlingar ses däremot som en självständig rättighet utan an-

knytning till RF. Den i andra stycket intagna hänvisningen till TF:s regler har avfattats under beaktande härav.

Den rättighetsreglering som nu föreslås innebär inte någon lörändring

i fråga om förhållandet mellan RF:s och TF:s regelsystem. Med tryckfrihet

förstås sålunda också i fortsättningen endast den del av yttrande- och in-

formationsfriheterna som regleras direkt i TF. För sådana yttranden i tryckt

skrift som inte omfattas av reglerna där gäller i stället bestämmelserna i RF. Som exempel på yttranden av detta slag kan anföras de i 1 kap. 98

I TF nämnda kommerstella annonserna för marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror samt sådant offentliggörande av vissa slag

av kreditupplysningar som avses i samma paragrafs punkt 2.

25 I denna paragraf behandlas samtliga de fri- och rättigheter som kan betecknas som negativa opinionsfriheter med undantag av förbudet mot åsiktsregistrering. De här intagna föreskrifterna överensstämmer i allt väsentligt

med bestämmelserna i 3 § första och andra styckena i utredningens förslag.

Innebörden av det åskådningsbegrepp som förekommer i bestämmelserna om de negativa yttrande- och föreningsfriheterna har närmare diskuterats

i den allmänna motiveringen. Räckvidden av skyddet för ifrågavarande friheter har här fått en klarare avgränsning än i utredningens förslag genom

att grundlagstexten uttryckligen anger att endast åskådning i politiskt, re-

ligiöst, kulturellt eller annant sådant hänseende åsvftas.

Det bör påpekas att bestämmelsen om den negativa yttrande-

friheten bl.a. innebär att reglerna om vittnesplikten i fortsättningen

inte i något falt medför skyldighet för ett vittne att lämna uppgifter om sin uppfattning i t. ex. politiska eller religiösa frågor. Bestämmelsen utgör däremot inte något hinder mot regler som innebär att någon för att komma i åtnjutande av en särskilt förmånlig behandling, t. ex. att få fullgöra vapenfri tjänst eller helt befrias från värnplikt, måste lämna vissa uppgifter om sin inställning t. ex. I religiöst hänseende.

Med uttrycket ”meningsyttring” i regeln om skydd mot tvång

att delta i demonstration eller meningsyttring, vilket uttryck har fått träda i stället för ”opinionsyttring” i utredningens förslag,

åsvftas bl. a. sådana resolutioner som antas vid möten av olika slag samt namnlistor av den typ som ibland förekommer i opinionsbildningssammanhang. |

Uttrycket ”sammanslutning” har samma innebörd i bestämmelsen om den negativa föreningsfriheten som det hari den i I 85 intagna

föreskriften om motsvarande positiva frihet. Som utredningen framhåller

berörs inte reglerna om det s. k. kårobligatoriet av den här föreslagna be-

10 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

stämmelsen, eftersom de ifrågavarande studentföreningarna inte kan be-

traktas som åskådningssammanslutningar i paragrafens mening. Det kan i sammanhanget erinras om att obligatoriekommittén nyligen har redovisat sina ställningstaganden i fråga om kårobligatoriet (SOU 1976:14).

35 I denna paragraf återfinns föreskriften om förbud mot åsiktsregistrering.

Denna bestämmelse skiljer sig i så hög grad från övriga negativa opinions-

friheter att den lämpligen bör bilda en särskild paragraf. I fråga om in-

nebörden av det föreslagna förbudet kan hänvisas till den allmänna motiveringen.

45 I denna paragraf uppställs förbud mot dödsstraff. Bestämmelsen över-

ensstämmer helt med motsvarande föreskrift i 4 § utredningsförslaget vilken i sin tur svarar mot 8 kap. 1§ första stycket i dettas nuvarande lydelse.

5§

Denna paragraf innehåller förbud mot kroppsstraff, mot tortyr och mot medicinsk påverkan i vissa syften. Den skiljer sig i sak inte från 58 i ut-

redningens förslag.

Med kroppsstrartf menas sådan påföljd som har till ändamål att skapa lidande för den bestraffade, t. ex. spöstraff eller stympning.

Med tortyr avses i främsta rummet att fysiskt våld eller psykiska 1errormetoder utnyttjas för att få fram uppgifter vid förhör. I enlighet med normalt språkbruk avser begreppet inte åtgärder som beläggande med t. ex. handbojor av ordnings- 2ller säkerhetsskäl. Inte heller är eu frihetsberövande i sig någon tortyr, även om det är förenat med isolering av den intagne.

Som utredningen anför bör förbudet mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden ses som en komplettering av förbudet mot tortyr. Givetvis omfattas inte medicinsk

behandling som ges i vårdsyfte av förbudet.

65 Denna paragraf behandlar andra kroppsliga ingrepp än som avses i 4 och 5 88. Den gäller vidare kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt förtrolig kommunikation.

I nuvarande 2 kap. 38 RF föreskrivs att varje medborgare är skvddad mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller

teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. I 2 kap. 8 § i utredningsförslaget har bestämmelsen -- förutom en redaktionell jämkning — fått ett något annat sakligt innehåll. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnit

14.4) överensstämmer departementsförslaget i sak med utredningsförslaget.

Uttrycket kroppsligt ingrepp avser främst våld mot människokroppen. Dessutom hänförs hit läkarundersökningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kroppsbesiktning. Som ett kroppsligt ingrepp kan i allmänhet inte betraktas psykisk påverkan, om den inte innefattar misshandel enligt brottsbalken. En ren underlåtenhet kan inte heller anses utgöra ett

ingrepp, utan det skall vara fråga om en faktiskt vidtagen åtgärd för att

ett sådant skall anses föreligga.

Som utredningen har förordat görs skillnad mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation. Det senare begreppet avser undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig, t. ex. en handväska. Uttrycket kroppsligt ingrepp täcker mindre väl denna typ av åtgärder.

Med husrannsakan förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med un-

dersökningen, däri inbegripet exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade

med undersökning av nyssnämnt slag. Hlikhet med utredningen anser jag att de intrång i bostäder och andra lokaler eller utrymmen, som utgör inskränkningar i skyddet mot husrannsakan inte alltid kan betecknas som undersökningar. Som exempel på sådana intrång, som knappast kan sägas ske i undersökningssyfte, kan nämnas att polisen ingriper för ati avstyra ett lägenhetsbråk eller att en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett bestämt ställe. Därför har i bestämmelsen om skydd mot

husrannsakan lagts till att detta omfattar också liknande intrång. Rätten till förtrolig kommunikation har avfattats i enlighet

med vad som har föreslagits i JK:s remissyttrande. Detta innebär inte någon ändring i såk. Den här föreslagna lagtexten anger emellertid klarare än motsvarande föreskrift i utredningens förslag att det uppstillda undersökningsförbudet endast avser sådana försändelser som är att betrakta som förtroliga. Vidare konkretiseras innebörden av förbuden mot hemlig avlyssning och upptagning genom att telefonsamtal anförs som ett exempel på sådana förtroliga meddelanden som omfattas av skyddet.

Den omständigheten att bestämmelsen endast avser meddelanden som

kan anses förtroliga får till följd att skyddet inte omfattar t. ex. samtal i en folksamling eller radiosändningar. Som utredningen anmärker innebär

skyddet inte heller att övervakning av allmänna platser. t. ex. tunnelba-

nestationer, som sker öppet med t. ex. TV-kameror får förekomma endast

med stöd av lag. Det kan dock erinras om att regeringen nyligen har lagt fram proposition (1975:76:194) med förslag till lag om TV-övervakning.

Skyddet för förtrolig kommunikation omfattar enligt förslaget meddelanden som sänds med posten eller på annat sätt som brev, telegram, band-

. Prop. 1975/76:209 148

inspelningar osv. Det gäller också såväl hemlig avlyssning som sker samtidigt med ett samtal som hemlig upptagning av ett samtal för senare avlyssning. Fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelser är andra typer av upptagningar som avses i bestämmelsen. Också genomlysning av brev så att det kan läsas faller under denna.

Det bör påpekas att det föreslagna skyddet för förtrolig kommunikation givetvis inte hindrar att postverket undersöker t. ex. om villkoren för postbefordran av trycksak är uppfyllda. Undersökningen får emellertid inte

sträcka sig lingre än som oundgänghgen krivs med hänsyn till sådant syfte.

75 Förbud mot landsförvisning och andra hinder för svensk medborgare att

resa in i landet samt skydd mot berövande av svenskt medborgarskap fö-

reskrivs i denna bestämmelse. Som framgår av den allmänna motiveringen

(avsnitt 14.4) innehåller departementsförslaget i denna del detsamma som utredningsförslaget. Förbudet i första stycket skiljer sig sålunda inte från nuvarande 8 kap. I $ andra stycket RF. Skyddet enligt andra stycket mot

berövande av svenskt medborgarskap har däremot utvidgats så att det också

gäller den som någon gång har varit bosatt i Sverige.

85 Denna paragraf behandlar rörelsefriheten. I utredningsförslaget upptas med endast en redaktionell jämkning den bestämmelse om svensk medborgares rörelsefrihet som nu finns i 2 kap. 1 § 7 RF. Rörelsefriheten föreslås

alltså där definierad som frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Utan att det innebär någon saklig ändring har förevarande paragraf ut-

formats så att den slår fast att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

95 Denna paragraf innehåller bestämmelserna om rätt till domstolsprövning av administrativa beslut om frihetsberövande. Paragrafen motsvarar 11 kap. 3 § andra stycket RF. De där intagna bestämmelserna har emellertid i enlighet med vad utredningen har förestagit

delats upp på två stycken. Paragrafen blir härigenom mer lättläst samtidigt

som det blir lättare att i 20 5 ange de delar av regleringen som skall gälla

också för utlänning.

Den föreslagna paragrafen överensstämmer till sitt innehåll i huvudsak med gillande rätt och utredningens förslag. Den förändring som föreslås

är föranledd av att det f. n. föreligger en viss motsättning mellan grundlagens

regler om rätt till domstolsprövning och de föreskrifter i lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottsmålsdom — den s. k. internationella verkställighetslagen — som öppnar möjligheter bl. a. till verkställighet i Sverige av frihetsberövande påföljd som har ådömts uv dom-

stol eller annan behörig myndighet i främmande stat.

Internationella verkställighetslagen gör åtskillnad mellan tre olika situationer.

När fråga är om verkställighet i Sverige av avgöranden som har meddelats i sådan främmande stat med vilken Sverige har ingått överenskommelse

i ämnet och som har tillträtt den i Haag den 28 maj 1970 undertecknade europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar

(brottmålsdomskonventionen) gäller, sedan regeringen har meddelat för-

ordnande i ämnet, de bestämmelser som finns i internationella verkställighetslagen rörande bl. a. förfarandet vid den prövning som skall föregå verkställigheten här. Enligt lagen skall bl. a. allmän domstol pröva om hinder mot verkställighet möter. Någon ny prövning av frågan huruvida den dömde är skyldig till brottet får dock inte ske i målet.

Såvitt angår avgöranden som har meddelats i stat som inte har tillträtt

brottmålsdomskonventionen men med vilken Sverige har ingått överens-

kommelse i ämnet skall enligt internationella verkställighetslagen frågan

om verkställighet i Sverige av ådömd frihetsberövande påföljd prövas enligt

bestämmelser som regeringen har meddelat. Det har visserligen lörutsatts att regeringen, såvitt innehållet i överenskommelsen inte lägger hinder i vägen, förordnar om tillämpning av lagens bestämmelser om prövningsförfarandet. Det kan emellertid tänkas att vid ingåendet av en överenskommelse av nu ifrågavarande slag man från svensk sida kan finna sig föranlåten att godta vissa avvikelser. Det är mot denna bakgrund som lagen överlämnar åt regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Av 11 kap. 3 3 RF följer dock att regeringen f.n. vid meddelandet av förfarandebestämmelser är skyldig att se till att möjlighet finns för den frihetsberövade att utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Även i förhållande till stat med vilken Sverige inte har ingått någon överenskommelse i ämnet kan enligt internationella verkstiällighetslagen i viss utsträckning utomlands ådömd frihetsberövande påföljd få verkställas i Sve-

rige. Om synnerliga skäl föreligger öppnar nämligen lagen möjlighet för regeringen att för visst konkret fall förordna att frihetsberövande påföljd, som har ådömts svensk medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige genom avgörande av behörig myndighet i frimmande stat, får verkställas i Sverige. Det ankommer härvid, liksom i närmast föregående fall. på re-

geringen att bestämma om den prövning som skall äga rum i Sverige. På grund av 11 kap. 35 RF är regeringen också i sådant fall f. n. skyldig att se till att den frihetsberövade kan utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Med stöd av internationella verkställighetslagen kan under vissa förut-

sällningar tvångsåtgärder i form av anhållande och häktning tillgripas i Sverige. I förhållande till länder som har tillträtt brottmålsdomskonventionen

tillgodoses härvid grundlagens krav på möjlighet till domstolsprövning utan oskäligt dröjsmål direkt genom att i lagen hänvisning görs till bestämmelser

I rättegångsbalken. I förhållande till andra stater med vilka överenskommelse

har träffats gäller i ifrågavarande hänseenden de bestämmelser som rege-

ringen med stöd av lagen meddelar. Detsamma är fallet när i förhållande till stat. med vilken ingen överenskommelse i ämnet föreligger. regeringen

i ett konkret fall förordnar att frihetsberövande påföljd får verkställas i Sverige. I de sistnämnda två fallen är regeringen på grund av II kap. 35 RF

skyldig att utforma eventuella bestämmelser om tvångsåtgärder så att den

som berövas friheten har möjlighet att utan oskäligt dröjsmål få frihets-

berövandet prövat av svensk domstol.

RF:s krav på att den som i Sverige har blivit berövad friheten med an-

ledning av brott eller misstanke om brott skall kunna få saken prövad av svensk domstol utan oskäligt dröjsmål syftar till att ge den enskilde rättsliga garantier mot att han olagligt berövas friheten och utgör därmed en viktig det av den enskildes rättsskydd. Det kan emellertid förekomma fall där kravet på möjlighet till svensk domstolsprövning kan komma 1 konflikt med starkt behjärtansvärda önskemål om att få verkställigheten av en i

främmande stat ådömd frihetsberövande påföljd överflyttad till Sverige. Det

kan nämligen inte uteslutas att vissa länder, som inte har anslutit sig till brottmålsdomskonventionen, kommer att visa sig mindre benägna att gå

med på överflyttning till Sverige av verkställigheten av i den främmande

staten ådömt frihetsstraff för den händelse frihetsberövandet i Sverige skall kunna dras under svensk domstols prövning. Härigenom kan en straff-

verkställighet i Sverige komma att omöjliggöras i fall där det av humanitära

skäl är alldeles särskilt angeläget att ett utomlands ådömt frihetsstratf kan få verkställas här.

Av denna anledning görs i det här framlagda förslaget ev: undantag från rätten till svensk domstolsprövning när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Frågan i övrigt om en anpassning till RF av regelsystemet i internationella verkställighetslagen torde få tas upp i annat sammanhang.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill jag fram-

hålla att bestämmelserna i paragrafen inte gäller i fråga om beslut om frihetsberövande som fattas av någon av kriminalvårdens nämnder, eftersom

ett sådant beslut får anses utgöra ett led i verkställandet av ett av domstol

tidigare fattat beslut om frihetsberövande. Detta får anses gälla också om nämndens beslut skull? vara föranlett av sådan misskötsamhet från den berördes sida som innefattar brottslig handling.

108 Paragrafen innehåller förbud mot retroaktiva straffdomar.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 1 § tredje stycket RF. Departementsförslaget innebär inte någon annan avvikelse från gällande lydelse än en redaktionell jämkning föranledd av att bestämmelsen flyttas till 2 kap.

115 I denna paragraf förbjuds inrättandet av domstol för redan begången gärning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Vidare innehåller paragrafen

en regel om offentlighet vid domstolsförhandling.

Förbudet i första stycket mot tillfälliga domstolar m. m. är helt likalydande med den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 1 § andra stycket andra meningen.

Föreskriften i andra stycket att förhandling vid domstol skall vara offentlig

saknar f. n. motsvarighet i RF. Jag får i fråga om bakgrunden till förslaget

i denna del hänvisa till vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt

14.7).

125 Förevarande paragraf innehåller de grundläggande bestämmelserna om möjligheterna att begränsa de icke-absoluta fri- och rättigheterna. Motsva-

rande bestämmelser återfinns i utredningens förslag 1 12 och 13 85.

Utredningens förslag

I 12 8 första meningen i utredningens förslag föreskrivs att yttrandefri-

heten, rätten till information, mötesfriheten. demonstrationsrätten och för-

ceningsfriheten (2 § 1-5 i utredningens förslag). rörelsefriheten (7 §). skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, intrång i förtrolig meddelelse (8 §) samt offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13-15, 17 och 18 33 medger. I samma utsträckning får enligt paragrafens andra mening begränsning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som anges i 8 kap. 7 X andra stycket och 105. |

Reglerna i 13 3 första stycket ställer upp de allmänna begränsningsramar som har nämnts i det föregående (se särskilt avsnitt 14.1). Enligt första meningen får ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 § begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende

av det ändamål som har föranlett begränsningen. I andra meningen föreskrivs

att sådan begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

I 13 § andra stycket slutligen uppställs det tidigare nämnda (se bl. a. avsnitt

14.2) förbudet mot åsiktsdiskriminering. Detta innebär att ingen av de fri-

och rättigheter som avses i 12 3 får begränsas enbart på grund av politisk,

religiös eller annan åskådning.

Föredraganden

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.1) förklarat att jag ansluter mig till utredningens förslag bl. a. vad gäller gränsdragningen mellan ab-

soluta och icke-absoluta rättigheter samt i fråga om regleringen av möj-

ligheterna att begränsa de icke-absoluta rättigheterna. Som har påpekats

av flera remissinstanser är visserligen de regler som återfinns i 13 § första Stycket i utredningens förslag ganska obestämda. Utredningen har emellertid

på ett övertygande sätt visat att det beträffande en betydande del av de

icke-absoluta fri-och rättigheterna är ogörligt att ange begränsningsmöjligheterna på ett mera preciserat sätt. De grundsatser som avspeglas i de av utredningen föreslagna reglerna är vidare av så fundamental betydelse i

en demokratisk rättsordning att det redan av denna anledning ligger ett betydande värde i att de kommer till uttryck i grundlagen.

Den här föreslagna paragrafen överensstämmer således i sakligt hänseende

i allt väsentligt med vad utredningen har föreslagit. Den skiljer sig däremot

i viss utsträckning från utredningens förslag i redaktionellt hänseende. Den mest påtagliga skillnaden ligger i att utredningens två paragrafer har arbetats samman till en, där den reglering som hos utredningen återfinns i 125

utgör det första stycket och de föreskrifter som utredningen har tagit in i 135 utgör det andra. Reglerna i första stycket har förkortats i förhållande

till utredningens förslag genom att de begränsningsbara rättigheterna anges

enbart med hjälp av paragrafhänvisningar. Med hänsyn till att dessa hän-

visningar avser ett begränsat antal paragrafer kan regleringen knappast anses ha blivit mera svårtillgänglig genom denna åtgärd. Förkortningen torde tvärtom göra det lättare för läsaren att snabbt bilda sig en uppfattning om första

styckets roll i regelsystemet.

Huvudregeln om krav på lagform för rättighetsbegränsningar har liksom I utredningens förslag utformats på sådant sätt att det blir nödvändigt att här göra ett uttryckligt undantag för sådana regler om tystnadsplikt som

avses i 8 kap. 7 § och för de regeringsföreskrifter om att lagbestämmelser skall börja eller upphöra att tillämpas som anges i 8 kap. 10.3. Bestämmelserna i första stycket utgör självfallet inte något hinder mot att riksdagen

i de fall som nu har nämnts med stöd av 8 kap. 11 § medger att regeringen

överlämnar normgivningskompetens vidare till förvaltningsmyndighet eller

kommun.

Det har under remissbehandlingen påpekats att den inledande bestämmelsen i den av utredningen föreslagna 13 §, att en rättighet inte får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen, inte på ett helt adekvat

sätt ger uttryck för utredningens avsikter med bestämmelsen så som dessa

framgår av motivtexten. Enligt denna har nämligen föreskriften till uppgift

att ange dels att lagstiftarens syfte med en viss begränsning måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, dels att begränsningen inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att den skall tillgodose sitt ändamål, dels att avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till större inskränkning i den berörda rättigheten än som är acceptabelt i ett

demokratiskt samhälle. I det här framlagda förslaget till avfattning av andra

stycket har reglerna om begränsningsramar utformats så att de nu nämnda grundsatserna skall komma till tydligare uttryck. Det föreskrivs där inledningsvis att rättighetsbegränsning får ske endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Härefter sägs att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

Som utredningen har påpekat är den nu nämnda regleringen ägnad att understryka kravet på att lagstiftaren, när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas, noga redovisar sina syften.

Andra stycket avslutas med förbudet mot åsiktsdiskriminering. Detta har utformats så alt det klart framgår att skyddet avser åskådning av sådant slag som åsyftas i de i 2 5 intagna bestämmelserna om de negativa yttrande-

och föreningsfriheterna. I övrigt skiljer sig den föreslagna regeln till sin avfattning inte från vad utredningen har förordat.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att säga något om i vilka fall en föreskrift skall anses innebära en rättighetsbegränsning av det slag

som åsyftas i denna och de två närmast följande paragraferna.

Det är först och frimst uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av RF:s rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Den omständigheten att rättighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får sålunda till följd att t. ex. förmögenhetsrättsliga regler som faktiskt kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna inte skall anses innebära en rättighetsbegränsning i dennas mening. Här kan bl. a. nämnas regler som gör det möjligt för en ägare av en samlingslokal att hindra att denna används för sammankomster av det slag som avses i bestämmelsen om mötesfrihet. Som tidigare har nämnts får gränsdragningen kring det skyddade området vidare till följd bl. a. att skyddet för yttrandefriheten inte omfattar vttranden av det slag som avses t. ex. I straffstadgandena om bedrägeri och olaga hot. Genom en särskild bestämmelse i 13 § tredje stycket i det här framlagda förslaget undantas dessutom vissa detaljbetonade föreskrifter angående sättet att sprida eller motta yttranden från de bestämmelser som skall anses innebära rättighetsbegränsningar.

Det förhåller sig emellertid så att inte heller alla de föreskrifter angående förhållandet mellan der enskilde och det allmänna som i ett visst fall kan upplevas som cen inskränkning i den enskildes möjligheter att utöva en viss rättighet så som denna har beskrivits i grundlagen skall anses innebära en rättighetsbegränsning. Allmänt kan sägas att en föreskrift innebär sådan begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen.

Som exempel på bestämmelser som direkt åsyftar att begränsa en viss rättighet kan nämnas föreskrifterna i lagen om allmänna sammankomster. Nära besläktade härmed är reglerna om de s. k. vitrandefrihetsbrotten. vilka kan sägas utgöra en del av gränsdragningen kring den för demokratin centrala delen av yttrandefrihet2n. Utsökningslagens regler om utmätning av lös egendom begränsar däromot inte uttryckligen någon rätuighet. men det är uppenbart att i dessa regler måste tolkas in en begränsning bl. a. av skyddet mot intrång i bostad.

Föreskrifter om förhållandet mellan den enskilde och det allmänna som

gäller för samhällsmedlemmarnas handlande etter underlåtenhet i atlmänhet utan att ha särskild anknytning till det av RF skyddade rättighetsområdet skall däremot. även om de 1 viss utsträckning kan sägas beröra möjligheterna alt faktiskt utöva en grundlagsfäst rättighet, normalt inte anses innebära någon begränsning av denna i RF:s mening. Sålunda skall givetvis straffbestämmelser om stöld eller hemfridsbrott inte betraktas som begränsningar av informationsfriheten trots att de ställer upp hinder mot vissa sätt att skaffa upplysningar. En annan sak är att en förbudsregel av nu angivet slag skall anses innebära en begränsning av rörelsefriheten om överträdelse av förbudet kan medföra frihetsstraff. Den omständigheten att hälsovårdsstadgans (1958:663) reg:er om sanitär olägenhet till äventyrs skulle kunna läggas till grund för ett ingripande mot ett för de kringboende störande möte i en bostadslägenhet kan, för att ta ett annat exempel. inte medföra att dessa regler anses innebära en begränsning av mötesfriheten. Det kan i detta sammanhang vidare erinras om att RF:s regler om föreningsfrihet inte innebär att vissa i allmänhet brottsliga handlingar skall bedömas annorlunda om de begås inom ramen för föreningsverksamhet.

135 I denna paragraf anges de begränsningsramar som gäller särskilt för yvttrande- och informationsfriheterna. Den motsvaras i utredningens förslag av 145.

Angående de allmänna överväganden som ligger till grund för förslaget i denna del kan hänvisas till avsnitten 14.1 och 14.3 i den allmänna motiveringen.

Den här föreslagna regleringen skiljer sig till sin innebörd knappast från

motsvarande bestämmelser i utredningens förslag. Som har påpekats i avsnitt 14.3 har emellertid vissa ändringar gjorts i den iförsta stycket intagna uppräkningen av tillåtna begränsningsändamäål i svfte att få till stånd en samordning mellan denna och den bestämmelse om sekretessgrunder som jag nyligen har föreslagit skall tas in i 2 kap. 23 TF (prop. 1975/76:160). Första stycket har vidare redigerats om på sådant sätt att det klarare framgår att det där uppställda skyddet väsentligen ligger i kravet att begränsning av yltrande- och informationsfriheterna får göras endast om särskilt viktiga

skäl föranleder det. Uppräkningen av tillåtna begränsningsändamål fram-

träder med denna systematik som en förtydligande utläggning av huvudregelns innebörd.

Med rikets säkerhet förstås här liksom It utredningens förslag både rikets inre och dess yttre säkerhet. Hrågavarande inskränkningsändamål tar i första hand sikte på sådana straffbestämmelser som finns i 18. 19 och 22 kap.

brottsbalken.

Genom ändamålet myndighets verksamhet för inspektion. kontrolleller annan tillsyn ges stöd för vissa bestämmelser om tystnadsplikt för funktionärer knutna till inspekterande myndigheter. Också ändamålet iniresset an förebygga eller beivra brott tjänar i första hand till att ge underlag för tystnadspliktsbestämmelser. .

Som utredningen framhåller avgränsas omfattningen av inskränkningsändamålet allmän ordning och säkerhet i viss mån genom utt uttrycket allmän ordning redan förekommer på skilda håll i lagstiftningen (jfr KU 1974:21

s. 23).

Genom bestämningen det allmännas ekonomiska intresse avses i första hand

att ge slöd för vissa tystnadspikisregler. Detsamma giller beträffande än-

damålet skvddet för enskilds personliga eller ekonomiska- förhållanden. Sistnämnda begränsningsändamål ger bl. a. stöd för reglerna i lagen (1975:87) om förbud för redare att i visst fall lämna ut handling som angår den svenska sjöfartsnäringen. Hit hör vidare de regler i datalagen (1973:289) och kreditupplysningslagen (1973:1173) som tjänar till att skydda den enskildes integritet.

Innebörden av ändamålet intresset ätt reglera eller begränsa kommersiell reklam har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.3).

Som exempel på yurandefrihetsbegränsningar som inte kan hänföras till

någon av de nu angivna grunderna men som ändå måste anses vara föranledda av särskilt viktiga skäl kan nämnas radiolagens (1966:755) regler

om ensamrätt till rundradioverksamhet. Hit hör också regler om upphovsfätten och denna närstående rättigheter.

Bestämmelserna i andra stycket skiljer sig inte från vad utredningen föreslagit.

Bakgrunden till den bestämmelse som föreslås i tredje stycket framgår av specialmotiveringen ull 2 kap. IS 1. Som exempel på föreskrifter som omfattas av bestämmelsen kan nämnas föreskrifter rörande skyltar

i 543 byggnadslagen (1959:612), 17 och 22 §§ naturvårdslagen (1964:822) och 46 § väglagen (1971:948). Hit hör vidare i lokala ordningsstadgor intagna föreskrifter med krav på tillstånd för affischering på eller vid allmän plats

och för användning av högtalarbilar (se 12-14 §§ normalförslaget till lokal

ordningsstadga).

Här kan också nämnas 238 allmänna ordningsstadgan. (1956:617) samt

reglerna om innehav av radiomottagare i 8.9 och 11 §§ kungörelsen (1967:447) om mottagare för radiosändning eller trådsändning. Av den föreslagna bestämmelsen framgår bl.a. att hänsyn till yttrandets innehåll inte får tas

vid tillståndsgivning.

145 Denna paragraf innehåller bestämmelserna om de särskilda begränsningsramar som gäller i fråga om mötes-, demonstrations- och föreningsfriheterna. Den överensstämmer i sak helt med 158 i utredningens förslag.

Första stycket

Som har framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.3) bör samma begränsningsregler gälla för mötes- och demonstrationsfriheterna.

Inskränkningsändamålet rikets säkerhet åsyftar främst 22 kap. 7 § brotisbalken (olovlig sammankomst) och del av 23 lagen om allmänna sammankomster.

Med inskränkningsändamålen ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen och trafiken åsyftas regleringen i lagen om allmänna sammankomster över huvud taget. Som utredningen påpekar måste bestämmelsen I 3§ nämnda lag, att tillstånd till sammankomst får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning tolkas så att dess tillimpning kommer att hålla sig inom ramen för grundlagens inskränkningsändamål. Detsamma gäller för reglerna om förhandsanmiälan i 45 lagen om allmänna sammankomster.

Det inskränkningsändamål som avser motverkande av tfarsot ger 1 första

hand stöd för det av 2 § lagen om allmänna sammankomster. Den föreslagna regeln avser cpidemiska sjukdomar av allvarlig karaktär.

Andra stycket

Angående innebörden av bestämmelsen i andra stycket hänvisas till den

allmänna motiveringen (avsnitt 14.3).

158 Denna paragraf innehåller förbudet mot diskriminering på grund av ras och liknande omständigheter. Den överensstämmer helt med 17 § i utredningens förslag.

I ett par remissyttranden har förordats att ordet ”ras” utgår ur grundlagstexten. Självfallet avses härmed inte någon ändring i sak. Den angivna ståndpunkten motiveras i stället dels med att den vetenskapliga betydelsen av ordet ras är osäker. dels med att användningen av ordet lät kan ge den uppfattningen att yttre olikhet mellan miinniskor eller folkgrupper tillmäts en mera djupgående betydelse. Häremot kan emellertid invändas att ordet ras förekommer både i gällande svensk rätt (16 kap. 9 § brottsbalken;

jfr prop. 1970:87 s. 37) och i olika imernationella dokument, bl.a. FN:s

allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, curopakonventionen, FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Det är vidare obestridligt att systematisk diskriminering av människor på grund av omständigheter av det slag som vanligen betecknas med uttrycket ras är en realitet på många håll i världen. Vad gäller den andra av de ovan nämnda grunderna för kritiken mot användningen av ordet ras kan vidare framhållas att syftet med den här föreslagna bestämmelsen just är att på tydligaste möjliga sätt framhålla att de skillnader mellan människor som brukar anges med hjälp av detta ord är betydelselösa.

Det i paragrafen intagna diskrimineringsförbudet vänder sig ull de normgivande organen och avser föreskrifter inom atla ämnesområden, således också t. ex. civilrättslig lagstiftning. Som närmare har utvecklats i den allmiänna motiveringen (avsnitt 14.2) är förbudet begränsat till att avse miss-

gynnande normgivning. Detta innebär att förbudet bara träffar de fall av

särbehandling som innebär att en minoritet av i stadgandet avsett slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigt. Sådan otillåten särbehandling skulle kunna tänkas ske antingen genom regler, som direkt tar sikte på minoriteten i fråga och medför att dennas situation i något hänseende

blir sämre än majoritetens, eller genom föreskrifter, som. med uteslutande

av en viss etnisk minoritet. ger förmåner åt befolkningens flertal.

IN

Det här intagna förbudet mot könsdiskriminerande normgivning har närmare behandlats i avsnitt 14.2 i den allmänna motiveringen. Paragrafen

motsvarar 188 i utredningens förslag. Av utformningen av det föreslagna undantag från huvudregeln, som avser

föreskrifter vilka utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, följer att normgivarens uttalade syfte i alla normala fall blir avgörande för undantagsregelns tillämplighet. Sedan riksdagen

väl har antagit en lag som anges utgöra led i strävanden av nämnt slag saknar det därför betydelse att det vid lagens tillkomst kan ha ifrågasatts om den verkligen är ägnad att främja sådana strävanden.

Med mot värnplikt svarande tjänsteplikt avses bl.a. vapenfri tjänst.

Med anledning av eu uttalande under remissbehandlingen bör påpekas att särbehandlande föreskrifter som meddelas med stöd av någon av de I paragrafen intagna undantagsreglerna inte skall betraktas som rättighetsbegränsningar och att de därför följer de allmänna bestiimmelser om normgivningskompetensens fördelning som återfinns i 8 kap. Detta innebär bl. a. att befogenhet att meddela sådana föreskrifter i vissa fall kan tillkomma regeringen till följd av ott bemyndigande enligt 8 kap. 73 eller direkt på grund av 8 kap. 138.

175 I denna paragraf behandlas den fackliga konflikträtten. Paragrafen överensstämmer helt med nuvarande 2 kap. 5§ RF.

185 I denna paragraf återfinns bestämmelserna om rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande. Den motsvaras i utredningens förslag av 10X. .

Vad gäller innebörden av de föreslagna bestämmelserna kan i första hand hänvisas till den allmänna motiveringen tavsnitt 14.6). Som har påpekats under rubriken till förevarande kapitel gäller det här uppställda skyddet också till förmån för svensk juridisk person. Av 20 § följer att även utlännings rätt omfattas av reglerna. I enlighet med det nyss sagda skall vid tillämpningen av denna paragraf med utlänning avses också utländsk juridisk per-

son.

198 I denna paragraf återfinns bestämmelsen om skydd för upphovsrätten. Den motsvarar 208 -i utredningens förslag.

Jag får i fråga om regelns innebörd i första hand hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.8). Bestämmelsen har förtydligats i förhållande tll utredningens förslag genom att den skyddade

personkretsen här anges bestå av författare, konstnärer och fotografer. Som

framgår av den allmänna motiveringen innebär detta inte någon ändring i sak. Med konstnärer förstås i detta sammanhang dels skapande konstnärer som målare, skulptörer och kompositörer, dels utövande konstnärer som musiker. sångare och skådespelare.

Det bör påpekas att ordet verk här har en vidare innebörd än i den upphovsrättsliga lagstiftningen så tll vida att det inbegriper även utövande konstnirers prestationer samt fotografiska bilder.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen angående den föreslagna regelns räckvidd såvitt avser regeringens normgivningskompetens på det offentligrättsliga området vill jag framhålla att den får anses utgöra

hinder mot att regeringen vare sig med stöd av den s. k. restkompetensen

enligt 8 kap. 13 5 första stycket 2 eller med stöd av ett bemyndigande enligt

8 kap. 7§ beslutar offentligrättsliga föreskrifter som bidrar till att utforma upphovsrättens innehåll. Grundlagsregeln innebär däremot givetvis inte någon begränsning av regeringens möjligheter att besluta verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 135 första stycket 1.

Som utredningen påpekar gäller den i 185 intagna bestämmelsen om

rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande också i fråga om förfogande över upphovsrätt.

Enligt mitt förslag till 20 § skall utlänningar här i riket vara likställda

med svenska medborgare bl. a. i fråga om skyddet för upphovsrätten om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Ett krav på lagform för särskilda regler

om utlänningars upphovsrätt följer dessutom av i första hand 8 kap. 23.

Den övergångsbestämmelse till nya RF som återfinns i p. 6 första stycket och den övergångsbestämmelse till de nu förestagna ändringarna i RF som

har tagits in i p. 5 innebär emellertid att de föreskrifter i ämnet som f.n. återfinns i regeringsförfattningar giller tills vidare.

2058 Förevarande paragraf innehåller en uppräkning över utlänningars fri- och

rättigheter här i landet. De fri- och rättigheter, i fråga om vilka utlänning

är helt likställd med svensk medborgare, upptas i första stycket. Enligt andra stycket är utlänning likställd med svensk medborgare även i fråga om där uppräknade fri- och rättigheter, om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Departementsförslaget ansluter sig i sak till vad utredningen har föreslagit.

Enligt nuvarande ordning får riksdagen med stöd av 8 kap. 73 första

stycket 2 RF bemyndiga regeringen att utan hinder av det i 8 kap. 3§ uppställda lagkravet meddela föreskrifter om utlännings vistelse i riket. Sådana föreskrifter kan innebira begränsning t. ex. av utlännings yttrandefrihet eller av hans rörelsefrihet. Det nu framlagda förslaget innebär bl. a. att det

inte längre blir möjligt för riksdagen att med stöd av den nu nämnda delegeringsgrunden bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter, som begränsar

de fri-och rättigheter som genom uppräkningen i andra stycket tillförsäkras

utlänning.

Med anledning av att det under remissbehandlingen har ifrågasatts, om internering av utlänningar vid krig och krigsfara är förenligt med förbudet

att missgynna utlänning på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung vill jag framhålla att detta förbud inte avser särbehandling på grund av att någon har visst medborgarskap. En främmande stats medborgare som vistas här i landet kan alltså interneras med stöd av sådana bestämmelser

som avses i 70 § utlänningslagen utan hinder av RF:s rasdiskrimincrings-

förbud.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

De ändringar som föreslås i detta kapitel är huvudsakligen av redaktioncil natur och föranleds av aw vissa delar av den där intagna regleringen nu förs över till 2 kap. Därjämte föreslås — utan samband med fri- och rättighetsregleringen — dels att ett par nya delegeringsgrunder tas in i 7 § första

stycket, dels att en mindre ändring görs i 11 S.

1, 3, 7 och 1088

I $ innehåller f. n. dels förbud mot meddelande av föreskrifter som tillåter dödsstraff, landsförvisning av svensk medborgare, berövande av svenskt

medborgarskap i vissa fall eller retroaktiva straff, dels bestämmelsen om

rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande. Som fram-

går av det föregående innebär det nu framlagda förslaget att samtliga dessa bestämmelser flyttas över till 2 kap. Enligt utredningen bör 8 kap. i stället inledas med en föreskrift som slår fast formerna för de centrala statsorganens

normgivning genom att ange att lag stiftas av riksdagen och att regeringen meddelar föreskrift genom förordning.

Vägande invändningar kan emellertid riktas mot den av utredningen föreslagna lydelsen av I $. Bestämmelsens första led utgör sålunda en ren dubblering av föreskriften i I kap. 3 § andra stycket att riksdagen stiftar lag, och dess andra led är missvisande så till vida att sådana av regeringen

meddelade föreskrifter om avgifter som avses i 9 § andra stycket inte kräver

förordningsform. Å andra sidan fastslås uttryckligen i var och en av de övriga bestämmelser i 8 kap. som avser regeringens normgivning att denna

skall ske genom förordning. Det kan i sammanhanget vidare erinras om

att regleringen i 9 kap. förutsätter att regeringen i stor omfattning meddelar

föreskrifter i annan form än förordningens, t. ex. genom regleringsbrev eller

ämbetsskrivelser.

Med hänsyn till att det förslag till rättighetsskvdd som nu läggs fram innebär att vissa delar av den reglering som f.n. finns intagen i 8 kap.

—- nämligen de i I $ intagna normgivningsförbuden samt det i 3 § och 78 tredje stycket fastslagna kravet på lagform för rättighetsbegränsningar — flyt-

tas över till 2 kap. är det i stället lämpligt att 8 kap. inleds med en be-

stämmelse som anger utt vissa delar av RF:s normgivningsreglering återfinns i 2 kap. Av denna anledning föreslås här att det i I $ skall sägas att det

av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller får meddelas endast

genom lag.

Den nu förordade ändringen av 153 i förhållande ull vad utredningen har föreslagit får vissa konsekvenser för utformningen av 3, 7 och 10 §§.

I 3§ andra stycket anges f. n. som exempel på sådana föreskrifter som enligt fösta stycket samma paragraf kräver lagform föreskrifter som begränsar

de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1-3 §§ till-

kommer svensk medborgare. I utredningens förslag till ändrad lydelse av

andra stycket talas i stället om föreskrifter som begränsar någon av de frioch rättigheter som avses i 2 kap.

7 I tredje stycket innehåller f. n. en bestämmelse av innebörd att ett sådant

bemyndigande för regeringen att besluta föreskrifter inom 3 §:s tillämp-

ningsområde som avses i paragrafen inte medför rätt att meddela fö-

reskrifter som i annat hänseende än som avses I andra stycket — föreskrifter

om tystnadsplikt för offentliga funktionärer — begränsar någon av de fri-

och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1-3 §§ tillkommer svensk medborgare. Utredningen har ersatt denna bestämmelse med en

ren hänvisningsregel som säger att det av 2 kap. framgår att bemyndigande

som avses i paragrafen inte medför rätt att meddela föreskrifter som i annat

hänseende än som nyss har sagts begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

I 10 § första meningen föreskrivs f. n. att regeringen efter bemyndigande

i lag i ämne som avses i 7§ första stycket eller i 9 § — tull på införsel av vara samt betungande offentligrättsliga avgifter — kan genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Enligt

andra meningen gäller detta även om föreskriften begränsar någon av de

fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1-3 §§ tillkommer svensk medborgare. Utredningens förslag i denna del innebär att hänvisningen i andra meningen skall avse 2 kap. i dess helhet.

Om man på det sätt som har förordats i det föregående låter 8 kap. inledas med en bestämmelse som en gång för alla slår fast att vissa delar av RF:s normpgivningsreglering återfinns i 2 kap., erfordras uppenbarligen inte några ytterligare hänvisningar till sistnämnda kapitel i 3, 7 och 1083. Bestäm-

melserna i 3§ kommer visserligen också i fortsättningen att omfatta fö-

reskrifter som begränsar fri- och rättigheterna — detta framgår bl. a. av att regeln om möjligheterna att bemyndiga regeringen att meddela tystnads-

pliktsföreskrifter alltjämt framställs som ett undantag från 3 § - men de innebär i detta hänseende endast en dubblering av den grundläggande bestämmelse i ämnet som återfinns i 2 kap. 12§ första stycket. En regel som medger att regeringen bemyndigas att meddela rättighetsbegränsande föreskrifter skall således i fortsättningen ses som ett undantag inte bara från

8 kap. 35 utan också — och framför allt — från nyssnämnda lagrum i 2

kap. I enlighet härmed har i detta tagits in bestämmelser som från lagkravet

11 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

undantar dels föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer, dels föreskrifter om att rättighetsbegränsande lagregler skall börja eller upphöra att tillämpas.

Det kan vara lämpligt att i samband med den här förordade ändringen av 7§ tredje stycket förenkla paragrafen i redaktionellt hänseende genom att föra upp bestämmelsen om bemyndigande för regeringen att besluta tystnadspliktsföreskrifter från andra stycket till en avslutande punkt i första styckets uppräkning av delegeringsbara ämnen. Genom en sådan omredigering vinner man bl.a. att grundlagen tydligare än hittills anger att et bemyndigande enligt någon av de övriga punkterna i första stycket inte medför kompetens att meddela föreskrifter om tystnadsplikt (jfr prop. 1975:8 s. 45).

Som har nämnts under rubriken till förevarande kapitel föreslås i detta sammanhang också ett par ändringar i 7 § som saknar samband med frioch rättighetsregleringen. I de i paragrafens första stycke intagna föreskrifterna om vilka ämnen som kan bli föremål för delegering återfinns f. n. inte någon bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att delegera kompetens att meddela föreskrifter som rör markanvändning och byggande. I byggnadsstadgan (1959:612) finns vid sidan av för den enskilde mycket betydelsefulla regler angående planläggning, dispens och byggnadslov även en rad föreskrifter om byggande av mera detaljbetonat slag. Dessa kompletteras av föreskrifter som meddelas av statens planverk och fastställs av regeringen och som finns intagna i Svensk byggnorm 1975 (SBN 1975). Före 1974 års grundlagsreform meddelades visserligen bestämmelserna i byggnadsstadgan i allmänhet efter riksdagens hörande vilket hade sin grund i att stadgan innehåller sådana mera ingripande föreskrifter som jag nyss har nämnt. För den mera detaljbetonade regleringen av byggandet torde däremot något behov av riksdagens medverkan i allmänhet inte föreligga. Det har heller inte förekommit att föreskrifterna i SBN har underställts riksdagen.

Det kan i fråga om byggandet uppkomma behov av en så skyndsam och detaljbetonad normgivning att ett undantagslöst krav på lagform framstår som mindre ändamålsenligt. Visserligen kan behovet av delegation i viss utsträckning beaktas inom ramen för en del av de i 7 § första stycket uppräknade ämnena. Sålunda kan säkerhets- och hygienföreskrifter anses röra skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, medan vissa andra föreskrifter angående byggandet kan falla inom ramen för naturvård eller miljövård. Som exempel på föreskrifter, som enligt gällande regler däremot inte kan delegeras, kan nämnas sådana som rör hushållningen med energi eller som tar sikte på trevnad eller bekvämlighet i byggnader eller ett vårdat utseende hos bebyggelse. Det är också tveksamt om sådana föreskrifter som avser att tillgodose kulturvårdssynpunkter faller inom det delegeringsbara området.

Inom bostadsdepartementet pågår f.n. arbete med en ny byggnadslagstiftning. Detta arbete avses utmynna i ett förslag till lag om markanvänd-

ning och byggande. Avsikten är vidare att i möjligaste mån ta in byggnadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna i SBN 1973 i en eller flera regeringsförfattningar. Det föreligger mot bakgrund härav ett stort praktiskt behov av att öppna en möjlighet till delegering av kompetens att meddela sådana föreskrifter till regeringen. Vad som bör vara delegeringsbart är dels föreskrifter om de egenskaper som skall krävas hos byggnader och andra sådana anläggningar, dels föreskrifter om utformningen av byggnadernas och anläggningarnas omgivning, bebyggelsemiljön.

Under åberopande av det anförda föreslår jag efter samråd med chefen

för bostadsdepartementet att första stycket 3 kompletteras med ”utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö”.

Inte heller djurskydd nämns bland de ämnen som enligt första stycket kan bli föremål för delegering. Djurskyddssynpunkter kan visserligen beaktas inom ramen för en del av de uppräknade ämnena, bl. a. när tråga är om jakt, fiske samt natur- och miljövård. Det är också möjligt att anlägga djurskyddssynpunkter när det gäller exempelvis föreskrifter om in- och utförsel samt näringsverksamhet. Begreppet djurskydd är emellertid så vittomfat-

tande att viktiga sidor därav inte kan hänföras till något av de ämnen som uppräknas i 8 kap. 7§ RF. Också på djurskyddets område kan behov framträda av en så skyndsam

eller detaljbetonad normgivning att ett krav på lagform inte framstår som

ändamålsenligt. Det finns f. n. ett flertal regeringsförfattningar som har meddelats med stöd av lagen (1944:219) om djurskydd. Någon anledning att

på djurskyddsområdet begränsa regeringens hittillsvarande normgivningskompetens synes inte föreligga. Att bygga enbart på den kompetens som t. v. tillkommer regeringen med stöd av övergångsbestämmelserna till RF är inte tillfredsställande.

Under åberopande av det anförda föreslår jag att uppräkningen i första

stycket kompleueras med ämnet djurskydd. Detta ämne bör föras in i upp-

räkningens fjärde punkt.

115 Enligt RF tillkommer normgivningsmakten på vissa områden primärt riksdagen men kan genom bemyndigande av riksdagen i större eller mindre utsträckning överföras till regeringen. Föreskrifter om rätt för regeringen

att efter bemyndigande av riksdagen meddela bestämmelser i ämnen, som

primärt ingår i riksdagens normgivningsområde, finns i 8 kap. 7-10 §§ och

13 kap. 65 RF.

När riksdagen med stöd av någon av bestämmelserna i 8 kap. 7-10 §§ RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter som primärt tillhör riks-

dagens lagområde, är avsikten att tillföra regeringen sådan normgivnings-

kompetens som den har behov av under normala förhållanden. Den i 13 kap. 6X RF öppnade möjligheten för riksdagen att, utöver vad som följer

av 8 kap. RF, bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som i normala fall kräver lagform avser att tillgodose det extraordinära behov av utvidgad normgivningskompetens för regeringen som kan finnas vid krig eller krigsfara eller vissa liknande förhållanden.

I 8 kap. 11§ föreskrivs att riksdagen, om den enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, därvid kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I fall som nu har sagts kan riksdagen också uppdra åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmelser. Den möjlighet till s. k. subdelegation till förvaltningsmyndighet eller kommun av normgivningsbefogenhet som här öppnas finns enligt lagrummets ordalydelse i samtliga fall där riksdagen enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, således även i de extraordinära fall som avses i 13 kap. 68 RF.

Avsikten är emellertid att riksdagen, när den med stöd av 13 kap. 6 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ämnen i vilka den annars inte kan avstå sin normgivningsbefogenhet, inte skall kunna tillåta regeringen att överlåta vidare annan befogenhet att meddela bestämmelser än kompetens att besluta att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Detta framgår av 13 kap. 7§ RF. Där föreskrivs nämligen att om landet är i krig eller omedelbar krigsfara, regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande kan besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet. Därefter tillfogas att sådant bemyndigande bl. a. inte får omfatta befogenhet enligt 13 kap. 6 §, såvida inte fråga är bara om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Av det anförda framgår att det föreligger en viss motsättning mellan 8 kap. 11§ och 13 kap. 78 RF. Denna bör undanröjas. Det bör därvid knappast komma i fråga att I större utsträckning än som anges i 13 kap. 7 § RF tillåta subdelegation till annan myndighet av de extraordinära normgivningsbefogenheter som regeringen kan erhålla genom bemyndigande enligt 13 kap. 6 5 RF. På grund härav bör 8 kap. 11 § RF ändras så att subdelegationsreglerna där inte är tillämpliga när riksdagen enligt 13 kap. 6 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne utan endast när riksdagen lämnar bemyndigade enligt någon av bestämmelserna i 8 kap. 7-10 58 RF.

Jag föreslår således att i 8 kap. 11§ första meningen RF orden ”denna regeringsform” byts ut mot ”detta kapitel”.

10 kap. Förhållandet till andra stater

5§

I paragrafens första stycke regleras möjligheterna att till internationellt organ överlåta sådan beslutanderätt, som enligt RF tillkommer något där angivet organ. Som jag närmare har utvecklat i den allmänna motiveringen

(avsnitt 14.10) har bestämmelserna i ämnet i enlighet med ett av utredningen framfört förslag kompletterats med ett förbud mot att till mellanfolklig or-

ganisation överlåta normgivningsmakt, som avser begränsning av de frioch rättigheter som anges i 2 kap.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

De ändringar som föreslås i detta kapitel är i huvudsak av redaktionell natur. Utan samband med fri- och rättighetsregleringen föreslås därjämte

en ändring i 65§.

I och 3 §§

Som framgår av det föregående innebär departementsförslaget att det förbud mot tillfälliga domstolar som f.n. finns i 11 kap. 1§ andra stycket andra meningen flyttas över till 2 kap. Detsamma gäller regeln om rätt

ull domstolsprövning av frihetsberövande i nuvarande 11 kap. 34 andra stycket. Att det samtidigt härmed har gjorts en viss saklig ändring i denna regel framgår av specialmotiveringen till 2 kap 9 8. På utredningens förslag har i I och 383 i de materiella reglernas ställe förts in hänvisningar till resp. paragraf i 2 kap.

63 Gällande rätt

I I kap. 7§ RF omtalas att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Vissa närmare bestämmelser om den offentliga förvaltningens organisation finns i 11 kap. 6§ RF. Där ges i första stycket en antydan om hur den statliga myndighets-

organisationen för offentlig förvaltning är uppbyggd. I andra stycket slås

fast att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. I tredje stycket anges att förvaltningsuppgift kan överlämnas åt bolag, förening, samfällighet eller stiftelse och att sådant överlämnande skall ske genom lag för den händelse förvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning. Med myndighetsut-

övning åsyftas härvid utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart för-

hållande. Den närmare innebörden av begreppet myndighetsutövning fram-

går av propositionen 1971:30 (del 2 s. 330 ff).

Enskild individ nämns inte i 11 kap. 6§ RF som utövare av offentlig förvaltningsuppgift. Orsaken härtill torde vara att när en eller flera individer utövar en sådan uppgift vederbörande regelmässigt förlänats ställningen av myndighet eller av organ för myndighet.

Föredraganden

Behov har framträtt av att kunna anförtro offentliga förvaltningsuppgifter åt en eller flera enskilda individer utan att dessa för den skull behöver inlemmas i den offentliga mMyndighetsorganisationen. Det kan nämligen ibland vara rationellt att privatpersoner utövar en offentlig förvaltnings-

uppgift under bibehållande av denna sin ställning. Frågan har aktualiserats

bl. a. under år 1975 i samband med beslutet om reformering av högsko-

leutbildningen. I det sammanhanget uppkom också frågan huruvida uppgiften att utse ledamöter i ett statligt organ har karaktären av förvaltnings-

uppgift som innefattar myndighetsutövning. I propositionen 1975:9 om reformering av högskoleutbildningen m. m. anförde chefen för utbildningsdepartementet att det från vissa håll hävdats att utseende av ledamöter i statliga organ är en förvaltningsuppgift som

innefattar myndighetsutövning. Detta skulle innebära att RF lägger hinder i vägen för att i organ inom högskoleväsendet vissa ledamöter utses av

enskilda personer, t. ex. valkorporationer av studerande, och kräver lag för att ledamöter i sådant organ skall kunna utses av förening av studerande eller anställda. Chefen för utbildningsdepartementet ansåg emellertid att

något otvetydigt stöd för den anförda uppfattningen inte finns och att syftet med regeringsformens bestämmelser om överlämnande av förvaltningsuppgift knappast kan vara att förhindra att ledamöter i statliga organ utses

på nyss angivet sätt. Han förklarade att ett förtydligande av regeringsformen

på denna punkt möjligen behövdes och att frågan övervägdes inom justitiedepartementet.

I propositionen 1975:19 framlades förslag till lag om rätt för sammanslutningar av studerande eller anställda att utse ledamöter i styrelse eller annat organ vid läroanstalt för högre utbildning. I avbidan på resultatet

av övervägandena inom justitiedepartementet innehöll propositionen inget

törslag till lag om utseende av företrädare för de studerande eller de anställda genom val. I stället borde —- framhöll chefen för utbildningsdepartementet

—- gällande bestämmelser om val övergångsvis alltjämt tillämpas i oförändrat

skick. Propositionen antogs av riksdagen (Ubu 1975:8, rskr 1975:71) och

den föreslagna lagen (1975:168) utfärdades den 3 april 1975.

