Prop. 1975/76:209

om ändring i regeringsformen

Prop. 1975/76:209 Regeringens proposition

1975/76:209

om ändring i regeringsformen:

beslutad den l april 1976."

Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.

På regeringens vägnar

G. E. STRÄNG LENNART GElJER

Propositionens huvudsakliga innehåll

i propOsitionen föreslås att det i regeringsformen (RF) intagna skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna skall utvidgas och förstärkas. Härutöver föreslås att vissa programstadganden om de viktigaste målen för den samhälleliga verksamheten skall tas in i grundlagen. _

Utvidgningen av det skyddade området sker genom att ett flertal nya rättigheter föreslås bli införda i RF vid sidan av de nuvarande. De nya rättigheterna är skydd mot tvång att delta i demonstration eller menings- yttring. skydd mot att anteckning om medborgare i allmänt register utan dennes samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning, skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden, krav på domstolsoffentlighet samt rätt för författare, konstnärer och fotografer till sina verk.

Vidare föreslås regler till skydd mot rättighetsbegränsningar enbart på grund av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan åskådning och mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Förstärkningen av rättighetsskyddet sker på olika sätt. Till RF:s nuvarande undantagslösa rättigheter — bl. a. förbud mot dödsstraff. landsförvisning av svensk medborgare. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. re- troaktiya straff och tillfälliga domstolar fogas följande rättigheter. som inte heller kan begränsas: skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. skyddet mot tvång att delta i demonstration etc., skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund eller annan åskådningssammanslutning. skyddet mot åsiktsregistrering utan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff. tortyr och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna grupp.

Prop. 1975/76:209 2

Övriga fri- och rättigheter. avlvilka de viktigaste är de s.k. opinions— friheterna — yttrandefrihet. informationsfrihet. mötesfrihet etc. samt rö— relsefriheten skall enligt förslaget kunna begränsas men liksom nu endast genom lag. Möjligheterna att besluta rättighetsbegränsande lagar inskränks på flera sätt. För det första får begränsning ske endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare får en be- gränsning aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det än- damål som har föranlett den. och den får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Också förbuden mot diskriminering på grund av åskådning. ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna.

[ fråga om opinionsfriheterna föreslås därutöver gälla att dessa skall få begränsas endast för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen.

Förslaget innebär vidare att reglerna i 10 kap. 5 ;S om överlåtelse av konsti- tutionell befogenhet till mellanfolklig organisation ändras på så sätt att det inte blir möjligt att överlåta kompetens att besluta rättighetsbegränsande föreskrifter.

Skyddet för utlänningarnas rättigheter föreslås bli kraftigt förstärkt. ] fråga om de flesta av de icke-begränsningsbara rättigheterna jämställs utlänningar här i riket med svenska medborgare. Såvitt gäller det stora flertalet övriga rättigheter är utlänningarna likställda med svenska medborgare om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Förslaget innebär bl. a. att de nu- varande möjligheterna att överlämna till regeringen att besluta "om rättig- hetsbegränsningar starkt begränsas.

l—"örslaget till förbättrat skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna . bygger på att den lagprövningsrätt som f. n. finns i rättspraxis alltjämt skall bestå. En domstol eller annan rättstillämpande myndighet får således inte grunda ett avgörande på en föreskrift som uppenbart strider mot ett stad- gande i grundlag.

l redaktionellt hänseende innebär förslaget att samtliga rättsligt bindande rättighetsregler samlas i ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rät- tigheter som ersätter RF:s nuvarande 2 kap.

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrives i fråga om regeringsformenl [It-715 att nuvarande 1 kap. 2—8 #5 skall betecknas l kap. 3—9öå. dels att l kap. 9 i. 2 kap.. 8 kap. l. 3. 7. lO och ll i;". 10 kap. 55 samt ll kap. 1. 3 och 6 &; skall ha nedan angivna lydelse.

alv/s att i regeringsformen skall införas en ny paragraf. 1 kap. 2 ;. av nedan angivna lydelse.

' SFS lQ7-le52.

Prop. 1975/762209

Nuvarande ltt/clsc Föreslagen ltt/else

l kap.

8 .t

Domstolar och förvaltningsmyn— digheter skall i sin verksamhet iakt- taga saklighet och opartiskhet. De'/är tfj utan rättsligt stöd särbehandla nå- _t'o/I på grund av hans pcuson/ignför- hål/(inden. såsom tro. åskådning. ras. hud/älg. ursprung. kön. åldcr. natio- nalitet. språk. samhällsstäl/ning cllcr förmögenhet.

Grundläggande fri- och rättigheter

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad -

Den offt'nt/iga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den cnskilda rttättrtiskons frihet och värdighet.

Den enskilt/cs personliga. ekono- miska och kulturella välfärd skall vara grundlägga/ale mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till ar- bete. bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trvgghct och för en god levnadsmiljö.

Det allmänna skall verka. för att de- mokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmän- na skall till/örsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskil- des privatliv och fämjljeliv.

E miska. språkliga och religiösa mi- noriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och sam/unds- liv bör främjas.

Oi

Domstolar samt förvaltningsmyn- digheter och andra somfz'tllgör upp- gjl'tcr inom den offert!/iga- förvaltningen skall i sin verksamhet iakttaga sak- lighet och opartiskhet.

2 kap.

"J"/:

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad

Prop. l975/76:209

Nuvarande lydelse

]. _v/trande- och tryck/rillet: frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter.

2. rätt till in/örnmtion: rätt att in- hämta och mottaga uppgifter och upplysningar,

3. mötesfrihet: frihet att anordna och att deltaga i möten.

4. demonstrationsrätt: rätt att en- sam eller i grupp fram/öra åsikter på allmän plats.

5. foreningsfrihet: frihet att sam- mansluta sig med andra til/förening.

6. religionsfrihet: frihet att sant- mans/uta sig med andra till trossamv fund och att utöva sin religion.

7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

Varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att till- höraförening eller trossamfund eller att ge sitta åsikter till känna.

'In

Föreslagen lule/se

]. _vt/rande/i'iheI: frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar .santt uttrvcka tankar. åsikter och känslor.

2. injo/mations/rihet.'frihet att in- hämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras _t'ttranden.

3. mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomstför upp/ys- ning. meningsvttring eller annat lik- nande sv/ie eller förframförande av konstnärligt verk,

4. deiiionsnations/rillet: frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats.

5. töreningsfrihet: frihet att sam- mansluta sig med and raför allmänna eller enskilda stf/ten.

6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.

Beträjiitnde ttjvck/i'ilteten gäller vad som ärförmkrivei i tri'('k/rihetsförord— ningen. I denna fittns också bestäm- melser om rätt att laga del av allmän- na hand/ingar.

Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt. re- ligiöst. kulturellt eller annat sådant hänseende. Han är därjämte gente- mot det allmänna skyddad mot tvång att deltaga i demonstration eller nte- ningsvttring eller att tillhöra politisk samntans/utning. trossamfund eller annan sammanslutningför åskådning som avses i första meningen.

Prop. l975/76:209

. .-Vuvamrrde lydelse

.? l

Varje medborgare är skyddad mot att nrvndighel utsätter honom för krrrppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. för husrannsa- kan. för intrång i hans brev-. post- eller tele/r'r'rbindelser eller för hem/ig avlyssning.

'Jl

Föreslagen lydelse

? +

.—lnteckrting om medborgare i all- mänt register får ej utan hans sam- tycke grundas enbart på hans politiska åskådning.

4 s* Dödsstrajj'får icke förekomma.

5 'x”

l-"arje medborgare är skyddad mot kroppsstrale Han är därjämte skyd- dad rrrot tortyr och mot rrredicirrsk på- verkan i syf'te att. framtvinga eller hind- ra yttranden.

6 sf

Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5916. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisita- tion, husrannsakan och liknande in- trång samt rrrot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptag- ning av telefonsamtal eller annatför- tro/igt meddelande.

7 _l"

Ingen medborgarefär landsförvisas eller hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket/år berövas sitt med borgarskap i anna/fall än då ltarr är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

8 f

I'arje medborgare är gentemot det allmänna skvddad rrrot frihetsberö- vande. Han är även i övrigt tillförsäk-

Prop. l975/76:209

.fVuvar'ande lydelse Föreslagen lydelse

rat/frihet att ,lörflvtta sig inom riket och att lämna detta.

9 &"

Har” annan myndig/ret än doms/ol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunnafå saken prövad av domstol utan oskäligt dröjs- mål. l-"ad rrtr sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket ("iverfivtta verk- ställighet av frihetsberövande påföljd som har ådämts i annan star.

Har rrredborgare av annan anled- ning än som arrgives iförsta stycket blivit omhc'r'rulertagen tvångsvis. skall han likaså kunnafå saken prövad av domstol trtart oskäligt dröjsmål. Med prövnirtg av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd. om nämndens .sarrrrnarrsättrring är bestämd i lag och (.rr'dförarrden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

ll) _j"

Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas/ör gärning som icke var belagd med brottspåföljr'l. när denför- övades. Ej hellerf'år svårare brotts- Påiölia' åläggas/ör gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även för- verkande och annan särskild rättsver- kan av brott.

II 9"

Domstol får icke inrättas./ör redan begången gärning och ej hellerför viss tvist eller i övrigt för visst rrrål.

Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

Prop. l975/76:209

Nuvarande lvdelse

4 % Beträffande trjvck/i'ilreten och rätten att laga del av allmän handling gäller vad som ärföreskrirct i trjvckj/i'ilrets- förordningen. F öreskrifier som i övrigt närmare utformar defi'i- och rättig- heter och det skvdd som avsesi l—j Mt beslutas i den ordning som föreskrives i 8 kap.

föreslagen lvl/else

1—7 s*

Defri- och rättigheter sorrr avses i l l 1—5 samt i!) och 8 H och i II ;- andra stycket får. i den utstrr'ickning som 13—16 N rrrec'lgiver. begränsas genom lag eller genom annan för/art- rrirrg efter bernyndigt'rnde i lag enligt 8 kap. 7 Isf-första stycket 7 eller ll) #.

Begränsning som avses i första srvcketfår göras endastför att tillgo- dose ändamål sorn är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ärr- darrrål som lrar föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot rrrot den fria åsiktsbi/dningen såsom en avfolkstvr'elsens grum/valar. Begränsning får ej göras enbart på grrrrrd av politisk. religiös. kulturell el- ler annan sådan åskådning.

13 l )"ttrandefriheten och informations- friheten får begränsas endast om sär- skilt viktiga skäl. föranleder det. såsom av ltänsvrr till

I . rikets säkerhet eller dessförhål- lande till annan stat eller mellanfolklig organisation.

_7. m_vrulighets verksamhet för in- .spektion. kontroll eller annan tillsvn.

_? . intresset attförebygga eller be- ivra brott.

4. allmän ordning och säker/rel. 5. det allmännas ekonomiska in- tresse.

6. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

7. intresset att reglera eller begrän- sa kommersiell reklam.

l'id bt'ulörrtaru'let av vilka begräns—

Prop. 1975/76z209

Nuvar'r'rrrde lydelse Föreslagen lvde/se

ningar som. får göras rrred stöd av. första .stvcket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och in- formations/rillet i politiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Som begränsning av _vttrarulefrihe- ten och informationsfriheten anses icke rrreddelarrde av föreskrifter som trtarr avseende på yttrrmdes innehåll trär- mare r'eglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden.

14 f il-iötesfriheten och demonstrations-

. friheten/år begrt'insas endast av hän- svrt till rikets säker/ret. till ordning och säkerhet vid samrrrarrkorrrsterr eller de- rrrorrstralionert eller till trafiken eller för att motverka fars/rt.

F öreningsfriheten får bcgrt'insas en - dast såvitt gäller sammans/utningar vilkas verksamhet är av militär eller likru'rnde natur eller innebärförföljelse

avfolkgrupp av viss ras. med viss lurd-

färg eller av visst etniskt ursprung.

15 s*

Lag eller annan föreskrift får ej in- nebära att rtågort medborgare miss- gvrrrras därför att han rrted hänsyn till ras. hudfärg eller etniskt ursprung till-

här minoritet.

[6 &

Lag eller annanföreskri/tf'år ej in- nebära att någon medborgare miss- gvnnas på grund av sitt kön. om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkorrrma_jc'imstc'illdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller rnotsvarartde tiänsteplikt.

Prop. l975/76:209 9

Nuvarande lydelse l'r'r'res/agen lvdelse

5 Xx [7 $ Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om annat ej följer av lag eller avtal.

[8.9

l'arje medborgare skall vara tillför- säkrad ersättning enligt grunder sorti bestämmes i lag-för (le/fall att hurts egendom tages i anspråk genom ex- propriation eller annat sär/ant förfo- gande.

!() IQ"

Författare. konstnärer oeh . fotogra- fer äger räII till sitta verk enligt be- stänrmelser som meddelas i lag.

20 _xl'

Ut/ärtning här i riket är likställd med svensk medborgare ifråga om

]. skvdd mot tvång a/t deltaga i demonstration eller rneni/lysyttring eller att tillhöra trossamfund eller att- nan sarnmans/trtning (lel andra me- ningen).

3. skydd mot dör/snara”; kropps- straff/rel) tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 H).

3. rätt till domstolsmr'ivning av./i'l- hetsberr'ivande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 _l' första stycket).

4. skydd mot retroaktiv brottspå- följd oelr annan retroaktiv rättsverkan av brott (N)-tl").

J. skydd mot inrättarule av domstol i vissa fall ( l! _l" första stycket).

6. skvdd mot rrrissgvnnande på grund av ras. hudfärg eller etniskt ur- sprung eller pd grund av kön (15 och

Prop. l975/76:209

Nuvarande lydelse

lO

Föreslagen lydelse

16 H).

7. rätt till fackliga stritlsd/gärder (17 Q).

8. rätt till ersättning vid e.t'propria— tion eller annat sådant förfogande (18 _l").

Om annat icke följer av Särskilda föreskrifier i lag, är utlänning här i ri— ket likställd rned svensk medborgare även i fråga om

I . yttrandefrihet. informarionsfi'i— het. rnr'r'tesfi'ilret. demonstrations/ri- het, för'eningsfi'ilu't och religionsfrihet ('1 v).

2. skydd mot tvång att giva till kän— na åskådning (ltl första meningen).

3. skydd mot kropps/igt ingrepp även i annatf'all än som avses i 4 och 5 M. motkroppsvisitation. husrannsa- kan och liknande intrång sarnt mot in- trång iför'trolig rneda'elelse (6 s*).

4. skydd mot.fi'ilrelsberövande (8 tl" första meningen).

5. rätt till domstolsprövning avfi'i- hetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9; andra stycket,).

6. offerttlighet vid domslo/sförhand- ling (11 _l" andra stycket).

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (lex andra stycket tredje meningen).

8. författares. konstnärers och fi)— tografers rätt till sina verk (19 _l").

8 kap.

Lag eller annanföreskrififiir ej in- nebära att dödsstraff "ska/r kunna åtlö— mas.

lag eller annan_föreskrififdr ej in- nebära att svensk riter/borgare ska/I

.4v bestämmelserna i .? kap. om grlntdlé'iggandefri— och rättigheterföl-

.ier att föreskrlfier av visst innehåll ej får meddelas eller-fiir meddelas endast genom lag.

Prop. 1975/76:209

Nuvarande ivdelse

kunna landsförvisas elle/' eljest hindras att återvt'inda till riket eller att svensk medlmrgarc som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i anna/fall ärr då han är eller samtidigt blir medborgare i annurt stat.

Lag eller annarr föreskrift får ej in- nebära att stt'af'f' eller annan brotts- påföljd skall kunna ådömas för gärning som lt 'ke var belagd med br'ortspåföljd . när den fir'rövades. eller" att svårare hrottspåft'iljd ska/I kumta ådömas för gärningen än den som var. föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäl- ler ävenförverkande eller annan sär- skild rättsverkan av brott.

Enskild skall vara til/försäkrar"! er- sättning en/igt grunder som bestämmes i lag. för det. fall att hans egendom tages i anspråk genom e.t'propr'iation eller annat sådant förfogande.

ll

Föreslagen lydelse

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar defi'i- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 N tillkommer svensk medborgare. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott.ft't'reskrif'ter om skatt till staten samtföreskrifter om rekvisition och annat sådant Förfö- gande.

Utan hinder av 3 eller 5 _5 kan re- geringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt. om fö- reskrifterna avser något av följande ämnen:

'II-

Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant för- fogande.

Utan hinder av 3 eller Så kan re- geringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt. om fö- reskrifterna avser något av följande ämnen:

Prop. 1975/76z209

Nuvarande [rt/else

l. skydd för liv. personlig säker— het eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket.

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar. till— verkning. kommunik-ationer. kredit- gi vning eller näringsvcrk samhet.

4. jakt. fiske eller natur— och mil- jövård. S.. trafik eller ordningen på allmän plats.

6. undervisning och utbildning.

L="tan hinder av 3 % kan regeringen eller lwmvndigande i lag genom jär- ordning meddela I/r'ireskri/ier om för- hud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under ut- övande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i denna paragraf medför ej rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stvcker begränsar någon av de./i'i- och rättigheter eller det skydd i övrigt sotn enligt 2 kap. I --3 N' tillkommersvensk medborgare. Sådant ln'rnvndigande med/är ej heller rätt att meddela. föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riks- dagen kan i lag. som innehåller be- myndigande med stöd av denna pa- r'agraj." föreskriva även annan rätts- verkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

Regeringen kan efter bemyndi- gande i lag i ämne som angives i .7 ;" första stycket eller 9 .:.- gcnom för- ordning bestämma att föreskrift i la-

l—i'ires/agen lydelse

l. skydd för liv. personlig säker— het eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket.

3. in- eller utförsel av varor. av pengar eller av andra tillgångar. till- verkning. kommunikationer. kredit- givning. näringsverksamhet eller ut- jormning av byggnader. anläggningar och bebvggelsemiljä.

4. jakt. fiske. djtnskvdd eller na- tur- och miljövård.

5. trafik ellerordningen på allmän plats.

6. undervisning och utbildning.

.7. förbud att röja sådant som nå- gon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses itä/sta stycket medför ej rätt att meddela fö- 'reskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag. som innehåller bemyndigande med stöd av./älsta sit-'cket. föreskriva även annan rättsverkan än böter för över- trädelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigan- det.

&

Regeringen kan efter bemyndi- gande i lag i ämne som angives i 7 & första stycket eller 9 & genom för- ordning bestämma att föreskrift i la-

Prop. l975/76:2f)9

Närvarande lydelse

gen skall börja eller upphöra att till- lämpas. Detta gäller även om .läre— skri/ien begränsar någon av de./i'i- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 N tillkommer svensk medborgare.

ll

Bemyndigar riksdagen enligt den- na regerings/orm regeringen att med— dela föreskrifter i visst ämne. kan riksdagen därvid medgiva att rege- ringen överlåter åt förvaltningsmyn- dighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. l fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana be- stämmelser.

) .

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen. regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ oc/r ej av- ser _li'riga om sti/lande. ändring eller upphävande av grund/ag kan i begrän- sad omfattning överlåtas till mellan- folklig organisation för fredligt sattt- arbete. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellanfolklig domstol, ()m sa'dan överlåtelse be- slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller. om beslut i sådan ord- ning ej kan avvaktas. genom ett be- slut. varom minst fem sjättedefar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

F r'ires/agen ivf/else

gen skall börja eller upphöra att till- lämpas.

.:

Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne. kan riks- dagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestäm- melser i ämnet. 1 fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt för- valtningsmyndighet under riksda- gen att meddela sådana bestämmel- ser.

10 kap.

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen. regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i be- gränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete. till vilken riket är cl- fer skall bliva anslutet. eller till mel- lan fol k l ig domstol. Därvid fiir ej äter- Idtas bes/utamlerätt som avse/' fråga om sti/tande. äm'h'ing eller trpphf'ivan- de av grundlag ellerh-äga om begräns- ning av någon av de./i'i- och rä/tigheter som avses i 3 kap. Om överlåtelse be- slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grund- lag eller. om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas. genom ett beslut. varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Prop. 1975/762209 l4

Nuvarande lvdelse Föreslagen lvde/se

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen. regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ ktin överlåtas till annan stat. till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut. varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

11 kap. 1 ;

Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. i högsta domstolen och regerings- rätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till or— dinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol/är ieke in- rättas/ör redan begången gärning och e/ heller./är viss tvist eller i övrigt./ör visst mä].

Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Ott/förbud mot in- rättande av domstol i vissa fall före- skrives i 2 kap. 11.5 I/örsta stycke/.

Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. ] fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.

Ilar attttatt m_vndt'g/tet än domstol berövat ttägonji'i/teten med anledning av brott eller misstanke om bro/1. skall den beslutet rör kunna/ä' saken prövad av domstol utan oskäligt t'lt'ä/sntäl. Detsamma gäller om svensk medbor- gare av annan anledning ätt nn sagts har blivit ont/tänder/egen tvångsvis. Med prövning av domstol likstäl/es i sistnämnda 'ta/t prövning av nätnttd. om nämndens satnntansätmt'ng är be-

Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Ont domstols prövning av_fi'ihelsberörandejöreskri- ves i 2 kap. 93".

'Jl

Prop. l975/76:209 l

Nzn'a/trm/e [wie/se Föreslagen fyr/else

sriiim/ i lag och m'ri/iii'ruir/ml i nämn- den skall vara ('I/vr ha vari! ordinarie domare.

6 s

Under regeringen lyder justitiekanslern. riksåklagaren. de centrala äm- betsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen.om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen.

Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Förvaltningsuppgift kan överläm- Förvaltningsuppgift kan överläm- nas till bolag. förening. samfällighet nas till bolag. förening. samfällighet. eller stiftelse. lnnefattar uppgiften stiftelse eller enskildindivid. lnnefat- myndighetsutövning. skall det ske tar uppgiften myndighetsutöx ning. genom lag. Skall det ske med stöd av lag.

]. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1977.

2. Utan hinder av 2 kap. l6 & behåller äldre föreskrift. som innebär sär- behandling på grund av kön. sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift fiir ändras. även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 2; i dess nya lydelse.

4. Vid ikraftträdandet föreliggande bestämmelser om att film icke får förevisas offentligt. om den ej dessförinnan har godkänts för sådan x isning. gäller utan hinder av 2 kap. l ä 3 i den nya lydelsen och 14 ;" första stycket. 5, Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid till- lämpning av regeringsformen i dess nya lydelse.

Prop. l975/76:209 16

Utdrag JUSTlTlEDl-ZPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1976-04-01

Närvarande: statsrådet Sträng. ordförande. och statsråden Andersson. Jo- hansson. l lolmqvist. Aspling. Geijer. Bengtsson. Norling. Lidbom. Carlsson. Feldt. Sigurdsen. Zachrisson. Leijon. Hjelm-Wallén. Peterson

Föredragande: statsrådet Geijer

Proposition om ändring i regeringsformen

] Inledning

Tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har sedan lang tid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När det gäller övriga fri— och rättigheter har däremot grundlagsskyddet ända fram till den 1 januari 1975. då den nya regeringsformen (RF) trädde i tillämpning. utgjorts av en enda grundlagsregel. den berömda 16.5 i 1809 års regeringsform och _ dess tidigare motsvarigl'ietcr i äldre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har emellertid varit föremål för uppmärksamhet under en stor del av 1900-talet. År 1938 tillsattes sålunda den s. k. lillgsH'IH/t'rl ulrerlninng' som 1941 avgav ett be- tänkande med förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF. Detta förslag ledde emellertid inte till någon lagstiftningsåtgärd. Också den 1954 tillsatta följ/('IIIIII'IIILESIIH'l't/HI-Imt'nz utarbetade grundlagsregler om de medborgerliga fri- och rättigheterna. liörf'attningsutredningens förslag ansågs emellertid inte kunna läggas till grund för lagstiftning. Frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna överlämnades i stället till den 1966 till- satta grtimi/agheredningen3 som en del av dennas uppgift att slutföra arbetet på en ny författning.

' Ledamöter llerhert Tingsten. ordlilrande. (icorg Andréen. Knut Petersson. Erik Fast och l-"crdinand Nilsson. 3 Ledamöter vid utredningsarhetets avslutande Richard Sandler.ordförande. limil Ahl- kvist. ()llc Dahlen. Harald Hallen. ()ssian Sehlstedt. Sten Wahlund. Jörgen Wes- tcrstahl och Per Wrigstad 3 Ledamöter vid tnredningsarhetets avslutande Valter Åman. ordförande. Arne (iadd. Allan Ilernelius. Ililding Johansson. Birger Lundström. (_ieorg Pettersson och Sten Wahlund.

Prop. 1975/76z209 17

De regler om medborgerliga fri- och rättigheter som återfinns i 1974 års RF och som i huvudsak bygger på grundlagberedningens förslag betecknades redan vid sin tillkomst som ett provisorium. Enligt riksdagen borde en särskild utredning tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter. Med anledning av detta uttalande tillkallades [973 ärsjri— oc/i rörlig/tetsa!- redning4 i november 1973.

Fri- och rättighetsutredningen avlämnade sitt betänkande i oktober 1975. Betänkandet innehåller förslag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års RF samt till vissa ändringar främst i 1 och 8 kap. RF. .

Utredningens betänkande har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av högsta domstolen. regeringsrätten. justitiekanslern. Svea hovrätt. hov- rätten för Västra Sverigc. kammarrätterna i Göteborg och i Sundsvall. riks- polisstyrclsen. kriminalvårdsstyrelscn. datainspektionen. integritetsskydds- kommitten. massmedieutredningen. delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor. utredningen om anonymitetsskydd vid beslag och hus- rannsakan. utredningen om telefonavlyssning. utredningen om reklam i videogram.överbefälhavaren. civilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen. postver- ket. televerket. utredningen om beskattning av utländska artister. statens kulturråd. skolöverstyrelsen.juridiska fakulteterna vid universiteten i Upp- sala. Lund och Stockholm. obligatoriekommittén. överstyrelsen för eko- nomiskt försvar. statens invandrarverk. länsstyrelserna i Kronobergs. Mal- möhus och Norrbottens län. JO Lundvik. JO Wennergren. Svenska kom- munförbundet. Landstingsförbundet. Svenska arbetsgivareföreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Sveriges domareförbund. För- eningen Sveriges polismästare. Sveriges advokatsamfund. Sveriges industri- förbund. Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS). Sve- riges Radio AB. Pressens samarbetsnämnd. Sveriges frikyrkoråd. Riksför- bundet llem och Skola. Fredrika Bremer-Förbundet. centerns kvinnoför- bund. moderata samlingSparticts kvinnoförbund. Amnesty International. svenska sektionen. Internationella Juristkommissionens svenska avdelning. Svenska samernas riksförbund. Sveriges författarförbund. Familjeforum. Nä- ringslivets delegation för marknadsrätt. Medborgarrättsrörelsen. Bandhagen- Högdalens socialdemokratiska förening. Scientologykyrkan i Sverige och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska övergrepp. Länsstyrelsen i Kronobergs län har bifogat yttrande från kommunfullmäktige i Växjö kont- mun.

Jag avser nu att ta upp frågan om förstärkt grundlagsskydd för de med-

4Ledamöter Hjalmar Mehr. ordförande. Per Ahlmark. Karl Boo. Lars Herlitz. Allan llernelius. Hilding Johansson och Olle Svensson.

Prop. l975/76:209 18

borgerliga fri- och rättigheterna på grundval av fri- och rättighetsutredning- ens betänkande och remissyttrandena över detta.

Jag kommer i det töljande att lämna en utförlig redogörelse för utred- ningens förslag och för de överväganden som ligger till grund för detta. Utredningens författningsförslag torde få fogas till detta protokoll som bilaga ]. Utredningen har till sitt betänkande fogat promemorior med redogörelser för rättsläget beträffande olika fri- och rättigheter. 1 fråga om innehållet i dessa redogörelser får jag hänvisa till betänkandet.

Med hänsyn till frågans stora betydelse och till den ingående behandling som utredningens förslag har blivit föremål för i många remissyttranden anserjag att en utförlig sammanställning-över remissyttrandena bör fogas till detta protokoll som bilaga 2.

Jag avser vidare att i detta sammanhang ta upp frågan om en del mindre änd- ringari RF som inte omfattas av utredningens förslag. Det rör sig om ändringar i8kap.7och11 ääochidebestämmelser som f. n.återfmnsi 1 1 kap. 3och6 åå.

2. Närmare om reformarbetet

Som nämndes inledningsvis lade den s.k. tingstenska utred- nin g e n 1941 fram förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF. Förslaget innebar att väsentliga tillägg gjordes till paragrafen. vilka medförde att denna kom att omfatta också yttrandefrihet (tryckfrihet). församlingsfrihct och föreningsfrihet. rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke. rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation. rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom. sjukdom. olycksfall. lyte. invaliditet och arbetslöshet. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-. telegraf. och telelönhemligheten.

Skyddet avsåg svensk medborgare. För utlänning gällde endast rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv straffiagstiftning.

1 regel var skyddet utformat så att rättigheten slogs fast i grundlagen samtidigt som det angavs att den närmare regleringen av den skulle ske genom av konung och riksdag samfällt stiftad lag. Enligt ett motivuttalande fick sådan lag inte kränka rättighetens grundsats (se SOU 1941:20 s. 14). Grttndlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig er- sättning vid expropriation och förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rät- ten till socialt understöd var närmast att betrakta som ett målsättnings- stadgande. eftersom den inte innefattade någon minimistandard för den hjälp samhället skulle ge.

Särskilda regler för extraordinära förhållanden föreslogs inte eftersom de i 16 ," fastslagna fri- och rättigheterna i allmänhet kunde utformas närmare genom vanlig lag (se SOU 1941:20 5.15).

Beträffande lagprövningsrätten anförde de sakkunniga att det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis. om någon sådan tillkom dom-

Prop. l975/76:2()9 19

stolarna. Någon uppfattning i frågan ansåg de sig inte böra uttala. och inte heller fann de skäl föreslå att någon klargörande bestämmelse på denna punkt infördes (se SOU 1941:20 s. 16).

1 sitt förslag till ny regeringsform som lades fram 1963 tog författ- nin g 5 u t re d ni n g e n i 2 kap. upp de grundläggande fri- och rättig- heterna. 1 1 _.” behandlades de fri- och rättigheter. som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten. nämligen åsiktsfrihet. yttrandefrihet (och tryck- frihet). religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet. rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket. rätt till hemfrid samt rätt till posthemlighet m.m. slogs fast i 2 &. Rätt till egendom och skydd mot expropriation. rätt till undervisning och ut- bildning (och skolplikt). rätt att driva näring och utöva yrke. rätt till arbete. rätt till socialt understöd. rätt (och plikt) att delta i rikets försvar. rätt till laga domstol.förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs uppi följan- de åtta paragrafer.

De angivna rättigheterna gällde för svensk medborgare men utlänning åtnjöt enligt 10.5 här i riket fri- och rättigheter i likhet med-svensk med- borgare om inte annat var särskilt stadgat. Bestämmelserna om rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning var dessutom så for- mulerade att även utlänning omfattades av dessa.

För inskränkning i fri- och rättigheterna krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Inskränkningar i opi- nionsfriheten kunde göras genom vanlig lagstiftning. men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning att vederbörande frihet inte längre kunde anses råda(se SOU 1963: 1 7 s. 171 . 175. 178. 180). De fri-och rättigheter som togs upp i 2.5 kunde däremot inskränkas genom lag eller med stöd av lag. och samma var förhållandet med asylrättcn. Beträffande skyddet mot expropriation. rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning. rätten till socialt understöd samt rätten (och plikten) att delta i rikets försvar hänvisades till innehållet i vanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Inskränkningar i rätten till egendom. vilka inte var av expropriationsnatur. kunde också ske i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten (se nedan). Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg att 16; i 1809 års RF representerade ett särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i 1 kap. i en ny regeringsform såsom ett riktpunkts- och målsättningstagande (se SOU 1963:17 s. 158).

Beträffande normgivningsmakten föreskrevs i 7 kap. 1 ;" att riksdagen skulle stifta lag. Principen bakom fördelningen av normgivningskompetens var att riksdagen skulle besluta om grundlag. om vad som dittills hade reglerats genom samfälld lag och om skattelag, medan regeringen skulle ha den kompetens som tidigare tillkommit konungen ensam. 1 lag skulle

Prop. 1975/76:209 20

därmed enligt samma kapitels 2; ges bestämmelser om svenskt medbor- garskap. om enskildas egendom och inbördes förhållanden. om brott och påföljd för brott. om rättegångsförfarandet. om värnplikt och annan tjän- steplikt och om åligganden i övrigt för kommuner och enskilda. I annan författning än lag fick emellertid regeringen eller. om det var särskilt stadgat. annan myndighet besluta mindre ingripande bestämmelser i dessa frågor. Vad som menades med ""mindre ingripande bestämmelser" borde enligt författningsutredningen lösas i praxis. I fråga om strafflagstiftning uttalades att det skulle kunna vara föreskrifter om frihetsstraff i högst sex månader (se SOU 1963: 1 7 5.340).

Stift-ande. ändring och upphävande av grundlag skulle ske genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begärde det. skulle grundlagsstiftningsfråga understäl- las folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

Vid krig. krigsfara eller andra extraordinära förhållanden ägde riksdagen enligt 10 kap. 2 & genom lag bemyndiga regeringen att i visst ämne meddela föreskrifter som annars skolat ges i lag eller med stöd av lag. Enligt 10 kap. 9; kunde regeringen. om riket var i krig och på grund av krigsför- hållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde sammanträda. utöva på riksdagen ankommande uppgifter. doc-k inte befogenhet att stifta grundlag.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen i sitt betänkande att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras (se SOU 1963:17 s. 155).

Under remissbehandlingen riktades i avsevärd omfattning kritik mot för- fattningsutredningens förslag till grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Det ansågs allmänt värdefullt med ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. men mot förslaget anmärktes att grundlagsskyddet var alltför svagt eller opreciserat. Man påpekade bl. a. att förlättningsutredningens motivuttalanden om att vissa rättigheter inte fick inskränkas så att rättigheten inte längre kunde anses råda gav föga ledning för tillämpningen. Vidare framhöll vissa remissinstanser att det var oklart hur bestämmelserna i 2 kap. om att inskränkningar i rättigheter fick göras genom lag eller med stöd av lag förhöll sig till föreskrifterna i 7 kap. 2; om fördelningen av normgivningsmakt. Skyddet för fri- och rättigheterna var enligt många remissinstanser även i övrigt så utformat att det var närmast betydelselöst. En annan anmärkning som riktades mot förslaget var att vissa rättighetsbestämmelser syntes ge skydd mot offentlig maktutövning. medan andra verkade innebära att staten skulle ge skydd också mot angrepp från enskilda.

Beträffande lagprövningsrätten anslöt sig flera remissinstanser (bl. a. högsta domstolen) till författningsutredningens uppfattning att gällande rätt innebar att domstolarna hade en sådan rätt (se SOU 1965:2 s. 60). Ingen

Prop. l975/76:209 21

remissinstans avstyrkte förslaget att lagprövningsrätten skulle bestå. men några var tveksamma med hänvisning till att frågan inte var tillräckligt belyst.

De medborgerliga f'ri- och rättigheterna återfanns i g r u n d | a g b e r e (1 - ningens förslag inte samlade i ett särskilt kapitel utan hade fördelats så att de fri- och rättigheter som var av särskild betydelse för den politiska verksamheten togs in i det kapitel som rörde normgivningsmakten (7 kap.). medan skydd i andra avseenden föreskrevs i det kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning (10 kap."). ] sistnämnda kapitel togs upp också en bestämmelse om normmässighet i myndigheternas handlande. Samma princip kom dessutom till uttryck i 1 kap. 8 &. som kan beskrivas som en förkortad och moderniserad version av 16; i 1809 års RF.

I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagberedning- en vidgat skyddets omfattning. Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet). informationsfrihet (som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten). mötesfrihet. föreningsfrihet. religionsfrihet. frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-. post- eller teleförbindelser inbegreps enligt 7 kap. Zi andra och tredje styckena även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt. skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar. dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål (10 kap. l å andra stycket). Förbud mot retroaktiv strafllagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning (10 kap. 7 ;"). Skyddet mot expropriation innebar att ersättning skulle utgå vid sådant förfogande (10 kap. 9 S). Utan mot- svarighet hos författningsutredningen var grundlagberedningens förslag om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande. straff. konfiskation eller an- nan sådan särskild rättsverkan av gärning (10 kap. 6 ;" andra stycket) samt om förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medbor- garskap (10 kap. 8 i).

Skyddet gällde i allmänhet endast för svensk medborgare. I vissa av- seenden omfattades emellertid också utlänningar. Förbuden mot tillfälliga domstolar och mot retroaktiv strafflagstiftning samt skyddet mot expro- priation gällde sålunda oavsett medborgarskap. Med visst undantag (som gällde s. k. administrativa frihetsberövanden) hade utlänning dessutom rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och brottspåföljder i övrigt.

Några sociala rättigheter återfanns inte i förslaget. I fråga om skyddets styrka föreslog grundlagberedningen att vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efterändring av själva grundlagen. nämligen förbuden mot tillfälliga domstolar. retroaktiv strafflagstiftning. landsförvisning och berövande av svenskt medborgarskap. Till denna kategori

Prop. 1975/76:209 22

kunde också räknas rätten till domstolsprövning av frihetsberövande m. m.