Uppgiften att utse ledamöter i statliga förvaltningsorgan har sedan gam-

malt handhafts av statlig eller kommunal myndighet eller av statlig eller kommunal beslutande församling. Först under senare tid har det blivit ak-

tuellt att till en del överlåta utseendet av ledamöter i statliga förvaltningsorgan till enskilda juridiska personer eler till enskilda individer som därvid

skall bibehålla sin ställning av privatpersoner. Staten har ansvaret för att

de förvaltningsuppgifter som ankommer på statliga organ blir utförda på ett sätt som stämmer överens med gällande lagar och andra författningar och också i övrigt tillgodoser de allmänna medborgarintressena. På grund

härav är det en statlig uppgift att sörja för att de statliga förvaltningsorganen

får en sådan sammansättning att organen har goda förutsättningar att fylla sina uppgifter på angivet sätt. Det sagda leder fram till att utseende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan otvivelaktigt måste betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift.

Vad därefter angår frågan huruvida denna förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning torde det vara lämpligt att först betrakta tillsättandet av statliga tjänster. Sådana tjänstetillsättningar har karaktären av offent-

ligrättsliga förvaltningsakter, genom vilka befattningshavarna förlänas rät-

tigheter och samtidigt åläggs skyldigheter. De strävanden som under senare år gjorts för att närma det statliga anställningsförhållandet till förhållandena på den privata arbetsmarknaden kan inte anses ha betagit tillsättningarna av statliga tjänster deras nyss nämnda karaktär. Den offentligrättsliga karaktären av de statliga tjänstetillsättningarna kommer främst till uttryck genom att bestämmelser i ämnet meddelas i RF. Sålunda föreskrivs bl. a.

i Hl kap. 98 RF att flertalet statliga tjänster skall tillsättas av regeringen

eller av myndighet som regeringen bestämmer och att vid tillsättning av

alla statliga tjänster avseende skall fästas endast vid sakliga grunder. Av det anförda följer att en statlig tjänstetillsättning innefattar myndighets-

utövning i den bemärkelse detta begrepp har i 11 kap. 68 RF.

I fråga om sådana tillsättningar av ledamöter i statliga förvaltningsorgan

som inte samtidigt utgör tjänstetillsättningar finns ingen motsvarighet till de nyssnämnda allmänna bestämmelserna i RF. Härav följer främst att ut-

seende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan som lyder under regeringen

inte är förbehållet regeringen och myndighet som regeringen bestämmer utan kan överlämnas till annan inom den ram som dras upp i 11 kap.

68 RF. Det angivna förhållandet innebär emellertid inte att dessa tillsättningar har en helt annan karaktär än tjänstetillsättningarna. Såsom förut

har framhållits har staten ansvaret för att de statliga förvaltningsorganen

får en sådan sammansättning att organen har förutsättningar att tillvarata medborgarnas intressen. I det avseendet är det en fullständig parallell mellan tillsättningarna av ledamöter i statliga förvaltningsorgan och tillsättningarna av statliga tjänster. I minst lika hög grad som beträffande tjänstetillsättningar gäller att utseende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan inte har ka-

raktären av privaträttsliga avtal utan utgör offentligrättsliga förvaltnings-

akter, genom vilka de utsedda förlänas rättigheter och åläggs skyldigheter.

På grund härav måste utseendet av ledamöter i statliga förvaltningsorgan

anses utgöra en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i

förut angiven bemärkelse.

Enligt 11 kap. 6 § RF kan — när inte annan grundlagsbestiämmelse medför

hinder däremot — förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämstas till bolag, förening, samfällighet eller stiftelse under förutsättning

att detta sker genom lag. Kravet på lagform innefattar en särskild garanti

för att medborgarnas intressen inte blir åsidosatta. Något behov av att avstå från denna garanti när fråga uppkommer om att låta en förening av ar-

betstagare eller av studerande utse en eller flera ledamöter i ett statligt förvaltningsorgan synes inte föreligga. Både i dessa fall och i andra fall

när det är fråga om att till bolag, förening eller annan juridisk person över-

lämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning torde det

emellertid vara ändamålsenligt att själva överlämnandet inte behöver ske

genom lag. Det bör vara tillräckligt att ett medgivande till överkimnandet

finns i lag. Så har också grundlagsbestämmelsen tolkats i praktiken. I detta

sammanhang kan anledning finnas att jämka bestämmelsens ordalydelse därhän att i ifrågavarande fall överlämnandet av förvaltningsuppgift skall ske med stöd av lag.

Om man vill överlämna åt en enskild individ eller åt ett kollektiv av

individer, som inte bildar en juridisk person, att utse ledamöter i ett statligt förvaltningsorgan är, som förut nämnts, detta f. n. förenligt med RF bara under förutsättning att man förlänar individen eller individerna ställningen

av myndighet cHer myndighetsorgan. Med en sådan konstruktion är det nämligen inte en eller flera enskilda individer som har erhållit förvaltningsuppgiften utan denna t:llkommer myndighet.

Det är däremot f. n. inte möjligt att låta en eller flera fysiska personer överta en offentlig förvaltningsuppgift under bibehållande av ställningen

som privatpersoner. Detta gäller både i fråga om myndighetsutövning och

i fråga om annan offentlig verksamhet. Nu angivna förhållande får anses vara en brist. Lika väl som det kan vara ändamålsenligt att en offentlig förvaltningsuppgift kan anförtros en juridisk person kan det vara önskvärt att en förvaltningsuppgift kan överlämnas till en eller flera fysiska personer utan att dessa för den skull behöver inlemmas i myndighetsorganisationen. Exempel härpå utgör fall när man vill på enkelt sätt kunna överlåta åt studerande och anställda att genom val utse ledamöter i vissa högskoleorgan. Det kan också tänkas fall i vilka det är önskvärt att en offentlig serviceuppgift kan anförtros inte bara aktiebolag utan också näringsidkare som driver rörelse utan att utnyttja bolagsformen. För att deta skalt bli möjligt bör i 11 kap. 6 § tredje stycket RF vid uppräkningen av dem, till vilka förvaltningsuppgift kan överlämnas. enskild individ nämnas vid sidan av bolag, förening, samfällighet och stiftelse. När det är fråga om att till en eller flera fysiska personer överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning bör överföringen av uppgiften förutsätta medgivande i lag. Den särskilda garanti för att de allmänna medborgarintressena inte åsidosätts som ligger i kravet på lag är inte mindre angelägen när överlämnandet av en förvaltningsuppgift sker till en aller flera fysiska personer än när överlåtelsen äger rum till en juridisk person. Något behov av att uppställa en särskild undantagsregel”

för utseende av ledamöter i statligt förvaltningsorgan torde inte föreligga.

Sammanfattningsvis föreslår jag således att 11 kap. 6 § tredje stycket RF ändras så att förvaltningsuppgift kan överlämnas inte bara till där nu angivna juridiska personer utan också till enskild individ och att i samtliga berörda

fall överlämnandet skall ske med stöd av lag för den händelse förvaltnings-

uppgilten innefattar myndighetsutövning.

Övergångsbestiimmelserna

Punkt 1. Som utredningen har framhållit bör ändringarna i RF lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Om det första beslutet fattas i vår, vilket jag utgår ifrån, kan riksdagen alltså genom att i höst — efter valet — fatta det andra beslutet få de nya bestämmelserna att träda i kraft den 1 januari 1977. Jag ser inte

något hinder mot att bestämmelserna blir gällande redan från den tidpunkten. Den följdlagstiftning som den nya fri- och rättighetsregleringen kräver,

främst ändringar i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster samt religionsfrihetslagen, är nämligen inte mer omfattande än att den bör kunna beslutas under hösten 1976. Jag vill tillägga att de

förslag till ändringar i TF. som jag nyligen har lagt fram (prop. 1975/76:160 och 204) och som avses träda i kraft den 1 januari 1978, visserligen rör

besläktade frågor men att de inte har ett så omedelbart samband med de

här föreslagna ändringarna i RF att resp. ändringar måste träda i kraft sam-

tidigt.

I punkt 2 har intagits bestämmelser av innebörd att äldre föreskrift som innebär särbehandling på grund av kön behåller sin giltighet tills vidare

utan hinder av könsdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 16 § och att sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. Som

framgår av avsnilt 14.2 behövs en sådan övergångsbestämmelse, eftersom

gällande rätt innehåller ett stort antal författningar som i olika hänseenden

särbehandlar könen och som inte kan ändras eller upphävas redan i detta

sammanhang.

Som exempel på föreskrift som avses i denna punkt kan nämnas reglerna

om änkepension i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Detta regelkom-

plex, som kan sägas indirekt missgynna män genom avsaknaden av regler om änklingspension, behåller alltså till följd av första meningen i punkten sin giltighet tills vidare. Genom regeln i andra meningen klargörs vidare alt t.ex. en höjning av utgående änkepension inte strider mot grundlagen, trots att ändringen inte undanröjer särbehandlingen eller ens går i ”utjämnande” riktning.

Jag vill understryka att möjligheten att ändra sådana föreskrifter som kan sägas missgynna män eller kvinnor givetvis inte får utnyttjas till att införa nya former av diskriminerande normgivning.

I punkt 3 har tagits in den övergångsbestämmelse rörande de gällande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan, som på-

kallas av förslaget till negativ förenings- och religionsfrihet i 2 kap. 2§ andra meningen (jfr avsnitt 14.3).

Angående bakgrunden till punkt 4 kan hänvisas till framställningen

om mötestriheten i avsnitt 14.3. Bestämmelsen syftar på de föreskrifter om

filmcensur som återfinns i förordningen (1959:348) om särskilda bestämmelser om biografföreställningar m. m. Den föreslagna regleringen innebär att de grundläggande bestämmelserna om filmcensuren i förordningens 2

och 3 §X och de därtill knutna ansvarsbestämmelserna i 8 § inte kan skärpas

annat än efter grundlagsändring. Övergångsbestämmelsen innebär däremot

självfallet inte att filmcensurens eventuella avskaffande eller en begränsning

av de nuvarande möjligheterna att vägra godkännande av film skulle för-

utsätta ett beslut i grundlagsstiftningsform.

Punkt 35. I övergångsbestämmelserna till nya RF intogs i punkt 6

första meningen en föreskrift att äldre författning eller föreskrift skulle äga fortsatt giltighet utan hinder av att den inte hade tillkommit i den ordning

som skulle ha iakttagits vid tillämpningen av nya RF. Övergångsbestämmelsen tog sikte bl. a. på sådana föreskrifter som enligt nya RF begränsade där angivna fri- och rättigheter men som inte har beslutats i lag.

Det nu föreliggande förslaget innebär att fri- och rättighetsområdet på

vissa punkter har utvidgats och därmed också det obligatoriska lagområdet.

Det finns därför också i detta sammanhang behov av en övergångsbestäm-

melse av samma slag som den nyss återgivna övergångsbestämmelsen till

nya RF. En sådan har intagits i punkt 5.

17 Hemställan

Jag hemstiltler att regeringen föreslår riksdagen

att i den ordning som anges i 8 kap. 15 § regeringsformen antaga förslaget

till lag om ändring i regeringsformen

18 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som före-

draganden har lagt fram.

Bilaga I

Fri- och rättighetsutredningens förslag till ändringar i regeringsformen

I kap. Statsskickets grunder

1 8! All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

283 Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet.

Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.

Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

38 Regeringsformen, successionsordningen och massmediegrundlagen är rikets grundlagar.

48” Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. |

5 §” Konungen är rikets statschef.

+ 2 . . a . . sea . 6 §" Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

I Paragrafen har inte be-

7 87 I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan- handlats av utredningen

deratten i kommunerna utövas av valda församlingar. och ingår alltså inte i för-

slaget. Den tas med här

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. endast för sammanhang-

ets skull: 83” För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt-

2 Paragrafen. som föreningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. slås bli omnumrerad, har

inte behandlats av utred-

ningen i sak. Texten tas 98 Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet med här endast för samiakttaga saklighet och opartiskhet. manhanpets skull.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

18 Svensk medborgare tillförsäkras i förhållande till det allmänna de frioch rättigheter, som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angives i 2 --16 §§.

I 17 och 18 §§ föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. I 19 § behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 § upphovsmäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 83.

28 Varje medborgare ätnjuter

I. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, äsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,

2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsyttringar,

3. mötesfrihet: frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföreställningar och liknande sammankomster,

4. demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

6. religionsfrihet: frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap.

Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmelser i massmediegrundlagen.

38 Ingen medborgare fär tvingas att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende.

Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan äskådning.

Ingen medborgare för utan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

48 Dödsstraff får icke förekomma.

£8 Ingen medborgare får underkastas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk oåverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. 6 § Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

78 Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

8§ Varje medborgare är, utöver vad som följer av 4 och 5 §8, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

9 § Straff eller annan brottspäföljd får icke åläggas för gärning som icke

var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare

brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

108 Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

118 Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

128 Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demönstrationsrätten och föreningsfriheten (28 1-5), rörelsefriheten

(7 Y, skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §3,

mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot inträng i förtrolig meddelelse (8 8) samt offentligheten vid domstolsförhandling (11 § andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13 15. 17 och 18 §8 medgiver. I samma utsträckning får begränsning även ske genom annun föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i & kap. 7 § andra stycket och 10 8.

13 8 Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 § får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 8 får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

148 Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen. allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

15 & Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

168 Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.

Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon medborgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

178 Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

1883 Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

1938 Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av Jag eher avtal.

208 Författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina

verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

218 Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

I. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 § andra stycket),

2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (4 och 5 88),

3. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (9 8),

4. rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande

(108,

5. skydd mot tillfälliga domstolar (11 § första stycket),

6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 § första stycket),

7. skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 §§),

8. rätt till fackliga stridsåtgärder (19 8).

Om annat icke särskilt föreskrives i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1. yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt. föreningsfrihet och religionsfrihet (2 §),

2. skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan

åskådning (3 § första stycket), 3. skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 8),

4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång samt mot

intrång i förtrolig meddelelse (8 §),

5. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),

6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan

åskådning (13 § andra stycket), 7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning

än brott eller misstanke om brott (16 § andra stycket),

8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 §).

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

138 Lag stiftas av riksdagen. Regeringen meddelar föreskrift genom förordning. :

38 Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som

gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar nägon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap., föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

78 Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen:

I. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,

4. jakt, fiske eller ratur- och miljövård, 5. trafik eller ordningen på allmän plats, 6. undervisning och utbildning.

Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i denna paragraf ej medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

103 Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 8

första stycket eller 9 § genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

208 Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.

10 kap. Förhållandet till andra stater

58 Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid fär ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av någon

av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

18 Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regerinpsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.

Om förbud mot tillfälliga domstolar föreskrives i 2 kap. 118.

Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

38 Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan

myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 16 8.

Övergångsbestämmelser

1. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av kalenderåret efter det, under vilket riksdagen slutligt antager dem.

2. Utan hinder av 2 kap. 18 § behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

12 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 3 §i dess nya lydelse.

4. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen i dess ändrade lydelse.

Bilaga 2

Sammanställning av remissyttrandena över fri- och rättighetsutredningens betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter

1¶Remissinstanser och remissuppdrag m. m.

Över fri- och rättighetsutredningens betänkande (1975:75) Medborgerliga

fri- och rättigheter Regeringsformen har remissyttranden efter anmodan av-

getts av högsta domstolen, regeringsrätten, justitiekanslern (JK), Svea hov-

rätt. hovrätten för Västra Sverige, kammarriätterna i Göteborg och Sundsvall, rikspolisstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, integritetsskvddskommittén (Ju 1967:62). massmediceutredningen (Ju 1970:59), delegationen (Ju 1973:03) för jämställdhet mellan män och kvinnor, utredningen (Ju 1974:01) om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan, utredningen tJu 1974:08) om telefonavlyssning, utredningen (Ju 1974:14) om re-

klam I videogram, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, postverket, televerket. utredningen (Fi 1971:01) om beskattning av utländska

artister, statens kulturråd, skolöverstyrelsen, juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm, obligatoriekommittén (U 1973:03). överstyrelsen för ekonomiskt försvar, statens invandrarverk samt länsstyrelserna i Kronobergs, Malmöhus och Norrbottens län.

Högsta domstolens och regeringsrättens yttranden har begrinsats till att

i första hand avse frågan om den i betänkandet föreslagna ordningen för

judiciell kontroll av lagstiftningen (lagprövningsrätten).

Vidare har remissyttranden avgetts av riksdagens ombudsmän (JO) Lundvik och Wennergren. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjäns-

temännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR.

Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges polismästare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund, Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund, Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS), Sveriges Radio AB, Pressens samarbetsnämnd, Sveriges frikyrkoråd, Riksförbundet Hem och Skola, Fredrika Bremer-Förbundet. centerns kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Amnesty International. svenska sektionen, Internationella Juristkommissionens svenska avdelning och Svenska samernas riksförbund.

Yttranden har därjämte kommit in från Sveriges författarförbund, Familjeforum, Näringslivets delegation för marknadsrätt, Medborgarrättsrö-

relsen, Bandhagen-Högdalens socialdemokratiska förening, Scientologykyrkan i Sverige och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska över-

grepp.

Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor har bifogat en promemoria av hovrättsfiskalen Nina Pripp. Länsstyrelsen i Kronobergs län har bilagt vttrande från kommunfullmäktige i Växjö kommun. Svenska samernas riksförbund har till sitt yttrande fogat Samernas Vita Bok HI:1

och III:2.

Svenska arbetsgivareföreningen har instämt i de yttranden som har avgetts av Sveriges industriförbund och Näringslivets delegation för marknadsrätt.

2¶Allmänna omdömen

Remissinstanserna är genomgående positiva till utredningens förslag och tillstyrker allmänt att det läggs till grund för lagstiftning. Uttalanden av denna innebörd görs av bl. a. regeringsrätten, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Sundsvall, kriminalvärdssterelsen. sovialstyrelsen, juridiska fakulteterna vid Uppsala och Lunds universitet, länsstyrelserna i Kronoberes, Malmöhus och Norrbottens län, JO Wennergren, Svenska kommunförbundet, Landsuingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Föreningen Sveriges polismästare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund. Svenska företagares riksförbund, Sveriges frikvrkordd och Sveriges författarförbund.

Remissinstanserna godtar sålunda över lag huvuddragen i utredningens

förslag att dels utvidga antalet fri- och rättigheter i RF, dels förbjuda vissa

slag av rättighetsbegränsningar. I fråga om vilka rättigheter som skall tas upp I RF:s rätughetskatalog har utredningens urval I regel godtagis. Ut-

redningens förslag att med rättsligt verkande regler i grundlag förbjuda

frimst riksdagen att besluta vissa slag av rättighetsbegränsningar godtas allmänt. Endast kammarrätten i Göteborg säver i fråga om inte ett mälsättningsstadgande ger tillräckligt skydd. Utredningens förslag till kontroll på rättslig väg av fri- och rättighetsreglernas efterlevnad, dvs. frågan om myndigheternas s. k. lagprövningsrätt, får ett blandat mottagande (fr 3.9).

Rezgeringsrätten anför att det självfallet är en i tekniskt hänseende mycket svårlöst uppgift at i grundlag kodiliera fri- och rättigheter så aut de får ett någorlunda bestämt innehåll och samtidigt ger statsmakterna den handlingsfrihet som betingas av ständiga och ofta snabba

förändringar i samhället. I fråga om vissa fri- och rättigheter föreslås ett

undantagslöst och till sitt innehåll relativt entydigt skydd 1. ex. skydd mot dödsstraff, tortyr. tvång att tillhöra trossamfund och registrering enbart på grundval av politisk åskådning. Uppenbarligen kan endast en mindre del av rättighetsområdet regleras på detta sä. För området i övrigt har utredningen tillämpat en metod som i huvudsak innebär en I allmänna ordalag hållen beskrivning av rättigheterna kombinerad med likaledes atlmänt hållna regler om de ändamål för vilkas tillgodoseende rättighererna får begränsas och om de faktorer som skall beaktas vid avvägningen av motstående intressen. Metoden förefaller enligt regeringsrätten ändamålsenlig. Det tek-

niska utförandet kan måhända finslipas under det fortsatta lagstiftnings-

arbetet och efter vunnen praktisk erfarenhet av det nya regelsystemets verk-

ningar. I dagens läge torde det dock inte vara möjligt att komma mycket längre i fråga om fri- och rättighetsområdets kodifiering i grundlag.

Även Svea hovrän vitsordar utt lagstuiftningsmaterian är tekniskt svår. Utredningens uppgift har enligt hovrätten också komplicerats av vissa po-

litiska meningsmotsättningar. Det har emellertid visat sig möjligt att få

fram ett relativt omfattande förslag, kring vilket bred enighet råder i det mesta av väsentlig betydelse. Förslagen till nya grundlagstexter föranleder visserligen en del erinringar från både principiella och tekniska synpunkter. Dessa invändningar väger emellertid inte tyngre än att utredningens förslag enligt hovrättens mening bör kunna läggas ull grund för beslut av stalsmakterna. Det är angeläget att det långvariga utredningsarbetet på området

= den första kommiuén tillsattes 1938 - nu leder till konkreta resultat.

JO Hennergren diskuterar den enligt honom viktigaste nyheten, nämligen

vad utredningen föreslår i 2 kap. 12-15 §§ om grundlagsdirektiv för lag-

suftning rörande fri- och rätvuigheterna. Wennergren erinrar om att 1285 innehåller dels förbud mot begränsning genom lag av vissa av fri- och rätugheterna, dels vissa inskränkningar i möjligheterna till begränsning genom

lag av övriga fri- och rättigheter. Den lösning som valts synes enligt Wen-

nergren I allt väsentligt tillfredsstiällande. När det gäller den i 14 och 15 §§ använda lagtekniken kan anmiärkas att den överensstämmer med den teknik som kommit ull användning i 2 kap. FS8 tryckfrihetsförordningen när där getts grundlagsdirektiv till lagstiftaren beträffande vilka begränsningar som

skall få göras genom lag i offentlighetsprincipen. Tekniken är därför be-

prövad. Erfarenheterna från tillämpningen av 2 kap. IS tryckfrihetsförordningen kan dock sägas ha lärt att det skydd som härigenom erhållits för offentlighetsprincipen inte varit av särskilt stor betydelse beroende på att ändamålsbestämningarna varit så allmänt och vagt utformade att lagstiftningsmakten endast vidkänts obetydliga inskränkningar därigenom. Det-

samma kan sägas om de ändamäålsbestämningar som föreslagits i 14 och

15 §5. Icke desto mindre måste det anses ligga ett värde från såväl principiell som praktisk synpunkt i att gränser på detta sätt läggs fast för lagstiftningsmakten på fri- och rättighetsområdet. Längre än som föreslagits lär man inte kunna komma utan att systemet blir prakuskt ohanterligt.

Svårigheterna att omgärda fri- och rättigheterna med ett skydd värt att beteckna som effektivt är enligt kummarrätten i Göteborg mycket stora. Re-

dan problemet att över huvud taget räkna upp fri- och rättigheterna in-

rymmer betydande vanskligheter. Risken för ofullständighet i on sådan uppräkning och för en låsning i dagens värderingar måste alltid vara påtaglig. Det finns enligt kammarrättens mening anledning att ifrågasätta om inte ett målsättningsstadgande — efterlevnaden av det kan givetvis kontrolleras

endast i politisk ordning — i och för sig är ett tillräckligt skydd. Den propagandistiska effekten av ett sädant stadgande är helt visst avsevärd och

det ger en otverydig bild av grundläggande värderingar i statsskicket. De grundläggande garantierna för fri- och rättigheterna ger trots allt det de-

mokratiska systemet som sådant.

I flera yttranden framförs anmärkningar mot författningsförslagets uttormning. Enligt Svea hovrätt kan anmärkas mot förslagen till grundlagsregler dels att de är väl obestämda på vissa punkter,

vilket kan leda till svårigheter bl. a. för domstolarna, dels att de är för omfattande och otympliga. Hovrätten förutsätter att förslagen blir föremål för en teknisk överarbetning under ärendets fortsatta handläggning,

så att dessa brister undanröjs. Liknande uttalanden görs av bl. a. JK, hovrätten

för Västra Sverige, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, statens invaändrarverk och Landstingsförbundet. Frågan om sättet att utforma grundlagstexten sammankopplas i flera yttranden med frågan om myndigheternas lagpröv-

ningsrätt.

AMedborgarrättsrörelser uppfordrar statsmakterna att underställa det slut-

liga förslaget till grundlagsändringar om fri- och rättigheter rådgivande folkomröstning i samband med 1976 års val. Den reglering som nu föreslagits får enligt hovrätten för Västra Sverige

ses som ett befästande av resultatet av en inledande arbetsetapp. Fortlöpande uppmärksamhet måste enligt hovrätten också i fortsättningen ägnas åt detta lagstiftningsområde för att successivt bygga ut och vtterligare stärka grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Liknande uttalanden gör juridiska fakulteterna vid Uppsala och Lunds universitet. länsstyrelsen i Kronobergs län, JO Wennergren, Sveriges industriförbund och Amnesty International, svenska sektionen. |

Flera remissinstanser, bl. a. Svea hovrätt och juridiska fakulteten vid Uppsala universitetet, uttalar att utred ningen med beaktande av uppgiftens svårighet och den tid som har stått till utredningens förfogande har utfört

ett förtjänstfullt arbete.

Svea hovrätt och Anmnresiv International, svenska sektionen, uttrycker sin

tillfredsställelse med att utredningen genom bilagor och de tidigare utgivna

översikterna Europakonventionen och europeiska sociala stadgan (SOU

1974:88) och Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa tänder (SOU 1975:29)

har åstadkommit en värdefull! materialsamling.

Flera remissinstanser beklagar den enligt dem korta remisstiden.

3¶Grundläggande synpunkter och huvuddragen i förslaget

3.1 Behovet av grundlagsskydd

Remissinstanserna utgår liksom utredningen ifrån att det starkaste skyddet

för de medborgerliga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet

som sådant men anser också att en utbyggd grundlagsreglering är angelägen. Remissinstanserna instämmer allmänt i utredningens uppfattning att hu-

vuduppgiften för en grundlagsreglering är att bereda fri- och rättigheterna ett rättsligt skydd i krislägen och att sådana regler också kan få en viktig skyddseffekt under normala förhållanden genom sin psykologiska verkan.

Även enligt hovrätten för Västra Sverige måste man självfallet vid bestämmelsernas uppbyggnad och utformning starkt inrikta sig på att nå ett regelsystem som under tider av prövningar inför yttre tryck kan bidra till demokratins värn. Det kan emellertid enligt hovrätten i dag finnas skäl att, starkare än som hittills skett, därutöver erinra också om regleringens värde som uttryck för vår demokratis standard. Bestämmelserna om frioch rättigheter kan utgöra referenspunkter när det gäller att i olika sam-: manhang belysa vår demokrati och behandla frågor som har anknytning vill denna. Grundlagsregleringen kan utgöra ett fast och alltid levande ele-

ment vid undervisning och i liknande sammanhang. Också vid opinions-

yttringar + det internationella umgänget kan det vara ett stöd att kunna hänvisa till grundsatser som vi i grundlag förbundit oss att iaktta och främja.

AU JAK, Svea hovrätt och JO Lundvik är skeptiska mot möjligheterna att fullt ut upprätthålla samma skydd för fri- och rättigheterna 1 krislägen som i normala tider framgår nedan under 13.

Kammarrätten i Göteborg framhåller att en antidemokratisk samhällsomvälvning sannolikt endast under initialskedet kan hejdas med i grundlag satta hinder. Under olyckliga förhållanden skulle snart nog den punkt passeras då lagens möjligheter att rida spärr mot en utveckling i negativ riktning vore förbrukade. Utvecklingen i kinder där demokratin har gått förlorad visar detta. Den fullgångna antidemokratiska regimen låter sig knappast hejdas i sin totalitära maktutövning av hindrande bestämmelser i en författning. Det anförda ger måhända anledning till den reflektionen att vad grundlagen redan innehåller avseende de s. k. opinionsfriheterna är tillräck-

ligt för att även i en tid av begynnande allvarlig samhällskris bjuda motstånd

- främst av psykologisk natur — mot samhällsomstörtande verksamhet. Vad utredningen föreslår om förbättrat skydd och nya friheter ger kanske cj mer än marginella skvddseffekter som i eu krisläge blir av jämförelsevis ringa betydelse.

Fri- och rättighetsreglernas främsta uppgift torde enligt Svenska företagares riksförbund vara av psykologisk natur, nämligen att ge medborgarna känslan av att ha en spärr mot oreglerad myndighetsutövning.

Amnesty International. svenska sektionen, vill särskilt betona den s.k. skyddsnätseffekt som grundltagsbestämmelser om fri- och rättigheter kan

ha. Därmed avses att bestämmelserna kan skapa utrymme för besinning,

när i upprörda lägen krav framställs exempelvis om att återinföra dödsstraff

e.d. Dessutom har bestämmelserna också stor betydelse som riktlinjer för

lagstiftaren, när det gäller lagsuftning under grundtagsnivå. Vidare har re-

gleringen en viktig psykologisk effekt gentemot både lagstiftaren och allmänheten. Detua gäller särskilt de mer konkretiserade föreskrifterna i för-

slaget, 1. ex. de som avser förbud mot tortyr. Sådana föreskrifter kan i en-

skilda fall åberopas.

Både historiska och samtida erfarenheter från många länder ger enligt

statens invaändrarverk stöd åt utredningens resonemang om behovet av grundlagsregler till stöd för fri- och rättigheterna. Särskilt invandrare och andra utlänningar riskerar att bli utsatta för rättighetsinskränkningar. De har därför ett stort intresse av ett starkt grundlagsskydd.

3.2 Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag?

Några remissinstanser uppehåller sig särskilt vid frågan vilka kruv som bör ställas på en rättighetsreglering i grundlag. LÖ, som inte har något i princip att invända mot att det i grundlagsform ges ett utökat skydd för

de medborgerliga fri- och rättigheterna, framhåller sålunda att skyddet för

demokratin — och därmed för de medborgerliga fri- och rättigheterna — erfarenhetsmässigt I första hand står att finna i en stark tillit hos medborgarna

till demokratin som styrelseform. Detta stöd kan enligt LO endast vinnas

om samhiillet kan förändras i den omfattning och i den takt som folk flertalet önskar. Om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna utformas på så sätt att det hämmar en önsk värd reformtakt är det. enligt LO:s bestämda mening, snarare till skada för demokratin och motverkar därigenom sitt

syfte. Enligt JK är det uppenbart att de grundlagsstadgade fri- och rättigheterna

mäste så utformas att de inte genom sin högre dignitet eller eljest upphäver tidigare bestämmelser av exempelvis straffrättslig natur. Det måste också tillses att de inte hindrar en sund samhällsutveckling i demokratisk anda genom att förbjuda eller försvåra en angelägen lagstiftning. Följaktligen måsic inskränkningar i rättigheterna i viss omfattning vara möjliga. Redan det nu anförda antyder att grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättigheter förutsätter en besvärlig balansgång mellan de enskildas iniressen och intresset av en samhällsutveckling, om vars huvuddrag visserligen de flesta har bestämda önskemål men vars framtida inriktning och krav på den enskilde dock svårligen kan förutses. Att i detta kige finna formuleringar som dels är klara och entydiga, dels kan förväntas bli bestående mer än en heh kort tid är förvisso svårt för att inte säga ogörligt. Icke desto mindre är det av vttersta vikt att såväl fri- och rättigheterna som möjligheterna att

begränsa dem får en så klar och koncis utformning att tolkningssvårigheter i möjligaste mån undviks. Framför allt bör eftersträvas att reglerna inte blir alltför vidlyftiga och tillkrånglade.

Då utredningen utvecklar vissa krav, som bör ställas på en rättighetsreglering i grundlag, är argumenteringen inte helt övertygande, finner Svea

hovrätt. Utredningen anför (s. 91) att en sådan reglering ”inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen” och avser därmed ”Tagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är naturlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk re-

formverksamhet, anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår ud”. Mot dessa allmänt hållna uttalanden kan anmiärkas att de enligt sina ordalag egentligen utesluter en riättighetsreglering i grundlag eller i vart fall gör en sådan sakligt sett betydelselös. Kärnfrågorna, som utredningen här förbigår, gäller hur lagstiftaren i reformarbetet skall av väga motstående intressen, varvid vissa intressen ges en särskild dignitet genom att grundlagsfästas som medborgerliga fri- och rättigheter. Dessa skall särskilt beaktas i det ordinära reformarbetet, och det torde i alla normala fall vara möjligt. I sista hand blir det inte heller fråga om hinder för reformarbetet utan endast om det förfarande som skall tillämpas och den skyndsamhet som skall iakttas. Med nuvarande korta mandatperiod för riksdagen kan vilka reformer som helst genomföras på högst tre år, nämligen med grundlagsändring. Det är t och för sig svårt att se att det kan finnas behov av att grundlagsfästas som medborgerliga fri- och rättigheter. Dessa skull särskilt skall kunna inskränkas med en snabbare procedur. — Utredningen utvecklar sitt resonemang vidare till att gälla den för ett demokratiskt politiskt system grundläggande majoritetsprincipen. Om dennas betydelse säger sig hovrätten givetvis ingen annan mening ha än utredningen. Det innebär emetertid enligt hovrätten en överargumentering då utredningen fortsätter med att uttala, att ”inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljuktigt förenade med demokratins idéer”. Frånsett att flera bestämmelser åtminstone i tryckfrihetsförordningen (TF) och riksdagsordningen (RO) knappast inryms under denna formel — och f.ö. inte heller alla punkter i utredningens eget förslag — noterar hovrätten, att utredningen rent principiellt avfärdar tanken på en rättighetsreglering som avser mera än rent politiska fri-och rättigheter. Utredningens eget konstaterande (s. 89), att ”det är uppenbart att ett demokratiskt stvrelseskick för att kunna fungera väl kräver en viss materiell standard för de enskilda individerna”, antyder emellertid att en vidare grundlagsreglering 1 och för sig är principiellt tänkbar. — Hovrätten kan i princip instämma i vad utredningen anför i det närmast följande (s. 91 f) om att politisk makt inte bör skjutas över från de politiskt sammansatta organen till ickepolitiska organ och om vikten av att domstolarnas sammansättning inte politiscras. Just dessa synpunkter hör i själva verket till det som hovritten är mest angelägen om att trycka på I detta sammanhang. Dot är därför

i och för sig lätt att ansluta sig till utredningens åsikt att domstolarna inte

skall ges ”upppift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rätistillämpning i den bemirkelse som detta ord av hävd har i vårt land”. Närmare besett innehåller emellertid detta uttalande antingen endast en ren självklarhet eller en betydande oklarhet. Rävsullämpning innebär inte sällan att avgöranden träffas på grundval av regler som vtterst bygger på politiska värderingar, i första hand dem som kommit ull uttryck i förarbetena till reglerna. Domstolarnas

handlingsfrihet beror på lagstiftaren. Ofta ger lagstiftningen avsiktligt ett

betydande utrymme för rättstillämpningen. Eu typexempel på detta ger regleringen av den komrnunala kompetensen, vilken bygger på en niistan innehållslös lagtext samt allmänt hållna förarbeten med bl. a. det uttalade syftet att anpassning skall kunna ske till samhällsutvecklingen utan lagändring. Under senare är syns tendensen över huvud taget ha varit att ge lagstiftningen på olika områden en mera generell och mindre preciserad utformning. Dessa förhållanden har inte alls berörts i förevarande betänkande men hör onekligen ull bilden av domstolarnas funktion i dagens samhälle.

Juridiska takulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) anser alt man från rättsstatliga utgångspunkter på vissa ställen i utredningens betänkande har anledning ifrågasätta om utredningen inte intager en alltför negativ inställning till rättsreglerna såsom skydd för medborgerlig frihet och trygghet; det finns hos utredningen här och var en tendens att behandla de senare såsom småkitsliga och irriterande hinder för politiska förändringar. Så synes vara fallet i det uttalande på s. 14 i betänkandet, där det heter att ”den

politiska diskussionen i sak frågor inte (bör) belastas av juridiska tvistigheter”.

Alt vissa förslag i den politiska ”sakdiskussionen” kan stöta på bestämda rättsliga hinder eller ge anledning till motargument hämtade ur grundlagarna, deta är väl enligt fakulteten just något som kännetecknar ett rättssamhillle och som motiverar strävan att i grundlagsform bygga spärrar för den politiska maktutövningen. Samma syn på förhållandet mellan makt och rätt återfinner man i diskussionen av de krav som får ställas på en rättighetsreglering i grundlag (s. 91 ff). Det heter där att grundlagens fri-

och rättigheter ”inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära

lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är naturlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet, anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmiirker vår tid”. Det heter fortsättningsvis på samma ställe, att inga andra avvikelser från den pohuska majoritetsprincipen bör ”ullåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demo-

kratins idéer”. Innebörden i sistnämnda idéer framstår här inte såsom klar,

och uttalandet rimmar icke rätt väl med stadgandet i RF 1:1, enligt vilket lagrum den ”offenuiga makten utövas under lagarna”. Att de senare har andra väktare än de politiska makthavarna och att detta kan medföra hinder för en tillämpning av majoritetsprincipen torde vara något för ett rättssamhälle konstitutivt. Anmärkningsvärt både från rättsstatliga synpunkter och på grund av resonemangets oklarhet är på samma sätt uttalandet ts. 91).

att det vore ”oförenligt med folksuveränitetens och parlumentarismens principer att domstolar får i uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas

på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som deta ord av hävd har i vårt land”. Rättsliga avgöranden torde regelmässigt få anses bygga just på sådana politiska värderingar som

kommit till uttryck i bl. a. konstitutionella regler. och det har varit utredningens uppgift att ge dessa värderingar eu så klart uttryck i lagtext att en normal rättstillämpning på deras grundval blir möjlig. Närmast förvå-

nande är utredningens uttalande (s. 100), att ”en rättighetsinskränkning

kan ingå som en del i eu större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala

området som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade

fri- och rättigheterna”. Det är svårt att inse hur ett lagförslag, hur stort, ekonomiskt eller socialt der än må vara, saknar samband med de skyddade Fri- och rättigheterna, om det innebär en inskränkning i dessa. Det torde vara det icke minsta värdet med en utförlig rättighetskatalog i grundlag. att den tvingar de politiska makthavarna att avstå från eter modifiera sådana lagstiftningskomplex som — vilket deras syfte sedan må vara — för sitt genomförande kräver ingrepp I de fri- och rättigheter om vilkas helgd man enats i den särskilt solenna form som ett grundlagstadgande innebär. — Fakulteten

har jämförelsevis utförligt uppehållit sig vid ovanstående frågor och exempel

emedan dessa enligt fakulteten synes ge uttryck åt en överbetoning av den

poliuska ”sakdiskussionen” och maktutövningen på bekostnad av de prin-

ciper om riittsligt skydd, rättssäkerhet och enskild rätt som varit och är grundläggande i et rättssamhälle.

3.3 Programstadganden

Utredningens förslag att i RF föra in inte bara rättsligt bindande regler utan även en paragraf som innehåller s. k. målsättnings- eller programstadganden välkomnas eller godtas av en majoritet bland remissinstanserna, däribland kammarrätten i Sundsvall, socialstyrelsen. statens kulturråd, en ledamot av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, statens invaändrarverk,

LO och Sveriges induswiförbund. LÖ välkomnar att även samhällets ansvar

och förpliktelser gentemot medborgarna införs i grundlagen. Även om den praktiska betydelsen av ett sådant grundlagsstadgande får betraktas som ringa kan det enligt LO vara av värde att på detta sätt ge uttryck för en allmän uppfattning i vårt land. Kammarrätten i Sundsvall och Sveriges industriförbund understryker att det är angeläget att ge målsättningsstadgandet

en klar utformning och eu innehåll, varom en betydande enighet råder,

för att undvika att det dras in som ett tillhygge i den politiska debatten.

Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), JO Wennergren och Medborgarrättsrörelsen är kritiska mot utredningens förslag berräffande programstadgandet. Enligt Svea hovrätt hör rent deklaratoriska

stadganden inte hemma I grundlag, i den mån de inte intas i någon form av ”preamhbel”. en tanke som dock ej upptagits vid stiftandet av nya RF.

Medborgarrättsrörelsen intar en liknande ståndpunkt.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) avvisar ej kategoriskt tanken på programstadganden i RF men anser au förslaget till målsättningsparagraf är sådant att det ej kan godtas. Enligt fakultetens mening

är det anledning att iaktta den allra största återhållsamhet med införandet i lagtext av sådana stadganden, som inte kan göras gällande av medborgarna gentemot det allmänna och som således har karaktären av i realiteten oförbindande programförklaringar. Dylika stadganden kan alltför lätt missförstås och missbrukas. Särskilt tvivelaktigt ter det sig av stifta grundlagsregler av denna typ som innehåller principdeklarationer om inmehållet i samhällets åtgärder på lagstiftningens och andra områden. Om det bedömes nödvändigt eller lämpligt med sådana regler, måste det anses vara ett minimikrav att de för det första ger en någorlunda /ivtändig bild av det allmännas verksamhet, för det andra är någorlunda gripbara och för det tredje inte innehåller sådant som är politiskt kontroversiellt. — Enligt fakultetens mening uppfyller den föreslagna I kap. 2§ inte dessa krav. Det framgår av reservationerna. att utredningsmajoritetens text inte är fullständig. väsentliga moment avscende den enskildes valfrihet, föräldrarätten, näringsfriheten och egendomsrätten saknas. Inte heller kravet på Alarhet tillgodoses. Hänvisningen i första stycket sista punkten till ”demokratins idéer” är uppenbarligen både oklar och omstridd så snart man kommer utanför de politiska bestutspro-

cessernas område. Fakulteten vill därför i första hand föreslå att 1 kap.

25 utgår.

JO Wennereren anför liknande synpunkter. Delade meningar kan enligt honom råda om det lämpliga och ändamälsenliga i att inlemma bör-regler 1 regeringstormen. Utredningen har själv anfört utt det överensstämmer bäst med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag. Wennergren anser dock i likhet med utredningen att något avgörande hinder inte kan anses möta mot att ett undantag görs från hävdvunnen lagstiftningspraxis, under förutsättning att övertygande skäl talar för det. Däremot är Wennergren inte övertygad om att det skulle innebära någon större vinning att de allmänna grundsatser som äterges i den föreslagna paragrafen kommer till direkt uttryck i grundlagen. Det är ju enligt Wennergren fråga om grundsatser som ändå naturligen sätter sin prägel på det allmännas handlande. Skrivs grundsatserna in i grundlagen finns också en viss risk för att de uppfattas som uttryck för att vilja men ej kunna och att effekten därför blir den motsatta mot den avsedda. Wen-

nergren anser därför att tillräckligt starka skäl inte talar för ett sådant avsteg från principerna för lagstiftning som de föreslagna målsättningsstadgandena

innebär.

3.4 Det rättsliga skyddet. Inledande synpunkter

I anslutning till utredningens konstaterande att redan det skydd som ligger i kravet på att de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna får be-

gränsas endast genom lagstiftning är av betydande styrka framför JO Wen-

nergren några allmänna kommentarer angående betydelsen av 1974 års RF

såvitt gäller fri- och rättigheterna. Wennergren anför:

Genom 1974 års regeringsform skapades en ny typ av rättsligt skydd för ett antal uppräknade grundläggande fri- och rättigheter. Skyddet kännöetecknas av att det i grundlag dets slås fast själva inbegreppet av fri- och rättigheterna i fråga (2 kap. 1-5 §§) dels noga regleras ordningen för meddelande av föreskrifter, som närmare utformar fri- och rättigheterna, med långtgående krav på lag som form härför. Vad som skedde var egentligen inte att medborgarna tillerkändes några fri- eller rättigheter som de udigare saknat utan att i grundlagen kodifierades allmänna rättsgrundsatser om de medborgerliga fri- och rättigheterna i fråga som sedan länge varit erkända och utmärkande för vår rättsordning. Grundlagsfästander av dessa fri- och rättighetsgrundsatser jämte kravet i princip på lag som form för den närmare

regieringen av fri- och rättigheternas innehåll innebar emellertid en påtaglig

uppstramning av rättsläget. Fit års erfarenhet från ullämpningen av den nyskapade ordningen har gett vissa erfarenheter av vilka rättsliga effekter

denna för med sig. Den mest iögonenfallande effekten är otvivelaktigt det

band grundlagsstadgandena lägger på regeringens och myndigheternas förordnandemakt. Särskilt tvdligt har detta kommit fram på vturandefrihetens område. Regeringen och myndigheterna kan här ej längre som förut meddela

föreskrifter om iystnadsplikt vilka innebär inskränkning av den i grundlagen inskrivna yttrandefriheten. Häri ligger en obestridlig förstärkning av skyddet

för vad som anses böra vara en medborgares fri- och rättigheter. En annan

effekt som gett sig särskilt tydligt tull känna är den aut genom att fri- och

rättigheterna tack vare grundlagsstadganden fått sådan hög dignitet inom rättsordningen några undantag eller inskränkningar inte längre kan härledas ur sakens natur ce. d. Också detta har gett sig särskilt tydligt tull känna på yttrandetrihetens område. Samtidigt är dock aut märka att den nya ordningen i gengäld väckt etiska krav ull skydd för fri- och rättigheterna motstående intressen. Där tidigare juridiska krav på diskretion härleddes ur sakens natur gör sig I stället etiska, främst då vrkosetiska krav, gällande som grund för återhållsamhet vid utövningen av fri- och rättigheterna. I detta sammanhang

kan också pekas på den ökade medvetenhet hos medborgarna om fri- och

rättigheterna som grundlagsfästandet medfört. Det behöver inte råda någon

tvekan om att grundlagsfästandet redan har övat och på sikt än starkare

kommer att öva psykologisk verkan av stor betydelse för den demokratiska rättsstatens bestånd och utveckling. Nyordningens genomslagskraft har emellertid starkt begränsats genom att övergångsbestämmelserna till 1974 ärs regeringsform konserverar alla äldre författningar och föreskrifter utan hinder av att de inte ullkommit + den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen. Det betyder att inskränkningar av frioch rättigheterna som följer av föreskrifter meddelade av regeringen eller

myndighet före regeringsformens ikraftträdande fortfarande gäller. Det torde

komma alt dröja länge innan rättssystemet till fullo anpassats till de i 2

kap. regeringsformen lagda grundstenarna för fri- och rättigheterna.

in fråga som i detta sammanhang inte synes alt ha blivit föremål för närmare överväganden är enligt Wennergren regleringen av politimakten. F.n, förhåller det sig så att polismyndigheterna — rikspolisstyrelsen, länsstyrelserna och de lokala polismyndigheterna — I administrativ ordning tuillagts en allmän befogenhet att ingripa mot allt som hotar den allmänna ordningen och säkerheten när det finnes nödvändigt. Det ligger i sakens natur att en polismyndighet vid sina överväganden av ett

ingripande mot medborgarna skall ta vederbörlig hänsyn till vad som i grundlagen är föreskrivet om dessas fri- och rättigheter men så som bemyndigandet till polisen är skrivet framstår den allmänna ordningens och säkerhetens intressen som överordnade medborgarnas fri- och rättighetsintressen. Polisens allmänna fullmakt att slå vakt om den allmänna ordningen och säkerheten, som nästan har karaktären av en in blanco-fullmakt, innebär alltså en mycket kraftig underminering av det rättsliga skyddet för de i grundlagen

inskrivna fri- och rättigheterna. Wennergren vill begagna tillfället att un-

derstryka angelägenheten av att en lagreglering kommer till stånd av politimakten och att därvid politibefogenheterna utformas under särskilt hänsynstagande till de medborgerliga fri- och rättigheterna. Angelägenheten härav framträder så mycket tydligare vid läsningen av utredningens olika

uttalanden om förhållandet mellan regleringar av fri- och rättigheterna och ”rena ordningsregleringar”. Det rättsliga dilemma som här avtecknar sig

är välbekant från tillämpningen av det i I kap. 25 tryckfrihetsförordningen

stadgade grundlagsskyddet för skrifts tryckning samt utgivning och sprid-

ning av tryckt skrift.

3.5 Formerna för grundlagsändring

Utredningens ställningstagande till frågan om formerna för grundlagsänd-

ring lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Det kommenteras uttryckligen bara av ett fåtal.

Svea hovrätt godtar utredningens ställningstagande ull de ändringsförslag som Öövervägls.

Statens invandrarverk, TCO, Sveriges trikerkoråd och Internationella Ju-

ristkommissionens svenska avdelning valar för att införa regler som säkerställer att tillräcklig tid går mellan det första och det andra beslutet. Grundlagsskyddet för medborgarnas fri- och rättigheter har

enligt TCO sitt frimsia värde i krisartade lägen. Det är därför av vikt att

skyddet mot inskränkningar från normgivarens sida gäller fullt ut även i sådana situationer. För att kunna uppnå detta fordras spärrar, som förhindrar att beslut om grundlagsändring fattas alltför snabbt och utan att medborgarna

får tid och möjlighet att ordentligt överväga följderna av en föreslagen in-

skränkning. — Enligt det av utredningen framlagda förslaget är det i och för sig möjligt att ändra grundlagarna inom loppet av några månader. För att det inte skall vara möjligt att under exceptionella förhållanden en mera upphetsad och tillfällig stämning skall kunna leda till förhastade beslut,

vill TCO förorda att de två beslut, som fordras för en ändring av grund-

lagarna, skall kunna fattas endast före resp. efter ordinarie val. Besluten bör också vara fattade senast viss tid, förslagsvis sex månader, före resp.

efter det ordinarie valet.

AMMedborgarrättsrörelsen anser att grundlagsändringar skall antas på så sätt all: sedan riksdagen antagit en grundlagsändring, ändringen underkastas folkomröstning i samband med nästa val till riksdagen. Om därvid

en majoritet av väljarna stödjer ändringen, är den antagen. Om åter majoriteten av de röstande klart förkastar ändringen, har ändringsförslaget fallt. På detta sätt kan enligt Medborgarrättsrörelsen utan besvär entydigt fastsiällas huruvida grundlagens innehåll står i överensstämmelse med folkviljan.

I fråga om de förslag rörande folkomröstning om vilande grundlagsförslag,

som omniämns men inte sakprövas under hänvisning ull pågående riksdagsbehandling, erinrar Svea hovrätt om att hovrätten ställt sig positiv ull liknande förslag i sitt yttrande över grundlagberedningens förslag ull ny

RF.

3.6 Mot vem skall rättighetsskyddet gälla?

Utredningens slutsats att det inte är praktiskt möjligt att nu i grundlag

ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga frioch rättigheterna såvitt gäller förhåHandet metan de enskilda inbördes godtas

eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Till denna grupp hör bl.a. Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, juridiska fa-

kulteten vid Lunds universitet, LO och TCO. Enligt LO står det främsta hotet

mot medborgarnas frihet av finna i koncentrationer av makt utanför de enskilda medborgarnas kontroll. - Enligt LO:s uppfattning måste strävandena intensifieras för att de demokratiska principerna även ska gälla för det ekonomiska livet. LO delar dock utredningens uppfattning att förhållandena mellan enskilda i huvudsak ej bör regleras i grundlag. En sådan reglering skulle, enligt LO:s mening, kunna utgöra hinder för en utveckling

i enlighet med folkmajoritetens önskan.

Enligt Internationella Juristkommissionens svenska avdelning och AMedborgarrättsrörelsen är en generell reglering av fri- och rätuighetsskyddet möjlig såvitu gäller förhållandet enskilda inbördes. En rad av de grundläggande politiska rättigheterna, såsom yttrandefrihet och mötesfrihet, är enligt Internationella Juristkommissionens svenska avdelning i behov av skydd även mot enskilda. Avdelningen är medveten om svårigheterna att formulera regler på detta område på ett sådant sätt att icke den ene medborgarens

fri- och rättigheter otillbörligen inskränker den andres. Om enskilda får utan

ingripande från det allmänna sätta sig i besittning av de tekniska hjälpmedel, utan vilka vttrandefriheten i dagens samhälle icke kan utnyttjas, kan de hindra för dem misshaugliga meningsriktningar att göra bruk av sin yttrandefrihet. Mötesfriheten kan ofta hotas av militanta enskilda grupper, som anser att deras övertygelse berättigar dem att gå våldsamt fram för att förhindra sammankomster som de ogillar. Enligt avdelningens mening bör därför de föreslagna reglerna kompletteras med en bestämmelse om att staten tillför-

säkrar medborgarna de grundläggande politiska rättigheterna också i förhållan-

de till enskilda, för så vitt icke ett utövande av rättigheten skulle innebära ett otillbörligt intrång på annuns motsvarande rättighet.

Aedborgarrättsrörelsen framför liknande synpunkter. Statsmaktens skydd för rättigheterna bör vara generellt. Enskilda skall icke äga att på egen hand beröva medborgarna doras rättigheter, t. ex. genom att ockupera tidningsofficiner, störa demonstrationer osv. Staten måste skydda de enskilda medborgarnas rättigheter generellt, så länge deras utövande icke inkräktar på andra medborgares rättigheter på ett oacceptabelt vis. Medborgarrättsrörelsen

vill här särskilt bringa i åtanke att rättigheter aldrig får utövas på sådant

sätt att tredje mans grundläggande rättigheter kränkes allvarligt. Exempelvis bör icke strejk- och lockouträtt få utövas på sådant sätt att tredje mans rätt till liv och hälsa uppenbart äventyras. Det måste sålunda alltid ske en avvägning mellan skyddade gruppers intressen och utanförstående tredje mans rättigheter. Denna grundläggande princip för rättighetsutövandet har icke kommit till uttryck i den föreslagna grundlagstexten. Man upplever icke sällan hur en stark grupp kan tilltvinga sig förmåner, som innebär allvarliga risker för tredje man. Medborgarriättsrörelsen anser möjligt att införa regler av detta slag i grundlagen.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, Pressens samarheisnämnd och Amnesty International. svenska sektionen, anser att frågan i vad mån rättighetsskyddet gentemot det allmänna i RF även bör utsträckas att gälla i förhållande till enskilda bör övervägas viterligare. Pressens samarbetsnämnd påpekar alt rättighetsskyddet för yttrande- och tryckfriheten samt

informationsrätten är mer omfattande enligt förslaget till massmediegrund-

lag än enligt RF. Flera bestämmelser i massmediegrundlagen rör nämligen även förhållandet mellan enskilda personer. Exempel härpå utgör reglerna om utgivares befogenhater och reglerna om meddelares rätt ull anonymitet. Ett medium som är avsett att enbart regleras i RF skulle således erhålla ett vidgat rättighetsskydd om bestämmelser angående mediet även infördes i massmediegrundlagen. Samarbetsnämnden har i sitt vitrande över massmediegrundlagen bl.a. framhållit det angelägna i att utsträcka grundlageas räckvidd ull i första hand scenteater och föreslagit att frågan härom utredes. — Spörsmålet i vad mån rättighetsskyddet gentemot det allmänna i RF även bör utsträckas att gälla i förhållande till enskilda kan ses ur skilda aspekter. Med hänsyn till att viktiga delar av yttrandefriheten och

informationsrätten inte kommer att regleras i massmediegrundlagen vill

samarbetsnämnden föreslå att frågan om skyddet av dessa rättigheter i för-

hållande till enskilda, såvitt gäller RF, överväges ytterligare.

Amnesty International, svenska sektionen, menar att det vore värdefullt att skriva in I regeringsformen au det allmänna skall sörja för att varje medborgare tillförsäkras de angivna fri- och rätuigheterna och att dessa bör gälla också I förhållande ull företag. organisationer och enskilda. Ibland är det nämligen för medborgarna minst lika väsentligt med et sådant skydd som med ett skydd gentemot samhället. Eu exempel härpå utgör de aktuella förhållandena i Argentina. där privata organisationer utövar terror mot oliktänkande. Hela denna fråga torde emeHertid behöva utredas ytterligare, innan

lagstiftning kommer till stånd. Sektionen hemställer att så sker. Några remissinstanser pekar på särskilda områden där behovet av alt utvidga rättighetsskyddet också till förhållandet enskilda emellan gör sig särskilt gällande. Svea hovrätt vill särskilt peka på den allt starkare ställning organisationsväsendet intar i vårt land. Vad som i första hand synes

angeläget att överväga vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet på förevarande område är enligt hovrättens mening vissa regler som avser den enskildes ställning i förhållande till organisationerna. De viktigaste av dessa, såsom de stora organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden, tenderar de facto att få en roll som är jämförbar med det allmännas. Enligt statens invandrarverk borde riksdagens ombudsmän ha möj-

lighet att granska hur organisationerna förvaltar det ansvar som samhället

har gett dem. Riksförbundet Hem och Skola anser det möjligt att ta in vissa klart avgränsade regler när det gäller förhållandet mellan barn och föräldrar.

Denna fråga bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör även barnens rätt tili föräldrar beaktas.

3.7 Regleringens tekniska utformning

Vad utredningen har anfört angående tanken att grundlagsfästa de internationella fri- och rättighetskonventioner som Sverige anslutit sig ull har i regel lämnats utan erinran. I några yttranden

kommenteras dock frågan särskilt. JO Lundvik knyter an till utredningens

uttalanden om konventionstexternas svåröverskådlighet och svårtillgäng-

lighet och om de svårigheter som har samband med framtida ändringar

i konventionerna. Lundvik förklarar sig ha förståelse för de synpunkter som

utredningen sålunda framfört och tillägger för egen del! följande synpunkter.

De konventioner som utredningen har I tankarna är dels Europarådskonventionen, dels FN-konventionen. Pessa är inte helt likalydande. Endast

Furoparådskonventionen har hittills trätt i kraft. Frågor om tolkningen av

olika bestimmelser i denna konventuon har i ett flertal fall varit före hos den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna samt hos den curopeiska domstolen. En tendens har förmärkts hos dessa organ att vid

tolkningen ge konventionsbestämmelserna ett alltmer vidgat innehåll. Både

diskrepansen mellan Europarådskonventionen och FN-konventionen och vad nyss sagts om tendensen i fråga om tolkningen av Furoparådskonventionen kara enligt Lundvik åberopas som skäl för att konventionerna

icke bör grundlagsfästas. Länsstyrelsen i Norrbottens län delar utredningens

mening att det inte är någon framkomlig väg aut direkt anknyta rättighetsregleringen ull texterna i de internationella fri- och rättighetskonventionerna, då dessa är svåröverskådliga och svårtillgängliga och ej heller anpassade till svensk lagstiftningsteknik. Men länsstyrelsen anser att de in-

ternationella fri- och rättighetskonventionerna bör gilla även för Sveriges

del även om de genom vår lagstiftningsteknik måste harmoniseras till svens-

13 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

ka förhållanden.

Svea hovrätt framhåller att hovrätten i sitt yttrande över grundlagberedningens förslag till RF uttalade sig för au man skulle överväga att införliva

de internationella fri- och rättighetskonventionerna med svensk rätt. En

sådan lösning skulle närmast bygga på europakonventionens grund. Hovrätten såg detta som ev alternativ ull en mångordig och invecklad grundlagstext. Då man nu scr resultatet av den nya utredningens arbete framstår det enligt hovrätten som beklagligt att utredningen avstått från att söka sig fram på den andra vägen. I den nya situation som föreligger i dag finner hovrätten emellertid inte meningsfullt att utveckla ytterligare synpunkter på den alternativa metoden.

Beträffande frågan om svensk domstol eller myndighet skall vara bunden

att tillämpa internationella konventioner har juridiska fakulteten vid Stockholms universitet en annan mening än utredningen. Förutsättningen att in-

ternationell konventior, måste föranleda lagstiftning för att bli bindande

är enligt fakulteten redan genombruten på flera områden (t. ex. brottsbalken

2:7 och 22:11) och bör även genombrytas på de områden där Sverige god-

känner att svenska domstolars beslut överprövas av internationell domstol. Fakulteten har särskilt för ögonen europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Visserligen kräver inte konventionen själv att. som utredningen uttrycker sig ts. 98), ”rättighetsskyddet skall förankras i de till konventionerna anslutna ländernas grundlagar”. Utredningen förbigår dock att Europarådet rekommenderat sina medlemmar att, där så inte redan är faller. inkorporera konventionstexten i landets interna rättsordning (Recommendation 683/1972/). — Vidare är enligt fakulteten väsentligt, något som utredningen också förbigår. att enligt artikel 13 av europakonventionen

envar, vars fri- och rättigheter kränkts skall ha effektiv möjlighet att tala

härå inför inhemsk myndighet och detta även om kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning. —- Det är enligt fakulteten svårt att se hur denna föreskrift i konventionen kan vara uppfylld om den som inför domstol eiter annan myndighet åberopar sig på konventionen till svar får att domstolen eller myndigheten endast kan följa intern författning utan avseende på innehållet i konventionen. Den enskilde har då uppenbarligen

icke någon effektiv möjlighet au tala å kränkningen inför inhemsk myndighet. — Det förtjänar enligt fakulteten vidare framhållas att i diskussionen om hur inom Sverige borde förfaras om genom ett mellanstatligt judicielli

förfarande svensk domstols bestut funnes rättsstridigt — vilket var aktuellt i samband med rättegången I det s. k. Boll-måler inför Internationella domstolen — hänvisats till att en sådan internationell dom finge anses utgöra

resningsgrund beträffande den svenska domen. Fakulteten gör samma be-

dömning, men drar därav också den slutsatsen att en svensk domstol självfallet redan i det första förfarandet måste ha möjlighet att beakta sådana för domstolen kända omständigheter som senare kan komma att verka som

resningsgrunder beträffande det beslut domstolen är i färd med att fatta.

I själva verket måste — om domstolen avvisar ett påstående om viss åtgärds oförenlighet med riättighetskonventionen med att domstolen inte äger pröva detta — sådant verka som en påminnelse om möjligheten att driva ärendet vidare utanför rikets gränser. Deua kan aldrig vara önskvärt om rättelse på ett för statsmakterna mindre besvärande sätt kan vinnas genom ett förfarande inom landet. Det vore alltså enligt fakulteten ur alla synpunkter

både opraktiskt och olyckligt att upprätthålla tesen att domstol icke ägde

direkt tillämpa europakonventionen eller annan konvention till vilken ett sådant judicielh förfarande finnes anknutet. Fakulteten är visserligen medveten om de rättsfall från senare tid som återspeglar en annan rättsuppfattning. Även om denna skulle komma att stå sig — vilket synes fakulteten tvivelaktigt — torde den dock icke kunna upprätthållas undantagslöst över hela förvaltningens område. Andra myndigheter än domstolar mås-

te sålunda i sin verksamhet känna till och rätta sig efter innehållet i åtskilliga

konventioner utan att dessa dessförinnan transformerats till lag och i flera

lagrum såsom brottsbalken 2:7 och 22:11 förekommer generella hänvisningar till folkrättsliga regleringar vilka i detta sammanhang kan få relevans. En annan fråga som berör fri- och rättighetsregleringens tekniska utform-

ning är vilken grad av utförlighet den bör ges. Svea hovrätt delar i och för sig uppfattningen att en väsentligt utbyggd grundlagsreglering är ofrånkomlig, om man avvisar metoden att anknyta till de internationella konventionerna. Likaså delar hovrätten utredningens åsikt att man har att välja mellan att antingen stifta en ny grundlag eller samla reglerna i 2 kap. RF. Den förra möjligheten förklaras av utredningen vara teoretiskt tänkbar, men det sägs ha varit en omöjlig uppgift att åstadkomma en sådan lösning inom utredningens snäva tidsram, något som enligt hovrätten otvivelaktigt måste medges. Utredningen ifrågasätter också om en lösning med en särskild grundlag skulle visa sig vara ett realistiskt alternativ ens under gynnsammare arbetsbetingelser. Rent sakligt kan hovrätten inte ansluta sig till denna mening. Både TF och massmedieutredningens förslag visar att det i och för sig är möjligt att åstadkomma en fyllig grundlagsreglering. Någon saklig faktor, som skulle göra Massmedieområdet lättare att reglera än rätvighetsområdet i övrigt, är svår att påvisa. Hovrätten vill vidare erinra om at den i sitt yttrande över massmedicutredningens förslag förordat, att en ny grundlag som ersätter TF får ett mera vidsträckt tillämpningsområde än

förslaget innebar; i första hand borde man överväga en allmän yttrande-

frihetsgrundlag. Mot bakgrund av det nu sagda noterar hovrätten att framställningen i betänkandets huvudtext är mera nyanserad på denna punkt

än sammanfattningen (s. 15). där utredningen förklarar sig inte ha ansett

det ”rimligt” att reglera övriga rättigheter med motsvarande utförlighet.

Emellerud torde det kunna antas att politiska förutsättningar saknas för

en sådan lösning, såsom redan förarbetet till de nu föreslagna reformerna

angett. -— Om man sålunda får nöja sig med att samla reglerna om fri-

och rättigheter i ett kapitel i RF, är det emellertid hovrättens mening aut

detta kapitel bör göras inte oväsentligt kortare än enligt betänkandet. En allmän teknisk genomarbetning av förslaget till 2 kap. RF, med syfte att förkorta och förenkla grundlagstexten, framstår för hovrätten som i hög grad önskvärd. Hovrätten beaktar särskilt att förslaget inte medför några ändringar i den gällande materiella rätten. Alternativen bör enligt hovrättens mening vara en särskild grundlag. som då bör ge en verklig materiellträttslig reglering, eller ett inte alltför omfattande 2 kap. RF med vissa grundläggande skyddsregier. — Även Sveriges författarförbund anser att en allmän yttrandefrihetsgrundlag bör skapas tfr 14, 2 kap. 23).

Amnesiv International, svenska sektionen, upprepar ot tidigare framfört krav att en ny grundlag om åsiktsfrihet bör skapas. Reglerna angående yttrande-, mötes-, demonstrations- och föreningsfrihet och om frihet från tvång att tillhöra förening eller trossamfund eller att yppa sina åsikter liksom tryckfriheten borde behandlas i en sådan lag.

AMedborgarrättsrörelsen förordar eu system, enligt vilket rättigheterna göres i princip absoluta, dvs. de skall vara exakt utformade i grundlagen. Denna skall sålunda ange de inskränkningar som erfordras i de olika rättigheterna. Anses ytterligare inskränkningar erforderliga, får sådana ske genom grundlagsändring.

Utredningens förslag att samtliga de regler i RF som gäller fri- och rättigheterna skall samlas i 2 kap. hälsas genomgående med ull-

fredsställetse.

Några remissinstanser uppehåller sig i allmänna ordatag vid frågan om förslagets språkliga utformning.

Sveriges författarförbund finner det anmärkningsvärt, att utredningen på den korta tid som stått ull förfogande i stor utsträckning lyckuts täcka de krav som framfördes i diskussionen 1973. samtidigt som den i många hiänseenden språkligt och dispositionsmiässigt förbättrat utformningen. Förslagets språkdräkt är enligt förbundet vida överkigsen den äldre versionen.

Hovrätten för Västra Sverige anser däremot att det kan sättas i fråga om de föreslagna bestämmelserna genomgående fått en form som harmonierar

med den som RF har i övrigt. Särskilda kvalitetskrav kan här ställas på

lagutformningen. Det är en svår uppgift att. såsom det här i stor utsträckning giiller. ge ev värdigt och någorlunda tidsbeständigt uttryck åt tämligen absträkta grundsatser. En bearbetning av texterna under medverkan av språklig expertis borde enligt hovrätten kunna tillföra bestämmelserna ytterligare pregnans och fasthet.

Kommunfullmäktige i Växjö kommun (majoriteten) finner naturligt att den till förslaget hörande lagtexten är skriven på modernt lagspråk. Förslaget avser ändringar i och tillägg vill 1974 års regeringsform. Varje efterbildning av äldre tiders högtidliga Jlagspråk är därför utesluten. Regeringsformens centrala betydelse för statsskick och rättsordning gör emellertid att den intar en särställning bland landets lagar. Ur denna synpunkt bör den språkliga utformningen ske i en för ändamålet avpassad stil. Lagspråket i regerings-

formens föregångare var en gång modernt men säkert icke vardagligt. Lagspråket i utredningens föreliggande förslag är i dag modernt och påfallande

vardagligt. Ambitionen att skriva en modern text har varit så stor att var--

dagligheten delvis verkar konstlad. Moderniseringen har inte alltid inneburit förenkling. En karaktäristisk detalj är att ordet etnisk förekommer i texten. Ordet användes på et lögonfallande sätt i programstadgandet i I kap. 25 (etniska... minoriteter). Det förekommer dessutom i 2 kap. I och 17 §§ (etniskt ursprung). Enligt kommunens uppfattning är ordet etnisk frimmande för lagspråket i en svensk regeringsform, i synnerhet som ordet

torde vara främmande för de flesta medborgare i landet. Det kan hävdas

att lagspråket i regeringsformens regler om medborgerliga fri- och rätvugheter bör vara vardagligt för att reglerna utan hjälpmedel skall kunna läsas av varje intresserad medborgare. I så fall bör sådana ord som etnisk icke fö-

rekomma i texten.

3.8 Skydd genom krav på kvalificerad majoritet eller annan särskild be-

slutsprocedur

Utredningens ståndpunkt i fråga om skydd genom krav på kvalificerad majoritetellerannan särskild beslutsproceduri riksdagen godtas eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Till dem som ansluter sig till utredningens uppfattning hör Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, kammarrätten i Sundsvall (majoriteten), tre ledamöter av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, länsstyrelserna i Kronobergs, Malmöhus (majoriteten) och Norrbottens län. Svenska kommunförbundets styrelse (majoriteten) och LO.

At underkänna majoritetens beslutanderätt och att ge en minoritet av

de folkvalda vetorätt står enligt LO inte i överensstämmelse med för vårt

samhillsskick grundläggande principer. Nummarrätten i Göteborg är tveksam till om lösningen. att inskränkning i yttrandefriheten och vissa andra viktiga friheter utan grundlagsändring skall kunna beslutas bara med kvalificerad majoritet av riksdagen, är förenlig med det demokratiska grundkravet att den i ett allmänt val manifesterade folkviljun skall så snabbt som möijtigt kunna kornma till uttryck i folkrepresentationens bestut. Den skulle kunna leda till att reformer, som av en majoritet av medborgarna anses nyttiga och angelägna, inte kan genomföras, i vart fall inte så snabbt som majoriteten önskar. — Svårigheterna med en majoritetsregel konkretiseras enligt kammarrätten inie minst när det gäller tystnadspliktsbestämmelserna. Det måste

förutsättas att även åtskilliga framtida reformer måste innehålla sådana bestämmelser. Möjligheterna för en minoritet att åtminstone temporärt hindra

en reform genom att motsätta sig däri ingående tystnadspliktsbestämmelser försvinner inte genom den modernisering av lagstiftningen på området som tystnadspliktskommittén har förestagit (Ds Ju 1975:22). Såvitt kammarrätten kan förstå skulle inte heller någon annan teknisk lösning av tystnadsplikts-

bestämmelserna kunna eliminera dessa möjligheter. — Kravet på kvalificerad

majoritet kan ibland förefalla vara ett uttryck för uppfattningen att mi-

noriteten skulle företräda en mera välöverlagd uppfattning än majoriteten. fortsätter kammarrätten. Men motsatsen kan naturligtvis minst lika gärna vara fallet. Kammarrätten föreställer sig att det i ett utrikespolitiskt trängt läge kan finnas behov av att snabbt kunna stänga en i dag icke förekommande meddelelseväg, kanske tillkommen genom någon ny teknisk landvinning. En sådan:åtgärd kan innebära en inskränkning i vutrandefriheten och skulle således för sitt snabba genomförande kräva kvalificerad majoritet. Man kan tänka sig ett läge där åtgärden hindras av en minoritet inom riksdagen, som kanske är ideologiskt lierad med en främmande makt till vilken information överbringas på den ifrågavarande meddelelsevägen.

Kammarrätten i Sundsvall (majoriteten) påpekar att det knappast är möjligt att ge en reglering enligt reservationerna om kvalificerat förfarande en sådan utformning att gränsdragningen mellan vad som kan beslutas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslut i särskild ordning helt klarläggs. Därigenom kan regleringen ge upphov till procedurstrider i riksdagen (ifr prop. 1973:90 s. 197). Med den utvidgning av lagprövningsinstitutet som utredningen föreslår kan sådana procedurstrider föranleda svårigheter i rättstillämpningen. Det kan också hävdas att krav att inskränkningar i vissa fri- och rättigheter skall beslutas antingen i samma ordning som grundlagsändring eller med kvalificerad majoritet kan ge en minoritet i riksdagen möjligheter att åstadkomma uppskov i fråga om genomförandet av angelägna lagändringar på helt andra bevekelsegrunder än omsorgen om fri- och rättigheterna.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet återkommer till frågan hur gränsen skall dras mellan vad som kan beslutas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslut i särskild ordning. För att en särskild beslutsordning skall tillämpas i ett konkret fall. måste det först konstateras att en föreslagen föreskrift verkligen innebär en begränsning av någon av de avsedda rättigheterra. Betänkandet innehåller, särskilt i bilagorna, talrika exempel på svårighererna att med bestämdhet avgöra, om en viss regel innebär en ”epgenuig” rättighetsinskränkning eller om den utgör en ”självklar” begriäns-

ning av rättigheten. Man kan därför förutse, att ett krav på särskild be-

slutsordning kommer att leda till tvister rörande frågan, om förutsättningarna

för att tillämpa denna beslutsordning föreligger eller inte. Reservanterna

har tänkt sig, att lagrådet bindande skall avgöra sådana frågor. Cagrådet kan emellertid härigenom komma att bli utsatt för ett politiskt tryck. som i längden kan visa sig skadligt för våra högsta domares integritet. Av nu anförda skäl kan fakulteten inte ansluta sig till reservanternas förslag om en särskild beslutsordning för rättighetsinskränkningar. — Om man diäremot inrättar en författningsdomstol (jfr 3.9), till vilken tvistefrågor av detta slag skulle kunna hänskjutas, kommer saken enligt fakulteten i ev annat läge. Under denna förutsättning anser fakulteten att en särskild beslutsordning

för inskränkningar i vissa betydelsefulla medborgerliga rättigheter skulle

innebära en värdefull förstärkning av riättighetsskyddet.

Enligt Svea hovrätt är det iögonenfallande att utredningen vid sitt avvisande av metoden med kvalificerad majoritet eller liknande hemrfaller åt överargumentering och ensidighet. Utredningen uttalar bl. a. (s. 100) att man inte kan acceptera en reglering som ”underminerar det parlamentariska systemet därhän att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten” och (s. 101) att en ordning med krav på kvalificerad majoritet för beslut om inskränkningar i fri- och rättigheterna står ”i dålig överensstämmelse med grundläggande demokratiska principer”. Hovrätten hade för sin del gärna sett att diskussionen tagit sin utgångspunkt i förhållandet, att lagbeshut i riksdagen normalt fattas enhälligt eller med mycket stor majoritet. Det hör till undantagen att viktiga lagbeslut drivs igenom med knapp marginal. Att detta skulle ske då det gäller att inskränka grundlagsskyddade fri- och rättigheter måste mot bakgrunden av svensk lagstiftningstradition förutses bli utomordentligt sällsynt. - Vid en samlad bedömning av de

båda huvudmetoderna för att förstärka skyddet för fri- och rättigheterna

har hovrätten dock kommit till den slutsatsen att utredningen har träffat rätt val. Den valda metoden syns bäst förenlig med domstolarnas allmänna rättstillämpande verksamhet och, trots sina brister, bättre ägnad att förekomma politiska stridigheter vid domstol än den alternativa metoden. Hovrätten tillstyrker sålunda utredningens förslag i denna principfråga och avstyrker eut system med kvalificerad majoritet för vissa lagbeslut. Hovrätten tillägger att en kombination av båda metoderna framstår som utesluten.

Till förmån för att införa särskilda procedurreg-

ler vid begränsning av vissa fri- och rättigheter uttalar sig en ledamot i kammarrätten i Sundsvall, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (ma- Joriteten), statens invandrarverk, tfvra ledamöter i länsstyrelsen i Malmöhus län, föra ledamöter i Svenska kommunförbundets styrelse, två ledamöter i Landstinesjörbundets styrelse. Sveriges frikyvrkoråd, centerns kvinnoförbund. moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Internationella Juristkommissionens svenska avdelning och Medborgarrättsrörelsen.

Lagar som inskränker de medborgerliga rättigheterna måste enligt statens invandrarverk göras svårare att snabbt stifta än om det gällde vanlig lagsuftning. En betydande minoritet bör kunna förhindra ett omedelbart beslut. Ett sådant uppskov strider inte mot folkstyrelsens principer och är inte av annan karaktär än kravet på två riksdagsbestut med mellankommande riksdagsval för grundlagsändring. De principiella invändningar utredningens

majoritet anför är inte berättigade. En ordning med kvalificerad majoritet förekommer redan i gällande RF (4 kap. 8 och 9 53, 8 kap. 165. 10 kap.

5 § och 13 kap. 11 §). — Utredningens majoritet anför även praktiska hinder, fortsätter invandrarverket. Inskränkningar i fri- och rättigheter kan behöva göras relativt ofta i det ordinarie lagstiftningsarbetet. En rättighetsinskränkning kan därvid enligt utredningen i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. En minoritet skulle kunna miss-

bruka sin möjlighet att uppskjuta antagande av lagar som förutsätter inskränkning av fri- och rättigheter. Som exempel anförs föreskrifter om tystnadsplikt vid ny lagstiftning. Dessa praktiska problem torde emellertid till betydande del kunna undvikas. Förslaget som tystnadspliktskommittén lägger fram i sitt slutbetänkande (Ds Ju 1975:22) skulle t. ex. lösa problemet rörande tystnadsplikten. Kommittén föreslår reglering av denna i en särskild lag som övrig lagstiftning endast behövde hänvisa till. Vidare måste de praktiska problem som kan uppstå vägas mot befolkningens behov av skydd

för fri- och rättigheterna i utsatta lägen. Utredningens majoritet har inte

tillräckligt beaktat detta behov.

Flera remissinstanser hänvisar både vad gäller regelns tillimpningsområde och beträffande dess motivering tull reservationer av ledamöterna Ahlmark och Hernelius.

Beträffande frågan hur stor majoritet i riksdagen som skall behövas för rätt att besluta om rättighetsbe-

gränsande föreskrifter vid ett tillfälle ansluter sig flertalet av de remissinstanser som är positiva till en regel om kvalificerad

majoritet till reservanterna. dvs. ett krav ställs upp att 5/6 av de röstande i riksdagen skall ställa sig bakom beslutet. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) förordar i stället 3/4 majoritet. Enligt centerns kvinnoförbund bör ”någon form av kvalificerad majoritet” övervägas.

Enligt Medborgarrättsrörelsen skall grundlagen exakt ange de inskränkningar som erfordras: de olika rättigheterna. Om ytterligare inskränkningar anses erforderliga, får sådana alltså beslutas genom grundlagsändring. Vid grundlagsändring skall alltid folket i samband med riksdagsvalet få yttra sig om den föreslagna ändringen för att denna skall antagas. En möjlighet bör dock enligt Medborgarrättsrörelsen ges att kunna i snabbare takt göra en rättighetsinskränkning, om förhållandena skulle nödvändiggöra en sådan inskränkande ändring. Tavvaktan på en slutlig av folket bifallen ändring bör därtören majoritetav 5/6 iriksdagen kunna interimistiskt besluta ändringen i avbidan på utt folket kan höras.

3.9 Lagprövningsrätten

Utredningens förslag att föra in en särskild paragraf i RE om lagprövningsrätt får ett blandat mottagande. Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan erinran. Till dessa remissinstanser hör högsta domstolen, regeringsrätten, JK, kammarrätten i Sundsvall, rikspolisstyrelsen, datainspektionen, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, länsstyrelserna i Kronobergs. Malmöhus och Norrbottens län, en minoritet i kommunfullmäktige i Växjö kommun, tvra ledamöter i Svenska kommunförbundet, Centralorganisationen SACO/ISR, Sveriges domareförbund, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund, Pressens samarbetsnämnd, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Interna-

tionella Juristkommissionens svenska avdelning, Svenska samernas riksförbund och Scientologykyrkan i Sverige.

Högsta domstolen utvalar sig först om gällande rätt. Högsta domstolen erinrar om att det vid tillkomsten av nu gällande RF förutsattes, att den lagprövningsrätt som har utvecklats I praxis och som innebär att myndighet har rätt och skyldighet att i sin rävstilläimpande verksamhet sätta åt sidan

en föreskrift. som strider mot en bestämmelse i en författning av högre

konstitutionell valör. skulle bestå. Räckvidden av denna lagprövningsrätt är emellertid enligt högsta domstolen inte i alla hänseenden fullt klar. Tvekan råder inte om att domstolar och förvaltningsmyndigheter har att underkiinna

av förvaltningsmyndighet meddelad föreskrift, om vid dess tillkomst en

behörighetsregel har överskridits eller en formföreskrift av betydelse inte

har iakttagits eller föreskriften i materiellt hänseende strider mot bestäm-

melse antagen av riksdagen, dvs. upptagen i lag, eller utfärdad av regeringen, dvs. meddelad i förordning. Mindre klart är hur vidsträckt den åsyftade rätten

och skyldigheten är, när frågan gäller huru vida de för riksdagen föreskrivna for-

merna för stiftande av lag eller de för regeringen gällande behörighetsreglerna

eller formföreskrifterna har iakttagits eller huruvida en materiell regeli förord-

ning strider mot lag eller grundlag eller en dylik regel i lag är oförenlig med be-

stämmelse i grundlag. I samband med regeringsformens antagande har uttalats

den uppfattningen att endast grova formfel vid föreskriftens antagande och uppenbar avvikelse i materiollt hänseende från en klar bestämmelse i lag av

högre valör torde medföra utt den prövade bestämmelsen får och skall åsidosät-

tas.

Häretter övergår högsta domstolen till att bedöma utredningens förslag. Efter att översiktligt ha redogjort för förslaget anför högsta domstolen föl-

jande:

Med den obestämdhet som enligt vad i det föregående antytts utmärker

de föreslagna reglerna i regeringsformen om fri- och rätugheter och f.ö.

i viss mån även reglerna om kompetensfördelningen mellan riksdagen och

regeringen måste myndigheter och domstolar vid prövningen, huruvida i lag eller förordning meddelade föreskrifter formellt och materiellt är grundlagsenliga, ofta stanna i tvekan. Goda skäl kan ofta åberopas för de mot-

stridiga uppfattningar i frågan som anförs av de motstående parierna eller intressegrupperna. Skillnaden i uppfattning torde ej sällan kunna bottna i skilda värderingar av politisk natur. Om lagprövningsrätten är vidsträckt och ingående, skulle lätt nog den uppfattningen spridas, att myndigheter och domstolar vid utövningen av lagprövningsrätten griper in på fält som är förbehållna de politiska organen. En sådan utveckling skulle i sin tur

kunna medföra risk för politisering av rättsväsendet. En långtgående ritt och skyldighet för rättstillämpande myndigheter att på grundval av allmänt

hållna grundlagsregler om de normgivande statsorganens kompetens och

handlingsmöjligheter mer eller mindre diskretionärt pröva lagars och för-

ordningars grundlagsenlighet skulle vidare kunna leda till att lägprövningsinstitutet kom till användning i en utsträckning som till men för den allminna laglydnaden skapade osäkerhet i samhället om vilka lagar och förordningar man var skyldig att rätta sig efter. Aven andra olägenheter skulle

följa av ett så utformat lagprövningsinstitut.

Den lagprövningsrätt som enligt utredningens förslag ull 8 kap. 205 rogeringsformen tillägges domstolar och andra myndigheter är emellertid begränsad. Endast om felet i förfarandet vid tillkomsten av en föreskrift är grovt skall det föranleda att föreskriften ej får tillämpas. Och vid motstridighet mellan lag och grundlag samt mellan förordning och lag eller grundlag är det endast när moötstridigheten är uppenbar som den lägre författningen ej får vinna tillämpning. Den sålunda föreslagna begränsningen av lagpröv-

ningsrätten beträffande föreskrift i lag och förordning — vilken begränsning för övrigt i stort sett torde överensstämma med vad som redan nu får anses

gälla — måste betecknas som välbetänkt. Med den vaghet som i avsevärd utsträckning priglar de stadganden som kommer i blickpunkten vid lagprövning och de intressen av politisk natur som därvid kan göra sig gällande är de fall som ej är uppenbara av sådan art att de knappast är ägnade att

lösas genom eu rättsligt förfarande. Annorlunda förhåller det sig med de

uppenbara fallen. Den uv utredningen föreslagna regleringen i 8 kap. 208

regeringsformen föranleder såvitt gäller lag och förordning därför i och för sig ej erinran, även om den inte i alla lägen medger en så difterentierad

ullämpning som är möjlig att uppnå utan uttryckliga bestämmelser i ämnet. En följd av denna lösning blir emellertid att skyddet genom lagprövningen mot alt fri- och rättigheter trädes för när i fall då så ej kan ske enligt grund-

lagen blir begränsat. Med hänsyn till den obestäimdhet som präglar ifrå-

gavarande grundlagsbestämmelser torde det, i vart fall när det gäller de genom lag begränsningsbara rättigheterna, under normala förhållanden bli ytterligt ovanligt att det kan anses föreligga en uppenbar motstridighet mel-

lan de av prövningen omfattade bestämmelserna.

Med den utformning 8 kap. 20§ erhållit blir rätten att åsidosätta en fö-

reskrift på grund av fel i förfarandet vid föreskriftens tillkomst begränsad

ull fall då felet är att anse som grovt. Såvitt gäller av myndighet utfärdad föreskrift torde vad sålunda föreslagits innebära en inskränkning i vad som nu giller. Har en myndighet utfärdat en föreskrift utan att därför gällande former iakttagits, torde ej sällan föreskriften underkännas, även om det begångna felet ej kan betecknas som grovt. Någon utredning om det här antydda problemet innehåller ej betänkandet och skäl för den ändring i sak som förslaget på denna punkt torde innefatta har ej framlagts. Ett tänkvärt sätt att — utan att ngå på en ingående prövning — nu lösa spörsmålet synes vara att dels utesluta ordet ”grovt” ur första meningen i 8 kap. 205. varigenom alltså bestämmelsen kommer att avse fel i förfarandet. oavsett om det kan betecknas som grovt, dels utvidga regeln i tredje meningen

så alt förbudet mot tillimpning av en föreskrifi på grund av formfel vid

tvillikomsten skall, när fråga är om föreskrift i Jag eller förordning, gälla endast då felet är grovt.

Innebörden av att enligt 8 kap. 205 regeringsformen en föreskrift ej får ullämpas kan i vissa fall vara föremål för tvekan. Om i en lag av större omfattning någon detalibestämmelse skulle befinnas otillämplig. uppkom-

mer frågan om otillämpligheten gäller hela lagen eller blott detaljbestämmelsen. Om det t.ex. befinnes, att en bestämmelse om ersättning vid expropriation ger endast symbolisk ersättning och därför ej får ullämpas, kan

frågan bli huruvida expropriation över huvud taget får äga rum eller huruvida

expropriation skall ske men annan ersättningsbestämmelse tillämpas. För-

slaget ger ej svur på spörsmål av denna art. En generell reglering torde

dock vara vansklig att genomföra och spörsmålet torde få allt efter om-

ständigheterna lösas från fall vill fall.

Hinder i sak mot att genomföra det av utredningen framlagda förslaget till reglering av lagprövningsrätten efter sådan jämkning som förut ifrågasatts kan såsom det förut anförda ger vid handen ej anses föreligga. Att bestäälmmelsen i ämnet upptages I regeringsformen är värdefullt. Därigenom klarlägges vad prövningsrätten innebär. Av regleringen följer bl. a. att lagprövning endast kan ske i anslutning till ett aktuellt fall. där fråga är om tillämpning av den bestämmelse vars giltighet ifrågasättes. Otvetydigt blir alltså att möjlighet ej föreligger att föra särskild talan med begäran att en föreskrift i lag eler förordning på grund av formfel vid tillkomsten eller till följd av motstridighet med bestämmelse i författning av högre konsti-

tutionell valör skall förklaras ogiltig.

Även om såsom framgår av det förut anförda det måste antagas att direkta ingripanden ull följd av lagprövningsrätten beträffande lagar och förordningar blir sällsynta, framstår som sannolikt att — såsom också utredningen framhåller (s. 109) — bestimmelserna om lagprövningsrätten kan ha en ej

oväsentlig proventuv effekt. Frågan om ett förslag innebär att gränsen för

vad som grundlagsenligt kan ätadkommas genom vanlig lag överskrides kan med uttryckliga regler om lagprövningsrätten väntas bli i högre grad än eljest uppmiirksammad under remissbehandlingen.

Reseringsrätten (majoriteten) instämmer inledningsvis i utredningens ut-

talande av det är angeläget att politisk makt inte skjuts över från de politiskt

sammansatta organen — främst då riksdagen — ull icke-politiska organ. Re-

geringsrätten fortsätter:

Det ir således självklart att lagprövningen inte får ges sådant innehåll, att domstolar och myndigheter mera reguljärt skulle komma att åsidosätta statsmakternas beslut. Om någon kontroll i denna mening kan emellertid knappast bli fråga. Möjligheten att regering och riksdag skulle under normala förhållanden avsiktligt åsidosätta grundlagen kan lämnas därhän. Såsom

utredningen framhåller (s. 109) har lagprövningsinstitutet en viktig preventiv funktion. Medvetandet om att grundlagsenligheten av statsmakternas beslut kommer under prövning av politiskt fristående instanser bör rimligen medföra skärpt observans i fråga om beslutens överensstämmelse med grundlag. I samma nikining verkar för övrigt hela lagstiftningsproceduren med vad den innebär av offentlig debatt och granskning i kommittéer, remissorgan, regeringskansli och riksdagsutskott: en obligatorisk lagrådsgranskning. såsom föreslagits inom utredningen, skulle otvivelaktigt medföra en värdefull förstärkning av denna verkan. Det kan således antagas att överträdelser blir ovanliga. Annorlunda förhåller det sig i tider av stark inre eller yttre oro. Med fog framhåller utredningen grundlagskontrollens betydelse i lägen då den demokratiska samhällsordningen är hotad eller rent av satt ur spel. Då kan, för att använda utredningens ord, eu rättsligt verkande grundlagsskydd få stor, i vissa fall kanske en avgörande betydelse för händelseutvecklingen. Skyldigheten för domstolar och myndigheter att med rätts-

liga metoder pröva grundlagsenligheten hos utfärdade lagar och andra föreskrifter får i dylika lägen stor politisk betydelse. På detta sätt hävdas den

folkvilja, som tagit sig uttryck i grundlagsreglerna. — Det må tilläggas att särskilt för sådana krissituationer är det betydelsefullt att de tillämpande myndigheterna har en direkt grundlagsbestämmelse om lagprövningsrätten all stödja sig på. .

Vad härefter angår innehållet i den föreslagna bestimmelsen om lagprövningen 18 kap. 20§ har utredningen genom stadgandet avsett att kodilficra

de regler, som enligt praxis och doktrin redan nu anses gälla på detta område. Innehållet + paragrafen torde I huvudsak överensstämma med den redogörelse för lagprövningens innehåll. som i grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 200) lämnades av föredragande statsrådet. Vi anser oss I princip

kunna godtaga bestämmelsen, sådan den utformats. Följande må dock fram-

hållas.

I fråga om lagprövning på materiell grund föreskrivs som huvudregel, att myndighet inte får ullämpa en föreskrift. som står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Föreskrift i lag eller förordning skall dock åsidosättus endast om motstridigheten är uppenbar.

Innebörden av rekvisitet ”uppenbar”, som alltså uppställts endast för pröv-

ningen om lag strider mot grundlag och om förordning strider mot grundlag eller lag. är måhända inte alldeles klar. I motiven förekommer uttalanden som tyder på att kraven på uppenbarhet skall ställas så högt, att bestämmelsen Knappast skulle kunna ullämpas. medan i annat sammanhang förekommer formuleringar som närmast ger intrycket att uppenbarhetskravet inte skall överdrivas. Att i rationella termer precisera när den punkt kan anses nådd. då oöverensstämmelsen får anses uppenbar, är inte möjligt. Viss ledning kan måhända erhållas av praxis vid tillämpningen av den i 58 kap. I och 2 SÅ rättegångsbalken angivna resningsgrunden att rättstillfämpning, som ligger till grund för dom. uppenban strider mot lag. I vart fall synes det enligt vår raening inte få förekomma att myndighet åsidosätter lag eller förordning med mindre bristen i överensstiimmelsen med föreskrift av högre valör är så påtaglig att motstridigheten inte kan sättas ifråga vid en pjektiv bedömning.

När det gäller rätten och skyldigheten för myndigheter att sätta åsido annan föreskrift än lag eller förordning har utredningen, såsom tidigare nämnis, i den föreslagna paragrafen inte uppställt något krav all motstridigheten i förhållande ull författning av högre valör skall vara uppenbar.

Innebörden härav får förutsättas vara att myndigheterna vid sin lagprövning

inte skall använda annan måttstock för sin bedömning än myndigheten i allmänhet gör vid tolkning och tillämpning av rättsliga regler.

Bestämmelserna synes passa väl för domstolarna. som i ett enskilt fall måste bedöma om en föreskrift strider mot högre författning och diärför inte skall tillämpas I målet. liksom för andra myndigheter, som har att överpröva I lägre instans fattade beslut. Emellertid kan i vissa andra fall måhända tveksamhet uppstå. Vi vill här erinra om att många myndigheter inom svensk stasförvultning inte har tillgång till personal med sådan skolning och erfarenhet i rättsliga angelägenheter som rimligen bör fordras för att myndigheten skall kunna på ett godtagbart sätt göra den prövning, som här förutsättes. Det må även framhållas de problem, som sammanhänger med att vissa myndigheter är underställda högre förvaltningsmyndighet på sådant sätt att de har viss lydnadsplikt i förhållande till den högre myndigheten; det måste i sådant fall ställa sig svårt för den kigre myndigheten all åsidosätta en norm, som utfärdats av den överordnade myndigheten.

Det får emellertid förutsättas, att den föreslagna skyldigheten för myn-

dighet att åsidosätta föreskrift. som strider mot bestämmelse av högre valör. icke har den innebörden, att en prövning av eventuell motistridighet skall

ingå som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning.

Sveriges domareförbund understryker att det är av avgörande vikt att utformningen av lagprövningsrätten blir sådan. att domstolarna undgår att politiseras.

JAK påpekar att en viss ökad risk för sådana komplikationer som lagprövningsriätten avser att råda bot på kan motses som en följd av tendensen att i ökad utsträckning delegera normgivning ull förvaltningsmyndigheter. En sådan delegation har enligt JK många fördetar och ger säkerligen i många fall naterielli sett bättre resultat men på grund av myndigheternas sämre överblick över det totala regelsystemet innebär ordningen ökade risker för kollisioner med annan lagstiftning. En annan omständighet som kan verka i samma riktning är den snabba omsättning som präglar dagens lagstiftning.

Datainspektionen anser att även förvaltningsmyndighets lagprövning då

och då kan komma att aktualiseras och sätter i fråga om inte en besvärsregel

borde införas av innebörd att förvaltningsmyndighets beslut i lägprövnings-

fråga alltid skall överklagas hos domstol.

Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och Sveriges industriförbund hävdar att utredningens motivtext ger utryck för ståndpunkten att endast ordalydelsen av en bestämmelse och inte grunderna för den skall kunna vara utgångspunkt för lagprövning. De ställer sig kritiska till denna ståndpunkt och anför därvid bl.a. att den innebär att utredningens eget motivuttalande om egendomsrätten blir rättshgt innehållslöst.

Förutom de remissinstanser som har angetts i det föregående är hovrätten för Västra Sverige (majoriteten), juridiska fakulteterna vid Lunds och Stockholms universitet och ATedborgarrättsrörelsen positiva till att regler om lagprövningsrätt försinigrundlagen. Dessa instanser förordar emellertid andra lösningar än den utredningen har föreslagit.

Hovrätten för Västra Sverige anser att tagprövningsfunktionen utgör ett

betydelsefullt inslag i det föreslagna regelsystemet. Uppgifternas betydelse och komplicerade natur — liksom nödvändigheten av enhettighet I bedömningen — talar enligt hovrätten starkt för att lagprövningsfunktionen uppdras åt ett enda organ med stor auktoritet. Hovrätten föreslar därför avt lagprövningsfunktionerna samlas hos högsta domstolen. Olika vägar kan enligt hovrätten stå till buds att finna ut en ordning för att i svstemot inrymma en lagprövning genom högsta domstolen. Eu system som därvid förtjänar att övervägas har förebild närmast i bestämmelser om de curopeiska gcmenskapernas domstol. Denna domstol äger att med bindande verkan genom förhandsbeslut avgöra frågor om tolkningen av bl. a. Romfördraget. Uppkommer en sådan tolkningsfråga i domstol i något medlemsland, skall elter kan frågan underställas prövning av de curopeiska gemenskapernas domstol. — En på devta mönster byggd lagprövning genom högsta domstolen

skulle kunna utformas på olika sätt. Enligt hovrättens mening bör regleringen

närmast inriktas på en ordning som uppställer hinder för allmän domstol i första och andra instans att själv åsidosäva lag eller förordning med hän-

visning till grundlagens bestämmelser. Domstol som finner sig stå inför en normkotllision bör sålunda ha att hänskjuta kollisionsfrågan till högsta

domstolens prövning. Den hänskjutande domstolen skall sedan ha att. med bundenhet vid högsta domstolens yttrande. döma i det anhängiga målet.

—- En siirskild fråga blir här om högsta domstolen skall ha att avgöra också lagprövningsfrågor sorm uppkommer hos andra rättstillimpande myndigheter än allmän domstol. Det kan visserligen vara ett önskemål att alla lagprövningstfrågor samlas hos en domstol. Behoven av särskild sakkunskap på förvaltningsdomstolarnas rättsområden kan emellertid böra föranleda att regeringsrätten handhar lagprövningen inom sitt kompetensområde.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet förordar en författnings-

domstol. Fakulteten erinrar om att utredningen förutsätter att ett rättsligt

verkande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kommer att få sin största

betydelse i lägen, där den demokratiska samhällsordningen hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån (s. 90). Fakulteten tillägger att grundlagsskyddet kan få en motsvarande betydelse i det visserligen osannolika läget, atv den demokxratiska samhällsordningen på et smygande sätt sakta förändras i auktoritär riktning. Fakulteten frågar sig. vilken verkan kravet på ”uppenbar” grundlagsstridighet kan komma att få i sådana tänkta lägen. Om lagprövningsrätten skall fylla sin avsedda funktion, måste den utövas innan det

blir för sent. Om fri- och rättigheterna begränsas steg för steg. kommer

man så småningom till en punkt, där begränsningarna sammantagna hotar den fria åsiktsbildningen tjfr s. 203). I ett sådant läge kan kravet på ”uppenbar” grundlagsstridigtet verka förlamande på domstolar och andra myn-

digheter. Utvecklingen kan då gå vidare till ett stadium, då domstolarna har förlorat den oavhängighet och auktoritet, som är en förutsättning för

lagprövningsrättens utövning. För att lagprövningsrätten skall fylla sin funktion i ett krisläge, måste den utövas på eu relativt tidigt stadium, vilket förutsätter ett visst mått av mod och handlingskraft hos dess utövare. — Slutsatsen blir enligt fakulteten att lagprövningsrätten, om den skall fylla sin avsedda funktion, måste anförtros åt en central prövningsinstans med högt kvalificerad sammansättning och stark auktoritet. En sådan författningsdomstol skulle kunna bestå av dels en antal framstående domare, dels lika många ledamöter valda av riksdagen. (Fakulteten hänvisar i samman-

hanget till de förslag till ny sammansättning av riksrätten, som tidigare

har framlagts av författningsutredningen resp. grundlagberedningen.) En domstol med sådan sammansättning skulle ha tillräcklig auktoritet för att

effektivt kunna utöva lagprövningsrätten. Att anförtro en prövning av på

en gång rättslig och politisk innebörd åt en instans, som kan väntas åtnjuta både domstolarnas och riksdagens förtroende, kan knappast möta några större betänkligheter. Om uppkomna frågor om lagars och förordningars grundlagsenlighet kunde hänskjutas till en författningsdomstol, skulle de vanliga domstolarna befrias från en obehaglig uppgift, och förvaltningsmyndigheterna, som ju står I ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen, skulle

slippa en ännu obehagligare uppgift. Samtidigt skulle garantier uppnås för

en enhetlig och konsekvent rättstillämpning i frågor om författningars grundlagsstridighet. — Mot det här framförda förslaget om en författningsdomstol

skulle enligt fakulteten möjligen kunna inviändas, att denna domstol skulle kunna komma att besväras med prövning av en mängd helt obefogade invändningar om författningars grundlagsstridighet. Denna risk kan emellertid lätt motverkas genom en föreskrift, att domstol eller annan myndighet själv får ogilla en invändning om grundtagsstridighet. En fråga skulle alltså

få hänskjutas till författningsdomstolen endast om myndigheten efter invändning eller ex officio finner, att det finns visst fog för att ifrågasätta

en förfaunings grundlagsenlighet.

Även Medborgarrättsrörelsen förordar av lagprövningsrätten uppdras åt en författningsdomstol. Om denna uppgift skall läggas på en på särskilt sätt utsedd specialdomstol eller på vissa redan befintliga domstolar sägs kräva vidare utredning.

Juridiska fakulteten wid Stockholms universitet av tåder bestämt från att den judiciella kontrollen inskränks till fall av "uppenbar" oöverensstämmelse. Förslaget innebär i de hänseendet en väsentlig försämring av fri- och rättighetsskyddet enligt fakulteten. Fakulteten anför följande om innehållet i gällande rätt:

Det finns endast ett rättsfall där HD åberopat ett uppenbarhetskrav. NJA

1961 s. 253. vars rubrik lyder: ”Åtal för brott mot 6 § 2 st. 1) valutaför-

ordningen d. 25 febr. 1940 (utfärdad efter riksdagens samtycke). bestående

däri att betalning för vissa ull utlandet åren 1953 och 1954 sålda varor skulle hava mottagits utan vederbörligt ullstånd. Invändning, att det i nämnda författningsrum upptagna förbudet för den, som är bosatt här i riket. att mottaga betalning från någon. som är bosatt i utlandet. icke kunde stödjas på någon bestämmelse i valutalagen och därför ej vore straffrättsligt gällande, har lämnats utan bifall, enär det icke kunde anses uppenbart, att stöd i valutalagen saknades för förbudets tillämpning i målet”. jfr s. 280. I åtskilliga andra fall har HD ingått på frågan om tvenne förfautningars överensstämmelse utan att HD därvid använt något uppenbarhetskrav. I vissa av dessa fall har hovrätt eller nedre justitierevisionen åberopat ett uppenbarhetskrav. vilket sedan utgått ur HD:s dom. 1. ex. i NJA 1951 s. 39 angående kvar-

låtenskapsskatteförordningen och 1948 s. 39 angående KM:ts föreskrifter om

apoteksavgifter. Rättspraxis synes sålunda icke vara så entydig i fråga om ett uppenbarhetskrav, som utredningen antagit.

I sin argumentering mot kravet att motstridigheten skall vara ”uppenbar”

för att myndighet skall åsidosätta den Jägre författningen åberopar juridiska fakulteten vid Stockholms universitet särskilt. att utvecklingen i konsti-

tutionell praxis på ett eller flera områden kan bli sådan, att man stegvis kommer att avlägsna sig från grundlagens eller annan högre författnings norm. Tages icke på en gång ewt alltför stort step, kan det - med hänsyn till den lagstiftningspraxis som sålunda tidigare skapats — bli svårt att hävda

att motstridigheten genom den nya åtgärden blir uppenbar. Svensk för-

fattningshistorta har exempel på sådana successiva förskjutningar. Med hänsyn till en sådan utveckling behövs en lagprövningskontroll, som icke är speciellt begränsad och genom vilken det skulle kunna fastslås att. om ut-

vecklingen skall förtgå i angiven riktning, en ändring av den högre normen behövs, med därull anslutande öppen diskussion. Däremot är behovet mindre av en lagprövningsregel. avseende ”uppenbar” lagstridighet, enär en sådan motstridighet närmast utgör ett sällsynt fall av missöde i lagstiftningsarbetet, vilket hittills när det förekommit rättats så snart det uppmärksammats. - Det sagda accentueras enligt fakulteten av den omständighet i och för sig att det är oklart vad som avses med uttrycket i det föreslagna stadgandet

18 kap. 20 §, att motstridigheten skall vara ”uppenbar”. Med ordet uppenbar

kan nämligen tänkas åsyftat. att moötstridigheten skall framstå entydigt vid tillämpning av allmänt godtagna metoder för lagtolkning. En annan innebörd är, all bevisningen skall ha nått en viss styrka, och en tredje att domstol eller myndighet skall sätta åt sidan lag endast om kränkningen av grund-

lagsbudet framstår som grov. — En av fakultetens ledamöter vill, om ut-

redningens förslag skulle leda till att domstolarnas rätt att pröva överträdelser

begränsas till uppenbara fall, avstyrka att fri- och rättighetsutredningens förslag nu läggs till grund för lagstiftning. LO är den remissinstans som är mest kritisk mot utredningens

förslag att grundlagsfästa lagprövningsrätten. LO itill-

bakavisar med skärpa föreställningen om att domstolarna skulle kunna ut-

göra frihetens väktare gentemot folkets ombud och förordar att ett uttryckligt

förbud mot lagprövning införs i RF. LO anför:

Myndigheter och domstolar skall givetvis endast tillämpa föreskrifter som

utfärdats av behöriga samhällsorgan. LO tillbakavisar dock bestämt utred-

ningens förslag att ge domstolar och andra myndigheter rätt att underkänna

sådana lagar och förordningar.

Förslaget står. enligt LO:s mening, i uppenbar strid med regeringsformen I &. I kapitlet som stadgar att ”all offentlig makt i Sverige utgår från folket”.

LO kan inte dela utredningens förmodanden om att domstolarna endast i undantagsfall skulle komma att ullämpa rätten att underkänna lagar. Det förhållandet att domstolarna hitills i mycket blygsam omfattning tillämpat den lagprövningsrätt de med stöd av rättspraxis nu anser sig besitta, får, enligt LO:s mening. inte tas till intäkt för att tillämpningen även fortsätt-

ningsvis blir begränsad. Om utredningsförslaget genomförs kommer näm-

ligen den rättsliga situationen att fundamentalt förändras. Lagprövningsrätten, som hittills varit omstridd och uldrig sanktionerats av folkviljan, skulle definitivt fastläggas. Underlaget för dess tillämpning skulle dessutom väsentligen utökas, i och med att fri- och rättigheterna grundlagsskyddas.

Utredningen föreslår visserligen att domstolar endast ska kunna pröva lagar och förordningar då de står i uppenbar strid med grundlag respektive annan överordnad lag. Domstolarna får dock enligt förslaget själva rätten all avgöra vilka avvikelser som är att betrakta som uppenbara. Enligt LO:s uppfattning kan det inte uteslutas att detta uppenbarhetskrav uttunnas i rättspraxis. Denna uppfattning styrks av det sätt, på vilket domstolarna utan stöd i grundlagen och istrid med åtskilliga riksdagsuttalanden. redan tagit sig lagprövningsrätt sorn princip.

Det kan enligt LÖ:s mening, således inte uteslutas att lägprövningsrätten, i kombination med en oprecis och mångtydig grundlagsreglering av fri-

och rättigheter, kan leda till att lagars överensstämmelse med grundlag ofta

sätts i fråga.

Doetta skulle leda till osäkerhet om gällande rättsläge och framförallt bidra till en olycklig politisering av domstolsväsendet. Medborgarnas möjlighet att följa det politiska beslutsfattandet skulle dessutom försvåras avsevärt. Därmed försvagas demokratin.

Redan den av utredningen påvisade ”preventiva” effekt som en lagprövningsrätt skulle utöva över riksdag och regering är av samma skäl olycklig. Det opåvisbara i en sådan ”preventiv” effekt är en stor nackdel för demokratin. Det fördunklar beslutsprocessen och ansvarsutkrävandet.

Det förhållandet att domstolarna tillgripit sig en viss lagprövningsrätt ger, anser LO, anledning till vaksamhet från de folkvaldas sida. I samband med författningsreformen år 1974 avskaffades den så kallade opinionsnämnden - det organ genom vilket riksdagen kunde utöva visst överinseende över högsta domstolen och regeringsrätten. LO vill i detta sammanhang sätta

i fråga om inte opinionsnämnden borde återinföras.

En ledamot i kriminalvårdsstyrelsen och Bandhagen — Högdalens socialdemokratiska förening framför synpunkter som överensstämmer med LO:s.