Förbudet mot retroaktiv straff1agstiftning var utformat som ett förbud för rättstillämpande organ att tillämpa sådan lagstiftning och således inte som ett förbud för normgivaren att besluta härom. Grundlagberedningen uttalade att det emellertid självfallet i första hand kom att verka som en spärr mot att det utfärdades några straffbestämmelser med retroaktiv syft— ning (SOU 1972:15 s. 198). Skyddet mot landsförvisning. mot berövande av svenskt medborgarskap och mot expropriation var avsett att verka på motsvarande sätt.

lövrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i det krävde lag. beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag i visst äm ne skulle börjaeller upphöra attgälla. Riksdagen kun- de nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

I fråga om normgivningsmakten innebar förslaget att riksdagen ensam skulle stifta lag. Någon begränsning av dess befogenhet att besluta om nor- mer fanns i princip inte. men normgivningskompetensen var fördelad så att det i praktiken fanns tre olika områden för normgivning. nämligen det obligatoriska lagområdet. där riksdagen ensam kunde besluta. ett icke- obligatoriskt lagområde. där riksdagen kunde delegera sin normgivnings- makt till regeringen. samt regeringens "eget" normgivningsområde. där re- geringen kunde besluta med stöd direkt av regeringsformen. Till det ob- ligatoriska lagområdet hörde bl. a. civilrättslig lagstiftning. Offentligrättslig lagstiftning. som gällde förhållandet mellan enskilda och det allmänna. kun- de bli föremål för delegation i viss omfattning men som nyss sagts i princip inte i fråga om begränsningar av fri- och rättigheterna (7 kap. Sä tredje stycket).

Grundlagberedningen påpekade att den omständigheten att de i grund- lagen beskrivna politiska fri- och rättigheterna skulle gälla om annat inte hade bestämts i lag innebar att beskrivningarna fick betydelse som ett medel att ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivnings- kompetens och att den också innebar att grundlagsföreskrifterna fick en direkt betydelse för medborgarnas handlande. så länge inskränkande be- stämmelser inte hade meddelats genom lag.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas. änd- ras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val (7 kap. 9 och 12 ;;" .

Till 9 kap. 5 .5 i sitt förslag överförde grundlagberedningen i princip oför- ändrad den bestämmelse som funnits i 81 ;" tredje stycket i 1809 års RF och som medgav att normgivningsmakt överläts på mellanfolklig organi- sation för fredligt samarbete.

För extraordinära förhållanden skulle enligt grundlagberedningens förslag till 12 kap. 4; gälla att riksdagen eller riksdagens krigsdelegation fick be- myndiga regeringen att. då riket var i krig eller krigsfara eller då sådana

Prop. 1975/76z209 23

utomordentliga förhållanden rådde som var föranledda av krig eller av krigs- fara som riket hade befunnit sig i. genom förordning meddela sådana fö- reskrifter i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag. alltså även föreskrifter som begränsade de medborgerliga fri- och rättigheterna. Rege- ringen kunde dock inte bemyndigas att ändra eller upphäva grundlag. varför de l'ri- och rättigheter vars skydd var absolut inte kunde begränsas på detta sätt. Till 12 kap. 8 & överfördes i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 50 & fjärde stycket i 1809 års RF och som gav regeringen befogenhet att handha riksdagens uppgifter om denna inte kunde fullgöra dessa på grund av krig.

(jrundlagberedningen förutsatte att lagprövningsrätten skulle bestå. De synpunkter som under remissbehandlingen framfördes med anledning av grundlagberedningens förslag till bestämmelser om de medborgerliga fri- och rättigheterna gick i skilda riktningar. Vissa instanser efterlyste regler också om de sociala rättigheterna. Andra menade att det föreslagna skyddet för de politiska fri- och rättigheterna var otillräckligt och pekade bl.a. på de internationella konventionerna på området. I fråga om skyddets styrka hävdades av några remissinstanser att inskränkningar av större betydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle det vara möjligt att ge fler fri- och rättigheter ett sådant skydd att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsändring. Som exempel nämndes bl.a. de negativa förenings-. religions- och ytt- randefriheterna.

] det förslag till regeringsform som lades fram i p ro p. 1 9 7 3 : 9 0 hade de viktigaste rättighetsreglerna — bl. at. de politiska fri- och rättigheterna och skyddet mot expropriation — samlats i ett särskilt kapitel (2 kap.). För- buden mot retroaktiv strafflagstif'tning. mot landsförvisning av svensk med- borgare och mot berövande av svenskt medborgarskap hade flyttats över till kapitlet om normgivningsmakten och riktats till de normgivande organen (8 kap. l ä). Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet kom till uttryck i 1 kap. H.

2 kap. inleddes med två paragrafer utan motsvarighet i grundlagbered- ningens förslag. Den första utgjordes av en förklaring om den samhälleliga verksamhetens inriktning (2 kap. 1 ä). Den andra gällde arbetstagares rätt till inflytande i '.tnställningsfrågor och rätt till anställningstrygghet (2 kap. 2.5). I fråga om de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 4 &) utsträcktes skyddet mot husrannsakan till att gälla även på annan plats än bostad.

Påvissapunkterhadeanmärkningarunderremissbehandlingen föranlettatt skyddet blev något mindre omfattande än enligt grundlagberedningens för- slag. Förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap fick en litet annan ut- formning. Rätten till domstolsprövning begränsades till att avse frihetsberö- vancfen. Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning gavs en något snävare for- mulering.

Utlänningarna lämnades liksom i grundlagberedningens förslag utanför fri-

Prop. 1975/76:2t)9 24

och rättighetsregleringerr(se prop. 1973:90 s. 195).

Skyddets styrka var väsentligen densamma som hos grundlagberedningen. Skyddet mot expropriation (2 kap. 3 ;) fick dock en mera allmänt hållen utformning. De två inledande paragraferna i 2 kap. var av målsättnings- karaktär. Vidare fick riksdagen möjlighet att bemyndiga regeringen att be- sluta om tystnadsplikt i vissa fall (8 kap. 7,5 andra stycket).

I princip var fördelningen av normgivningsmakten oförändrad i förhål- lande till grundlagberedningens förslag. Till regeringens "eget" normgiv- ningsområde fördes dock sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte var betungande för enskild (8 kap. 3 å).

Reglerna om grundlag, och om överlåtelse av normgivningsmakt till över- statligt organ bibehölls i regeringsförslaget (8 kap. 15 och 17,85 samt 10 kap. Så).

Inte heller i fråga om extraordinära förhållanden avvek regeringsförslaget (13 kap. 5 och så;) principiellt från grundlagberedningens förslag.

Liksom hos grundlagberedningen förutsattes att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av en ny regeringsform.

Som redan har nämnts föreslog ri k 5 d a g e n vid sitt behandling av prop. 197390 att en särskild utredning skulle tillsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om grundlagsskydd för enskildas fri- och rättigheter (KU 197326 5. 51). Under riksdagsbehandlingen gjordes vidare vissa ändringar i regeringsförslaget. Dessa bestod dels i en viss utvidgning av det skyddade området rätt till fackliga stridsåtgärder och skydd mot dödsstraff togs in i grtrndlagstexten — dels i att de av regeringen föreslagna målsättnings- stadgandena fick utgå. Därjämte gjordes vissa redaktionella ändringar.

Riksdagens beslut innebar att RF kom att innehålla följande reglerin fu av de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Skyddets omfattning framgår i första hand av kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap.). där de politiska fri- och rättigheterna tas tipp. En "katalog” över yttrande- och tryckfrihet. rätt till inlörmation. mötes- frihet. demonstrationsrätt. föreningsfrihet. religionsfrihet och rörelsefrihet inleder kapitlet (l s*).

Därnäst följer skydd för den "negativa" sidan av föreningsfrihet. reli- gionsfrihet och yttrandefrihet (2 s') samt skydd mot påtvingat kroppsligt in- grepp. husrannsakan. intrång i brev-. post-och teleförbindelser och hemlig avlyssning (3 å.). Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfinns också i detta kapitel (5 .5).

l kapitlet om normgivningsmakten (8 kap.) återfinns förbud mot döds- straff. landsförvisning nt. m.. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättningfl å). För- bud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrivs slutligen i kapitlet om rätt- skipning och förvaltning(11 kap. 1 äandra stycket och 3 å andra stycket).

Prop. 1975/761209

fx) '_Il

Skyddet är i huvudsak begränsat till att gälla för svensk medborgare. L.."tlänning åtnjuter dock skydd mot dödsstraff. retroaktiv strafflagstiftning. expropriation och tillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning av straffrättsliga och straffprocessuella frihetsberövanden.

Regleringen innebär att det krävs grundlagsändring för inskränkningar i skyddet mot dödsstraff. landsförvisning m. m.. berövande av svenskt med- borgarskap i vissa fall. retroaktiv straffiagstif'tning. expropriation titan cr- sättning och tillfälliga domstolar samt i rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden.

Föreskrifter som närmare utformar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1—3 så) kan meddelas genom lag. stiftad i vanlig ordning. eller undan- tagsvis genom regeringens förordning med stöd av bemyndigande i lag. nämligen om det är fråga om tystnadsplikt i vissa fall eller om att sätta föreskrift i lag i vissa ämnen i eller ur tillämpning. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gäller om annat inte följer av lag eller avtal.

Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet slås fast i 1 kap. 8 ;.

Av vad som nu har sagts framgår att föreskrifter som begränsar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1—3 så) i princip ligger inom det obligatoriska lagområdet. Där finner man också den civilrättsliga normgivningen (8 kap. 2 F). Annan normgivning angående förhållandet mellan enskilda och det allmänna än som nyss sagts och som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden faller inom lagområdet och ankommer alltsåi princip på riksdagen men kan i vissa fall bli föremål för delegation till regeringen. förvaltningsmyndighet eller komniun(8 kap. 3.7. 100ch 11 så).

Grundlag stiftas. ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mel- lanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 och 17 åå"). Normgivningsmakt kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete (10 kap. 55 första stycket).

För extraordinära förhållanden gäller. att. om riket är i krig och till följd därav varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter. regeringen skall handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap. 5 s'). Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter som en- ligt grundlag annars skall meddefas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till lörsvarsberedskapen. kan regeringen med stöd av be- myndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant fi.")rfogande skall börja eller upphöra att tillämpas (13 kap. 6 s'). Regeringen har inte i något fall rätt att stifta. ändra eller upphäva grundlag. .

Lagprövningsrätten är inte fastslagen i RF men har förutsatts bestå.

Prop. 1975/76c209 26

Parallellt med fri- och rättighetsutredningen har ytterligare ett par tit- redningar arbetat med frågorna om grundlagsskydd för de grundläggande fri- och rättigheterna.

Offenilighets-och sekretesslagstil'tningskommit-

1 ( O 5 K ) tillsattes 1969 med uppdrag att utreda frågor om offentlighet och sekretess beträffande allmänna handlingar. [ sitt slutbetänkande (SOU l975:22)som överlämnades på våren 1975 lade utredningen bl. a. fram förslag till nya grundlagsregler på området. Betänkandet har lagts till grund för det förslag till ny avlättrring av 2 kap. tryckfrihetsförordningen som nyligen har förelagts riksdagen i prop. 1975/76:160.

Den 1970 tillsatta mas s m e die ut re d n i ng e n (M M U) har haft i uppdrag att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrande- friheten i massmedier. 1 ett betänkande (SOU 1975:49) Massmediegrundlag som avgavs sommaren 1975 lade utredningen fram förslag till en mass- mediegrundlag som skulle ersätta 1949 års tryckfrihetsförordning (TF) och som innehöll regler om tryckta skrifter. radio och film. De av OSK utarbetade reglerna om allmänna handlingar hade arbetats in i förslaget. Som jag har nämnt i tidigare sammanhang har det inte ansetts lämpligt att lägga MMU:s förslag till grund för en total reform på ifrågavarande rättsområden. Med utgångspunkt i förslaget har regeringen emellertid i prop. 1975:76:000 fö- reslagit viktiga ändringar i TF. bl. a. i fråga om meddelar- och anonymi- tetsskyddet. Som framgår av uttalanden i nämnda proposition harjag för avsikt att inom den närmaste framtiden tillsätta en utredning som skall ha i uppdrag att utreda frågan om en särskild yttrandefrihetsgrundlag som kan ersätta TF och som skall förstärka skyddet förde viktigaste av de opinions- friheter som f. n. regleras i RF.

3. Huvuddragen i fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande

Utredningen framhåller att ett skydd i grundlag för medborgerliga fri- och rättigheter är av vä -:ntlig betydelse för vakthållningen kring demokratin ochattsambandet ärsärskiltstarktmellan demokratin som styrelseform och de rättigheter - yttrandefriheten. informationsfriheten. mötesfriheten m. fl. som utgör grunden för den fria åsiktsbildningen. Enligt utredningens mening ärdetangelägetattkompletteraden nya regeringsformen.som ärbyggd på folk- styrelsens principer. nred regler som utvidgar rättighetsområdet och befäster skyddet för rättigheterna.

Ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter har enligt utredningen sin stör- sta betydelse. när den demokratiska samhällsordningen hotas av anti-de- mokratiska rörelser inom landet eller när den. t. ex. vid krigsfara. utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer som det kan finnas risk för att de demokratiska institutionerna sviktar i omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rät-

Prop. l975/76:209 27

tighetsregler i första hand utformas så. att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens handlingsfrihet gentemot medborgarna. Självfallet blirett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tiderav inre och yttre lugn.

(irundlageits rättigltetsregler verkar emellertid enligt utredningen inte en- dast pä rättslig väg. De fyller också en viktig uppgift av psykologisk natur genom att mobilisera medborgaropinionen till försvar för rättigheterna. Ytterst är fri- och rättigheternas bestånd beroende av ett fast rotat demo- kratiskt medvetande hos medborgarna och en därur vuxen vaksamhet mot alla ansatseratt förkväva de grundläggande friheterna.

Utredningen understryker att det ligger i sakens natur att en fri- och rättig- hetsreglering i grundlag för att få den eftersträvade skyddseffekten i viss tit- sträckning ntåste innebära att också folkrepresentatiortens. riks- dagens. handlingsfrihet begränsas. Begränsningarna måste emellertid utfor- mas med stor varsamhet. I annat fall kan grundlagsreglerna om f'ri- och rättigheter kontnta att äventyra intressen som också de är centrala för en levande demokrati.

Det ligger. påpekar utredningen. i öppen dag att rättigheter som beskrivs i vedertagna termer. såsom yttrandefriheten. rörelsefriheten. rätten till skydd mot husrannsakan. ofta måste kunna inskränkas för skilda ändamål. Ytt- randefriheten i vidsträckt mening begränsas t.ex. i gällande rätt av be- stämmelser om skydd för försvarshemliglteter. om förbud mot ärekränkning och om förbud mot intrång i upphovsrätt. Rörelsefriheten inskränks bl. a. genom regler om fängelsestraff för skilda brott och om tvångsvis omhän- dertagande av personer som är i oundgängligt behov av vård. Bland de begränsningar som gäller i skyddet mot husrannsakan nämns föreskrifter om rätt för polisen att söka efter brottslingar och för arbetarskyddsmyndighet att inspektera arbetslokal. Utredningen nämner att många av dessa begräns- ningar är så självklara att de inte betraktas som ingrepp i vad som kan kallas rättighetens kärna.

Det är tydligt att rättighetsregleringen i grundlag måste öppna möjlighet till begränsningar av det slag som har angetts itti. Rättigltetsreglerrta får. framhåller utredningen. inte leda till hinder för den ordinära lagstiftningen. dvs. för lagstiftning som är naturlig i ett folkstyrt samhälle som skydd för viktiga enskilda och allmänna intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet. Man måste med andra ord slå vakt om ittajoritetsprincipen. som är grundläggande för ett demokratiskt politiskt system. Denna princip beskrivs så att den majoritet i riksdagen som har utkris- talliserats genom ett val skall kunna nted ansvar inför väljarna fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället.

Ett annat krav som enligt utredningen måste kunna ställas på en rät- tigftetsreglcring i grundlag är att politisk makt inte får föras över till icke- politiska organ. t. ex. doittstolarna. I samband nted detta står att domstolar- nas samittansättitiitg inte får politiseras. "

Prop. l975/76:209 28

Slutligen har ett riktmärke för utredningen varit att grundlagsreglerna om fri- och rättigheter skall vara så utformade att den politiska diskussionen i sakfrågor inte belastas av juridiska tvistigheter.

Såvitt gäller de grundläggande kraven på ett fri- och rättighetsskydd i grundlag uttalar utredningen sammaitfattningsvis bl. a. att regleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan. dvs. ställa tipp ett skydd som innebär att vissa reella band läggs på de offentliga organens handlartde. Utredrtirtgen påpekar att det också stämmer bäst överens med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindattde rättsregler i grundlag.

Det nu sagda utesluter emellertid enligt utredningen inte att vissa särskilt viktiga principer för santhällsverksaittltetens inriktning får komma till tit- tryck i grundlag. Utredningen förklarar att den har funitit det naturligt att i RF föra in s.k. målsättitings- eller progra mstadga itden i fråga om vissa värdeit som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande gruitd- lagsregler. Detta gäller t.ex. för de sociala rättigheterna.

Frågait mot vem grundlagens rättigltetsskydd skall gälla behandlas tämligen ingående i betänkandet. Utredningen påpekar att RF:s rättighetsregleri ng f. n. — med undantag för den fackliga friheten — endast gäller förhållandet mellan den enskilde och det allmänna och att vanlig lagstiftning också i de flesta fall är tillräcklig för att skydda nted- borgarnas rättigheter mot angrepp från andra enskilda. Till detta kontmer enligt utredningen att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Mait skulle i s-"t fall — utart att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet — tving- as till ett reglering sorti så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall krtytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kan rymmas inom en rimligt tilltageit rum. Det är däremot inte på tekniska grunder uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Med hänsyn bl. a. till de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellertid enligt utredningens uppfattning iaktta stor res- triktivitet i detta hänseende.

[ betänkandet diskuteras olika ntetod e r att stärka det rättsligt verkande grurtdlagsskyddet för fri- och rättigheterna.

Enligt utredningen är det inte någon frantkontlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler till texterna i de internationella fri- och rät- tighetskonventionerna. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svår- tillgängliga. De bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller an- passad till svensk lagstiftningsteknik. Utredningen förklarar att undersök- rtingar som den har låtit utföra har visat att konventiottstexterna i åtskilliga stycken är svårtolkade. Utredningen framhåller emellertid att konventio-

Prop. l975/76:209 29

nernas sakliga innehåll ltar betytt mycket för de framlagda förslagen och att den har strävat efter att genom grundlagsreglerirtgen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger urtder konventionernas.

En utgångspunkt för utredningens arbete ltar varit att _t-"ttrandefriheten i massmedier blir föremål fören utförlig och detaljerad reglering i en särskild grundlag. Utredningen ltar inte ansett det rimligt att nted motsvarande ut- förlighet reglera övriga rättigheter som bör omgärdas med grundlagsskydd. Det har dessutom inte varit möjligt att inom den tid som ltar stått till utredningens förfogande utarbeta förslag till en sädart reglering. en reglering som inte kan rymmas i RF. Utredningen föreslär alltså att grundlagsskyddet utanför massmedierättens område utformas i ntera generellt hållna bestäm- ntelser som upptas i RF.

lnont utredningen har diskuterats att skydda fri- och rättigheterna genom att ställa upp krai' på kvalificerad nur/"Wind i riksdagen för beslut om lagar som begränsar de i grundlagen beskrivna fri- och rättigheterna. t. ex. krav på anslutning från 5/6 av de röstande. En sådan lösning har beträffande en grupp rättigheter. främst opinionsfriheterna. förordats av en minoritet inom utredningen. ntedan ntajoriteten ltar ställt sig avvisande.

En lösning som bygger på metoden nted kvalificerad majoritet korttmer enligt utredningen i konflikt med det förut nämnda kravet att grundlags- skyddet inte fär leda till förskjutningar i de politiska maktfi'irhållandena. sådana dessa på grundval av ntajoritetsprincipen har utkristalliserat sig genom ett val. Majoritetsprincipen innebär atten enkel majoritet fäller utslaget. Principen sägs ha blivit särskilt markerad genom det år 1969 beslutade rikspro- portionella valsystemet och genom den nya RF som uttryckligen bygger på folksuveränitetens grundsats. En ordning som med verkan för det reguljära lagstiftingsarbetet fordrar kvalificerad majoritet skulle i själva verket innebära att olika minoriteteri åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten. Den kan därför enligt utredningen från principiella utgångspunkter inte accepteras.

Utredningen förklarar att de principiella invändningarna mot ett system nted kvalificerad majoritet kvarstår. även om metoden reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. Konsekvenserna av metoden belyses nted ett par exempel som avser yttrandefriheten och informations- rätten. Uppställs krav på 5/6 majoritet för bifall till inskränkning i dessa rättigheter. innebär det att redan drygt 1/6 av de röstande i riksdagen kan stoppa förslag om förbud mot alkoholreklam eller om begränsning i rätten att samla in och lämna ut personuppgifter i samband med dataregistrering. Samma minoritet kan enligt utredningen ocksa försvåra gertontlörartdet av en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner eller rent av tills vidare hindra den genom att säga nej till en bestämmelse om tystnadsplikt för tjänstemän som skall handlägga ärenden enligt den nya lagstiftningert.

Av samma skäl som har nämnts rtti ställer sig utredningen negativ till förslag om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar

Prop. 1975/76:209 30

fri- och rättigheterna. t. ex. längre uppskov med riksdagsbehandlingen. Visst samband med denna inställning har utredningens avvisande hållning till ett förslag till ändring i reglerna för grundlagsstiftning av innebörd dels att endast ordinarie val skullekttnna bli utgångspunkt förslutligt beslttt ien grundlagsfrå- ga. dels att krav skulle uppställas påatt det första beslutet skall fattas minst sex månader före och det andra beslutet tidigast sex månader efter riksdagsvalet. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsänd- ringari att folket harltaft möjlighet att taställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov är från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar. om vilka kanske råderallmän enighet. fördröjs. Kravet att det första riksdagsbeslutet om grund- lagsändring skall fattas viss tid före valet kan få till följd att förarbetet f'orceras till men för fagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredning- en också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att fattaett definitivt grundfagsbesfut. — Utredningen påpekari sammanhanget att ett förslag om folkomröstning i samband med riksdagsval om vilande grund- lagsförslag f. n. behandlas av riksdagen och inte har prövats av utredningen.

Mot bakgrund av de synpunkter som nu har nämnts har utredningen stannat för att utforma grundlagsskyddet i enlighet med en metod som i stort innebär att grundlagen ställer upp mer eller mindre långtgående_liirbuzl mol (tll ingripa i särskilt beskrivna./ri- och rättigheter och som därmed i mot- svarande del utrustar fri-och rättigheterna med det skydd som figgeri att de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.

Utredningen förklarar att det i ett antal betydelsefulla fall har varit möjligt att undantagslöst skydda en rättighet mot inskränkningar genom vanlig lag. I de fiesta fallen måste emellertid en rättighet i RF få en definition i så vida termer att vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Möjlighet till sådana inskränkningar måste dåöppnas. Be- träffande nästan samtliga rättigheter sägs dock gälla att omfattande restriktio- ner ställs upp för riksdagens möjligheter att besluta begränsningar genom lag. Särskilt långtgående är de restriktioner som föreskrivs för riksdagens kompe- tens att inskränkaopinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område. I enlighet med vad som tidigare har sagts skall i gengäld in- skränkningari rättigheterna som inte berör detta centrala område kunna beslu- tas genom vanlig lagstiftning. efter anslutning från en enkel majoritet i riksda- gen.

(jränsen mellan den del av en beskriven rättighet som får inskränkas och den del som är grttndlagsfast kan dras på olika sätt. Beträffande opi— nionsfiiheterna begagnar utredningen i sitt förslag i huvudsak en ända- målsmetotl. dvs, anger ändamål för vilka inskränkningar i rättigheten kan beslutas. En annan metod går ut påatt RF generellt förbjuder ingreppi rättighe- terna på vissa grunder. Utredningen föreslåri tre hänseenden sådana diskrimi—

Prop. l975/76:209 3f

neringsförbud. nämligen med avseende på politisk och annan åskådning. ras och annat etniskt ursprung samt kön.

Utredningen påpekar att ett skyddssystem som innebär att riksdagens handlingsfrihet i lagstiftningen kringskärs enligt bestämmelseri RF kommer att få en högst betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att bestämmelserna följs. Skyddet får emellertid inte den behövliga fastheten. om det inte kompletteras med en kontroll som är oberoende av de politiska organen. Utredningen föreslår att efterlevnaden av grundlagens regler till skydd för fri- och rättigheterna skall kttnna kontrolleras i rättslig ort/ning.

Bl.a. med hänsyn till att en rättslig kontroll av lagstiftningen inte får innebära att politisk makt förs över till domstolar och förvaltningsmyn- digheter avvisar utredningen tanken på en förlättningsdomstol eller liknande organ. Det grundläggande syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag — att skydda de demokratiska värdena i krisbetonade lägen — kräver enligt utredningen inte annat eller mera än rättsliga spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsförankrade fri- och rättigheterna. Ett kontrollinstrument som svarar mot detta krav finner man i en lagprövningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. sådan den har utbildats i vårt land. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan myn- dighet vid handläggningen av mål eller ärende skall sätta en lag är sidan om den står i rt/r/rwrbur strid med en bestämmelse i grundlag. men endast då. Utredningen förklarar att en lagprövningsrätt utformad på sådant sätt inte leder till att domstolarna blir politiska maktfaktorer. men att den å andra sidan medför att dessa med auktoritet kan gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då det verkligen framstår som påkallat. Vid en bedömning av lagprövningens värde är att hålla i minnet att utredningens förslag till rättighetsreglering innebär att området för lagprövning utvidgas betydligt i jämförelse med vad som hittills har gällt i vårt land. Lagpröv- ningens betydelse ligger enligt utredningens mening inte minst på det fö- rebyggande planet: risken för ett underkännande i tillämpningen motverkar att lagförslag antas som sätter grundlagens rättighetsskydd åt sidan. — Ut- redningen föreslår att uttryckliga bestämmelser om lagprifwningen förs in i RF.

Utredningen anser inte att man nu bör ta ställning till frågan om ob- ligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagar som begränsar någon rät- tighet. Flera olika förslag om obligatorisk Iagrådsgranskning är aktuella f. n. De bör hedörnas i ett sammanhang. Det bör ske i en särskild utredning som får i uppdrag att förutsättningslöst överväga lagrådsinstittrtet.

För att öka ("överskådligheten föreslår utredningen att samtliga rättsligen bindande fri- och rättighetsregler samlas i 2 kap. RF. som omarbetas helt. [ 1 kap. RFföresfås en ny paragrafIZ ;". med vissa bestämmelserav programka- raktär. Utredningen läggerockså fram förslagtill ändringav lOkap. 5 ;"RF.som gäller möjligheten att överlåta konstitutionell befogenhet på internationellt or- gan.

Prop. 1975/76:209 32

Utredningens förslag utgår från förhållandet i gällande lagstiftning under grundlagsnivå. Några ändringar i denna lagstiftning föreslås inte. Utred- ningen Rårklarar att den varken har haft i uppdrag eller har haft möjlighet att ompröva bestämmelser i vanlig lag som berör rättigheterna. Utredningen förutsätter emellertid i motiven att dess förslag leder till vissa lagändringar.

Utredningens förslag innebär att rät t ig h e t so m råd et ut v id gas i följande hänseenden.

I en ny Zs" i 1 kap. RF har tagits in förslag till intilsiittnittgsstarlga/trim. I detta lagrum uttalas inledningsvis att den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkänns. att alla är lika inför lagen. att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska. sociala och kultttrelfa välfärd främjas. finligt förslaget gäller vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets insti- tutioner och organ. organisationsväsendet och arbetslivet. Därjämte fastslås att ertvars rätt till arbete. bostad. utbildning. social trygghet. vård och om- vårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Slutligen förklaras tttt etniska. religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

De rättsligt bindande reglerna i 2 kap. RF upptar följande nya rti/ligheter. Skydd mot tvång att delta i möte. demonstration eller annan opinions- yttring.

Skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av po- litisk åskådning. .

Skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

Krav på dornstolsof'fentlighet.

Rätt för författare. konstnärer och andra upphovsmän till sintt verk. Skydd mot rättighetsbegränsning enbart på grutrd av politisk. religiös eller annan åskådning.

Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon miss- gynnas därför att han med hänsyn till ras. hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon sär- behandlas på grtrnd av kön.

Förbudet mot särbehandling på grund av kön gör dock förbehåll för fö- reskrift som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen och för fö- reskrift om värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Genom ett annat undan- tag öppnas möjlighet för föreskrift som visserligen temporärt gör skillnad mellan könen men som syftar till jämställdhet på längre sikt mellan män och kvinnor. l-lär åsyftas regler om könskvotering vid uttagning till at- bildning och liknande. Till de nämnda ttndantagen kommer att äldre re- glering som gör skillnad mellan könen. t. ex. i fråga om efterlevandepension. består övergångsvis.

Prop. l975/76:209 33

Skyddet för upphovsrätten samt förbuden mot diskriminering på grund av ras m.m. och på grund av kön gäller också för den civilrättsliga lag- stiftningens det.

Av de rättigheter som redan är intagna i RF har följande fått vidgad ont/attnitrg: '

Mötes—friheten omfattar också teaterföreställningar och liknande samman- komster och avser även enskilda möten.

Rätten till förtrolig kummmrikatirm föreslås utvidgad till att omfatta t. ex. bandinspelningar och videogram som befordras på annat sätt än genom posten samt till skydd mot filminspelningar och liknande optisk övervakning av enskildas samtal.

Skyddet för medborgarskapet gäller även för utlandssvensk som någon gång har varit bosatt i Sverige. inte som f.n. endast för den medborgare som är bosatt inom landet.

Till undanröjande av tvekan om rättigheternas omfattning har precise- ringar av ra"ttighetsheskrivningarna i RF gjorts i följande fall:

Yttrande/i'iheten beskrivs som en frihet inte bara att framföra åsikter och meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor. Det görs härigenom klart att RF skyddar yttrandefriheten inom kulturlivets alla om- råden. alltså även vad gäller rentkonstnärligaframställningar.

Itt/artnationsrätten anges uttryckligen avse också rätten att inhämta me- ningsyttringar. .

Friheten att bilda religiösa sammansltttningar gäller enligt förslaget också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund.

Skyddet mot husrannsakan har formulerats så att det klart omfattar också intrång som företas i annat syfte än att undersöka den lokal där intrånget görs.

Rättighetsskyddet blir enligt förslaget starkare i följande hänseenden.

Kretsen av undantags/ösa rättigheter utökas med följande: Skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Skyddet mot tvång att delta i möte. demonstration eller annan opinions- yttring.

Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund. politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.

Skyddet mot registrering utan samtycke enbart på grund av politisk åskådning.

Förbudet mot tortyr och kroppsstrt-rff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

Förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning. Förbudet mot diskriminering på grund av ras m.m. Också skyddet för den positiva formen av religionsfrihet — frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra till religiös gemenskap är undantagslöst. De begränsningar som kan gälla i fråga om yttrandefrif

Prop. 1975/76:209 34

heten. mötesfriheten och föreningsfriheten träffar emellertid också rättig- heternas utövning i religiöst sammanhang.

Beträffande samtliga begr-("ittsningsbara rättigheter gäller: l. En begränsning får aldrig sträckas därhän att den "utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar". Denna bestämmelse får enligt utredningen till följd trtt det inte blir möjligt för riksdagen även där andra band på dess handlingsfrihet skulle saknas _ att i större omfattning begränsa en rättighet. självfallet än mindre att "upp- häva" den.

2. En rättighet får aldrig begränsas enbart på grund av politisk. religiös eller annan åskådning. Denna bestämmelse bildar hinder mot bl. a. inter- nering och telefönavlyssning av personer därför att de hör till viss åsikts- riktning.

3. De förut nämnda förbuden mot diskriminering på grund av ras m. m. och på grund av kön gäller självfallet också för lagstiftning om rättighets— begränsningar.

4. En begränsning får aldrig gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt föratt tillgodose det ändamål som påkallar be- gränsningen. Beträffande ttrihas/riltrden, dentons/rationsrätten, Ilil/'('Ililin/H/lt'lt'll. _l'lll'(1ll- de/i'ihe/en och rätten lill information gäller utöver vad som nyss har sagts. att begränsning får ske endast för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen. Detta skydd har utformats så att det skall vara särskilt starkt i fråga om yttrandefriheten och rätten till information i po- litiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Enligt 10 kap. 5 & RF kan riksdagen under vissa villkor överlåta konsti tutionell befogenhet. bl. a. lagstiftningsrätt. till internationellt organ. Utred ningen föreslår att denna bestämmelse ändras så att det aldrig blir möjligt att till internationellt organ överlåta rätt att besluta om begränsning av de fri- och rättig- heter som upptas i R F. Förbudet gäller också rättigheter som riksdagen själv kan inskränka genom lagbeslut. Utredningens förslag innebär att ut län n i n gtr r i stor omfattning jäm- ' ställs med svenskar i fråga om grundlagsskyddet för fri- och rättigheter. Utlänning som vistas i Sverige är helt likställd med svensk medborgare i fråga om samtliga de rättigheter som inte kan begränsas annat än efter grundlagsändring. Undantag görs endast för rättigheter som enligt sakens natur kan tillkomma endast svensk medborgare. t. ex. skyddet mot lands- förvisning. samt för skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning och skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Sistnämnda undantag är föranledda av behovet att kunna kontrollera utländska terrorister respek- tive av behovet att kunrta fråga utlänning om hans politiska uppfattning i ärende om politisk asyl. Utlänning är vidare helt likställd med svensk medborgare beträffande rätt till fackliga stridsåtgärder och i fråga om skydd

Prop. l975/76:209 35

mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung.

Vad angår övriga fri- och rättigheter är utlänning här i riket med två nedan angivna undantag likställd med svensk medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Detsamma gäller i fråga om förbudet mot rättighetsbe- gränsning enbart på grund av åskådning. Regleringen öppnar emellertid möj- lighet till lindrigare inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande med stöd av förordning som grundar sig på bemyndigande i lag. Skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning slutligen gäller över huvud inte för utlänningar.

Enligt utredningen har grundlagsskyddet för fri- och rättigheter sitt främ- sta värde i krisartade lägen. [ konsekvens härmed föreslår utredningen att de särskilda restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som uppställs i 2 kap. RF skall upprätthållas fullt ut också då landet är i k r i g. k r i g 5 - fara eller liknande belägenhet. Emellertid kvarstår de be- stämmelser i 13 kap. RF som innebär att regeringen vid krig eller krigsfara m. m. kan besluta föreskrifter som annars får meddelas endast av riksdagen.

Reservationer

Till utredningens betänkande har fogats ett antal reservationer och sär- skilda yttranden.

Ledamoten Boo har redovisat grundläggande synpunkter för sina ställ- ningstaganden i utredningen i särskilt yttrande. Ledamöterna Ahlmark och Hernelius har gjort detsamma i reservationer. Ledamoten Herlitz har redovisat sina ståndpunkter till utredningens historik och allmänna synpunkter i ett sär— skilt yttrande. Därjämte har dessa fyra ledamöter avgett särskilda reservationer i speciella frågor.

Ahlmark och Hernelius yrkar beträffande frågan om skyddsmetoder att lag som begränsar yttrandefriheten. rätten till information. mötesfriheten. demonstrationsrätten. föreningsfriheten och skyddet för förtrolig kommu- nikation endast skall kunna beslutas antingen i samma ordning som grundlag eller genom ett beslut varom minst 5/6 av de röstande och 3/4 av le- damöterna förenar sig. llernelius anser att detta kvalificerade förfarande skall gälla också för inskränkningari föräldrarätten.

Ahlmark yrkar att grundlagsstiftningsförfarandet skall skärpas sålunda. att det mellanliggande valet skall vara ett ordinarie val och att minst sex månader skall förflyta mellan det vilande beslutet och valet samt mellan valet och det slutliga beslutet.

Ahlmark. Boo och Hernelius yrkar att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skall granskas av lagrådet.

llerlitz kan inte ansluta sig till den av utredningen föreslagna lagpröv- ningsrätten trtan anser att tillämpande myndighet väl skall vara skyldig attpröva fråganom vanliglagstämmermcdgrundlagmenattbeslutattlagskall åsidosättas såsom grundlagsstridig skall få fattas bara av ett parlamentariskt or—

Prop. ]975/76:209 36

gan.dit myndigheten hänskjutit frågan.

Herlitz anser att begränsningar av yttrandefriheten och rätten till infor- mation endast bör få ske för att skydda rikets säkerhet eller folkförsörjningen. lörebygga och beivra brott. hindra förlöljelse av folkgrupp, skydda enskilds anseende. hälsa och personliga integritet. samt i övrigt i regler om närings- utövning. upphovsrätt samt skydd för rösthemlighet och förtrolig kommu- nikation. Viss justering i förhållande till majoritetens förslag förordas av l-lcrlilz beträffande möjligheterna till begränsning av mötesfriheten och de- monstrationsrätten.

llcrlitz har heller inte kunnat ansluta sig till utredningslörslagets for- mulering av de allmänna krav som bör ställas på rättighetsbegränsande lag- stiftning och yrkar att det i grundlagstexten skall uttryckligen slås fast att sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose ett klart angivet. för demokratin godtagbart ändamål.

Ahlmark och Boo har i fråga om målsättningsstadgandet påyrkat fyra tillägg. nämligen om den enskildes integritet. den enskildes valfrihet. för- äldrars och barns rätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt. Hernelius yrkar bl. a. att stadgandet skall ta upp den enskildes integritet och hans rätt att välja utbildning. arbete. yrke. näring och bostad samt ge uttryck för att det allmänna vid Rjrverkligandet av de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet. hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat- och familjeliv. '

Hernelius yrkar att fjräldrarätten skall föras in i RF. Med föräldrarätt avses Rjräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn. att välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt att handha barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor.

l-lernclius kräver vidare grundlagslörbud mot den s.k. kollektivanslut- ningen. Om denna uttalar sig Ahlmark och Boo reservationsledes kritiskt utan att kräva lagstiftning samt hänvisar till riksdagens beslut i frågan.

Ahlmark kräver att RF skall förbjuda — inte bara som f. n. landsförvisning —— utan också utlämning av svensk medborgare till annat land.

Ahlmark och Hernelius yrkar att det nuvarande förbudet mot retroak- tivitet i fråga om strafflag skall utvidgas till- att. med vissa undantag. gälla också föreskrifter om skärpning i fråga om skatt eller avgift. Andra fö- reskrifter som har en för den enskilde betungande effekt får enligt samma reservation inte ges tillbakzwerkande kraft annat än om synnerliga skäl för- anleder det.

Herlitz. yrkar ett grundlagsskydd för följande rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna: facklig och politisk organisationsrätt'. rätt till agitation. propaganda och mötesverksamhet: lörhandlingsrätt samt strejkrätt. Därjäm- te anscr han att grundlagsskyddet för strejkrätten i dess nuvarande utform- ning — som också innefattar ett skydd för Iockouträtten bör utmönstras.

l-lerlitz anser att det föreslagna skyddet mot tvång att tillhöra åskådnings- sammanslutning leder till att det 5. k. kårobligatoriet måste avskaffas. Vidare

Prop. 1975/76z209 37

anser han att grundlagsskyddet mot åsiktsregistrcring bör gälla också för utlänning. dock med möjlighet till avvikelse genom vanlig lag. Han tar också avstånd från delar av motivtexten till detta grundlagsskydd.

Ahlmark och Hernelius yrkar var och en för sig attgrundlagsstadgandet om expropriation o.d. skall statuera rätt till skälig ersättning. ej bara rätt till ersättning Härutöver önskar Hernelius att rätten till ersättning vid för- fogande över litterära och konstnärliga produkter skall skrivas in i grundlag på samma sätt som när det gäller förfogande över annan egendom. Herlitz anser att hela stadgandet om ersättning vid expropriation o.d. bör utgå.

llerlitz kräver att lO kap. 5; RF som främst ger vissamöjligheter till överlåtelse av konstitutionell befogenhet till internationellt organ. i sitt helhet upphävs.

4. Diskrimineringsförbud i grundlag 4.1 Gällande rätt

Grundlagsregler som i fråga om ett eller flera ämnesområden förbjuder ingrepp mot enskilda på vissa grunder får uppenbarligen till följd att det inte blir möjligt att göra skillnad mellan enskilda på de angivna grunderna. och de kommer därmed att fungera som diskrimineringsförbud. Regler med sådan funktion kan också formuleras på sådant sätt att de direkt tar sikte på att förbjuda särbehandling.

Diskrimineringsförbud kan riktas antingen till samhällets normgivande eller till dess verkställande organ eller till båda dessa kategorier.

RF saknar f.n. förbud mot särbehandling riktade till de normgivande organen. Däremot finner mani ] kap. 8 sen allmän regel om normmässighet i myndigheternas handlande. Det föreskrivs där att domstolar. och förvalt- ningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet samt att de inte utan rättsligt stöd får särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden. såsom tro. åskådning. ras. hudfärg. ursprung. kön. ålder. nationalitet. språk. samhällsställning eller förmögenhet. Dessa regler gäller Också för annan offentlig verksamhet än rättstillämpning i egentlig mening. De kan beskrivas som innefattande ett allmänt krav på konsekvens i handlandet. på frihet från godtycke. på att lika fall skall behandlas lika.

4.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen tar först upp vissa al l mä n na s y n p u n k te r på grund- lagsregler med diskrimineringsförbud. Det är enligt utredingen uppenbart att grundlagsregler som i skilda hänseenden förbjuder olikbehandling av medborgarna skulle stå i god överensstämmelse med de grundläggande vär- deringar i vårt samhälle som avspeglas bl. a. i olika rättviseresonemang i

Prop. 1975/76:209 38

den politiska debatten och i de klassiska grundsatserna om allas likhet inför lagen och om att lika fall skall behandlas lika.

Det är emellertid. säger utredningen. också uppenbart att en allmän princip om likabehandling måste vidkännas betydande modifikationer med hänsyn till innehållet i den rådande rättsordningen. Denna tillåter i betydande om— fattning särbehandling av olika grupper av enskilda. och sådan särbehandling anses ofta vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som exempel på särbehandling av nu åsyftat slag nämns att lagstiftningen gör skill- nad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmåner som barnbidrag och pensioner. att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl. a. till den enskildes inkomst och förmögenhet. att könstillhörigheten är ett avgö- rande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk grupp.

Utredningen förklarar att det föreligger ett legitimt behov av särbehandling även om man begränsar blicklältet till att omfatta endast det klassiska fri- och rättighetsområdet. Som exempel nämns att bestämmelserna om sådana brott som uppror. högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsyttringar och att straffbestämmelsen om olovlig kårverk- samhet medger rättighetsinskränkning — frihetsstraff på grund av orga- nisationstillhörighet. Utredningen nämner vidare att tillämpningen av be- stämmelser om straffrättsliga och administrativa frihetsberövanden i'stor utsträckning är beroende av ålderskriterier samt att en sådan omständighet som någons samhällsställning kan ha betydelse för valet av brottspåföljd.

De legitima särbehandlingsbehoven är mångskiftande och svåröverblick- bara och utredningen förklarar att det därför skulle bli en synnerligen be- svärlig uppgift att konstruera mera omfattande diskrimineringslörbud som skall vara bindande också för lagstiftaren. Även om man lyckades med uppgiften. skulle vidare de möjligheter till särbehandling som man tvingades öppna få till följd att skyddseffekten av regleringen blev ganska begränsad. Enligt utredningen visar emellertid dess undersökningar att diskrimine- ringsförbud i vissa hänseenden kan användas för att åstadkomma förstärk- ningar av de rättighetsskydd som åstadkoms på annat sätt. I fråga om vissa fri- och rättigheter. t.ex. rätten att fritt röra sig i riket sägs användningen av diskrimineringsförbud vara den främsta möjligheten till skydd med ver- kan också mot lagstiftaren.

Den princip om likabehandling av medborgarna som har nämnts i det föregående är enligt utredningens uppfattning av sådan betydelse i vårt samhälle att den på något sätt bör komma till uttryck i grundlag. Utredningen förklarar emellertid på nyss angivna grunder att det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lag- stiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda. om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. De stadganden av detta innehåll som återfinns i det undersökta internationella materialet brukar

Prop. 1975/76z209 39

också uppfattas endast som krav på "sakliga" eller "objektivt godtagbara" skäl för särbehandling. Ett stadgande som tolkas på detta sätt kan inte få någon reell rättslig verkan. eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och ob- jektivitet. Inte heller en rättsregel av senast angivna innebörd bör därför införas i den svenska grundlagen.

Enligt utredningens uppfattning bör grundsatsen om likabehandling i stäl- let komma till uttryck genom ett programstadgandc som anger att den of- fentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen.

Utredningen tar härefter upp frågan om ett g r u n d lag 5 fö r b u d mot särbehandling på grund av åskådning. Den framhåller där- vid att det är en grundläggande värdering i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Det förhållandet att de särskilda skyddsregler som tar sikte'på de enskilda opinionsfriheterna måste utformas så att de tillåter ingrepp mot vissa åsiktsmanifcstationer innebär emellertid att dessa regler kommer att erbjuda ett ganska svagt skydd mot rättighetsbegränsningar som grundas enbart på åsiktsrekvisit. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att rättighetsskyddet ytterligare stärks på denna punkt. Detta sker lämpligen genom att det särskilda skyddet för de olika fri- och rättigheterna kompletteras med en diskrimineringsförbudsregel. som slår fast att de med- borgerliga fri- och rättigheterna aldrig får begränsas enbart på grund av po- litisk. religiös eller annan åskådning.

En sådan regel innebär enligt utredningen för det första att la_tzsti/iaren förbjuds att besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i f'ri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska. religiösa eller andra t. ex. konstnärliga eller vetenskapliga frågor. Med åskådning avses då ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. lngripanden med anknytning till åskådning blir möj- liga endast om något annat självständigt beskrivet moment föreligger. t. ex. ett på visst sätt beskrivet handlande som föranleds av åskådningen i fråga och som innebär fara för rikets säkerhet eller kränker en annan person eller medlemmar av en viss folkgrupp. Den föreslagna regeln innebär enligt utredningen för det andra att det inte heller blir möjligt för tillämpande myndig/tet att göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning. Myndigheten fåralltså inte enbart av någons åskådning draden slutsatsen att förutsättningar- na för ingripande mot denne är uppfyllda.

Den föreslagna grundlagsbestämmelsen innebär vidare att lagstiftaren inte kan tillåta att ingrepp grundas på yttranden som både till sin form och sedda i det sammanhang i vilket de fälls framstår enbart som uttryck för en viss åskådning.

Utredningen framhåller att den föreslagna bestämmelsen inte förbjuder föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan åskådningsanknytning men som

Prop. 1975/762209 - 40

i det särskilda fallet kan komma att drabba en viss åskådning. Det är t. ex. inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse hävda att straffstadgandet om hets mot folkgrupp är grundlagsstridigt därför att det kan komma att användas mot anhängare av en politisk åskådning vilken bygger på tankar om vissa rasers överlägsenhet över andra. Om en skenbart åsiktsneutral inskränkningsregel i själva verket är riktad enbart mot anhängare av en viss åskådning kommer den däremot i konflikt med den föreslagna grund- lagsregeln.

Utredningens förslag innehåller också ett förbud mot särbe- handling på grund av ras och liknande omständigheter. Det framstår enligt utredningen som helt oförenligt med svenskt rättsmedve- tande att samhällets organ skulle kunna behandla någon sämre än andra därför att han tillhör en viss ras eller en folkminoritet av visst etniskt ur- sprung. Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ särbehandling på sådana grttnder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Utredningen förklarar att alla försök att ställa upp rättsligt verkande förbud mot negativ särbehandling av vissa grupper av enskilda i högre eller lägre grad är förbundna med den svårighet som ligger i att regler som innebär gynnande särbehandling. av vissa grupper kan ses som en indirekt säm- rebehandling av övriga samhällsmedlemmar. Särskilt påtagligt är detta i samhällen där en rasmässigt eller på annat sätt etniskt bestämd minoritet intar en ledande ställning inom befolkningen. De svenska befolknings- och samhällsförhållandcnaärdäremotsådanaattproblemethärblirrelativtobetyd- ligt. För vår del kan önskad skyddseffekt uppnås genom ett särbehandlingsför- bud som begränsas till att avse direkt eller indirekt sämrebehandling av vissa minoritetsgrupper. Det är enligt utredningen svårt att hävda att särskilda regler idetsvenskasamhällettillstöd förexempelvissamerellerzigenareskulleinne- bära ett otillbörligt missgynnande av folkmajoriteten.

Utredningen förklarar att ett förbud mot diskriminering lämpligen kan ges den utformningen att det hindrar rasdiskriminerande normgivning. oav- sett om denna är av offentligrättslig eller civilrättslig natur.

Ett sådant förbud mot rasdiskriminerande normgivning kompletteras av det i 1 kap. uppställda kravet att myndigheterna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Genom detta säkerställs att myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hänsyn till någons ras eller etniska ursprung.

Utredningen förklarar att det inte är tekniskt möjligt att i grundlag ta in regler som förbjuder rasdiskriminering enskilda emellan. Den erinrar emellertid om att sådana regler återfinns i den vanliga lagstiftningen (16 kap. 9 & BrB).

Prop. 1975/76:209 4l

Mot bakgrund av det här återgivna resonemanget föreslår utredningen att det i RF förs in en regel enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras. hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

I den föreslagna fri- och rättighetsregleringen finns också ett fö rb u d mot särbehandling på grund av kön. Utredningen förklarar att den har känt det som en angelägen och naturlig uppgift att i grundlagen förankra de pågående strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jäm- bördiga lcvnadsvillkor. Med hänsyn till att det i svensk rätt alltjämt finns många både viktiga och mindre betydelsefulla författningsregler som gör skillnad mellan man och kvinna har utredningen emellertid funnit att in- förande av en grundlagsregel som förbjuder all särbehandling av könen i det allmännas normgivning skulle göra inte oväsentliga delar av nuvarande författningar grundlagsstridiga. Det har därför inte befunnits möjligt att fö- reslå en regel av sådan innebörd. För att kunna föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskriminering i grundlagen har utredningen i stället stannat för att låta en sådan regel ta sikte på det framtida lagstiftningsarbetet. Detta kan lagtekniskt åstadkommas genom en särskild övergångsbestämmelse som säger att gällande författningar som innefattar särbehandling av könen äger giltighet tills vidare.

Utredningen förklarar att förbudet mot särbehandling på grund av kön — i motsats till vad som befunnits lämpligt vid utformningen av förbudet mot särbehandling på grund av ras — inte kan inskränkas till att avse fö- reskrifter som "missgynnar" det ena könet. En lag som gynnar människor av det ena könet måste nämligen enligt utredningens mening alltid sägas missgynna det andra könet. Grundlagsregeln måste därför i princip förbjuda all särbehandling av könen.

Man måste emellertid räkna med ett behov att även framgent kunna — i vissa speciella situationer — besluta regler som särbehandlar könen. Ut- redningen pekar i sammanhanget först och främst på sådan "motdiskri- minering" som under senare tid har beslutats för att påskynda en utveckling mot ökad jämställdhet mellan könen. Som exempel på detta nämns köns- kvotering vid intagningen till viss utbildning. En grundlagsregel mot köns- diskriminering måste därför göra undantag för sådan särbehandling som syftar till att på längre sikt främja jämställdhet mellan könen.

En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste för det andra beakta att viss särbehandling. direkt grundad på obestridliga könsskillnader av kroppslig art främst att kvinnan föder barn — måste kunna göras även i framtiden. Utredningen föreslår att ett uttryckligt undantag för särbehand- ling av denna typ införs i grundlagsregeln. Här avses t. ex. bestämmelser om mödravård och annan hjälp till havande kvinnor som nu finns och kan sägas särbehandla kvinnor. Men även en regel som den i den nya abortlagen tl974:595). vilken ger den havande kvinnan ensam rätt att be- stämma i abortfrågan. skulle enligt utredningen falla under denna undan-

Prop. 1975/76z209 42

tagsbestämmelse. På motsvarande sätt kan. som också nu är fallet. olika reglering för män och kvinnor vara motiverad. när det gäller att rättsligt fastslå vilka som är ett barns föräldrar.

Enligt utredningens mening bör för det tredje i grundlagens regel öppnas uttrycklig möjlighet att även i framtiden ha värnplikt endast för män.

Utredningen förklarar att den är medveten om att det inte är möjligt att i framtiden skapa normer som i allt är fullständigt könsneutrala. Den föreslagna grundlagsregeln hindrar inte sådana skillnader som är av ute- slutande formell natur. såsom att man i lagtext skriver "han" och därmed avser en människa oavsett kön. . .

lnte heller i vissa andra fall. där ordningssynpunkter eller praktiska hänsyn talar för att en lagregel knyter an bara till den ena av två gifta eller av två föräldrar. skall det anses att en sådan regel strider mot grundlagen. Som exempel på en regel av denna typ nämns bestämmelsen i 8 kap. ll & giftermålsbalken att äktenskapsförord i första hand skall inges till rätten i den ort där mannen bör svara i tvistemål.

Utredningen påpekar vidare att den inte avser att grundlagsregeln skall omöjliggöra att man om detta anses lämpligt - beslutar regler såsom de som nu finns i olika författningar av innebörd att män och kvinnorsom intagits på anstalt skall hållas åtskilda. Att uttryckligt göra undantag för denna typ av regler i grundlagen har utredningen inte ansett erforderligt.

Utredningen tar avslutningsvis upp frågan om- ny lydelse av 1 kap. 8 & RF.

Utredningen framhåller att det i lagrummets andra mening intagna för- budet för myndigheterna att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden närmast är att uppfatta som en förtydligande utläggning av första meningens krav på saklighet och opartiskhet. Utred- ningen nämner vidare att formuleringen av andra meningen i denallmännade- batten ibland hargivit upphov till den missuppfattningen att lagstiftaren skulle kunna tänkas skapa rättsligt stöd för negativ särbehandling på sådana grunder som ras och hudfärg.

Redan med hänsyn till att särbehandlingsförbudet i'paragrafens andra punkt saknar självständig betydelse och till att det i stället för att skapa klarhet om paragrafens innebörd har gett upphov till grava missuppfattningar om grundlagens innehåll i denna del finns det enligt utredningens upp-- fattning anledning att överväga frågan om förbudet bör stå kvar i RF. Till dessa omständigheter kommer. säger utredningen vidare. att det måste vara i hög grad ägnat att skapa förvirring. om det till myndigheterna riktade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd i l kap. 8ä RF står kvar oförändrat vid sidan av regler som förbjuder lagstiftaren att ge rättsligt stöd för särbehandling på grund av de viktigaste-av de i ] kap. 8.5 angivna omständigheterna.

Utredningen föreslår mot bakgrund av vad som nu har nämnts att andra meningen i 1 kap. SåRF slopas.

Prop. l975/76:209 43

5. Opinionsfriheterna 5.1 Gällande rätt

l 1 kap. l s'andra stycket RF förklaras att den fria åsiktsbildningcn utgören av den svenska folkstyrelsens grundvalar. Det råder ett nära samband mellan denna bestämmelse och reglerna i 2 kap. om de fri- och rättigheter som kan be- skrivas som opinionsfriheter. De "positiva" opinionsf ri heterna anges i 2 kap. l ä 1—6. som gentemot det allmänna tillförsäkrar varje medborgare l. yttran- de- och tryckfrihet: frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifteroch framföra åsikter. 2. rätt till information: rätt att inhämta och mot- taga uppgifter och upplysningar. 3. mötesfrihet: frihet att anordna och att delta i möten. 4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats. 5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till för- ening.6. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion. Dessa bestämmelser kompletteras av reglerna om "negativa" opinionsfriheteri 2 ;". som skyddar varje medborgare _mot att myn- dighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsiktertill känna.

[ fråga om den närmare regleringen av opinionsfriheterna hänvisas i 2 kap. 45 beträffande tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling till TF. Föreskrifter som i övrigt närmare utformar dessa fri- och rättigheter skall enligt samma lagrum beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap. RF. Av 8 kap. 3 & följer att opinionsfriheterna. liksom övrigai 2 kap. beskrivna fri- och rättigheter. kan begränsas endast genom lag. Som enda undantag här- ifrån gäller att föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer och för tjänstepliktiga (8 kap. 7 & andra stycket) samt föreskrifter om att rättighetsbe- gränsande regleri lag skall träda i tillämpning(8 kap. 10 å)kan beslutas av rege- ringen efter bemyndigande i lag. Sådant bemyndigande kan enligt 8 kap. 11 ;" kompletteras med medgivande att överlåta beslutsbefogenhet vidare till för- valtningsmyndighet eller kommun.

5.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis att de fri- och rättigheter som har tagits upp i 2 kap. 1 ;" RF i detta lagrums nuvarande lydelse är de som har särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Utred- ningen påpekar vidare att inte bara opinionsfriheterna utan också rörelse- friheten. vilken ingåri vad som kan kallas "kroppsliga" fri- och rättigheter. har grundläggande betydelse för demokratin. Också skyddet för den kröpps- liga integriteten i allmänhet. för hemfriden o.d. och för rätten till förtrolig kommunikation innebär indirekt skydd för opinionsfriheterna. Utredningen har emellertid kommit fram till att det är både möjligt och önskvärt att ge opinionsfriheterna ett särskilt starkt skydd.

Utredningen påpekar att dess förslag innebär viktiga förstärkningar för

Prop. l975/76:209 44

alla de fri- och rättigheter. såväl "andliga" som "kroppsliga". vilka över huvud taget skall vara begränsningsbara. Utredningen erinrar i detta sam- manhang först och främst om regeln att inskränkning i en rättighet aldrig får gå så långt att den fria åsiktsbildningen i samhället hotas. Vidare nämns bestäm- melsen att en rättighet inte skall få begränsas enbart på grund av politisk. religi- ös ellerannan åskådning. Utredningen framhållerattdenna regel bl. a.utgörett särskilt skydd för åsiktsfriheten såsom skild från friheten att uttala åsikter. Ut- redningen erinrar också om förbuden mot ras- och könsdiskrimineri ng och om regeln att en rättighetsinskränkning aldrig skall få gå utöver vad som iett demo- kratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som har föranlett inskränkningen. Även om de nu nämnda förstärkningarna av rättighetsskyd- det gäller i fråga om alla begränsningsbara rättigheter. så har de enligt utred- ningen till stor del särskilt avseende på opinionsfriheterna. Utredningen framhåller att de regler som generellt begränsar yttrande- friheten i dess förslag hänförs enbart till området för denna frihet. antingen den utövas vid t. ex. en demonstration. inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhang.

J .3. ! De positiva opinions/rillere/'na

Utredningen anser att RF liksom hittills bör nämna yttrandefri- heten (vari ingår tryckfriheten) och rätten till in formation var för sig. Det nära samband som råder mellan dessa rättigheter får emellertid till följd att de bör behandlas på samma sätt såvitt gäller möjligheterna att begränsa dem.

Utredningen påpekar att RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegrepp f. n. i prin- cip sammanfaller och att begreppet i viss mån är begränsat genom att dess definition har fått styras av grundlagsregleringens syfte att skydda den fria opinionsbildningen. Enligt utredningen bör RF givetvis också i fortsätt- ningen ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten. Utredningen föreslår därför inte någon förändring av RF:s nuvarande ytt- randefrihetsbegrepp. Däremot har giorts några förtydliganden vad gäller grundlagstextens beskrivning av yttrandefriheten. Dels markeras den yttre gränsen för denna. liksom för övriga fri- och rättigheter. genom en be- stämmelse i 2 kapzs inletlande paragraf vari anges att de fri- och rättigheter som beskrivs i det följande är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet: härigenom markeras att yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Dels har beskrivningen av yttrande- friheten utformats så att den uttryckligen omfattar också konstnärliga fram- ställningar och uttrycksformer. Enligt förslaget beskrivs yttrandefriheten (tryckfriheten) såsom en frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar. åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplys- ningar.

Prop. l975/76:209 . 45

Också definitionen av informationrätten förutsätts vara i sak oförändrad.

Utredningen framhåller att uppgiften att utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagstiftning inskränka yttrandefriheten och rätten till information har varit en av utredningens angelägnaste uppgifter. Utredningen har övervägt lösningar av det slag som återfinns i europa- konventionens artikel 10. enligt vars andra moment yttrandefriheten .får underkastas sådana inskränkningar som är angivna i lag och i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet. den ter- ritoriella integriteten. den allmänna säkerheten. förebyggandet av oordning eller brott. hälsovården. skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter. förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprids eller upprätthållandet av domstolars auktoritet och opartiskhet. Ut- redningen har också undersökt möjligheterna att gå vidare i preciserande riktning. främst genom att "bryta ner" de tillåtna inskränkningsändamålen i fler men snävare eller att ange vissa ämnesområden inom vilka inskränk- ning skulle få ske i vanlig lag. Med hänsyn till risken att man härvid förbiser företeelser som man således därigenom skulle göra grundlagsstridiga och till den faran med alltför detaljerade och stela grundlagsregler att man i praktiken frestas "tumma på" den. när oförutsedda nya situationer inträffar och påkallar snabb handling har utredningen emellertid inte funnit det möjligt att restlöst ange de tillåtna inskränkningarna på ett mer konkret och preciserat sätt än europakonventionen gör. Utredningen har undersökt om det skulle vara bättre att söka ange vilka inskränkningar som är förbjudna. En metod härför skulle vara något slags diskrimineringsförbud. Utredningens förslag i detta hänseende har redo- visats i avsnitt 4.2. En annan metod sägs vara att söka positivt beskriva en inre "kärna" av fri- och rättigheten som alltid skall lämnas intakt. bortsett från möjligheten till grundlagsändring. Utredningen förklarar att den ingående har undersökt möjligheterna att finnaen något så när preciserad sådan kärnbe- skrivning. Det haremellertid visat sig att möjligheterna att nå resultat på denna väg är begränsade.

Mot bakgrund av de överväganden som nu har redovisats har utredningen sökt skapa ett tillfredsställande skydd för yttrandefriheten och rätten till information genom att kombinera olika materiella metoder. Dels innefattar förslaget de för alla begränsningsbara fri- och rättigheter gällande förstärk- ningarna. Dels föreskrivs särskilda förutsättningar härutöver för att lagstif- taren skall få begränsa yttrandefriheten och rätten till information. Enligt förslaget får sålunda yttrandefriheten och rätten till information begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. folklörsörjningen. allmän ordning och sä- kerhet. en5kilds anseende. privatlivets helgd eller förebyggandet och be- ivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begrän- sas. lövrigt fårbegränsningarske endast om särskilt viktiga skäl föranlederdet. Dessutom föreskrivs att. vid bedömandet av vilka inskränkningari yttrande- friheten och rätten till information som fårske med stöd av de nyss nämnda be-

Prop. l975/76:209 46

stämmelserna. man särskilt skall beakta vikten av att yttrandefriheten och rät- ten till information i politiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter är så vidsträckt som möjligt. '

Utredningen framhåller att man vid bedömningen av dess förslag såvitt gäller yttrandefriheten och rätten till information bör hålla i minnet att yttrandefriheten i tryckt skrift alltjämt kommer att vara föremål för en mera ingående reglering i särskild grundlag. Utredningen erinrari sammanhanget också om planerna på att utvidga detta skydd till radio. television och film.

Utredningen påpekar att mötesfriheten och demonstra- tio n 5 r a' t t e n traditionellt behandlastillsammans underrubriken "försam- lingsfrihet" men att de i gällande RF redovisas var för sig. Eftersom det finns skillnader mellan dessa rättigheter bl. a. i fråga om det typiska funktionssättet bör de enligt utredningen även i fortsättningen nämnas åtskilda. När det gäller inskränkningsmöjligheterna kan de däremot behandlas tillsammans.

Som redan har nämnts hänför utredningen de regler som begränsar ytt- randefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte. en demonstration eller i annat sammanhang enbart till yttrandefrihetens sakområde. Dessa regler anses alltså inte som inskränkning jämväl i mötes- och demonstra- tionsfriheten. Som begränsningar i mötesfriheten betraktar utredningen bara regler som just avser själva mötessituationen. Det gäller härbestämmelser som har sin främsta grund i det regleringsbehov som från t. ex. allmänna ordnings- och trafiksynpunkter följer av att —såsom det vanligen är fråga om många

människor kommer samman. Med dessa definitionsståndpunkter blir det främst vissa bestämmelser

i lagen om allmänna sammankomster som blir att betrakta som inskränk- ningar i mötesfriheten. Detta gäller i huvudsak lagens regler om förbud mot sammankomster i vissa extraordinära situationer. om krav på förhands- tillstånd i vissa fall och upplösning av och förbud mot förnyande av allmän sammankomst. Utredningen förklarar att den inte har omprövat dessa regler.

Såvitt gäller definitionen av mötesfrihctsbegreppet förklarar utredningen att den har tagit fasta på den kritik som har riktats mot att teater m.m. som medium för opinionsyttring faller under allmänna ordningsstadgan och inte under det starkare skyddet enligt lagen om allmänna sammankomster. Mötesfriheten skall enligt förslaget bli definierad som friheten att anordna och närvara vid möten. teaterföreställningar och liknande sammankomster. Utredningen förklarar att det finns många exempel på att teaterföreställ- ningar. revyer och kabaréer spelat stor roll föropinionsbildningen. Det påpekas att förslaget torde aktualisera motsvarande ändringar i allmänna ordningsstad- gan och lagen om allmänna sammankomster. Resultatet av förslaget torde bli att bara sådanateaterföreställningaro. d..som är av ren nöjeskaraktär. kommer attfallautanförgrundlagsskyddetochalltjämtkunna reglerasav allmännaord- ningsstadgan.

Utredningen påpekar att RF:s nuvarande bestämmelse om mötesfrihet (2 kap. 1 _5 p. 3) inte gör något undantag för enskilda möten. l förarbetena

Prop. l975/76:209 47

uppmärksammas emellertid bara allmänna möten. De enskilda mötena får visserligen ett visst skydd genom skyddet mot husrannsakan. hemlig av- lyssning m.m. Vidare omfattas föreningsmöten av skyddet för förenings- friheten. Men det bör enligt utredningens mening likväl otvetydigt slås fast. att grundlagsskyddet för mötesfriheten skall omfatta också enskilda möten.

Det förekommer i vissa utländska grundlagar att mötesfriheten uttryck- ligen begränsas till att gälla "fredliga" möten c. d. Enligt utredningen torde detta problem emellertid lämpligare lösas genom utformningen av inskränk- ningsmöjligheterna. Att begränsa grundlagsskyddet till möten med lagligt syfte e. (1. sägs vara mindre meningsfullt. eftersom detta skulle göra skyddet helt beroende av den vanliga lagstiftningen.

Såvitt gäller inskränkningsmöjligheterna erinrar utredningen om att det väsentligen är fråga om att täcka regleringen i lagen om allmänna sam- mankomster. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att mötesfriheten och demonstrationsrätten skall få begränsas bara med hänsyn till rikets sä- kerhet till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids.

I fråga om hänsyn till trafiken understryks särskilt att det självfallet bara är tungt vägande trafikhänsyn som kan få föranleda t. ex. att en ansökan om tillstånd till ett demonstrationståg på allmän plats med viss angiven färdväg avslås. Detta är den sakliga innebörden av 3 & lagen om allmänna sammankomster i denna del och kan inte anses behöva särskilt uttryckas vare sig i den lagtexten eller i grundlagstexten. Förslaget förutsätter att det tillståndskrav som innefattas i reglerna om s. k. bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (skatten för ut- ländska artister) tas bort. Detta krav kan nämligen ibland bli aktuellt också för sådana arrangemang som faller inom mötesfrihetens ram.

Utredningens förslag förutsätter att den positiva fö re nin g 5 fr i h e - tens begrepp förblir i sak oförändrat. På motsvarande sätt som i fråga om mötesfriheten anses dock den generella yttrandefrihetsregleringen inte höra hit.

Den enda inskränkning som man då f. n. måste räkna med' torde enligt utredningen vara straflbestämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap". 4,5 brottsbalken. '

Utredningen konstaterar att något absolut förbud mot fri- och rättighets- inskränkning på grund av organisationstillhörighet inte torde kunna införas utan att komma i strid med nyssnämnda stadgande i brottsbalken. Detta sägs emellertid sakna praktisk betydelse eftersom man synes kunna nå ett starkt skydd för föreningsfriheten genom vanliga ändamålstermer. Förutom 18 kap. 4 ä' brottsbalken torde det enligt utredningen vara lämpligt att med hänsyn till våra konventionsåtaganden öppna "möjlighet till en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.

Däremot har utredningen inte gett utrymme för någon motsvarighet till den aldrig tillämpade partiförbudslag som fanns under andra världskriget.

Prop. 1975/76z209 48

Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att förenings- friheten skall få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras. med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Också den positiva re l i g i onsfrihete n i RF:s mening avses i ut- redningens förslag ha oförändrad saklig innebörd. Den enda begränsning som man då behöver räkna med sägs vara religionsfrihetslagens regler om kloster. Utredningen erinrar om att 1968 års beredning om stat och kyrka har föreslagit att dessa skall avskaffas och att förslaget inte har mött någon erinran vid remissbehandlingen avberedningens betänkande. Utredningen förklarar att den utgår från att förslaget genomförs.

Mot denna bakgrund borde det enligt utredningens uppfattning inte finnas behov av något särskilt stadgande som medger inskränkning i religions- friheten. I fråga om yttranden. mötesverksamhet och föreningsverksamhet i religiöst hänseende avses reglerna om yttrande-. mötes- och förenings- friheten gälla. 1 vad begreppet religionsutövning går härutöver avses de- finitionsmässigt gälla. att de regler som eljest finns för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Något ingrepp enbart mot det senare får däremot ej ske. Självfallet skall det inte föreligga hinder mot att medlemmar av vissa trossamfund befrias från t. ex. värnplikt.

5. 2. .? De negativa opinioris/i'i/ieterna

Skyddet för den "negativa" föreningsfriheten. religions- friheten och yttrandefriheten finns som redan har nämnts f. n. i 2 kap. 2 ;" RF. Regleringen innebär att detta skydd kan genombrytas genom vanlig lagstiftning.

Utredningen förklarar att vad som är eller kan ifrågasättas utgöra be- gränsning i de nämnda negativa opinionsfriheterna är: i fråga om yttran- defriheten vittnesplikten och viss upplysningsplikt. i fråga om förenings- friheten det 5. k. kårobligatoriet. vissa näringsrättsliga och vissa fastighets- rättsliga regleringar samt i fråga om rätten att stå utanför trossamfund be- stämmelserna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan.

När det gäller att försöka förstärka fri- och rättighetsskyddet och därvid söka dra materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg göra inskränkningar i det. torde man enligt utredningen inte komma undan att välja mellan följande alternativ. Antingen behåller man räckvidden av 2 kap. 2.5 RF oförändrad och försöker i grundlagen beskriva de fall då inskränkning i skyddet skall kunna göras genom vanlig lag. Av vad som nyss har sagts framgår att detta skulle leda till en ganska komplicerad grund- lagsreglering. Något enklare skulle denna bli om man kunde definiera den negativa föreningsfriheten så. att de ovan åsyftade närings- och fastighets- rättsliga företeelserna inte blir att anse som inskränkning i detta skydd.

Prop. 1975/76:209 49

Utredningen förklarar att man då emellertid skulle behöva en grundlagsregel enbart för kårobligatoriet. om man inte kunde utgå från att detta upphävs. Det andra huvudalternativet sägs vara att söka i viss mån begränsa grund- Iagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut.

Utredningen föreslår den sistnämnda metoden utformad såsom ett undan- tagslös grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt. religiöst eller annat hänseende eller att tillhöra trossamfund. politisk sammanslutning eller annan åskådningssammanslut- ning. Genom minskningen av stadgandets nuvarande räckvidd begränsas visserligen det skydd som utgörs av förbudet att delegera befogenhet att besluta föreskrifter som inskränker resp. fri- och rättighet. Men när såsom i detta fall ändringen innebär att grundlagsskyddet koncentreras till det centrala och detta skydd görs absolut. blir enligt utredningen den sam— manlagda effekten av ändringen uppenbarligen en förstärkning av grund— lagsskyddet.

Såsom en nyhet föreslår utredningen ett grundlagsskydd också för den negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten: ett undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att delta i möte. demonstration eller annan opinionsyttring.

Utredningen anmärker att den negativa yttrandefriheten ges ett ytterligare skydd genom ett stadgande om att ingen får underkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter (2 kap. 5.5 i utredningens förslag).

Utredningen har i detta sammanhang också behandlat frågan om ett fö r - bud i grundlag mot åsiktsregistrering. Den har därvid begränsat sig till frågan om politisk åsiktsregistrering. Utredningen nämner att registrering av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokfö- ringen som är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på.

Utredningen har sett som sin främsta uppgift att förstärka grundlags— skyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokra— tiska samhällsskicket. Enligt utredningen förstärker ett grundlagsskydd mot åsiktsregistrering ytterligare det skydd som föreslås i andra hänseenden.

Utredningen förklarar att det i Sverige råder allmän enighet om att åsikts— registrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för det demokratiska samhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten. Utredningen avser här det s.k. SÄPO-registret. som förs vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet. Bestämmelser om detta register finns i personalkon— trollkungörelsen (1969z446) med tillämpningsföreskrifter. l registret får an- tecknas personer som på vissa angivna grunder kan betraktas som s.k. säkerhetsrisker. Som sådana räknas de personer som befaras vara beredda att begå eller delta i handling som riktar sig mot rikets säkerhet; t. ex. spio-

Prop. 1975/762209 50

neri. sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska samltällsskicket eller påverka rikets ställning som obe- roende stat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiska uppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivna grunderna.

Den form av registrering. som nu redogjorts för, lär enligt utredningen ingen stat avstå ifrån. Utredningen anser att sådan registrering tjänar ett viktigt syfte och inte kan undvaras. Utredningen hänvisar också till att riksdagen vart och ett av de senaste fem åren behandlat frågan om SÄPO— registreringen utan att finna anledning att hemställa om ändring i gällande ordning.

Utredningen understryker att de bestämmelser som gäller för den re— gistrering som sker vid SÄPO inte ger rätt till registrering av svensk med— borgare enbart därför att han har någon viss politisk uppfattning eller tillhör någon viss politisk organisation. De svenskar som antecknas i registret är i stället personer som kan befaras begå eller delta i vissa uppräknade påtagligt samhällsfarliga handlingar.

Utredningen föreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mön— ster av utredningens förslag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning. lngen svensk medborgare skall alltså av det allmänna få antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning. Beträffande den närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen till sina i det föregående återgivna uttalanden om det föreslagna förbudet mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådningfse under 4.2). llärav framgår att myndighet inte enbart av någons politiska åskådning får dra den slutsatsen att förutsättningar föreligger för registrering av denne.

En viss form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar enligt utredningen helt betydelse från fri- och rättighetssynpunkt. nämligen sådan registrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteck- ningar över kandidater i val och över ledamöter i riksdagen. landsting och kommunfullmäktige. Som ett annat exempel på denna typ av registrering nämns statistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet. Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registrerades politiska åskådning. är det uppenbart att ett grund- lagsförbud mot åsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan sägas karaktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Ut- redningen förklarar att endast sådan åsiktsregistrering som sker utan sam- tycke av den det gäller bör vara förbjuden i RF.