Kritiska mot utredningens förslag att föra in en

uttrycklig paragraf i RF om lagprövningsrätt, dock

utan att kräva ett förbud mot lagprövning är regeringsrådet Sjöberg, Svea

hovrätt, hovrättslagmannen Holmberg, kammarrätten i Göteborg, civilförsvarsstyrelsen, socialstyrelsen, postverket, kommunfullmäktige i Växjö kommun (ma- Joriteten), en ledamot i länsstyrelsen i Norrbotten, JO Lundvik, JO Wennergren, Svenska kommunförbundets styrelse (majoriteten) och Amnesty International, svenska sektionen.

De angivna remissinstanserna har delvis skilda utgångspunkter för sin kriuk. Svea hovrätt, hovrättslagmannen Holmberg, kammarrätten i Göteborg, JO Wennergren och postverket uttalar sig till förmån för den nuvarande ordningen, enligt vilken en lagprövningsrätt av mycket begränsad omfattning anses tillkomma domstolar och andra myndigheter utan särskilt lagstöd.

Svea hovrätt, Holmoderg och kammarrätten i Göteborg betonar att man för alt lagprövningsrätten skall fungera väl måste vara återhållsam när det gäller att i grundlag föra in materiella bestämmelser som binder lagstiftaren.

Med cen viss åtstramning av grundlagstexter och motiv bör förslaget enligt Svea hovrätt inte medföra några avgörande problem för räustillämpningen. Av särskild betydelse är enligt hovrätten att klart precisera de regler som skall ge ett undantagslöst grundlagsskydd och de regler som gäller kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Enligt hovrättens bedömning är det i dessa delar i huvudsak tillräckligt att frågorna ägnas särskild uppmärksamhet vid överarbetningen av motiven. I fråga om begränsningsreglerna i förslagen till 2 kap. 12-15 §§ RF är det emellertid önskvärt med

en rent lagieknisk åtstramning. — Hovräucen har särskilt övervägt lämpligheten av att införa ett särskilt stadgande i ämnet i RF. Hovrätten inser

14 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

att beaktansvärda skäl kan anföras för ett sådant stadgande, främst sam-

manhängande med institutets betydelse i systemet och med angeligenheten i alt precisera dess innehåll. Hovrätten är emellertid närmast av uppfattningen att ett stadgande föder Nera problem än det löser och att det därför kan vara lämpligt att som hittills lämna frågorna till rättsullämpningen.

Kammarrätten i Göteborg påpekar att man i och för sig kan räkna med

alt lagprövningsrätten kommer att aktualiseras endast undantagsvis, näm-

ligen i sådana fall då riksdagen funnit sig föranlåten att sätta sig över grundlagens bestämmelser. Men i så fall torde det ofta röra sig om en situation som kan vara mycket svår för att inte säga omöjlig för en domstol eller en förvaltningsmyndighet att hantera. Om 1. ex. riksdagen har tagit sitt beslut

mot bakgrund av ätt landet annars riskerat att råka in i en förödande konflikt, är det då rimligt att en domstol eller förvaltningsmyndighet skall kunna

underkänna riksdagens beslut och utlösa konflikten, frågar kammarrätten.

- Utredningen synes ha menat att risken för att domstol eller förvaltningsmyndighet tvingas ta ställning ull fall då grundlag och vanlig lag strider mot varandra minskar betydligt genom att lagprövningsrätten begränsas till situationer där motstridigheten är uppenbar. Kammarrätten är tveksam

till om denna effekt uppnås genom uppenbarhetsrek visitet. Möjligen vore

det en bättre lokution att föreskriva att motstridigheten skall vara grov.

JO Lundvik säger sig helhjärtat instämma i utredningens uttalanden att

politisk makt inte bör skjutas över från de politiskt sammansatta organen till icke-politiska organ och att domstolar inte bör få i uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså

faller vid sidan av rättstillämpning i den bemärkelse som detta ord av hävd har i vårt land. Frågan är emellertid enligt Lundvik om inte utredningen

med sitt förslag ändå trä:t nu angivna grundsatser förnär. Utredningen menar

att dess förslag strängt taget inte innefattar annat än ew lagfästande av

redan gällande rätt. Huru därmed må förhålla sig kan enligt Lundvik lämnas därhän. Säkert är att frågan om domstolarnas lagprövningsrätt hittills knappast haft någon praktisk betydelse, åtminstone såvilt rör lag antagen med riksdagen. Med utredningens förslag — dess utförliga uppräkning och precisering av rättigheter som inte skall kunna åsidosättas annat än under vissa noga angivna betingelser — kommer lagprövningen att få en helt annan

betydelse. Visserligen är det sagt att föreskrift skall frångås endast om den

uppenbart strider mot bestämmelse i grundlagen. Men frågan om en av-

vikelse är uppenbar kan vara föremål för detade meningar. Och det så

mycket mer som utredningen i sina motiv säger alt inte endast brott mot grundlagsregler som är entydiga till sin lydelse skall kunna utlösa ett un-

derkännande. - Det kan mycket väl förhålla sig så. framhåller Eundvik, att avvikelsen från grundlagen motiveras av tungt vägande, vtuerst respektabla skäl. Om avvikelsen är uppenbar, skall den icke desto mindre föranleda

alt den aktuella bestämmelsen limnas åsido. Lundvik ifrågasätter om domstolarna har den auktoritet i vårt land som erfordras för att de skall kunna

på detta sätt. i strid kanske mot en stor allmän opinion. vägra att tillämpa en uv riksdagen antagen lag. Att ge en sådan lagprövningsrätt även åt administrativ myndighet. såsom föreslagits, väcker enligt Lundvik än större betänkligheter. Här tillkommer ju också risken för allmänt kaos. Man kan lätt föreställa sig vad som skulle bli följden om taxceringsnämnderna får för sig att någon paragraf i skattelagstiftningen är grundlagsstridig.

Även Svenska kommunförbundets styrelse (majoriteten) uppehåller sig vid frågan om var gränsen mellan rättstillämpning och ställningstaganden av politisk karaktär skall dras. Styrelsen vill starkt understryka vikten av alt ett lagprövningssvstem inte får innebära någon form av överföring av politisk

makt till domstolar eller andra organ som inte är politiskt sammansatta.

Den avgränsning som föreslås genom att införa krav på att domstol eller

annan rättstillämpande myndighet får sätta lag åt sidan endast om den står

I uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag medför att domstolen själv får dra upp gränserna för vad som skall vara en uppenbar grundlagskränkning eller ej. Frågan är därför om den föreslagna gränsen utgör ett betryggande skydd mot au domstolarna kommer att överskrida gränsen mot politiska ställningstaganden. Styrelsen är å andra sidan medveten om svårigheterna att dra upp exakta gränser i dessa sammanhang. Med hänsyn till det sagda föreslår dock styrelsen att principen om domstolars lagprövningsrätt inte bör lagfästas utan att gränsfrågorna mellan rättstillämpning och politiska avgöranden närmare analyseras.

JO Wenneruren påpekar att myndigheterna är skyldiga att ställa sig landetis lagar och andra författningar till efterrättelse. Eftersom grundlag är

av högre dignitet än vanlig lag, skall en myndighet i första hand rätta sig

efter grundlagen. Strider en föreskrift i lag mot en grundlagsbestämmelse

skall myndigheten alltså tillämpa grundlagsbestämmelsen och inte lagföreskriften. Myndigheten har här helt enkelt intet val. Vad nu sagts är en

logisk konsekvens av rättsordningens uppbyggnad. Det kan inte sägas att myndigheten härigenom sätter sig över folkstyrelsen eftersom grundlagen är det förnämsta uttrycket för folkviljan. Det synes emellertid missvisande att tafa om lagprövning i detta sammanhang eftersom fråga inte är om en lagprövning i egentlig mening utan närmast om lagtolkning. Utredningen föreslår nu i 8 kap. 203 bestämmelser om sådan lagtolkning. Enligt Wennergren ägnar sig denna fråga emellertid inte för författningsmässig reglering. Det kan inte behövas någon sirskild bestämmelse om att myndighet cj får ullimpa föreskrift i lag som strider mot bestämmelse i grundlag eller

föreskrift i förordning eller annan författning som strider mot föreskrift i

lag eller grundlag. Det följer redan av bestämmelsen i I kap. I $ regeringsformen att den offentliga makten utövas under lagarna. Ej heller synes något stå alt vinna med att det i grundlagen stadgas att myndighet ej får

tillämpa den föreskrift som ej tillkommit i laga ordning. Mot de föreslagna

bestämmelserna kan emellertid invändas inte bara att de är obehövliga utan också att de kan ge sken av att tillägga myndigheterna ett slags kontroll

över lagstilftningsmakten och en kontroll som i så fall skulle vara föga förenlig med statsskickets allmänna uppbyggnad. Wennergren ställer sig därför avvisande tilltanken på sådana bestämmelsersom dei8 kap. 20 § föreslagna. Det resonemang utredningen för(s. 102)om en ”judiciell kontroll” av riksdagens lagstiftningsverksamhet frumstår enligt Wennergren som främmande för den juridiska verkligheten. Det verkar nästan som om utredningen vill utnämna alla

rättstillämpande organ till kvasiförfattningsdomstolar. Några remissinstanser förordar att myndighet, som finner att föreskrift

som myndigheten har att tillämpa står i strid med överordnad författning. skall hänskjuta frågan om eventuell normkotlision till riksdagens eller konstitutionsutskottets avgörande. Fill dessa remissinstanser bör regeringsrådet Sjöberg, civilförsvarsstyrelsen, kommunfullmäktige i Växjö kommun (majoriteten) och en ledamot i

länsstyrelsen i Norrbottens län.

Regerinusråder Sjöberg anser avt invändningar i flera hänseenden kan riktas mot utredningens utformning av lagprövningsrätten. Det kan enligt honom sålunda starkt ifrågasättas om varje myndighet är lämpad att utöva lagprövning av det slag som omfattas av grundlagsbestämmelsen. Därtill kommer att i fall. då något egentligt partsförhållande inte föreligger. vilket ej är ovanligt i förvaltningsärenden, lagprövningsfrågan skulle kunna komma all stanna i första instans. Skäl synes kunna anföras för att lagprövning

i princip, i allt fall när den avser lag eller förordning, bör få ske endast

hos domstol i högsta instans. En tänkbar ordning härvidlag vore att den myndighet — domstol aller förvaltningsmyndighet — som finner sig böra vägra av tillämpa viss föreskrift skall hänskjuta uppkommen fråga om lagprövning till högsta domstolen elter regeringsrätten. Därvid synes det naturligt att fördelningen mellan nämnda domstolar sker efter samma grunder som de som gäller för resning. Med utgångspunkt i det förhållandet, att enligt rådande ordning resning kan ske i även mål och ärenden som prövats av regeringen I sista instans. synes det ej påkallat att som särskilt villkor för vägran att tillämpa förordning uppställa det speciella rekvisitet att den ifrågakomna motstridigheten skall vara uppenbar. Vidkommande föreskrift av lags natur, dvs. föreskrift som beslutas av riksdagen. synes det på de allmänna skäl som överhuvud taget kan anföras mot lagprövningsinstitutet inte böra ankomma på myndighet att slutligt vägra föreskriftens tillämpning. I sådant fall borde emellertid kunna tillämpas den ordningen alt den uppkomna frågan visserligen prövas av högsta domstolen respektive

regeringsrätten såtillvida att domstolen uttalar sin uppfattning i frågan men

att domstolen i fall då tillämpning befinnes böra vägras överlämnar frågan till slutligt avgörande av riksdagen. I avbidan på slutligt avgörande bör givetvis verkställighet ej få ske. Med en sålunda skisserad ordning, varom förslag f. ö. reservationsvis framförts i utredningen, skulle den rent juridiska bedömningen förbehållas domstol. medan det slutliga ställningstagandet. som uppenbarligen måste tas under intryck av den gjorda juridiska bedöm-

ningen, skulle komma att åvila det representativa organ som anförtrotts lagstiftningen.

3.10 Lagrådsgranskning

Vad utredningen har anfört om lagrådsgranskning har fått et blandat

mottagande. Utredningens ståndpunkt att inte nu ta ställning till frågan om cen föreskrift bör föras in i RE om lagrådsgranskning av förslag som

gäller rättighetsbegränsningar utan i stället rekommendera en förutsättnings-

lös utredning om lagrådsinstitutet har emellertid godtagits eller lämnats utan erinran av flertalet remissinstanser. Till denna grupp hör högsta dom-

stolen, kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall (majoriteten), juridiska fakulteten vid Lunds universitet, länssterelsen i Kronobergs län (majoriteten), mi- Knoriteten i kommunfidlnäktige i Växjö kommun, länsstyrelsen i Mabnöhus län (majoriteten), länsstyrelsen i Norrhontens län, Svenska kommunförbundels stvrelse (majoriteten), LO, Sveriges domareförbund och Sveriges industriförbund.

Att införa obligatorisk lagrådsgranskning av lagförslag som begränsar någon grundlagsskyddad rätvughet är ett sätt att ”skydda” domstolar och för-

valtningsmyndigheter från att tvingas ta ställning i politiskt kontroversiella

frågor, framhåller kammarrätten i Göteborg. Konsekvensen hirav skulle bli,

att domstolar och förvaltningsmyndigheter bör kunna godta rättighetsin-

skränkande lagar som lagrådet har lämnat utan erinran. - Obligatorisk lagrådsgranskning av rättighetsinskränkande lagar är emellertid enligt kammarriitten en från flera synpunkter tveksam ordning. Den skulle ge lagrådsgranskningen en materiell inriktning, vilket är en avsevärd skillnad i förhållande till nuläget. Enligt numera vedertagen uppfattning skall granskningen vara begränsad till de formella frågorna. I och med att granskningen skulle ta sikte även på lagarnas materiella innehåll skulle lagrådet, särskilt då fråga är om politiskt kontroversiella lagar, kunna komma I en utsatt ställning på liknande sätt som kan vara fallet med författningsdomstolar. Det får väl också antas att lagrådets ingripanden inte skulle begränsas till de grova fallen av motstridighet mellan vanlig lag och grundlag utan att lagrådet skulle reagera även i de fall då den vanliga tagen framstod som tveksam i förhållande till grundlagens bud. Vidare får förutsättas att in-

förande av en obligatorisk, materiell lagrådsgranskning på vissa områden skulle avsevärt öka arbetsbördan i lagrådet och ånvo aktualisera de problem som var en av orsakerna till övergången till fakultativ lagrådsgranskning. En lagrådsgranskning innebär enligt länsstyrelsen i Norrbottens län ime i

sig ett skydd för rättighetsregleringen utan är mera en fråga om lagstiftningsteknik.

Av de remissinstanser som godtar att en föreskrift om obligatorisk lagrädsgranskning beträffande förslag till lagar som inskränker de medborgerliga fri- och rättigheterna inte nu införs anser högsta domstolen, juridiska Jakulteten vid Lunds universitet, Sveriges domareförbund och Sveriges indu-

striförbund att lägrådsgranskning i praktiken bör ske i be-

tydande utsträckning beträffande sådana lagförslag.

Högsta domstolen anför att det med hänsyn till den utvidgning av rittighetsområdet som förslaget innebär måste, om förslaget genomföres, bli en angelägen uppgift för lagrådet att vid granskningen av remitterade lagförslag ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om förslagens förenlighet med grundlagens bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter. Inom utredningen har väckts förslag ora att göra lagrådsgranskningen obligatorisk i alla lagstiftningsärenden som innebär inskränkning i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det framstår visserligen enligt högsta domstolen som angeläget. att sådana lagförslag regelmässigt kommer under lagrådets pröv-

ning. Det bör emellertid framhållas att en föreskrift om obligatorisk sådan prövning kan, särskilt rned hänsyn till de föreslagna grundlagsbudens vaga utformning, dels ge anledning till meningsskiljaktigheter huruvida i visst fall remiss till lagrådet erfordras eller ej dels föranteda tvist huruvida en viss lag, som icke remitterats till lagrådet. ullkommit i grundlagsenlig ord-

ning. Även om lagrådsgranskningen får anses bidraga till att minska riskerna för att lagar stiftas, som strider mot grundlagens bestämmelser om de medborgerliga tri- och rättigheterna, synes övervägande skäl dock tala för att

föreskrift om obligatorisk lagrådsgranskning icke meddelas i detta samman-

hang. Om däremot sådan lagrådsgranskning skulle införas generellt för rätts-

områden, av vilka de grundlagsstadgade fri- och rättigheterna eller Nertalet

av dem utgör del, saknas anledning att icke låta bestämmelsen om obligatorisk lagrådsgranskning gilla alta förslag till lag som innebär inskränkning I nämnda rittigheter.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet finner det självklart att lagrådsgranskning av förslag till rättighetskränkande lagar i största möjliga utsträck-

ning bör ske. Det kan dock ifrågasättas om en grundlagsföreskrift härom är nödvändig och lämplig. Vissa rättighetsinskränkande föreskrifter. som

utgör bihang till andra regelkomplex tt. ex. om tystnadsplikt eller fingel-

sestraff), är så vanliga, att en obligatorisk granskning skulle bli alltför be-

tungande. Och ibland kan en föreskrift beröra en viss rättighet så perifert.

att det kan ifrågasättas om den verkligen inskränker rättigheten. Det bör

därför åtminstone försöksvis kunna överlämnas åt regeringen att bedöma

behovet av lagrådsgranskning. Genom ett motivuttalande bör dock kraftfullt understrykas, att lagrådsgranskning bör vara huvudregel. Sveriges industriförbund vidhåller den vdigare i olika sammanhang framförda uppfattningen att lagrådets granskning av lagförslag allmänt sett är synnerligen värdefull. Den snabba samhällsutvecklingen och den därmed

sammanhängande höga lagstiftningsaktiviteten skapar särskilda behov av en samordnad granskning som främjar enhetlighet och konsekvens i lagstiftningen. — Sedan den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades har konstitutionsutskottet årligen undersökt omfattningen och inriktningen av lagrådsremisserna. Undersökningarna visar att det under de senaste åren

skett en drastisk minskning i sådana remisser. Sålunda var antalet till lagrådet remitterade lagförslag år 1970 68, 1971 29, 1972 12, 1973 15 och 1974 11

stycken. Enligt förbundets mening är den redovisade utvecklingen uppseendeväckande. Det är därför av stor vikt att en utredning av det slag fri- och rättighetsutredningen anger snarast kommer ull stånd. — Vad gäller

lagrådsgranskning i deta speciella fall anser förbundet dessutom en sådan

granskning vara väsentlig mot bakgrund av den kritik som från vissa håll riktats mot den av utredningen föreslagna lagprövningsrätten. En obligaworisk lagrådsprövning kan nämligen förväntas ytterligare förstärka rättssäkerheten vid lagstiftning som berör de medborgerliga fri- och rättigheterna genom att minska antalet fall då en lagprövning aktualiseras. — Enligt för-

bundets mening kan det - om en utredning kommer till stånd — anses to-

lerabelt att frågan om lagrådsprövning hålls öppen under en begränsad tid.

En förutsättning härför måste dock vara att den ovan redovisade utveck-

lingen beträffande antalet till lugrådet remitterade lagförslag inte fortsätter.

Positiva till att utan särskild utredning i RF föra in en bestämmelse om obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagar som begriinsar de medborgerliga fri- och rättigheterna är regeringsrätten, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, en ledamot i kammarrätten i Sundsvall, rikspolisstyrelsen, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, fyra ledamöter i länssterelsen i Kronobergs län, kommunfullmäktige i Växjö kommun (ma- Jjoriteten), fem ledamöter i länsstyrelsen i Malmöhus län, JO Wennergren, nio ledamöter i Svenska kommunförbundets styrelse, Sveriges advokatsamfund, Sveriges frikvrkoråd, centerns kvinnoförbund, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Internationella Juristkommissionen, svenska avdelningen, och Medborgarrättsrörelsen.

Frågan om lagrådsgranskning hari flera yttranden sammankopplats med frågan om lagprövningsrätten.

Genom en ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av lagförslag, som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna, vinner man enligt Svea hovrätt i praktiken ett inte oväsentligt skydd för dessa. Av särskild betydelse skulle vara att behovet av en efterföljande lagprövning skulle minska. Hovritten ser av dessa skäl avgörande fördelar med obligatorisk lagrådsgranskning på här berörda områden. Med hänsyn till att även en minoritet inom vederbörande riksdagsutskott har rätt att påkalla lagrådets hörande bör gilla, att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande inte bör betraktas som sådant förfarandefel som kan i sig föranleda aut en lag icke tillämpas av domstol. Hovrätten anmärker att utredningens argumentering

mot obligatorisk lagrådsgranskning (s. 110)- som väsentligen innebär förord för en ny utredning — synes svag.

Ett samspel beträffande lagförslag som siktar till inskränkning i fri- och

rättighet mellan de potitiska organen och lagrådet såsom företrädare för

rättskipande myndigheter kan enligt hovrätten för Västra Sverige vara ett

medel att stämma samman uppfattningen om tolkningen av grundlagen. Därmed skulle risker för konflikter vid lagprövningsrättens utövande kunna ytterligare begränsas.

Önskar man ”judiciell kontroll” över lagstiftningsverksamheten på frioch rättighetsområdena bör denna enligt JO Wennergren sättas in på det

förberedande stadiet i form av lagrådsgranskning. Dels från denna räts-

skyddssynpunkt, dels med hänsyn till de kvalificerade och komplicerade rättsliga frågeställningar som lagstiftning om fri- och rättigheter kommer att ge upphov till, anser Wennergren att lagrådsgranskning bör göras ob- Iligatorisk för sådan lagstiftning. Utredningen har som riktmärke uppställt att reglerna i grundlag om fri- och rättigheter skall utformas så att man så långt möjligt undgår juridiska tvister om deras innebörd. Tyvärr lär man enligt Wennergren inte kunna komma så långt i detta hänseende. Man bör inte göra sig några illusioner om möjligheterna att på ett otvetydigt sätt formulera grundsatserna. Snart sagt varje ord ger rum för olika meningar om innebörden. Vilka olika företeelser är t. ex. att hänföra under begreppen möte, demonstration, religion, åskådning, opinionsyttring? En grundlagsreglering av fri- och rättigheter måste oundvikligen föra med sig en mängd nya juridiska tolkningsfrågor och komplicera rättssystemet. Det äremellertiden olägenhet som är värd sitt pris.

Sveriges advokatsamfind finner inte det av utredningens majoritet fram-

förda skilet för uppskov med lagstiftning i denna fråga bärkraftigt. Enligt

regeringsformen i dess nuvarande lydelse skall ett lagråd finnas, och ingen har — samfundet veterligt — tänkt sig att den kommande utredningen skulle ha till uppgift att överväga ett avskaffande av lagrådet. Om alltså lagrådet

kommer att äga bestånd även i framtiden, vilket samfundet förutsätter,

bör till dess granskning i första hand hänskjutas sådana lagförslag i vilka inskränkningar i medborgarnas grundlagsfästa fri- och rättigheter ifrågasätts. På lagar med sådant innehåll måste de största krav ställas med avseende på lagstiftningsproduktens kvalitet, varför en obligatorisk granskning från . lagrådets sida enligt samfundets mening ter sig ofrånkomlig.

Fyra ledamöter i länsswvrelsen i Kronobergs län erinrar om att en tredjedel av ledamöterna i ett utskott enligt 4 kap. 1085 riksdagsordningen kan få tull stånd lagrådsyttrande. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig minoritetens Önskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets behandling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda ull avsevärt men. För den händelse regeringen anser att ett lagförslag cj innebär någon

inskränkning i de medborgerliga fri- och rättigheterna finns således inte

någon oinskränkt rätt för minoriteten att få ull stånd lagrådsyttrande. —- De fyra ledamöterna ifrågasätter om inte det av majoriteten föreslagna grundlagsskyddet bör förstärkas ytterligare genom att ge en viss minoritet i ett utl-

skott, förslagsvis en tredjedel, en oinskränkt rätt att besluta om en lagrådsre-

miss. Härigenom skulle den fördelen uppnås att, om en betydande politisk mi-

noritet ifrågasätter ett lagförslags överensstämmelse med grundlag och begär

lagrådsremiss, lagrådets yttrande skulle finnas tillgängligt vid den fortsatta behandlingen. De synpunkter som framförts av lagrådet skulle därvid kunna beaktas i riksdagsdebatien. Den invändningen att ärendets behandling kan bli försenad genom ett sådant förfarande fåranses merän väluppvägasav kravet på

att frågor av detta slag blir omsorgsfullt belysta. Faran för att lagrådet häri-

genom skulle komma att politiseras är mindre trolig. Eventuellt kommer dess

arbetsbörda att ökas något, vilket dock inte kan anses vara ett avgörande hin-

der. En utökning av antalet ledamöter får i så fall övervägas. Genom domstolarnas lagprövningsrätt, tillsammans med en utökad möjlighet att inhämta lagrå-

dets yttrande, blir den rättsliga kontrollen starkare.

4 Diskrimineringsförbud i grundlag

Utredningens ställningstaganden beträffande frågorna om en allmän

Jikhetsgrundsats, förbud mot särbehandling på

grund av åskådning och förbud mot särbehandling

på grund av ras m. m. godtas eller lämnas utan erinran av flertalet

remissinstanser, bl. a. Svea hovrätt, socialstyrelsen, länsstyrelsen i Norrbottens län och Landstingsförbundet. Det förbud mot särbehandling på grund av bl. a. politisk åskådning som

utredningen föreslår kan enligt Landstingsförbundet få betydelse i den på-

gående diskussionen om förhållandet mellan majoritets- och minoritetsföreträdare i kommuner och landstingskommuner. Förbundet konstaterar att föreliggande förslag till enhetlig kommunallag i betänkandet (SOU

1975:41) Kommunal demokrati inte innehåller några bestiimmelser som reser lagliga hinder för minoritetens handlingsfrihet.

I några yttranden kommenteras utredningens ställningstaganden närmare.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet diskuterar de föreslagna diskrimineringsförbudens räckvidd. Först och främst förbjudes, påpekar fakulteten, diskriminering endast på vissa grunder, nämligen åsikter, tillhörighet

till minoritet och kön. Vid en jämförelse med de internatonella konven-

tionerna saknar man sådana grunder som social härkomst, förmögenhet,

börd eller ställning i övrigt. (Se även nu gällande RF 1:8, som nämner

samhillsställning och förmögenhet.) Något hinder uppställes alltså inte mot särbehandling av enskilda på grund av att de är exempelvis fastighetsägare, hyresgäster, anställda eller näringsidkare. Fakulteten vill inte påyrka någon utvidgning av diskrimineringsförbuden, vilken förmodligen skulle vara för-

enad med stora formuleringssvårigheter, utan nöjer sig med att peka på

problemet. — Vidare märkes att de diskrimineringsförbud, som föreslås, har mycket olika räckvidd. Förbudet mot åsiktsdiskriminering (13 § 2 st.) gäller

endast vid rätughetsbegränsningar, medan förbuden mot minoritets- och könsdiskriminering (17 och 18 §§) sträcker sig över hela normgivningsområdet och sålunda egentligen spränger den ram, som anges av kapitelrubriken.

Den begränsade räckvidden av förbudet mot åsiktsdiskriminering medför,

forsätter fakulteten, atv det inte finns något.grundlagshinder mot åsiktsdiskriminering exempelvis vid uttormningen av det statliga stödet till kulturlivet. Det finns säkert goda skäl som talar för en viss begränsning av förbudets räckvidd. Det skulle ju vara för mycket begärt att staten, när den understödjer vudningsutgivning och föreningsliv, skulle vara tvungen

all lämna positivt stöd även åt antidemokratiska riktningar. Man kan dock

fråga sig, om det inte skulle vara möjligt att utsträcka förbudet mot åsiktsdiskriminering till att gilla för ytterligare några betydelsefulla områden. Eu sådant förbud skulle vara önskvärt exempelvis I fråga om det statliga stödet till forskningen.

Juridiska takulteten vid Uppsala universitet vill vill 2 kap. 17 § anmärka,

alt några sakliga skäl icke anförts för att förkorta listan över otillåtna dis-

krimineringsgrunder. Listan bör enligt fakulteten ha den fullständigare Ivdelse som nu återfinnes i I kap. 83 andra punkten.

JA tar upp utredningens uttalande beträffande diskrimineringsförbuden

i 2 kap. 17 och 18 SS, att de i första hand riktar sig till normgivaren. Därmed antyds att de också gäller de verkställande organen. Detta är enligt JK naturligtvis riktigt i så måtto att myndigheterna är skyldiga att I sin rättstillämpning följa lagar och författningar. Men därutöver innefattar. enligt JK. de båda paragraferna inte något förbud för myndigheterna att låta sina avgöranden influeras av omständigheter som där avses. Enligt utredningens mening innebär det nyss påpekade förhållandet inte någon lucka i regelsystemet. Utredningen anser nämligen att bestämmelserna i nuvarande I kap. 8 I RF (första punkten) om att domstotar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall iakttaga saklighet och opartiskhet utgör en tillräcklig garanti. Denna uppfattning är så bestämd att utredningen t. o. m. föreslår att det nuvarande förbudet ti I kap. 8 § andra punkten) mot särbehandling på grund av personliga förhållanden, såsom tro, åskädning, ras ete. skall upphävas. — Den valda lösningen har enligt JK:s mening vissa brister. Förbudet mot diskriminering kommer knappast tll klart uttryck enbart genom kravet på saklighet och opartiskhet ti I kap. 9 § enligt utredningens förslag). Skyddet för de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 17 och 18 §§ kommer med den valda tekniken att delvis regleras i I kap.. vilket strider mot utredningens förslag i övrigt. Slutigen innebär förslaget en viss inkonsekvens såtillvida som diskrimineringsförbudet enligt 2 kap. 17§ kommer att få en olika innebörd för myndigheterna och lagstiftaren. Cagsuiftaren förbjuds utt särbehandla i missgynnande riktning. Myndigheterna förbjuds att sär-

behandla över huvud taget. — JK:s slutsats blir att förbuden i 2 kap. 17

och 18 SY bör kompletteras så att de generellt också gäller myndigheterna. I detta syfte kan båda paragraferna förslagsvis inledas med ”Lag eller annan föreskrift eller domstols eller förvalt ningsmyndighets beslut får ej innebära ===", Detta kriver viss vtterligare justering av 183. Ändringarna i 188 synes inte behöva föranleda ändring även i den föreslagna 2. i övergångsbestämmelserna.

Svenska samernas riksförbund förklarar aut riksförbundet inte delar utredningens uppfattning att svensk lagstiftning inte diskriminerar samerna, eftorsom den centrala ”samelagsuiftningen” — renbetestlagarna — vilar på en darwinistisk/rasistisk grund. Detta framhölls av riksförbundet i remissyttrande den 10 april 1969 över betänkandet Lagsuftning mot rasdiskriminering (SOU 1968:68). Till ytterligare belysning av detta hänvisar riksförbundet till ett utlåtande av professor Gunnar Eriksson den 19 september 1975 om darwinismens påverkan på renbeteslagstiftningen, ingående i Samernas Vita Bok III och HI:2. .

Utredningens förslag tull förbud mot särbehandling på grund av kön hilsas med tillfredsställelse eller godtas av en majoritet

av remissinstanserna, bl. a. socialstyrelsen, länsstyrelsen i Norrbottens län, Landstingsförbundet, Centralorganisationen SACO/SR., Fredrika Bremer-Förbundet och centerns kvinnoförbund. Förbudet skulle enligt SACO/SR bidra ull att stärka jämställdheten mellan miin och kvinnor och innebira att alla oavsett kön skall ha lika rättigheter, möjligheter och ansvar.

Fredrika Bremer-Förbundet, som har den principiella uppfattningen att

det medborgerliga ansvaret för totalförsvaret skall vara lika för kvinnor och

män, kriver en könsneutral uttagning till tjänstgöring inom totalförsvaret. Förbundet kan därför inte acceptera att värnpliktsbestämmelserna undantas från förbudet mot könsdiskriminerande lagstiftning.

Delegationen för jämställdhet mellan mån och kvinnor tar inte ställning till om eu förbud i grundlag mot lagsuftning som särbehandlar könen är önskvärt. Delegationen inskränker sig till att uttala att den beträffande den föreslagna skrivningen i 2:18 RF förutsätter att paragrafen inte hindrar att regeringen vidtar posiuva säråtgärder för att främja jämställdhet mellan könen. Regeringen bör alltså inte vara beroende av delegeringsbeslut från riks-

dagen för att kunna meddela föreskrifter som medger begränsning i förbud

mot särbehandling på grund av kön.

Svea hovrätt. hovrätten för Västra Sverige (majoriteten) och skolöverstvrelsen rekommenderar att bestämmelsen som förbjuder särbehandling på grund av kön i 2 kap. 18 81 förslaget utgår. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) finner att det i 2 kap. 18 5 föreslagna allmänna undantaget från grundlagsregeln mot könsdiskriminering —- ”om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan miin och kvinnor” — är så obestämt och kan ges en så vittomfattande innebörd att huvudstadgandet

om förbud mot könsdiskriminering därigenom blir värdelöst och utan reellt

innehåll.

Enligt Svea hovrän rör det sig här om eu aktuellt och angeläget problemkomplex som är föremål för statsmakternas och de politiska partiernas uppmärksamhet på olika sätt. Att i dagens läge utforma en tillfredsställande grundlagsregel i ämnet är en utomordentligt svår uppgift. som får ses mot bakgrunden av bl. a. att tanken på en generell lag mot könsdiskrininering har avvisats. Hovrätten finner inte att utredningens förslag till 2 kap. 18 YRFinne-

fattar någon nöjaktig lösning. Snarare kommer det att skapa svårigheter än att

lösa problem. I själva verket kommer bestämmelsen med den föreslagna formuleringen programstadgandena nära. Detta framgår också av utredningens

motivering, där det sammanfattningsvis anförs (s. 118) att förslaget förutsätts

”verka som ett starkt stöd i de strävanden mot ökad jämställdhet mellan män och kvinnor som nu pågår på samhillslivets alla områden”.

Bestämmelsen i 185 är, enligt hovrätten för Västra Sverige (majoriteten),

med den övergångsreglering som föreslås, tämligen innehållslös. Vill man

gå längre än till ett målsättningsstudgande torde en genomgång och översyn av gillande föreskrifter som innebär särbehandling vara ofrånkomlig. Bestämmelsen i 18 § är f. ö. oklar. Det är sålunda säkerligen inte särdeles lätt att avgöra om en åtskillnad är direkt eller indirekt orsakad av biologisk skillnad. — Temporära eller mera varaktiga avvikelser för att öka jämställdheten bör knap-

past få förekomma. Skolöverstvrelsen hänvisar ull sitt yttrande 1975-06-23 till svatsrådsbered-

ningen med anledning av promemorian (Ds Ju 1975:7) ull frågan om lag-

stiftning mot könsdiskriminering. Skolöverstyrelsen uttalade där, att huvudprineipen bör vara, att man är återhållsam med lagstiftning mot köns-

diskriminering. Eu förbudstänkande hindrar nämligen understundom den smidighet i åtgärder som samhälsutvecklingen kräver. Skolöverstyrelsen

ansåg, att man i lagar och förordningar och andra bestimmelser i stället

skulle uttrycka sig positivt. — Skolöverstyrelsen finner i konsekvens härmed,

att en föreskrift om jämställdhet mellan män och kvinnor endast bör intas

i I kap. 2§ och att 18X således bör utgå.

Hovrättslagmannen Holmberg i hovrätten för Västra Sverige är ense med

hovriittens majoritet om att bestämmelsen i 18 § om särbehandling på grund

av kön är tämligen innehållslös om man beaktar även den föreslagna övergångsregleringen. Eu avgörande fel ligger enligt Holmberg iatt bestämmelsen, synbarligen på grund av alltför högt ställda ambitioner från utredningens sida, tar sikte på all särbehandling på grund av kön. Detta har gjort det nödvändigtatt

ta in förbehåll dels med tanke på föreskrifter med syfte att åstadkomma jäm-

ställdhet, dels med tanke på föreskrifter orsakade ”direkt” av biologiska skillnader. Båda dessa förbehåll inbjuder till argumentering i rättsliga termeri frågor som mera hör till den politiska sfären. Det praktiska problemet — nu och under den framtid som kan överblickas — är att förebygga att kvinnor missgynnas på grund av sitt kön. Detta problem kan lösas omedelbart genom en bindande

grundlagsregel. När det någon gång i en avlägsen framtid kan finnas behov att i grundlagen skydda männen mot diskriminering, lär det också finnas tid att överväga hur denna reglering bör utformas. På grund av det anförda föreslår Holmberg att 18 8 ersättes med ett i 17 § inarbetat förbud mot föreskrifter som

innebir att kvinnlig medborgare missgynnas på grund av sitt kön. Ett så avfat-

tat diskriminationsförbud torde knappast behöva förses med övergångsbestämmelser(jfr bet. s. 479 och 482). I den mån nu gällande bestämmelser kan sä-

gas innebära missgynnande av kvinnor på grund av kön kan de säkerligen upphävas.

Beträffande utformningen av I kap. 9 SS i utredningens förslag (motsvarigheten till I kap. 8 RF) föreslår kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet. Sveriges industriförbund och Internationella Juristkommissionens svenska avdelning av även sådana organ vilka enligt 1 I kap. 6 § tredje stycket regeringsformen anförtrotts förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning skall iakttaga saklighet och opartiskhet i denna sin verksamhet. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet föreslår eu vllägg till I kap. 9 % av följande lydelse: ”Det-

samma gäller kommuner liksom bolag, föreningar, samfälligheter och stif-

telser i den mån förvaltningsuppgifter anförtrotts eller överlämnats åt sådana organ.”

Enligt Internationella Juristkommissionens svenska avdelning bör även re-

geringen i det löpande förvaltningsarbetet omfattas av förevarande paragraf.

Socialstyrelsen anser att stadgandet även skall rikta sig till kommunala organ.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet framhåller avt de föreslagna diskriminceringsförbuden inte är ”heltiäckande”. De hindrar inte vissa former av åsiktsdiskriminering och inte heller särbehandling på grund av t. ex. viss yrkestillhörighet. Föreskrifter av sådan innebörd blir myndigheterna skyldiga

att följa. Det blir därför enligt fakulteten missvisande att. som utredningen föreslår, i en förkortad sista paragraf i I kap. fastslå myndigheternas skyl-

dighet att iakttaga saklighet och opartiskhet, utan att det på något sätt antydes

att denna skyldighet kan upphävas genom föreskrift i lag eller förordning.

5¶Det materiella skyddet för opinionsfriheterna

5.1 Allmänt

Utredningens utformning av förslaget ull skydd för opinionsfriheterna kommenteras utförligt av JA som yttrar:

Utredningens förslag innebär att ett grundlagsskydd för rättigheterna skapas bl.a. genom alt särskilda villkor uppställs för begränsningar av dem. 1. ex. tillgodoseende av vissa ändamål. Denna metod ställer särskilt stora krav på klarhet och distinktion i formuleringarna. För det första måste redan rättigheterna erhålla till innehåll och omfång tydliga definitioner så att man

kan fastslå om en tänkt lagstiftning medför intrång i en viss rättighet eller

inte. Detta bereder särskilda problem i fråga om de positiva opinionsfri-

heterna eftersom dessa till sina yttringar går i varandra. Sålunda innebär

utövandet av 1. ex. mötesfriheten och demonstrationsrätten meningsyuringar likaväl som utövandet av yttrandefriheten. Detta ligger f. ö. redan i begreppen möte och demonstration. Deltagande i eu demonstrationståg är sålunda ett uttryck för att man ansluter sig till de tankar etc. som åsyftas

med demonstrationen. Här må erinras att enligt utredningens förslag de-

finttionen av vtirandefriheten även skall upptaga uttryckande av tankar och känslor. Vidare ligger i utövandet av mötestriheten också ett inhämtande av information, varför denna rättighet delvis sammanfaller med informationsrätten.

Behovet av särskiljande definitioner rättigheter emellan är särskilt stort om - såsom utredningen föreslår — olika inskränkningsregler skall gälla opinionsrättigheterna emellan. Utredningen synes genom en del resonemang

vilja manövrera därhän att en och samma lagstiftning inte skall anses drabba”

mer än en rätughet. Jag anser detta synsätt konstlat. Man kan inte blunda för att en lagstiftning i realiteten kan inkräkta på flera rättigheter och undkomma svårigheterna genom motivuttalanden av innebörd att ett visst ingrepp icke skall eller icke bör anses drabba en viss rättighet. Med utredningens metod får man lätt en skev bild av rättigheternas innebörd och skydd. I detta sammanhang vill jag också framhålla, att utövandet av mötesfriheten, demonstrationsrätten, yttrandefriheten och informationsriätten ofta ingår som led i ett sammanhängande förlopp. Uteslutet är då inte att ett intrång. som direkt riktar sig mot en länk i denna kedja, mer eller mindre

automatiskt, indirekt också kränker de andra rättigheterna.

Men utredningens metod att skapa skydd genom uppstillande av begränsningsändamiål ställer stora krav inte bara på definitionerna av de skilda rättigheterna. Ännu viktigare är att de grundlagsregler som inskränker frioch rättigheterna blir klara och hehiäckande. Det gäller inte endast att bereda möjlighet till framtida inskränkningar lagstiftningsvägen utan också att skapå täckning åt redan utfärdade författningar, framför allt inom strafflagstiftningen. Det kan redan här konstateras att utredningen knappast helt lyckats med att finna i dessa hiinseenden hett ullfredsställande formuleringar. Petta torde till viss del bero på det antydda förhållandet att utredningen tycks vilja i princip hänföra ettvart intrång ull allenast en rätughet. Som exempel kan nämnas uniformsförbudet. som utredningen i valet mellan olika möjligheter förklarar sig närmast vilja anse som intrång i yttrande-

friheten. Jag återkommer härtill längre fram.

Kravet på klara regler gäller inte minst med tanke på att domstolar och

andra myndigheter förostås skola erhålla uttrycklig lagprövningsrätt. Vissa

av de begränsningsregler som utredningen föreslår är av den beskaffenhet atl det starkt måste betvivlas om de lämpligen kan utgöra grund för den rättsliga prövning som lagprövningen innebär. Jag åsyftar här reglerna i 2 kap. 13§ och 145 sista stycket. Särskilt gäller kritiken bestämmelsen i förstnämnda paragraf avt en ”begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.” Denna bestämmelse har snarare karaktär av et programstadgande än en (bindande) rättsregel. Det är i varje fall svårt att förstå hur en myndighet vid sin lagprövning skall kunna beakta denna regel utan all ge sig in på politiska bedömningar. Om reglerna i nämnda båda lagrum

kan helt allmänt sägas att de med hänsyn till sin vaghet och obestämdhet

dels är svåra att tillämpa och dels lämnar stort utrymme för subjektiva värderingar. Eftersom de i förekommande fall skall beaktas jämsides med inskränkningsändamålon, är de ägnade att komplicera prövningen för både lagstiftare och rättskontrollerande myndigheter.

Utredningen säger sig ha behandlat opinionsfriheterna för sig i syfte att

vinna ökad stadga åt det särskilda skyddet för dessa rättigheter. Jag delar utredningens uppfattning om fördelarna med den valda tekniken i denna del. Däremot kan jag inte acceptera utredningens teknik i övrigt, nämligen att hänföra de regler som generellt begränsar yttrandefriheten enbart till området för denna fri- och rättighet. antingen den utövas vid 1. ex. en de-

monstration, inom ramen för föreningsverksamhet elter i annat sammanhang (s. 122 n). En inskränkning i yttrandefriheten skall alltså inte samtidigt kunna utgöra en inskränkning även i mötesfriheten. Eftersom frågan har betydelse för utformningen av begränsningsreglerna för samtliga s. k. opinionsfriheter anser jag lämpligt att ta upp den innan jag går in på reglerna för resp. fri- och riittighet.

Den brist i utredningens förslag som jag här avser — en brist som är av uteslutande formell natur — kommer till synes vid en jämförelse mellan t. ex. 2 kap. 2 § 4, och 13 X andra stycket. Om lagtexten är logiskt uppbyggd. måste ”demonstrationsrätt” givetvis ha samma betydelse i båda paragraferna. Eftersom demonstrationsrätten otvivelaktigt måste anses innefatta en rätt alt framföra åsikter (jfr nuvarande 2 kap. 18 4. RF) skulle av 2 kap. 15 3 — som enligt sin ordalydelse exklusivt reglerar möjligheterna att begränsa rättigheten — följa att ingrepp mot en demonstration med hänsyn till enskilds anseende eller privatlivets helgd vore otillåtet.

Av motiven framgår att förslaget inte får uppfattas på nyss angivet säll.

Avsikten är att 2 kap. 14§ skall kunna tillämpas även på möten och de-

monstrationer. För att komma till detta resultat vid en läsning av enbart

lagtexten måste man uppenbarligen uppfatta exempelvis demonstrations-

rätten såsom enbart en rätt att samlas på allmän plats utan att ge uttryck

för någon åsikt. Återstoden av innehållet i demonstrationsrätten skulle då

ligga i definitionen på yttrandefriheten. Även om en sådan teknik är teoretiskt möjlig bör den uppenbarligen inte tillgripas, bl. a. därför att begreppet demonstrationsrätt enligt vanligt språkbruk så klart innefattar även en rätt alt uttala åsikter.

Enligt min mening kan en bättre ordning vinnas genom att uttryckligen låta 2 kap. 14 § avse yttrandefrihetsmomentet i samtliga de fri- och rättigheter som anges i 2 §. Datsamma bör naturligtvis gälla även rätten till information. I 158 kan därefter - med endast formella avvikelser från förslaget — anges vilka vtiterligare begränsningsändamål som skall gälla i fråga om där angivna fri- och rättigheter. De båda paragraferna skulle med denna teknik förslagsvis

kunna få ungefär följande lydelse.

14 5. De fri- och rättigheter som anges i 28 får i vad de innefattar (utö-

vande av) yttrandefrihet eller rätt till information begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd. förebyggande och beivrande av brou eller när det eljest föreligger särskilt viktiga skäl. Vidare tår friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga rätt att avge meningsyttringar och inhämta information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

15 5. Utöver vad som anges i 14 § får mötesfriheten och demonstrutions-

rätten samt föreningsfriheten begränsas

1: mötesfriheten och demonstrationsrätten endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

2. föreningsfriheten endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

5.2 Yttrandefriheten och rätten till information

Utredningens förslag till grundlagsreglering av yttrandefriheten och rätten till information godtas eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. I flera yttranden framförs dock kritiska synpunkter.

Utöver vad som har redovisats i det närmast föregående avsnittet har

JK följande synpunkter på utredningens förslag till skvdd för yttrandefriheten:

Yttrandefriheten torde kunna sägas vara den väsentligaste och mest om-

fattande av fri- och rättigheterna. Redan därav följer, att behovet av möjlighet till begränsningar i denna rättighet är större än beträffande andra rättigheter, vilket i sin tur medför särskilt stora svårigheter att med kortfattade formuleringar i grundlagen bereda full täckning för alla nödvändiga inskränkningar. Det gäller här främst att bereda grundlagsstöd åt en mångfald redan utfärdade lagar och bestämmelser som innebär inskränkningar i yttrande-

friheten. Hit hör 1. ex. ett flertal straffbud i brottsbalken (BrB) för brott

vid vilka et yttrande eller annan meningsyttring ingår eller kan ingå i gär-

ningen. Vidare och icke minst aktualiseras i detta sammanhang alla för-

fattningsregler om tystnadsplikt.

Frågan är nu hur utredningen löst spörsmålet om begränsningar i vttrandefriheten, såväl med tanke på redan föreliggande lagstiftning som med avseende på framtiden. Vid denna frågas bedömning har man först att beakta

programstadgandet i 2 kap. IX första stycket i författningsförslaget som

utsäger alt bl.a. vitrandefriheten är grundläggande för fri åsiktsbildning. Härefter ges i 2 kap. 2§ en definition på yttrandefriheten. I 2 kap. 14§ första stycket upptages vidare de ändamål med hänsyn till vilka vttran-

defriheten, sädan den framgår av nämnda regler i I och 2 83, får inskränkas. Med hänsyn till svårigheten att med korta beskrivningar fånga in alla ändamål öppnas i 14X första stycket en allmän möjlighet till begränsning

om ”särskilt viktiga skäl” föranleder det. Utredningen har i bilaga 6 över-

siktligt redovisat olika författningsreglerade inskränkningar i yttrandefrihe-

ten. I översikten upptages frimst en rad straffbud i BrB. Däremot har utredningen bortsett från författningar som enbart faller inom massmedie-

utredningens eller offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs ar-

betsområde. Framhållas bör särskilt att utredningen inte alls går in närmare på reglerna om tystnadsplikt, t.ex. frågan vilka syften eller ändamål de avser att tjäna. Tystnadsplikten är emellertid för närvarande föremål för särskild översyn. Utredningen uttalar slutligen om redogörelsen för gällande

rätt I bilaga 6 att den inte gör anspråk på att vara fullständig. I anslutning till bilagan behandlar utredningen yttrandefriheten dets i den allmänna motiveringen (s. 123-128) dels ock i specialmotiveringen (s. 187-189 och 203-205).

Ett studium av de föreslagna bestämmelserna och tillhörande motivuttalanden visar enligt min mening att förslaget i några hänseenden ir oklart.

Detta gäller bl. a. frågan vilka straffbud i BrB som skall anses innefatta

begränsningar i yttrandefriheten och som därför kräver täckning + grundlagen. På denna punkt är uttalandena i den allmänna och den speciella motiveringen knappast förenliga. Jag vill här endast hänvisa till, å ena sidan.

s. 125 n-126 n och, å andra sidan, s. 187-189. Utredningen synes dock mena

att yttranden, som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen,

”definitionsmässigt” faller utanför RF:s yttrandefrihetsbegrepp och att de

flesta straffbuden i BrB för brott. vid vilka vtitranden i tal eller skrift ingår

som led i gärningen, följaktligen inte är att anse som begränsningar av yttrandefriheten i RF:s mening (t. ex. bedrägeri). Utredningen uttalar också

att det finns en grupp straffstadganden, beträffande vilka man i vart fall kan diskutera om de berör yttrandefriheten eller inte. Vilka dessa stadganden

är eller hur diskussionen bör utfalla, uttalar sig utredningen däremot inte

om. Slutomdömet blir alltså att det inte klart framgår vilka straffstadganden som kräver täckning i RF i förevarande avseende och att det inte är möjligt att avgöra huruvida de i 2 kap. 14§ första stycket intagna inskränkningsändamålen är tillräckliga för att täcka de straffbestämmelser som kränker

yttrandefriheten i RF:s mening.

I fråga om det omfattande och viktiga undantagsområde som bildas av mängden av författningsregler om tystnadsplikt är det ännu svårare att avgöra om de angivna inskränkningsändamålen är tillräckliga. Tystnadsplikten

är emellertid föremål för särskild översyn och jag utgår från att erforderliga

preciseringar av de många skiftande ändamål tystnadsplikten avser att tjäna blir lättare att göra när resultatet av denna översyn presenterats. Jag vill

också erinra om, att tystnadsplikten i det stora flertalet fall stadgats i enskild persons intresse, varför den begränsning i yttrandefriheten som tystnadsplikt innebär oftast åtminstone i viss mån kan sägas uppvägas av att skydd skapas

för en annan medborgerlig rättighet, nämligen rätten till personlig integritet.

Även i fråga om andra slag av gällande lagar och förordningar än de

hittills åsyftade kan diskuteras dels om därav följande begränsningar i ytt-

randefriheten över huvud behöver konfirmeras i grundlagen dels ock om

behövliga möjligheter ställs till förfogande genom de av utredningen föreslagna begränsningsändamålet. Som exempel kan nämnas att de under 5.1.5 i bilaga 6 upptagna författningarna rörande vård eller behandling o. d.

i flera fall torde ha tillkommit för att hindra åtgärder som motverkar be-

handlingen. Ew sådant syfte kan inte pressas in under de i 2 kap. 148 första stycket angivna ändamålen. Jag är tveksam om svaret på båda de nyss angivna frågorna, särskilt som någon fullständig kartläggning av all hithörande lagstiftning inte har upprättats och knappast heller är möjlig utan ett ytterst tidsödande arbete. Det finns därför stora risker för att ett genomförande av utredningens förslag kommer att leda till en utveckling där man av olika skäl tvingas att i grundlagstexten läsa in åtskilligt mer än som anges där. En sådan utveckling är — som utredningen själv betonar (s. 126 n) — farlig.

Vad gäller de av utredningen i 2 kap. 143 första stycket angivna in-

skränkningsändamålen vill jag närmare anföra följande. Ändamålet ”rikets säkerhet” avser enligt utredningen (s. 203) både rikets inre och dess yttre säkerhet och syftar främst på sådana straffbestämmelser som finns i 18,

19 och 22 kap. BrB. Vidare åsyftas t. ex. den lagstiftning som reglerar rätten att sprida kartor m. m. och viss lagstiftning till skydd för försvaret. Jag vill här ifrågasätta lämpligheten av att i grundlag begagna uttrycket rikets säkerhet i en annan och vidare bemärkelse än vad uttrycket har på annat håll i lagstiftningen. Det må 1. ex. nämnas att 19 kap. BrB har rubriken "Brott mot rikets säkerhet”. En viss förbättring skulle uppnås genom att

efter ”rikets säkerhet” tillägga orden ”eller dess försvar”. — Vad beträffar

ändamålen ”enskilds anseende” och ”privatlivets helgd” samt den begränsning som ligger i uttrycket ”i näringsverksamhet” är det tveksamt om de tillsammans täcker in alla regler om tystnadsplikt som uppställts i enskilds intresse. En ytterligare belysning av denna fråga kan motses genom tyst-

nadspliktsutredningens arbete. Jag vill också peka på den samordning som

15 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

bör ske med lagstiftningen om allmänna handlingar. - Begränsningsändamålet ”förebyggande och beivrande av brott” är till sin formulering mycket vittomfattande. Vad som därmed närmare avses anges inte med önskvärd tydlighet i motiven, som endast talar om vissa ingrepp I syfte att kunna beivra begångna brott.

Det kan således konstateras att utredningens förslag lämnar en del övrigt

att önska i fråga om klarhet och fullständighet beträffande såväl täckning

åt redan givna bestämrnelser av olika slag som möjligheten till ytterligare

framtida begränsningar i yttrandefriheten. I sistnämnda hänseende finns

visserligen möjlighet att åberopa särskilt viktiga skäl. men denna utväg

synes alltför obestämd och kan särskilt i utsatta lägen ge utrymme för be-

gränsningar i en omfattning som inte varit avsedd. Tillspetsat kan man f.ö. anmärka att det kunde ha räckt med detta inskränkningsvillkor. Om

förslaget oförändrat antages, kommer det att i inte obetydlig omfattning

överlämnas åt rättskontroll och lagstiftare att bedöma om konflikt med den grundlagsstadgade yttrandefriheten föreligger resp. kan beräknas uppstå. För de rättskontrollerande rnyndigheternas del tillkommer att vid den lagprövning som kan bli aktuell även politiska bedömningar kan bli nödvändiga, t.ex. om myndigheten har anledning pröva om intrånget i fråga hindrar

den fria åsiktsbildningen.