Utredningen anmärker i sammanhanget att registrering av en persons politiska uppfattning inte utgör något sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 8 kap. 35 RF. Det föreslagna grundlagsförbudet mot åsiktsregistrering utan samtycke. som är undantags- löst. påverkar inte innebörden av detta begrepp.

Utredningen nämner att tlet inom denna har yrkats att det i RF skall

Prop. 1975/76z209 51

tas in ett förbud mot kollektivanslutning av innebörd att medborgare inte skall få genom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas till trossamfund. politisk sammanslutning eller samman- slutning för annan åskådning. Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslut skulle enligt yrkandet vara sådana. i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse för medborgarens utkomst eller för tillvaratagande av viktiga ekonomiska intressen.

Utredningen förklarar att det här främst är den sedan länge debatterade frågan om kollektivanslutning till politiskt parti som avses. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan omfattas inte av yrkandet. Dessa regler faller under 2 kap. 3 5 andra stycket i utredningens förslag och en särskild över- gångsbestämmelse därtill.

Utredningen anser emellertid inte att någon lagstiftning i fråga om kol- lektivanslutningen bör införas och har därför inte tagit upp någon bestäm- melse härom i sitt förslag.

Hänvisningar till S5-2

  • Prop. 1975/76:209: Avsnitt 7.2

6. De "kroppsliga" fri- och rättigheterna

Under denna rubrik behandlar utredningen de fri- och rättigheter som skyddar den enskildes frihet och säkerhet till person. alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten. Under åberopande av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samt skyddet mot hus- rannsakan och rätten till förtrolig kommunikation tas också de senare upp i sammanhanget.

6.1. Gällande rätt

Rörelsefri heten skyddas f.n. i 2 kap. 1.5 7 RF genom att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Vidare stadgar 8 kap. 1 .5 andra stycket RF att lag eller annan föreskrift inte får innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk med- borgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Detta stadgande gäller svensk medborgares rätt att resa in och vistas här i landet och knyter därför att till skyddet för rörelsefriheten i 2 kap. 15 7 RF. En annan bestämmelse. som har beröring med skyddet för rörelsefriheten. är den i 11 kap. 35 andra stycket RF om rätt till domstolsprövning av frihetsbe— rövande. Denna bestämmelse behandlas emellertid inte i detta sammanhang utan i avsnitt 9. .

Liksom övriga i 2 kap. RF angivna fri- och rättigheter kan rörelsefriheten sådan den beskrivs i l .5 7 begränsas genom vanlig lagstiftning. Bestäm-

Prop. l975/76:209 52

melserna i 8 kap. l å andra stycket är däremot absoluta. Begränsningar av de där fastslagna rättigheterna kan alltså ske endast efter grundlagsändring.

Skyddet för den enskilde medborgarens k ro p p sl i g a in t eg ri tet återfinns f. n. i 2 kap. 3 & RF. Enligt denna bestämmelse är varje medborgare skyddad mot bl. a. att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare slås i 8 kap. l & första stycket fast att lag eller annan föreskrift ej får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.

Det skydd som uppställs i 2 kap. 3å kan genombrytas genom vanlig lagstiftning. Förbudet mot föreskrifter om dödsstraff är däremot absolut.

Enligt 2 kap. 335 RF är varje medborgare vidare skyddad mot att myn- dighet utsätter honom för bl.a. h U 5 ra n n s a k a n. Som nyss har nämnts kan detta skydd begränsas genom lag. Också rätten till förtrolig kommunikation slås f.n. fast i 2 kap. 3å RF. Det föreskrivs där bl. a. att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-. post- eller te- leförbindelser.

Hänvisningar till S6-1

6.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhåller att rö re [ s e fri h e t e n är ett nödvändigt mo- ment i den politiska friheten och att den även i andra avseenden måste betraktas som en av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utred- ningen har därför ansett det viktigt att om möjligt förstärka det skydd som RF f. n. ger denna frihet.

Utredningen påpekar att rörelsefriheten i många fall inskränks genom gällande rätt. Som exempel nämns att enskilda får berövas sin frihet på grundval av straff- och vårdlagstiftning. Även för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för genomförande av förvaltningsuppgifteri övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutom frihetsberövanden. dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område. kan mindre ingripande frihetsinskränkningar förekomma i olika syften. t.ex. reseförbud i brott- och tvistemål samt förbud att vistas på viss plats av lörsvarshänsyn eller på grund av smittofara. När det gäller rätten att lämna landet pekar utredningen på passtvånget. som fyller en rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltså underkastad en mängd begräns- ningar. och dessa måste uppenbarligen bestå till största delen. Utredningen förklarar att den därför har haft att utgå från att inskränkningar i rörel- sefriheten skall finnas i de former och i huvudsakligen den utsträckning som nu gäller.

Utredningen erinrar om grundlagberedningens uttalande att t.ex. tra- fikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inte utgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening. ] utredningens förslag kommer detta

Prop. l975/76z209 53

till uttryck genom att 2 kap. l & anger rörelsefriheten som grundläggande för fri åsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som t.ex. yttrandefriheten.

Utredningen framhåller att flertalet av de gällande inskränkningarna i rörelsefriheten utgörs av ansvarsbestämmelser med fängelse i straffskalan. Sådana ansvarsbestämmelser finns på snart sagt varje område av den of- fentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nu och i framtiden sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låter sig enligt utredningen inte göra. Inte heller är det praktiskt möjligt och än mindre lämpligt att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas på lagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande. Utredningen finner det därför uppenbart att en förstärkning av skyddet för rörelsefriheten måste innebära att straffiagstiftningen till allra största delen lämnas utanför. Det påpekas att detta också är den linje som europakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter fri- hetsberövanden på grund av domstols dom.

Lämnas straffiagstiftningen till allra största delen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfullt att RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andra fall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som är kriminaliserat. Härtill kommer att det knappast går att på ett tillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål som dessa andra frihetsinskränkningar tillgodoser eller kan väntas tillgodose. Utredningen pekar i sammanhanget särskilt på det i den västtyska grund- lagen angivna ändamålet förhindrande av brott (art. 1 1), som ju är beroende av vad som gäller enligt straffiagstiftningen, vilken inte är underkastad några materiella begränsningar. Det kan enligt utredningen inte heller vara särskilt meningsfullt att skapa ett svagare skydd mot frihetsberövanden än mot mindre ingripande frihetsinskränkningar.

Utredningen har mot bakgrund av vad som nu har sagts stannat för att föreslå att skyddet för rörelsefriheten förstärks i RF på följande sätt. Utredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket i utredningens förslag) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och l8 åå). Beträffande den närmare innebörden av detta skydd hänvisar utredningen till sina i avsnitt 4.2 återgivna uttalanden. Vidare föreslår ut- redningen att rörelsefriheten i likhet med de "andliga" fri- och rättigheterna inte skall få inskränkas så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 13% första stycket). Härigenom blir det enligt utredningen inte möjligt att t. ex. införa passtvång för inrikes resor eller vidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inom landet. De nu angivna skydds- reglerna sägs träffa sådana inskränkningar i rörelsefriheten som det är mest angeläget att skydda medborgarna emot. Utredningen pekar i sammanhanget också på att den förstärkning av skyddet för de "andliga" fri- och rättig-

Prop. 1975/761209 54

heterna som föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon utövat en sådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar som gäller för inskränkningar i denna. Slutligen gäller också här att in- skränkningar inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem.

Beträffande rätten att resa in i landet innehåller RF redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas i Sverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mot utlämning av svensk medborgare till främmande stat.

Utredningen förklarar att RF:s förbud mot landsförvisning i viss mån innebär ett sådant skydd. nämligen mot att utlämning sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning. t. ex. om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmande staten. Med gällande utlämningslagstiftning är det emellertid enligt utredningen svårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svensk medborgare får utlämnas eller i annat fall befordras endast till annat nordiskt land. Dess- utom gäller enligt motivuttalanden att utlämning inte får ske för politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger. Utredningen säger att motsvarande begränsning torde iakttas i fråga om utlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vid överförande för verkstäl- lighet av fängelsestraff.

Utredningen. som inte har ansett sig på detta område böra föreslå någon ändring av gällande lagstiftning. vilken vilar på nordiska överenskommelser. har funnit att ett förbud i RF mot utlämning eller förpassning i annat fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk är olämpligt. lnte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politiskt brott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämnda innehåll skulle. sägs det. kunna föranleda den missuppfattningen att svensk medborgare får ut- lämnas för annat brott även till stater utom Norden.

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddet mot berövande av medbor- garskapet har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Mot bakgrund av den stora betydelse som medborgarskapet har.anser utred- ningen att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Utgångspunk- ten har dock varit att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip.som ocksåliggertill grund förde konventioneri med- borgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till. är strävan att undvika dubbelt medborgarskap. vilken medför att något undantagslöst skydd för medborgar- skapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emel- lertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende. nämligen till att omfatta också svensk medborgare

Prop. 1975/761209

U| 'Jl

som någon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som — kanske av politiska skäl har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst sägs vara att frågan. om bosättning här alltjämt föreligger. inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.

Utredningen uttalar sig i sammanhanget om en särskild punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. nämligen i fråga om skyddet för främst flykting som blivit svensk medborgare. Utredningen erinrar om att grundlagsbestämmelsen har utformats i nära anslutning till lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. som bl. a. föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäl- lerden som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehål- lit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medbor- garskapet för barn under 18 år följeri princip föräldrarnas. Gällande medborgar- skapsrätt medgeralltså inte att en (vuxenlperson. som är eller har varit bosatt i Sverige. utan eget initiativ lörlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF. eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen framhåller emellertid att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap börses mot bakgrund av med- borgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person. som har lämnat sitt hemland kanske av politiska skäl —och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap. berövas sitt svenska medborgarskap.

Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför att också värnplikt. annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål får åläggas endast genom lag. Ut- redningen har övervägt om RF härutöver — i likhet med bl.a. europakon- ventionen bör innehålla ett särskilt skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första är vad ett sådant skydd bör omfatta. Det är enligt utredningen obestridligen så att samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden för att de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall till- godoses. Vissa personliga åligganden. som deklarationsskyldighet. vittnes- plikt och anmälningsskyldighet i olika sammanhang åvilar därför medborgar- na. I några fall gäller också en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett större eller mindre antal medborgare. t. ex. värnplikt. brandförsvarsplikt och skyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är att det är svårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som ärav den karaktären att de bör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form av t. ex. uppgifts-elleranmälningsskyldighet är givetvis otänkbart.

Prop. 1975/76:209 56

Även om man lyckas definiera den tjänstgöringsskyldighet. som grund- lagsskyddet skulle gälla, måste grundlagen enligt utredningen ge- möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällande rätt föreskriver och som inte kan undvaras i en framtid. Att låta RF ange för vilka ändamål tjänstgö- ringsskyldighet får åläggas (antingen som i europakonventionen genom en definition av "påtvingat arbete" eller som tillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte vara en framkomlig väg.

Också en ordning som innebä. att skyddet mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete får begränsas endast genom beslut med kvalificerad ma- joritet eller annat särskilt förfarande anser utredningen vara olämplig. Ut- redningen pekar i sammanhanget på att ett sådant krav skulle komma att gälla för betydande delar av straff— och vårdlagstiftningen och för lagstiftning på försvarspolitikens område.

Att medborgarnas k r o p p sl ig a in te g ri tet skyddas är. förklarar ut- redningen. av lika grundläggande betydelse som skyddet fört. ex. rörelsefrihe- ten. Våld och hot om våld. används i andra länder till att förtrycka politiska mot- ståndare. Även av andra skäl anser utredningen att det är viktigt att söka för- stärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsliga integritet.

Skyddet för den kroppsliga integriteten avser påtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande är givetvis dödande och utredningen erinrar om att RF därför innehåller ett undantagslöst förbud mot dödsstraff. Som exempel nämns dels en så ingripande åtgärd som kastrering. dels mindre långtgående åtgärder som läkarundersökningar och andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. Som exempel på en förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp nämns kroppsvisitation. dvs. undersökning av en persons kläder eller av det som nå- gon bärmcdsig. Förutomde nu avsedda specialreglcradekroppsligaingreppen medgergällande rätt mera generellt att våld används för genomförande av and- ra förvaltningsuppgilter. Det främsta exemplet på detta är den befogenhet poli- sen har att tillgripa våld för att lösa tjänsteuppgift.

Utredningen förklarar att de utländska grundlagar som särskilt har un- dersökts knappast kan sägas ge belägg för att det svenska grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissa särskilda punkter anser utredningen dock att skyddet bör förstärkas. När det gäller en för- stärkning av skyddet för kroppslig integritet över lag hänvisar utredningen till de föreslagna förbuden mot åsikts-. ras- och könsdiskriminering samt till förbudet mot att inskränkningar sker så att den fria åsiktsbildningen hotas. Dessa förslag ger enligt utredningen ett skydd mot att kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse. Slutligen föreslås även när det gäller påtvingade kroppsliga ingrepp. att dessa aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till än- damålet med dem.

För att förstärkningen av skyddet för kroppslig integritet ges samma ut- formning som skyddet för rörelsefriheten talar enligt utredningen den om-

Prop. 1975/76:209 57

ständigheten att gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättigheten är besvärlig: när övergår ett betingande med våld till att bli ett frihetsberövande osv.?

Utredningen förklarar däremot att den inte har funnit det möjligt att förstärka skyddet för kroppslig integritet genom ytterligare materiella be- gränsningar i lagstiftarens befogenhet att besluta inskränkningar eller genom föreskrift om något särskilt förfarande vid sådana beslut. Här möter i stort sett samma svårigheter som när det är fråga om inskränkningar i rörel- sefriheten. Utredningen hänvisar därför till det som sagts beträffande sist- nämnda rättighet.

Som nyss har nämnts anser utredningen att skyddet för kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt gäller tortyr. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder sådana förfaranden vill utredningen klart och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kan accepteras. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas "pinligt förhör". dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter.

Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens mening kompletteras i två avseenden. nämligen genom förbud också mot kroppsstraff och mot medi- cinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Ut- redningen förklarar att straff som endast syftar till att tillfoga den straffade lidande klart strider mot nutida humanitär uppfattning. Ett förbud mot kroppsstraff kan ses som en motsvarighet till förbudet i RF mot dödsstraff. Utredningen påpekar vidare att ett sätt att kringgå ett förbud mot tortyr är att med hjälp av medicinsk påverkan bryta ned motståndskraften hos den som man önskar få uppgifter av. För att hindra ett sådant kringgående av förbudet bör detta omfatta också medicinsk påverkani syfte att tvinga fram uppgifter. Dessutom bör grundlagen förbjuda att medicinsk påverkan används för att tysta obekväma personer.

Utredningen har också undersökt om det nuvarande grundlagsskyddet mot h u s ra n n s a k a n kan förstärkas. Utredningen påpekar att rätten till hemfrid utgören av de klassiska fri-och rättigheterna och att denna har kommit till uttryck i bestämmelserna om skydd mot husrannsakan. varmed förstås un- dersökningavhus.rumellerslutetförvaringsstälfc.oavsettomdenskerien bo- stad eller vilket syftet med åtgärden är.

Husrannsakan och liknande intrång från det allmännas sida i hus. rum eller slutet förvaringsställe kan enligt gällande rätt förekomma i ett för- hållandevis stort antal fall. Det nämns att husrannsakan är ett straffpro- cessuellt tvångsmedel som kan fylla olika syften och att liknande intrång kan ske t. ex. för utmätning. taxeringsrevision. kontroll enligt alkohollag- stiftningen. tillsyn enligt datalagen. inspektion av särskilt farlig verksamhet och hälsovårdsändamål. Vidare har främst polisen en mera allmän befo- genhet att tränga in i sådana utrymmen som här avses för att lösa tjän- steuppgift. Utredningen har funnit att bestämmelser om dylika intrång inte

Prop. l975/76:2_09 58

kan undvaras. Enligt utredningen fyller de åtgärder av nu angivet slag som förekommer på många olika lagstiftningsområden en rad syften. som kan fastställas mer eller mindre noga. Som utredningen anfört i fråga om rörelsefriheten och skyddet för kroppslig integritet är det därför inte möjligt att med tillräcklig grad av klarhet ange vilka syften som sådana intrång får fylla. inte heller kan det komma på tal att i RF föreskriva något särskilt förfarande för riks- dagsbeslut om inskränkningar i skyddet. En sådan särskild rättssäkerhets- garanti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång går. säger utredningen. inte att förena med gällande rätt. [ sammanhanget erinras dock om att en utredning ser över reglerna om husrannsakan på t. ex. tid- ningsredaktioner.

Utredningen anser i stället att de särskilda diskrimineringsförbuden skall gälla också i fråga om husrannsakan och liknande intrång. Därmed vinns ett skydd mot att sådana åtgärder används för politisk eller rasistisk för- följelse. Vidare föreslår utredningen att förbudet mot inskränkningar som hotar den fria åsiktsbildningen får omfatta också här avsedda intrång. flus- rannsakan eller liknande intrång skall dessutom inte få användas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till än- damålet med ingreppen. Utredningen förklarar att dess förslag tillgodoser den synpunkten att skyddet för kroppslig integritet och skyddet mot hus- rannsakan bör vara lika utformade med hänsyn till svårigheten att dra grän- sen mellan krOppsvisitation och husrannsakan. Slutligen föreslår utredningen att grundlagsregeln ges en mera vittomfattande lydelse genom att skyddet ut- tryckligen anges gälla inte blott husrannsakan utan även andra liknande in- trång. som mindre väl låter sig inrymmasi förstnämnda uttryck.

Rätten till förtrolig kom nfunik ation ärenligt utredningen av liknande slag som den "negativa" yttrandefriheten. Det har därför ansetts angeläget att förstärka grundlagsskyddet också för denna rättighet.

Utredningen nämner att lagstiftning som innebär inskränkningar i rätten till förtrolig kommunikation sådan denna f. n. beskrivs i RF främst gäller två situationcr. nämligen dels intrång i brev-. post- och telegramhemligheten. dels avlyssning av telefonsamtal. Sådana inskränkningar förekommer i gäl- lande rätt i form av beslag på skriftliga handlingar och telefonavlyssning till förebyggande och beivrande av brott. Vidare kan s. k. brevcensur tillgripas för kontroll av meddelanden till och från personer som är berövade friheten.

Eftersom begränsningar av skyddet för förtrolig kommunikation före- kommer som straffprocessuellt tvångsmedel är det enligt utredningen inte möjligt att precisera de ändamål för vilka sådana begränsningar skall få ske. Utredningen har också avvisat tanken att föreskriva att i första hand telefonavlyssning. som ju förekommer endast i några få fall. får ske med stöd endast av lag. som beslutas med kvalificerad majoritet. Att införa ett d_vlikt krav på särskilt förfara-nde för detta enda fall anser utredningen uteslutet.

Utredningen föreslår därför att samma grundlagsskydd fär gälla som för

Prop. l975/76:209 59

t. ex. skyddet mot husrannsakan. med vilket rätten till förtrolig kommu- nikation har samband. De särskilda diskrimineringsförbuden skall således gälla också här. vilket får till följd bl. a. att telefonavlyssning inte får ske enbart på grund av någons politiska uppfattning. Vidare får inskränkningar i rättigheten aldrig gå så långt att den fria åsiktsbildningen hotas eller gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dent.

Slutligen bör grundlagsskyddet enligt utredningens mening göras både klarare och mera omfattande. Med hänsyn till teknikens utveckling sägs en utvidgning framstå som angelägen. Utredningen påpekar att bandin- spelningar.videogram och över huvud taget meddelanden.som inte ärskriftli- ga men som ändå överbringas i en sådan form att de kan bli föremål fört. ex. be- slag. nu faller utanför skyddet.0m de inte befordras med post. lnte heller skyd- dar RF f. n. mot t. ex. sådan fotografering eller filmning av meddelanden som inte kan sägas utgöra intrång i förbindelse. Av mera formell natur är den an- märkningen mot 2 kap. 3 ;" RF att telefonavlyssning kan anses falla både under intrång i teleförbindelseroch underhemlig avlyssning. Utredningen föreslår på grund av det som nu har anförts att rätten till förtrolig kommunikation anges som Skydd mot undersökning av brev. post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

Hänvisningar till S6-2

7. De fackliga friheterna

7.1. Gällande rätt

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger enligt 2 kap. Så RF rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följerav lag elleravtal.

7.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen framhåller inledningsvis att de fackliga friheterna. främst strejkrätten. sedan länge har ansetts utgöra en väsentlig del av de med- borgerliga fri- och rättigheterna. Vad som. mera preciserat. skall inrymmas under begreppet fackliga friheter kan emellertid enligt utredningen disku- teras. Det påpekas att flera av de politiska fri- och rättigheterna. såsom föreningsfriheten. församlingsfriheten och yttrandefriheten. har grundläg- gande betydelse lör skyddet av den fackliga verksamheten. Med facklig frihet som ett begrepp skilt från de politiska fri- och rättigheterna avser utredningen arbetstagares och arbetsgivares möjligheter att i Rirhållande till varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden. Det förutsätts då att man på arbetstagarsidan uppträder kollektivt. dvs. att det skall vara fråga om en sammanslutning av arbetstagare. Som exempel

Prop. 1975/76z209 60

på fackliga friheter i denna mening nämns rätten till fackliga stridsåtgärder och den fackliga förhandlingsrätten.

Utredningen förklarar att den i detta sammanhang också. utan att det rör sig om rent fackliga friheter. har övervägt frågorna om rätt att på ar- betsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten och om rätt att organisera sig fackligt och politiskt.

Utredningen nämner att förhållandena på arbetsplatserna och inom ar- betslivet över huvud är föremål för stort intresse. både från den allmänna opinionens sida och från lagstiftarens. Lagstiftning beträffandearbetarskydd. anställningstrygghet och facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen nämns som exempel på olika resultat som nyligen avsatts härav. Den ledande tanken bakom den pågående omdaningen av de rättsliga förhållandena i arbetslivet sägs vara strävan att stärka arbetstagarnas inflytande över sin arbetssituation. Grundläggande betydelse för arbetstagarnas inflytande i framtiden har enligt utredningen de frågor som har behandlats av arbetsrätts- kommitten i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU l975zl). Framför allt sägs detta gälla arbetsrättskommitténs förslag till ny utformning av den fackliga förhandlingsrätten. enligt vilket denna— med ord hämtade från utred- ningens direktiv — blir "så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor påolika beslutsnivåersorn det ärangeläget förde anställdaattfåinflytandc på”.

Mot denna bakgrund har utredningen funnit naturligt att överväga om flera fackliga friheter än nu kan—och lämpligen bör—skrivasin i grundlag. Den fack- liga frihetsom nu finns inskriveniRF—rätten att vidta fackliga s t r i d s å t g ä r d e r kan enligt vad utredningen har funnit inte förstärkas. Utredningen erinrarom att gällande arbetsrättsliga regler innebär att denna fri- het för vissa situationer inskränks. t. ex. att fredsplikt uppstår. både genom fö- reskrift i lag och genom frivillig överenskommelse mellan parter på arbets- marknaden. Att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränk- ningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder får beslutas eller avtalas om sägs inte vara möjligt. Bl. a. med hänsyn till det pågående reformarbetet inom arbetsrätten har utredningen inte heller funnit anledning att föreslå ändring av den nu gällande formuleringen av rätten att vidta fackliga strids- åtgärder.

Utredningen understryker att en grundprincip för den svenska arbetsrätten är att intressemotsättningar mellan arbetstagare och arbetsgivare i första hand skall lösas genom fackliga förhandlingar. Det kan därför med de ut- gångspunkter som utredningen har synas ligga nära till hands att i RF föra in en regel om skydd förrätten att förhandla i fackliga frå- g 0 r. Emellertid inställer sig här svårigheter. Utredningen påpekar att den fackliga förhandlingsrätten haren viss innebörd och om fattningenligt gällande rätt. en annan enligt arbetsrättskommitte'ns förslag och en tredje enligt det för- slag som avgivits av företrädarna för LO och TCO inom arbetsriittskommittén. Om en bestämmelse om rätt till fackliga förhandlingar skall införas i grundla- gen nu. måste den självklart vara anpassad till de regler om facklig förhand- lingsrätt som vanlig lag kommeratt innehålla närgrundlagsregeln träderi kraft.

Prop. 1975/76z209 61

Hur dessa regler då kommer att vara utformade kan man i dag inte säkert veta. Redan på grund av det omöjliga i att klart ange vilken innebörd rätten till fackliga förhandlingar skulle ha i grundlag har utredningen därför varit tvungen att avstå från att föreslå att en sådan rätt nu skrivs in i RF.

På liknande sätt som med den fackliga förhandlingsrätten förhåller det sig enligt utredningen med ett annat regelkomplex som har föreslagits bli infört i grundlagen. nämligen rätt att på arbetsplatserna be- driva agitation och propaganda samt anordna mö- te n . Utredningen erinrar om att även frågan om sådan rätt överlämnats till arbetsrättskommittén. Också när det gäller rätten att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten har utredningen där- för varit tvungen att avstå från att föreslå en grundlagsregel redan med hänvisning till att det pågår ett reformarbete. vars resultat man inte kan förutse. Detsamma gäller med hänsyn till pågående försöksverksamhet del- frågan om värnpliktigas rätt till politisk verksamhet på sina arbetsplatser. dvs. regementena.

Vad slutligen avserförslagen att igrundlag införa en regel om r ä tt förenvar att organisera sig fackligt och politiskt framhåller utred- ningen att det skydd regeln avses ge i de mest väsentliga hänseendena redan finns. Skyddet finns i första hand i grundlag genom RF:s regel om föreningsfri- het.som ger skydd mot ingrepp från det allmänna. Som framgått av avsnitt 5.2 föreslår utredningen att grundlagens skydd beträffande föreningsfriheten skall förstärkas så att möjlighet öppnas att ingripa endast mot förening av militär art eller mot förening med rasförföljelse påsitt program. Skyddet gentemot det all- männa för föreningsfriheten beträffande fackföreningar och alla politiska för— eningar utom sådana som nyss nämntsblirdärmed undantagslöst. Vidare finns skydd gentemot enskild. såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och ar- betstagare.i lagen ( l 936:506)om förenings-och förhandlingsrätt. Utredningen påpekar att föreningsrättsskyddet i den sistnämnda lagen av arbetsrättskom- mitten föreslåsistortsettoförändratbliöverflyttattillden nyalagsom kommit- ten föreslår.

Utredningen förklarar att den mot denna bakgrund inte har velat ge sig i kast med att försöka utforma en grundlagsregel om föreningsfrihet som ger skydd också mot enskild.

Utredningens ställningstagande i denna del innbär sammanfattningsvis att den har avvisat tanken på att nu bygga ut ett skydd i grundlag för fackliga friheter m. m. redan med hänvisning till pågående reformarbete och andra lagtekniska hinder. Men den grundläggande frågan är enligt ut- redningen om det över huvud taget kan anses lämpligt att införa ytterligare sådana regler i grundlag. Utredningen nämner att dess ordförande för att få den frågan belyst har vänt sig till företrädare för de tre fackliga huvud- organisationerna LO. TCO och SACO/SR. l en gemensam skrivelse till utredningen har LO:s och TCO:s jurister förklarat. att man från dessa or— ganisationers sida inte önskar ytterligare grundlagsregler av den typ som

Prop. 1975/76:209 62

har diskuterats i detta kapitel. Samma uppfattning har framförts i en skrivelse från SACO/SR.

Hänvisningar till S7-2

8. Egendomsrätten 8.1 Gällande rätt

Enligt 8 kap. lå fjärde stycket RF skall enskild vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

8.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen erinrar om att den nuvarande bestämmelsen om ersättning vid expropriation etc. föreslogs av ett enigt konstitutionsutskott i samband med RF:s tillkomst och att detta förslag till sitt sakliga innehåll helt gick tillbaka till ett likaså enhälligt förslag av grundlagberedningen. Utredningen förklarar att det enligt dess mening inte finns någon anledning att gå ifrån den sålunda manifesterade enigheten i förevarande hänseende. Skyddets tyngdpunkt sägs ligga däri. att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det är enligt utredningen självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk er- sättning. Utredningen föreslår att grundlagsregeln i 8 kap. l & fjärde stycket RF behålls oförändrad men flyttas till 2 kap. RF.

9. Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag 9.1 Gällande rätt

De regler i ll kap. RF som syftar till att säkerställa framför allt dom- stolarnas självständighet kan också ses som rättssäkerhetsgarantier. ] RF finns emellertid därutöver vissa regler som direkt tar sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet. l 8 kap. ] & tredje stycket föreskrivs sålunda förbud mot retroaktiv straffiagstiftning. l ll kap. 1 ;" andra stycket andra meningen finner mar: ett förbud mot tillfälliga domstolar och i ll kap. 3; andra stycket återfinns en regel om rätt till domstolSprövning av fri- hetsberövande.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning har getts den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna åtlömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd. när den förövades. eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligt en uttrycklig regel gälla också i fråga om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Förbudet mot tillfälliga domstolar innebär att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Hänvisningar till S9

  • Prop. 1975/76:209: Avsnitt 6.1

Prop. 1975/76:209 63.

] bestämmelsen om rätt till domstolsprövning av fri- h e t 5 b e r ö van d e sägsattden som av annan myndighet har berövats frihe- ten med anledning av brott eller misstanke om brott skall kunna få saken prö- vad av domStol utan oskäligtdröjsmål. Detsammagäller om svensk medborga- re avannan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis. Försistnämnda fall föreskrivs emellertidattprövning av nämnd skall likställasrned domstolspröv- ning.om nämndens sammansättningär bestämd i lag och ordföranden i nämn- den skall vara eller ha varit ordinarie domare.

ingen av de nu nämnda reglerna öppnar någon möjlighet till undantag i van- lig lag.

9.2 Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen har i sitt arbete behandlat frågorna om de nu föreliggande särskilda rättssäkerhctsgarantierna i grundlag kan utvidgas samt om ytter- ligare garantier av liknande slag bör föras in i RF.

Såvitt gäller förbudet mot retroaktiv straffiagstift- n i n g säger utredningen inledningsvis att detta — åtminstone genom ana- logisk lagtillämpning träffar också straffiiknande administrativa påföljder såsom skattetillägg. restavgift och förseningsavgift enligt olika skatteför- fattningar. överlastavgift etc.

Utredningen påpekar att det i den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 1 ;" tredje stycket RF saknas motsvarighet till den regel i artikel l5 i FN-kon- ventionen som säger att om efter brottets begående ny lag stiftas som lö- reskriver ett lindrigare straff. den skyldige skall komma i åtnjutande härav. Att samma regel i princip gäller i Sverige framgår emellertid som utredningen påpekar av 5 .S lagen ( 1964: l63)om införande av brottsbalken. Denna paragraf föreskriver emellertid också att den nu nämnda regeln inte skall gälla när det är fråga om en gärning som under viss tid varit straflbclagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Här avses t. ex. brott mot ransone- ringsförcskrifter: straff för sådant brott avskaffas. när själva ransoneringen upphör. men anledningen är inte — som vid andra fall av avkriminalisering — att man fått en ändrad syn på straffvärdhctcn av denna gärning utan endast förändrade yttre förhållanden. Om man kategoriskt föreskrev att en efter gärningen beslutad Strafflindring eller avkriminalisering skulle räknas en gärningsman till godo. skulle det. framhåller utredningen. åtminstone i slutskedet av en ransoneringstid vara fritt fram för brott mot ransone- ringsbestämmelserna. något som uppenbarligen inte ärönskvärt. Utredningen förklararatt grundlagen därför endast — på sätt nu sker — helt kan förbjuda till- läm pning av ny lags svårare påföljd. Ur politisk synvinkel sägs detta också vara den mest väsentliga aSpekten på frågan om strafflags tillämplighet i tiden. Av- slutningsvis tillfogas. att den fria tolkning som måste vara tillåten beträffande en internationell konvention avsedd att kunna godtas av i princip alla världens stater är klart olämplig när det gäller att tolka inhemsk lag och grundlag i bc-

Prop. 1975/76:209 64

tungande riktning. Att i RF införaen regel som den i FN-konventionen utan att uttryckligen ange att den har undantag. börenligt utredningen därför inte ske.

Utredningen förklarar att det kan synas ligga nära till hands att överväga att utvidga förbudet mot retroaktiv stramagstiftning till att avse ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud. Ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning upprätthålls emellertid inte i svensk rätt på något enskilt rätts- område utanför straffrätten. En annan sak är enligt utredningen att retro- aktivitet har ansetts som regel böra undvikas på vissa rättsområden. framför allt på förmögenhets- och skatterättens områden. Utredningen erinrar i sam- manhanget om ett av riksdagen godtaget uttalande av KU (KU l974:60) att man beträffande retroaktiv lagstiftning (på andra rättsom råden än straffrätten) kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem samt att det var en angelägen uppgift förriksdagen såsom lagstiftareatt noggrant pröva hithörande frågoroch därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den allmänna principen på detta område.

Utredningen förklarar att den självfallet delar uppfattningen att retroaktiv lagstiftning på förmögenhets- och. framför allt. skatterättens områden som huvudregel bör undvikas. Medborgarna har ett berättigat anspråk på att kunna planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Utredningen förklarar att den med utgångspunkt från sistnämnda rättsområde har övervägt att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lag- stiftning enligt 8 kap. 3.5RF. dvs. föreskrifter om förhållandet mellan en- skilda och det allmänna. som avser ingrepp i enskildas personliga eller eko— nomiska förhållanden. Som nyss har nämnts upprätthålls det emellertid inte ens på de angivna rättsområdena något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning. Tungt vägande skäl har på dessa områden ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Att i lagtext med nå- gon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges har utredningen inte funnit möjligt.

Till det sagda sägs komma problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straff- rättens område är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag. Utredningen har funnit att det inte är möjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Utredningen erinrar i sammanhanget om diskussionen för några år sedan beträffande retroaktivitet i samband med införandet av arvsrätt för utomäk- tenskapliga barn. Somliga menade då med utgångspunkt från tiden för bar- nets födelse att den nya lagen var retroaktiv. Andra hävdade motsatsen och gjorde gällande att tidpunkten för arvlåtarens död alltid är avgörande för nya arvsreglers tillämplighet.

Enligt utredningen faller även inom området för lagstiftning enligt 8 kap. 3 & RF föreskrifter. av vilka en del har ifrågasatts och andra kan ifrågasättas

Prop. l975/76:209 65

vara retroaktiva till sin verkan. Som exempel nämns att det på vissa håll har gjorts gällande att det är fråga om retroaktiv verkan om man genom ett beslut enligt allmänna prisregleringslagen( ] 956:236')den 1 september inför förbud förtiden efterdenna dag att överskrida det pris som gällde den 1 augusti samma år medan andra hävdar att det här endast gäller en beräkningsnorm. som också skulle kunna uttryckas på annat sätt. Utredningen erinrar slutligen om att t. ex. föreskrifter om anmälnings- och uppgiftsskyldighet för enskild i princip tillhör den lagstiftning som avses i 8 kap. 3 ;" RF. Sådan skyldighet att lämna uppgifter. som behövs för samhällsplaneringen. avser naturligen ofta förhållanden i förfluten tid. Det skulle därför vid införandet av en ny föreskrift om uppgiftsskyldighet kunna hävdas att denna är retroaktiv till den del den av- ser förhållanden i förfluten tid.

Utredningen förklarar att den med hänsyn till det anförda inte har sett det möjligt att föreslå någon utvidgning av det retroaktivitetsförbud som nu finns i RF. Utredningen understryker däremot vad riksdagen uttalade år 1974. nämligen att det är viktigt att riksdagen har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant.

Utredningen påpekar att regeln om fö rb u (] m ot tillfälliga . eller om man så vill retroaktiva. (] o m st 0 l a r kan ses som en processuell mot- svarighet till regeln om förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. Utredning- ens förslag innebär att denna regel kvarstår oförändrad.

Grunden för att statuera en rätt till de m stol 5 p röv ni ng a v f'r i - h e ts b e r ö v a n d e n ärenligt utredningen att en sådan sedan gammalt an- ses utgöra en särskild rättssäkerhetsgaranti. Det sägs att det från denna ut- gångspunkt kan förtjäna övervägasom rätten till domstolsprövning kan utvid- gas till att gälla även andra fall då enskilda blivit föremål för ingripande från ad- ministrativ myndighets sida. Utredningen erinrar emellertid om att ett grund- lagsstadgande om en generell domstolskontroll över förvaltningen inte skulle vara förenlig med gällande svensk rätt. När det däremot gäller mer avgränsade områden påpekar utredningen att grundlagberedningen föreslog att rätten till domstolsprövning skulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t. ex. böter) och konfiskation (förverkande) för brott samt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning. En grundlagsregel om rätt till dom- stolsprövningav böterskulleenligt utredningen kunnainföras.om den formu- lerades med hänsynstagande till reglerna om straf föreläggande m. m. En sådan regel ensam sägs dock ha ett mycket begränsat skyddsvärde.eftersom det finns så många andra ekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativa myndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag.t. ex. straffliknande sanktionersomskattetilläggochöverlastavgift.viten. förverkande m. m. Det nämnsisammanhanget att floran av ekonomiska sank- tionerär så stor, att en särskild utredning tillsatts föratt utföra en förberedande och kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten. Utredningen förklararatt det därför varit en alltför stor uppgift att inom ramen för dess arbete kartlägga de i gällande rätt förekommande ekono-

Prop. 1975/76:209 66

miska sanktionerna. Med hänsyn härtill och till att man inte kan införaen regel vars konsekvenser man inte ens i huvuddrag kan överblicka har utredningen nödgats avstå från att föreslå utvidgning av rätten till domstolsprövning av ad- ministrativ myndighets avgörande utöver vad som nu gäller för frihetsberö- vande. Utredningen framhåller att det i Sverige. liksom i andra länder. i vanlig lag finns en mängd ytterligare rättssäkerhetsgarantier. På det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler har tagits med i fri- och rättighetsregleringar. Det mest kända sägs vara europakon- ventionen.

Även om det sålunda inte saknas exempel på allmänt omfattade grund- läggande processuella principer som i och för sig är ägnade att skrivas in i grundlag förhåller det sig enligt utredningen så att många av dessa får sitt värde främst genom att de ingår i ett större komplex av bestämmelser.

En ensam regel om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande är t. ex.. förklarar utredningen. uppenbarligen för torftig. liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man har därför att välja mellan att ta med ganska många processuella regler i grundlag. vilka tillsammans utgör ett värn för rättstryggheten av någorlunda beskaffenhet. eller att inte alls ta med några regler eller bara någon. lätt avskiljbar. Utredningen säger att en närmare analys av de principer som återfinns i det internationella mate- rialet vidare visar att många inte är helt undantagslösa i gällande svensk rätt. t. ex. offentlighetsprincipen, rätten att få anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldig tills ens skuld bevisats. Några begrepp. slutligen. sägs vara ganska svårtolkade. Hit hör det grund- läggande kravet påatt domstol skall vara opartisk. vilket i detta sammanhang sägs ha en mer specifikt processuell innebörd än i nuvarande ] kap. 8.5 RF. En omfattande uppräkning av processuella principer. försedda med er- forderliga undantag ochA om möjligt klargörande definitioner. skulle enligt utredningen uppenbarligen spränga ramen för fri- och rättighetskapitlet i RF. Utredningen har därför stannat för att i princip inte föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art i grundlagen.

Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår att principen om att fö r - handling vid domstol skall vara offentlig skrivs in i RF. Härigenom sägs rätten till information och den däri ingående rätten att ta del av allmänna handlingar kompletteras på ett värdefullt sätt. På samma vis som de nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighet möjlighet till insyn för medborgarna och därmed underlag fören allmän debatt. Utredningen hävdaratt principen om domstolsförhandlingsoflentlighet sedd i detta perspektiv också kan sägas indirekt innefattaen garanti föratt även övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer följs vid domstolarna."

Enligt gällande rätt kan avsteg från offentlighetsprincipen göras. när mot— stående intressen så påkallar. Utredningen förklarar att det av rättegångs— balken (5 kap.) och en rad andra lagar. som tillåter domstol att förordna

Prop. 1975/76:209 67

att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. framgår att dessa mot- stående intressen är många. Det sägs knappast vara görligt att i grundlag räkna upp alla situationer och ändamål i resp. för vilka undantag från of- fentlighetsprincipen får beslutas utan det må enligt utredningen vara till- räckligt att slå fast att undantag från offentlighetsprincipen måste beslutas av riksdagen. dvs. i lag. Utredningen understryker emellertid att regleringen bör utformas så att undantag från den föreslagna bestämmelsen. liksom vid flertalet övriga begränsningsbara fri- och rättigheter. inte får grundas enbart på åskådning. En undantagslag skall inte heller få sträcka sig så långt att den fria åsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det syfte som har föranlett lagen. Vidare bör enligt utredningen förbuden mot diskriminering på grund av ras o.d. och kön gälla även i detta fall.

10. Vissa andra fri— och rättigheter

Utredningen förklarar att den i enlighet med sina direktiv har övervägt om ytterligare fri- och rättigheter utöver de hittills nämnda bör föras in i RF. Det rör sig här alltså om rättigheter som f. n. helt saknar motsvarighet i RF-texten.

Utredningen nämner att det under nyare tid i många länders grundlagar har förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de "klassiska" fri- och rättigheterna. vilka i första rummet syftar till att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheter avses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådana sociala rä t - tig hete r kan uttryckas i'termer som rätt till arbete. rätt till utbildning samt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rät- tigheter är enligt utredningen ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om den enskilda människan. Utredningen förklarar att den finner det na- turligt att sådana sociala rättigheter skrivs in i RF. eftersom de principer som uttrycks genom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor betydelse för den enskildes välfärd. Utredningen erinrar om att förslag i denna riktning lades fram av den tingstenska utredningen och av författ- ningsutredningen.

De sociala rättigheterna skiljer sig enligt utredningen från de "klassiska" fri- och rättigheterna på en avgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handla på visst sätt. De förra däremot ger uttryck för en förpliktelse för samhället att aktivt vidta åtgärder på vissa områden. såsom inom arbetsmarknads-. bostads- och utbildningspolitiken samt vård- sektorn. Eftersom samhällets resurser är begränsade måste avvägningar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessa områden och andra. där sam- hällets insatser behövs. som på olika sektorer inom vart och ett av dessa

Prop. l975/76:209 68

områden. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den —i vidsträckt betydelse sociala service. som han önskar och som svarar mot hans behov. låter sig. säger utredningen. inte göra. Inte heller är det möjligt att i grund- lagen göra avvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessa områden.

Utredningen förklarar att det som då kan övervägas är att i RF skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandhålla social service. som når upp till en viss nivå. en viss standard. Men inte heller detta låter sig göra. Utredningen tar som exempel det" område som enligt denna kan sägas vara bäst lämpat för en grundlagsregel om en viss minimistandard som med- borgarna skall åtnjuta. nämligen utbildningsområdet.

Den minimistandard som gäller på utbildningsområdet är den skyldighet för det allmänna som skollagens bestämmelser om grundläggande skol- undervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläggande skolundervisning ger emellertid enligt utredningens mening inte alls uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning som samhällets verksamhet har på detta område sägs inte heller vara lämpligt. Det är enligt utredningen för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till ut- bildning måste främst älägga samhället att ordna undervisning. En förut- sättning för att den enskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att det finns läromedel. Skolmåltider. Skolskjutsar osv. I vilken mån rätten till utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådant skulle naturligtvis vara svårt att avgöra.

Utredningens här återgivna uttalanden om rätten till utbildning sägs gälla även i fråga om andra sociala rättigheter. Vissa av dessa kan visserligen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde att av det allmänna få kontant understöd vid sjukdom. arbetslöshet och liknande situationer. lnte heller för sådana fall kan emellertid RF enligt utredningen slå fast någon undre gräns för det allmännas bidragsskyldighet.

Mot denna bakgrund har utredningen funnit att det inte är möjligt att skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler. eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde utbildning. arbete. bostad osv. Enligt utredningens mening bör denna samhällets strävan for- muleras som ett målsättningsstadgande. Detta sägs lämpligen kunna ange att envars rätt till arbete. bostad. utbildning. social trygghet. vård och om- vårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant mål- sättningsstadgande som ett andra stycke i det programstadgande i ] kap. 2; RF som utredningen föreslår.

Utredningen förklarar att den'också har övervägt om RF bör ge uttryck för den u p p h 0 vs r ä tt som den. som skapat ett litterärt eller konstnärligt

Prop. 1975/76:209 69

verk. har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren därav har.

Gällande svensk rätt om upphovsmans rätt till sitt verk återfinns i främst lagen ( l960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och lagen (19601730) om rätt till fotografisk bild. Lagstiftningen vilar på den principen att den som skapat ett verk har ensamrätt att förfoga över verket och göra det tillgängligt för allmänheten. Denna upphovsrätt har en förmögenhets- rättslig och en ideell sida. Den förmögenhetsrättsliga innebär att upphovs- mannen kan ta betalt för att verket utnyttjas av någon annan. den ideella främst att verket inte får förvanskas så att upphovsmannen kränks.

Utredningen påpekar att upphovsrätten är underkastad en rad inskränk- ningar som medför att det allmänna eller annan enskild kan utnyttja ett verk utan tillstånd av och i allmänhet utan ersättning till upphovsmannen. Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv och bibliotek får för sin verksamhet fotografera ett verk. [ viss utsträckning får citat göras och i kritisk eller vetenskaplig framställning konstverk återges. En tidning eller tidskrift får ta in en artikel ur en annan tidning ellertidskrift som rör vissa frågor.om efter- tryck inte är förbjudet. Antologier och liknande samlingsverk får innehålla mindre delar av verk. lnom undervisningsverksamhet är det tillåtet att förtill- fälligt bruk göra ljudinspelning. Verk får utnyttjas förblinda. Verk fårframföras vid gudstjänst. undervisning eller annat. inte kommersiellt sammanhang. Också andra inskränkningar i upphovsrätten finns (i l—26 åå lagen om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk).

Utredningen förklarar att den anser att författares. konstnärers och andra upphtwsmäns verksamhet har en sådan betydelse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturligt att den rätt de har till sina verk skrivs in i grundlagen. Utredningen påpekar emellertid att "upphovsrätt". som framgår av den nyss lämnade redogö- relsen. är en samlande beteckning på ett stort antal rättsregler och att den till sitt innehåll är helt beroende av dessas utformning. Att i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildar upphovsrätten är enligt utredningen omöjligt. Det måste i stället vara en uppgift för den vanliga lagstiftningen att närmare bestämma dennas innehåll. Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten bör utformas på det viset att den anger att författare. konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag (2 kap. 20% i utredningens förslag). .

Utredningen förklarar att den föreslagna grundlagstexten knyter an till begrepp som används i den upphovsrättsliga lagstiftningen. Med upphovs- . män avses förutom författare konstnärer som har skapat t. ex. musikaliska eller sceniska verk. filmverk eller bildkonst. Även utövande konstnärer som musiker samt fotografer hör hit. Däremot omfattar grundlagsbestämmelsen inte t. ex. uppfinnare och deras rätt enligt patentlagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligt mönsterlagen (l970:485). Denna

Prop. 1975/76z209 70

begränsning sägs vara naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skydda opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud.

Paragrafens avfattning innebär enligt utredningen att det skall finnas en upphovsrättslig lagstiftning. beslutad av riksdagen. Detta går utöver det som gäller nu enligt 8 kap. 2,8 RF. nämligen att unt civilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas. detta skall ske genom lag. Därtill får den föreslagna grundlagsbestäi'nmelsen den effekten att offentligr'zittsliga inskränkningar (enligt 8 kap. flå RF) i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. vilka angår upphovsrätt. inte får meddelas annat än genom lag. Riksdagen kan alltså inte delegera (enligt 8 kap. 7; RF) till regeringen att meddela föreskrifter om upphovsrätt.

Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsen om upphovsrätt- kompletteras. när det gäller ingrepp från det allmännas sida. genom rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. lOä i utredningens förslag). som gäller också förfogande över upphovsrätt.

Utredningen påpekar att det finns exempel på att internationella kon- ventioner och andra länders grundlagar innehåller rättighete r so m k ny te r an till familje n. Dessa rättigheter har ibland utformats mycket vagt som exempelvis artikel 8 i europakonventionen. som föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv. och artikel 6 första stycket i den västtyska grundlagen. som angeratt äktenskap och familj står underden statli- ga ordningens särskilda beskydd. Utredningen framhålleratt tillämpningen av sådana bestämmelser helt naturligt vållar svårigheter och uttalar att den anser det uppenbart att så oklara stadganden inte bör föras in som rättsregleri RF. Det påpekas att and ra rättigheter däremot har fått ett mera preciserat innehåll.

En rättighet av senast nämnt slag är rä t t e n att in g å ä k t e n s k a p och bilda fa m i lj enligt artikel 12 i europakonventionen. Denna rät- tighet sägs emellertid delvis vara oklar till sin innebörd och vålla tillämp- ningssvårigheter. Vidare måste den förses med åtskilliga undantag. i. ex. för gällande äktenskapshinder. Utredningen pekar dessutom på att rätten att ingå äktenskap bygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mot lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan människor av olika ras ges genom utredningens förslag om förbud mot rasdiskriminering. [ viss mån tillgodoses därigenom det behov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12. Utredningen anser därför att någon sådan rättighet ej bör skrivas in i RF.

När det gäller rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn anmärker utredningen att "vårdnaden om barn" till den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar som anförts beträffande rätten att ingå äktenskap. En sådan rättighet är därtill underkastad åtskilliga inskränkningar. Att föreskrifter om sådana in- skränkningar får ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarande lydelse.

Utredningen anser det inte heller vara lämpligt att i RF ange att in-

Prop. ]975/76z209 7]

skränkningar får göras endast av hänsyn till barnens bästa. eftersom det kan råda mycket olika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift sägs dessutom inte täcka alla nu gällande undantag från en regel om att båda föräldrarna till ett barn skall ha vårdnaden om detta. Utredningen nämner som exempel att barn utom äktenskap för närvarande aldrig kan stå under båda föräldrarnas vårdnad och att vid skilsmässa endera av för- äldrarna får vårdnaden om ett barn. aldrig båda. Även om det i framtiden blir möjligt att i fall som nu nämnts låta föräldrar tillsammans ha vårdnaden om sina barn. måste det enligt utredningen finnas fall då vårdnaden måste tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bästa blir då avgörande vid valet mellan föräldrarna men inte vid bestämmandet av att den gemensamma vårdnaden skall upphöra. Visserligen ligger väl bakom lagstiftningens ut- formning överväganden av vad som i allmänhet kan anses vara bäst för barnen i liknande situationer. Att anse att sådana överväganden uppfyller ett grundlagskrav på att endast hänsyn till barnens bästa får medföra att vårdnad inte utövas av båda föräldrarna leder emellertid. förklarar utred- ningen med hänsyn till det oklara i uttrycket "barnens bästa" till att kravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlags- reglering.

Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn bör därför enligt ut- redningens uppfattning inte föras in i RF.

En tredje rättighet med anknytning till familjen som utredningen har be- handlat är rätten för föräldrar att bestämma över sina ba r n s s k 0 1 U n d e r vis ni n g. Denna rättighet sägs ha främsttvåaspek- ter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning. dels deras rätt attfåbarnenbefriade fråndenallmännaskolansundervisningilivsåskådnings- frågor.

När det gäller den förstnämnda aspekten medger skollagen (l962:3l9) att skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet. Förutsättningen härföräratt den undervisning som där ges motsvarar den allmänna skolans. Någon rätt till fi- nansiellt understöd från det allmännas sida finns inte i sådant fall. Utredningen anser att det är givet att en grundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina barns undervisning måste förses med det villkoret att denna undervisning är sådan att den inte försätter dessa barn iett sämre läge än andra. Vidare är det en- ligt utredningen uppenbart att något krav på ekonomiskt bidrag från det all- männassidaintebörställas uppi RF. Med dessa utgångspunktersägsett grund- lagsstadgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning få mycket liten betydelse. så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF.

Vad sedan angår föräldrars rätt att bestämma över sina barns undervisning i lit-'såskädningsfrågor föreligger enligt skollagen rätt till befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endast om barnet i fråga tillhör ett trossamfund som har regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja sådan undervisning. Denna bestämmelse i skollagen har föranlett att Sverige gjort förbehåll vid antagandet av tilläggsprotokoll nr 1 till eu-

Prop. 1975/761209 72

ropakonventionen i fråga om artikel 2. som säger att staten skall respektera föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning som står i över- ensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Utredningen nämner att frågan om befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av riksdagen 1973 och l974 utan att riksdagen fann anledning till ändring i gällande förhållanden på denna punkt.

Utredningen förklarar att inte heller den anser sig kunna föreslå att RF tar tipp någon rätt för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor.

Utredningen nämner att 5 k ydd för vad som kan kallas e n - skilds privatliv eller personliga integritet redan nu finns i betydande utsträckning genom 2 kap. 3?" RF som skyddar mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan. intrång i brev-. post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. llärtill kommer det av ut- redningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering som visserligen främst är avsett att ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd tör enskilds personliga integritet. Utredningen har också tagit upp frågan. om RF hörutöver bör innehålla något ytterligare, mera allmän rättsligt skydd mot det allmänna för enskilds privatliv.

Utredningen erinrar om att europakonventionens artikel 8 föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv och att också den västtyska grund- lagen har en allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet. Enligt utredningen är emellertid rättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll uppenbarligen inte lämpliga. Utredningen understryker att begreppet personlig integritet visserligen förekommer i svensk lagstiftning men att det inte har kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt in- tegritetsskydd i grundlagen sägs därför framstå som uteslutet. om det tit- formas som rättsregel.

Utredningen har därför försökt att klargöra om det på integritetsskyddets område finns någon del som kan förankras i grundlag. Därvid har utred- ningen kommit till att en särskild fråga står i förgrunden. nämligen da- taregistreringen. Utvecklingen på detta område har väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av information om enskilda personer.

Utredningen förklarar att den anser det grundväsentligt att de enskilda människornas integritet skyddas mot de risker som dataregistrering kan innebära. Samtidigt måste det emellertid beaktas att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika intressen är enligt utredningen i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Det nämns att den centrala lagstiftningen om dataregistrering. datalagen tl973z289). som har kommit till just för att skydda den enskildes integritet. skall bli föremål för en allmän översyn enligt beslut av riksdagen

Prop. l975/76:209 73

(KU 197521 1. rskr 103). Med hänsyn till detta beslut har utredningen avstått från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gäller datare- gistrering.

Även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemen- skapens krav. anser utredningen att principen. att den enskilde bör ha tillgång till en fredacl sektor. är så grundläggande i en demokrati att den bör komma till uttryck i grundlagen. När det inte är möjligt att i RF föra in någon rättsregel härom. anser utredningen att principen skall tas upp i det mål- sättningsstadgande som utredningen föreslår i 1 kap. 2 & och som slår fast vissa för medborgarna grundläggande värden. l nämnda paragraf föreskrivs därför att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat— och familjeliv skyddas.

Utredningen nämner att bland de "klassiska" fri- och rättigheterna ingår också n ä ri n g 5 - oc h y r k e s fri h e te n . Utan att någon sådan frihet är nämnd i vare sig 1809 års RF eller nya RF utgår gällande rätt från att det här i landet i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke (beträffande utlänningar se lag 19681555).

Som utredningen påpekar begränsas emellertid denna frihet i betydande män med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande. t. ex. från säkerhets-. hälsovårds-. arbetarskydds- och ord- ningssynpunkter eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar be- slutades före den 1 januari 1975 i stor utsträckning av regeringen ensam. Enligt 8 kap. 3 & RF gäller nu att sådana föreskrifter i princip skall meddelas genom lag. Efter riksdagens bemyndigande enligt 8 kap. 7 ;" RF första stycket får i sådana ämnen som där sägs föreskrifter. vilka kan medföra begräns- ningar i närings- och yrkesfriheten. också beslutas av regeringen eller enligt 8 kap. ll &" av förvaltningsmyndighet eller kommun. Utredningen förklarar att den inte vill föreslå någon ändring av RF:s regler om normgivnings- makten på detta område och att den därför utgår från att även andra organ än riksdagen meddelar föreskrifter som begränsar närings- och yrkesfriheten.

Utredningen erinrar om att såväl den tingstenska utredningen som för- fattningsutredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om närings- och yrkesfrihct. Förslaget från författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och utöva yrke. såvitt annat inte var särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förslag framfördes den kritiken att skyddet var alltför urholkat eller rentav meningslöst.

Utredningen anser att det idag inte går att i RF föra in ett starkare skydd för närings- och yrkesfriheten än det som författningsutredningen föreslog. Som remisskritiken av detta förslag visar blir ett sådant skydd dåligt och når inte tipp till den nivå som RF f. n. föreskriver för fri- och rättigheterna i 2 kap. Utredningen menar därför att närings- och yrkesfriheten inte bör tas upp bland de fri- och rättigheter som grundlagen särskilt skyddar.

Prop. 1975/76:2(l9 74

11. Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter 11.1 Gällande rätt

Den fri- och rättighetsreglering som återfinns i 2 kap. 1—3 åå omfattar endast svenska medborgare. Däremot gäller ingen sådan begränsning i fråga om rätten till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 å). Skyddet mot dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. 1 å första och tredje styckena RF). rätten till ersättning vid exprOpriation eller annat sådant förfogande (8 kap. 1 å fjärde stycket RF). skyddet mot tillfälliga domstolar.(ll kap. ] å andra stycket RF) samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande dock endast med anledning av brott eller misstanke om brott —(11 kap. 3 å andra stycket RF). Skyddet mot landsförvisning och mot berövande av medbor- garskapet (8 kap. ] å andra stycket RF) gäller endast svenska medborgare.

Påpekas bör att det principiella lagkravet i 8 kap. 2 och 3 åå RF gäller oavsett nationalitet. Enligt 8 kap. 7 å RF kan riksdagen emellertid bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl. a. utlännings vistelse i riket. Av vad som nyss har sagts följer att det förbud mot delegering av rätt att meddela föreskrifter inskränkande fri- och rättigheterna i 2 kap. 1-3 åå RF som finns i 8 kap. 7 å tredje stycket RF endast avser svenska medborgare. Riksdagen kan alltså inom ramen för övriga bestämmelser i 8 kap. RF be- myndiga regeringen att meddela sådana inskränkande föreskrifter om de gäller endast utlänningar.

11.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar inledningsvis att frågan om utlänningar. dvs. per- soner som saknar svenskt medborgarskap. kan beredas ett skydd i grundlag enligt direktiven har varit en viktig fråga för utredningen.

Det erinras om att anledningen till att något grundlagsskydd för utlänning- ar inte togs upp i regeringens förslag till RF i korthet var att ett sådant skydd tedde sig ofullkomligt med tanke på att utlänningar inte har en ovill- korlig rätt att uppehålla sig i landet. Vidare pekades det i propositionen på vissa särskilda punkter där skyddet för utlänningars fri- och rättigheter enligt vanlig lag skilde sig från motsvarande skydd för svenska medborgare. I stället borde man enligt departementschefen genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska med-

borgare. De synpunkter som i gru ndlagspropositionen anlades på frågan om grund- lagsskydd för utlänningar har enligt utredningen alltjämt giltighet. Någon ovillkorlig rätt för utlänningar att få vistas i Sverige kan inte gälla. Inte ens för politiska flyktingar finns någon undantagsfös och fullt ut gällande rätt till asyl här i landet. 1 så måtto blir. som det anfördes i propositionen. ett grundlagsskydd ofullkomligt. Å andra sidan menar utredningen att åt- skilliga skäl talar för att utlänningar bereds ett skydd genom grundlagen.

'Jl

Prop. 1975/76:209 7

Utredningen pekar sålunda på att det faktiskt förhåller sig så att utlänning- ar i stor utsträckning åtnjuter samma skydd som det svenska medborgare tillförsäkras i RF. Att grundlagen inte anger att såär fallet kan därför sägas ge en väl så oriktig bild av det verkliga förhållandet som en grundlagsregel. som. i likhet med vad Rårfattningsutredningen föreslog. i princip jämställer utlänningar med svenska medborgare.

Utredningen hänvisar också till det arbete som pågår att Stärka utlänning- ars ställning här i landet och påpekar härvid att målen för det allmännas invandrar- och minoritetspolitik har formulerats med utgångspunkt i be- greppen jämlikhet. valfrihet och samverkan (prop. 1975126 5. 60). 1 det första ligger främst att invandrarna skall få samma möjligheter. rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Det andra målet innebär frihet för invandrare att välja kulturell identitet. Det tredje målet innefattar bl. a. att invandrarnas politiska rättigheter skall vidgas. I anslutning till det sist nämn- da visar utredningen på införandet av kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare. Utredningen pekar i sammanhanget vidare på översynen av utlänningslagstiftningen avseende bl. a. politiskt flyktingskap (SOU 1972184) och frihetsberövande enligt utfänningslagen (Ds ln 1972120).

Slutligen erinras om att europakonventionen ålägger Sverige att ge ut- länningar. som befinner sig här i landet. samma skydd som svenska med- borgare utom i fråga om politisk verksamhet (artikel 16) och i fråga om rätten att vistas i vårt land (artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 4).

Med hänsyn till det anförda har utredningen funnit att övervägande skäl talar för att i RF ta in ett grundlagsskydd för utlänningar. vilket bör utformas som en särskild paragraf] 2 kap. RF.

När det gäller utformningen av det skydd. som bör föras in i RF. måste enligt utredningen det kravet ställas att skyddet dels blir så starkt och om- fattande som är görligt med hänsyn till gällande rätt. dels ger en så rättvisande bild av utlänningars fri- och rättigheter i Sverige som är möjligt. Dessa synpunkter sägs leda till att en grundlagsbestämmelse om skydd för ut- länningar måste ges en utförlig avfattning. En sådan regel som den för- fattningsutredningen föreslog anser utredningen inte vara lämplig.

Utredningen erinrar om att RF f. n. ger utlänningar samma skydd som svenska medborgare i fråga om rätt till fackliga stridsåtgärder. skydd mot dödsstraff. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning. rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande. skydd mot tillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning såvitt gäller straffrättsliga och straffproces- suclla frihetsberövanden.

Såvitt gäller de fri- och rättigheter som utredningen föreslår införda i RF sägs utlänningar utan vidare kunna jämställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot tvång att delta i möte eller demonstration eller annan Opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3å andra stycket i utredningens förslag). likaså i fråga om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt medicinsk påverkan som syftar

Prop. l975/76:209 76

till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. Så). Det av utredningen föreslagna skyddet mot diskriminering på grtind av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 åå)bör givetvis gälla fullt ut i fråga om utlänningar.

När det sedan gäller de "kroppsliga" fri- och rättigheterna. alltså rörel- sefriheten. skyddet mot kroppsligt ingrepp i allmänhet. mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätten till förtrolig kom- munikation. skiljer sig det föreslagna skyddet för utlänningar från det för svenska medborgare. Den särskilda utlänningslagstiftningen innehåller näm- ligen åtskilliga inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Även om man skulle slopa de bestämmelser om särskilda tvångsmedel som finns intagna i lagen (19731162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. måste utredningen ändock utgå från att möj- lighet till vissa inskränkningar kommer att behövas även framdeles. Därför måste RF tillåta att full likställighet inte råder mellan utlänningar och svens- ka medborgare i fråga om de "kroppsliga" fri- och rättigheterna.

Enligt nuvarande reglering i RF får inskränkningari utlänningars "kropps- liga" fri- och rättigheter ske genom lag eller genom annan föreskrift med stöd av riksdagens bemyndigande. Utredningen har undersökt om det är möjligt att låta RF medge sådana inskränkningar endast om de föreskrivs genom lag. 1 de allra flesta fallen gäller en sådan regel redan nu. Undantag finns i fråga om rörelsefriheten. Utredningen påpekar att det viktigaste angår andra inskränkningar i ri'irelsefriheten än frihetsberövanden. Beträffande des- sa inskränkningar tillåter utlänningslagstiftningen att de föreskrivs i för- ordning. Någon ändring på denna punkt sägs inte vara möjlig. Utredningen hänvisar som exempel till bestämmelserna om skyddsområden av betydelse för försvaret. När det däremot gäller frihetsberövanden. föreligger. säger utredningen. endast ett undantag från principen om lagstöd. nämligen det att regeringen även vid andra utomordentliga förhållanden än sådana som avses i 13 kap. RF får meddela föreskrifter om internering av utlänningar. Utredningen förutsätter att denna bestämmelse genom lagändring blir till- lämplig endast i sådana fall att det enligt 13 kap. RF är möjligt för regeringen att få befogenhet till fri- och rättighetsinskränkande normgivning.

Beträffande den särskilda rättssäkerhetsgaranti. som utgörs av prövning av domstol (eller därmed jämställd nämnd) i fråga om frihetsberövande. erinrar utredningen att gällande utlänningslagstiftning inte alltid föreskriver sådan prövning av frihetsberövande. som inte sker med anledning av brott eller misstanke om brott. Utredningen anser inte att det finns förutsättningar för atti RF föra in en generell rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden för utlänningar utan föreslår i stället att det i RF slås fast att undantag från principen om domstols- eller nämndprövning av nu angivna slags fri- hetsberövanden får föreskrivas endast i lag.

När det gäller de "andliga" fri- och rättigheterna i "positiv" bemärkelse (utredningen bortser i sammanhanget från massmedielagstiftningen) sägs

Prop. l975/76:209 77

läget vara komplicerat. Utlänningslagstiftningen innebär att inskränkningar och villkor får föreskrivas för utlännings vistelse—häri landet. Formellt finns inget hinder mot att sådana föreskrifter inskränker också "andliga" fri- och rättigheter. I praktiken har emellertid denna befogenhet utnyttjats endast för sådana inskränkningar i utlänningars rörelsefrihet som anmälningsplikt och föreskrift om vistelseort och liknande. Utredningen nämner att förslag har lagts fram om att enbart dylika inskränkningar skall få beslutas och förklarar att den utgår från att detta förslag genomförs. Den särskilda be- fogenhet. som regeringen har att vid utomordentliga förhållanden ut'Hi—rda särskilda föreskrifter för utlännings uppehåll i Sverige. bör genom lagändring bli tillämplig endast i lägen. som avses i 13 kap. RF. och utgör därför inte heller något problem. Utredningen nämner vidare bestämmelserna i reli- gionsfrihetslagen (1951:680) om kloster. där tillståndskravet ansetts skola motverka att utlänningar bildar kloster i Sverige. samt om medlemskap i svenska kyrkan. Som redovisats i avsnitt 5.2.1 utgår utredningen från att klosterbestämmelsen kommer titt försvinna. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan tillhör de kyrka-stat-frågor som utredningen över huvud inte tagit upp till behandling.

Det som nu sagts ger enligt utredningen vid handen att det skulle finnas goda möjligheter att likställa utlänning med svensk medborgare i fråga om de "andliga" fri- och rättigheterna i "positiv" bemärkelse. Bilden sägs emel- lertid kompliceras av den omständigheten att regeringen med stöd av 34å utlänningslagen får besluta om s. k. politisk utvisning av utlänning. Sådan utvisning kan - åtminstone. teoretiskt (utvisningsmöjligheten har enligt ut- redningen inte tillämpats utan får anses väsentligen ha "beredskapskarak- tär") — komma i fråga därför att utlänning utövat t. ex. sin yttrandefrihet på ett sådant Sätt att paragrafen blir tillämplig utan att det är fråga om ett yttrande för vilket en svensk medborgare skulle kunna bli föremål för ett ingripande. Och även om regeringen i ett sådant fall inte beslutar ut— visning utan endast föreskriver villkor för utlänningens vistelse häri landet. vilka inskränker hans rörelsefrihet. får ett dylikt ingrepp i hans personliga förhållanden anses innebära en begräsning av hans yttrandefrihet. Det kan därför enligt utredningen på goda grunder hävdas att reglerna om politisk utvisning även om de som föreslagits får ett mera begränsat tillämp- ningsområde utgör undantag från huvudregeln att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om de "andliga" fri- och rättigheterna.

Utredningen anser därför att RF måste tillåta att det för utlänning i lag. men endast i lag. särskilt får föreskrivas inskränkningar i de "andliga" fri- och rättigheterna i "postitiv" bemärkelse.

När det gäller de "negativa" opinionsfriheterna sägs den "negativa" yttran- defriheten vålla en särskild Svårighet. 1 ett ärende om politisk asyl måste utlänning kunna tillfrågas om sin politiska uppfattning. Vägrar han att svara på en sådan fråga riskerar han att han inte blir betraktad som politisk flykting och måste kanske lämna Sverige. Det kan därför sägas

Prop. l975/76:209 78

att en utlänning i ett dylikt fall tvingas ge sin politiska åskådning till känna. Utredningen förklarar att denna inskränkning i hans "negativa" yttrande- frihet givetvis måste bestå att bestämmelserna om asyl finns är ju i ut- länningens eget intresse. Beträffande övriga "negativa" opinionsfriheter rå- der däremot i vanlig lagstiftning full likställdhet mellan utlänning och svensk medborgare. Utredningen föreslår därför i fråga om de "negativa" opinions- friheterna att utlänningar enligt RF skall vara helt likställda med svenska medborgare utom såvitt gäller den "negativa" yttrandefriheten. för vilken RF bör tillåta undantag från likabehandlingsprincipen. men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

Utredningen framhåller att utlänningar inte kan likställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot åsiktsregistrering. eftersom utlänningar enligt bestämmelser i gällande rätt får registreras enbart på grund av att de till- höreller sympatiserar med organisation ellergrupp som kan befaras häri landet eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet. vari ingår utnyttjande av våld. hot eller tvång som medel.

När det gäller skydd mot hemliga rättegångar. alltså principen om dom- stolsfo'rhandlings offentlighet. gäller enligt utlänningslagen och lagen (19571668) om utlämning för brott. att förhandling vid domstol kan hållas inom stängda dörrar i vissa särskilt angivna fall (31 och 43 åå resp. 19 å) utöver vad som är föreskrivet på annat håll. Dessa lagar är inte tillämpliga på svenska medborgare. Utlänningar är således inte helt likställda med svens- ka medborgare i fråga om skydd mot icke offentliga domstolsförhandlingar. Utredningen föreslår därför att undantag från likställighctsprincipen får ske men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

I fråga om det särskilda skydd för åsiktsfriheten. som ligger i utredningens förslag om förbud mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart på grund av politisk. religiös eller annan åskådning. kan utlänning enligt utredningen inte helt likställas med svensk medborgare. eftersom utlännings politiska åskådning kan föranleda särbehandling enligt reglerna om politisk utvisning. RF måste därför tillåta att undantag föreskrivs i lag.

Beträffande upphovsmäns rätt till sina verk är tillämpningsområdet för de upphovsrättsliga lagarna delvis beroende av upphovsmans anknytning till Sverige. Det omfattar nämligen verk av den som är svensk medborgare eller har sin vanliga hemvist i Sverige. För utlänningar ställs därmed upp ett krav på hemvist här som inte gäller för svenskar. RF måste alltså tillåta titt undantag görs i lag från likställdhetsprincipen.

Utredningen förklarar att den har övervägt frågan om RF bör innehålla en bestämmelse om rätt. för politiska flyktingar till asyl häri landet. Eftersom det i mycket begränsade undantagsfall enligt gällande utlänningslagstiftning är möjligt att vägra en flykting asyl säger utredningen att den funnit att ett grundlagsstadgande om asyl kan utformas efter endera av två modeller. Antingen blir bestämmelsen mycket utförlig men innehåller ändock många oklara begrepp (jfr 53 och 54 åå utlänningslagen). Eller också får den närmast

Prop. l975/76:209 79

målsättningskaraktär (jfr 2 å utlänningslagen). lngetdera är enligt utredning- en lämpligt — beträffande det sist nämnda alternativet framhåller utredningen särskilt att en sådan bestämmelse skulle ge en missvisande bild av svensk flyktingpolitik och vålla osäkerhet och oklarhet för de flyktingar som finns där.

Utredningen pekar slutligen på att det programstadgande som utredningen föreslår(l kap. 2 å) också avser utlänningar häri landet. Av betydelse särskilt för dessa är målsättningen att etniska. religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Härigenom sägs också det tidigare angivna andra målet för svensk invandrar- och minoritetspolitik ha kommit till uttryck i RF.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså följande beträffande ut- länningars fri- och rättigheter. En särskild "katalog" över utlänningars fri- och rättigheter skrivs in i 2 kap. RF.

Utlänning här i riket blir helt likställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot tvång att deltaga i möte. demonstration eller annan opi- nionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 å andra stycket i utredningens förslag). skydd mot döds- straff. tortyr eller kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 4 och Såå). skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 å). rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (2 kap. 10 å). skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. ll å första stycket). rätt till domstolsprövning av frihets- berövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap. 16å första stycket). skydd mot diskriminering på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 åå) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. l9å).

Med endast de undantag som särskilt föreskrivs i lag blir utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om yttrandefrihet. rätt till information. mötesfrihet. demonstrationsrätt. föreningsfrihet och re- ligionsfrihet (2 kap. 2 å). skydd mot tvång att ge till känna politisk. religiös eller annan åskådning (2 kap. 3 å). skydd mot frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 å). skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 2 kap. 4 och 5 åå. mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap. 8 å). skydd mot hemliga rättegångar (2 kap. ll å andra stycket"). skydd mot ingrepp på grund av politisk. religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) samt rätt till domstolspröv- ning av frihetsberövande som sker av annan anledning än brott eller miss- tanke om brott (2 kap. 16å andra stycket) samt upphovsmäns rätt till sina verk (2 kap. 20 å).

Grundlagsskydd för utlänningar införs inte i fråga om förbud mot åsikts- registrering (2 kap. 3 å tredje stycket). förbud mot landsförvisning eller mot annat hinder för inresa i landet (2 kap. 6å första stycket) eller skydd mot mindre långtgående inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande (in-

Prop. l975/76:209 80

gåri 2 kap 7 ;) och naturligtvis inte i fråga om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap (2 kap. 6å andra stycket).

Hänvisningar till S11-2

12. Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till inter— nationellt organ

12.1. Gällande rätt

Bestämmelserna i 10 kap. 5 å första stycket RF innebär att beslutanderätt. som enligt RF tillkommer något där angivet organ.. i viss utsträckning och i särskild ordning kan överlåtas till mellanfolkliga organisationer av visst slag. Det föreskrivs där att beslutanderätt. som enligt RF tillkommer riks- dagen. regeringen eller annat i RF angivet organ och ej avser fråga om stiftande. ändring eller upphävande av grundlag. i begränsad omfattning kan överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller. om beslut i sådan ordning inte kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjär- dedelar av ledamöterna förenar sig. Den inskränkning som ligger i att kompetens får överlåtas endast i be- gränsad omfattning innebär enligt ett uttalande i förarbetena (prop. 19642140 s. 134) att sådana befogenheter som att stifta lag. besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt inte kan överlåtas vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

12.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen påpekar att de nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 å första stycket RF för fri- och rättigheternas del innebär att befogenhet att fatta sådana normbcslut som har undandragits den vanlige lagstiftarens kom- petens genom undantagslösa rättighetsregler inte kan överlåtas. Hit här för närvarande bl.a. kompetens att besluta föreskrifter om dödsstraff och om landsförvisning av svensk medborgare. lnte heller i övrigt kan en mellan- folklig organisation ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än den vanlige svenske lagStiftaren har. Om den senares möjligheter att inskränka en viss rättighet begränsas. t. ex. genom krav på att inskränkningarna måste tillgodose särskilt angivna ändamål för att vara tillåtna. gäller motsvarande begränsning i fråga om överlåtelse av normgivningskompetens. 1 övrigt in- nebär 10 kap. 5 å första stycket RF f. n. inga andra spärrar mot överlåtelse av kompetens att besluta rättighetsinskränkande föreskrifter än som ligger

Prop. 1975/76:209 81

i kraven på särskild beslutsordning och på att överlåtelse skall vara av be- gränsad omfattning.