Statens kulturråd och Sveriges författarförbund stöder tanken att vtitrandefriheten utvidgas till att även avse frihet att uttrycka känslor. Enligt författarförbundet är det av synnerlig betydelse, att utredningen genom sin formulering markerat att yttrandefriheten också gäller alla konstnärliga framställningar som inte direkt behöver ta sikte på ett budskap eller en

information. Enligt JO Wennergren har definitionen härigenom blivit tungläst

och har knappast tillförts något nytt av egentligt värde. Wennergren föredrar den gällande definitionen framför den föreslagna.

Utredningens förslag att yttrandefriheten skall kunna begränsas bl. a. om "särskilt viktiga skäl” föreligger kritiseras, förutom av JK, av juridiska fakulteten vid Lunds universitet, länsstyrelsen i Norrbottens län. Internationella Juristkommissionens svenska avdelning och Medborgarrättsrörelsen.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet framhåller att utredningen be-

träffande mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten i 15§

använder metoden att ange de ändamål, för vilka begränsningar får ske. Samma metod användes i 14 § delvis även beträffande yttrandefriheten och rätten till information. Denna metod har den svagheten, att det är svårt att genom korta formuleringar täcka alla tänkbara legitima behov av begränsningar utan att fornuleringarna blir så vaga att de möjliggör missbruk. Trots detta vill fakulteten ifrågasätta om det inte vore möjligt att i 145 uttömmande ange de ändamål för vilka yttrandefriheten och rätten till in-

formation får begränsas. Detta har ju visat sig möjligt i förslaget till mass-

medicgrundlag, som här borde kunna tjäna som förebild.

De inskränkningar i yttrandefriheten som föreslås, rikets säkerhet, folk-

försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd och förebyggande och beivrande av brott, kan till fullo accepteras

enligt länsstyrelsen i Norrbottens län. Den utökning av rätten till begränsningar som utredningen föreslagit, ”om särskilt viktiga skäl föranleder det”, anser länsstyrelsen mera tveksam. Yttrandefriheten intar i den svenska rättsordningen en så central plats att det ur rättssäkerhetssynpunkt får bedömas som riskfyllt att medge undantag som cj är noga specificerade. Likaså får det anses som mindre tillfredsställande att normativa begrepp införts i rättighetskatalogen såsom t. ex. vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet. Sådana normerade regler kan medföra inte oväsentliga tolkningstvister.

Internationella Juristkommissionens svenska avdelning påpekar att riksdagen

själv I sin egenskap av lagstiftare bestämmer om ett skäl är särskilt viktigt och att dess skäl därvidlag knappast kan överprövas. Det måste därför kraftigt

understrykas att inskränkningar i yttrandefriheten och informationsrätten på denna grund endast skall få ske i exceptionella fall.

Enligt Medborgarrättsrörelsens mening är de begränsningsregler som ut-

redningen har föreslagit över huvud taget otillfredsställande. Eftersom det

läggs i riksdagens hand att själv bestämma, om en ifrågasatt inskränkning i en medborgerlig rättighet sker för ett tillåtet syfte, har man i själva verket överlämnat till riksdagsmajoriteten att göra i stort sett alla de inskränkningar

den önskar, förutsatt att varje inskränkning kan ges en sådan form att den till nöds kan hänföras under något av de tillåtna ändamålen. Riksdags-

majoritetens suveriinitet på området blir än tydligare, då den bewäffande yttrandefriheten och rätten till information tillåtes göra inskränkningar när-

helst ett särskilt viktigt skäl anses föreligga. Det står enligt Medborgarrättsrörelsen riksdagsmajoriteten fritt att anse vilket skäl som helst särskilt viktigt. Därmed är yttrandefriheten och rätten till information berövad i stort

sett hela sitt grundlagsskydd.

Enligt överstyrelsen för ekonomiskt försvar kan fredskriser av olika slag

medföra behov av skydd för folkförsörjningen — utan att beredskapstillstånd

råder eller riket är i krig — för exempelvis falsk ryktesspridning. Överstyrelsen hänvisar till sitt yttrande till justitiedepartementet 1975-10-01 över betänkande avgivet av utredningen för översyn av brottsbalkens bestämmelser om bro mot rikets säkerhet (Ds Ju 1975:16). Det är enligt överstyrelsens mening av vikt att. om regler saknas i vanlig lag, grundlagen (regerings-

formen) öppnar en möjlighet att i orostider utan tidsutdräkt genom ett beslut

skapa måhända önskvärda inskränkningsmöjligheter inom för rikets skydd

vitala områden.

Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, Sveriges industriförbund, Lantbrukarnas riksförbund, Internationella Juristkommissionens svenska avdelning, Näringslivets delegation för marknadsrätt och Medborgarrättsrörelsen tiktar kritik mot att friheten att yttra sig i näringsverksamhet

enligt ordalagen i paragraftexten fritt skall kunna begränsas.

Näringslivets delegation för marknadsrätt, med vilken Sveriges industriförbund instämmer, noterar att enligt 145 första stycket andra punkten kan ”friheten att yttra sig I näringsverksamhet” begränsas genom vanlig lag.

Tolkar efter ordalagen innebär stadgandet au näringsidkare skall vara betagna grundlagsskyddad yttrandefrihet så snart de yttrar sig i näringsverksamhet, dvs. oavsett ytltrandets innehåll och syfte. I enlighet härmed skulle 1. ex.

en konsumtionstförenings propaganda för den konsumcentkooperativa före-

tagslformen eller en privat köpmans propaganda för privat fackhandel riktad

till den slutlige konsumenten falla utanför det grundlagsskyddade området.

En så vittgående inskränkning i yttrandefriheten är givetvis helt oacceptabel.

Den är dessutom oförenlig med innehållet i begränsningsregeln i 14 § andra

stycket. Av betänkandetexten framgår att första stycket andra punkten inte skall tolkas I överensstämmelse med sitt innehåll. I betänkandetexten (s. 204) sägs niimligen att ”uttalanden av opinionsbildningskaraktiär vilka görs av en näringsidkare” inte skall uppfattas som yttranden i näringsverksamhet. En så påtaglig diskrepans mellan ordalydelse och sakinnehåll skulle anses anmärkningsvärd redan i en vanlig lag. I cn grundlag är den oacceptabel. - Delegationen finner alltså redan på denna grund påkallat att undantagsregeln i 14 § första stycket andra punkten i förslaget ses över. Bestämmelsen

måste under alla förhållanden ges sådan lydelse att det klart framgår av

lagtexten att uttalanden i näringsverksamhet av opinionsbildningskaraktär inte omfattas av regeln i fråga. — Utredningen har inte, fortsätter delegationen, tagit upp den från yttrandefrihetssynpunkt i förevarande samman-

hang viktiga frågan om räckvidden av undantaget från grundlagsskydd vad gäller kommersiella framställningar (kommersiell reklam). Orsaken härtill

lär vara att utredningen utan närmare egna överväganden knutit an till resonemang om yttrandefriheten och reklamen i massmedicutredningens (MMLU::s) betänkande SOU 1975:49. Såsom delegationen påvisat i sitt yttrande till departementet över MMU:s betänkande (avsnittet yttrandefriheten

och den kommersiella reklamen s. 12 ff) saknas i MMU:s betänkande en

grundläggande analvs av den komimersiella reklamens yttrandefrihetsrättsliga problematik. Vidar2 är det föreslagna undantagsstadgandet om kommersiell reklam i MMU:s grundlagsförslag (1 kap. 9 §) såsom delegationen utförligt påvisat behäftar med avsevärda redaktionella brister. — Avsaknaden av egen grundligare bearbetning från utredningens sida torde vara förklaringen till att undantagsbestämmelsen avseende yttrandefriheten i näringsverksamhet i 14 X första stycket andra punkten — tolkad enligt utredningens intentioner och ine enligt ordalydelsen - kommit att få en annan och vidare

räckvidd in motsvarande undantagsbestämmelse i I kap. 9 51 MMU:s förslag. MMU framhåller i si betänkande bl. a. att ”enligt MMU:s förstag

blir Nera av de för yttrandefriheten grundläggande principerna tillämpliga

på den kommersiella reklumen. Sålunda kommer bestämmelserna om censurförbud och om utgivares bestämmanderätt över innehållet att gälla” (SOU

1975:49 s. 176; jfr MMU:s uttalanden om gällande rätt s. 172). Det av utredningen föreslagna stadgandet i 145 första stycket andra punkten synes däremot innebära att ingen av ”de för yttrandefriheten grundläggande principerna” blir tillämpliga på den kommersiella reklamen. I sak betyder detta

att det enligt utredningens förslag skulle bli möjligt att genom vanlig lag

helt och hållet undanta kommersiell information och åsiktsbildning från

grundlagsskydd, således även från censurförbudet. En sådan ordning kan

inte godtas av bl.a. de skäl MMU berört i betänkande SOU 1975:49 s.

173 nf. — En annan olikhet mellan de två utredningarnas förslag ligger däri att MMU för förbud mot reklam för viss vara uppställer kravet aut ”synnerliga

skäl” skull föreligga Gfr I kap. 9 § första stycket andra punkten i MMU:s förslag). En spiärregel av denna art saknas i utredningens bestämmelse om

yttrandefriheten i näringsverksamhet. Den i och för sig elegant utformade begränsningsregeln i 14 § andra stycket torde ha en annan syftning. Detsamma gäller den ännu mera generellt formulerade begränsningsregeln i 133. — Den angivna bristande överensstämmelsen mellan undantagsregeln

om kommersiell! information i utredningens förslag och motsvarande regel

i MMU:s förslag måste enligt delegationen elimineras under det fortsatta lagstiftningsarbetet. — Delegationen har i sitt yttrande över MMU:s betän-

kande framhållit att den yttersta grunden för att kommersiell reklam och annan kommersiell information — hur nu denna företeelse lämpligen av-

gränsas — får och i viss utsträckning bör få underkastas reglering genom

vanlig lag, synes vara att medborgarna I sin egenskap av konsumenter — köpare har krav på särskilt skydd mot påverkan. Delegationen hänvisar till sitt yttrande och den skiss till reklamundantag i en yttrandefrihetslag

som förekommer där (s. 15). Delegationen ifrågasätter om ej skissen är an-

vändbar även som underlag för en omskrivning av regeln i 14 § första stycket

andra punkten i utredningens förslag. - Undantagsregeln beträffande yttrandefriheten i 14 § första stycket andra punkten gäller friheten att yttra

sig i näringsverksamhet. Inskränkningen gäller alltså endast näringsidkare.

Delegationen har i förut nämnda yttrande framhållit att denna begränsning

är förfelad från yttrandefrihetssynpunkt och inte kan godtas. Delegationen upprepar alt det inte finns någon som helst anledning att yttrandefrihetsrättsligt privilegiera privatpersoners ekonomiskt motiverade reklam clher andra framställningar. Delegationen hänvisar till sitt yttrande. Principielh sett får det anses om möjligt ännu mer stötande om själva regeringsformen

skulle — sakligt helt omotiverat — diskriminera niiringsidkarna i landet. Undantagsregeln bör omredigeras så att diskrimineringen av näringsidkarna

inte längre kvarstår.

Övriga remissinstanser som är kritiska i denna del framför liknande synpunkter.

Utredningen om reklam i videogram påpekar att videogram som sprids bland

allmänheten på annat sätt än genom offentlig visning kommer aw falla

under den av fri- och rättighetsutredningen föreslagna regleringen i RF.

Fri- och rättighetsutredningen förestår att friheten att yttra sig i närings-

verksamhet skall kunna begränsas genom allmän lag. Därigenom finns det möjlighet att lagstiftningsvägen ingripa med förbud mot reklam i vidceogram

som sprids annat än genom offentlig visning. Utredningen tillstyrker fri-

och rittighetsutredningens förslag angående yttrandefriheten i näringsverk-

samhet.

Förutom i yttrandet från Näringslivets delegation för marknadsrätt, vilket

nyss har redovisats, har frågan om samordning mellan yttrandefrihetsregleringen i RF och i massmediegrundlagen diskuterats i några yttranden.

Enligt Sveriges Radio 4B är det viktigt att tillse att yttrandefrihetens gränser i princip blir desamma vare sig det är fråga om massmedier eller inte. En fråga som hänför sig till detta komplex har fri- och rättighetsutredningen

själv tagit upp (s. 196). I förslaget till massmediegrundlag (SOU 1973:49) anges på åtskilliga ställen att bestämmelser i något hänseende skall meddelas i lag. Frågan blir då, om och i vilken mån det av fri- och rättighetsutredningen föreslagna skyddet i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna blir tillämpligt på sådan lag. Sveriges Radio förestår att man under

det fortsatta arbetet med att samordna de båda grundlagarna tillser att regeringsformens regler i 2 kap. om fn- och rättigheterna skall vara tillämpliga även inom ramen för massmediegrundlagen, 1. ex. genom ett stadgande härom I sistnämnda grundlag.

Enligt Pressens samarbetshämnds mening är det inte helt klart hur av-

gränsningen skall ske mellan de delar av yttrande- och tryckfriheten samt rätten till information, som detaljregleras i massmediegrundlagen, och de delar av samma rittigheter som skall närmare bestämmas i RF. I mass-

medieutredningens betänkande föreslås huvuddelen av reglerna om tryckfriheten bli intagna i massmedicgrundlagen. Samarbetsnämnden utgår ifrån

att vid konflikt mellan RF och massmediegrundlagen, som båda är grundlagar, skall enligt allmänna rättsprinciper föreskrifterna i massmediegrundlagen ha företräde eftersom dessa har karaktär av spectallag. Samtidigt tolkar

nämnden läget så att de föreskrifter i 2 kap. 12, 13 och 14585 RF, som

reglerar möjligheterna att genom lag begränsa yttrandefriheten blir tillämp-

liga så snart det är fråga om områden som inte behandlas i massmedice-

grundlagen. Konsekvensen härav måste bli att på de fält där massmediegrundlagen ger regler, vurandetriheten inte kan begränsas enligt 2 kap. 14 5 RF. —- Samarbetsnämnden önskar att det närmare klargöres hur långt regeln i 2 kap. 13 § RF kan användas för att begränsa yttrandefriheten i sådana

fall då massmediegrundlagen överlämnar till vanlig lag att reglera ifråga-

varande rättigheter. Ett exempel härpå ger de bestämmelser i massmedie-

grundlagen som överlämnat åt allmän lag att reglera rätten att sända ra-

dioprogram. I lagen härom får, om 2 kap. 135 RF tillämpas, inte göras mera långtgående inskränkningar än som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för tillgodosecnde av de olika ändamål som föranlett att man över

huvud reglerat rätten att sända radioprogram. - Eftersom det är svårt att

helt överblicka hur de båda grundlagarna i olika situationer kan komma

att gripa in i varandra (se härom betänkandet s. 195-196), föreslår sam-

arbetsnämnden att i den kommande propositionen närmare klargöres hur

gränsdragningen mellan RF och massmediegrundlagen skall ske.

I anslutning till bestämmelsen i 2 kap. 2 § anmäler hovrätten för Västra Sverige att det på längre sikt bör vara angeläget att sträva efter en ökad överensstämmelse mellan tryckfrihet enligt TF och yttrandefrihet i övrigt.

Några remissinstanser behandlar rätten till information sär-

skilt. JK hänvisar till vad han anfört i fråga om yttrandefriheten. Hovrätten för Västra Sverige anser att rätten till information enligt ordalagen knappast

har samma omfång som yttrande- och tryckfriheten. Yttrande- och tryck-

friheten skall sålunda omfatta också uttryck för konstnärlig verksamhet.

Hovrätten förordar att detta kommer tydligare till uttryck. I sak bör det uppenbarligen föreligga korrespondens mellan yttrande- och tryckfrihet samt

rätten till information. Det torde vara svårt att finna några skäl för den åtskillnad som gjorts. Formuleringarna bör därför nära överensstämma för

de två punkterna. I punkt 2 bör således inskrivas en rätt att fritt ta del av uttryck för konstnärlig verksamhet.

Juridiska fakulteten vid Lunds universtter noterar alt rätten till information

skall omfatta dels ”rätt att taga del av allmän handling”, dels ”rätt att

i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsyttringar”. Denna sammanställning kan ge intrycket, att de båda rättigheterna är ur rättslig synpunkt jämförbara. Så är emellertid enligt fakulteten inte fallet. Den förra rättigheten är en rätt att kräva en positiv prestation av myndigheterna, nämligen utlämnande av en allmän handling. Den senare rättigheten däremot är enbart en handlingsfrihet för den enskilde. I denna rättighet skulle enligt grundlagberedningen innefattas i. ex. rätten att inneha och använda ljudradio- och televisionsmottagare samt rätten att genom lån och bibliotek, genom inköp celler på annat sätt bereda sig tillgång till in-

formation (SOU 1972:15 s. 156, jfr prop. 1973:90 s. 238 f). Även fri- och

rättighetsutredningen understryker, att informationsrätten inte innefattar någon rätt att kräva information av det allmänna (s. 190). Att nämna en rättighet av denna anspråkslösa innebörd ullsammans med rätten att taga

det av allmän handling är vilseledande och kan Litt föranleda missförstånd

om informationsrättens verkliga innebörd. Det enklaste sättet att undvika missuppfattningar om stadgandets innebörd är enligt fakulteten att på detta ställe inte omnämna rätten att taga del av allmän handling. Det är onödigt att grundlagsfästa denna rättighet på två ställen. Hänvisningen till massmediegrundlagen i paragrafens andra stycke är fullt tillräcklig.

5.3 Mötesfriheten och demonstrationsrätten

Förslaget ull grundlagsskydd för mötesfriheten och demonstrationsritten

har i regel lämnats utan erinran under remissbehandlingen. I några yttranden kommenteras förslaget närmare.

JK framhåller, som har framgått i det föregående (5.1), att begränsningar

It yttrandefriheten vid möten och demonstrationer bör uppfattas som begränsningar även i mötesfriheten resp. demonstrationsrätten och att lag-

texten 12 kap. 14 och 15 §§ därför bör ges en annan utformning.

Statens kulturrad anser att utvidgningen av mötesfriheten ull att även

omfatta teaterföreställningar och liknande sammankomster är en förbättring i förhållande till nuläget. Hovrätten för Västra Sverige erinrar om att yttrandefriheten skall inrymma en frihet för konstnärlig verksamhet. Mötesfriheten bör till följd härav, enligt hovrätten, omfatta frihet att anordna

och besöka också utställningar o. d.

Flera remissinstanser, bl. a. hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Göteborg, vikspolisstyrelsen och utredningen om beskattning av utländska artister pekar på svårigheten att dra gränsen mellan seriösa sammankomster och sådana av ren nöjeskaraktär. Enligt hovrätten för Västra Sverige torde det vara en vansklig och kanske omöjlig uppgift att upprätthålla en i praktiken användbar distinktion mellan dessa två typer av sammankomst. Gränsdragningarna är subjektiva och torde i dag vara högst omstridda. Hovrätten erinrar om uttryck som ”politisk teater”, "progressiv musik” o. d., liksom om att revyer och kabaréer kan innehålla seriösa inslag. Det kan också enligt hovrätten erinras om att exempelvis sportarrangemang angripits just därför att protesterande grupper ansett dem innefatta uttryck för politiska ställningstaganden. Enligt hovrättens mening vill det närmast synas som om en mera obegränsad mötesfrihet kunde vara befogad. Även utredningen om beskattning av utländska

artister pekar på alt det i vissa fall är svårt att avgöra om en teaterföreställning

har ren nöjeskaraktär eller ej. Den tidigare nöjesskatten torde vara ett ex- : empel härpå. Det lär enligt utredningen vidare inte vara möjligt att i förväg avgöra en teaterföreställnings karaktär utan att ta del av föreställningens innehåll, vilket i sig torde strida mot principerna om mötestriheten. Enligt kammarrätten i Göteborg bör det — för att avsedd effekt skall uppnås — göras klart att presumtionen ir mycket stark för att en teaterföreställning är av seriös karaktär. Även rikspolisstyrelsen noterar att vid tveksamhet det större skyddet skall anses tillimpligt. Erforderliga följdändringar i lag och för-

fattning bör enligt rikspolisstyrelsen utformas på sådant sätt att så klara

regler som möjligt skapas till förebyggande av oklarhet i fråga om gränsdragning mellan de olika tvperna av föreställningar.

Utredningen om beskattning av utländska artister uppger att den avser att föreslå att den nuvarande bevillningsavgiften enligt 4 5 2

mom. lagen (1908:128) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter (BevL) beträffande i ut-

landet bosatta medverkande vid offentlig föreställning i princip ersätts med en särskild skatt för inkomst av artistisk verksamhet här i riket. Skatten

skall redovisas och inbetalas i efterhand utan tillståndsförfarande. -— Be-

villningsavgiften enligt 4 § I mom. BevL för i utlandet bosatt eller hem-

mahörande person som anordnar offentlig föreställning avses också skola

ersättas av en särskild artistskatt för inkomst av anordnande av artistisk verksamhet här i riket. Tillståndstvånget slopas i princip. Däremot överväger

utredningen att föreslå anmälningsskyldighet föranordnaren. - Den inskränk-

ning I mötesfriheten som BevL och kungörelsen (1915:380) om rätt för den som iär bosatt i utlandet au ge eller medverka i offentlig föreställning m. m.

i Sverige i dag kan anses utgöra för i utlandet bosatt svensk medborgare kommer således enligt utredningens förslag att försvinna. Utredningens för-

slag innebär endast att i utlandet bosatt svensk medborgare (och annan

i utlandet bosatt eller hemmahörande person) beskattas för inkomst av viss

verksamhet här i riket i särskild ordning i stället för enligt de allmänna

skattelagarna. — Utredningen överväger vidare förslag att ge beskattnings-

myndigheterna befogenhet att i särskilda fall — 1. ex. där anordnare tidigare

brustit i sin betalningsskyldighet — föreskriva skyldighet för i utlandet bosatt

eller hemmahörande anordnare av artistisk verksamhet här i riket att ställa säkerhet för de skatter som kan uppkomma i samband med ett arrangemang.

Fem ledamöter av juridiska fakulteten vid Lunds universitet anseratt staten

i RF skall åläggas skyldighet att garantera deenskildas mötesfrihet även gentemot andra enskilda. De fem ledamöterna

anför utt de grundläggande fri- och rättigheterna enligt förslaget till ändringar I regeringsformen uppfattas som ett tvåpartsförhållande mellan å ena sidan

medborgaren eller grupper av medborgare och å den andra staten. I synnerhet

då det gäller mötesfriheten måste denna begränsning uppfattas som mindre väl genomtänkt. — I en rättsstat bör staten inneha monopol på maktmedlen. Detta hindrar dock inte att politiska organisationer kan lyckas med att bygga upp mer eller mindre fast sammanhållna grupperingar, vilkas främsta syfte är att hindra meningsmotståndare att komma till tals. I en konfliktsituation kan det allmänna genom hänvisning till 15 § i det framlagda förstaget under åberopande av hinsynen till ”ordning och säkerhet” ej endast vägra den angripne sitt stöd utan dessutom sätta in sin maktapparat mot denne om

han med egen kraft skulle vilja försöka förverkliga mötesfriheten. Detta

kan knappast vara förenligt med tanken på ett rättssamhälle. Därför bör det i stället i rättighetsförklaringen klart uttalas, att staten i den angivna situationen utan hänsyn till kostnader och konsekvenser av maktutövningen har en ovillkorlig skyldighet att ge den angripne sitt fulla stöd. — I ett land med våra rätts- och ordningstraditioner skall det vara möjligt för staten

att redan från början sätta sig i respekt och därigenom kunna verka som en garant för mötesfriheten. För den händelse lagstiftaren emellertid skulle vara av en annan mening i denna fråga, bör det i rättssäkerhetens intresse

i lagen noggrant och detaljerat angivas i vilka speciella situationer et möte kan tänkas förbjudas eller upplösas. Det bör därvid hållas i minnet, att varje användning av undantagsklausulen kommer att undergräva den statliga auktoriteten.

Vad särskilt beträffar d em onstrationsrätten vill Föreningen Sveriges polismästare framföra synpunkter i två skilda hänseenden. — Enligt

förslaget skall rättigheten avse anordnande resp. dehagande i demonstration på allmän plats. Platsbestämningen torde enligt föreningen för övervägande antalet fall vara till fyllest och icke medföra oavsedda konsekvenser. Föreningen vill dock fästa uppmärksamhet vid att ett icke ringa antal platser = främst inom nybyggda områden i de större städerna — är att anse som allmän plats jämlikt 25 allmänna ordningsstadgan oaktat de är i enskild ägo och merendels endast upplåtits för visst eller vissa slag av samfärdsel, t.ex. gångtrafik. Polisstyrelsen prövar ansökning om tillstånd till 1. ex. demonstiration på sådan allmän plats endast ur trafik- och ordningssynpunkt.

I enlighet med rekommendation av JO intages dock i tillståndsbeviset van-

ligen erinrun om att markägarens medgivande till dispositionen erfordras. Skulle sådant medgivande ej erhållas kan alltså, om demonstrationen ändock avhälles. fråga uppkomma om brott — då närmast egenmäktigt förfarande. Mot bakgrund av den allmänheten tillförsäkrade rätten att hålla demon-

stration på allmän plats. kan det från allmänhetens sida 1e sig svårförståcligt,

att en demonstration ull vilken myndighet lämnat vederbörligt tillstånd redan i sig kan konstituera ett brott. För det fall ägarintressena avseende dessa platsers disposition icke avses vika för den grundlagsfästa demonstrationsrätten synes möjligen en precisering av platsbegreppet kunna övervägas så att detta endast innefattar av det allmänna ägd allmän plats. — I bilagan

7 punkten 7.7, fortsätter föreningen, berörs viss fiskal reglering med an-

knytning till bb; a. allmänna sammankomster. I detta sammanhang skulle möjligen även frågan orn expeditionsavgiften för tillståndsbevis kunna upptagas. För allmän sammankomst utgår i vissa fall — och för demonstration så gott som regelmässigt — expeditionsavgift enligt expeditionskungörelsen. Visserligen är denna avgift f. n. låg, 15 kr.. men förorsakar dock ibland viss irritation hos allmänheten. Särskilt uttalat är detta då fråga är om politiska demonstrationer. Sålunda ifrågasätter demonstranterna om det kan vara berättigat att avgiftsbeligga en sådan oförvtterlig rättighet som demonstrationsrätten. Vid sidan av den principiella frågan kan anmärkas att det för tillståndsmyndigheterna många gånger kan vara förenat med storadministrativ omgång att uppbära avgiften. Möjligen skulle kunna ifrågasättas om icke tillstånd till demonstrationer och därmed jämställda opinionsyttringar såsom appellmöten och liknande på allmän plats skulle kunna undantagas från avgift enligt expeditionskungörelsen.

Såsom demonstrationsrätten är utformad avser den enligt Sveriges för- Juttarförbund fråmst rätten att genomföra demonstrationer såsom folksamling. Vad som yttras vid demonstrationen eller vad som där framföres i

form av plakat och banderoller faller såvitt förbundet kan bedöma även

enligt utredningens förslag under vttrandefriheten. Denna distinktion är med förbundets syn på hur en vtitrandefrihetsgrundlag skall utformas (jfr 14, 2 kap. 12 §) mycket vikiug. Det är därför ett önskemål från förbundets sida. alt propositionen ger klart utryck för att vtitrandefriheten ofta är et komplement till andra i denna paragraf uppräknade friheter och att så snart

ord eller bi!d skall bedömas, detta skull ske under de villkor som kan komma alt upptas i den framtida vitrandefrihetsgrundlagen.

5.4 Föreningsfriheten

Utredningens förslag beträffande föreningsfriheten har godtagits av de flesta remissinstanserna utan närmare kommentarer. [ några yttranden har dock uttalanden gjorts. Sålunda påpekar JK att utredningen på motsvarande sätt som i fråga om mötesfriheten anser att den generella yttrandefrihetsregleringen inte hör till föreningsfriheten. Den enda inskränkning

man då måste räkna med är enligt utredningen straffbudet för olovlig kår-

verksamhet. — Utredningen förestår även att föreningsrätten skall kunna begränsas för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss

hudfärg eller av visst etniskt ursprung. I motiven (s. 133 och 206) sägs av-

sikten härmed vara att som en handlingsberedskap ”öppna möjlighet till

en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar”. Meningen synes alltså vara att j lag kunna förbjuda bildandet av förening med it. ex. antisemitiska

syften. Ett sådant förbud skulle emellertid enligt JK troligen strida mot det i 2 kap. 13 3 andra stycket upptagna förbudet att begränsa bl.a. föreningsrätten enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (fr s. 113-114). Rasism i en eller annan form, såsom antisemitism, torde nämligen otvivelaktigt vara att betrakta som en åskådning (se nedan). Däremot skulle en förening ”mot färgade” möjligen undgå att drabbas av 2 kap. 13 X andra stycket. — JK anför att han givetvis har förståelse för utredningens

förslag. Förslaget torde vara föranlett av Sveriges anslutning till FN-kon-

ventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Enligt JK:s

mening kan det ifrågasättas om det behövs någon lagstiftning utöver den

som gäller hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Denna lagstiftning tvingar eventuella föreningar med rasistiskt program till passivitet. Konventionens krav på lagstiftning som ogiltigförklarar eller förbjuder organisationer av här avsett slag kan därför i praktiken anses i allt väsentligt uppfyllt.

Hovrätten för Västra Sverige anmärker att vissa samordningsfrågor bör ses över såvitt gäller relationerna mellan yttrandefriheten och föreningsfriheten. Föreningsfriheten synes enligt hovrätten träffa ett vitt område genom be-

stämningen ”för allmänna och enskilda syften”. I specialmotiveringen till

bestämmelsen talas om föreningsverksamhet av central betydelse, varvid nämnes bl. a. verksamhet med ”politiska eller fackliga syften”. Det är med hänsyn till den överordnade ramen i 2 kap. I $ osäkert om avsikten möjligen kan vara att grundlagsskydda endast föreningsverksamheten av betydelse

för en fri åsiktsbildning. Här framstår sålunda begränsningsramen i 2 kap.

1 § som oskarp och svårtillimpad. - Det är vanskligt att avgöra hur bestämmelserna om föreningsfrihet lämpligast skall gestaltas. Det vill enligt

hovrätten närmast synas som om en mera obegränsad föreningsfrihet kunde vara befogad.

Juridiska lakulteten vid Lunds universitet noterar att den positiva förenings-

friheten i 28 5p. definieras som ”frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften” medan den negativa föreningsfriheten

enligt 3 § innebär ett skydd mot tvång att tillhöra ”trossamfund, politisk sammunslutning eller sammanslutning för annan åskådning”. Den senare beskrivningen är, påpekar fakulteten, betydligt snävare än den förra, och det är önskvärt att de båda stadgandena bringas till bättre inbördes överensstämmelse. Beskrivningen av den positiva föreningsfriheten är så vid,

att den synes omfatta även bolag och ekonomiska föreningar (jfr SOU 1972:15

s. 157). Det är knappast påkallat att i en paragraf, som avser att garantera den fria åsiktsbildningen, skydda friheten att bilda sammanslutningar med ändamål att bedriva ekonomisk verksamhet. Å andra sidan är beskrivningen av den negativa föreningsfriheten så snäv, att den utesluter sammanslut-

ningar med syfte att tillvarataga gemensamma fackliga intressen. Samman-

slutningar av sistnämnda slag har emellertid så stor betydelse för den fria åsiktsbildningen och det demokratiska samhällsskicket i övrigt, att de bör jämställas med sammanslutningar som bäres upp av en viss åskådning. De båda stadgandena bör därför omformuleras så, att de kommer att avse sammanslutningar för tillvaratagande av ideella eller fackliga intressen. Här-

av följer dels att sammanslutningar med ändamål att bedriva ekonomisk

verksamhet kommer att falla utanför stadgandena, dels att bestämmelsen om den negativa föreningsfriheten — tvärtemot vad utredningen föreslår

(s. 196 PM —- kommer att omfatta även en sådan företeelse som det s.k. kårobligatoriet.

Länsstyrelsen i Kronobheres län erinrar att i 2 kap. 15§ andra stycket i förslaget föreskrivs: ”Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka

enskild verksamhet av militär eller liknande natur. . .” Länsstyrelsen finner

uttrycket ”eller liknande natur” vara alltför vidsträckt och föreslår därför att stadgandet får en mera bestämd lydelse, förslagsvis ”... verksamhet av militär, polisiär och därmed jämförlig natur. ..”.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet tar upp innebörden i att det i förslaget ull 15 X har angivits, att föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. Endast i den mån som 2:15 skall anses medföra rätt för det allmänna att upplösa en förening som sådan, synes enligt fa-

kulteten den aktuella bestämmelsen ha ett självständigt syfte. Straffbelagd

verksamhet kan nämligen inte rimligen vara tillåten blott därför att den

bedrivs i föreningsform. inte heller samverkan för ett brottsligt syfte. Skulle

så vara fallet skulle ju, för att nämna ett exempel, konkurrensbegrinsande samverkan mellan företagare vara skyddad. Att detta också är utredningens

uppfattning får väl antagas följa av uttalandet, att de gränser, som eljest gäller för människors handlande, 1. ex. yttrandefrihetens gränser, naturligtvis gäller också i föreningssammanhaneg (s. 194). Fakulteten framhåller. att också

av regeringen utfärdad förordning kan uppta straffbestämmelser. Gränserna för vad medborgarna har rätt att göra i och genom en förening kan alltså med denna tolkning begränsas t. o. m. i annan ordning än genom lag. Härtill

kommer de konflikter mellan olika slag av fri- och rättigheter. som kan

uppkomma.

5.5 Religionsfriheten

Regleringen av religionsfriheten har i regel lämnats utan erinran. Sverizes

frikyrkoråd har t. ex. inte funnit anledning till erinran mot vad utredningen

säger om religionsfriheten i avsnitt 7.2.4. Frikyrkorådet erinrar om att rådet

har behandlat frågor som sammanhänger med religionsfriheten i sitt yttrande över 1968 års beredning om stat och kyrka och finner inte anledning att ta upp dessa frågor i detta sammanhang. — Fri- och rättighetsutredningen

har i bil. 9 s. 324 pekat på några områden, där nuvarande lagstiftning medger

olikheter i förhållandet mellan svenska kyrkan och de fria samfunden.

Att svenska kyrkans missionsstyrelse t. ex. befrias från att erlägga arvsskatt på testamentsmedel till missionen, vilket inte medges för samfunden med deras i huvudsak likartade mission som den missionsstyrelsen bedriver, har

nyligen påtalats i riksdagen. Förhållandet förs också ofta på tal av inskriv-

ningsdomare vid tingsrätterna. Frikyrkorådet uttalar den förhoppningen. att olikheter i behandlingen av svenska kyrkan och samfunden av denna art skall kunna avskaffas vid behandling av delproblem inom komplexet stat-

kyrka.

JK. juridiska fakulteten vid Lunds universitet, JO Lundvik och Scientologykvr-

kan i Sverige riktar däremot viss kritik mot utredningens förslag. JK anser i linje med vad han framfört tidigare i fråga om de andra opinionsfriheterna att man inte kan komma ifrån att också religionsfriheten

faktiskt kränks genom intrång i exempelvis yttrandefriheten, när denna utnyttjas i religiösa sammanhang. Om JK:s tidigare förslag i fråga om ut-

formningen av 2 kap. 14 och 15 S$ genomförs (fr 5.1) uppnås att man även i fråga om religionsfriheten får en riktig bild av rättighetens innebörd

och skydd.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet konstaterar att utredningen före-

slår. att religionsfriheten skall upphöjas till en undantagslös rättighet. Detta vore enligt fakulteten begripligt, om med religionsfrihet avsåges den inre trosfriheten. Men stadgandet om religionsfriheten handlar om religionens yttre manifestationer. Att beteckna den vttre religionsfriheten som undantagslös är enligt fakultetens mening vilseledande. Utredningen säger själv. att de begränsningar som får ske i yttrandefriheten, mötesfriheten och för-

eningsfriheten får göras också när dessa friheter utnyttjas i religiösa sam-

manhang(s. 194). Detta framgår dock inte klart av lagtexten, vars utformning tvärtom kan ge allmänheten en felaktig uppfattning om religionsfrihetens verkliga omfattning. Det förefaller därför klokast att liksom hittills hänföra

religtonsfriheten till de begränsningsbara rättigheterna. Även ett annat skäl talar härför, nämligen svårigheten att klart avgränsa begreppet ”religion”. Mycket charlataneri kan bedrivas under religionens täckmantel, och sam-

hället bör inte betaga sig möjligheterna att ingripa mot rörelser som utgör

en uppenbar fara för anhängarnas psykiska hälsa eller deras ekonomi. Den

egentliga innebörden av grundlagsskyddet för religionsfriheten skall enligt

utredningen vara ett förbud mot bestämmelser som riktar sig mot någon

viss religionsutövning eller syftar till att motverka en viss religiös riktning (s. 194 f), En tillräcklig garanti mot sådana bestämmelser ger emellertid

enligt fakulteten det föreslagna stadgandet i 13 § andra stycket, som förbjuder begränsningar av opinionsfriheterna enbart på grund av bl. a. religiös

åskådning.

Enligt JO Lundvik är det inte otvetydigt och kan knappast heller i lagtext

anges vad som skall förstås med ”religion” och ”utövning” av religion.

Man bör nog enligt Lundvik inte helt frånse risken att rörelser växer upp som under religionens täckmantel ägnar sig åt verksamhet som kan vara ytterst skadlig — mentalt eller kroppsligt — för lättrogna medlöpare. Nu säger utredningen, att de regler som cljest finns för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Det kan ifrågasättas om detta motivuttalande är till fyllest för at komma till rätta med de problem som här berörts. Lundvik erinrar om att europakonventionen i artikel 9 slår vakt om religionsfriheten men samtidigt upptar ett

stadgande av följande lydelse. Envars frihet att utöva sin religion eller tro

må endast underkastas sådana inskränkningar. som är angivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. Här berörda problem kräver ytterligare överväganden.

Scientologvkyrkan i Sverige kräver att vad som stadgas i artikel 9 i euro-

pakonventionen om religionsfriheten förs in i RF, liksom innehållet i artikel

2 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. Särskild vikt fäster Scientologykyrkan vid att ”tankefrihet”, ”samvetsfrihet” och ”frihet att utöva religiös undervisning” grundlagsskyddas.

5.6 De negativa opinivonsfriheterna i allmänhet

I detta avsnitt redovisas remissinstansernas inställning till utredningens förstag beträffande dels skyddet mot tvång att ge till känna sin åskådning,

dels skyddet mot tvång att delta i möte eller annan opinionsyttring, dels skyddet mot tvånget att tillhöra sammanslutning för åskådning. Remissinstanserna godtar i regel förslaget i dessa delar. Från några håll framförs dock kritiska synpunkter.

Utredningens förslag om skvdd mot att tvingas ge till känna sin åskådning, den s.k. negativa yttrandefriheten, har kommenterats av JK och hovrätten för Västra Sverige.

JK konstaterar att den negativa yttrandefriheten enligt utredningens förslag innebär att ingen får tvingas att ge till känna sin åskådning i något hänseende. Utredningen anser, att en minskning i räckvidden av det motsvarande nuvarande stadgandet i 2 kap. 23 uppnås genom att ordet åsikt

utbyts mot ordet åskådning. Med åskådning förstår utredningen (s. 114) ”ett

något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område”. Den sålunda uttryckta distinktionen mellan åskådning och åsikt kan enligt JK knappast anses klargörande. Det torde många gånger vara svårt att med denna definition avgöra om fråga är om en åskådning eller inte. Stundom torde f. ö. åskådning och åsikt användas synonymt. Detta belyses även av

utredningens eget språkbruk. — Enligt JK:s mening innebär det en klar förbättring att övergå från ”åsikt” till ”åskådning”. Att behålla den nuvarande

regeln i 2 kap. 2S RF men göra regeln absolut skulle uppenbarligen föra

för långt. Vittnesplikten t. ex. skulle inte kunna förenas med denna regel.

Också åtskilliga av de enkäter o. d. som myndigheterna anmodar medborgarna att besvara eller uppgifter som eljest infordras innehåller åsiktsyttringar

och skulle bli ”otillåtna”. Att ”åskådning” enligt JK:s mening är att föredraga

beror mindre på att ordet innefattar ett sammanhängande komplex av åsikter

än på att regeln bör begränsas till sådana områden där begreppet åskådning är ett naturligt uttryck för de åsikter en person omfattar. Detta är fallet

i religiösa sammanhang. Även i politiska sammanhang är det — ehuru inte med samma tydlighet — normalt att använda ordet åskådning. Om invånarna i ett radhusområde kräver att hastigheten på gator inom området skall begränsas till 30 km/tim.. kan detta däremot inte anses vara ett uttryck för en åskådning. Detta gäller även om kravet skulle vara ett uttryck för en åsikt bland många andra I fråga om trafiksituationen inom området celler beträffande trafik över huvud tapet. Ett gränsfall utgör vetenskapliga läror

och system, som bygger på en rad sammanhängande rön och slutsatser

(åsikter), t. ex. inom astronomi eller medicin. I sådana fall kan det vara naturligt att i vissa fall tala om åskådning. —- Även om JK alltså anser att ”åskådning” är ett bättre uttryck än ”åsikt” för vad som bör omfattas av den föreslagna regeln i 2 kap. 3 X kräver förslaget enligt hans mening

en viss jämkning. JK önskar en ändring som markerar att ”annat hänseende”

inte innefattar åsikter — åskådningar i vilket hänseende som helst — utan

åsyftar något hänseende som är jämförbart med politik och religion. Möjligen

kan vid sidan av ”politiskt” och ”religiöst” nämnas ”kulturellt eller därmed jämförbart”. — Det ifrågavarande förbudet föreslås vara absolut, dvs. det

skall inte kunna begränsas genom vanlig lag. Frågan är då hur detta förbud

förhåller sig till t. ex. vittnesplikten. Utredningen uttalar här svävande att

förslaget möjligen kan leda till att den som håller ett vittnesförhör ”någon gång får vara något försiktigare än han behöver vara f. n.” (s. 196). Några

praktiskt beaktansvärda olägenheter härav säger utredningen sig inte rimligen förvänta. JK har svårt att dela denna optimism. om grundlagsskyddet skall omfatta varje slag av åskådning. Därtill kommer att den dragna gränsen

mellan åskådning och åsikt redan i sig är så diffus att tolkningssvårigheter

lätt kan uppstå. Om det nyss framlagda förslaget accepteras torde svårig-

heterna väsentligt minska. —- Den föreslagna ändringen av ordet åsikt till åskådning har emellertid även en annan sida. Genom ändringen blir det nämligen — åtminstone teoretiskt — möjligt för riksdagen att jämlikt 8 kap.

7¶X RF i viss omfattning delegera befogenheten att besluta föreskrifter om

tvång för enskild att tillkännage sina dsikrer. Det kan enligt JK ifrågasättas om denna minskning i den enskildes skydd är en acceptabel konsekvens.

Enligt hovrätten för Västra Sverige förefaller det knappast tillräckligt utrett i vad mån man i RF kan skriva in en helt undantagslös rätt att inte yppa sin åskådning. Sålunda har exempelvis uppgifter om religiös åskådning ibland

en avgörande betydelse bl. a. när det gäller ärenden om vapenfrihet samt mål och ärenden om vårdnad och andra ärenden enligt barnavårdslagen.

När det gäller vittnesutsagor kan det undantagsvis i vissa sammanhang vara

av intresse att utröna ett vittnes åskådning som underlag för att bedöma

bevisvärdet av hans vittnesmål. — Hovrätten påpekar vidare att det inte

har närmare diskuterats i vad mån det kan behövas bestämmelser som ger rätt att vägra att lämna uppgifter om annans åskådning. Utan en sådan spärr skulle det alltså bli möjligt att av ett vittne inhämta uppgifter om andras åskådning; vittnets egen åskådning är däremot skyddad.

Utredningens förslag till ny grundlagsregel om skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring har kommenterats enbart av hovrätten för Västra Sverige. Hovrätten påpekar att specialmotiveringen till bestämmelsen om negativ mötesfrihet innehåller ett uttalande att stadgandet inte hindrar att den som har skolplikt tvingas att närvara vid lektion. Ett klarläggande av gränserna för denna skyldighet kan enligt hovrätten vara motiverat. Det vore knappast tillfredsställande om skolplikten skulle kunna åberopas för att tvinga till närvaro vid lektioner där undervisningsändamålet har skjutits i bakgrunden

till förmån för en ensidig åskådningsutläggning.

Beträffande regleringen av den negativa föreningsfriheten förklarar JK att han inte har någon erinran mot förslaget men tillägger

att han är tveksam om de nämnda reglerna kan sägas innebära ett sådant tvång att den föreslagna övergångsbestämmelsen om medlemskap i svenska kyrkan behövs. Enligt 4§ religionsfrihetslagen må ej någon vara skyldig tillhöra trossamfund. Detta är huvudregeln. Att sedan vissa regler givits om tillhörighet till svenska kyrkan för barn och vissa personer som förvärvat

svenskt medborgarskap, ändrar enligt JK inte denna uppfattning. Möjlighet finns nämligen i samtliga fafl till utträde ur kyrkan. Inte heller Svea hovrätt

anser att regeln i 3 § andra stycket om negativ föreningsfrihet måste anses

strida mot religionsfrihetslagen. Den föreslagna övergångsbestämmelsen behövs inte. Eu klarläggande motivuttalande räcker. Hovrätten uttrycker också förvåning över att eu förslag som anses kräva en särskild övergångsbe-

stämmelse beträtfande religionsfrihetslagens regler om medlemskap i svens-

ka kyrkan läggs fram 1 dagens läge med hänsyn till de pågående överläggningarna mellan staten och svenska kyrkan om kyrka-stat-frågan och av en utredning som inte haft att syssla med denna fråga. Även juridiska fakulteten vid Lunds universitet berör frågan om den föreslagna övergångsbestämmelsen (se nedan).

Juridiska takulteten vid Uppsala universitet påpekar att åtskilliga föreningar

har dubbel målsättning. En förening kan sålunda ha till uppgift att verka

för såväl fackliga som politiska syften. Det allmänna får enligt fakulteten inte tvinga någon medborgare att tillhöra en dylik sammanslutning.

Flera remissinstanser berör frågan om hur det s. k. kårobligatoriet skall bedömas. Obligatoriekommittén (majoriteten) konstaterar att utredningen an-

ser att kårobligatoriet faller utanför den föreslagna grundlagsregelns tillämp-

ningsområde. Utredningens förslag gör det således från grundlagssynpunkt möjligt för obligatoriekommittén såväl att föreslå att det obligatoriska medlemskapet i studerandesammanslutningar bevaras som att föreslå att det avskaffas. Obligatorickommittén, som inom kort kommer att redovisa sina principiella ställningstaganden, finner följaktligen att betänkandet i denna del ej påverkar kommitténs fortsatta arbete.

Kammarrätten i Göteborg, juridiska fakulteten vid Lunds universitet och en ledamot i obligatoriekommittén är kritiska mot att den negativa föreningsfriheten utformas så att kårobligatoriet inte anses strida mot denna. Kammarrätten i Göteborg anser att utredningens förslag om grundlagsskydd för

den negativa föreningsfriheten bör leda till att kårobligatoriet avskaffas.

I studentföreningars syfte ligger av tradition att bedriva politik i vid bemärkelse. Utvecklingen visar enligt kammarrätten att studentkårerna under senare år blivit alltmer politiskt medvetna och aktiva. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anmärker att utredningen vill göra den negativa för-

eningsfriheten till en undantagslös rättighet. Detta har enligt fakulteten nöd-

vändiggjort en alltför snäv definition av den negativa föreningsfriheten (jfr 5.4). Samtidigt har utredningen nödgats att föreslå en särskild övergångsbestämmelse om medlemskap i svenska kyrkan. Med hänsyn till de ännu olösta problemen om svenska kyrkans ställning och om det s. k. kårobligatoriets fortsatta existens anser fakulteten, att tiden ännu inte är mogen att upphöja den negativa föreningsfriheten till en absolut rättighet. En ledamot i obligatoriekommittén anför att det finns anledning räkna med att de principiella skälen mot ett bevarat kårobligatorium kommer att tillmätas stor vikt i kommitténs slutliga förslag. Med hänsyn ull detta borde obligatoriekommittén i sitt yttrande ha anfört att det inte är önskvärt att skyddet för den negativa föreningsfriheten utformas så att det inte finns något som helst grundlagsskydd mot obligatorier i form av studerandesamman- » slutningar.

Centralorganisationen SACO/SR menar att i förslaget till ändringar i re-

geringsformen innebär 2 kap. 3 § en försämring av det negativa föreningsrättsskyddet så till vida att det inte längre blir i grundlag förbjudet att tvinga

16 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

någon att tillhöra en facklig sammanslutning. Entigt SACO/SR:s uppfattning

måste det självklart stå envar fritt att själv avgöra dels om man över huvud

taget vill organisera sig dels vilken facklig organisation man i så fall vill ansluta sig till. Denna paragraf bör därför förstärkas med en regel om. att envar fritt skall få välja om man vill gå in i en facklig organisation och

vilken sådan organisation man vill tillhöra.

I detta sammanhang bör enligt hovrätten för Västra Sverige antecknas att ingen uppmärksamhet i betänkandet har ägnats frågor om negativ föreningsfrihet på arbetsrättens område.

5.7¶Skydd mot åsiktsregistrering

Förslaget till förbud mot åsiktsregistrering välkomnas eller godtas av en

majoritet av remissinstanserna. I några viuranden kommenteras förslaget

mera ingående. JK erinrar sålunda om att i betänkandet uttalas (s. 465) att gällande bestämmelser om det s. k. SÄPO-registret inte är helt lättolkade. men att rättsläget synes vara att enbart organisationstillhörighet inte i något fall får utgöra grund för att svensk medborgare antecknas i SÄPO-registret. För anteckning krävs numera att medlem eller sympatisör genom någon åtgärd motiverar att han betraktas som en säkerhetsrisk. - Den av utredningen föreslagna förbudsregeln synes enligt JK väl förenlig med föreskrif-

terna om anteckning i SÄPO-registret. Både utredningens förbudsregel och dessa föreskrifter lider visserligen av den svagheten att det är oklart vad

som skall fordras utöver organisationstillhörigheten för att vederbörandes egenskap av säkerhetsrisk skall anses manifesterad. Denna oklarhet har även föranlett pressdebatter, Det torde emellertid inte vara möjligt att utan eftersättande av viktiga intressen ge ökad offentlighet åt de bestämmelser som gäller och den praxis som f. n. faktiskt tillämpas på detta område. — Starka skill talar dock enligt JK för att det anförda förbudet mot den här aktuella registreringen inte kan upprätthållas vid krig eller krigsfara.

Socialsterelsen påpekar att vissa poliuska äskådningar innefattar en uttalad målsättning att med våld eller andra medel förändra det demokratiska sam-

hiällsskicket i önskad riktning. Av det föreslagna grundlagsstadgandet kan

följa att också personer med en anarkistisk eller samhällsomstörtande politisk åskådning ej får rogistreras. Detta torde enligt socialstyrelsen inte ha varit avsikten. Det förutsättes att personer som kan betraktas som säkerhetsrisker

alltjämt skall kunna registreras. För att ingen tveksamhet skall råda föreslår

socialstyrelsen att stadgandet omformuleras.

Hovrätten för Västra Sverige vill aktualisera frågan huruvida det kan vara motiverat också med förbud mot registrering av medborgare enbart på grund

av religiös celler liknande åskådning. Stundom bör — särskilt för minort-

tetsgrupper — kunna förekomma cen nära överensstämmelse mellan politisk

och religiös åskådning. Fu förbud mot registrering och hemvist i politiskt

hänseende kan eljest i praktiken kringgås genom en registrering av religiös

grupp.

Datainspektionen uwslar sig utförligt om det föreslagna förbudet mot re-

gtstrering av politisk åskådning utan den registrerades eget samtycke. lörbudet begränsas, påpekar datainspektionen. av att det avser registrering ”enbart” på grund av enskilds politiska åskådning. Detta anges (s. 114) innebära alt Oingripanden med anknytning till åskådning blir möjliga endast om annat självständigt beskrivet moment föreligger”. Utredningen avser med

"annat självständigt beskrivet moment” sådant som ett visst handlande

som föranleds av åskådningen och som innebär en viss fara eller kränkning. Den föreslagna lagtextens lydelse leder emellertid mycket längre. Den skulle, såvill datainspektionen förstår. kunna innebära att hinder ej föreligger att I anslutning till självständigt beskrivna moment i exempelvis taxeringsregister, socialregister m. m. medge registrering av politisk åsikt. Detta har uppenbarligen inte varit utredningens avsikt. Lagtexten måste på denna punkt omarbetas och förtydligas. - Utredningen behandlar på s. 135 den politiska åstktsregistrering som sker genom statistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen. Utredningen föreslår att de registrerades samtycke skall ha avgörande betydelse. Denna grundlagsregel blir strängare än motsvarande bestämmelse i 48 tredje stycket första punkten datalagen. Datainspektionen tillstyrker förslaget. Frän sin hittillsvarande tilllämpning av den nämnda datalagsbestämmelsen vill datainspektionen anmäla att regeln om de registrerades samtycke medför praktiska problem, ull vilka ställning bör tas, åtminstone genom motivuttalanden. Samtycke förutsätter för det första att de berörda personerna tillfrågas; det kun inte vara tillräckligt med ett antagande att huvuddelen av dem inte har någon erinran. Deua är vid de intervjuundersökningar som det här i regel gäller inte något problem. Vidare måste de tillfrågade få all den information som kan tänkas påverka deras villighet att låta sin politiska åsikt registreras. Att de får information om olika uppgifter som skall registreras följer av sig självt. Därutöver måste de underrättas om ändamålet med registreringen och hos vem uppgilterna skall förvaras. Särskilt viktigt är vidare. enligt datainspektionens mening, information om hur länge uppgifterna skall bovaras. Inspektionen är medveten om att detta into alltid kan bestämmas

på förhand med hänsyn till forskningens sätt att arbeta. I så fall måste

intervjupersonerna före sitt ställningstagande underrättas om att bevarandetiden är obestämd. En annan möjlighet är att ange en viss begränsad tid samt alt vid behov inhämta nytt samtycke till förlängning av denna tid. Datainspektionen anser säledes att samtyckesregeln för att få verkan som garanti mot politisk åsiktsregistrering måste ges eu sakligt innehåll av den innebörd inspektionen här antytt. — Det måste vidare understrykas att po- Htusk åskådning kan komma till uttryck på många olika sätt. inte minst indirekt, och att olika människor och olika grupper kan ha skilda uppfattningar om ett visst beteende, som blir registrerat. är uttryck för politisk åskådning. Är exempelvis åtgärder. som innebär att någon inte sympatiserar med en viss politisk riktning. att anse som et sådant uttryck? Exempel

härpå är att någon anmäler att han inte önskar medlemskap i viss sam-

manslutning. att han inte fyller i on ruta på ett inbetalningskort som avser

eu politiskt ändamål. Är det uttryck för politisk uppfattning att abonnera

enbart på vissa publikationer eller att läna enbart viss litteratur på bibliotek? I vissa fall är svaren givna, men man torde få räkna med besvärliga gränsfall i den praktiska tillämpningen. I denna kan man då överväga att tillämpa den i 3 § datalagen angivna principen att tillmiäta de registrerades egen uppfattning betydelse. Datainspektionen anser det således värdefullt om under det fortsatta lagstiftningsarbetet omsorg ägnas åt att klargöra innebörden i begreppet politisk åsiktsregistrering. — I fråga om registrering av politisk åsikt i samband med statistiska undersökningar vill datainspektionen tillägga följande. Det har till nyligen varit vanligt utt, när någon vägrat besvara vissa i sådana undersökningar ingående frågor av arten politisk uppfattning, den metoden tillämpats att de uteblivna svaren ersatts med svar som imputerats eller på annat sätt tagits fram genom s. k. konstruerade eller härledda variabler. Datainspektionens praxis vid ullämpningen av 4 X datalagen har medfört att registeransvarig frivilligt upphört att tillimpa denna metod. Även om imputeringar m. m. ofta underlättas genom användningen av ADB. är det fullt möjligt att vidta sådana åtgärder även vid konventionell informationsbehandling. Det finns därför anledning att i motiven till 2 kap. 38 slå fast att dessa metoder inte är förenliga med friviltig åsiktsrogistrering.