Utredningen förklarar att de hinder mot att överlåta befogenhet att be- gränsa fri- och rättigheterna som nu har nämnts enligt dess uppfattning inte är tillräckliga. Sådan överlåtelse bör över huvud taget inte vara möjlig. Utredningen finner därför angeläget att bestämmelserna i 10 kap. 5 å första stycket RF kompletteras med en föreskrift av denna innebörd.

13. Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc. 13.1 Gällande rätt

1 13 kap. RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig. krigs- fara och vissa liknande situationer. Dessa innebär att regeringen i vissa fall antingen direkt med stöd av RF eller på grundval av riksdagens be- myndigande har en mera vidsträckt normgivningsmakt än i andra. normala situationer.

1 13 kap. 5å RF behandlas det fallet att varken riksdagen eller krigs- delegationen kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. 1 så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.

Enligt 13 kap. 6å RF kan riksdagen (krigsdelegationen) genom lag be- myndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även iett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande. nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen erfordras att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. 1 lag med bemyndigande som nu har sagts skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

1 både 13 kap. 5 och 6 åå RF finns den begränsningen i regeringens norm- givningsbefogenhet att den inte får stifta. ändra eller upphäva grundlag.

13.2. Fri- och rättighetsutredningens förslag

Utredningen förklarar inledningsvis att den har funnit det naturligt att undersöka om grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna kan förstärkas också vid krig. krigsfara och liknande situationer.

Utredningen framhåller att de fri- och rättigheter som får begränsas endast efter ändring av själva RF inte kan inskränkas av regeringen när denna på grund av bestämmelserna i 13 kap. 5 eller 6å RF utövar normgivnings- kompetens som annars tillkommer riksdagen ensam. eftersom regeringen

Prop. 1975/76:209 82

aldrig får ändra grundlag. De fri- och rättigheter. som får begränsas i normala situationer. får däremot inskränkas också genom föreskrift som regeringen meddelar i enlighet med bestämmelserna i de nu nämnda grundlagsstad- gandena. Principen att endast riksdagen får meddela föreskrift som inskrän- ker fri- och rättigheterna gäller alltså inte i de situationer som dessa be- stämmelser i RF avser. Utredningen understryker dock att riksdagen skall ge ett bemyndigande till regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna. utom i det undantagsfallet att riks- dagen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig.

Utredningen påpekar att bestämmelserna i 13 kap. 6 å RF ger grundlags- stöd förde redan i fredstid stiftade s. k. fullmaktslagarna. Bland dessa nämner utredningen allmänna lörfogandelagen (1954z279). allmänna ransonerings- Iagen (1954z280) och allmänna tjänstepliktslagen (1959183) samt påpekar att de två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen att sätta i kraft föreskrifteri resp lag om husrannsakan eller liknande intrång. medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten.

Utredningen framhåller att det även i andra lagar finns bestämmelser av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 2 å lagen (1956:618) om allmänna sammankomster att förordna att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del av län. om det är påkallat med hänsyn till krig. krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Före- skrifter om bortflyttnings- eller inflyttningslörbud får regeringen meddela med stöd av 37 å civilförsvarslagen (1960:74). om landet är i krig eller krigs- fara. 1 dylikt fall eller under andra utomordentliga förhållanden får före- skrifter som begränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen. såsom i fråga om avspärrning enligt 30 å smittskyddslagen ( 19681231 ) och beträffande om- händertagande av utlänningar enligt 70 å utlänningslagen (19541193). Vidare erinras om s. k. trafikmedelsövervakning. dvs. post- och telecensur. som förekom i Sverige under andra världskriget och som har föreslagits bli föremål för fullmaktslagstiftning(se bl. a. remissyttrande i JO 1975 s. 498). varigenom yttrandefriheten. rätten till information och rätten till förtrolig kommuni- kation begränsas.

Utredningen förklarar att den nu återgivna redogörelsen för fullmakts- lagstiftningen visaratt det inteär möjligt att låta RF medge fri-och rättighetsin- skränkningar endast under sam ma förutsättningar vid krig och krigsfara som i andra. normala situationer. Vad utredningen har övervägt är därför om de materiella begränsningar av normgivningsmakten som utredningen föreslår för normala situationer skall gälla också vid krig och krigsfara.

Såvitt gäller de fri- och rättigheter som över huvud taget får begränsas utan föregående grundlagsändring påpekar utredningen att det materiella skyddet för det flertal av fri- och rättigheterna som har störst betydelse består av att begränsning dels inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som föranlett föreskrifterna. dels aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot

Prop. l975/76:209 83

den fria åsiktsbildningen. dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidare gäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön också i fråga om rättighetsinskränkning. För yttrandefriheten. rätten till information. mötesfriheten. demonstrationsrätten och föreningsfriheten fö- reslås som tidigare har nämnts dessutom att begränsning får ske i stort sett endast för vissa angivna ändamål.

Utredningen anser att de allmänna materiella begränsningar i normgiv- ningsmakten som nu har nämnts bör vara tillämpliga även vid krig och krigsfa- ra.eftersom det ärsärskilt i dylika situationer som ett sådant grundlagsskydd är av vikt. Också de särskilda materiella inskränkningsbegränsningar som före- slås beträffande opinionsfriheterna bör enligt utredningens uppfattning gälla vid krig och krigsfara. Utredningen påpekar att sådana ändamål som rikets sä- kerhetoch folkförsörjningen givetvis fåren ökad betydelse vid krigoch krigsfa- ra. Även om inskränkningsändamålen harutformatsefterdet behov som finns i normala situationer. menar utredningen att inget hindraratt de fårgälla också vid krig och krigsfara.

Utredningen föreslår alltså att samma materiella begränsningar i norm- givningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som i normala situationer. Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såväl när riksdagen enligt 13 kap. 6 å RF bemyndigar regeringen att begränsa fri- och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap. 5 å RF beslutar sådana inskränkningar.

Med den utformning av 2 kap. RF som utredningen föreslår krävs inte någon ändring av 13 kap. 5 och 6åå RF. Att riksdagen och regeringen. om annat inte anges särskilt. blir bundna av bestämmelserna i 2 kap. är nämli- gen självklart.

Hänvisningar till S13-2

  • SOU 2000:88: Avsnitt 13.1

14. Föredraganden 14.1 Allmänna synpunkter

En omfattande frihet för den enskilde medborgaren att på olika sätt ta del i den samhälleliga opinionsbildningen är en nödvändig förutsättning för att ett styrelseskick skall kunna kallas demokratiskt. Sedan längre ger också den svenska rättsordningen samhällsmedlemmarna vidsträckta möj- ligheter att. utan risk för ingripanden från myndigheternas sida. uttala sina åsikter i olika frågor. delta i demonstrationer och möten. bilda föreningar etc. Ett annat oundgängligt inslag i ett demokratiskt samhällssystem är ett starkt skydd för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Även i detta hänseende uppfyller den svenska lagstiftningen högt ställda krav.

Med undantag för tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna hand- lingar är det nuvarande tillståndet resultatet av en utveckling utanför grund- lagens ram. De rättigheter som medborgaren i dag åtnjuter har vuxit fram i den vanliga lagstiftningen och har nära samband med vårt samhälles om-

Prop. 1975/76:2(19 84

vandling till en parlamentarisk demokrati. Frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheterna har emellertid diskuterats sedan lång tid tillbaka. Det första resultatet av det lagstiftningsarbete på området som påbörjades redan i slutet av 1930-talet är fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform (RF). Denna reglering innebär att vissa rättigheter bereds ett absolut skydd; de kan inte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga rättigheter skyddas genom att grundlagen fastslår deras existens samt anger att de inte får begränsas på annat sätt än av riksdagen genom lagstiftning.

Det bör i sammanhanget erinras om att de grundläggande fri- och rät— tigheterna skyddas också genom olika internationella överenskommelser till vilka Sverige har anslutit sig. Här kan särskilt nämnas den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (europakonventionen) jämte tilläggsprotokoll. den eu- ropeiska sociala stadgan samt de två internationella konventionerna om medborgerliga och politiska resp. ekonomiska. sociala och kulturella rät- tigheter (FN-konventionerna).

Det torde råda allmän enighet om att det starkaste skyddet för de grund- läggande fri- och rättigheterna utgörs av ett aktivt demokratiskt medvetande hos medborgarna. Detta förhållande hindrar emellertid inte att det ligger ett betydande värde i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlagen. Genom att de ges denna framskjutna placering i rättsordningen markeras deras centrala betydelse för det demokratiska styrelseskicket. Medborgarna och samhällets organ erinras av grundlagen om vikten av att fri- och rät- tigheterna vidmakthålls.

Rättighetsregler av de". slag som man möter i 1974 års RF är emellertid betydelsefulla också på annat sätt än genom sina psykologiska och politiska verkningar. Bestämmelserna i 2 kap. RF innebär i fråga om huvuddelen av de rättigheter som anges där t. ex. yttrandefriheten. rätten till infor- mation. föreningsfriheten. rörelsefriheten — att dessa för första gången kom- mer till positivt uttryck i den svenska rättsordningen. Det framgår efter nya RF:s tillkomst direkt av grundlagen vad som skall gälla i den mån särskilda lagbestämmelser saknas. Vidare innebär kravet på lagform för be- gränsningar av fri- och rättigheterna ett viktigt skydd. Till följd av detta krav kommer alla ifrågasatta rättighetsbegränsningar att bli föremål för den grundliga genomlysning och den debatt inom och utanför riksdagen som sammanhänger med lagstiftningsproceduren.

Fri- och rättighetsutredningen föreslår att man nu skall ytterligare förstärka grundlagsskyddet för de medborgerliga f'ri- och rättigheterna genom att dels utvidga det skyddade området. dels ställa upp olika slag av hinder för riks- dagens möjligheter att besluta rättighetsbegränsande lagar.

Den hittillsvarande utvecklingen i vårt land på fri- och rättighetsområdet visar att det knappast är erforderligt med en förstärkning av rättighetsskyddet för normala förhållanden. Att riksdagen i tider av inre och yttre lugn skulle missbruka sina beslutsbefogenheter framstår som höggradigt osannolikt.

Hänvisningar till S14

  • Prop. 1975/76:209: Avsnitt 55

Prop. 1975/76z209 85

Som utredningen framhåller måste man emellertid räkna med möjligheten att den demokratiska samhällsordningen kan komma att hotas av antide- mokratiska rörelser inom landet eller. t.ex. i tider av krigsfara. utsättas för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst isådana lägen som ett förstärkt grundlagsskydd för fri- och rättigheterna kan vara en värdefull tillgång. En grundlagsreglering som drar upp gränser för möjligheterna att besluta rättighetsinskränkande lagar har vidare den rent pedagogiska förtjänsten att den på ett tydligare sätt än de nuvarande grundlagsreglerna klargör rättighetsregleringens roll i rättsordningen och arten av de avväg- ningar mellan motstående intressen som måste göras på området. Den kom- mer därigenom att ge en riktigare bild av den enskildes rättsställning än vad RF f.n. gör.

Jag anser av nu angivna skäl. i likhet med utredningen och en så gott som enhällig remissopinion. att det är en angelägen uppgift att utvidga och förstärka grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Utredningen har övervägt möjligheterna att utforma rättighetsskyddet på sådant sätt att det direkt anknyter grundlagens regler till de inter- nationella fri-och rättighetskonvcntioncrna. Den har emellertid förkastat denna lösning. Som skäl för sin ståndpunkt åberopar utredningen bl. a. att konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtill- gängliga samt bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Den övervägande delen av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan har anslutit sig till utredningens uppfattning. Också jag finner utredningens ståndpunkt välmotiverad.

Även om den föreslagna rättighetsregleringen sålunda har utformats utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter ansluter den sig i sak- ligt hänseende nära till dessasinnehåll. Som utredningen framhållerärdet före- slagna skyddet för opinionsfriheterna i själv verket på flera punkter betydligt starkare än konventionsskyddet och i övrigt åtminstone likvärdigt med detta.

Den rättighetsreglering som har föreslagits av utredningen kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Dels innehåller förslaget materiella rättighets- regler. dvs. föreskrifter som beskriver rättigheterna och på olika sätt begränsar de offentliga organens möjligheter att göra ingrepp i dessa. Dels finner man regler om hur kontrollen skall ske av att rättighetsreglerna efterlevs. Det är uppenbart att man måste ställa samman dessa två moment i regleringen för att få en uppfattning om vad det föreslagna rättighetsskyddet innebär. Jag finner det emellertid lämpligast att diskutera dem vart och ett för sig.

Det rn ate r i e I 1 a s k y d d som utredningen föreslår avser i allmänhet endast den enskildes relation till den offert!/lga makten. inte förhållandet en- skilda emellan. Utrcdningen åberopar åtskilliga omständigheter till stöd för denna begränsning. Den påpekar bl. a. att ett rättighetsskydd som skall gälla gentemot lagstiftaren. riksdagen. måste ges i en form som binder denna. nämligen i grundlag. medan det däremot för att skydda medborgarnas rät— tigheter mot angrepp från andra enskilda i de flesta fall är tillräckligt med

Prop. 1975/76:2()9 86

vanlig lag. Härtill kommer enligt utredningen att det inte är praktiskt möjligt att låta rättighetsskyddet generellt avse också förhållandet mellan enskilda inbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilka rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka rättsverkningar som är knutna till överträdelser-av förbuden. Utredning- en pekarockså påde problem som en grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda skulle medföra för civilrättens del. Utredningen nämner här bl. a. de konflikter som kan uppkomma mellan grundlagens rättighetsregler och de civilrättsliga reglerna på avtals- och egen- domsrättens områden.

Utredningens ställningstagande att i huvudsak begränsa grundlagsregle- ringen till att avse förhållandet mellan den enskilde och det allmänna har av de flesta remissinstanser lämnats utan kommentar. 1 ett par yttranden hävdas att en generell reglering är möjlig också i fråga om förhållandet enskilda emellan. Andra instanser anser att grundlagen beträffande vissa särskilda frågor skall innehålla regler som gäller också för enskildas inbördes relationer. Utredningens ståndpunkt godtas däremot uttryckligen av bl. a. Svea hovrätt och de juridiska fakulteterna vid universiteten i Uppsala och Lund.

För egen del finner jag utredningens ställningstagande väl underbyggt. Det är uppenbarligen inte praktiskt möjligt att i grundlag ge rättigheterna ett omfattande skydd gentemot angrepp från enskilda. och det föreligger ide allra flesta fall inte heller något behov av ett sådant skydd. De möjligheter som erbjuds genom den vanliga lagstiftningen får anses vara helt tillräckliga. Jag föreslår därför i likhet med utredningen att skyddet i huvudsak skall gälla bara gentemot det. allmänna. Jag återkommer till innebörden av ut- trycket "det allmänna" i specialmotiveringen under rubriken till 2 kap. Jag vill här bara nämna att jag liksom utredningen använder detta uttryck för att beteckna dels det allmännas verkställande organ. dels de normgivande organen. när dessa beslutar för enskilda betungande. offentligrättsliga före- skrifter. däremot inte när de beslutarcivilrättsliga normer.

Som jag redan har nämnt innebär utredningens förslag till materiellt rät- tighetsskydd dels att det grundlagsskyddade området utvidgas i förhållande till gällande rätt. dels att vissa gränser dras för lagstiftarens möjligheter att besluta rättighetsbegränsande föreskrifter.

Utvidgningen av det grundlagsreglerade området sker bl. a. genom att de sociala rättigheterna förs in i RF genom stadganden av programmatisk ka- raktär. Vidare föreslås att det rättsligt verkande skyddet skall omfatta flera nya rättigheter. Bland dessa finner man skydd mot tvång att delta i möte. demonstration eller annan opinionsyttring samt skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning. Förslaget in- nehåller vidare regler om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medi— cinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Andra nya rättighetsregler avser domstolsoffentlighet samt upphovsrätt för författare.

Prop. 1975/76:209 87

konstnärer och andra upphovsmän. Förslaget innehåller slutligen också för lagstiftaren bindande förbud mot åsikts-. ras- och könsdiskriminering.

] detta sammanhang kan också nämnas att vissa av de rättigheter som redan nu finns fastslagna i RF har fått sin omfattning vidgad eller bättre preciserad. I huvudsak överensstämmer emellertid rättighetsbcskrivningarna med de nuvarande.

Förslår/(ningen av grundlagsskyddet har delvis skett genom att kretsen av absoluta fri- och rättigheter har utökats. Här har tillkommit skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. skyddet mot tvång att delta i möte. demonstration etc.. skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund. politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning samt skyddet mot politisk åsiktsregistrering utan samtycke. Till samma grupp hör förbu- den mot tortyr. kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden samt förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering.

Skyddet för de begränsningsbara rättigheterna — bl. a. opinionsfriheterna och rörelsefriheten — har förstärkts på flera olika sätt. För det första gäller att ingen rättighet får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begräns- ningen. För det andra får en begränsning aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Vid sidan av dessa två allmänna begränsningsramar kan ställas det tidigare nämnda förbudet mot åsiktsdiskriminering. vilket innebär att ingen fri- och rättighet får begränsas enbart på grund av politisk. religiös eller annan åskådning. ] fråga om yttrandefriheten. rätten till information. mötesfriheten. demonstrationsrätten och föreningsfriheten kompletteras de allmänna skyddsreglerna med bestämmelser som innebär att begränsning endast får ske för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen. Därjämte föreskrivs att lagstiftaren särskilt skall beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Utredningens förslag innebär vidare att den skyddade personkretsen ut- vidgas till att omfatta ock5å utlänningar här i riket. l betydande utsträckning skall dessa åtnjuta samma skydd som svenska medborgare. ] övrigt föreslås i de flesta fall att utlänning skall vara jämställd med svensk medborgare om annat inte föreskrivs i lag.

Utredningens förslag till materiellt rättighetsskydd har i huvudsak fått ett mycket positivt mottagande av remissinstanserna. Urvalet och beskriv- ningen av rättigheter godtas sålunda i allt väsentligt liksom uppdelningen i absoluta och begränsningsbara rättigheter. Också utredningens metod för förstärkning av skyddet för de begränsningsbara rättigheterna har allmänt accepterats.

' I likhet med remissinstanserna anserjag att utredningens förslag till mate- riella skyddsregler fyller högt ställda anspråk både i sak och formellt. Ut- redningen har enligt min mening lyckats mycket väl med den synnerligen

Prop. 1975/ 76:209 88

besvärliga uppgiften att omgärda fri- och rättigheterna med ett verksamt skydd utan att lägga hinder i vägen t. ex. för önskvärd reformverksamhet på de sociala och ekonomiska områdena. Jag förordar att det materiella rättighetsskyddet i allt väsentligt utformas i enlighet med utredningens för- slag. De ändringar som jag kommer att föreslå i det följande är så gott som uteslutande av lagteknisk eller redaktionell natur.

Man har inom utredningen diskuterat frågan huruvida de materiella skyddsregler som har nämnts i det föregående skall kombineras med ett krav på kvali/icerad majoritet för lagbeslut som innebär begränsning av vissa av de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna. bl. a. opinionsfriheterna. Utredningens överväganden i denna fråga får ses mot bakgrund av den ma- joritetsprincip som är grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Utredningen beskriver denna princip så att majoriteten — enkelt flertal — inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att. med ansvar inför väljarna. fattade beslutsom vid varjetillfälleanses bästgagnasamhället. Majoritetsprin- cipens grundläggande betydelse för den politiska demokratin har som utred- ningen framhåller understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt för- enade med demokratins idéer. F.n rättighetsreglering måste utformas så att inte politisk makt förs över från riksdagsmajoriteten till olika riksdagsminoriteter.

Med utgångspunkt i detta grundläggande ställningstagande konstaterar utredningen inledningsvis att det från principiella utgångspunkter inte är möjligt att tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lag- stiftningsarbetet ställer krav på kvalificerad majortiet för beslut av riksdagen. Utredningen påpekar vidare att de principiella invändningarna mot ett sy- stem med kvalificerad majoritet är giltiga även om metoden reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. En rättighetsinskränkning kan nämligen ingå som en del i ett större förslag som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade f'ri- och rättigheterna. Som exem- pel på en sådan situation nämns att det i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner kan visa sig nödvändigt att besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen. Det kan enligt utredningen inte vara rimligt att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för att reformen skall kunna genomföras. Utredningen påpekar slutligen att ett krav på kvalificerad ma- joritet inte än någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdags- majoriteter.

Utredningens ståndpunkt i denna fråga har lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser. Endast från några få håll framförs krav på något slag av ordning med kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsande

Prop. 1975/76:209 89

lagbeslut. Den principiella karaktären hos en skyddsreglering som kräver kvalificerad

majoritet för rättighetsbegränsningar är i viss utsträckning beroende av om ett sådant krav används som enda skyddsmetod eller om det — som nu närmast är aktuellt — kombineras med andra former av rättighetsskydd. ] det förra fallet innebär ett krav på kvalificerad majoritet att man avstår från att styra riksdagens handlande genom uttryckliga grundlagsdirektiv om lagstiftningens innehåll och i stället förlitar sig på att olika riksdags- minoriteters goda omdöme skall leda till tillfredsställande beslut i de enskilda lagstiftningsärendena. Om grundlagen däremot innehåller regler som i mate- riellt hänseende begränsar riksdagens möjligheter att stifta lag och samtidigt föreskrifter om kvalificerad majoritet innebär detta att minoriteten kan moti- vera ett underkännande av ett majoritetsförslag med påståendet att förslaget är grundlagsstridigt. Minoriteten får således här möjlighet att framträda som in- nehavare av en befogenhet att kontrollera det grundlagsenliga ide beslut som majoriteten vill fatta.

För egen del anser jag starka principiella skäl tala mot ett system som innebär att riksdagsminoriteter av oförutsebar och skiftande sammansättning kan framträda med anspråk att kontrollera det grundlagsenliga i riksdags- majoritetens handlande. Det bör enligt min uppfattning aldrig få råda någon tvekan om att den auktoritativa grundlagstolkning som kan bli aktuell när riksdagen beslutar lag ankommer på riksdagens majoritet.

Mot en ordning med kvalificerad majoritet kan vidare göras vissa in- vändningar som äger giltighet oavsett om en sådan skyddsmetod används ensam eller i förening med andra former för rättighetsskydd. Man kan här först och främst peka på den av utredningen nämnda risken för att ett krav på kvalificerad majoritet i vissa fall ger olika minoriteter ett otillbörligt inflytande över beslutsprocessen i frågor som i själva verket inte har med fri- och rättigheterna att göra. En ordning med kvalificerad majoritet medför vidare olika praktiska problem i fråga om riksdagsproceduren. Man kan för att bara ta ett exempel nämna de svårigheter som uppkommer om alla riksdagsledamöter är ense om att gällande rättsläge i en viss fråga är sämre än varje framfört ändringsförslag men det visar sig omöjligt att uppnå mer än enkel majoritet för något av ändringsalternativen. Det kan visserligen sägas att rena procedursvårigheter inte i sig själva har någon större tyngd som argument mot en eventuell förstärkning av rättighetsskyddet. De medför emellertid en risk föratt procedurdebatter träderi stället för sakdebatter i de po- litiska frågorna och att det därmed skeren snedvridning av det politiska arbetet. Ständigt återkommande tvister i procedurfrågor kan vidare medföra att det parlamentariska systemet råkar i vanrykte med svåra skador för det de- mokratiska styrelseskicket som följd.

Av de skäl som jag nu har anfört finner jag det inte möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Jag är däremot inte helt främmande

Prop. 1975/76:209 90

förtankcn att förstärka skyddet för vissa rättigheter genom regler som bättre än riksdagsordningens allmänna bestämmelser om bordläggning. följdmotions- tid.återremiss till utskott och uppskov med behandlingen av ärendetillgodoser det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rättighetsbegrän- sande lagförslag som ibland kan föreligga. Sådana reglerom tidsutdräkt mellan förslag och beslut skulle vidare förbättra riksdagens möjligheteratt underkasta framlagda lagförslagen noggrann prövning mot bakgrund bl. a. av de synpunk- ter som kan ha förts fram i den allmänna debatten. Med hänsyn till frågans komplicerade beskaffenhet ärjag emellertid inte beredd att mot bakgrund en- bart av nu tillgängligt utredningsmaterial ta ställning till en reglering av sådan innebörd utan förordaratt möjligheterna att pådettasätt bygga utskyddet förde medborgerliga fri— och rättigheterna utreds i särskild ordning.

Utredningen har också diskuterat och avvisat tanken att förstärka rät- tighetsskyddet genom att skärpa vil/kuren l/iir _gi'iinzl/agsiim/ring på så sätt att viss tid måste förflyta mellan riksdagens första beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och riksdagens andra beslut i grundlagsfrågan. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsändringar i att folket har haft möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov sägs vara stötande från de- mokratisk synpunkt och kunna leda till att angelägna grundlagsändringar. om vilka kanske råder allmän enighet. fördröjs. I fråga om kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fattas viss tid före valet säger utredningen att detta kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att fatta ett definitivt grundlagsbeslut.

Utredningens ställningstagande i denna fråga har i allmänhet lämnats okommenterat under remissbehandlingen. Ett fåtal instanser uttalar sig emellertid till förmån för en förlängning av tiden mellan de två grund- lagsstiftningsbesluten.

För egen del finner jag utredningens ståndpunkt vara välmotiverad. En ändring av grundlagsstif'tningsförfarandet av angivet slag skulle både vara principiellt stötande och medföra allvarliga praktiska olägenheter. Vad särskilt gäller förslaget atten riksdag som har utsetts genom extra val inte skullefå fatta ett definitivt grundlagsbeslut bör framhållas att en sådan ordning skulle få till följd att extra val förvandlas till andra klassens val. Till en del torde syftet bak- om förslaget till ändrade regler om grundlagsstiftningsförfarandct däremot kunna förverkligas inom ramen fören sådan ordning med särskilt uppskov som enligt vadjag nyss har förordat bör bli föremål för ytterligare överväganden.

Utredningen har ägnat stor uppmärksamhet åt frågan om k 0 n t ro ] le n av de materiella rättighetsreglernas efterlevnad. Enligt utredningens uppfattning får rättighetsskyddet erforderlig styrka först om de materiella rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Det sägs emellertid att ett skydd

Prop. l975/76:209 91

av detta slag måste utformas på sådant sätt att det uppfyller kravet att inte ge upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Lika litet som det kan godtas att olika minoriteter får styra de politiska besluten. lika litet får ettjudiciellt rättighetsskydd innebära att politisk makt förs övertill organ som inte ärpolitiskt sammansatta. Mot denna bakgrund av- visar utredningen tanken på en författningsdomstol av västtysk typ liksom på en vidsträckt domstolsprövning av lagstiftningens innehåll av det slag som fö- rekommeri USA. Det ärenligt utredningen med hänsyn till det grundläggande syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag — nämligen att skydda de demokratiska värdena i vissa krisbetonade lägen -tillräckligt att regelsystemet innehåller spärrar mot klara kränkningarav de grundlagsfästa fri- och rättighe- terna. Utredningen anser därför att en lagprövningsräii f ör domstolar och andra rättstillämpande myndigheter av det slag som f. n. föreliggeri rättspraxis är ett lämpligt kontrollinstrument. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan rättstillämpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbarstrid med en bestämmelse i grundlag men endastdå. En- ligt utredningen bören lagprövningsrätt av detta innehåll ifortsättningen kom- ma till direkt uttryck i grundlagstexten.

Av remissinstanserna har endast LO klart tagit avstånd från tanken på någon form av judiciellt rättighetsskydd. Enligt LO bör RF tvärtom innehålla ett uttryckligt förbud mot lagprövning. Åtskilliga instanser uttrycker emel- lertid farhågor för att den kraftiga utvidgningen av rättighetsområdet skall få till följd att lagprövningsrätten trots utredningens uttalade avsikter med sitt förslag skall få politisk betydelse. Dessa instanser anser i allmänhet att lagprövningsrätt i och för sig är ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen men att den dels inte bör skrivas in i grundlagen. dels bör ges ett så litet tillämpningsområde som möjligt. 1 övrigt har de remissinstanser som har yttrat sig i frågan — bland dem högsta domstolen och regeringsrätten — ställt sig positiva till utredningens förslag. En av de instanser som vill ha en grundlagsfäst lagprövningsrätt av det innehåll som utredningen har föreslagit vill dock att alla lagprövningsfrågor skall hänskjutas till högsta domstolen. En annan instans vill att sådana frågor skall avgöras av en särskild för- fattningsdomstol.

Jag vill till en början säga att jag inte anser det vara lämpligt att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreglernas efterlevnad. Ett sådant system är helt främmande för svensk författnings- tradition och låter sig dessutom svårligen förena med kravet att en fri- och rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form av judiciell kontroll som kan övervägas är därför enligt min mening ett system som utnyttjar redan befintliga organ. m. a. o. något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas van- liga rättstillämpningsverksamhet.

Med hänsyn till att det vid remissbehandlingen har kommit fram en mångfald olika synpunkter alltifrån ett krav på förbud mot lagprövningsrätt.

Prop. l975/76:209 92

grundat på åsikten att en sådan rätt strider mot konstitutionens demokratiska principer. till påståenden att lagprövningsrätten ären logiskt ofrånkomlig kon- sekvens av vår rättsordnings uppbyggnad med författningar på olika nivåer grundlag. lag. förordningetc. —kan det vara lämpligt att härsäga någotom vilka möjligheter grundlagsstiftaren har att tillerkänna eller frånkänna de rättstill- lämpande organen rätt att vid konflikter mellan föreskrifter på olika nivåer un- derlåta att tillämpa den lägre föreskriften.

Det är enligt min mening riktigt att en viss form av lagprövningsrätt är ofrånkomlig i en rättsordning av det slag som vi har i vårt land. Det är sålunda självklart att. myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en fö- reskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något offentligt organ eller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formfel. Det är t. ex. uppenbart att myndigheterna inte skall tillämpa en "lag" som har utfärdats utan föregående riksdagsbeslut. Det är vidare knappast tänkbart att i den situationen att två motstridiga regler på olika nivåer vänder sig direkt till de rättstillämpande organen ålägga myndig— heterna att ge företräde åt den lägre regeln. När TF t. ex. i 1 kap. 2 ; förbjuder myndigheterna att hindra en skrifts spridning bland allmänheten på grund av dess innehåll. är självfallet avsikten att myndigheterna skall underlåta att tillämpa en lag som till äventyrs föreskriver sådant hindrande.

Lagprövningsrätt av det slag som jag nu har nämnt är knappast av något större intresse från ideologisk-principiell synpunkt. Det är enligt min mening knappast ens adekvat att tala om lagprövning i situationer av detta slag. Det rör sig här närmast om en Iagtolkningssituation där myndigheterna har att handla efter den för vårt rättssystem grundläggande principen att högre föreskrift går före lägre.

Annorlunda förehåller det sig däremot med ett rättsinstitut som innebär att en myndighet kan åsidosätta en föreskrift på den grund att föreskriften har beslutats med åsidosättande av gällande procedurregler. att den har be- slutats av ett organ som i och för sig kan besluta normer men som saknar kompetens att besluta rättsregler av det aktuella slaget eller att en föreskrift av aktuellt innehåll över huvud taget inte hade fått beslutas. Alla dessa fall utmärks av att det bara är den lägre — prövade — föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen medan däremot den högre norm med vilken jämförelsen görs enligt sitt lydelse är riktad enbart till normgivaren. En lagpröv- ning av detta slag kan därför sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne.

En lagprövningsrätt av senast nämnt slag är ingen nödvändig konsekvens av rättsordningens uppbyggnad med rättsregler som är systematiserade på olika nivåer på sådant sätt att reglerna på en nivå i princip har företräde framför reglerna på en annan. Det är i och för sig tillräckligt att prövningen görs av de normgivande organen.

Det förhåller sig å andra sidan inte så att grundlagen till följd av sin uppbyggnad och sitt allmänna innehåll skulle utesluta lagprövningsrätt. Jag

Prop. l975/76:209 93

kan sålunda inte instämma i påståendet att varje form av rättslig kontroll av riksdagens lagstiftningsverksamhet skulle stå i strid med folksuverä- nitetens princip sådan denna kommer till uttryck i den i 1 kap. l & första stycket RF intagna satsen att all offentlig makt utgår från folket. Av samma paragrafs tredje stycke.enligt vilket den offentliga makten skall utövas under lagarna. framgår nämligen den för en rättsstat självklara grundsatsen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Förekomsten av ett från den politiska makten fristående men av rätts- ordningen styrt kontrollsystem med uppgift att ingripa för det fall att riks- dagen till äventyrs skulle förbryta sig mot grundlagen kan därför knappast sägas stå i strid med de grundläggande principerna bakom vått statsskick. En ordning med rättslig kontroll av politiska beslut är för övrigt inte någon nyhet i vårt land. Lagprövningsrätt finns som nämnts redan i gällande rätt. låt vara att dess tillämpningsområde f. n. är mycket begränsat. Jag kan vidare peka på RF:s regler om juridiskt ansvar för statsråd och på den form av rättslig kontroll av politiska beslut som man möter i kommunalbesvärsin- stitutet.

Sammanfattningsvis kan sägas att lagprövningsrätt endast i mycket be- gränsad utsträckning är en nödvändig konsekvens av rättsordningens upp- byggnad men att vårt konstitutionella system å andra sidan inte utesluter en sådan rätt. Vill man att normkonflikter skall avgöras av de rättstill- Iämpande organen kan man åstadkomma detta med hjälp av särskilda rätts- regler. skrivna eller oskrivna.

Att sådana oskrivna rättsregler föreligger i svensk rätt är helt klart. Jag kan i detta sammanhang hänvisa till mina uttalanden i ämnet i prop. 1973190 (5. 200—201). Den lagprövningsrätt som avspeglas i rättspraxis avser såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En förutsättning för att en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall få sättas åt sidan är emellertid att ett eventuellt formfel vid dess tillkomst är grovt eller att föreskriften i något annat hänseende uppenbart strider mot högre författning.

Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen. Samma krav på uppenbar motstridighet gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas åt sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter.

Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. l lag- prövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myn-

Prop. l975/76:209 - 94

digheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till äventyrs står i strid med föreskrifter på högre nivå.

Jag har stor förståelse för de synpunkter som brukar framföras av lag- prövningsrättens kritiker att ingen kan vara bättre skickad att tolka grund- lagen än folkviljans främsta företrädare. riksdagen. och att en lagprövnings- rätt kan leda till öppna motsättningar mellan lagstiftande och rättstilläm- pande organ till allvarligt men för båda parter. Att en judiciell överprövning av riksdagens beslut inte får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet är enligt min mening en självklarhet. Man kan emellertid inte bortse från att det också finns starka skäl för att förena grundlagens materiella rät- tighetsregler med något slag av lagprövningsrätt för de rättstillämpande or- ganen. Ett rättighetsskydd av den utformning som föreslås av fri- och rät- tighetsutredningen tar bl. a. sikte på att hindra missbruk av lagstiftnings- makten. Det ter sig då föga konsekvent att låta skyddets styrka helt vara beroende av lagstiftarens goda vilja att rätta sig efter skyddsreglerna. Även om man som jag är av den uppfattningen att riksdagen under normala förhållanden kan förväntas bemöda sig att på allt sätt respektera grundlagens regler. måste man erkänna det befogade i ett resonemang av detta slag. Skall skyddet ha någon verklig effekt i de krissituationer för vilka det i första hand är avsett. kan man svårligen undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat. Jag vill i detta sammanhang också understryka den viktiga preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut. Som utredningen med instämmande av flera remissinstanser bland dem högsta domstolen — framhåller torde denna effekt i realiteten betyda lika mycket från skydds- synpunkt som själva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag.

Mot bakgrund av det anförda kan jag inte finna annat än att utredningens förslag att bibehålla lagprövningsrätten med det innehåll som denna f.n. anses ha i svensk rätt innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att dom- stolarna inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra har de möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital till rättigheternas skydd i de undantagsbetonade lägen där sådana ingri- panden måste anses befogade.

Jag är sålunda ense med utredningen om att den nuvarande lagpröv- ningsrätten bör bibehållas som ett inslag i skyddet för fri- och rättigheterna. Frågan om den skall komma till direkt uttryck i grundlagstexten är emellertid enligt min mening ännu inte mogen för avgörande. Det finns i själva verket vissa skäl som talar för att lagprövningsrätten liksom hittills lämnas oreg- lerad. En grundlagsregel skulle otvivelaktigt även med en restriktiv ut- formning — kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Vidare är det som flera re- missinstanser har framhållit svårt att finna en för alla författningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregel. Av särskild betydelse i sam- manhanget är att jag. som framgår av det föregående. förordar att möj-

Prop. 1975/76:209 95

ligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegrän- sande lagstiftning skall utredas ytterligare. Det är uppenbart att tillkomsten av sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll och att dessa två frågor därför inte bör behandlas fristående från varandra. Jag förordar av denna anledning att frågorna om lagprövningsrättens framtida utformning och om införande av särskilda uppskovsregler på fri- och rättig- hetsområdet utreds i ett sammanhang. Den omständigheten att lagprövnings- rätten nu lämnas oreglerad får till följd att den lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis kommer att bestå även efter antagandet av de nya reglerna om fri- och rättigheter (jfr prop. 197390 5. 200).

En fråga som har nära samband med lagprövningen gäller lag råd e 1 s granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Fram till år 197] gällde att lagrådet. som består av domare från de två högsta domstolarna. obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde civil—. straff- eller processrätt. Genom grundlagsändring 1970—197l gjordes lagrådsgranskningen fakultativ. dvs. det överläts åt regeringen att fritt be- döma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt 8 kap. 18 ;"- nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap. 10,5 riksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott få till stånd lagrådsyttrande. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig mi- noritetens önskan. om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets be- handling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.

Utredningen har inte föreslagit någon ändring av reglerna om lagråds- granskning men har förklarat att det vore lämpligt att företa en förutsätt- ningslös utredning om lagrådsinstitutet gjord mot bakgrund av erfarenhe- terna av den fakultativa lagrådsgranskningen. _

Bland de remissinstanser som uttalar sig till förmån för utredningens ståndpunkt kan nämnas högsta domstolen. kammarrätten i Göteborg samt LO. Högsta domstolen anser emellertid att lagrådsgranskning i praktiken bör ske i stor omfattning. Obligatorisk lagrådsgranskning av fri- och rät- tighetsbegränsande lagstiftning förordas av bl.a. regeringsrätten och Svea hovrätt.

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbe- gränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl. a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning är emellertid för- bunden med betydande nackdelar. Ett sådant system skulle bl.a. få till följd att alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraff i skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna — t. ex. författningar om näringsverksamhet. miljöskydd.

Prop. 1975/76:209 96

hälsovård etc. och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Re- sultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t. ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. En ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare. som framhålls av högsta domstolen. ge upphov till meningsskiljaktigheter hu- ruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådet men där remiss. kanske till följd av ett rent förbiseende, inte har ägt rum. En särskild komplikation. som har på- pekats av kammarrätten i Göteborg. är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam i förhållande till grundlagens bud. [ själva verket kommer lagrådet, om all rättighetsbegränsande lagstiftning remitteras dit. att få en ställning som i hög grad liknar en förf'attningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras — högsta domstolen och regeringsrätten — oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftfåltet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsande lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. Jag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådets ställning blir föremål för en förutsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättighetsbegränsande lagstiftning utan som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt kom- mitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda upp- skovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning och om grund- lagsreglering av lagprövningsrätten.

Det bör understrykas att mitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl. a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i betydande utsträckning.

Sammanfattningsvis kan sägas att jag förordar att grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna byggs ut och förstärks på i huvudsak det sätt som fri- och rättighetsutredningen har föreslagit. Härigenom kommer rättighets- skyddet att förbättras väsentligt i förhållande till gällande rätt. Vid en be- dömning av styrkan av den totala rättighetsskyddet måste man vidare ta hänsyn till den synnerligen betydelsefulla del av yttrandefriheten som skyd- das av tryckfrihetsförordningen. vilken dessutom innehåller regler till skydd för delar av informationsfriheten och bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Enligt massmedieutredningens förslag skulle också yttrandefriheten i film. radio och TV få det särskilda skydd som tryckfriheten

Prop. l975/76:209 97

nu åtnjuter. Denna utvidgning av det särskilt skyddade området genomförs emellertid inte i förevarande sammanhang. Yttrandefriheten i film. radio och TV kommer således tills vidare att skyddas av reglerna i RF. Jag vill emellertid framhålla att jag anser att en förstärkning av rättighetsskyddet av det slag som massmedieutredningen har föreslagit bör komma till stånd. Som jag har nämnt i annat sammanhang avserjag att vid en senare tidpunkt begära regeringens bemyndigande att tillsätta en utredning som skall ha i uppdrag att utarbeta förslag till en särskild yttrandefrihetsgrundlag in- nehållande regler om samtliga de medier som omfattas av massmedieut- redningens förslag och om de ytterligare medier som lämpligen kan bli föremål för sådan särskild reglering.

14.2 Diskrimineringsförbud i grundlag

RF saknar f.n. regler som med för de normgivande organen bindande verkan förbjuder särbehandling av medborgarna. Däremot förbjuds dom- stolarna och förvaltningsmyndigheterna genom bestämmelsen i 1 kap. 8_.* andra meningen att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden. såsom tro. åskådning. ras. hudfärg. ursprung. kön. ålder. nationalitet, språk. samhällsställning eller förmögenhet.

Fri- och rättighetsutredningen har undersökt möjligheterna att utvidga skyddet mot särbehandling till att avse också normgivningen. Utredningen framhåller i detta sammanhang att den rådande rättsordningen i betydande utsträckning tillåter särbehandling av olika grupper av enskilda och att sådan särbehandling ofta anses vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. Som exempel på detta nämner utredningen att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala för- måner som barnbidrag och pensioner. att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl.a. till den enskildes inkomst och förmögenhet. att könstill- hörigheten är ett avgörande kriterium för tillämpligheten av värnpliktslag- stiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av till- hörighet till en särskild etnisk grupp.

Utredningen understryker vidare att det finns ett legitimt behov av sär- behandling också inom det klassiska fri- och rättighetsområdet. Som exempel på detta nämns att bestämmelserna om sådana brott som uppror. högförräderi och hets mot folkgrupp i vissa fall kan tänkas drabba rena åsiktsyttringar. Utredningen pekar vidare på straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet vilken medger straff på grund av organisationstillhörighet.

Utredningen fastslår mot denna bakgrund att det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda. om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. Utredningen avvisar också tanken på en grund- lagsregel som med anspråk på att ha rättsligt bindande verkan förbjuder särbehandlande normgivning annat än på "sakliga" eller "objektivt god-

Prop. 1975/76z209 98

tagbara" grunder. Enligt utredningen är det i detta sammanhang omöjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet. Utredningen förordar i stället att den för vårt samhälle betydelsefulla grund- satsen öm likabehandling av medborgarna kommer till uttryck i ett pro- gramstadgande som anger att den offentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen.

Utredningens undersökningar har emellertid lett fram till att det i fråga om vissa av de omständigheter som åsyftas i 1 kap. 8; andra meningen RF — nämligen åskådning. ras. hudfärg. etniskt utrsprung och kön är möjligt att ställa upp mer eller mindre långtgående särbehandlingsförbud med bindande verkan också gentemot lagstiftaren. Enligt utredningen kan sådana förbud innebära betydelsefulla förstärkningar av det rättighetsskydd som åstadkoms på annat sätt. I fråga om vissa fri- och rättigheter. t. ex. rätten att fritt röra sig i riket. sägs de ge den främsta möjligheten till skydd med verkan också mot lagstiftaren.

Bl.a. mot bakgrund av de nu nämnda förslagen förordar utredningen också att 1 kap. 8.5 andra meningen upphävs.

Utredningens ställningstagande såvitt gäller m öj l ig h e t e r n a att uppställa för lagstiftaren bindande diskrimine- ri n g 5 fö rb u d har i allmänhet inte föranlett någon erinran under remiss- behandlingen. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser emellertid att skyddet bör avse alla de omständigheter som nu återfinns i 1 kap. 8; andra meningen RF.

Jag kan för min del inte finna annat än att utredningens ståndpunkt är väl underbyggd. Med hänsyn till det legitima behov av särbehandlantle lagstiftning som föreligger på ett stort antal samhällsområden torde det var- ken vara möjligt eller lämpligt med en utvidgning av det skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att grundlagen skall ge uttryck för en allmän lik h e 1 5 g run d sats genom ett program- matiskt stadgande som anger att den offentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen. Detta förslag har inte mött någon kritik under re- missbehandlingen. Enligt min mening kan emellertid vägande invändningar riktas mot det. Den föreslagna bestämmelsen kan tolkas på två sätt. En möjlighet är att uppfatta den så att den riktar sig till de rälisri/lärn/mm/c (nytt/tvn och ålägger dessa att sträva efter att behandla lika fall lika. dvs. att inte göra någon skillnad mellan individerna tttöver vad som kan följa av gällande rättsregler. Om detta är avsikten med bestämmelsen kan jag emellertid inte finna annat än att den uppställer ett krav som är oacceptabelt svagt. Det är enligt min mening självklart att likhet inför lagen i nu avsedd bemärkelse skall råda. En rättsligt bindande regel av sådan innebörd finns redan i 1 kap. Så RF. Om den föreslagna bestämmelsen däremot innebär att lagsli/iaren skall sträva efter att behandla alla lika. ger den uppenbarligen uttryck för en målsättning i fråga om den samhälleliga verksamheten som

Prop. l975/76:209 99

varken är önskvärd eller realistisk. Som redan har nämnts är särbehandlande lagstiftning på olika områden ett ofrånkomligt inslag i rättsordningen. Det förhåller sig i själva verket så att särbehandlande lagstiftning på exempelvis de ekonomiska och sociala områdena är ett typiskt kännetecken för ett modernt välfärdssamhälle. Vad som behöver sägas i fråga om lagstiftarens verksamhet är i stället att denne skall sträva efter att göra sådana avvägningar mellan olika gruppers intressen som kan upplevas som rimliga och rättvisa. Enligt min mening kommer en sådan målsättning bäst till uttryck genom programmatiska stadganden om alla människors lika värde. om respekt för den enskildes värdighet samt om individens personliga. ekonomiska och kulturella välfärd som mål för den offentliga verksamheten. Jag återkommer till hithörande frågor i specialmotiveringen till 1 kap. Zi".

Utredningens förslag till förbud mot åsiktsdiskriminering ger uttryck för den grundläggande värderingen i vårt- samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Den föreslagna förbudsregeln innebär att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12: i utredningens förslag — dvs. samtliga dessförinnan angivna begränsningsbara rättigheter — får be- gränsas enbart på grund av politisk. religiös eller annan åskådning.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet ifrågasätter om det inte skulle vara möjligt att utsträcka förbudet mot åsiktsdiskriminering till att gälla för ytterligare några betydelsefulla områden. Ett sådant förbud skulle enligt fakulteten vara önskvärt exempelvis i fråga om det statliga stödet till forsk- ningen. I övrigt har utredningens förslag i denna del inte mött några in- vändningar under remissbehandlingen.

Jag delar uppfattningen att en bestämmelse av förevarande slag är vär- defull som förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna. Det torde däremot föra för långt att låta den sträcka sig utanför rättighetsområdet. Konsekven- serna av en sådan åtgärd är mycket svåra att överblicka även om man som juridiska fakulteten i Lund har förordat låter utvidgningen avse endast något enstaka ämnesområde. Jag föreslår därför att utredningens förslag godtas i oförändrat skick.

Som närmare framgår av avsnitt 4.2 innebär den här förordade regeln dels att lagstiftaren inte kan besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska. religiösa eller andra — t.ex. konstnärliga eller veten- skapliga frågor. dels att det inte heller blir möjligt för tillämpande myn- dighet att göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning. l sistnämnda hänseende innebär regeln alltså att en myn- dighet inte enbart av någons åskådning får dra den slutsatsen att förut- sättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.

Jag återkommer till innebörden av uttrycket åskådning i närmast följande avsnitt av den allmänna motiveringen.

Som redan har nämnts innehåller utredningens förslag också ett fö r b U (1

Prop. l975/76:209 lOO

m ot ra 5 d is k ri m i n e ri n g. Detta har den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras. hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. Utredningen förklarar att det är angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Utredningen framhåller att det nu nämnda förbudet kompletteras av kra- vet i 1 kap. 9; (f.n. 8 gå) att myndigheterna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet.. Härigenom säkerställs enligt utredningen att myn- digheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkommande hän- syn till någons ras etc.

Utredningens förslag i denna del har inte mött någon erinran i sak under remissbehandlingen. Också jag är av den uppfattningen att grundlagen bör slå fast att det inte under några omständigheter får förekomma att samhällets organ missgynnar någon på grund av en omständighet av det slag som avses i den föreslagna bestämmelsen.

Vad gäller regleringens tekniska utformning har viss kritik framförts av en remissinstans som anser att det tydligare bör framgå att inte heller myn- digheterna får fatta rasdiskriminerande beslut. Enligt denna instans bör dom- stols och förvaltningsmyndighets beslut nämnas vid sidan av lag och annan föreskrift.

Enligt min mening skulle en ändring av ifrågasatt slag emellertid knappast medföra någon förstärkning av rättighetsskyddet. Den för vår rättsordning fundamentala grundsatsen att myndigheterna inte får fatta andra beslut eller grunda sina avgöranden på andra omständigheter än som följer av gällande rättsregler innebär nämligen att en grundlagsbestämmelse som förbjuder viss normgivning indirekt kommer att träffa också de rättstillämpande or- ganens verksamhet. Mot den föreslagna utvidgningen av bestämmelsen kan å andra sidan anföras att en reglering som jämställer myndigheternas be- slutsbefogenheter med de normgivande organens såvitt gäller möjligheterna till missgynnande särbehandling på grund av ras etc. kan tänkas ge upphov till den missuppfattningen att myndigheterna också ärjämställda med lag- stiftaren i fråga om möjligheten att efter fritt skön lägga sådana omstän- digheter till grund för beslut i gynnande riktning. Jag förordar av nu angivna skäl att förbudet mot radiskriminering får den utformning som utredningen har föreslagit.

Utredningens förslag innehåller slutligen också ett rättsligt bindande k ö n sd is k r i m i n e ri n g 5 fö rb u d. Enligt detta får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön. om föreskriften inte syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor. direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Till denna regel ansluter en övergångsbcstämmelse som slår fast av äldre föreskrift. som innebär sär-

Prop. 1975/76:209 lOl

behandling på grund av kön. behåller sin giltighet tills vidare samt att sådan föreskrift får ändras. även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

Utredningen föreslår vidare att det i ] kap. RF skall tas in ett program- stadgande enligt vilket den offentliga makten bör utövas så att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter.

Förslaget att grundlagen skall innehålla ett rättsligt verkande förbud mot könsdiskriminerande normgivning har i huvudsak fått ett positivt motta- gande under remissbehandlingen. Enligt vissa instanser skulle en sådan bestämmelse bidra till att stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Andra menar däremot att den föreslagna bestämmelsen har så litet reellt innehåll att den i själva verket kommer programstadgandena nära och att den därför bör utgå.

Gällande rätt innehåller ett stort antal författningar som i olika hänseenden särbehandlar könen och som inte nu kan ändras eller upphävas. Denna omständighet har föranlett utredningen att begränsa sitt förslag till förbud mot könsdiskriminerande normgivning till att gälla det framtida lagstift- ningsarbetet. Det kan emellertid inte med fog hävdas att den föreslagna regleringen av denna anledning skulle vara innehållslös. I likhet med ut- redningen anser jag att det ligger ett väsentligt värde i att ny könsdiskri- minerande normgivning i huvudsak hindras. En förbudsregel kommer vida- re att få betydelse som ett incitament till utgallring av nu föreliggande regler om särbehandling. Med hänsyn härtill och till det angelägna i att ge starkaste möjliga grundlagsförankring åt strävandena att tillförsäkra män och kvinnor jämbördiga levnadsvillkor vill jag förorda att ett rättsligt bindande förbud mot könsdiskriminering tas in i RF.

Utformningen av den av utredningen föreslagna bestämmelsen har under remissbehandlingen kritiserats i vissa hänseenden. Sålunda har också i fråga om denna förordats att den uttryckligen skall avse även myndigheternas beslut. En instans har pekat på de svårigheter som är förbundna med att avgöra om en viss åtskillnad är direkt eller indirekt orsakad av biologisk skillnad. Från annat håll hävdas att det är ett utslag av alltför högt ställda ambitioner att ställa upp en regel som tar sikte på all särbehandling på grund av kön. Det borde vara tillräckligt att i grundlagen förbjuda föreskrifter som innebär att kvinnlig medborgare missgynnas på grund av sitt kön.

Jag vill först och främst framhålla att de skäl som jag nyss har anfört mot att utvidga rasdiskrimineringsförbudet till att avse också myndighets- beslut självfallet är giltiga också i förevarande sammanhang.

Det är enligt min mening ofrånkomligt att en bestämmelse på det här aktuella ämnesområdet utformas på sådant sätt att den i lika mån kommer att gälla för både män och kvinnor. Det är visserligen riktigt att man just nu i första hand haranledning att sträva efter att förbättra kvinnans ställning. Denna strävan har emellertid ytterst sin grund i uppfattningen att män och kvinnor skall ha samma rättigheter och skyldigheter. Ett grundlags- stadgande som inte klart ger uttryck för denna grundläggande värdering

Prop. l975/76:2fl9 102

är enligt min mening inte godtagbart.

Det kan däremot ifrågasättas om det är nödvändigt att som utredningen har föreslagit låta bestämmelsen avse alla slag av särbehandling på grund av kön. Utredningens ställningstagande i denna del grundas på uppfattningen att det inte är möjligt att. begränsa sig till att förbjuda föreskrifter som miss- gynnar det ena könet. eftersom regler som gynnar människor av ett kön alltid måste missgynna det andra könet.

Enligt min uppfattning har utredningen emellertid inte tillräckligt beaktat den omständigheten att vissa av de föreskrifter som särbehandlar könen inte kan sägas vare sig gynna eller missgynna något av dessa. Till denna kategori kan t. ex. hänföras den av utredningen nämnda bestämmelsen i 8 kap. 11 ; giftermålsbalken att äktenskapsförord i första hand skall ges in till rätten i den ort där mannen bör svara i tvistemål. Hit hör också de likaledes av utredningen nämnda reglerna om att män och kvinnor som har tagits in på anstalt skall hållas åtskilda. lnte heller de bestämmelser som utredningen åsyftar med sin undantagsregel om föreskrifter direkt or- sakade av biologisk skillnad mellan könen kan sägas gynna eller missgynna något av dessa. Jag kan på nu angivna grunder inte finna annat än att det. om man ser till de verkningar som åsyftas med grundlagsbestämmelsen. för alltför långt att låta denna avse all särbehandling på grund av kön. Det är uppenbarligen fullt tillräckligt att förbjuda normgivning som missgynnar ettdera könet. En sådan bestämmelse kommer självfallet indirekt att förbjuda också normgivning som gynnar ett kön på bekostnad av det andra.

Om bestämmelsen i enlighet med vad jag nu har sagt utformas så att den som huvudregeln föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får in- nebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön. saknas somjag redan har antytt anledning att i grundlagstexten göra något undantag för före— skrifter som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen. Det blir där- emot även med en sådan utformning av den grundläggande regeln nödvändigt att uttryckligen möjliggöra dels föreskrifter som visserligen sedda isolerade missgynnar något av könen men som syftar till att på sikt åstadkomma jäm- ställdhet mellan dessa. dels bestämmelser om värnplikt etc.

Mot bakgrund av dessa överväganden förordarjag att bestämmelsen ut- formas så att den föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön.om föreskriften inte ut- görled i strävanden att åstadkommajämstälIdhet mellan män och kvinnoreller avser värnplikt eller morsvarande tjänsteplikt.

Det förbud mot särbehandling inom ramen för den rättstillämpande verk- samheten som f.n. återfinns il kap. Sä andra meningen RF har som utredningen påpekat givit upphov till grava missuppfattningar. Den- na bestämmelse har endast till uppgift att närmare klargöra innebörden i det krav på normmässighet i myndigheternas handlande som uppställs genom första meningens föreskrift att domstolar och förvaltningsmyndig- heter skall iaktta saklighet och opartiskhet. I den allmänna debatten har

Prop. 1975/76:2f)9 103

man emellertid ibland uppfattat förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd så att lagstiftaren i och för sig skulle vara beredd att skapa sådant stöd t. ex. för negativ särbehandling på grunder som ras och hudfärg. Jag delar utredningens uppfattning att de missuppfattningar som bestämmelsen sålunda har gett upphov till starkt talar- för att den bör upphävas. Som utredningen har framhållit är det vidare i hög grad ägnat att skapa förvirring om det till myndigheterna riktade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd står kvar oförändrat vid sidan av regler som tttesluter möjligheten av rättsligt stöd för de viktigaste av de i 1 kap. 8 & andra meningen angivna omständigheterna. ] likhet med utredningen föreslårjag därför att den där intagna bestämmelsen nu upphävs. Samtidigt härmed föreslår jag en viss utvidgning av paragrafens tillämpningsområdc. Jag återkommer till denna fråga i specialmotiveringen.

14.3 Det materiella skyddet för opinionsfriheterna

Reglerna i 2 kap. 1 ;" RF om de "positiva" opinionsfriheterna — yttrande- och tryckfrihet. rätt till information. mötesfrihet. demonstrationsrätt. för- eningsfrihet oeh religionsfrihet — ger den enskilde medborgaren handlings- frihet i olika för den samhälleliga opinionsbildningen betydelsefulla hän- seenden. Medborgaren tillförsäkras vidare en viktig rätt till passivitet genom reglerna i 2.5 om de ""negativa" opinionsfriheterna. vilka skyddar honom mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Både i fråga om de positiva och de negativa opinionsfriheterna gäller att begränsningar i princip får göras endast genom lag.

l utredningens förslag bibehålls samtliga de nuvarande opinionsfriheterna — i vissa fall dock med ett tillämpningsområdc som något skiljer sig från det nuvarande. Vidare föreslås de negativa opinionsfriheterna bli utökade med en regel om skydd mot tvång att delta i möte. demonstration eller annan opinionsyttring. Nära besläktad med de negativa opinionsfriheterna är en regel om skydd mot politisk åsiktsregistrering utan samtycke.

Det är uppenbart att det här är fråga om rättigheter av grundläggande betydelse för den fria åsiktsbildningen. och utredningen har därför strävat efter att ge dem ett särskilt starkt skydd. I fråga om huvuddelen av de positiva opinionsfriheterna har detta åstadkommits genom att de allmänna begränsningsramar som enligt förslaget gäller för alla icke-absoluta rättig— heter — kraven att begränsning inte får gå längre än vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen —- har förenats med regler som innebär att begränsning får ske endast för att tillgodose viktiga. till stor del särskilt angivna intressen. ! fråga om yttrandefriheten och rätten till information tillkommer härutöver att särskild återhållsamhet skall iakt- tagas beträffande begränsningar inom en på visst sätt beskriven "kärna" av dessa rättigheter. Såvitt gäller den positiva religionsfriheten öppnar för-

Prop. l975/76:209 104

slaget över huvud taget inte några begränsningsmöjligheter. Också samtliga negativa opinionsfriheter bereds enligt förslaget ett absolut skydd.

Som framgår av mina uttalanden i det föregående (avsnitt l4.l) anser jag att utredningens förslag till skydd för opinionsfriheterna är tillfreds- ställande i sak. Den föreslagna regleringen är emellertid inte helt kom- plikationsfri från lagteknisk synpunkt såvitt gäller de positiva opinionsfri- heterna. De svårigheter som föreligger i detta hänseende har sin grund i den omständigheten att de olika opinionsfriheterna. så som dessa vanligen uppfattas. i stor utsträckning går in i varandra. Rätt att uttrycka åsikter etc. och frihet att ta del av andras yttranden framstår sålunda inte bara som två självständiga rättigheter utan ingår också som viktiga moment i mötesfriheten. demonstrationsrätten. föreningsfriheten och religionsfrihe- ten. Eftersom det i gällande rätt inte görs någon skillnad mellan möjlig- heterna att begränsa de olika positiva opinionsfriheterna. medför detta för- hållande f.n. inte några problem. Om man däremot. som fri— och rättig— hetsutredningen har föreslagit. har olika begränsningsregler för skilda opi- nionsfriheter. blir det uppenbarligen av stor betydelse att kunna dra klara gränser mellan de olika r?.ittighetsreglernas tillämpningsområden. Utredning- en har uppmärksammat detta problem så till vida att den i ett motivmtalande har klargjort att de föreslagna grundlagsreglerna om yttrandefriheten skall vara tillämpliga vare sig det är fråga om yttranden vid en demonstration. inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhang.

.lK har i sitt remissyttrande förklarat att utredningens metod lätt kan ge en skev bild av rättigheternas innebörd och skydd. .lK syftar härvid inte bara på att de skilda positiva opinionsfriheterna till sina yttringar går i varandra utan också på att utövandet av t.ex. mötesfriheten. demon- strationsrätten. yttrandefriheten och informationsrätten ofta ingår som led i ett sammanhängande förlopp. Det är enligt JK inte uteslutet att ett intrång som direkt riktar sig mot en länk i denna kedja mer eller mindre auto- matiskt — indirekt också kränker de andra rättigheterna. Enligt'JK skulle en bättre ordning kunna vinnas genom att de särskilda reglerna om be— gränsning av yttrande— och informationsfriheterna uttryckligen angavs avse yttrande- och informationsfrihetsmomenten i samtliga de positiva opinions— friheterna. Man skulle sedan ange de ytterligare begränsningsändamål som skall gälla i fråga om särskilda friheter.

En reglering av de positiva opinionsfriheterna utformad på tlet sätt som JK har förordat har den uppenbara förtjänsten att grundlagstexten skulle komma att på ett logiskt tillfredsställande sätt ange vilka verkningar en generell rättighetsbegränsning får för innehållet i övriga rättigheter. Saken kompliceras emellertid av att det inte bara är yttrande- och informations- friheterna som ingår som delmoment i andra särskilt angivna rättigheter. Religionsfriheten framstår t. ex. närmast som ett omfattande rättighetskom- plex med inslag av yttrandefrihet. informationsrätt. mötesfrihet och för- eningsfrihet. [ föreningsfriheten ingår. föratt ta ett annat exempel. betydande

Prop. 1975/76z209 105

inslag av mötesfrihet. och demonstrationsrätten slutligen omfattas nästan helt av mötesfriheten. Ett konsekvent genomförande av JK:s förslag skulle därför komma att ge upphov till en synnerligen invecklad och svåröver- skådlig begränsningsreglering där särskilda moment i de olika rättigheterna bryts loss och skiktas på skilda sätt. llärtill kommer som ett avgörande skäl mot den av JK förordade lösningen att denna avser endast generella. dvs. inom alla rättighetsområden gällande begränsningar av t.ex. yttran- defriheten men däremot inte "beaktar det fallet att en begränsning av en rättighet bara avser utövningen av denna inom ramen för en viss annan rättighet. Enligt min mening framgår det tydligare av den av utredningen föreslagna regleringen att exempelvis en yttrandefi'ihetsbegränsning som har utformats så att den enbart gäller yttranden vid sammankomster skall betraktas också som en begränsning av mötesfriheten och att en sådan begränsning sålunda kan göras endast om de i RF angivna förut- sättningarna för begränsningar i båda de berörda rättigheterna föreligger sam- tidigt. Jag har på nu angivna grunder stannat för att förorda att utredningens lösning bibehålls i princip oförändrad. Även om den kanske inte omedelbart klargör förhållandet mellan de olika rättigheterna torde den knappast komma att vålla nägra svårigheter i rättstillämpningen.

innan jag går in på de särskilda opinionsfriheterna skall jag till sist kort- fattat beröra en terminologisk fråga. Utredningen har bibehållit gällande rätts språkbruk att i fråga om vissa opinionsfriheter tala om frihet ytt- randefrihet. mötesfrihet etc. — och att i fråga om andra använda uttrycket rätt — rätt till inlörmation. demonstrationsrätt. Det har under remissbe— handlingen påpekats att tlet i samtliga fall är fråga om en handlingsfrihet för den enskilde och att det därför är rikligast att konsekvent använda be- teckningen frihet. Jag ansluter mig till denna uppfattning och förordar att de positiva opinionsfriheterna anges som yttrandefrihet. informationsfrihet. mötesfrihet. demonstrationsfrihet. löreningsfrihet och religionsfrihet.

De positiva I)]?illleIS/f'll/JFR'I'lffl

Enligt 2 kap. 1 s" 1 är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkratl y t t ra n d e - oc h try c k fri h et . som beskrivs som frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter. Utredningen föreslår att denna definition utvidgas så att den omfattar frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka tankar. åsikter och känslor samt meddela uppgifteroch upplysningar. Härigenom kommer t. ex. konstnärliga framställningar och uttrycksformer uttryckligen att omfattas.

Jag vill redan här säga att det enligt min mening är något oegentligt att nämna tryckfriheten vid sidan av yttrandefriheten eftersom den förra friheten dels.såvitt nu äri fråga. i sin helhet innefattas i den senare.delsexklu- sivt reglerasien annan författningän RF. nämligen TF. Det ärtillräckligt att här tala om yttrandefrihet. Jag återkommer till frågan om samordningen mellan

Prop. 1975/76:209 106

RF:s och TF:s regelsystem.

Under remissbehandlingen har inte riktats några invändningar mot ut- redningens förslag till definition av yttrandefriheten. Också jag finner det lämpligt att denna utformas så att det klart framgår att även rent konstnärliga framställningar åtnjuter grundlagsskydd. Jag föreslår därför endast vissa smärre redaktionella för?.indringar i förhållande till utredningens förslag. för- anledda av en strävan att samordna definitionerna av de olika opinions— friheterna med varandra. Enligt min mening kan yttrandefriheten lämpligen beskrivas som frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar. åsikter och känslor. Det bör påpekas att denna definition inte omfattar alla slags yttranden. Som kommer att närmare utvecklas i specialrnotiveringen ligger t.ex. sådana yttranden som utgör led i bedrägeri. utpressning eller olaga hot utanför det grundlags- skyddade området.

Enligt gällande rätt kan yttrandefriheten begränsas genom lag. Den kan vidare. såvitt gäller tystnadsplikt för offentliga funktionärer. begränsas av regeringen efter riksdagens bemyndigande. Också förvaltningsmyndighct och kommun kan ges kompetens att besluta föreskrifter om tystnadsplikt.

Utredningen förklarar att den har ansett det som en av sina mest angelägna uppgifter titt söka utforma materiella gränser för möjligheterna att genom vanlig lagstiftning inskränka yttrandefriheten. Den har emellertid mött be- tydande svårigheter i denna strävan. Utredningen erinrar om att det f.n. finns åtskilliga olikartade inskränkningar i yttrandefiiheten. Som exempel nämns de s.k. yttrandefrihetsbrotten — förtal. uppvigling. hets mot folk- grupp. förledande av ungdom. vissa brott mot rikets säkerhet m. fl. — reglerna om författares upphovsrätt. förbud mot visst slags reklam och kontroll av en på anstalt intagcns brevväxling samt de många fallen av tystnadsplikt. Enligt utredningen måste man räkna med detta slags inskränkningar även i fortsättningen. Som en särskild svårighet i sammanhanget pekar utred- ningen på att det ibland — t. ex. av beredskapsskäl — kan finnas behov av att öppna vissa begränsningsmöjligheter som tills vidare skall förbli out- nyttjade.

Utredningen har kommit fram till att det inte är möjligt att genom en preciserad. uttömmande reglering ange i vilka fall det skall vara möjligt att begränsa yttrandefi'iheten. Som en särskild fara med en sådan reglering nämns att man lätt kan förbing helt legitima yttrandefrihetsbegränsningar. vilka därigenom blir grundlagsstridiga. Utredningen pekar vidare på den risken med alltför detaljerade och stela grundlagsregler att dessa kan leda till att man i praktiken frestas "tumma på" dem när oförutsedda nya si- tuationer inträffar och påkallar snabb handling. Därvid kan enligt utred- ningen inledas en utveckling som kan urholka hela grundlagsskyddet.

Litredningen föreslår mot denna bakgrund att yttrandefriheten skall få begränsas med hänsyn till rikets säkerhet. folkförsi.')rjningen. allmän ordning och säkerhet. enskilds anseende. privatlivets helgd eller förebyggandet och

Prop. l975/76:209 107

beivrandet av' brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. 1 övrigt får enligt förslaget begränsningar av yttrandefriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Utredningen anger vidare en särskild "kärna" av yttrandefriheten där skyddet skall vara särskilt starkt. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av de nyss angivna reglerna skall nämligen särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella an- gelägenheter.

Utret'lningerts förslag till regler om begränsningar i yttrandefriheten har kommenterats i några remissyttranden. Enligt JK lämnar förslaget en del övrigt att önska i fråga om klarhet och ftrllständighet beträffande såväl täck- ning åt redan givna bestämmelser av olika slag som möjligheten till ytter— ligare framtida begränsningar i yttrandefiiheten. JK framhåller i samman- hanget bl. a. att det är tveksamt om de av utredningen angivna begräns— ningsändamålen täcker in alla regler om tystnadsplikt som har ställts upp i enskilds intresse. Den föreslagna möjligheten att åberopa särskilt viktiga skäl är enligt JK alltför obestämd och kan särskilt i utsatta lägen ge utrymme för begränsningar i en omfattning som inte har varit avsedd. Förslaget sägs innebära att det i inte obetydlig omfattning överlämnas åt rättskontroll och lagstiftare att bedöma om konflikt med den grundlagsstadgade yttrande- friheten föreligger resp. kan beräknas uppstå. Också i andra yttranden riktas kritik mot utredningens förslag att yttrandefriheten skall kunna begränsas om särskilt viktiga skäl föreligger.

L'tredningens förslag att friheten att yttra sig i näringsverksamhet fritt skall kunna begränsas kritiseras av några remissinstanser. Näringslivets dele- gation för marknadsrätt framhåller att detta stadgande tolkat efter ordalagen innebäratt näringsidkare skall vara betagna grundlagsskyddad yttrandefrihet så snart de yttrar sig i näringsverksamhet. dvs. oavsett yttrantlets innehåll och syfte. [ enlighet härmed skulle t.ex. en konsumtionsförenings propa— ganda för den konsumentkooperativa löretagsformen eller en privat köpmans propaganda för privat läckhandel riktad till den slutlige konsumenten falla utanför det grundlagsskyddade området. En så vittgående inskränkning i yttrandefriheten är enligt delegationen helt oacceptabel och står dessutom i påtaglig strid med utredningens motivrext enligt vilken uttalanden av opi- nionsbildningskaraktär som görs av en näringsidkare inte skall uppfattas som yttranden i näringsverksamhet. Delegationen påpekar vidare att ut- redningen inte har tagit trpp frågan om räckvidden av undantaget från grund— lagsskydd vad gäller kommersiell reklam. Enligt delegationen har den av fri- och rättighetsutredningen föreslagna bestämmelsen en vidare räckvidd i detta hänseende än motsvarande undantagsbestämmelse i massmedieutred- ningens förslag. Bl. a. saknas i fri- och rättighetsutredningens förslag motsva- righet till det av massmedieutredningen uppställda kravet på att "synnerliga skäl" skall föreligga för förbud för reklam för viss vara. Delegationen påpekar slutligen att den föreslagna bestämmelsen privilegierar privatpersoners ekono-

Prop. l975/76:209 108

miskt motiverade reklam ijämförelse med den reklam som härrörfrån närings- idkare.

Yttrandefriheten kan med fog betecknas som den viktigaste av de med- borgerliga fri- och rättigheterna. Det är därför naturligt att uppställa krav på att lagstiftaren skall iaktta största möjliga restriktivitet när det gäller att begränsa denna frihet. Å andra sidan täcker yttrandefriheten om den definieras formellt större områden av mänsklig verksanrhet och kommer därmed i konflikt med fler motstående intressen än någon annan rättighet. Det föreligger därför. som utredningen har funnit. ett legitimt behov av begränsningar i yttrandefriheten av mångskiftande slag. Mot bakgrund av yttrandefrihetens centrala betydelse i det demokratiska styrelseskicket vore det naturligtvis önskvärt att låta grundlagen ange den centrala kärna av yttrandefriheten. som är av grundläggande betydelse för den fria opinions- bildningen och som därför inte får angripas. genom att uttömmande ange de ändamål för vilka begränsningar får ske. Enligt min uppfattning har utredningen emellertid på ett övertygande sätt visat att det inte är möjligt att utforma begränsningsregleringen på detta sätt. Det är sålunda praktiskt taget ogörligt att få en tillfredsställande överblick över behovet av legitima yttrandefrihetsbegränsningar nu och i framtiden. En reglering som innefattar en uttömmande ändami'rlsuppräkning kommer med andra ord alltid att med- föra risker föratt också mycket angelägen lagstiftning. t. ex. till skydd för enskildas integritet. kommer att förhindras. Av det material som har pre- senterats av utredningen framgår vidare att varje försök att göra en ut- tömmande ändamålsuppräkning ger upphov till en synnerligen omfattande och svåröverskådlig reglering där detaljbestämmelser av ett slag som normalt inte anses ha sin plats i grundlag kommer att utgöra ett dominerande inslag. Å andra sidan torde det vara en ogenomförbar uppgift att sätta mer pre- ciserade uppräkningar i stället för sådana allmänt angivna begränsnings- ändamål som rikets säkerhet och allmän ordning och säkerhet.

Sammanlättningsvis kan alltså sägas att ett skydd som innefattar en full- ständig uppräkning av tillåtna begränsningsändamål kommer att ge upphov till en svåröverskådlig och svårtillämpbar reglering som kan hindra också önskvärd lagstiftning utan att ändå medföra någon förstärkning av skyddet för yttrandefriheten på centrala områden. Jag delar därför utredningens upp— fattning att man måste söka sig fram på andra vägar föratt ge yttrandefriheten ett tillfredsställande värn. En viktig utgångspunkt är härvid att den mest betydelsefulla delen av yttrandefriheten — tryckfriheten redan bereds ett särskilt starkt skydd genom regleringen i TF. Det skydd för yttrandefriheten som följer av TF sträcker sig i själva verket långt utanför det område som direkt berörs av det tläriritagrta regelsystemet. Det behöver knappast påpekas att det måste framstå som föga meningsfullt att förbjuda t.ex. muntliga yttranden av visst innehåll om sådana yttranden straff'ritt kan återges i tryckt eller därmed jämställd skrift. Jag kan i sammanhanget vidare erinra om min avsikt att tillsätta en särskild utredning med uppgift att lägga fram

Prop. l975/76:209 109

förslag till utvidgning av TF:s rättighetsskydd till att avse också andra om- råden än yttranden i tryckta och därmed jämställda skrifter.