5.8 Kollektivanslutningen

Bland remissinstanserna är meningarna delade när det gäller frågan om

kollektivanslutning. Flertalet instanser. därtbland minoriteten i kommunfullmäktige i Växjö kommun, länsstyrelsen i Malmöhus län (majoriteten), Svenska kommunförbundets styrelse (majoriteten), Landstingsförbundets styrelse (majoriterten) och LO godtar utredningens uppfattning att nägon lagstiftning i fråga om kollektivanslutning ull politiskt parti inte bör införas. LO anför följande:

Föreningsfriheten är väsentlig för den fackliga rörelsen. Det är ull stor

del genom människors vilja och möjlighet att sluta sig summan för att

verka för gemensamma mål som demokratin hålls levande. Folkrörelsernas

betydelse för vårt samhällsliv är stor.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till principen om grundlagens hu-

vudsakliga begränsning till förhållandet samhälle-enskilda, tar LO. i likhet

med utredningsmajoriteten bestämt avstånd från en grundlagsinskränkning

av fackliga organisationers rätt att oinskränkt besluta om sina interna för-

hållanden. Ett förslag i en reservation att föreskriva ett förbud för lokala fackliga föreningar att besluta om kollektivanslutning, är eu allvarligt ingrepp

i föreningsfriheten som LO bestämt avvisar.

Uttalanden som är kritiska mot att enskilda kollektivt ansluts till politiskt parti görs av hovrätten för Västra Sverige, socialstyrelsen (majoriveten), juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), tre ledamöter i länsstyrelsen i Kronobergs län. kommunfullmäktige i Växjö kommun (majoriteten). tvra ledamöter i länsstyrelsen i Malmöhus län, sju ledamöter i Svenska kommuntörbun-

dets styrelse, sju ledamöter i Landstingsförhundetrs styrelse, Sveriges advokatsamfund samt centerns och moderata samlingspartiets kvinnoförbund.

Av de angivna remissinstanserna uttalar sig socialstyrelsen (majoriteten), Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), fyra ledamöter i

länsstyrelsen i Malmöhus län, två ledamöter i Svenska kommuntörhundets stv-

relse. siu ledamöter i Landstingsförbundets styrelse, Sveriges udvokatsumfund och moderata samlingspartiets kvinnoförbund för eu förbud i grundlag mot kollektivanstlutning.

Socialstyrelsen (majoriteten) utgår från att bestämmelsen i 2 kap. 3 § lörsta stycket i förstaget wt ingen medborgare fär tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende innebär förbud mot kollektivanslutning. Skulle emellertid denna tolkning inte vara riktig bör bestämmelsen kompletteras med ev tillägg av innebörd att politiska, religiösa och andra sammanslutningar förbjuds ansluta personer som medlemmar

då dessa inte själva givit uttryck för önskan om medlemskap.

De sju ledamöterna i Landstingstörbundets styrelse instämmer i utredningens förslag att skydd mot tvång att ge sin politiska åskådning till känna bör skrivas in bland de skyddade fri- och rättigheterna. Som en logisk konsekvens av detta studgande måste grundlagen därför enligt ledamöterna också innehälla ett uttalat förbud mot alla former av kollektiv anslutning av medborgare till poliuska eller andra organisationer. Att den kollektivt anslutne har reservationsrätt uppfyller inte den grundläggande principens krav. då en reservation innebär att vederbörande tvingas uppge cller ge en antydan om sin uppfattning. Av principen om skydd mot tvång alt ge sin åskådning tll känna följer generellt att medlemskap i organisationer måste erhållas genom en aktiv frivillig handling från den enskildes sida.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) uppehåller sig utförligt vid frågan om kollektivanslutning. Fakulteten anför:

Åtskilliga föreningar som från början har varit helt privaträttsliga har inte desto mindre övergått till att bli mer eller mindre offonuigrättsliga sammanslutningar ehuru legalt tväng vill medlemskap icke föreligger. Någon klar gränslinje kan väl inte dras, men genomgående är den betydelse, som ulläggs on offentlig förvaltningsfunktion för föreningen. 1974 års RE medger som ovan påpekats i 11 kap. 6 5, att förvaltningsuppgift kan överlämnas till förening och föreskriver att detta. om uppgiften innefattar myndighets- ” utövning skall ske genom lag. Föreningar. som har fätt sig dylika uppgifter

anförtrodda, måste som framhållits härovan inom området för denna verk-

samhet anses vara skyldiga att. på samma sätt som tradituionella förvaltningsmyndigheter. iaktta saklighet och opartiskhet. Eljest skulle det skydd. som RE avser att lämna medborgarna, i viss utsträckning vara ot skydd blow till namnet. Även genom att åta sig — eller få sig pålagd — förvaltningsuppgift. som ej innebär direkt myndighetsutövning, kan en förening

övergå från att vara privaträttslig till au bli offentligrättslig. Också utred-

ningen konstaterar fi ö.. utt med uttrycket det allmänna kan förstås också privaträttsligt organiserade subjekt (betänkandet s. 18514.

Samhällsutvecklingen framför allt under de senaste åren ger åtskilliga

exempel på hur tex. de fackliga organisationerna och hyresgäströrelsen fullgör uppgifter, som eljest legat på traditionella statliga organ.

De organisationer som erhållit offentligrättsliga uppgifter måste emellertid

anses I varjo fall i den omfattning de ombesörjer offentliga uppgilter ha förlorat sin tidigare frihet att tvinga någon (vare sig medborgare eller, enligt förslaget, utlänning) att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eler sammanslutning för anaan åskådning. Förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti, som fn. ej finns upptaget i förslaget, torde sålunda i nu angiven omfattning följa redan av de här aktuella föreningarnas faktiska ställning. Att praktiskt skilja mettan de fall och den omfattning i vilka organisationerna erhålli: offentligrättsliga uppgifter och dem där de enburt utgör frivilliga intresseföreningar torde vara ogörligt. Inte heller kan man gärna ”klyva” en organisations verksamhet på det sättet att man siärbehandlar den i de fall då den utövar verksamhet. som berör ickemedlem mars rätt, och dem då den endast handlar med verkan för de anslutna. De är under sådana omständigheter riktigare att i regeringsformen åtminstone ange den minimistandard som består i förbud mot kollektiv anslutning av med-

lemmar till åsiktsriktniag av det ena eller andra slaget. Det bör tilläggas,

att ett sådant förbud uppenbarligen icke bör kunna kringgås genom att enskild medlem får rätt alt för sin del anmila att han ej vill deltaga i kollektivanslutningen; en sådan regel innebär tydligen tvång att ge sin åskådning till känna.

Fakulteten är självfallet medveten om att spörsmälet om kollektivan-

slutning är en politisk tvistefråga av stor betydelse. Det kan emellertid inte: hjälpas. Ett svstem, som innebär att det är möjligt för sammanslutningar, till vilka den enskilde är tvungen att vara ansluten för sin bärgning. att utöva ett faktiskt tvång på medlemmarna att antingen stödja en politisk riktning eller ta det krävande steget att tillkännage en avvikande politisk mening, kan i längden inte godtagas i en fri demokratisk rättsstat. och det lämpligaste ullfället att bestämt markera denna statsforms minimikrav synes vara då man genom grundlagstiftning fastslår de medborgerliga trioch rättigheterna.

Fakulteten föreslår en regel (2 kap. 4 §) av följande lydelse:

"Föreskrifterna i 2 kap. 3 § gäller också till förmån för medborgare gentemot sådan sammanslutning, i vilken medlemskap är av väsentlig betydelse för hans utkomst eller för tillvaratagande av viktiga ekonomiska intressen.

Medborgare får ej genom sådan sammanslutning anslutas till trossamfund,

politisk organisation eller organisation för annan åskådning medelst beslut,

som innebär att anslutningen omfattar alla de medlemmar vilka icke för-

klarar sig vilja stå utanför eller som eljest tvingar medlem att ge sin åskådning till känna.”

Fakulteten fortsätter:

Det bör tilläggas, att en dylik regel - som bör fullständigas genom särskild lagstiftning om verkan av att sammanslutningsstadgar innehåller grund-

lagsstridiga bestämmelser — icke uttömmer de problem som från rättsstatliga

synpunkter vållas av organisationsväsendets snabba tillväxt och på senare är alltmer markerade ställning av halvofficiella organ med offentliga uppgifter. Ovan har framhållits att de vid bestridandet av sådana uppgifter måste uppfylla samma krav som gäller för myndigheter. Särskilt gäller dot när de fattar beslut som berör utanförstående. Emellertid ställer också frågan

om enskild medlems rättsställning gentemot organisationen och om handläggningen av tvister mellan organisation och medlem svårlösta problem. där en avvägning mellan föreningsfriheten och organisationens självständighet å ena sidan, enskild rätt å den andra måste företagas. Om detta icke kan ske i förevarande lagstiltningsärende, synes det angeläget att frågan i hela dess vidd blir föremål för särskild utredning.

Av de remissinstanser som inte kräver förbud i grundlag mot kollektivanslutning anför hovrätten för Västra Sverige att det finns fog för ståndpunkten att frågan ej är sådan att en reglering i grundlagen lämpligen bör förekomma. Samtidigt måste det emellertid enligt hovrätten framhållas atten kollektivanslutning knappast rimmar med de grundsatser som konymit vill uttryck i bl.a. I kap. 25 och 2 kap. 351 förslaget. Särskilt är detta förhållandet om en kollektivanslutning skulle tillämpas så att den som inte vill vara ansluten inte kan nå detta mål utan att ge till känna sin åskådning. Det bör erinras om att frågorna om kollektivanslutning kan komma att

få mera allmän aktualitet än de har nu. Det kan finnas ett intresse för

olika grupper att I opinionssammanhang och liknande sammanhang söka uppvisa en stor och enhetlig uppslutning kring gruppens manifestationer. Det kan. exempelvis för personer som tillhör minoritetsgrupper med eget kultur- och samfundsliv, inte sällan vara svårt att utträda ut en gemenskap.

6¶Det materiella skyddet för de ” kroppsliga” fri- och rättigheterna

Utredningens förslag till skydd för de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna har över lag godtagits. I några vtitranden framförs dock kritik och önskemål om kompletteringar.

Den främsta innebörden av förslaget, såvitt gäller skyddet för rörel-

sefriheten i allmänhet, är enligt JK att strafflagstiftningen till allra

största delen lämnas utanför det förstärkta skyddet. Detta betyder i sin tur en skillnad mot skyddsregleringen för opinionsfriheterna. vid vilka såväl gällande som framtida straffstadganden av utredningen förutsätts bliva täckta antingen ”definitionsmässigt” eller genom ändamålsangivelser. Om förslaget godtas kommer riksdagen alltså att i tämligen oinskränkt omfattning alltjämt kunna begränsa rörelsefriheten genom att i vanlig lag införa frihetsstraff. Detsamma gäller frihetsberövanden i andra syften, t. ex. för att bereda vård. Man kan därför säga att rörelsefriheten i stort sett inte kommer

utt skyddas mer än sådana fri- och rättigheter som inte får sin plats i RF.

Åtminstone i regel kan nämligen cj heller sådana andra fri- och rättigheter begränsas annat än genom lag. Tilläggas må att roglorna i 2 kap. 13 § mer eller mindre har karaktär snarare av mälsäutningsstadganden än rättsregler och att de då i vart fall i hög grad ger utrymme för subjektiva värderingar.

Utredningen har. forsätter JA. tagit upp frågan om förbud mol utlämning av svensk medborgare till frimmande stat, men har funnit att det med hänsyn till gällande utlimningslagstiltning är svårt

att uppställa en enkel och kättllämpad grundlagsregel härom (s. 142). Härvid hänvisar utredningen bl. a. till att svensk medborgare f.n. enligt särskilda lagar kan utlämnas till annat nordiskt land. Förslag i ämnet framläggs därför inte. —- Eftersom frågan om införande i RF av förbud mot utlämning av svensk medborgare inte torde vara av politisk natur, anser JK sig kunna framlägga sin syn på ämnet. Enligt hans mening måste ett sådant förbud i princip anses vara lika angeläget som förbuden i 2 kup. 6 8. Härtill kommer all ett förbud mot utlämning torde få betydligt större praktisk betydelse än exempelvis förbudet mot landsförvisning. JK vill därför beteckna det som en väsentlig brist om RF inte innehåller ett principiellt förbud mot utlämning av svensk medborgare till annat land. Eftersom det inte torde möta några oöverkomliga svårigheter att bereda täckning för gällande lagar om utlämning ull annat nordiskt land föreslår JK att i 7 införs en bestämmelse om absolut förbud att utlämna svensk medborgare till utomnordiskt land.

Rätten att friti lämna riket bör enligt hovrätten för Västra Sverige kunna göras något starkare genom att det stadgas förbud att uppstöälla hinder för eller att otillbörligt försvära en utflyttning. Erfarenheter från utlandet visar att en utfivttning kan effektivt hindras genom ekonomiska ingripanden eller genom andra ingripanden, såsom exempelvis mot den utflyttandes familj.

Enligt hovrätten för Västra Sverige kan det vidare synas motiverat att göra skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap starkare än vad som följer av bestimmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket. Kraven på nuvarande eller tidigare bosättning här har inte närmare motiverats. Utlandssvenskars barn. som aldrig varit bosatta här. skulle exempelvis inte

omfattas av skyddet. -- I detta sammanhang bör observeras att den i 2

kap. 6 ÅT första stycket stadgade friheten för alla medborgare att resa in i riket skulle kunna omintetgöras genom att utlandssvensk, som ej åtnjuter skydd enligt andra stycket. berövas sill svenska medborgarskap inför en planerad hitresa. = Även i ett annat hänseende kan formuleringen av bestämmelsen i andra stycket diskuteras. I betänkandet (s. 143) har erinrats om att bestämmelsen far ses mot bakgrund av vår medborgarskapslagsuftning. Medborgare. som är eller varit bosatt här, kan enligt medborgarskapslagstiftningen inte förlora sitt medborgarskap utan eget initiativ. Av närmast tekniska skäl har utredningen ej ansott sig kunna ge direkt uttryck i lagtexten för denna princip. Det anges emellertid att en sådan regel kan anses följa av grunderna för den föreslagna bestämmelsen i RF. Hovrätten anser att nu diskuterade princip bör vara direkt markerad i bestämmelsen.

Efter det avt JO Lundvik har förklarat sig ense med utredningen om att reglerna i de internationella fri- och rättighetskonventioner som Sverige har anslutit sig till inte är limpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter (3.7) tillägger han. att detta inte hindrar att grundlagstexten utformas i nära anslutning till konven-

tionstexterna. Så har enligt Lundvik också skett. Emellertid möter här et problem. Öm man i vår grundlag nämner och delvis reglerar ett mycket stort antal av de fri- och rättigheter som också nämns i de internationella konventionerna, kommer därmed varje underlåtenhet att nämna någon sådan fri- och rättighet att falla i ögonen. Det är visserligen riktigt,

som utredningen säger, att konventionerna inte kräver att staterna skal

skydda de konventionsfista fri- och rättigheterna genom föreskrift i grundlag.

Det ter sig ändå egendomligt och ger anledning tili undran, kanske också

oro, om de festa fri- och rättigheterna nämns i grundlagen men inte alla.

Delvis har utredningen anfört godtagbara skäl för att inte medtaga en del fri- och rättigheter i grundlagen. Men det finns andra konventionsfästa frioch rättigheter mot vilkas upptagande i grundlagen ingen rimlig invändning

borde kunna göras (annat än måhända att det är självklart att dessa frioch rättigheter inte får kränkas, men gäller detta inte också en stor del av det som föreslagits bli medtaget?). Lundvik vill belysa det sagda med några exempel, alla hämtade från europakonyentionen med tilläggsprotokoll.

—- Konventionen upptar under artikel 4 mom. 1 bestämmelsen, att ingen

må hållas i slaveri eller träildom. Motsvarighet härtill saknas i förslaget. - Fjärde tilläggsprotokollet upptar under artikel I regeln, att ingen må berövas sin frihet enbart på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse. Något sådant förbud återfinns inte i förslaget. — Samma tilläggsprotokoll stadgar i artikel 4 förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar. Ej heller härtill

finns någon motsvarighet i förslaget. Lundvik vill ifrågasätta. om inte för-

slaget bör kompletteras med regler motsvarande de berörda.

Även statens invandrarverk önskar ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar i RE.

Vad härefter avser skyddet för kroppslig integritet finner

Amnesty International, svenska sektionen, att förbudet mot dödsstraff har markerats bättre i förslaget än I gällande lag. Det är enligt sektionen angeläget

att det klart skall framgå av de blivande förarbetena att förbudet mot d ö ds -

straff gäller också för krigstid.

Enligt kammarrätten i Sundsvall ger utformningen av utredningens författningsförslag i vissa avseenden utrymme för viss osäkerhet angående innebörden. Som exempel kan nämnas förbudet mot tortyr i den föreslagna 58512 kap. Självfallet kan olika meningar råda om innebörden av begreppet

tortyr. Utredningen har emellertid enligt kammarrätten i detta och andra fall då det inte utan olägenheter kunnat undvikas att använda till

sin innebörd mindre precisa uttryckssätt gjort klarläggande uttalanden i sin motivering, Med dessa uttalanden torde utrymmet för en ej avsedd tolkning av bestämmelserna vara starkt begränsat.

Socialstyrelsen, JO Lundvik, Amnesty International. svenska sektionen, och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska övergrepp föreslår att förbudet mot tortyr efter mönster av artikel 7 i FN-konventionen, resp. artikel 3 I curopakonventionen skall kompletteras med förbud mot ””(grym.)

omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning'”

Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det angeläget att det i grundlag klart

utsäges, att onskild inte mot sin vilja får utsättas för

medicinska experiment. Detta kan lämpligen ske genom ett tillägg till 2 kap. 5 §. I historien finns tyvärr alltför många exempel på hur enskilda personer blivit utsatta för medicinska experiment, vilka sanktio-

nerats eller beslutats av vederbörande lands regim.

Kommittén för mänskliga rättigheter: psvkiatriska övergrepp önskar också

alt grundlagen förbjuder att enskild mot sin vilja utsätts för medicinska

experiment. Kommittén påpekar att människans rättighet att själv bestämma vilken pyskiatrisk behandling hon önskar varken är skyddad i regeringsformen eller i någon annan lagstiftning. Den kliniska experimentverksam-

heten på instuitutionaliserade patienter är enligt kommittén synnerligen ut-

bredd i Sverige. Dessa patienter har i de flesta fall inte kännedom om att den behandling de mottar i själva verket utgör experimentverksamhet. Läkare som utövar experimenten ber i många fall om patientens tillstånd till experiment, men kommittén har inte i något fall träffat på den omständigheten att läkaren verkligen givit alla informationer om risker, bieffekter

etc. till patienten. Likaren har f. ö. inte skyldighet enligt gällande lagstiftning att erhålla skriftligt godkännande från patienten innan experiment påbörjas.

I anslutning särskilt till vad fri- och rättighetsutredningen på s. 147 angivit om att en sådan särskild rättssäkerhetsgaranti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång inte går att förena med gällande rätt. vill iumvedningen om anonymitet vid beslag och husrannsakan anmärka att den kommer att föreslå en principiell regel, enligt vilken. i de fall risk föreligger för anonymitetskränkning, beslag eller husrannsakan ej skall få ske utan rättens tillstånd.

Vad gäller rätten till förtrolig kommunikation = fö-

reskrivs nu i regeringsformen, påpekar postverket, att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång bl. a. i hans postförbindelser. I betänkandet föreslås i detta avseende i stället ett stadgande

om att varje medborgare i förhållande till det allmänna är skyddad mot

undersökning av post. I betänkandet anförs att någon ändring inte åsyftas på denna punkt jämfört med vad som nu stadgas i regeringsformen. Nuvarande stadgande förefaller dock enligt postverket sträcka sig längre än det av utredningen föreslagna. Nuvarande stadgande synes sålunda förhindra inte bara undersökning av post utan även försvårande och avbrytande av postförbindelser. Med hänsyn härtill förordar postverket ett stadgande av samma innebörd som det nuvarande. — Postverket förutsätter att stadgandet i här berört avseende inte lägger hinder i vägen för sådana förändringar i fråga om posttförbindelserna som är betingade av förutsättningarna för postverkats verksamhet eller av villkoren för postbefordran av försändelser. Postverket måste ju ha möjlighet att utan hinder av här avsett grundlags-

stadgande ändra postförbindelser, avgifter och andra villkor, när t. ex. de

driftsmässiga eller ekonomiska förutsättningarna för verksamheten gör det nödvändigt, även om en kunds postförbindelse därigenom kan komma att

försvåras. Cikaså måste det enligt postverket givetvis finnas möjlighet att 1 kontrollsyfte undersöka t. ex. en trycksaksförsändelse för att utröna om den uppfyller villkoren för befordran som trycksak eller att avbryta distribution av post genom postbox om kunden inte betalar fastställd avgift för denna distributionsform.

7¶Fackliga friheter

Utredningens ställningstagande beträffande fackliga friheter godtas eller lämnas utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. däribland Lands-

tingsförbundet, LO. TCO och Cenmralorganisationen SACO/SR. LO. TCO

och S4CO/SR ställer sig bakom och hänvisar till de skrivelser från resp.

organisation som tidigare har getts in till fri- och rättighetsutredningen.

En ledamot i länsstyrelsen i Norrbottens län ansluter sig i denna fråga till den uppfattning som ledamoten Herlitz har framfört i en reservation till

utredningsförslaget (s. 252).

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet vill dra uppmärksamheten till

en särskild aspekt av organisationsväsendet såsom rättsligt problem. nämligen möjligheten för nyetablerade organisationer att göra sig gällande på framför allt det arbetsrättsliga området. Det i och för sig omfattande skydd för föreningsrätten som utredningen föreslår gäller i första hand gentemot

det allmänna; den fackliga friheten enligt den föreslagna 2 kap. 19 § avses

emellertid också slå igenom i privaträttsliga förhållanden. Effektivt blir skyd-

det emellertid icke, om etablerade organisationer kan göra anspråk på en-

samrätt att sluta avtal med den fackliga motparten. Utredningen har (s. 154) tillfrågat de tre organisationerna LO, TCO och SACO/SR om dessa

finner det lämpligt med ytterligare stadganden om de fackliga friheterna i grundlag. I en gemensam skrivelse till utredningen har, heter det. ”LO:s

och TCO:s jurister förklarat, att man från dessa organisationers sida inte

önskar vtterligare grundtagsregler av den typ som har diskuterats i detta kapitel”, Med detta - måhända icke oväntade — svar har utredningen tydligen ansett problemen kunna avfärdas. Fakulteten uttrycker förhoppningen. att en fortsatt utredning om organisationernas ställning bygger på ett betydligt

bredare underlag. I detta sammanhang kan hänvisas också till ett yttrande

av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (marforiteten), som har redovisats

under 5.8.

Svenska företagares riksförbund erinrar om att utredningen påpekar att ett krav som måste kunna ställas på en rättighetsreglering i grundlag är

alt politisk makt inte får föras över till icke politiska organ. t. ex. domstolarna.

Förbundet instämmer i detta konstaterande. Mot bakgrund av ovan nämnda

grundsats ställer sig förbundet frågande till fri- och rättighetsutredningens

beslut att nu avstå från att införa regler om ”rätt för arbetstagare att göra

politisk propaganda på arbetsplatsen”. — Utredningen hänvisar till arbetsrätltskommitténs pågående arbete med dessa spörsmål. Nu har emellertid arbetsrättskommittén presenterat sitt förslag. I detta föreslås bl. a. att arbetsplatsen som politiskt forum överlämnas till representanter för löntagarna - dvs. de fackliga organisationerna. Mot bakgrund av den bindning som

finns mellan den största fackorganisationen och det största partict föreligger

här ett stort hot mot övriga partiers möjlighet att göra sig gällande på arbetsplatsen. Motivet för fri- och rättighetsutredningen att inte ta ställning i frågan om rätt för arbetstagare att göra politisk propaganda på arbetsplatsen har sålunda bortfallit. Förbundet anser därför att det är ev anständighetskrav av fri- och rättighetsutredningen att ta ställning i denna fråga. Frågan tangerar kravet på att politisk makt inte får överföras till icke politiska organ. Antingen tillåter man politisk propaganda för alla partier på arbetsplatsen och inskränker denna endast med hänsyn till ordningen på arbetsplatsen eller anser man att politisk propaganda på arbetsplatsen inte skall få förekomma på grund av risk för produktionsstörningar och försvårande av arbetsgemenskapen och låter bli att ta upp frågan i rättighetskatatogen. — Förbundet anser att politisk propaganda inte bör tillåtas på arbetsplatsen. Partipolitiska

aktioner kan, enligt förbundet, vålla konflikter som går ut över arbetsge-

menskapen. Detta gäller särskilt på de mindre företagen. där varje arbetstagare är direkt beroende av sina arbetskamrater.

8 Egendomsrätten

Utredningens ställningstagande beträffande egendomsrätten får ett blandat mottagande. Flertalet remissinstanser godtar utredningens ståndpunkt. däribland hovrätten för Västra Sverige, tem ledamöter i länsstyrelsen i Kronobergs län, länsstyrelsen i Malmöhus län (majoriteten) och LO.

Rätten till ersättning vid expropriation etc. kan enligt hovrätten för Västra

Sverige svnas osiiker med hänsyn till att intet i lagförslaget sägs om storleken av denna ersättning. Den tingstenska utredningen föreslog att lugen skulle innehålla bestämmelser om skälig ersättning. Hovrätten är av den upp-

fattningen att en bestämmelse utan ersättningsnorm närmast kan erbjuda

en säkrare ersättningsrätt. Hovrätten utgår därvid från att bakom stadgandet

ligger en given förutsättning att den som utsättes för expropriation skall

hållas skadeslös. Att regelsystemet och tekniken för att bestämma ersättning förfinas för att man skall undvika att ersätta mer än realiserade förluster innebär självfallet inget intrång i ersättningsrätten. — Att skyddet skall gälla också för juridiska personer bör komma tiil uttryck direkt i bestämmelsen.

LO betraktar inte den enskilda äganderitten i sig som någon förutsättning

för ett demokratiskt samhälle. Därför anser LO att stadgandet rörande er-

sättning för expropriation ej bör placeras under 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter utan som tidigare stå kvar i 8 kap.

Av de instanser som är kritiska mot utredningen uttalar de flesta att någon form av ersättningsnorm bör skrivas in i RF.

Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), länsstyrelsen i Kronobergs län (majoriteten), fyra ledamöter i länsstyrelsen i Malmöhus län, Sveriges advokatsamfund. Lantbrukarnas riksförbund och moderata samlingspartiets kvinnoförbund är positiva till att ordet skälig” skrivs in i RF före ordet ersättning”

Svea hovrätt har svårt alt se sakligt bärande skäl mot att förstärka 10 d

med ordet ”skälig” framför ”ersättning”, särskilt som grunderna för er-

sättningen i allt fall skall bestämmas i lag. Hovrätten hänvisar i övrigt till sitt yttrande 31.3.1970 över expropriationsutredningens betänkande ”Expropriationsändamål och expropriationsersättning” (SOU 1969:50-51).

Länsstyrelsen i Kronobergs län (majoriteten) citerar utredningens motivuttalande (s. 155) att det är självklart att lag som bestämmer ersättningsgrunderna inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning. — Länsstyrelsen finner det betänkligt att man inte i ett förslag till grundlag strävar efter att så fullständigt som möjligt reglera en fråga i lagtexten. Denna bör, så långt möjligt, bringas i överensstämmelse med motiven. Länsstyrelsen anser att det i lagtexten bör fastslås att skälig ersättning skall utgå.

Lantbrukarnas riksförbund konstaterar att förslaget i 2 kap. 10§ fastslår att varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans cgendom tages i anspråk genom ex-

propriation eller annat sådant förfogande. Därmed kan anses vara fastställd

den allmänna principen men därutöver klarläggs inte hur ersättning i olika

fall skall bestämmas. I och för sig kan detta naturligtvis försvaras, eftersom

reglerna om hur ersättning skall beräknas inte torde ha sin plats i grundlag utan ide olika lagar som reglerar inskränkningarna i den enskildes förfogande över sin egendom. —- Förbundet finner dock att det inte är tillräckligt ati ; grundlag fastslå enbart den allmänna principen utan att det därutöver erfordras någon regel som anger hur ersättning skall bestämmas. Svårigheten att finna en lämplig avfattning är naturligt nog betvdande, eftersom specialbestämmelserna måste få sin plats på annat ställe än i grundlagen. En av reservanterna I utredningen har för sin del velat markera sitt ställningstagande med att ange att ersättningen skall vara ”skälig”. Även om cen dvlik definition lämnar utrymme för olika tolkningar kan den enligt förbundets "mening accepteras.

Sveriges industriförbund hävdar att grundlagsregeln om egendomsritt bör innehålla en kvalitetsbestämning som ger uttryck för likabehandlingsprincipen. I sitt i detta hänseende utförliga yttrande, som bl. a. innehåller en tolkning av gällande rätt, anför förbundet:

Innebörden av den nu gällande bestiimmelsen I 8 kap. I X kan inte anses helt klar. Förarbetena till RF ger i och för sig utrymme för en tolkning innebärande i korthet följande: Bestämmelsen måste rimligen anses innehålla

någon form av kvalitetsbestämning avseende ersättningen, eftersom den unnars vore utan materiellt innehåll och därför skulle sakna betydelse som en rättighetsbestämmelse. Förarbetena till RF innehåller ingen diskussion om ersättningens storlek. Mot bakgrund därav kan hävdas att ”ersättning” för något som expropricrats i första hand — och enligt gängse juridiskt och normalt språkbruk — bör tolkas så att värdet i sin helhet skall ersättas. — Dei sagda skulle innepviära, att det förslag som nu föreligger — liksom de ovannämnda reservanternas förslag — skulle försvaga egendomsskyddet i dess nuvarande utformning.

FRU (fri- och rättighetsutredningen) tolkar emellertid bestämmelsen så att något kvalitetskrav på ersättningen inte föreligger. Den lagstiftning rö-

rande egendomsrätten som redovisas i betänkandet (bilaga 16) ger i och för sig anledning till en sådan tolkning. Detta kan dock enligt förbundets mening inte vara avgörande för den framtida regleringen. Förbundet vill hävda all det bräckliga grundlagsskydd som för närvarande uppenbarligen finns för egendomsrätten bör förbättras avsevärt.

Av den sammanställning som redovisas i betänkandet framgår att nordiska

länders reglering i förevarande hänseende sträcker sig betydligt längre än

vad fallet är enligt FRU:s förslag. I dansk, norsk och finsk grundlag fastslås

principen om full ersättning vid expropriation. I europakonventionen — som Sverige ratificerat och därmed är bundet till i sin lagstiftning — sägs att expropriation endast får ske ”under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser”.

Som FRU anför (s. :+19) föreskriver folkrättens allmänna grundsatser full ersättning vid expropriation. Konventionens hänvisning till folkrätten har

emellertid föranlett tolkningstvister i fråga om de personer hänvisningen gäller. AU rätten till full ersättning gäller andra än statens egna medborgare

är odiskutabelt. Beträffande statens egna medborgare har FRU hänvisat till uttalanden av utrikesrådet Hans Danelius. Enligt FRU har denne

”- med stöd av uttalanden av europakommissionen — anfört att hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser endast gäller andra än statens egna medborgare”. FRU fortsätter: ”För de sistnämnda innebär inte europakonventionen något krav alls på ersättning”.

Förbundet kan inte av Danelius” inlägg i SvJT 1972 (s. 63 f) eller av hans sammanställning i SOU 1974:88 (s. 111 f). som åberopats av FRU. finna att FRU:s tvärsäkerhet vad gäller innebörden för statens egna medborgare av hänvisningen till folkrätten är motiverad. inte heller kan - som

FRU:s uttryckssätt antyder — anses framgå att Danelius tveklöst hävdar

att de egna medborgarna inte omfattas av skyddet. Som Daneltus framhåller (SVIT 1962 s. 66) har frågan hittills endast avgjorts av curopakommissionen

och inte varit föremål för prövning av europeiska domstolen för de mänskliga

rättigheterna. Det bör också i sammanhanget nämnas att kommissionen - jfr Danelius i SOU 1974:88 s. 112 —i ett fall gjort en skälighetsbedömning av Cxpropriationsersätining trots att expropriationen var riktad mot en av landets egna medborgare. I avvaktan på ett klarläggande avgörande av curöpeiska domstolen vill förbundet för sin del hävda att hänvisningen till

folkrättens allmänna grundsatser — och därmed det kvalitetskrav som stad-

gandet uttrycker beträffande ersättningen — iven gäller en stats egna medborgare. Mot bl. a. den bakgrunden kan den av FRU föreslagna regeln med dess brist på kvalitetshestämning inte anses uppfylla curopakonventionens krav.

En med kvalitetskrav sammanhängande faktor. som också bör beaktas

un än

i sammanhanget, är principen om likabehandling. Rätten till medborgarnas lika behandling i likartade fall är en princip som klart fastslås i internationella konventioner. I europakonventionen sägs således (artikel 14). att åtnjutandet av i konventionen angivna fri- och rättigheter ”skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion. politisk eller annan åskådning. nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning 1 övrigt.”

Den likabehandlingsprincip sistnämnda regel ger uttryck för bör gälla inom egendomsrätten likaväl som inom andra områden. Anspråkstagandet som sådant från det allmännas sida av egendom kan från den enskildes synpunkt i många fall upplevas som godtyckligt även då det är fråga om förfoganden som från det allmännas sida är fullt berättigade och godtagbara. I sådana fall bör det emellertid vara ett krav att den enskilde inte därigenom orsakas

förluster jämfört med dem som inte ”drabbas” av förfogandet.

Förbundet hävdar således att en grundlagsbestämmelse om egendomstrygghet bör innehålla en kvalitetsbestämning som ger uttryck för likabehandlingsprincipen. Det synes förbundet vara oförenligt med en sådan uppfattning att de krav curopakonventionen ställer på full ersättning till utländska rättssubjekt inte samtidigt skall gälla statens egna medborgare. De nu berörda frågorna kan belysas genom en hänvisning till de krav som ställs beträffande ersättningen då egendom, som utgörs av utländska företag gjorda investeringar i ett land exproprieras.

I de avtal som upprättas mellan av sådana investeringar berörda länder förekommer numera som en viktig beståndsdel regler om ersättningen vid en eventuell nationalisering. Ersättningens storlek uttrycks vanligen så att den skall vara ”adekvat” eller ”represent the genuine value of the property affected” (artikel 3i Draft convention on the protection of foreign property”. antagen av OECD:s råd den 12 oktober 1967). I termen ”adekvat” anses ligga att ersättningen skall motsvara egendomens marknadsvärde vid åtgärdens vidtagande utan hänsyn till vare sig sådan värdeminskning som föranletts av en väntad expropriering/nationalisering, eller en värdeökning föranledd av sådana åtgärder.

Bestämmelser av nämnda innehåll förekommer i handelsavtal som Sverige slutit med andra tänder (jfr exempelvis avtal med Senegal, i kraft sedan den 23 februari 1968: ”Where any Contracting Party expropriates or nationalizes property. rights or interest belonging to nationals. foundations, companies or associations of other Party ... it shall make provision for the payment of effective and adequate compensation . . .”). Entigt förbundets uppfattning måste krav på motsvarande bestämmelse ställas i framtiden då avtal tecknas med andra länder. Detta medför att det även får accepteras att motsvarande bestämmelse gäller då fråga är om investeringar här i landet av utländska företag. Det måste betecknas som anmärkningsvärt om sådana företag i det uktuella hänseendet skall behandlas annorlunda — i detta fall förmånligare — än de inhemska företagen. Konsekvensen av det anförda blir såvitt förbundet kan finna att en lägre nivå i fråga om ersättningens storlek vid expropriation än den som ovannämnda bestämmelse ger uttryck för — ”adekvat” ersättning — inte kan godtas. Det finns enligt förbundets bestämda mening skäl att detta fastslås genom en bestämmelse i grundlag.

Mot bakgrund av det anförda ter sig majoritetens förslag helt oantagbart. Förslaget innehåller ingen kvalitetsbestämning över huvud taget. Endast i ett motivuttalande anförs, att ersättningen inte enbart skall få vara symbolisk. En sådan reglering skulle medge en helt godtycklig behandling av medborgarna, varigenom kravet på likabehandling inte är uppfyllt. Det skydd

reservanterna vill införa genom ett skälighetsrekvisit innebär i vart fall en viss moderation. Med hänsyn till de vida gränser ett sådant rekvisit medger vid bestämmandet av ersättning är det dock svårt att se. att det skulle medföra annat än en mindre förbättring jämfört med det skydd majoriteten vill ge.

Svenska företagares riksförbund och Medhorgarrättsrörelsen föreslår att i RF skall skrivas in att varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersiätt-

ning för den förlust han åsamkas, resp. full ersätt-

ning. Först om skyddet vid expropriation utformas på detta sätt tillförsäkras medborgarna enligt Svenska företagares riksförbund ett skydd mot konfiskatoriska åtgärder eller en godtycklig och diskriminerande extrabeskattning som i annat fall kan bli en biprodukt av expropriationen. Båda de angivna remissinstanserna betonar sambandet mellan skyddet för egendomsrätten och värnet för den politiska demokratin. Vad gäller äganderätten måste man enligt Afedborgarrättsrörelsen hålla i minnet, att många av de rättigheter. som grundlagen tillerkänner medborgarna, blir värdelösa, om samhället på olika sätt genom ekonomiska ingripanden kan bringa medborgargrupper i det läget att de saknar resurser för att utnyttja rättigheterna. Räcker inte pengarna till för att inköpa exempelvis böcker, får den infor-

mationsrätt och den rätt till en fri åsiktsbildning som grundlagen tillerkänner

envar begränsad betydelse. Motsvarande gäller beträffande åtskilliga av de övriga rättigheterna. Äganderätten måste därför ges ett bestämt skydd i grundlagen mot att övertas av andra. I princip bör envar erhålla full ersättning

för egendom, som samhället finner sig behöva.

Vad gäller omfattningen av grundlagsregeln till skydd för egendomsrätten önskar juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (ma- Jjoriteten). fyra ledamöter i länsstyrelsen i Malmöhus län och moderata samlingspartiets kvinnoförbund avt rätten till ersättning vid förfogande över litterära, konstnärliga eller tekniska produkter skall skrivas in i grundlag på samma sätt som när det gäller förfogande över annan egendom. Enligt /nternationella Juristkomnmissionens svenska avdelning synes det logiskt att samordna reglerna i 2 kap. 10 § om materiell rätt och i 2 kap. 20 § om immateriell

rätt till ett enhetligt system.

Lantbrukarnas riksförbund och Medborzarrättsrörelsen anser att även långtgående rådighetsinskrinkningar bör föranleda gottgörelse i någon form.

Genom den föreslagna regeln hindras enligt Lantbrukarnas riksförbund inte möjligheten att i vissa fall införa regler, där ersättningsrätt över huvud taget ej skall föreligga. även om ingreppet för den enskilde kan jämställas med expropriation. Exempel härpå från de senaste årens lagstiftning fö-

religger i ett Aertal fall. Förbundet nöjer sig i detta sammanhang med att

erinra om upphävandet av 29 § naturvårdslagen, varigenom vid vägrat tillstånd till täkt av grus m. m. någon ersättningsrätt inte inträder. De motiv

som anförts för ändrad lagstiftning har i stort sett grundat sig på konsta-

terandet att det inte står i överensstiänimelse med modern rättsuppfattning

att en markägare skall få ersättning för att han vägras att göra ingrepp i naturen till skada för t. ex. allmänna intressen. Man har genom dylikt betraktelsesätt i själva verket genomfört lagstiftning, som har till följd att olika personer behandlas olika och därmed eftersatt likställighetskravet. Om: t. ex. en kraftledningsstolpe placeras på en plats, där en grusfyndighet finns, utgår ersättning enligt expropriationslagens regler, dvs. enligt marknadsvärdet. Motsvarande gäller som sagt inte enligt naturvårdslagen. Vad. förbundet nu anfört visar att det är möjligt att genom lagstiftning vid tvångsingripande reglera den enskildes rätt till ersättning på det sätt som vid skilda tillfällen främst ur politisk synpunkt är gångbart. — Den i 2 kap. 10 § upptagna regeln föreskriver att ersättning skall bestämmas enligt grunder som fastslås i lag ”för det fall hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande”. Bestämningen täcker enligt förbundets mening : ej alla de situationer då ersättning bör vara tillförsäkrad. Man kan således rent språkligt inte anse att inskränkningar i förfoganderätten, som i och för sig ej medför att egendom tages i anspråk men varigenom marken be-

lägges med särskilda inskränkningar i förfoganderätten, kan medföra rätt till ersättning. Texten bör därför enligt förbundets mening kompletteras på så sätt att inskränkningar i förfoganderätten i sådan omfattning att de kan jämställas med ”tages i anspråk” kommer att inbegripas i paragrafen.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och Sveriges industriförbund diskuterar möjligheten för det allmänna att frånta en medborgare hans egendom för att överlämna den till annan enskild.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) anför av enligt gäl-

lande rätt — i vilken någon förändring uppenbarligen ej åsyftats — ingen möjlighet existerar att rättsligt fråntaga medborgare hans egendom för att överlämna den till annan; saken har veterligen aldrig berörts, säkerligen emedan den ansetts självklar. I allra senaste tid har emellertid framlagts vissa förslag om sådana åtgärder med aktieinnehav som innebär tvångsöverföring av välfångna rättigheter till andra genom bildandet av s. k. löntagarfonder. Att sådana dispositioner står i strid med svensk rätts grundläggande principer liksom med rikets internationella åtaganden torde enligt .. fakulteten stå utom tvivel. men det synes — när nu diskussion av detta slag börjat föras — lämpligt att i grundlagstexten klargöra att sådana för-

foganden inte är tillåtliga på samma sätt som offentliga ingrepp i egendomsrätten. — Bestämmelsen kunde enligt fakulteten lyda: ”Svensk med-

borgare äger rätt till skydd för sin egendom och för rätten till de litterära, konstnärliga eller tekniska produkter som han har skapat. Medborgares egendom eller rätten till sådana produkter må frånhändas honom endast genom

expropriation eller annat förfogande till det allmännas förmån; i sådant fall.

skall skälig ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag.”

I 2 kap. I $ anges att de fri- och rättigheter som anges i 2-16 §§ tillförsäkras

svensk medborgare gentemot det allmänna. Innebörden härav såvitt gäller

17 Riksdagen 1976. I saml, Nr 209

bestämmelsen om expropriation eller annat sådant förfogande är enligt /ndustriförbundet inte helt klar. Det bör av lagtext eller av motivuttalande klart framgå att de principer regeln om egendomstrygghet ger uttryck för skall gälla även då egendom genom lagstiftarens försorg och under expro-

priationsliknande former tages i anspråk för överföring till annan än det

allmänna.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och Sveriges industriförbund kritiserar i sina yttranden om egendomsskyddet ett uttalande av utredningen om innebörden av lagprövningsrätten. Utredningen säger härom bl. a. (s. 211): ”Endast om en föreskrift strider mot en bestämmelse

i grundlag eller annan överordnad författning, skall den sättas åt sidan vid

tillämpning. Formuleringen avser att framhäva, att konflikten skall gälla en viss bestämmelse i den högre författningen och inte grunderna för reg-

leringen i denna eller dylikt.” — Uttalandet skulle enligt de båda remissinstanserna beträffande tillämpningen av 2 kap. 10 § innebära att bestämmelsen skulle komma att sakna all praktisk betydelse. Ett uttalande i moti-

ven för en bestämmelse skulle ju enligt utredningens egen uppfattning inte tillmätas någon vikt vid tillämpningen av bestämmelsen. Den i motiven

angivna självklarheten att expropriation inte får ske mot symbolisk ersättning

skulle mot den bakgrunden inte kunna göras gällande med hänvisning till grundlagens regler.

9¶Särskilda rättsäkerhetsgarantier i grundlag

9.1 Förbud mot retroaktiv lagstiftning

Utredningens uttalande (s. 157) att förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning —- åtminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar även straffliknande administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift etc. kritiseras av några remissinstanser, däribland JK. Lagrummet (f.n. 8 kap. I $ tredje stycket RF) talar uttryckligen om påföljd eller särskild rättsverkan av brott och förutsätter enligt JK följaktligen för sin tillämpning

att en kriminaliserad gärning föreligger. Det förtjänar nämnas att grundlagberedningen i stället för uttrycket rättsverkan av brott använde uttrycket rättsverkan av gärning (s. 437) men att beredningens formulering alltså inte

godtogs i propositionen, som emellertid saknar motivering härför. De här

aktuella påföljderna kan möjligen kallas ”straffliknande” (jfr bilaga 17 s. 438) men enligt JK:s mening är det helt uteslutet att beteckna dem som

rättsverkan av brott. Eftersom grundlagens formulering är helt entydig och lagrummet är av så pass färskt datum, synes en utvidgning av tillämpningsområdet genom analogitolkning knappast försvarlig, helst som ana-

logitolkning av grundlag bör ske med särskild försiktighet (jfr 84 § gamla RF). Att försvara förslaget med ett påstående om att ”brott” inte behöver

betyda detsamma i RF som i brottsbalken (s. 438) leder enligt JK:s mening

in på farliga vägar. Om detsamma hävdas beträffande alla andra begrepp är hela skyddet för fri- och rättigheterna illusoriskt. Om retroaktivitetsför-

budet anses böra omfatta även nu ifrågavarande administrativa påföljder

— något som det finns goda skäl för — bör därför i förevarande grundlagsbud

intagas en uttrycklig föreskrift härom. — Hovrätten för Västra Sverige och rikspolisstyrelsen uwalar att retroaktivitetsförbudet såvitt gäller administrativa

påföljder av straffliknande karaktär bör komma till direkt uttryck i lagtexten.

Även Internationella Juristkommissionens svenska avdelning uppehåller sig vid frågan om de straffliknande påföljderna. Avdelningen påpekar att man

i nyare skattelagstiftning och också på andra rättsområden har börjat gå

över till avgifter av olika slag som i realiteten verkar som straffsanktioner men som genom att de konstruerats som avgifter undandras hela den garantiordning som byggts upp kring straff. Förbudet mot retroaktivitet är en viktig faktor i detta sammanhang och bör enligt avdelningen gälla även

dylika avgifter.

Vad härefter avser frågan om införande av ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud ansluter sig majoriteten av remissinstanserna, däribland hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten i Göteborg. kammarrätten i Sundsvall (majoriteten), länsstyrelsen i Kronobergs län (majoriteten), länsstyrelsen i Malmöhus län (majoriteten) och Svenska kommunförbundets styrelse (majoriteten) till utredningens ståndpunkt att det inte är möjligt att i RF föra in ett sådant förbud.

Hovrätten för Västra Sverige konstaterar att önskemål förekommer om

skydd mot retroaktivitet också på andra områden än strafflagstiftningens

och då främst på skattelagstiftningens område. Det är utan tvekan svårt att beträffande skatter uppställa ett totalt förbud mot sådan lagstiftning.

Önskemålen om förbud torde sålunda knappast kunna tillgodoses i vidare mån än att det nu uttalas från statsmakternas sida att stor restriktivitet

skall iakttagas på alla områden när det gäller retroaktiv lagstiftning. En

sådan lagstiftning är knappast annat än i rena undantagsfall förenlig med

en hög rättskultur.

Majoriteten har, anför kammarrätten i Göteborg, funnit det omöjligt att med tillräcklig precision ange förutsättningarna för undantag från retroaktivitetsförbudet. Denna svårighet liksom andra av utredningen redovisade problem. som kan yppa sig för det fall att ett mer omfattande retroaktivitetsskydd skulle införas, synes vara betydande. Det kan erinras om problemet att slå fast vad som ligger i begreppet retroaktiv liksom om det faktum att retroaktiva bestämmelser som är för den enskilde betungande kan vara i hög grad nödvändiga av t, ex. handelspolitiska skäl. Svårigheterna

lägger sannolikt hinder i vägen mot att skyddet ges den omfattning som

reservanterna har föreslagit. Kammarrätten anser det dock värdefullt om

det i lagmotiven uttalas. att retroaktiv lagstiftning på skatterättens område

bör undvikas så långt det är möjligt.

Även enligt kammarrätten i Sundsvall (majoriteten) är det i hög grad an-

geläget att den princip som retroaktivitetsförbudet inom straffrätten ger uttryck för, även utan att det kommer till uttryck i RF blir vägledande också när det gäller annan lagstiftning som avser ingrepp i enskildas personliga

och ekonomiska förhåltanden, såsom i fråga om skattelagstiftningen. Det

bör sålunda understrykas att när en lagstiftning innefattar föreskrifter som är betungande för den enskilde endast tungt vägande skäl kan motivera avsteg från den allmänna principen att retroaktivitet bör undvikas.

Positivt inställda till ett allmänt förbud mot retroaktiv lagstiftning är Svea

hovrätt, en ledamot i kammarrätten i Sundsvall, socialstyrelsen, tre ledamöter i länsstyrelsen i Kronobergs län, fyra ledamöter i länsstvrelsen i Malmöhus län, två ledamöter i Svenska kommunförbundets styrelse, Sveriges advokatsamfund, Sveriges industriförbund, Svenska företagares riksförbund. moderata Samlingspartiets kvinnoförbund och Internationella Juristkommissionens svenska

avdelning. Dessa remissinstanser ansluter sig om inte annat framgår av det följande till den utformning av ett allmänt retroaktivitetsförbud som har

föreslagits av ledamöterna Ahlmark och Hernelius i en reservation (s. 248) till utredningen.

Svea hovrätt har inte blivit övertygad av de skäl utredningen anför (s.

158 f) mot en allmän huvudregel — med vissa undantag efter mönster av

12-15 §§ — med förbud mot att ge åtminstone förpliktande offentligrättslig

lagstiftning retroaktiv verkan.

Advokatsamfundet kan vitsorda att det för den enskilde medborgaren är

av utomordentlig vikt att vid ingåendet av en rättshandling eller företagandet

av en rättslig disposition över huvud taget kunna redan från början överblicka handlingens konsekvenser i skatterättsligt hänseende.

Industriförbundet konstaterar att utredningen har stannat för att inte utvidga det nuvarande retroaktivitetsförbudet i RF, innebärande att förbudet inte är av betydelse för andra rättsområden än straffrätten. Som skäl för Sitt ställningstagande har utredningen (s. 159) dels anfört att — såvitt gäller förmögenhets- och skatterättens områden — tungt vägande skäl ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas och att

det inte är möjligt att i lagtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges, dels hänvisat till ”problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan”. Sistnämnda problem har av utredningen åskådliggjorts med tre exempel, nämligen 1) diskussionen om retroaktivitet i sam-

band med införandet av arvsrätt-för utomäktenskapliga barn 2) frågan om retroaktivitet föreligger då man genom ett beslut enligt allmänna prisreg-

leringslagen den 1 september inför förbud för tiden efter denna dag att

överskrida det pris som gällde den 1 augusti samma år. samt 3) skyldighet

att för förfluten tid lämna uppgifter som behövs för samhällsplaneringen. — Vad först gäller påståendet att endast ”tungt vägande skäl” ansetts kunna

medege avsteg från huvudregeln delar förbundet reservanternas (s. 248) upp-

fattning. Som reservanterna anför har sådana avsteg på senare år förekommit

även då skälen inte kunnat betecknas som ”tungt vägande”. Beträffande problemen att avgöra vad som är att anse som retroaktivitet vill förbundet

som utgångspunkt hänvisa till ovannämnda reservanters förslag till reglering, innebärande följande tillägg till utredningens förslag: ”Ny eller förhöjd skatt,

avgift eller annan pålaga får icke införas genom föreskrift som ges tillbakaverkande kraft, för så vitt det icke föranledes av särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförliga förhållanden. —

Föreskrifter i andra ämnen än som avses i första och andra styckena och

som har en för den enskilde betungande effekt får icke ges tillbakaverkande

kraft med mindre än att synnerliga skäl föranleder det.” - Som framgår

härav har — om den av reservanterna föreslagna modellen används — ut-

redningens exemplifiering enligt punkterna 1-3 ovan relevans endast såvitt

gäller de i sista stycket i reservanternas förslag angivna fallen. De problem

som i dessa fall kan uppkomma kan dock enligt förbundets bestämda mening inte anses vara av sådan dignitet att de bör hindra en reglering enligt reservanternas förslag för de rättsområden som avses i förslagets sista stycke.

— Vad gäller det första stycket i reservanternas förslag till tillägg vill förbundet

ytterligare anföra följande. Nya pålagor av olika slag, såsom skatter och

avgifter, kan för den enskilde ha en verkan som inte bara är att jämställa

med en straffrättslig sanktion utan också är mer ingripande än en sådan. Det bör därför inte kunna godtas att man annat än i mycket speciella undantagsfall — vid svår ekonomisk kris, krig och därmed jämförbara förhållanden

—- medger att föreskrifter om pålagor av det slag som angetts ges tillba-

kaverkande kraft. Detsamma bör gälla vid jämförbara förhållanden, såsom

vid beslut om att rätt till visst avdrag i samband med taxering helt eller

delvis slopas. En retroaktivitet härvidlag, innebärande att den enskilde för tiden före beslutet om avdragets slopande inte får tillgodogöra sig avdraget på sätt förutsattes då utgiften förekom, måste i normalfallen anses oacceptabel. Även sistnämnda princip bör enligt förbundets uppfattning slås

fast i den aktuella bestämmelsen.

I princip bör enligt Internationella Juristkommissionens svenska avdelning retroaktivitet över huvud icke vara tillåtlig beträffande dispositioner som

minniskor redan träffat och vilka då varit klart godtagna av samhället.

Icke heller bör skattelagar få ges tillbakaverkande kraft. Endast i undan-

tagsfall till undvikande av stötande konsekvenser kan retroaktiva ingrepp

från det allmännas sida försvaras. Här föreligger ett påtagligt skyddsbehov som grundlagsförslaget icke tillgodoser.

9.2 Processuella rättssäkerhetsgarantier

Utredningens avvisande hållning mot att införa flera processuella principer

- förutom principen om domstolsförhandlings offentlighet — i RF godtas

genomgående av remissinstanserna. I några yttranden förs dock fram öns-

kemål om kompletteringar.

Prop. 1975/76:209 | 262

I anslutning till utredningens förslag i 2 kap. 16 § om rätt till domstolspröv-

ning av frihetsberövande påpekar Internationella Juristkommissionens svenska avdelning att i artikel 13 i europakonventionen stadgas en generell rätt att kunna föra talan mot varje kränkning av en konventionsskyddad rättighet på ett effektivt sätt. Enligt avdelningens mening bör även på liknande vis den svenska grundlagen ge medborgaren en generell befogenhet

att i det enskilda fallet få anspråk i anledning av cen

grundlagskränkning domstolsprövade. Liknande syn-

punkter framförs av Scientologykyrkan i Sverige.

Sveriges advokatsamfund anser sig i detta sammanhang böra till diskussion

uppta spörsmålet om inte en av de fundamentala reglerna i brottmåls-

processen, nämligen regeln om rätt att biträdas av försvarare, bör fastslås i grundlag. Frågan berörs på s. 443, där det erinras

om att denna rätt omnämnts i europakonventionen och att förslag till införlivande av denna regel med den nya grundlagen framlagts i en riks-

dagsmotion (1973:1880). — Utredningen har (s. 161) avvisat tanken på att i grundlag införa regler om rättssäkerhetsgarantier av processuell art utöver

vad som framgår av utredningens eget förslag. Samfundet anser dock rätten att biträdas av försvarare vara av så utomordentlig betydelse, särskilt i orostider, att densamma bör grundlagsfästas. För att förhindra att regeln i praktiken åsidosätts genom att till försvarare utses någon som kan befaras sakna intresse av att med kraft bistå den tilltalade föreslår samfundet att regeln

utformas så att försvararen skall vara utsedd av den tilltalade själv eller av domstol.

10 Vissa andra fri- och rättigheter

Under denna rubrik redovisas remissvaren i anslutning till kapitel 12 Vissa andra fri- och rättigheter i utredningens betänkande. Dessutom tas

här in ytterligare fri- och rättigheter som av remissinstanserna har föreslagits

bii införda i RF och som inte har redovisats i det föregående.

10.1¶Sociala rättigheter

Ingen remissinstans har invänt mot utredningens uppfattning att tiden

ännu inte är mogen för rättsligt bindande grundlagsregler i detta avseende.

10.2¶Upphovsrätt

Utredningens förslag att i RF föra in en paragraf om upphovsrätt hälsas med tillfredsställelse eller godtas av flertalet remissinstanser, bl. a. KLYS, Pressens samarbersnämnd och Sveriges författarförbund.

Författarförbundet vill i sammanhanget särskilt notera utredningens kom-

mentar till denna bestämmelse, där det påpekas, att rätten till ersättning

vid expropriation eller annat sådant förfogande också skall gälla upphovsrätten. Eftersom det är synnerligen lätt att t. o. m. utan upptäckt tillgodogöra sig upphovsrättsliga verk, finner förbundet att grundlagsskyddet för upphovsrätten hart när skulle bli meningslöst, om inte expropriationsbestämmelserna kommer att omfatta även denna.

Kritik mot utformningen av utredningsförslaget om upphovsrätten riktas från flera håll. Först kan hänvisas till de remissinstanser. som anser att skyddet för upphovsrätten bör samordnas i en gemensam paragraf med egendomsrätten (jfr 8). Utöver de nu angivna remissinstanserna diskuterar JK, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, TCO, Sveriges Radio AB och Medborgarrättsrörelsen frågan om skydd i grundlag för upphovsrätt.

Den regel utredningen föreslagit i denna del bryter enligt JK:s mening ramen för regleringen i övrigt i 2 kap. JK anser att det visserligen inte är hans primära uppgift att anlägga synpunkter på frågan vilka rättigheter som bör ges grundlagsskydd. Eftersom förslaget i denna del så markant

avviker från förslagen i övrigt kan han inte underlåta att här ändå uttala

sin skeptiska inställning till förslaget. Vad som föranlett förstaget synes enligt motiven vara utredningens uppfattning om att författares m. fl. upphovsmäns verksamhet har en sådan betydelse för opinionsbildningen och

för den andliga odlingen, att det är naturligt att upphovsrätten skrivs in

i grundlagen. JK vill inte förringa värdet av detta argument men den logiska

följdfrågan är enligt honom om det verkligen är bara upphovsrätten som

är av sådan betydelse att den bör skrivas in i grundlagen. Svaret måste enligt hans mening bli nej. Om regeln skulle behållas måste man också fråga sig varför den inte skall gälla alla upphovsmän, dvs. även uppfinnare och skapare av mönster m. m. Även deras verk kan - måhända i högre grad än t. ex. skulptörers — ha stor betydelse för opinionsbildningen. — Till de nyss anförda invändningarna mot förslaget måste fogas att det synes mycket oklart vilken räckvidd den föreslagna regeln är avsedd att få. Utredningens egen beskrivning (s. 165-166 och 207) är utomordentligt vag.

Klart är att regeln avses omfatta inte bara civilrättslig utan även offent-

ligrättslig normgivning men hur mycket av den senare som avses ingå framgår ej. Vid en extensiv tolkning omfattar regeln även normgivning inom området för regeringens primära normgivning. Att regeln är avsedd att om-

fatta åtminstone delar av den normgivning som i vanliga fall kan delegeras

till regeringen med stöd av 8 kap. 7 § RF är helt klart. Enligt JK:s mening är det nödvändigt — om regeln över huvud taget behålls — att närmare precisera regelns innebörd. Vad som ”angår upphovsrätt” (s. 166 ö) är ett

alltför diffust begrepp.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet påpekar att den finner utred-

ningens tolkning av den föreslagna regeln i 2 kap. 20 § icke kunna godtagas

för så vitt den innebär att en författnings grundlagsenlighet skall prövas endast med beaktande av det överordnade lagbudets ordalydelse (jfr 3.9).

TCO diskuterar vad utredningen förstår med ”upphovsmän”. Med upp-

hovsmän avses enligt utredningen i 2 kap. 20 § författare, konstnirer, musiker, fotografer, men inte uppfinnare, vars rätt skyddas enligt patentlagstiftningen, eller den som utformat mönster som kan skyddas enligt mönsterlagen. ”Denna begränsning är naturlig med tanke på utt bestämmelsen skall skydda opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud”,

framhåller utredningen (s: 165). TCO kan för sin del inte finna det rimligt

att den som skapat ett mönster på detta vis får ett sämre skydd än andra

upphovsmän. TCO vill vidare ifrågasätta om inte även uppfinnares rätt bör omfattas av RF. | .

Sveriges Radio vill inte motsätta sig att upphovsmän får grundlagsskydd för sin rätt såsom föreslagits i regeringsformen 2:20. Innebörden av stad-

gandet ger dock anledning till tveksamhet, särskilt mot bakgrunden av ett

stadgande om upphovsrätt och vissa andra rättigheter i förslaget till massmediegrundlag 1:8. Vad som i regeringsformen 2:20 menas med ”författare, konstnärer och andra upphovsmän” är inte klart. Man hade väntat sig en

formulering liknande den som förekommer i förslaget till massmediegrund-

lag 1:8, som nämner både upphovsrätt till litterärt och konstnärligt verk, upphovsrätten närstående rättigheter (främst artisters, fonogramframställares och rad'oföretags rätt) och rätten till fotografisk bild m. m. Eftersom en annan formulering är vald, är avsikten möjligen att begränsa de rättighetsinnehavare som skall åtnjuta grundlagsfäst skydd. Två oklarheter kvarstår dock enligt Sveriges Radio. Den ena är vilka rättighetsinnehavare som avses i 2:20. ”Upphoyvsman” används ofta i inskränkt mening, dvs. som beteckning på den som har skapat ett litterärt eller konstnärligt verk. Enligt motiven (s. 165) skall med upphovsman avses även fotograf och artist, medan ingenting nämns om fonogramframställare eller radioföretag. Om meningen är att begränsa grundlågsskyddet till upphovsmän i inskränkt mening och fotografer jämte artister (s. k. utövande konstnärer) bör detta uttryckas klarare i lagtexten. Den andra oklarheten är att med nu angivna tolkning av regeringsformen 2:20 det blir osäkert om yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till fonogramframställares och radioföretags rättigheter enligt upphovsrättslagen 5 kap. Ett stadgande härom bör lämpligen införas i exempelvis 2:14, så att regeringsformen och massmediegrundlagen på denna punkt blir samordnade.

Enligt Medborgarrättsrörelsen bör också immateriella rättigheter — upp-

hovsrätter — som omtalas i grundlagen ges ett verksamt skydd. Alt blott omnämna dessa rättigheter i grundlagen utan att ge dem ett klart materiellt innehåll kan icke vara till fyllest.

10.3¶Skydd för familjen, föräldrarätt

Vad utredningen har anfört om möjligheterna att införa ett grundlags-

skydd för familjen etc. har flertalet remissinstanser lämnat utan invändning.

Skolöverstyrelsen, två ledamöter .av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och JO Wennergren uttalar uttryckligen sin anslutning till utredningens över-

väganden i denna del. Skoföverstyrelsen vill i detta sammanhang betona, vad beträffar undervisningen i livsåskådningsfrågor, att denna enligt läro-

planen skall vara vidsynt och objektiv i den meningen att den skall meddela sakliga kunskaper om olika tros- och livsåskådningars innebörd och innehåll utan att auktoritativt söka påverka eleverna att omfatta en viss åskådning. Undervisningen skall även bibringa eleverna förståelse och respekt för olika

uppfattningar i livsåskådningsfrågor. Kritik mot utredningens ställningstagande förs fram i flera yttranden.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), två ledamöter i Svenska kommunförbundets styrelse, Riksförbundet Hem och Skola, moderata samlingspartiets kvinnoförbund, Internationella Juristkommissionens svenska avdelning, Familjeforum och Medborgarrättsrörelsen föreslår att i RF förs in rätts-

regler till skydd för föräldrars rätt att vårda sina barn och leda deras uppfostran. Riksförbundet Hem och Skola. In-

ternationella Juristkommissionens svenska avdelning och Medborgarrättsrörelsen anser att i RF härutöver bör finnas ett särskilt skydd för familjen.

Medan ett allmänt hållet stadgande om rätt till familjeliv e. d. knappast kan tänkas i lagtext — för så vitt man nu inte beslutar sig för en ”målsättningsbestämmelse” — synes det enligt juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) både lämpligt och möjligt att fastslå föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina barn och leda deras uppfostran. Formuleringen

i reservation nr 12 (s. 243) synes kunna godtagas. Att inskränkningar är

nödvändiga är uppenbart, men den föreslagna 12 § synes ge tillräckliga la-

tituder för vad som härvid erfordras. Möjligen bör till 12 3 tilläggas, att

lag som innebär ingrepp i föräldrarnas vårdnadsrätt måste innehålla stadgande om att sådant ingrepp endast får ske genom domstols avgörande.

Riksförbundet Hem och Skola påpekar att Sverige under efterkrigstiden

har biträtt olika konventioner om skydd för mänskliga fri- och rättigheter.

Fri- och rättighetsutredningen har enligt sina direktiv bl. a. haft att överväga

om några stadganden från dessa konventioner bör överföras till svensk grundlag. Utredningen har också haft att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet. Utredningen finner icke lämpligt att inskriva i re-

geringsformen några av de rättigheter som anknyter till familjen, icke heller

att omnämna dem i de föreslagna målsättningsstadgandena. Förbundet kan

icke finna att utredningen framlagt godtagbara skäl för att undanta familjens och barnens rätt från grundlagens stadganden. Enbart det skälet att vissa

rättigheter delvis ännu är oklara till sin innebörd och därför vållar tillämp-

ningssvårigheter befriar oss enligt riksförbundet icke från skyldigheten att söka fullgöra de förpliktelser som vi iklätt oss genom att biträda olika kon-

ventioner om fri- och rättigheter.

Moderata samlingspartiets kvinnoförbund finner det ytterst beklagligt att

utredningen över huvud taget inte behandlat frågan om föräldrarätten. Förbundet anser att föräldrarätten skall skrivas in bland övriga rättigheter som garanteras i form av rittsregler. Föräldrar skall inte kunna tvingas att låta sina barn uppfostras i en anda som strider mot deras egen innersta övertygelse. Föräldrar i Sverige måste t. ex. - liksom föräldrar i andra västerländska demokratier — få rätt att välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer, liksom att handha barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor. Givetvis måste dock skyldighet föreligga för samhället att ingripa till skydd för barn som löper risk för sin fysiska och psykiska utveckling.

Internationella Juristkommissionens svenska avdelning anför att för många,

sannolikt ett stort flertal i Sverige, är familjen den centrala enheten, detta oavsett vilken juridisk form familjebildningen i det särskilda fallet fått. Enligt

avdelningens mening är det viktigt att hithörande komplex beaktas i grundlagen. I europakonventionens regelsystem återfinns regler av denna typ, dets i art. 12 i själva konventionen, som ger giftasvuxna män och kvinnor fätt att ingå äktenskap och bilda familj enligt landets lagar samt i art. 2 i tilläggsprotokollet den 20 mars 1952. där staterna garanterar föräldrarna

rätt att få ge sina barn en uppfostran och undervisning av visst slag. Enligt

avdelningens mening är det väsentligt att bestämmelser av liknande art anpassade till svenska förhållanden får sin plats också i vår grundlag. De bör även ta sikte på föräldrarnas rätt att vårda barnen och barnens rätt att få omvårdnad. Att visa yttre former för familjebildning och barns vård och undervisning måste läggas fast av samhället är självklart. Å andra sidan

måste också de enskilda människorna lämnas stor frihet att inom denna

ram forma både sitt eget liv och sina minderåriga barns tillvaro. Med dylika grundläggande regler är icke oförenliga bestämmelser, som tillser att barnen icke utsätts för kroppslig eller andlig vanvård på grund av föräldrars oförmåga att omhänderha dem. Praxis vid europakonventionens tillämpning kan vara vägledande för denna avvägning.

Familjeforum kräver att föräldrars rätt att bestämma Över sina barns uppfostran och utbildning blir inskriven i grundlagen och får grundlagsskydd. Familjeforum ansluter sig till följande förslag till formulering, som har fram-

lagts av professor Stig Strömholm:

1 Svenska medborgare skall ha rätt att utöva vårdnaden om sina omyndiga barn. Lever föräldrarna åtskilda. kan rätten av domstol tilläggas endera av

dem": Vårdnaden kan fråntagas föräldrarna endast genom domstols beslut i enlighet med lag, om barnets bästa påfordrar det.

2 Föräldrarna äger rätt att välja skol- och utbildningsform för sina barn,

förutsatt att den grundutbildning, som kommer barnet till del inte är mindre

omfattande eller av sämre beskaffenhet än den som det offentliga skolväsendet meddelar.

3 Föräldrarna äger bestämma om barnens fostran i tros- och livsåskådningstrågor. I det offentliga undervisningsväsendet får icke förekomma propaganda för politiska, religiösa eller andra meningsriktningar.

Oavsett vilka juridiska former, som kommer till användning vid familjebildningen, utgör enligt Medborgarrättsrörelsen familjeenheten den grundläggande enheten i vårt samhälle. Det är enligt Medborgarrättsrörelsens mening närmast självklart att familjen som sådan skall åtnjuta grundlagsskyvdd. Rätten att bilda familj är sålunda en rättighet enligt europakonventionen och bör så vara också enligt svensk grundlag. En viktig sida av familjeskyddet

är att föräldrarna skall ha rätt att själva omhänderha barnens uppfostran. Heta vårt demokratiska system vilar på att föräldrarna får denna rätt under

barnens tidigare år intill dess de hunnit så långt att de kan ta ansvar för sig själva. Politiskt tillsatta myndigheter av olika slag kan cj få ingripa i föräldrarnas rätt annat än om barnets hälsa äventyras. Grundlagens bärande

regel om det svenska folkstyret såsom byggande på en fri åsiktsbildning sätts ur kraft, om det står en riksdagsmajoritet fritt att ta om hand alla barn — kanske redan från späd ålder — och uppfostra dem enligt de politiska trossatser den för tillfället härskande riksdagsmajoriteten företräder. Vi vet

att i alla diktaturstater statens övertagande av barnuppfostran är en av de viktigaste åtgärderna, genom vilka den styrande regimen vill stärka sin maktställning. Till motverkande av varje sådan utveckling i vårt land bör de naturliga föräldrarna tillförsäkras rätt att inom vida griinser själva ombesörja sina barns uppfostran oberoende av statligt maktspråk.

Några remissinstanser föreslår att ”föräldrars och barns rätt” nämns i

programstadgandet (fr 14, I kap. 2 5)

10.4 Skydd för enskilds privatliv

Utredningens ståndpunkt att en särskild rättsregel till skydd

för enskilds privatliv eller personliga integritet inte nu kan föras in i RF godtas av det övervägande antalet remissinstanser. Hit hör bl. a. /n-

tegritetsskyddskommittén, juridiska fakulteten vid Lunds universitet, två ledamöter av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet. länsstyrelsen i Kronobergs län och JO Wennergren. Genomgående betonas dock betydelsen av att denna fråga uppmärksammas i fortsättningen.

Åtskilliga försök har enligt integritetsskyddskommittén tidigare gjorts att

definiera integritetsbegreppet. Det kan bl. a. nämnas att kommittén i sina

delbetänkanden, Skydd mot avlyssning och Fotografering och integritet. har använt begreppet ”såsom liktydigt med den enskildes anspråk att in-

formationer om hans privata angelägenheter inte skall vara tillgängliga för eller få begagnas av utomstående utan hans vilja” (SOU 1970:47 s. 58).

Det är härvid att märka att kommittén har utformat detta integritetsbegrepp med utgångspunkt från det skyddsbehov som har orsakats av den speciclla apparatur som kommittén enligt sina direktiv har att särskilt beakta. Enligt

kommitténs mening betyder emellertid denna bestämning av integritets-

begreppet inte mer än att en ram — den enskildes privatliv — anges inom vilken han kan skyddas mot angrepp. — Ett så allmänt integritetsbegrepp

anser kommittén knappast vara tillfyllest för att ange och avgränsa ett grundlagsskyddat område. Eftersom ett entydigt och väl avgränsat integritetsbegrepp å andra sidan torde vara svårt att konstruera f.n. är det enligt kommitténs mening måhända en framkomligare väg att, såsom utredningen synes ha övervägt, företaga en särskild översyn av det område som kan kräva integritetsskydd. Som exempel på en sådan avgränsad del nämner utredningen särskilt dataregistrering. Även andra områden förtjänar

enligt kommitténs mening att bli beaktade i detta sammanhang. På detta

sätt skulle man ur integritetsbegreppet efter hand som tiden är mogen kunna.

urskilja vissa väl avgränsade områden för vilka regler kan ges i vanlig lag. Beträffande sådana områden bör det enligt kommitténs mening föreligga

möjligheter att föreskriva rättsligt bindande grundlagsskydd. —- Sammanfattningsvis vill kommittén förorda en översyn av de integritetsområden som kan anses förtjänta av ett grundlagsskydd.

Förslaget skyddar den enskildes kroppsliga integritet, medan den personliga integriteten i övrigt enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet

endast får ett ofullständigt skydd. I målsättningsstadgandet talas visserligen

om ”alla människors värdighet och lika värde” samt om ”den enskildes

frihet och privat- och familjeliv”. Det framgår emellertid inte otvetydigt av lagtexten, att den personliga integriteten här åsyftas. Fakulteten föreslår

därför, att målsättningsstadgandet kompletteras med en föreskrift om skydd

för den enskildes personliga integritet. Rörande denna fråga hänvisar fa-

kulteten i övriga till särskilt yttrande av professor Åke Lögdberg. 1 detta yttrande anför Lögdberg följande:

Ett målsättningsstadgande sådant som det i den föreslagna 28 i I kap. torde icke äga någon bindande verkan. Man kan visserligen tänka sig, att den personliga integriteten skyddas genom en generalklausul såsom i fransk eller schweizisk rätt, vilken generalklausul där återfinnes i civillagstiftningen. Jfr kanadensisk rätt. Därjämte kan finnas vissa kompletterande bestäm-

melser för vissa specialfall.

Detta skydd kan dock bli effektivt endast om det icke står i strid med någon grundlagsbestämmelse, särskilt då en sådan om tryckfrihet och annan yttrandefrihet. Det förefaller därför betydligt mer betryggande, om skyddet

ifråga införes i de nu föreslagna ändringarna i Regeringsformen. Detta i

likhet med vad som skett i Västtysklands grundlag 1949. Jfr vissa bestäm-

melser i USA:s konstitution och i delstatskonstitutioner i samma land. Där-

igenom skulle kunna uppnås en viss balans mellan yttrandefriheten och den personliga integriteten, varvid det skulle bli av särskild vikt att bestämma gränserna för privatlivets helgd så vitt gäller offentliga personer och be-

träffande vad som är av offentligt intresse. Denna gränsdragning är ju redan

föremål för betydande uppmärksamhet i ett antal industriländer, som till skillnad från Sverige har en utvecklad personlighetsrätt. Det är väl icke alldeles klart, att de begränsningar i yttrandefriheten och rätten till infor-

mation, som möjliggörs i den föreslagna 14 §12 kap., kommer att användas

för skapande av en personlighetsrätt. Märk här även bilaga 19.

Det må i detta sammanhang framhållas. att den s. k. massmedieutredningens förslag icke innebär något tillräckligt skydd för den personliga in-

tegriteten, vilket fakulteten redan tidigare framhållit i sitt remissvar rörande

detta förslag.

Vad menas då med skyddet för den del av den personliga integriteten, som kallas personlighetsrätt vilken här är av särskilt intresse? Därmed förstås närmast rätten för en person eller möjligen en grupp av personer att I viss mån kunna bestämma möjligheterna för andra personer att taga del av information om honom (gruppen) eller använda hans (dess) namn eller bild eller andra personliga attribut i reklam eller annat kommersiellt syfte. Myndigheterna kan då antingen inskrida mot viss spridning av information om en människa eller om en grupp av människor utan vederbörandes samtycke eller mot sådan användning av namn, bild etc., som användes i kommersiellt syfte. Ett annat skydd kan tänkas avse ett tidigare stadium, nämligen för-

hindrande av själva anskaffandet av information, där anskaffningen sker

med moderna tekniska hjälpmedel, t. ex. för avlyssning eller optisk övervakning. Det skydd, som här avses, kan vara antingen civilrättsligt (ideellt

skadestånd. förbud mot användning etc.) eller straffrättsligt. I många länder

spelar glädjande nog civilrättsliga regler här en stor roll. I Sverige, där nu aktuellt skydd över huvud taget är mycket outvecklat, är det lilla som finns mestadels av straffrättslig karaktär. Vid sidan därav finnes Pressens s.k. självsanering och dylikt.

En klar generalklausul av grundlagskaraktär eller ock tydliga mer specificerade grundlagsbestämmelser av civilrättslig karaktär och möjliggörande för domstolarna att uppnå en balans mellan den personliga integriten, å ena sidan, samt tryckfrihet och annan yttrandefrihet, å andra sidan, föreslås sålunda införda. Erfarenheter från utlandet visar, att sådan möjlighet finnes.

Länsstyrelsen i Kronobergs län finner det angeläget att jämväl skyddet mellan enskilda ytterligare befästes. Således får det anses angeläget att skyddet för den personliga integriteten inskrivs i grundlag. Denna fråga bör enligt länsstyrelsen ytterligare övervägas.

JO Wennergren delar utredningens uppfattning att tiden ännu ej är mogen

för grundlagsstiftning bl. a. i fråga om skydd för privatlivet. Det synes enligt Wennergren tillrådligt att först avvakta erfarenheterna av den grundlagsstiftning som redan skeu och den som blir resultatet av utredningens förslag innan man går vidare. På sikt synes dock angeläget att fri- och rättighetskatalogen byggs ut ytterligare. Exempelvis skyddet för enskilds privatliv synes väl värt att bli grundlagsfäst. Emellertid befinner vi oss f.n. i ett skede av rättsutveckling när det gäller den personliga integriteten som är långt ifrån avslutat. Det kan inte vara den rätta tidpunkten nu att i grundlagen slå fast något på detta rättsområde innan de rättsliga positionerna stabiliserats. Det kan erinras om att ännu ej i brottsbalkens 4 kap. om brott

mot frihet och frid finns någon bestämmelse till skydd för privatlivsfriden.

Sedan en sådan tillskapats, vilket Wennergren anser vara av behovet påkallat, kan ställning tas till om och i vad mån också en grundlagsbestämmelse

i ämnet kan utformas.

Socialstyrelsen, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), Internationella Juristkommissionens svenska avdelning och Medborgarrättsrörelsen föreslår att en rättsligt verkande regel till skydd för

enskilds privatliv eller enskilds personliga inte-

gritet förs in i RF. Socialstyrelsen påpekar att flera av rikets grannländer har stadgat om den

personliga integriteter i sina grundlagar. Sverige har undertecknat internationella konventioner som också erkänner den personliga integriteten. Socialstyrelsen finner därför naturligt att införa ett stadgande rörande per-

sonlig integritet i regeringsformen, förslagsvis i fri- och rättighetskatalogen

i 2 kap. 25.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) anser att uppräkningen av fri- och rättigheter i den föreslagna 2 kap. 25 på grundval av såväl rikets internationella åtaganden som gällande rätt kan och bör kompletteras vad gäller, bl. a., den personliga integriteten och privatlivet. Utan

en skyddad privatsfär torde den enskildes möjlighet att fritt och aktivt deltaga

i de demokratiska beslutsprocesserna vara helt illusorisk, och en regel om

skydd för personlig integritet och privatlivets helgd bör därför enligt fa-

kultetens mening figurera först i katalogen. De följdproblem som detta tillägg ger anledning till i 2 kap. 12 och 13 §§ kan fakulteten på grund av den

korta tid som står till förfogande ej närmare beröra. Det kan enligt Internationella Juristkommissionens svenska avdelning vara svårt att i lagtext klart avgränsa den sfär kring den enskildes person som

icke skall kunna kränkas. Regler om dataskydd bör grundlagsstiftas. Integritetsskyddet är i Sverige på det hela taget hittills svagt utvecklat. Det är därför viktigt att, när det nu blir fråga om grundlagsstiftning, detta skydd vinner tillbörligt beaktande. Det bör t. cx. icke vara möjligt att grundlöst tillägga personer uttalanden, som de ej gjort.

I detta sammanhang kan vidare hänvisas till att några remissorgan har föreslagit att skydd för personlig integritet förs in i programstadgandet (fr 14, I kap. 25).

10.5 Närings- och yrkesfrihet

Utredningens ställningstagande såvitt gäller närings- och yrkesfriheten har godtagits eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser utom Medborgarrättsrörelser, som anser att förslaget på denna punkt behöver fyllas ut och kompletteras. Medborgarrättsrörelsen menar det vara viktigt att varje medborgare tillförsäkras rätt att — förutsatt att han besitter de erforderliga kvalifikationerna — få ägna sig åt det yrke han lärt och önskar utöva och

alt driva den sysselsättning han vill, allt förutsatt att det icke är fråga om verksamhet som bedöms vara skadlig för samhället. Beträffande vissa kva-

lificerade yrken förekommer för närvarande regleringar. som går ut på att

yrkesutbildade skall hindras utöva sitt yrke till allmänt gagn så, som de

själva önskar. I stället har i dessa fall yrkesutövningen kringsnärjts med detaljregleringar, vars främsta syfte synes vara icke att främja största möjliga tillgång på de tjänster yrkesgrupperna i fråga tillhandahåller utan att få reglera

och inskränka yrkesfriheten. Resultatet blir ett förminskat utbud av behövliga tjänster på ifrågavarande områden. Regleringar av denna typ kan endast tolereras undantagsvis om syftet är att åstadkomma cen jämnare tillgång på tjänsterna för befolkningen i gemen. I rättighetskatalogen bör införas regler som förhindrar skadliga regleringar av yrkesfriheten. — Liknande fö-

reskrifter erfordras enligt Medborgarrättsrörelsen för näringsfriheten.

Här kan vidare nämnas att några remissinstanser har fört fram krav att närings- och yrkesfrihet skall tas upp i programstadgandet (jfr

14, I kap. 29).

10.6 Övriga föreslagna fri- och rättigheter

Här redovisas yttranden angående fri- och rättigheter som av remiss-

instanserna har föreslagits bli införda i RF och som inte har redovisats i det föregående i anslutning till opinionsfriheterna (5), de ”kroppsliga” fri-

heterna (6) etc.

Enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet borde det fastslås i grundlag, alt åsiktsneutralitet skall iakttas i den offentliga undervisningen, och att åsiktsdiskriminering inte

får förekomma vid fördelningen av statligt stöd

till forskningen. I betänkandet läggs enligt fakulteten med rätta stor vikt vid de grundläggande fri- och rättigheter, som är av betydelse

för den fria åsiktsbildningen. Man saknar emellertid i förslaget bestämmelser

som avser att garantera den fria åsiktsbildningen inom de delar av kulturlivet,

som understödjes av det allmänna. Särskilt besvärande är denna brist, enligt

fakulteten, när det gäller undervisning och forskning.

Åsiktsfriheten bör enligt Medborgarrättsrörelsen förstärkas till aw gälla även rätt att ekonomiskt och på andra sätt stödja den meningsriktning man önskar.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet och Svenska samernas riksförbund aktualiserar behovet av särskilda regler i grundlag till skydd församernas rättigheter.

De föreslagna bestämmelserna om minoritetsskydd (1 kap. 2 § 3 st. och 2 kap. 17 §) är enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet uppenbart otilt-

räckliga för att säkra samernas rätt till de markområden som de av ålder

har nyttjat. I artikel 1:2 av 1966 års FN-konvention om medborgerliga och

politiska rättigheter stadgas, att alla folk må för sina egna syften fritt förfoga

över sina naturrikedomar och naturtillgångar, och att ett folk i intet fall skall kunna berövas sina egna utkomstmöjligheter. Även om det möjligen kan diskuteras, om en etnisk minoritet inom en stat är ett ”folk” i konventionens mening, ger stadgandet dock uttryck för en grundläggande värdering som bör respekteras av en rättsstat. Det är tydligt att samernas rätt till sina markområden måste grundlagsgaranteras. om inte denna etniska grupp skall förlora underlaget för sin existens genom att även i fortsättningen

bit för bit trängas undan från dessa områden. Utformningen av en sådan

grundlagsgaranti bör enligt fakultetens mening snarast bli föremål för särskild

utredning.

Svenska samernas riksförbund erinrar om att riksförbundet genom reso-

lution D beslutad av samernas riksmöte XXXI Hemavan 1975 till utredningen har framfört förslag till författningstext att inarbetas i RF av följande lydelse: ”Den som tillhör en ursprunglig etnisk minoritet har rätt att i ge-

menskap med andra medlemmar i sin grupp ha sin egen näring, sitt eget

kulturliv och samfundsliv, och använda sitt eget språk i förbindelse med

myndigheter.” — Riksförbundet konstaterar att det positiva minoritetsskyd-

det som föreslås inför i regeringsformen i huvudsak sammanfaller med

vad samernas landsmöte uttalat utom vad gäller skyddet för samerna som urbefolkning och skyddet av samernas näring. Som framgår av sameutredningens slutbetänkande intar samerna en klar särställning bland landets minoriteter i sin egenskap av ursprunglig befolkning. En avgörande förutsättning, enligt sameutredningen, för strävandena att bevara den samiska

kulturen är att ett rimligt antal samer i framtiden kan få sin utkomst inom

det geografiska bosättningsområde som av ålder varit samernas och i den egna näringen. Detta för samefolket starka och oupplösliga förhållandet bosättningsområde — näring — kultur har genom sameutredningens betänkande vunnit allmänt accepterande (jfr SOU 1975:99 s. 237 ff). — FN:s underkommission för de mänskliga rättigheterna har arbetat med frågor om skydd av minoriteter och har avgivit rapporter om minoritetsskydd i allmänhet och särskilda rapporter om skydd för infödda befolkningsgrupper. Underkommissionen ger därrned infödda befolkningsgrupper en särställning bland minoriteter eller icke-dominanta grupper. Genom bildandet av Världsrådet för urbefolkningar (World Council of Indigenous Peoples) i oktober 1975 i Port Alberni, Kanada har samerna tillsammans med urbefolkningsgrupper i Amerika, Grönland, Australien och Nya Zeeland understrukit sin ställning

som urbefolkning. Världskonferensen för urbefolkningar vädjar i resolutio-

ner till regeringar i länder med urbefolk ningar att erkänna urbefolkningarnas

ekonomiska. kulturella, sociala och politiska rätt och fastslår urbefolkningarnas rätt till land och naturrikedomar. — Riksförbundet finner med hän-

visning till det anförda att det föreslagna skyddet skall kompletteras med

ett skydd för samerna som urbefolkning och ett skydd för samernas näring innefattande markrätten i enlighet med det av samernas landsmöte framförda förslaget.

Enligt Medborgarränsrörelsen bör rätten till folkomröstning skrivas in i RF. Medborgarnas förnämsta politiska rättighet är rösträtten, som regleras på annan plats i RF: Medborgarrättsrörelsen menar. att denna rättighet bör utbyggas med cn rättighet för envar att vid folkomröstning få uttala sin vilja i olika samhällsangelägenheter. En utredning bör snarast tillsättas om hur denna rättighet skall byggas in i RF. Det var enligt Med-

borgarriättsrörelsen en allvarlig försvagning av medborgarinflytandet då folkomröstningsinstitutet borttogs i och med 1974 års RF.

11 Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

Utredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningars fri- och rät-

tigheter lämnas utan invändningar av flertalet remissinstanser. Förslaget har föranlett närmare kommentarer endast från eu fåtal remissorgan.

Hovrätten för Västra Sverige konstaterar att lagförslaget i 2 kap. 21 § räknar upp de fri- och rättigheter som utlänning åtnjuter i lika mån som svenska medborgare. Detta torde enligt hovrätten ha skett för att ytterligare markera den osedvanligt starka ställning som vår grundlag här ger åt utlänningar.

Det kan emellertid ifrågasättas om inte detta skulle framgå med samma

styrka genom enbart en förklaring att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om fri- och rättigheter; dock att begränsningar i enlighet

med vad som föreslagits (andra stycket 1-8) skall kunna göras beträffande denna likställighet. — Hovrätten vill påpeka att någon belysning inte getts

åt frågorna om möjligheterna att vid krig och krigsfara internera medborgare av viss nationalitet. Hovrätten förutsätter att det också för utlänning gällande diskrimineringsförbudet (första stycket 7) här ej medför hinder.

Statens invandrarverk uppehåller sig utförligt vid frågan om utlänningars,

framför allt invandrares, fri- och rättighetsskydd. Enligt verket bör ut-

länningars skydd i RF så långt möjligt tillgodoses genom cen regel som likställer utlänningar med svenska medborgare. De särskilda inskränkningar

i principen om likställdhet som i vissa fall måste göras bör anges direkt

och i detalj i RF. Utredningens majoritet har inte övervägt behovet av

ändringar i gällande lagstiftning utan utgått från nuvarande förhållanden.

Grundlagsskyddet bör emellertid utformas utifrån en bedömning av vilka

fri- och rättigheter som bör tillförsäkras den enskilde. Är lagstiftningen otill-

fredsställande är det denna som bör ändras och inte grundlagen som skall anpassas till hittillsvarande förhållanden. — Behovet av cwu sådant tillvägagångssätt är särskilt stort vad giller invandrarna och övriga utlänningar. Under särskilt det senaste årtiondet har samhällets syn på utlänningarnas och i synnerhet invandrarnas ställning och rättigheter förskjutits i riktning mot att jämställa dem med svenska medborgare. Statsmakterna har uppställt jämlikhet mellan svenskar och invandrare som ett av målen för invandraroch minoritetspolitiken. Reformer i denna riktning har fortlöpande genomförts. Av särskill intresse är det nyligen fattade beslutet om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare. Den lagstiftning som reglerar utlänningarnas rättsliga ställning i vårt land är emellertid av mycket varierande

ålder och delvis tillkommen under intryck av en nu föråldrad samhällssyn

som inte tillförsäkrade utlänningar t. ex. politiska rättigheter. Även för nyare lagstiftning kan gälla att utlänningarnas fri- och rättigheter inte tillräckligt

beaktats. — Utredningen har föreslagit att grundlagsskyddet för utlänningar samlas i en särskild paragraf. I denna hänvisas för varje fri- och rättighet

till motsvarande bestämmelse för svenska medborgare tidigare i samma kapitel. Detta måste läsas i ett sammanhang. För vissa av de fri- och rät-

18 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

ligheter som svenska medborgare åtnjuter saknar utlänningar grundlagsskydd. Detta borde klart ha angetts för att ge en mer rättvisande bild. En dylik förklaring skulle kunna inrymmas i en enda mening och därigenom

inte onödigtvis tynga RF: - Enligt verket bör utlänningars skydd i RF så

långt möjligt tillgodoses genom likställdhet med svenska medborgare. Särskilda inskränkningar måste visserligen göras i vissa fall. Dessa inskränkningar bör emellertid anges direkt och i konkret detalj i RF medan hikställdhet I Övrigt garanteras. — I första hand bör eftersträvas att ge likställdhet åt

alla utlänningar I landet. För några fri- och rättigheter kan detta visa sig

omöjligt. I dessa fall bör övervägas att likställa endast invandrarna medan övriga utlänningar får ett svagare grundlagsskydd. Strävandena att jämställa utlänningar med svenska medborgare gäller främst invandrarna. — I svensk lagstiftning skiljs f.n. erdast mellan två huvudkategorier: svenska med-

borgare och utlänningar. Skall eu särskilt grundlagsskydd ges åt de invan-

drare som ej är svenska medborgare måste termen rättsligt preciseras. Även

om den huvudsakliga innebörden av termen inte synes behöva vålla svårigheter att bestämma krävs en noggrann reglering med tanke på vissa gränsfall. Verket är emellertid inte berett att nu framlägga ett detaljerat förslag. För utomnordiska medborgare och statslösa måste emellertid anknytas till uppehållstillståndet. För nordiska medborgare, som ej behöver uppehållstillstånd. kan i stället kyrkobokföringen tas som utgångspunkt. — Utredningens förslag innebär ett bristfälligt grundlagsskydd för utlänningars frioch rättigheter. Vid sidan härav måste ytterligare en omständighet av be-

tydelse nämnas. Det gäller den psykologiska effekten. Det måste för många

av de berörda kunna te sig anmärkningsvärt, att svenskarnas fri- och rättigheter skyddas på flera olika sätt medan de själva åtnjuter dessa rättigheter endast om annat inte bestäms i lag. I vissa fall saknas helt grundlagsskydd för fri- och rättigheter som över huvud inte kan inskränkas för svenska medborgare. — Det är otill fredsställande att något grundlagsskydd mot åsiktsregistrering inte föreslås. Kollektiv utvisning av utlämningar bör förbjudas. Utlänningar bör i vart fall tillförsäkras ett grundlagsskydd för rörelsefrihet

och rätt att lämna landet som överensstämmer med vad som stadgas därom

; europakonventionens fjärde tilläggsprotokoll (artikel 2) och i FN-konventionen (artikel 12). Beträffande skyddet för de positiva opinionsfriheterna bör likställdhet med klart angivna undantag stadgas. På samma sätt bör likställdhet kunna stadgas vad gäller skyddet mot tvång att ge till känna sin åskådning. Uttryckligt undantag kan här göras för ärenden där politiska

skäl åberopas som grund för att få stanna i landet. Även vad angår rätten

till domstolsprövning av frihetsberövande bör utlänningar ges fullständig likställdhet med svenskar. Utredningens motivering till skyddet för upphovsrätten ger vid handen att hinder i nuvarande lagsuftning inte föreligger mot att ge alla invandrare likställdhet. Vad beträffar de sociala rättigheterna

bör övervägas om inte diskriminering av invandrarna på vissa områden

skulle kunna förbjudas genom ett stadgande i RF som i viss utsträckning

likställde invandrare med svenska medborgare. — Invandrarverket påpekar slutligen att arbetskraftsavtalet den 19 april 1947 mellan Sverige och Italien om Ööverförande av italiensk arbetskraft till Sverige synes strida mot den föreslagna bestämmelsen om skydd för den negativa föreningsfriheten. En-

ligt artikel 2 i avtalet förband sig de italienska arbetarna före avresan från

Italien att vid ankomsten till Sverige ansluta sig till den fackliga organisationen inom sitt vrke samt att vidmakthålla detta medlemskap under

den tid de vistades i Sverige. Avtalet gäller fortfarande. Hur många som

idag berörs är osäkert.

Landstingsförbundet finner att den särreglering, som i denna del gäller registrering på grund av politisk åskådning, bör ges en närmare preciserad

utformning, bl.a. med hänsyn till att kommunal rösträtt för invandrare

nyligen beslutats av riksdagen mot bakgrund av förslag i prop. 1975/76:23.

12¶Överlåtelse av inskränkningsbefogenhet till internationellt

organ

Utredningens förslag såvitt gäller förbud mot att överlåta befogenhet att

inskränka fri- och rättigheter till internationellt organ har genomgående god-

tagits. Endast en ledamot i länsstyrelsen i Norrbottens län har förklarat att han i detta hänseende ansluter sig till den mening som ledamoten Herlitz

har framfört i en reservation (s. 255) till utredningsförslaget.

13 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

Utredningens förslag att samma begränsningsramar skall gälla vid krig, krigsfara och andra liknande situationer som i ne ala tider lämnas i regel utan erinran av remissinstanserna.

JK. Svea hovrätt och JO Lundvik är dock skeptiska mot möjligheterna att fullt ut upprätthålla samma skydd för fri- och rättigheterna i krislägen Gfr 3.1) som i normala tider. JK konstaterar att utredningen vid utformningen av sina förslag har utgått från den enskilde medborgarens skyddsbehov i ett läge då vårt land befinner sig i en inre eller yttre kris med starka påfrestningar på samhillet. Det vore givetvis synnerligen lyckligt om fri- och rättighetsreglerna lika effektivt kunde respekteras i sådana situationer. Emellertid kan i t.ex. ett särskilt utsatt utrikespolitiskt läge bindande sådana regler hindra samhällets handlingsfrihet på ett så ödesdigert sätt att de helt

enkelt inte kan iakttagas. När utredningen särskilt betonar värdet av att de rättsligt bindande grundlagsreglerna fullt ut blir gällande även, och framför allt. i orostider, måste därför en ej obetydlig skepsis inställa sig beträffande den praktiska möjligheten och lämpligheten härav. Det kan starkt ifrå-

gasättas om inte möjlighet bör beredas att åtminstone i särskilt extrema situationer vidtaga inskränkningar i fri- och rättigheterna utöver vad som

är tillåtet under normala förhållanden. — Här kan också hänvisas till JK:s uttalande om åsiktsregistrering vid krig eller krigsfara (5.7).

Svea hovrätt anför att det givetvis är i och för sig riktigt som utredningen framhåller (s. 25 och 181) att grundlagsskyddet har sitt främsta värde i

krisartade lägen. Likafullt kan man enligt hovrätten fråga sig om utredningen

betraktat dessa frågor med ullräcklig realism och fantasi. Problemen konkretiseras enkelt om man tänker på möjligheten att vårt land blivit indraget i andra världskriget eller för övrigt redan på de akuta krislägen som inträdde

vid flera tillfällen under kriget. Man kan fråga sig om statsmakterna skulle ha ansett välbetänkt att genom bindande grundlagsregler vara förhindrade all I. ex. registrera nazister eller begränsa friheterna för nazistiska samman-

sluttningar. Man kan lätt föreställa sig att sådana grundlagsregler ändå skulle kringgås genom åtgärder av skenbart generell karaktär eller i annat föregivet syfic. något som skulle vara till skada för fri- och rättighetssystemet som sådant. Hovritten framställer inga förslag i dessa avseenden men vill peka på vikten av noggranna överväganden.

De fri- och rättigheter som utredningen vill grundlagfästa skall. noterar

JO Lundvik. gälla inte bara under normala förhållanden utan också för den händelse den demokratiska samhällsordningen skulle bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet samt under tider av krigsfara då landet kanske utsätts för tryck utifrån. Utredningen framhåller att grundlagsskyddet

för fri- och rättigheter har sin största betydelse just under sådana tider.

Häri kan man enligt Lundvik förvisso instimma i princip. Å andra sidan kan man fråga sig om utredningens resonemang är helt realistiskt. Om det skulle gå så illa att den demokratiska samhällsordningen omstörtas eller landet ockuperas av främmande makt, kan man inte räkna med att de medborgerliga fri- och rättigheterna kommer att respekteras. Men fråga är om inte en laglig regering borde ha en möjlighet att I ett akut faroläge åtminstone i viss utsträckning inskränka vissa fri- och rättigheter för att förebygga att en vytterhighetsgrupp får möjlighet att — med eller utan hjälp utifrån — gripa makten och omstörta samhällsordningen. Lundvik vill erinra om att artikel 15 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna medger stat att

under krig eller i annat allmänt nödläge, som hotar nationens existens,

vidtaga åtgärder som innebär avvikelse från dess skyldigheter enligt konventionen i den utsträckning som oundgängligen erfordras med hänsyn till situationens krav. Cundvik vill ifrågasätta. om inte en motsvarande undantagsregel — gärna närmare preciserad — vore på sin plats i den svenska

grundlagen. Om intet undantag medges, kan man måhända befara att stats-

makterna i ett beträngt läge tvingas lagstifta i strid mot grundlagen. Kon-

sckvenserna av en sådan lagstiftning kan bli både svåröverskådliga och bekymmersamma, dets för att den just på grund av grundlagsstridigheten kan

komma alt sakna stöd hos inflytelserika delar av den allmänna opinionen och dels för att man kun komma att försätta domstolarna - om man inför

den föreslagna lagprövningsrätten — i situationer som de inte kan bemästra.

14¶Uttalanden hänförliga till de särskilda paragraferna i förslaget

I kap. Statsskickets grunder

2S. Första stycket. Av de principer som enligt bestämmelsen bör

iakttas bör enligt hovrätten för Västra Sverige skyldigheten au följa ”demokratins idéer” eller demokratiska principer skjutas i förgrunden. Övriga

grundsatser, som skall vara rättesnöre, får väl närmast ses som en spe-

cifikation av viktiga demokratiska principer. Specificeringen i bestämmelsens

första mening (”alla människors värdighet... och kulturella välfärd ...”)

synes kunna göras mera koncentrerad. En uppräkning bör exempelvis kunna

slå fast skyldigheterna till omsorg om allas frihet och värdighet, lika värde och jämlikhet samt välfärd och trygghet. Därmed skulle specificeringen i andra stycket av viktiga element i välfärden sannolikt kunna utgå. Det

är vanskligt att åstadkomma en täckande uppräkning av välfärdens bygg-

stenar. En ständig utbyggnad försiggår här i ett modernt välfärdssamhälle. Element som hälso- och sjukvård, godtagbar yttre miljö, ett gott och allsidigt

kulturutbud, möjligheter till meningsfull fritid och åtskilliga andra inslag uppfångas exempelvis inte särskilt klart av den uppräkning som utredningen föreslagit. Också inslag, som ägnats särskild uppmärksamhet i reservationer och särskilda yttranden, skulle — om uppräkningen göres i större termer - kunna anses innefattade i målsättningssträvandena. Hovrätten avser här

bl. a. inslag som enskildas integritet, valfrihet och frihet i familje- och föräldrasammanhang.

Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor anser att skrivningen om män och kvinnor i programstadgandet bör formuleras tydligare än vad som är fallet i utredningens förslag. Bäst och enklast kan enligt delegationens mening jämställdhet mellan könen föras in som eu grundläggande mål för det allmännas strävan i andra stycket. - Den skrivning som föreslagits i paragrafens första stycke bör enligt delegationen utgå, alternativt uttryckas klarare. Det heter att den offentliga makten bör utövas så att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter... Antingen har män och kvinnor i en visS Situation inte lika rättigheter och makten kan då knappast utövas som

om de hade det. Eller också har könen lika rättigheter och då förefaller

det omrimligt att den offentliga makten utövas annat än i enlighet med

detta. Skolöverstyrelsen föreslår att den föreslagna 2 § omformuleras så, att

det allmänna åläggs verka för lika rättigheter mellan män och kvinnor.

Statens kulturråd anser det värdefullt att der i grundlagen skrivs in att den offentliga makten bör utövas bl. a. så utt ”envars ... kulturella välfärd främjas”. Därigenom knyter man an till Förenta Nationernas deklaration om de mänskliga rättigheterna i vilken (art. 27.1) det talas om av ”Envar har rätt att fritt taga del i samhällets kulturella liv och att njuta av konsten”. Genom ändringen skapas i författningen en grundval för kulturpolitiska INSatser.

Förutom hovrätten för Västra Sverige finner socialsterelsen, och Landstings-

19 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

förbundet det riktigt att i grundlag understryks att demokratibegreppets betydelse inte är begränsat till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten), och juridiska fakul-

teten vid Lunds universitet är kritiska mot att i RF förs in föreskriften, att

det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för sam-

hällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Hur

tilltalande denna målsättning än ter sig vid första påseende, måste föreskriften enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet ändå ur vissa synpunkter väcka betänkligheter. Först och främst är begreppet ”demokratins idéer” inte entydigt. påpekar fakulteten. Olika betydelser kan läggas in i detta begrepp, även om man bortser från risken för sådana uppenbara förvanskningar av begreppet som förekommer på vissa håll i världen. Somliga anser att verklig demokrati måste innebära ett direkt medborgarinflytande, medan andra menar att endast den indirekta demokratin är funktionsduglig. Demokratins krav är enligt somliga uppfyllda, om själva beslutsformerna är demokratiska, medan andra därutöver kräver att besluten skall ha sådant innehåll att de leder till social och ekonomisk utjämning. Demokrati kan slutligen betyda makt antingen för de beslutande politiska församlingarna eller även för särskilda personkategorier (t. ex. anställda, elever eller patienter); uppenbart är att olika anspråk på inflytande här kan komma i konflikt med varandra. Begreppet ”demokratins idéer” kräver därför en närmare bestämning för att kunna användas som lagteknisk term. Den vanliga metoden att precisera obestämda begrepp, som användes i en lagtext, är ett

klargörande motivuttalande. Att på den vägen auktoritativt fastslå vad som

menas med ”demokratins idéer” förefaller dock mindre välbetänkt. — Härtill kommer enligt fakulteten att det föreslagna stadgandet möjligen kan komma att uppfattas som ett stöd för en statlig styrning av åsiktsbildningen, som synes svår att förena med stadgandet i RF 1:1, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbiidning. Som ovan antytts, är förvanskningar av demokratibegreppet tänkbara, och det kan en gång i framtiden kanske visa

sig ödesdigert, om grundlagen ger det minsta stöd för en statlig dirigering av åsiktsbildningen. -- På grund härav och då den politiska demokratins

principer redan är fastslagna i RF 1:1 anser fakulteten, att den ovannämnda delen av målsättningsstadgandet bör utgå.

Enligt länsstyrelsen i Kronobergs län och moderata samlingspartiets kvinnoförbund måste betydelsen av ”demokratins idéer” i detta sammanhang klarläggas. Länsstyrelsen föreslår att begreppet demokrati definieras, lämpligen genom en hänvisning till de inledande bestämmelserna i I kap.

Beträffande utformningen av andra stycket uttalar socialstyrelsen, statens kulturråd och skolöverstyrelsen sin tillfredsställelse (jfr. även hovrätten

för Västra Sverige ovan).

Regeln i tredje stycket till förmån för olika minoriteter är vär-

defull enligt statens kulturråd, statens invandrarverk och Internationella Juristkommissionens svenska avdelning. Enligt Medborgarrättsrörelsen bör minoritetsrättigheterna i tredje stycket bli verkliga rättigheter och flyttas till 2 kap.

Bestämmelserna i tredje stycket synes ha vissa svagheter enligt hovrätten för Västra Sverige. Det synes antagligt att uppräkningen av vad som konstitwuerar minoriteterna (”etniska” etc.) ger en för snäv begränsning. Det bör övervägas att här välja den bestämning som användes i 16 kap. 9§ brottsbalken. Det kan också övervägas att bestämma berörda minoritetsgrupper med ännu större generositet. Detta kan då ske exempelvis genom att man helt enkelt talar om ”grupper med eget kultur- och samfundsliv”. Slutligen är det väl knappast ”rätten” till eget kultur- och samfundsliv som bör främ-

jas. Denna ritt får väl anses ha en starkare dignitet. Vad som åsyftas förefaller närmast vara åtgärder för att främja ”möjligheterna” att bibehålla och ut-

veckla ett eget kultur- och samfundsliv.

Ordet ”etnisk” bör enligt länsstyrelsen i Kronobergs län inte få förekomma

i en grundlag, eftersom dess innebörd är frim mande för flertalet medborgare.

I några remissyttranden förs fram förslag till komplettering av programstadgandet. Sju ledamöter i Svenska kommunförbundets styrelse och centerns kvinnoförbund önskar att den enskildes integritet, den enskildes valfrihet, föräldrars och barns rätt samt näringsfrihet och egendomsrätt skyddas genom att tas upp i programstadgandet. Två ledamöter i Svenska kommunförbundets stvrelse och moderata samlingspartiets kvinno-

förbund anser att målsättningsstadgandet bör behandla frågan om den en-

skildes integritet och hans rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring

och bostad samt ge uttryck för att det allmänna vid förverkligandet av

de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet. Svenska fö-

retagares riksförbund anser att näringsfriheten utgör en omistlig frihet i ett

demokratiskt samhälle, vilken ovillkorligen måste garanteras om medborgarna skall kunna beredas valfri sysselsättning inom olika yrkesområden.

Förbundet föreslår därför att näringsfriheten skrivs in i I kap. 2 § RF.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller bland sina allmänna synpunkter på förevarande paragraf att det vore önskvärt att bestämmelsen mera klart och entydigt markerade till vem den är riktad. Bestämmelsen nämner — utan att några mera skarpa gränser eller nyanseringar torde vara avsedda — att olika inskrivna principer gäller för ”den offentliga makten”, för ”det allmänna”, för ”samhällets institutioner och organ, organisations-' väsendet och arbetslivet” samt för ”det allmännas strävan”. Ökad klarhet vinnes enligt hovrätten om målgruppen ges en vid bestämning och enhetligt uttryckes exempelvis säsom "samhällets organ”. En skyldighet för samhällets organ till omsorger om allas frihet och värdighet etc. torde utan vidare i ett målsättningsstadgande kunna anses innefatta skyldighet att verka för demokrati också i organisationsväsende och arbetsliv. Sådan skyldighet får väl för övrigt anses gälla också gentemot andra institutioner och annan

verksamhet av privat natur än organisationsväsende och arbetsliv. — Under alla omständigheter måste enligt hovrätten tveksamhet anmälas inför sista meningen av första stycket. Sålunda anges där bl. a. att det allmänna skall verka för demokrati hos egna institutioner och organ. Dessa institutioner och organ bör, påpekar hovrätten, anses ha en direkt, ovillkorlig skyldighet att följa sådana principer.

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (majoriteten) vill som har fram-

gått under 3.3 i första hand föreslå, att I kap. .2§ utgår. I andra hand —

därest någon form av ”målsättningsstadgande” anses erforderlig — skulle enligt fakulteten den del av det föreslagna stadgandet som är minst kontroversiell, nämligen första styckets första punkt (med tillägg av ”integritet” såsom ett av de skyddade värdena). kunna överföras till I kap. 9 X och där utgöra ett första stycke med allmän giltighet för det allmännas organ. — Skulle statsmakterna likväl överväga att behålla I kap. 28, bör bestämmelsen kompletteras I onlighet med de tillägg som förekommer i reservationerna nr 4 (s. 234) och Hl (ts. 242), varvid emellertid hänvisningen till ”demokratins idéer” på grund av sin oklarhet bör utgå.

JK nämner att utredningen i fråga om de föreslagna målsättningsstadgandena i I kap. 2 § över huvud inte uttalar sig om huruvida de skall gälla

även med avseende på utlänningar. At döma av författningsförslaget skulle så ej vara fallet. Detta synes inte konsekvent om grundlagen skall upptaga regler om utlänningars fri- och rättigheter. 38. Sveriges författarförbund konstaterar att massmediegrundlagen i förslaget uppräknas som e&n av rikets grundlagar. Från fiera håll har enligt förbundets yrkats, att den ifrågavarande grundlagens beteckning skall vara sådan, att den anger vilket samhällsintresse som skyddas. Dessutom har flera remissorgan föreslagit, att denna grundlag skall omfatta andra medier

än sådana som kan betecknas som massmedier. - Förbundet utgår från.

att regeringen kommer att beakta invändningarna och förordar därför, att man redan nu tar ställning till den framtida specialgrundtagens beteckning. Det torde kunna antas. att beteckningen ”vitrandefrihetsgrundlag” för framtiden kommer att te sig lämpligare än den av massmedicutredningen fö-

reslagna. - Förbundet förordar därför att ordet massmediegrundlagen i föreliggande paragraf utbyts mot ordet ”yvttrandefrihetsgrundlag”. Om så sker

kan man också utan att ändra i regeringsformen undan för undan utveckla den speciella grundlag som skall reglera yttrandefriheten.

9 5. Svea hovrätt anmärker att placeringen av denna paragraf kan övervägas. Alternativ är enligt hovrätten en samordning med 1 § celler en överflyttning till 11 kap.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

Beträffande 2 kap. RF vill Svea hovrätt först med eftertryck upprepa sitt

önskemål om en kortare och enklare grundlagstext. Det befogade häri

bestyrks enligt hovrätten av de föreslagna reglernas sakligt sett föga märkliga

innehåll. Som utredningens egna översikter av förslagen (s. 20 tf och 105 ff) visar gäller det i stort sett elementära ting såsom grundlagsfästande av förbud mot tortyr, krav på domstolsoffentlighet och mötesfrihetens utsträckning till att omfatta teaterföreställningar. Hovrätten avstår i huvudsak från att diskutera vad som är värt eller inte värt att grundlagsfästa. Hovrätten vill dock allmänt framhålla, att det i och för sig torde vara möjligt att fylla åtminstone lika många paragrafer vierligare med liknande föreskrifter och bud men att det är angeläget att begränsa grundlagstexten. Vad som i första hand bör beredas plats är klara regler om skyddssystemets grunder. Däremot bör man vara återhållsam med sakligt sett mindre betydelsefulla detaljbestämmelser.

1 §. Flera remissinstanser, bl. a. JK, hovrätten för Västra Sverige, juridiska fakulteten vid Uppsala universitet och Sveriges förtattarförbund påpekar att den föreslagna paragrafen i stort sett inte har annan uppgift än att vara ett register över kapitlets fortsatta innehåll. JK anser det onödigt med en sådan översikt med hänsyn till det förhållandevis ringa antalet paragrafer. En grundlag bör enligt honom innehålla endast mycket nödvändiga, väsentliga och kortfattade regler som inte skymmes av bestämmelser utan materiellt innehåll. Andra stycket kan med hänsyn härtill utgå.

Innebörden i att de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 2-16 §§ gäller

"i förhållande till det allmänna” ” diskuteras i flera re-

missvar.

Regeringsrätten erinrar om att i betänkandet sägs härom (s. 185 ND att med

uttrycket avses först och frimst det allmännas verkställande organ, dvs. domstolar och andra myndigheter, samt vidare de normgivande organen, i första hand riksdagen. Det är emellertid enligt betänkandet endast dessa organs handlande för tillgodoseende av offentligrättsliga intressen som åsyftas. I den mån samhällsorganen beslutar om eller verkställer ingrepp i förhållandet mellan enskilda faller åtgärderna utanför det föreslagna regelsystemcet. Uuryckligen sägs att ”det allmänna” inte omfattar riksdagen som stiftare av civillag. Lagstiftning om 1. ex. äktenskap, föräldraskap eller medborgarskap med regler som diskriminerar enskilda tillhörande visst tros-

samfund eller viss politisk sammanslutning kommer således inte att vara

förbjuden. Det kan enligt regeringsrätten ifrågasättas om inte rättighetsskyddet bör kunna utsträckas till att avse i vart fall vissa delar av de i 8 kap. 25 RF angivna lagområdet. Ett alternativ kan möjligen vara att

låta diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § gälla även andra minoriteter än

de där uppräknade. Det må anmärkas att olika regler om rättighetsskyddet för skilda lagstiftningsområden kan medföra tillämpningssvårigheter. efter-

som det inte alltid är klart om en viss lagstiftningsfråga hör till det ena

eller det andra området.

Någon övertygande motivering för att med ”det allmänna” inte skall förstås de normgivande organen när de beslutar civilrättsliga normer har

utredningen inte anfört enligt Svea hovrätt. Den praktiska betydelsen av begränsningen är dessutom svår att överblicka. Hovrätten förordar därför att de normgivande organen utan sådan inskränkning skall hänföras till ”det allmänna”.

Att i uttrycket ”det allmänna” inte inbegripa riksdagen som stiftare av civillag är enligt juridiska fakulteten vid Uppsala universitet vare sig särskilt lättbegripligt eller helt adekvat (jfr ”det allmänna” i den föreslagna I kap. 25). — Fakulteten ifrågasätter vidare om den lagtekniska lösning som har valts är lycklig. Intresset av att reglerna på ett område sådant som det nu ifrågavarande blir lättillgängliga och fullt begripliga synes fakulteten väga tyngre i än strävan att undvika upprepningar. Det bör därför i varje särskilt stadgande i 2 kap. 1-21 §§ vid behov anges mot vem skyddet kan göras gällande. Endast på detta sätt kan de sakliga ändringar som föreslås av fakulteten och som innebär att man från fall ull fall avgör en fri- eller rättighets giltighet gentemot annan finna plats i kapitlet. — 2 kap. I I skulle då kunna inskränkas till två punkter: ”Svensk medborgare skall vara till-

försäkrad de fri- och rättigheter varom stadgas i 2-20 §§. Utlännings frioch rättigheter skyddas enligt 21 8. — Ett tillägg — ”Gentemot det allmänna”

eller uttryck av enahanda innebörd — erfordras enligt detta förslag i 23 (om 3 5 jfr 5.8), 7 §, 8 (om 10 5 jfr 8). I övrigt torde det enligt fakulteten av stadgandenas innehåll klart framgå, att de kränkningar som de förbjuder inte kan begås av annan än lagstiftare eller offentlig myndighet. Åtgärder sådana som straff (4, 5 och 9 SY, landsförvisning och berövande av medborgarskap (6 5). inrättande av domstol (11 §) samt lagstiftning (12 §) kan endast vidtagas av sådana organ. Någon anledning att tillåta tortyr eller medicinsk påverkan av enskilda lär ej föreligga (5 §). — Även dutainspektionen anser att I klarhetens intresse den lagskrivningstekniken bör eftersträvas att giltighetsområdet i förevarande hänseende framgår direkt av varje berörd

paragraf. — Enligt JK bör det klarare komma till uttryck ati de i 17—20 §§

upptagna rättigheterna också gäller mellan enskilda.

JK och hovrätten för Västra Sverige diskuterar bestämningen att det är de fri- och rättigheter. "som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet”. som uillförsäkras medborgarna i 2 kap. 195.

I första stycket framhålls enligt JK betydelsen av den fria åsiktsbildningen

samt av den personliga friheten och säkerheten. Samma framhävande av

dessa omständighetiers betydelse återkommer uttryckligen (13 § första stycket andra punkten) eller återspeglas i materiella regler i de följande paragraferna. Med hänsyn härtill skulle dessa uttryck av deklarationsmässig karaktär kunna utgå.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller att bestämmelsen i 2 kap. I $ skall ge vissa ramar för regleringen i följande paragrafer. Bestämningen ”som är grundläggande etc.” anges sålunda markera en yttersta gräns för fri- och rättigheterna. Härmed skall vara utmärkt exempelvis att yttranden. som

saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället, inte åtnjuter grundlagsskydd. För mötesfrihetens del kan erinras om att i debatten kring den föreslagna regleringen förekommit exempelvis diskussioner kring friheten för sammankomster med huvudsaklig karaktär av rent ”jippo”. Det ligger i sakens natur att grundlagsskyddet för varje fri- och rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp fri- och rättigheten. Bostämningen ”grundläggande för etc.” torde enligt hovrätten vara obehövlig i förhållande till tillställningar av det slag som avses i exemplet ovan. Den angivna ramen ökar heller knappast klarheten och ger inte någon ledning för tillämpningen. Snarast

kan den valda formuleringen antyda gränser som är snävare än vad som kan vara rimligt. Det vill närmast synas som om den nu diskuterade for-

mulcringen skulle kunna utgå.

JK och hovrätten för Västra Sverige tar upp frågan om fri- och rättighets-

skyddet också gäller juridisk person. JK utgår från utredningens uttalande (s. 185), att uttrycket ”svensk medborgare” i första stycket, liksom

bestämningen ”utlänning” i andra stycket, i första hand tager sikte på fysiska

personer men att även juridiska personer kommer att omfattas av skyddet för de rättigheter beträffande vilka detta framstår som naturligt t. ex. skyddet i 2 kap. 10 § mot expropriation utan ersättning (jfr. s. 201 m). Dessa uttalanden ger anledning påpeka att frågan huruvida begrepp som svenska. resp. utländska medborgare eller utlänningar utan uttrycklig föreskrift skall anses omfatta även juridiska personer inte är konsekvent besvarad i svensk lagstiftning. Den väckta frågan torde i förevarande sammanhang kunna bli aktuell endast såvitt gäller 2 kap. 19 § och, beträffande utländska juridiska personer, dessutom 2 kap. 11§ på grund av formuleringen i 2 kap. 21X

5. Det kan övervägas att intaga uttryckliga föreskrifter i berörda hänseenden.

- Hovrätten för Västra Sverige konstaterar att avsikten är att skyddet, där så kan komma i fråga, skall avse också juridisk person. Denna avsikt bör enligt hovrätten ges direkt uttryck i lagtexten.

Hovrätten för Västra Sverige tar upp några ytterligare frågor. Hela kapitlet skulle enligt hovrätten troligen få en klarare uppbyggnad om bestämmelsen tydligt utmärkte den grundläggande skillnaden mellan bestämmelser som ej kan ändras annat än genom grundlagsändring och bestämmelser som kan ändras genom vanlig lag. Nu framgår denna skillnad endast av en senare paragraf. 12 §, och därvid endast indirekt när det gäller de absoluta fri- och rättigheterna. Också grupperingen av bestämmelserna inom kapitlet kan då behöva göras om så att de ovillkorliga fri- och rättigheterna placeras först. — Uttrycket ”tillförsäkras” kan i opåkallad grad ge intrycket att fri- och rättigheterna i fråga först :nu ges skydd. Fri- och rättigheterna kan sägas vara inbyggda I demokratin och har traditionellt åtnjutit visst skydd. Ord som ”åtnjuter”, ”äger” etc. torde vara att föredraga. - Formuleringen ”fri åsiktsbildning” bör lämpligen bytas mot twyckfrihetsförordningens uttryckssätt ”ett frit meningsutbyte och en allsidig upplys-

ning”.

28. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet framhåller att. om rätten att taga del av allmän handling, såsom fakulteten har föreslagit (5.2), får utgå

ur definitionen på rätten till information, kommer de sex punkterna i 28 första stycket genomgående att handla om olika former av handlingsfrihet för den enskilde. Större terminologisk klarhet skulle därför enligt fakulteten vinnas, om ordet ”frihet” genomgående användes i dessa punkter. Uttrycket

”rätt till information” skulle kunna utbytas mot ”informationsfrihet” och

”demonstrationsrätt” mot ”demonstrationsfrihet”. Första stycket Punkt 1. Att grundlagsskvddet under punkt I skall omfatta också den konstnärliga friheten bör enligt hovrätten för Västra

Sverige kunna markeras ännu tydligare. förslagsvis genom att punkten in-

ledes med orden ”yttrande- och tryckfrihet samt konstnärlig frihet”. — Hov-

rätten vill också anmäla att ytterligare uppmirksamhet bör ägnas frågorna om begränsningar av typ ordningsföreskrilter. Öm man tänker sig att man utan mera specificerat sröd i grundlagen skall kunna meddela bestämmelser av denna typ får man vanskliga gränsdragningsproblem. Hithörande gränsdragningsfrågor är nu ofullständigt belysta.

Massmedieutredningen påpekar att vad angår definitionen av yttranderfriheten skiljer sig fri- och rättighetsutfedningens förslag från förslaget till

massmediegrundlag 1:2. Yttrandefriheten enligt fri- och rättighetsutredningen beskrivs sålunda som en frihet inte bara att framföra åsikter och meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor. — I och för sig kunde enligt massmedieutredningen ifrågasättas att med hänsyn till den begränsade räckvidden av förslaget till massmediegrundltag anse att någon ordagrann överensstämmelse mellan de båda grundlagarnas uttryckssätt inte behövde föreligga. Emellertid kan enligt massmedieutredningen en skillnad i uttryckssättet möjligen föranleda den missuppfattningen att yttrandefriheten i de medier som avses i förslaget till massmediegrundlag skulle principiellt vara mera begränsad än enligt de allmänna reglerna i RF. Med hänsyn härtill anser massmedieutredningen att, om fri-och rättighetsutredningens förslag till formulering av begreppet yttrandefrihet godtages, motsvarande uttryck bör användas också i massmediegrundlagen 1 kap. 2 § första stycket.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, JO Wennergren och Sveriges författarförbund anser att tryckfriheten inte bör nämnas vid sidan av yttrandefriheten i paragraftexien. Att här särskilt nämna tryckfriheten är enligt

den juridiska fakulteten dels överflödigt, eftersom denna begreppsmissigt

är en del av yttrandefriheten, dels olämpligt. eftersom tryckfriheten kommer att förlora sin särställning genom den föreslagna massmediegrundlagen, som omniämnes i paragrafens andra stycke.

Punkt 3. Definitionen av mötesfriheten kommenteras av några remissinstanser.

I definitionen bör enligt JK för tydlighetens skull vid sidan av teaterföreställningar uttryckligen anges filmföreställningar: ”teater- och filmföreställningar och liknande sammankomster”.

Att här särskilt omnämna teaterföreställning är enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet vilseledande. I själva verket åsyftas endast sådana teaterföreställningar som innefattar opinionsyttringar, inte teaterföreställningar av ren nöjeskaraktär (s. 193). Möjligen kan detta utläsas ur 1 §, som talar om fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbildning. Då 153

närmast har karaktären av en innehållsförteckning till kapitlet, är det dock önskvärt att 2 § formuleras så tydligt som möjligt. Stadgandets mening skulle

framkomma klarare genom en mera allmänt hållen formulering, t. ex. ”frihet att anordna och närvara vid sammankomster för meddelande eller utbyte

av kunskaper eller åsikter”.

JO Wennergren delar utredningens uppfattning att den grundlagsskyddade

mötesfriheten bör omfatta också exempelvis teaterföreställningar när dessa har Karaktär av seriös opinionsbildning och inte är av ren underhållnings-

eller nöjeskaraktär. Det bör emellertid enligt honom vara möjligt att inbegripa

denna typ av teaterföreställningar i mötesfriheten utan att ordet teaterfö-

restillning uttryckligen nämns i grundlagsstadgandet. Med den föreslagna ordalydelsen är risken för felläsning alltför stor. Läsaren kan tro att alla typer av teaterföreställningar åsyftas och inte bara teaterföreställningar som har karaktär av allmänna sammankomster i opinionsbildande syfte. Som grundlagsstadgandet är föreslaget kan det därför te sig i viss mån parodiskt.

Punkt 4. Demonstrationsrätten synes enligt hovrätten för Västra Sverige, såsom i nuvarande bestämmelse, böra uttryckas som cen rätt att demonstrera ”ensam eller i grupp”.

I andra stycket hänvisas i vissa avseenden till massmediegrundlagen. Då, som utredningen själv antyder (s. 195), denna grundlag inte kommer att uttömmande reglera alla meningsyttringar genom t. ex. tryckta skrifter och filmer bör enligt JK mellan ”finns” och ”bestämmelser i mass-

mediegrundlagen” inskjutas ordet ”vissa”. — Vidare synes hänvisningen

till nämnda grundlag böra uttryckligen gälla också rätten till information genom radio-TV på samma sätt som den angivna rätten till information genom att taga del av allmänna handlingar. När utredningen gör gällande att hänvisningen till yttrandefriheten i radio-TV enligt sakens natur omfattar också rätten till information genom dessa medier, kan genmilas att det,

bortseu från rätten att taga del av allmänna handlingar, i så fall är obehövligt

att — som utredningen gör i 2 kap. 28 2. - över huvud laborera med rätten

till information som en särskild rättighet vid sidan av yttrandefriheten. Hän-

visningen till massmediegrundlagen bör alltså för konsekvensens skull vara fullständig.

Utredningen har, påpekar Sveriges författarförbund, vid utformningen av

andra stycket utgått från det innehåll massmedieutredningen givit sitt förslag

till massmediegrundlag. Många remissinstanser har enligt förbundet kritiserat den begränsning till tre medier, som massmedieutredningen givit sitt förslag. Även massmedicutredningen anger i sitt betänkande, att den

speciciHa grundlagen i framtiden kan komma att omfatta fler medier än

20 Riksdagen 1976. I saml. Nr 209

de förestagna, —- Sålunda har massmedieutredningen som skäl för att inte nu behandla scenteater, utställningar och texter och uttalanden vid demonstrationer bl. a. hänvisat till den korta tid som stått utredningen till buds för framläggande av dess förslag. Häri ser förbundet en antydan om att fortsatt utredning bör kunna ge utrymme för särskilt skydd för dessa medier.

— Likaså har massmedieutredningen motiverat sin uteslutning av videogram

och fonogram med påpekandet, att dessa medier ännu är under teknisk utveckling. Dewua får tolkas så avut medierna, när de nått en viss utvecklingspunkt. även enligt massmedieutredningens mening bör tas in i den speciella grundlagen. — Slutligen må påpekas att viktiga remissorgan yrkat, att yttrandefriheten som sådan i större omfattning bör skyddas av den speciella lagen; förbundet har formulerat det så att varje medborgare som till

stöd för sitt yttrande arivänt ett legitimt medium bör få visst grundläggande

skydd i form av frihet från censur, rätt att bli bedömd enligt grundlagens speciella instruktion och förmånen av den särskilda yttrandefrihetsrättegången. - Om dessa tankegångar hos massmedicutredningen och remissinstan-

serna godtas är det olämpligt att nu i det här ifrågavarande stycket ut-

tryckligen ange vilka medier eller vilka delar av yttrandefriheten som regleras

av en särskild grundlag. Det kunde visserligen ha vissa fördelar om man

redan i regeringsformen gav mycket bestämda uppgifter om vilka frågor

den särskilda grundlagen skulle behandla. Men då deta nu inte synes möj-

ligt, anser förbundet en formulering som den följande vara både till fyllest

och mera lämplig än den föreslagna: ”Beträffande yttrandefrihetens gränser, innehåll och övriga villkor samt beträffande rätten att taga det av allmänna

handlingar finns bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen.” — I avvaktan på alt en ny yttrandefrihetsgrundlag antas kan man enligt förbundet i regeringsformen, här eller i en särskild bestämmelse i anslutning till promulgationsföreskrifterna, inta en bestämmelse att vad som sägs om yttrandefrihetsgrundlagen skall gälla tryckfrihetsförordningen.

35. I första stycket bör enligt hovrätten för Västra Sverige sista orden lyda ”annat liknande hänseende”.

4 och 5 §§. Enligt Svea hovrätts mening kan 4 och 5 §§ med fördel sammanföras. Möjligen kan även 8 § överföras hit, beroende på hur frågan om

utlänningars och statslösas rättsställning regleras. |

6 3. Hovrätten för Västra Sverige anför att ordet ”eljest” bör tas bort ur

bestämmelsen i första stycket.

8 Y. I första meningen bör enligt hovrätten för Västra Sverige direkt utsägas att bestämmelsen avser också kroppslig undersökning.

Utredningens förslag, såviu gäller rätten till förtrolig kom-

munikation, ger enligt JK anledning till vissa frågor. En grundläg-

gande fråga är vad sorn avses med förtrolig. Lagtexten synes förutsätta att brev, post och andra försändelser alltid utgör förtroliga meddelanden. Av motiven (s. 200) framgår endast alt sådana meddelanden som plakat eller

affischer inte kan anses utgöra förtroliga meddelanden. Den i bilaga 13

ställda frågan huruvida endast privata meddelanden men däremot inte af-

färskorrespondens bör omfattas av begreppet förtrolig kommunikation har inte besvarats i motiven. — En annan fråga är givetvis vilka meddelanden

som omfattas av den föreslagna lagtexten. Det enda entydiga begrepp som används är brev. Begreppet post synes enligt JK —- förutom att det torde vara en i talspråket använd förkortning av postförsändelse - kunna innefatta vitt skilda saker, utom mera normala försändelser som brev — varför nämns brev vid sidan av post? — brevkort eller postanvisningar även masskorsband och paket. Försändelser kan vara vad som helst, t. ex. delgivningar genom stämningsman, budkavle eller fraktsedlar bifogade en varutransport. Te- Iegram, telefonsamtal och telexmeddelanden nämns inte. Inice heller överföringar via dataterminaler. Med upptagningar åsyftas enligt motiven bl. a. bandinspelningar, filmupptagningar och videogram. — Skyddet gäller enligt lagtexten undersökning och avlyssning. Av motiven framgår att skyddet gäller bara under befordringstiden. När meddelandet nått adressaten träder andra skyddsregler i funktion. — Enligt JK:s mening visar vad som nu har anförts att vissa ändringar och förtydliganden i paragrafen är nödvändiga. JK säger sig vara medveten om att det är svårt att finna en lydelse som

går helt fri från invändningar men anser sig ändå böra göra ett försök att

prestera eu alternativ. - Som utgångspunkt kan tagas att förtroliga meddelanden skall skyddas mot undersökning eller avlyssning. Undersökning

tar givetvis sikte på skriftliga meddelanden av typen brev eller telegram;

avlyssning är aktuell i fråga om telefonsamtal, radiosändningar och bandinspelningar. I fråga om filminspelningar synes termen upptagning användbar. En otillåten inkoppling av en bildskärm eller en radskrivare till ett datanät kan knappast sägas utgöra undersökning, avlyssning eller upptagning. Möjligen skulle man i stället kunna använda uttrycket återgivning. JK accepterar emellertid tills vidare ordet upptagning. -— Om en exemplifiering av begreppet förtroliga meddelanden anses nödvändig, bör i första hand brev eller liknande försändelser samt telefonsamtal nämnas. Sådana meddelanden kan i regel antas vara förtroliga. Detta gäller även affärsbrev o.d. Reklamblad som utdelas av brevbärare synes däremot vara ett exempel på vad som inte är förtroliga meddelanden. Att närmare ange vad som är förtroliga meddelanden torde inte vara möjligt. — Paragrafen skulle enligt det nu anförda kunna i den nu aktuella delen få förslagsvis följande lydelse: ”... och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av

telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.” Bestämningen ”andra” förtroliga meddelanden i sista meningen är enligt

hovrätten för Västra Sverige oklar till sin syftning. Oklarheten torde kunna undanröjas genom att slutorden får lyda ”hemlig avlyssning av telefonsamtal eller upptagning av andra förtroliga meddelanden”. Enligt motiven ull bestämmelsen skall förbudet mot hemlig avlyssning endast vara riktat mot

sådan avlyssning som sker med tekniskt hjälpmedel. En direkt avlyssning,

exempelvis genom en person som står gömd, omfattas sålunda inte av förbudet. Nu diskuterad begränsning torde enligt hovrätten tydligare böra skri-

vas in i bestämmelsen.

128. 128 är den paragraf som inleder reglerna i 12-15, 17 och 18 88 i förslaget, vilka förbjuder resp. öppnar möjlighet för att besluta föreskrifter som inskränker de tidigare i 2 kap. angivna fri- och rättigheterna. De nämnda reglerna anses av flera remissinstanser vara obestämda och svårtillämpade. Samtidigt vitsordas från många håll att det med hänsyn till legitima inskränkningsbehov knappast är möjligt att avfatta dessa regler mycket mer precist (jfr 2 och 3.9).

Till 12-15 §§ anknyter Svea hovrätt förut framförda önskemål att såvitt möjligt genom en tcknisk överarbetning få till stånd något stramare regler. Hovrätten inser aut möjligheterna härvidlag kan vara begränsade med hänsyn till att politisk enighet nått inom utredningen om reglernas sakliga innehåll och inskränker sig därför tull några synpunkter på hur grundlagstexterna skulle kunna göras kortare och enklare. Paragrafindelningen och paragraf-

följden bör ses över. En samarbetning av 12 och 13 §§ bör kunna övervägas

med utgångspunkt från mönstret: ”De tri- och rättigheter som avses i a—b $$ får, i den utsträckning som c-d SY medgiver, begränsas genom lag celler

efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. ec och f $$. Sådan begränsning får

dock icke sträcka sig utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för det ändamål som åsyftas och aldrig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.” Möjligheterna att sammanföra 135

undra stycket och 17 och 18 §§ bör övervägas. I 14 § ifrågasätter hovrätten

om inte andra stycket bör utgå och ersättas av ett motivuttalande. Den princip som kommer till uttryck där torde gälla även övriga fri- och rättigheter enligt 2 §. varför stadgandet kan missuppfattas. I första stycket har andra punkten, om yttrandefrihet i näringsverksamhet, fått en alltför oklar avfattning. Man kan överväga att arbeta samman första och tredje punkterna samt införa ett andra stycke som mera direkt anger vilken lagstiftning som avses vara möjlig.

Bestämmelserna i 2 kap. 12-13, 17 och 18 §§, vilka hovrätten för Västra Sverige kallar ”begränsningsramarna” är enligt hovrätten tämligen vidlyftiga och rätt svåröverskådliga. Komplicerade avvägningsfrågor torde kunna uppkomma vid en tillämpning. Bestämmelserna är så allmänt utformade att viss samordning och viss förenkling torde kunna ske utan at syftet med

regelsystemet märkbart åsidosättes. — Hovrätten påpekar att de materiella

grundreglerna och begränsningsramarna till en del är inflätade i varandra.

Detta gäller exempelvis rätten att ej bli diskriminerad för ras etc. (17 §)

eller för kön (18 8). Samtidigt utgör diskrimineringsförbuden här en begränsningsram. 12 X som upptar en översikt över begränsningsramarna anger särskilt att 17 och 18 853 innehåller sådana ramar. I och för sig hade det naturligtvis varit möjligt att ta med diskrimineringsförbuden också i uppräkningen i 28 av fri- och rättigheter. Vidare tas en del av de rättigheter

som räknas upp i 2X sedan upp i bestämmelsen om begränsningsramar och då i något förändrad avfattning. Detta gäller de fri- och rättigheter som avser den fria åsiktsbildningen. 113 § första stycket sista meningen upptas sålunda förbud mot begränsningar som sträcker sig så långt att de utgör hot mot den fria åsiktsbildningen. På motsvarande sätt går de fri- och rätligheter som avser åskådning igen som begränsningsram I 13 § andra stycket. Yttrande- och informationsfriheten tas upp som begränsningsram 1 148 andra stycket. Slutligen kan enligt hovrätten vara motiverat att erinra om att redan I $ kan sägas ge en begränsningsraum och då en ram som bestämmes med en annan teknik. Här anges sålunda att en fri- och rättighet är skyddad

intill gränserna för vad som är ”grundläggande för fri åsiktsbildning och

för personlig frihet och säkerhet”. — Det kan finnas önskemål att redigeringen här ses över. — Mot föreslagna begränsningsramar kan i flera fall anmärkas alt de kan bli mycket svåra att tillämpa. De kan sålunda bl. a. ge komplikationer i lagprövningshänseende. Orsaken till detta är främst då att reg-

lerna innehåller allmänt hållna mätningsdirektiv (sträcka sig så långt”, ”vid-

aste möjliga”) eller värderingsdirektiv C'hot mot”, ”särskilt viktiga skäl”). - Av ovan angivna skäl finner hovrätten att begränsningarna i 13 § första stycket första meningen bör utgå. Detsamma gäller begränsningsramarna ”särskilt viktiga skäl” i 14§ första stycket och ”vidaste möjliga” i 14§ andra stycket. — Värdet av några av övriga begränsningsramar kan enligt hovrätten diskuteras av andra skäl. Sålunda kan uppräkningen av tillåtna begränsningsändamål i 14 § första stycket första meningen synas tämligen intetsägande. Vad som där räknas upp torde i stort sett vara alla ändamål för vilka lagstiftning på berörda områden över huvud kan tänkas komma i fråga. — Det väsentliga i bestämmelserna om begränsningsramar synes vara att begränsningar endast får göras genom lag. Till detta kommer några särskilda begränsningar som kan ha eu mera påtagligt värde. Detta skulle, efter hovrättens bedömning i det föregående, då gälla följande.

1. Begränsning får ej sträcka sig så långt att begränsningen är ett hot

mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. 2. Förbudet att begränsa med hänsyn till åskådning.

Förbudet att uppställa begränsningar på grund av ras etc. och kön. 4, Förbudet att begränsa mötes- och demonstrationsfriheten för annat

än uppräknade ändamål. 5. Begränsningsrätten för alt motverka enskild militär verksamhet eller

förföljelse mot folkgrupp.

En viktig och värdefull nyhet i förslaget är enligt juridiska fakulteten vid Lunds universitet, att vissa garantier uppställes mot alltför långt gående inskränkningar av de rättigheter, som enligt 12 § skall kunna begränsas genom vanlig lagstiftning. Beklagligt nog omfattar dessa garantier emellertid inte rätten att vidtaga fackliga stridsåtgärder och inte heller upphovsrätten. Bestämmelserna i 19 och 208538 om dessa rättigheter kommer därför enligt

fakulteten att få ett ganska ringa värde.

Sveriges författarförbund, som utgår från att en särskild yttrandelrihetsgrundlag skall stiftas som exklusivt skall reglera den ”essentieHa” yttrandefriheten. medan i REF behandlas endast den ”restpost” som avser sådant som formellt är yttranden men som reellt inte har den funktion som anges i förbundets förslag vill 2 kap. 25 första stycket punkt I (jfr. 2 kap. 28 ovan), anger att 123 kan ges följande utformning: ”Annan vttrandefrihet och rätt till information än den som regleras i yttrandefrihetsgrundlagen, mötesfriheten, demonstrationsrätten etc. ... får begränsas genom lag

13 §. Ehuru det knappast är möjligt att med exakthet ange vilken begränsning av fri- och rättigheterna som kan tolereras, har bestämmelsens första punkt, enligt kriminalvårdsstyrelsens uppfattning, givits en alltför oprecis avfattning. Styrelsen anser önskvärt att lagtexten ger en bättre ledning efter-

som fråga är om den enda bestämmelse som skyddar andra fri- och rättigheter

än opinionsfriheterna mot alltför omfattande begränsning.

Förslagets 13 § inleds. konstaterar juridiska fakulteten vid Lunds universitet,

med en föreskrift, att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 128 får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt

för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Uttrycket

"1 ett demokratiskt samhälle” skall enligt motiven (s. 202) betyda dels att

begränsningens syfte måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle, dels att avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till större inskränkning i den berörda fri- och rättigheten än som är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Dessa båda krav borde enligt fakultetens mening komma till tydligare uttryck i lagtexten. Det förstnämnda kravet skulle kunna formuleras som ett förbud mot begränsningar som har till direkt syfte att hindra den fria åsiktsbildningen. Det andra kravet skulle kunna uttryckas så, att betydelsen av rättighetens vidmakthållande allud skall beaktas vid bedömningen av vilka begränsningar som är behövliga falltså en regel av samma innebörd som föreslås i 14 § andra stycket beträffande yttrandefriheten och rätten till information). Man skulle därigenom kunna undvika det svepande uttrycket ”i ett demokratiskt samhälle”, som synes vara hämtat från de internationella konventionstexterna.

Grundlagsregeln i 2 kap. 13 § kommer enligt Internationella Juristkom-

missionens svenska avdelning avt ge anledning till mycken debatt och blir svår att tillämpa. När man går att sätta gränser för lagstiftarens rätt att göra

intrång på grundlagsskyddade områden är det angeläget au man väljer föreskrifter som bättre än den nu föreslagna kan verka för sitt svfte. Sådan

regeln nu framträder enligt förslaget kan den komma att leda till segdragna

tolkningstvister. Här kan också hänvisas tull uttalanden under 125.

14 §. Hovrätten för Västra Sverige vill särskilt anmärka av det kan finnas skäl att se över lagen 1947 om förbud mot politiska uniformer. Det torde knappast nu vara motiverat att upprätthålla ett förbud mot armbindel eHer

annat därmed jämförligt iögonenfallande kännetecken. — Uttrycket ”vidaste möjliga” i bestämmelsens andra stycke är enligt hovrätten ej språkligt korrekt.

Förslaget innebär att yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till bl. a. ”privatlivets helgd”. Detta överensstämmer enligt datainspektionen inte med datalagens begrepp ”personlig integritet”

som anses något vidare (jfr SOU 1975:22 s. 134 n). Sistnämnda begrepp bör därför ingå i paragrafen.

Här kan också hänvisas till uttalanden under 12.

15 §. Uttrycket ”motverka” i bestämmelsens andra stycke synes enligt hovrätten för Västra Sverige knappast välvalt. I bestämmelsen bör kunna di-

rekt utsägas att föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller föreningar

av militär natur eller verksamhet som innefattar förföljelse av folkgrupp.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anmärker, att gällande regler om

olovlig kårverksamhet (brottsbalken 18:4) fungerar så, att straff drabbar den.

som gör sig skyldig till olovlig kårverksamhet, medan föreningen som sådan

inte berörs direkt. Fakulteten. som för sin del inte har något att invända

mot alt det i 2:15 upptas möjligheter till lagstiftning som direkt möjliggör upplösning av ideell förening i de fall. som där nämns, vill emellertid mot

bakgrund av det sagda föreslå, att paragrafens andra stycke inleds med orden

"Förening får upplösas endast för. ..”.

16 §. Under denna paragraf tar kriminalvårdssiyrelsen upp frågan om tolkningen i ett visst avseende av denna bestämmelse, som också återfinns

i gällande rätt. För tolkningen av motsvarande stadgande i gällande regeringsform uttalade grundlagberedningen, at bestämmelsen cj gällde i fråga

om frihetsberövande på grund av beslut av kriminalvårdens nämnder, efter-

som cetti sådant beslut finge anses utgöra ett led i verkställandet av ett av

domstol tidigare fattat beslut om frihetsberövande. Frågan kan emellertid

enligt kriminalvårdsstyrelsen ställas, om ett beslut av interneringsnämnden om återintagning i anstalt jämlikt 30 kap. 12§ brottsbalken är grundlagsstridigt, om fråga är om en till interneringspåföljd dömd. vilken under vård utom anstalt visat allmän misskötsamhet bestående bl. a. i viss brottslighet av bagatellartad karaktär. .

17 5. Några remissinstanser framför synpunkter på orden ”ras. hudfärd

eller etniskt ursprung”.

Enligt Amnesty International, svenska sektionen, bör man i regeringsformen

lika väl som annars undvika ordet ”ras” (annat än möjligen i samman-

sättningar av typen rasdiskrimincering. rasförtryck eller rasism). En sådan åtgärd torde stämma överens med praxis inom exempelvis FN.

Sveriges författarförbund vill ifrågasätta, om inte vissa begrepp borde ut-

mönstras ur grundlagen. Fri- och rättighetsutredningen har i I kap. 2X

föreslagit en allmän programbestämmelse som i sista stycket tar sikte på etniska, religiösa och språkliga minoriteter. Med etniska minoriteter måste avses allt som gäller vederbörandes härstamning eller ursprung. I inter-

nationella sammanhang undviker man numera begreppet ras. Dess vetenskapliga betydelse är osäker och förekomsten av ordet ras ger lätt upp-

fattningen. att yttre olikheter mellan människor celler folkgrupper ullmäts

en mera djupgående betydelse. Det vore därför lyckligt om man ur den

svenska grundlagen kunde utmönstra ett så grumligt begrepp som ”ras”.

Även hänvisningen till hudfärg torde vara onödig och utmanande. Vetenskapligt och språkligt borde begreppet ”etnisk minoritet” och liknande uttryck täcka vad som i de angivna fallen åsyftas.

Länsstyrelsen i Kronobergs län och kommunfullmäktige i Växjö kommun (majoriteten) motsätter sig, som har framgått tidigare (jfr 14, I kap. 2 §, resp.

3.7), att ordet ”etnisk” används i RF.

18 §. Som har framgätt tidigare (4) anser Svea hovrätt att 18 § bör utgå,

eftersom bestämmelsen med den föreslagna formuleringen kommer pro-

gramstadgandena nära. Förslaget kan, fortsätter hovrätten, uppfattas också

så, att därmed avses endast att föreskrifter i författningar — med de särskilt angivna undantagen — skall vara könsneutralt utformade (jfr. utredningens uttalande s. 207). Om avsikten är denna kan det ifrågasättas om inte pa-

ragrafen, hågot omformulerad. lämpligen borde föras in i 8 kap. som en regel för hur författningsföreskrifter lagtekniskt bör utformas. Hovrätten

avstår emellertid från att yttra sig över vilket behov som kan föreligga i

fråga om en sådan reglering. — Enligt paragrafens lydelse får huvudregeln att föreskrift ej får innebära särbehandling på grund av kön inskränkas i vissa särskilt angivna fall. Det synes som om dessa inskränkningar får med-

delas genom vilka författningsföreskrifter som helst. Mot bakgrund av att

begränsning av fri- och rättighet som avses i 2 kap. enligt 8 kap. (och föreslagna 2:12) får meddelas — med visst begränsat undantag — endast genom lag kan det skapa förvirring att låta den föreslagna 188 ha sin plats i 2 kap.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet noterar att förbudet mot könsdis-

kriminering i 185 är modifierat bl.a. på det sättet. att en föreskrift får

innebära särbehandling på grund av kön om den syftar till aut åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor. Det kan enligt fakulteten ifrågasättas om denna modifikation är förenlig med föreskriften i RF 11:9, att vid till-

sättning av statlig tjänst avseende skall fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Sistnämnda stadgande synes böra kom-

pletteras med en erinrar: om den möjlighet till könskvotering, som öppnas genom undantagsregeln i 2:18.

Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor har till sitt yttrande

fogat en promemoria av hovrättsfiskalen Nina Pripp. I promemorian anförs om 2 kap. 1885 bl.a.

Placeringen av den föreslagna paragrafen i 2 kap. kan verka förvillande genom att det inte klart framgår om utredningen vill betrakta det som kommer till uttryck i paragrafen som en fri- eller rättighet. När man i 8:3

andra stycket RF skriver att föreskrifter som begränsar någon av de fri-

och rättigheter som avses i 2 kap. får meddelas endast genom lag (dvs.

riksdagsbeslut), i princip utan delegeringsmöjlighet för riksdagen, kommer

den skrivningen i konflikt med innehållet i 2:18 så som den paragrafen enligt sin lydelse är att förstå. Enligt min mening kan man komma till rätta med detta problem på i vart fall två sätt: antingen flyttar man över

den föreslagna 2:18 till 8 kap. eller också preciserar man hänvisningen i 8:3 till 2 kap. så, att de paragrafer som faller in under det obligatoriska

lagområdet nämns särskilt (eventuellt kan hänvisningen till 2 kap. helt utgå).

Att den föreslagna paragrafen placerats i 2 kap. kan emellertid förklaras även av att 2:18 utgör ett exempel på fall då vissa grundläggande fri- och

rättigheter får begränsas. Enligt den föreslagna 2:12 får nämligen begränsning I vissa där angivna fri- och rättigheter ske genom /ag i den utsträckning

som bl. a. 2:18 medger. Med hänsyn till att begränsning i vissa fri-och rät-

tigheter får meddelas endast genom lag kan det verka förvillande att hänvisa till en paragraf, där undantag från könsneutralt utformade föreskrifter får

meddelas av vilket normgivande organ som helst. Enligt min mening borde

det vara lämpligare att föra över den föreslagna 2:18 till 8 kap. även om

man vill motivera paragrafens placering i 2 kap. med att paragrafen där utgör ett exempel på fall då begränsning i en grundläggande fri- och rättighet får förekomma. Den begränsningsmöjlighet som 2:18 ger uttryck för bör

kunna intolkas i 2:13, som innehåller en mer allmänt utformad möjlighet

att begränsa vissa fri- och rättigheter. Om den föreslagna 2:18 förs över till 8 kap. utgör paragrafen där ett hinder mot att sådan begränsning av

en grundläggande fri- cch rättighet meddelas som står i strid mot förbudet

att särbehandla på grund av kön.

Innehållet i den föreslagna 2:18 torde kunna tolkas på två sätt: antingen

så att lagar och andra föreskrifter i princip skall vara könsneutralt utformade eller också så att lagar och föreskrifter inte får ha könsdiskrimincrande effekt.

Det torde vara av vikt att här peka på skillnaden mellan ett förbud mot särbehandling på grund av kön och ett förbud mot könsdiskriminering.

Ett förbud mot särbehandling i lag på grund av kön skulle innebära att lagstiftaren inte fick meddela föreskrifter särskilt för endast män eller endast

kvinnor. Men även om en lag är på detta sätt neutralt utformad kan lagen få en missgynnsam eller gynnsam effekt för en könsgrupp beroende på all lagen i sin praktiska tillämpning får en viss effekt på en grupp som till största delen består av representanter för det ena könet. En föreskrift som i äldre tider riktades mot familjeförsörjare skulle troligen — på grund

av den traditionelta rollfördelningen — i praktiken komma att gälla före-

trädesvis män. Frågan om en sådan lag skulle kunna sägas vara könsdiskriminerande torde ytterst vara beroende på vilka skäl som varit avgörande för att lagen begränsats till att avse endast familjeförsörjare. Att en lag

får en viss effekt för en könsgrupp kan vara just det lagstiftaren åsyftar.

Men effekten kan i andra situationer vara icke förutsebar. En lag om för-

kortad arbetstid för småbarnsföräldrar skulle troligen, om den gjordes icke-

tvingande, komma att utnyttjas företrädesvis av mödrar och på så sätt kanske få den gynnsamma effekten att mödrar hade lättare att komma ut på arbetsmarknaden. Å andra sidan kanske lagen skulle få den missgynnsamma effekten att mödrar kom att betraktas som en andra klassens arbetskraft.

Om lagen i stället skulle göras tvingande skulle troligen flenalet män uppfatta

den som missgynnsam i det att de tvingades korta ned sin arbetstid. Möjligen skulle någon pappa uppfatta det gynnsamma i en förkortad arbetstid. Vilket

intresse väger över: effekten för småbarnsförätdrar eller effekten för en viss

könsgrupp? Skulle resultatet för könsgrupperna bli ett annat om lagen gällde

även icke-småbarnsföräldrar? Det nu anförda är skrivet för att visa dels

att en lag kan få en för lagstiftaren inte förutsebar effekt. Dels kan frågan om effekten kan anses zodtagbar eller inte sägas bygga på politiska överväganden av olika slag. Det vore därför enligt min mening olämpligt att i grundlag skriva in ett förbud mot könsdiskriminerande lagstiftning. Detta också mot bakgrund av den lagprövningsrätt som förstås bli särskilt inskriven

i grundlagen. Tv det kan ifrågasättas om en domstol bör fatta beslut som

ytterst är beroende av politiska överväganden. Av försiktighetsskäl borde man kanske stanna för att utforma grundlagsbestiimmelsen så att med den avses endast att lagar och andra föreskrifter i princip skall vara könsneutralt utformade. Det bör inte ges möjlighet för en domstol att överväga om en

lag eller annan föreskrift åstadkommer jämställdhet mellan könen. Norm-

givarens uttalade syfte bör. som utredningen sagt (s. 207), bli avgörande

för föreskriftens grundlagsenlighet. Den föreslagna skrivningen synes ge

uttryck för en annan tolkning. Möjligen skulle det vara lämpligt att i stället utforma grundlagsstadgandet enligt följande eller liknande skrivning:

Lag eller annan föreskrilt får inte innehålla bestämmelse som avser endast man eller endast kvinna, om inte föreskriften tillkommit för att eller syftar till all åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av

biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjän-

steplikt.

215. En förkortning och uppsnyggning av grundlagstexten bör enligt Svea hovrätt genomföras i fråga om regleringen av utlänningars och statslösas rättsställning. Förslaget till 218 framstår som :klart oantagbart. Vid den allmänna överarbetning av hela kapitlet som hovrätten förordat bör särskilt övervägas om inte regleringen beträffande andra än svenska medborgare kan byggas in i de olika materiella stadgandena. Man kan också överväga en särskild, kort paragraf eller att införa en allmän bestämmelse direkt i 1 §, eventuellt som särskilt stycke. I sista hand kan man enligt hovrätten följa mönstret i 14 kap. 5§ andra stycket TF.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

I 8. Hovrätten för Västra Sverige påpekar att vad som sägs I första meningen

är sagt redan i I kap. 3 § andra stycket. — Definitionen kan enligt hovrätten

behöva ses över. Språkligt sett kan den nu synas antyda att: föreskrift”

= liksom förordning — är en term endast för direktiv från regeringen.

38. I både 8 kap. 3& andra stycket och 10 kap. 5§ talas om ”de frioch rättigheter som avses i 2 kap.”. Enligt JK är det inte fullt klart vad utredningen avser med det citerade uttrycket. Om därmed avses alla de ”skyddsregler” som föreslås i 2 kap. har JK ingen erinran. För egen del är JK emellertid något tveksam om en sådan tolkning är möjlig. JK noterar också att bl. a. gällande lydelse av 8 kap. 3 § talar om ”det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1-3 §§ tillkommer svensk medborgare”. Detta innebär all exempelvis det skvdd som föreslås i 2 kap. 8X f.n. inte anses falla under begreppet ”fri- och rättighet”. Till den del skyddet enligt 2 kap. är

absolut (t. ex. 2 kap. 115 första stycket) saknar det nu anförda betydelse men för övriga delar av 2 kap. är frågan väsentlig. Som exempel kan nämnas

frågan huruvida beslutanderätt enligt 10 kap. 5 § kan överlåtas i fråga om

2 kap. 88. Enligt JK:s mening saknas anledning att tillåta något sådant.

Eftersom begreppet fri- och rättighet emellertid är vagt skulle det innebära en fördel om man behöll det uttryckssätt som f. n. används i 8 kap. 3§

och 10 kap. 5§ (se även 8 kap. 109).

Tydligt undantag bör enligt hovrätten för Västra Sverige i paragrafen göras

för fri- och rättigheter som över huvud ej kan begränsas. — En motsvarande markering av de exklusiva fri- och rättigheterna bör göras i 8 kap. 108

och 10 kap. 5 §. Möjligen kan en tydligare erinran om dessa fri- och rättigheter

böra få uttryck också i 8 kap. 7 8.

78. Svea hovrätt anmärker att 7 § andra stycket lämpligen kan utgöra en särskild paragraf och att första punkten i tredje stycket synes onödig.

108. Här kan hänvisas till uttalanden under 8 kap. 33.

20 5. Regeringsrätten berör frågan om den föreslagna lagprövningsbestämmelsens placering i RF. Det synes enligt regeringsrätten kunna ifrågasättas om bestämmelsen passar väl in i 8 kap. som har rubriken ”Lagar och andra

föreskrifter”. Kapitlet innehåller regler för normernas tillkomst och slutar

följdriktigt med regler om lagars promulgerande. Lagprövningsregeln har emellertid utformats som en föreskrift för domstolar och andra myndigheter att underlåta att tillämpa normerna under vissa angivna förutsättningar. En sådan föreskrift står systematiskt nära de bestämmelser, som finns i

11 kap. RF, avseende ”Rättskipning och förvaltning”. Även ur rent saklig

synpunkt förefaller det önskvärt att domstolar och andra myndigheter inte lagtekniskt placeras in i ett sammanhang, som kan tänkas ge läsaren den oriktiga föreställningen att de medverkar vid normernas tillkomst när de utövar lagprövning.

För överskådlighetens skull bör enligt JK den första meningen bilda eget stycke.

10 kap. Förhållandet till andra stater

55. Här kan hänvisas till uttalanden av JK och hovrätten för Västra Sverige, vilka har återgetts under 8 kap. 3 5.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

33. Enligt JK bör andra meningen utgå. Skall meningen kvarstå, bör

den enligt honom utgöra ett nytt andra stycke. Dessutom bör den omformuleras i bättre överensstämmelse med vad de till 2 kap. 16 § överflyttade bestämmelserna i sak innehåller. Stycket kunde förslagsvis lyda: ”Om rärt till domstols prövning av frihetsberövande i vissa fall föreskrives i 2 kap. 16 &.”

Övergångsbestämmelser

Utredningen har i specialmotiveringen till övergångsbestämmelserna uttalat, att till äventyrs befintlig författning, som är innehållsmässigt oförenlig

med den nya fri- och rättighetsregleringen, cj övergångsvis skall förlänas fortsatt giltighet. Kriminalvärdsstyrelsen utgår ifrån att av propositionen klart kommer att framgå huruvida avsikten är att varje myndighet inom sitt verksamhetsområde skall företa en inventering av författningars grundlagsenlighet. om en sådan genomgång skall ske centralt eller om lagprövning skall

ske i varje särskilt fall.

I den promemoria av hovrättsfiskalen Nina Pripp som har fogatstill yttrandet från delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor anförs i fråga om övergångsbestämmelserna följande:

Enligt min mening finns det inget att anmärka mot den föreslagna bestämmelsen att äldre föreskrifter alltjämt skall få gälla. Med hänsyn till

detta kan det kanske ifrågasättas om det är nödvändigt att i en grund-

lagsbestämmelse om förbud mot särbehandling på grund av kön skriva in möjligheten till undantag såvitt gäller värnplikt och liknande tjänsteplikt. Kanske får det anses riktigast att i grundlagen skriva in möjligheten till undantag för sådan tjänsteplikt. Möjligen kan det i en framtid finnas önskemål om helt ny lagstiftning som ålägger kvinnor tjänsteplikt utöver vad som nu finns, dock utan att kvinnorna helt kan föras in under de regler som gäller för män.

Pr op. 1975/76:209 299

I OCh Jo FFLloeoereseeereere reses ere rer rer rss ser rer ers a 165 [SE 165

Övergångsbestilimmelserna. 169

17. Hemställdflossssossseresererrs ss sr rr rr rr rer ers r sr reser rss 170 18. BeSIUt ooreeere ere re ereerr er er reser rer rer raser rss rss sa 170 Bilaga I Fri- och rättighetsutredningens förslag till ändringar i regeringsfÖPMÖN oerrrsrrrrerer rer reser sr as re ser er er reser rr rs ss se ses sa 171 Bilaga 2 Remissämmanställtifg ovcsesesrrrrrrrrrrer ere rr rr rr rr ra 179

I Remissinstanser och remissuppdrag IM. fl sssssossssssss ss ss 179

2 Allmänna OmCdÖMEeN. sososerseesrereerre sr rrr ers r sr sr sees 180

12 Överlåtelse av inskränkningsbefogenhet till internationellt organ — 275 13 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc. . — 275 14 Uttalanden hänförliga till de särskilda paragraferna i förslaget. 277

Gotab, Stockholm 1976 50.364