Mot bakgrund av de överväganden som jag nu har redogjort för anser jag att utredningens förslag att ställa upp ett generellt krav på särskilt viktiga skäl för begränsningar kompletterat med en exemplifierande uppräkning av tillåtna begränsningsäntlamål och en beskrivning av de särskilt centrala delarna av yttrandefriheten är en lämplig skyddsmetod. Jag förordar således att RF:s skydd för yttrandefriheten utformas i enlighet med de principer som kommer till uttryck i utredningens förslag.

Det är enligt min mening lämpligt att i betydande utsträckning samordna RF:s exemplifierande uppräkning av tillåtna ändamål för begränsningar av den medborgerliga yttrandefriheten med TF:s regler om grunderna för hand- lingssekretess. Det är uppenbart att man i allt väsentligt finner samma in- tressen bakom t.ex. föreskrifter om tystnadsplikt som bakom regler om hinder mot att lämna ut allmänna handlingar. Jag föreslår av denna an- ledning vissa detaljbetonade avvikelser från utredningens förslag i denna del.

Man bör vid utformningen av exempel på tillåtna begränsningsändamål i viss mån beakta också den kritik som under remissbehandlingen har fram- förts mot förslaget att generellt tillåta begränsningar av friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Det bör sålunda inte komma i fråga att låta en bestämmelse på området omfatta yttranden av opinionsbildningskaraktär. Av det material som ligger till grund för utredningens förslag i denna del framgåratt utredningen genom den föreslagna bestämmelsen har velat öppna möjlighet till lagreglering i tre hänseenden: i fråga om kommersiell reklam. yrkesmässig kreditupplysning och förbud för redare i svenskt fartyg att till utländsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk sjöfartsnäring. Det är enligt min mening lämpligt att utforma regleringen så att den ger klart stöd för de nämnda slagen av begränsningar men i övrigt inte särskilt nämner yttranden i näringsverksamhet i uppräkningen av begränsningsändamål. Såvitt gäller utformningen av en regel rörande kommersiell reklam kan jag inte finna anledning till några särskilda be- gränsningar i dennas räckvidd. Eftersom den volymmässigt helt domine- rande reklammängden förekommer i tryckt skrift bör hithörande avväg- ningar i första hand göras i samband med utformningen av det tryckfri- hetsrättsliga regelsystemet. Frågan om grundlagsreglering av den kommer- siella reklamen hör till dem som får behandlas av den särskilda yttran- defrihetsutredning som jag har nämnt i det föregående.

Jag förordar mot bakgrund av de överväganden som jag nu har redovisat att det i RF föreskrivs att yttrandefriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. såsom av hänsyn till 1. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. 2. myn- dighets verksamhet för inspektion. kontroll eller annan tillsyn. 3. intresset att förebygga eller beivra brott. 4. allmän ordning och säkerhet. 5. det all-

Prop. 1975/76z209 llO

männas ekonomiska intresse. 6. skyddet för enskilds personliga eller eko- nomiska förhållanden. 7. intresset att reglera eller begränsa kommersiell re- klam. Liksom i utredningens förslag bör vidare föreskrivas att man vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av dessa be- stämmelser särskilt skall beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska. religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Det är tydligt att in fo r m a t i o n s 1" r i h eten (rätten till information) har ett nära samband med yttrandefriheten. Den kan på sittt och vis ses som en spegelbild av denna frihet. Rätten till information beskrivs f.n. i 2 kap. I så 2 RF som en rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upp- lysningar. Enligt fri- och rättighetsutredningens förslag skall den innefatta rätt att ta del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter. upplysningar och meningsyttringar.

Den av utredningen föreslagna definitionen av informationsfriheten kan i huvudsak godtas. Vissa förändringar bör emellertid göras.

Som juridiska fakulteten vid Lunds universitet har framhållit är rätten att ta de. av allmän handling och den rätt att i övrigt motta information som avses i bestämmelsen inte jämförbara från rättslig synpunkt. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en rätt att kräva en positiv prestation av myndigheterna. medan den senare rättigheten däremot enbart ären hand- lingsfrihet för den enskilde. Det är därför enligt min mening naturligast att förbehålla beteckningen informationsfrihet för en handlingsfrihet av se- nast nämnt slag och att betrakta rätten att ta del av allmän handling som en särskild rättighet som är exklusivt reglerad i TF.

Jag delar vidare den uppfattning som har uttryckts av hovrätten för Västra Sverige att utredningens definition av informationsfriheten inte i tillräckligt hög grad har samordnats med definitionen av yttrandefriheten. Det är uppen- bart att dessa två friheter helt bör korrespondera med varandra.

Jag förordar på nu angivna grunder att informationsfriheten beskrivs som en frihet att inhämta och rttotta upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Med hänsyn till det nära samband som råder mellan informationsf'riheten och yttrandefriheten är det ofrånkomligt att låta samma begränsningsregler gälla i fråga om båda dessa friheter. Jag hänvisar därför i denna del till vad jag i det föregående har anfört i fråga om yttrandefriheten.

M ö t e s fr i h e t e n beskrivs i 2 kap. l ä 3 RF som en frihet att anordna och att delta i möten. Utredningen föreslår en viss utvidgning av det skyd- dade området. I förslaget beskrivs mötesfriheten som frihet att anordna och närvara vid möten. teaterföreställningar och liknande sammankomster. Enligt ett motivuttalande omfattar det föreslagna skyddet emellertid inte teaterföreställningar av ren nöjeskaraktär titan endast teater m. ni. som medi— um för opinionsyttring.

Enligt min mening bör utgångspunkten vid avgränsandet av det område som skall skyddas genom bestämmelserna om mötesfriheten vara att denna

Prop. 1975/76:209 lll

frihet i största möjliga utsträckning skall korrespondera med yttrande- och införmationsfiiheterna. Principen bör vara att sammankomster som avser sådant framförande eller delfående av yttranden som skyddas av reglerna om yttrande- och informationsfriheterna skall omfattas av RF:s skydd för mötesfriheten. Detta innebär bl. a. att sammankomster för framförande av konstnärliga verk bör beredas samma skydd som t. ex. politiska eller religiösa sammankomster. Jag anser av denna anledning att den av utredningen fö- reslagna utvidgningen av det skyddade området till att omfatta också opi- nionsbildande teater m.m. inte går tillräckligt långt. Det är som flera re- missinstanser har framhållit dessutom knappast möjligt att i rättstillämp- ningen dra en gräns mellan opinionsbildande teater. å den ena. och andra förmer av scenisk framställning. å den andra sidan. Grundlagsskyddet bör därför utformas så att det i princip omfattar alla former av scenisk fram- ställning. Det finns vidare inte någon anledning att från det skyddade om- rådet undanta t.ex. sådana konserter och sammankomster för högläsning ur litterära verk eller för förevisning av film som inte kan betraktas som medier för opinionsyttring.

Det vaga uttrycket "möten" bör utgå ur grundlagstexten och de sam- mankomster som skall omfattas av skyddet för mötesfriheten i stället be- skrivas med hjälp av en exernplifierandc uppräkning av vissa kvalificerande syften. utformad i viss anslutning till beskrivningarna av yttrande— och in- formationsfriheterna. Mötesfriheten kan i enlighet härmed lämpligen be- skrivas som en frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning. meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konst- närligt verk. Med sammankomster för "annat liknande syfte” avses bl.a. gudstjänster och andra sammankomster för religionsutövning.

Det bör påpekas att tlen här förordade utvidgningen av det skyddade området nödvändiggör vissa ändringari lagen (1956:618) om allmänna sam- mankomster och i allmänna ordningsstadgan fl956:6l 7).

Utredningen föreslår att mötesfriheten skall få begränsas endast med hän- syn till rikets säkerhet. till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids. Denna regel har inte föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Också jag anser att den ger trttryck för en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Jag föreslår endast en smärre språklig jämkning med hänsyn till '"f'arsots" dribbla betydelse av "smittsam sjukdom" och "epi- demi".

Bestämmelserna om förhandsgranskning av biograffilm i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföreställningar m. m. utgör i första hand en begränsning av yttrandefriheten. Eftersom förordningens reg- leremellertid endast avser utnyttjandet av denna frihet vid sam mankomsterav ett slag som i princip omfattas av det här förordade skyddet för mötesfriheten. nämligen biografföreställningar. skall dessa regler. som framgår av det föregå- ende. betraktas också som ingrepp i mötesfriheten. l'-'rågan om filmcensuren

Prop. 1975/76:209 112

kommeratt omfattas av uppdraget för den särskilda yttrandcfrihetsutredning somjagavseratt tillsätta. lavbidan på den lagstiftning som kan bli resultatet av utredningens arbete bör bestämmelser om filmcensur av det slag som nu åter- finns i biografförordningen få stöd i en särskild övergångsbcstämmelse.

l) e m on 5 t ra t i o rr s fr i h e t e n står mötesfriheten nära. Den beskrivs i gällande rätt (2 kap. 1 ;" 4 RF) som en rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats. 1 fri- och rättighetstrtredningens förslag definieras demonstrationsfriheten. utan att någon ändring i sak är åsyftad. som rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats. Denna omfor- mulering innebär att det i demonstrationsfriheten ingående yttrandefrihets- momentet skjtrts i bakgrunden och att intresset i stället koncentreras på det för en demonstration utmärkande att den består av en eller flera personer som befinner sig på allmän plats i ett visst opinionsbildningssyfte. Vinsten med denna perspektivförskjutning är att det inte kan uppkomma någon tvekan om att de regler som i allmänhet gäller för begränsning av yttran- defriheten gäller också när denna frihet utnyttjas vid en demonstration. Jag ansluter mig av denna anledning till utredningens förslag.

1_.ltredningen har föreslagit att samma begränsningsreglcr skall gälla i fråga om demonstrationsfriheten som beträfflrndc mötesfriheten. Detta är en nötf- vändig följd av den nära släktskapen mellan dessa två friheterochjag ansluter mig därför till förslaget.

Föreningsfriheten beskrivs f.n. i 2 kap. 1; 5 RF som frihet att sammansluta sig med andra till förening. Utredningen förklarar att den bibehåller den positiva föreningsfrihetens begrepp i sak oförändrat men be- skriver den i stället som frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften.

Jag vill med anledning av ett par uttalanden under remissbehandlingen framhålla att den av utredningen föreslagna bestämmelsen otvivelaktigt skyddar också rätten att bilda föreningar för ekonomiska syften. Som en remissinstans har framhållit innebär detta att den positiva föreningsfriheten har en betydligt vidare omfattning än motsvarande negativa frihet så som denna har utformats i utredningens förslag. Enligt min mening innebär detta emellertid inte någon nackdel. Reglerna om den positiva förenings- friheten har en helt annan funktion i rättighetsskyddet än reglerna om den negativa friheten. Avsikten med den här behandlade bestämmelsen är att ge medborgarna vidsträckta möjligheter att sluta sig samman för att ge- mensamt verka i olika syften. l)et är härvid knappast möjligt att göra skillnad mellan olika legitima syften beroende på vilken grad av betydelse dessa kan ha för den fria åsiktsbildningen i samhället. En firckförening har t.ex. i mycket stor utsträckning ekonomiska syften men tjänar uppenbarligen samtidigt till att stärka sina medlemmars ställning också i opinionsbild- ningshänseende. .lag kan därför inte finna annat än att utredningen har gett föreningsfriheten en lämplig omflyttning.

Det bör i sammanhanget påpekas att de formkrav som för skilda typer

Prop. l975/76:209 113

av föreningar Ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar. aktiebolag osv. inte kan anses som begränsningar av föreningsfriheten. Som grund— lagberedningen framhöll i SOU 1972115 (5. 157) har dessa regler till funktion att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konstruktion som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsv ning. minoritetsskydd osv. Till den del denna lagstiftning är av civilrättslig natur faller den f. ö. redan på grund härav utanför det område som berörs av det föreslagna rättighetsskyddet. Inte heller den typ av näringsreg- lering som innebär att viss verksamhet t. ex. bank- eller försäkrings- rörelse — får drivas endast i föreningform av visst slag kommer i konflikt med skyddet för föreningsfriheten. Självfallet kan inte heller föreskrifter som t. ex. ställer upp krav på tillstånd för bedrivande av viss näringsverk- samhet anses som begränsningar av föreningsfriheten även om verksamhet av berört slag till följd av andra bestämmelser kan bedrivas endast av ak- tiebolag eller annan förening. Än mindre kan den här föreslagna bestäm- melsen tolkas så att verksamhet som är brottslig om den bedrivs av en enskild person skulle vara friad mot ingrepp om den i stället bedrivs i för— eningsform. Vad som är förbjudet äratt ställa upp hinder mot att viss i och för sig lovlig verksamhet alls bedrivs genom sammanslutning.

Enligt utredningen föreligger f. n. inte någon annan begränsning av den positiva föreningsfriheten än straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 49" brottsbalken. Med hänsyn till våra konventionsåfagand.*n sägs det emellertid vara lämpligt att öppna möjlighet till lagstiftning också mot eventuella rasistiska föreningar. På grundval av dessa överväganden föreslår utredningen att föreningsliiheten skall kunna begränsas för titt motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrtrpp av viss ras. med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Jag delar utredningens uppfattning att bestämmelsen om straff för olovlig' kårverksamhet innebär en begränsning av föreningsfriheten iden utformning denna föreslås få.

JK har ifrågasatt om det är nödvändigt att göra ett särskilt undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingar lagstiftningen om hets mot folk- grupp och olaga diskriminering eventuella föreningar med rasistiskt program till passivitet. Det krav som i l'fN-konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering ställs upp på lagstiftning som ogiltigförklarar eller förbjuder organisationer av sådant slag kan därför i praktiken anses i allt väsentligt uppfyllt.

För egen del är jag närmast benägen att insrämma med JK vad gäller frågan om förhållandet mellan gällande svensk rätt och rasdiskriminerings- konventionens krav. Som jag anförde i samband med att konventionen godkändes av riksdagen (prop. 1970:87 s. 64) uppnår man genom den lag— stiftning som har nämnts av JK i viss mån samma effekt som med ett uttryckligt förbud mot rasistiska organisationer och mot deltagande i sådana

Prop. l975/76:209 114

organisationer. Det förhåller sig emellertid å andra sidan så att konven- tionstexten uppenbarligen närmast tar sikte på en typ av lagstiftning som skulle innebära en begränsning av den i RF fastslagna föreningsfriheten av ungefär samma slag som den begränsning som ligger i straffsladgandet om olovlig kårverksamhet. Man bör enligt mitt mening undvika att utforma grundlagen så att det katt hävdas att denna lägger hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtaganden.ochjag vill därför förorda att RF som utredningen harföreslagit uttryckligen gör undantag också för lagstiftning mot rasistiska föreningar.

Jag föreslår således inte någott ändring i sak i utredningens förslag till bestämmelse om begränsningar i föreningslfiheten. Jag vill däremot förorda att bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att det klarare än i utredningens förslag framgår att der; inte avser annan lagstiftning än sådan som direkt gäller sammanslutningar. Bestämmelsen bör enligt min mening utsäga att föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas Verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras. med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Enligt 2 kap. få 6 RF utgörs religionsfriheten av en frihet titt sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva religion. Utredningens förslag sägs innebära att religiortsfriheten utvidgas till att avse frihet att bilda också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund men att den i övrigt bibehålls oförändrad. Religionsfriheten definieras av ut- redningen som frihet att utöva religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap. Utredningens förslag öppnar inte några möjligheter till begränsning av den på detta sätt beskrivna religionsfriheten.

Uppgiften att utforma grundlagsregler till skydd för religionsfriheten är förbunden med särskilda svårigheter vilka har sin grttnd i den omstän- digheten att dettna frihet såsom den vanligtvis uppfattas innehåller bety— dande moment av andra fri- och rättigheter. Religionsfriheten anses t.ex. normalt innefatta inte bara en frihet att hysa viss religiös övertygelse och att enskilt utöva religion utan också frihet att sprida och ta del av religiös förkunnelse. att anordna och delta i gudstjänster samt att bilda och medverka i religiösa sammanslutningar. Samtidigt som det är angeläget att bereda dessa särskilda inslag i religionsfriheten ett tillfredsställande skydd är det självklart att reglerna om religionsfriheten inte får hindra att de bestämmelser som i allmänhet gäller för begränsning av yttrande-. informations-. mötes-.de- monstrations- och föreningsfriheterna är tillämpliga också när dessa friheter utövas i religiösa sammanhang. Det är t. ex. angeläget att under en epidemi kunna hindra sammankomster där smitta kan spridas vare sig det är fråga om gudstjänster.teaterföreställningar eller politiska ntöten. Ärekränkande ytt- randen måste. för att ta ett annat exempel. kunna beivras också när de fälls i religiösa sammanhang. och rasistisk verksamhet skall givetvis kunna hindras också när den till äventyrs bedrivs under religiös täckmantel.

Under remissbehandlingen har riktats viss kritik mot utredningens förslag

Prop. l975/76:ZO9 115

av innebörd att detta inte tillräckligt klart ger uttryck föratt de begränsningar som i allmänhet får ske i yttrandefriheten. mötesfriheten etc. får göras också när dessa friheter utnyttjas i religiösa sammanhang. De kritiska remiss- instanserna föreslår att religionsfriheten liksom övriga positiva opinions- friheter görs begränsningsbar.

Enligt min mening finns det visst fog för den sålunda framförda kritiken. Uppgiften att ge en klar bild av grttndlagsskyddets omfattning och innehåll försvåras ytterligare av att de allmänna begränsningar som gäller för män- niskors handlande i samhället i vissa fall kan komnta att beröra åtgärder som uppfattas som utövande av religionsfriheten. En i allmänhet straffbar handling skall t.ex. inte vara skyddad bara därför att den förekommer i religiöst sammanhang. Jag återkommer till det nu nämnda problemet. vilket är gemensamt för flera av fri- oeh rättigheterna. i specialmotiveringen till 2 kap. 12 å.

Det är således tydligt att utredningens förslag till skydd för religions- friheten kan leda till en felaktig uppfattning om skyddets styrka. Det kan av denna anledning hävdas att en reglering som innebär att religionsfriheten görs begränsningsbar skulle ge en riktigare bild av rättsläget på området. Det förhåller sig å andra sidan så att de moment i religionsfriheten som inte hämtar inslag från övriga opinionsfriheter— främst friheten till enskild reli- gionsutövning inte bör kunna underkastas några särskilda begränsningar. Det finns inte heller någon anledning att tillåta sådana begränsningar av reli- gionsfrihetensom utgörsavinskränkningarirättenattyttrasig.tadel av yttran- den. anordna och delta i möten eller att bilda sammanslutningarjust i religiösa sammanhang. Jag delar av denna anledning utredningens uppfattning att den positiva religionsfriheten bör beredas ett absolut skydd.

[ syfte att förtydliga regleringens innebörd föreslår jag att det moment som utgörs av frihet att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap får utgå ur definitionen av religionsfriheten och att det första ledet i stället utvidgas till attavse frihet attensantellertillsammans med andra utöva sin religion.Genom dessa ändringar förebyggs det missförståndet att eventuella allmänna begräns- ningar av föreningsfriheten inte skulle gälla för religiösa sammanslutningar. samtidigt som det klargörs att reglerna om religionsfriheten hindrar regler som riktar sig enbart mot religiösa sammanslutningar eller sammankomster.

De negativa opinions/fillefar/m

Utredningens förslag innebär att tillämpningsområdet för de negativa opi- nionsfriheter som f.n. regleras i 2 kap. 2; de negativa yttrande—. för- enings- och religionsfriheterna —- begränsas i förhållande till gällande rätt på så sätt att skyddet kommer att avse de från demokratisk synpunkt särskilt centrala delarna av dessa friheter. Det blir härigenom möjligt att helt förbjuda begränsningar av dem. En nackdel med den föreslagna lösningen är vis- serligen att den öppnar ett något större utrymme än den nuvarande reg-

Prop. 1975/76:209 116

leringen för delegering av normgivningskompetens till regeringen. Enligt min mening tttåste emellertid denna omständighet anses väga lätt i jäm- förelse med den avsevärda förstärkningen av skyddet för de nu avsedda friheterna i övrigt. Jag förordar därför att regleringen i denna del utformas i enlighet med de riktlinjer som har föreslagits av utredningen.

Den negativa y t t ra ttd e frihete n beskrivs f.n. i 2 kap Bä RF så att varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att ge sina åsikter till känna. Detta skydd kan som övriga i 2 kap. angivna fri- och rättigheter begränsas genom lag. Utredningen föreslår att det skyd- dade området skall begränsas till att avse tvång att ge till känna åskådning i politiskt. religiöst eller annat hänseende men att grundlagsskyddet i gengäld skall vara absolut.

Begränsningen av lttestämmelsens tilliimpningsområde i förhållande till gällande rätt har i huvudsak åstadkommits genom att ordet "åsikter"" har ersatts med "åskådning”. Med åskådning säger sig utredningen förstå ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. Jag delar uppfattningen att man i huvudsak får till stånd en lämplig av- gränsning av det skyddade området genom den föreslagna terminologiska förändringen. Att behålla den nuvarande regeln men göra denna absolut skulle som JK framhåller i sitt remissyttrande bl.a. medföra att reglerna om vittncsplikten kom i strid ttted grundlagen. JK kritiserar emellertid Lll— redningens beskrivning i motiven av innebörden i ordet åskådning. Enligt JK bör den av utredningen föreslagna regeln endast avse sådana områden där begreppet åskådning är ett naturligt uttryck för de åsikter en person omfattar. Detta är enligt JK fallet i religiösa sammanhang. Även i politiska sammanhang sägs det vara normalt att använda ordet åskådning. JK förklarar däremot att t.ex. en begäran av invånarna i ett radhusområde att has- tigheten på gator inom on'trådet skall begränsas till 30 kni/tim. inte kan anses vara uttryck för en åskådning. även om kravet skulle vara ett uttryck för en åsikt bland många andra i fråga om trafiksituationen inom området eller beträffande trafik över huvud taget. Som ett gränsfall nämner JK ve- tenskapliga läror och system som bygger på en rad sammanhängande rön och slutsatser. t. ex. irtom astronomi eller medicin. Också i sådana fall sägs det vara naturligt att ibland tala om åskådning. Jag vill för egen del ansluta mig till dessa uttalanden av JK.

Nära besläktad med skyddet för den negativa yttrandefriheten är en fö- reslagen bestämmelse om s k y d d mot tv å n g att delta i möte . demonstration eller annan opinionsyttring. inte heller detta skydd. vilket saknar motsvarighet i gällande rätt. kan bli föremål för begränsningar. Utredningens förslag i denna del har inte föranlett några invändningar från rentissirtstansernas sida. För egen del artserjag att en be- stämmelse av ifrågavarande slag innebär en betydelsefull förstärkning av rät- tighetsskyddet. och jag ansluter mig därföri princip till utredningens förslag. Grundlagsskyddet bör emellertid inte avse också tvång att delta i "möten". [

Prop. 1975/76z209 ll7

motsats till utredningen kanjag nämligen inte finna annat än att användandet av detta uttryck. om därmed skall förstås sådana sammankomster som omfat— tasav skyddet för den positiva mötesfriheten. kommeratt fåtifl följd att grund— lagsregeln drabbar också t. ex. det tvång att närvara vid lektioner som följer av skofplikten. Den skyddseffekt som avses med utredningens förslag torde upp— nåstiff fullo även om ordet "möte" intetas in i grundlagstexten. Mot bakgrund av vadjag har anfört i det föregående om förhållandet mellan de olika positiva opinionsfriheterna förordar jag vidare att bestämmelsen utformas så att den inte ger intryck av att deltagande ien demonstration i första hand skall ses som en form av yttrande.

De negativa förenings- och religionsfriheterna skyddas f. n. genom en bestämmelse i 2 kap. 2; RF enligt vilken varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra för- ening eller trossamfund. Liksom i fråga om den negativa yttrandefriheten innebär utredningens förslag här att det skyddade området begränsas men att skyddet i stället görs absolut. Utredningen föreslår att skyddet skall avse tvång att tillhöra trossamfund. politisk sammanslutning eller samman- slutning för annan åskådning. Med hänsyn till att reglerna om medlemskap i svenska kyrkan enligt utredningen får anses stå i strid tried den föreslagna bestämmelsen föreslås en särskild övergångsbestämmelse i detta hänseende.

Jag anser också här att den av utredningen valda tekniken är lämplig och förordar att förslaget genomförs. Med anledning av vissa uttalanden under remissbehandlingen vill jag framhålla att jag delar utredningens Llpp- fattning om behovet av en särskild övergångsbestämmelse för reglerna om medlemskap i svenska kyrkan.

Utredningen föreslår att ett förbud mot åsiktsregistreri ng skall föras in i RF. Den föreslagna bestämmelsen i ämnet innebär att ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

Jag ansluter mig till utredningens uppfattning att åsiktsregistrering utan anknytning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma men att å andra sidan sådan registrering av säkerhetsrisker som f. n. görs i dets. k. SÄPO-registret inte kan undvaras som ett led i skyddet för det demokratiska samhällsskicket. Det måste anses vara värdefullt att de yttersta gränserna för det allmännas möjligheter att registrera medborgarnas politiska åsikter klart anges ] grundlagen.

f likhet med utredningen anser jag att den registrerades samtycke bör medföra att grundlagens registreringsforbud förlorar sin verkan. Det är som utredningen framhåller uppenbarligen nödvändigt att kunna ange olika per- soners politiska hemvist i förteckningar över kandidater i politiska val och över ledamöter i politiska församlingar.

Datainspektionen har riktat den invändningen mot den föreslagna be- stämmelsen att denna enligt sin ordalydelse inte utesluter att man i an- slutning till självständigt beskrivna moment i exempelvis taxeringsregister.

Prop. 1975/76z2fl9 118

socialregister m. m. medger registrering av politisk åsikt. Jag kan inte finna annat än att denna kritik har visst fog för sig. Enligt min mening undviker man lättast den av datainspektionen påtalade tolkningen. om man i stället för att förbjuda att någon antecknas i register enbart på grund av sin-politiska åskådning föreskriver att anteckning om medborgare i allmänt register inte får grundas enbart på sådan omständighet. En regel av denna lydelse innebär bl. a. att ett register där en person finns antecknad på någon grund som Saknar varje samband med politisk åskådning inte får kompletteras med en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende. I detta fall får en anteckning av senast nämnt slag nämligen anses vara helt självständig och därmed grundad enbart på den antecknades åskådning. Bestämmelsen ut- gör därcmot inte något hinder mot att anteckningar t. ex. om partitillhörighet tillförs ett register över personer som på andra grunder än enbart sin politiska åskådning kan betraktas som säkerhetsrisker. Grunden för anteckningen är i detta fall att vederbörande med hänsyn till samtliga förekommande omständigheter anses utgöra en sådan risk.

Gällande rätt innehåller inte något mot enskilda riktat förbud mot k of le k ti van s 1 u t n i n g till politiskt parti och något sådant förbud har heller inte föreslagits av utredningen. Jag finner inte anledning att inta någon annan ståndpunkt. Det kan emellertid finnas anledning att något kommentera ett uttalande i frågan som under remissbehandlingen har gjorts av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet.

Enligt fakulteten har de fackliga organisationerna under de senaste åren i allt större utsträckning kommit att fullgöra uppgifter som tidigare har legat på traditionella statliga organ. De organisationer som har erhållit sådana offentligrättsliga uppgifter torde enligt fakulteten redan på grund av det gentemot det allmänna riktade förbudet att tvinga någon att tillhöra sam- manslutning för politisk åskådning vara förhindrade att fatta beslut att köl- lektivansluta sina medlemmar till politiskt parti. Jag kan med anledning av detta uttalande inledningsvis påpeka att jag kommer att behandla frågan om vad som i rättighetsregleringen skall förstås med uttrycket "det all- männa" under rubriken till 2 kap. Jag vill emellertid redan här framhålla det orimliga i att på grundval av de senaste årens utveckling på det ar- betsrättsliga området hävda att de fackliga organisationerna numera i viss utsträckning skulle framträda som företrädare för det allmänna gentemot de enskilda medborgarna. bland dem de egna medlemmarna. Den omstän- digheten att organisationerna har fått vidgade möjligheter att föra förhand- lingar och träffa avtal på den offentliga delen av arbetsmarknaden och att de i vissa fall kan utse företrädare i olika organ inom myndigheterna måste tvärtom uppfattas så att organisationerna har fått ökade möjligheter att fö- reträda sina medlemmars alltså enskilda personers — intressen gentemot det allmänna. Det är således uppenbart att det av mig förordade skyddet för den negativa föreningsfriheten inte innebär någon begränsning av fack- föreningarnas möjligheter att fatta beslut.

Prop. 1975/76:209 119

14.4 Det materiella skyddet för de "kroppsliga" fri-och rättigheterna

Grundlagsregler om de "kroppsliga" fri- och rättigheterna fungerar i be- tydande utsträckning som en förstärkning av skyddet för opinionsfriheterna. Det är t. ex. tydligt att föreskrifter som värnar den enskildes rörelsefrihet indirekt skyddar också hans möjligheter att utöva sin yttrandefrihet. de- monstrationsfrihet etc. Det 'är emellertid uppenbart att bestämmelserna om de kroppsliga fri- och rättigheterna har verkan även utanför det område som avser skyddet för demokratin. De ger också uttryck för den respekt för den enskilda individens integritet som är utmärkande för ett rättssam- hälle.

Bestämmelser till skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna återfinns f. n. på skilda ställen i [(f-'. l 2 kap. 1 ;" 7 finner man en bestämmelse om den enskildes rörelsefrihet. och i samma kapitels 3 & har tagits in föreskrifter om skydd mot kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. mot husrannsakan och intrång i brev-. post- och teleförbindelser samt mot hemlig avlyssning. [ 8 kap. 1 _5 förbjttds bl.a. normgivning som medger - dödsstraffeller landsförvisning av svensk medborgare. Sistnämnda föreskrift kompletteras av en regel som i betydande utsträckning förbjuder norm- givning som möjliggör berövande av svenskt medborgarskap.

Rörelsefriheten och det skydd som avses i 2 kap. $& RF får begränsas men endast genom lag. Normgivningsförbuden i 8 kap. 1 & är absoluta.

De nu nämnda fri- och rättigheterna återfinns samtliga i utredningens förslag. Till de icke-begränsningsbara rättigheterna har vidare fogats förbud mot tortyr. kroppsstraff och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

De begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheterna skyddas enligt ut- redningens förslag dels genom de allmänna kraven att en rättighetsbegräns- ning inte får gå längre än vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. dels genom förbuden mot åsikts-. ras- och köns- diskriminering. Utredningen har däremot inte funnit det möjligt att på detta område begränsa lagstiftarens handlingsfrihet med hjälp av sådana upp- räkningar av tillåtna begränsningsändamål som föreslås i fråga om de positiva opinionsfriheterna.

Den av utredningen föreslagna avgränsningen av det område som skall skyddas genom grundlagsregler om kroppsliga fri- och rättigheter har i all- mänhet godtagits under remissbehandlingen. I vissa yttranden har emellertid framförts önskemål om kompletteringar.

RF:s rättighetsreglering bör enligt min mening utformas så att den i hu- vudsak inte omf'attarandra reglerän sådana som måste anses vara av grund- läggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för den en- skildes personliga frihet och säkerhet. Utredningens förslag till skydd för de kroppsliga fri- och rättigheterna får anses stå i god överensstämmelse med denna grttndsats. och jag vill därför inte förorda någon utvidgning av det skyddade området utöver vad utredningen har föreslagit. Att som

Prop. 1975/76:209 120

en remissinstans har förordat låta RF innehålla förbud mot sådana företeelser som slaveri. träldom och frihetsberövande på grund av oförmåga att fullgöra avtalad förpliktelse skulle t. ex. uppenbarligen inte innebära någon reell för- stärkning av skyddet för den enskilde. Andra regler som har föreslagits under remissbehandlingen är så oklara till sin innebörd att de av denna anledning inte kan lämna något verkligt bidrag till rättighetsskyddet. Till denna kategori hör regler om förbud mot omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning och rnot kollektiv utvisning av utlänningar. Inte heller verkningarna av ett sådant förbud mot att enskild mot sin vilja utsätts för medicinska experiment som har föreslagits av ett par remissinstanser kan förutses med tillfredsställande grad av klarhet. Ett förbud av detta slag kan t.ex. få den oönskade effekten att det hindrar en person. som till följd av svår sjukdom inte kan avge någon viljeförklaring, från att räddas till livet med hjälp av en dittills oprövad operationsmetod. Med hänsyn till att det ofta förekommer ett inslag av experimenterande i medicinsk verk- samhet så till vida att någon fullständig förhandskunskap om resultatet av en viss behandling inte är för handen. skulle ett sådant förbud i själva verket kunna bli ett hinder mot framsteg på det medicinska området och mot en ändamålsenlig sjukvård.

Jag delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att gå längre i fråga om förstärkningen av skyddet för de i RF nämnda kroppsliga fri- och rättigheterna än som har gjorts i dess förslag. De problem som möter i detta sammanhang kan belysas genom ett resonemang med utgångspunkt i grundlagsregeln om skydd för rörelsefriheten. Den vanligaste formen av begränsning av denna frihet utgörs av föreskrifter om frihetsstraff på grund av brott. Sådana föreskrifter finns inotn de flesta områden för mänsklig aktivitet och tjänar ett stort antal olika syften. Det är uppenbarligen inte görligt att i en grundlagsregel med någon grad av konkretion ange alla de ändamål för vilka begränsningar av rörelsefriheten av här avsett slag skall få göras nu och i framtiden. Lämnar man å andra sidan strafflag- stiftningen utanför skyddet blir det som utredningen framhåller inte särskilt meningsfullt att låta RJ" ange vissa tillåtna begränsningsändamål. eftersom omfattningen av det skyddade området med en sådan lösning blir helt be- roende av vad som är kriminaliserat. Motsvarande resonemang kan föras i fråga om övriga begränsningsbara kroppsliga fri- och rättigheter.

finligt min mening innebär emellertid redan den reglering som utred- ningen har föreslagit en betydande förstärkning av skyddet i förhållande till gällande rättsläge. Som särskilt betydelsefulla i detta sammanhang får man anse förbuden mot åsikts- och rasdiskriminering. vilka innebär att ingen kan berövas sin frihet eller utsättas för andra intrång i sin personliga integritet enbart på grund av sin åskådning i t. ex. politiska eller religiösa frågor eller på grund av sin tillhörighet till viss etnisk minoritet. Jag kan i detta sammanhang vidare påpeka att bestämmelsen att en rättighetsbe— gränsning aldrig får utgöra hot mot den fria åsiktsbildningen får anses hindra

Prop. 1975/76:209 ' 121

bl. a. föreskrifter som begränsar medborgarnas möjligheter att komma i kon- takt med varandra genom att förbjuda dem att resa mellan olika delar av landet utan särskilt tillstånd i form av t.ex. inrikespass.

] den grundläggande regel om rö re ] se fr i h eten som f. n. återfinns i 2 kap. l ä 7 beskrivs denna som frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Utredningens förslag innebär inte någon ändring härvidlag. Jag delar uppfattningen att den nuvarande definitionen är lämplig i sak. Jag kan sålunda inte ansluta mig till den av en remissinstans framförda uppfattningen att bestämmelsen om rätt att fritt lämna riket bör utformas så att den kommer att innefatta ett förbud mot åtgärder sotn hindrar eller otillbörligt försvårar en utflyttning ur riket. Även om man kan hysa sym- patier för en sådan utvidgning av skyddet är det inte görligt att med tillräcklig grad av precision ange vilka åtgärder som skulle vara lörbjut'lna. Det kan med hänsyn till vår valutapolitik t.ex. inte vara tillåtet att helt fritt föra ut ekonomiska tillgångar ur Sverige. Ett förbud av nu avsett slag skulle vidare kunna åberopas mot regler om beskattning av inkomster häri landet för den som befinner sig utomlands.

Som redan har nämnts uppställs i 8 kap. 1 & andra stycket RF f. n. ett absolut skydd mot att svensk medborgare landsför- visas eller eljest hindras att återvända hit. Utredning- ens förslag innebär inte någon saklig ändring i detta skydd och inte heller jag kan finna någon anledning att här frångå gällande rättsläge.

Jag delar vidare utredningens uppfattningatt förbudet mot landsförvisning inte bör kompletteras med en bestämmelse om förbud mot utlämning av svensk medborgare till annan stat. Ett generellt utformat förbud av sådant innehåll skulle komma i strid med de föreskrifter om utlämning till annat nordiskt land som finns i gällande rätt och som vilar på internotdiska över- enskommelser. Det kan enligt min mening inte heller komma i fråga att i RF göra en uppdelning mellan stater till vilka utlämning kan ske och stateri fråga om vilka sådana åtgärder inte får förekomma. Som utredningen framhåller innebär redan RF:s förbud mot landsförvisning ett visst skydd mot utlämning av svensk medborgare. nämligen mot utlämning som sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning. Det kan i sammanhanget vidare erinras om att det nu framlagda förslaget till rättighetsskydd bl. a. innebär att utlämning på grund av någons åskådning eller etniska tillhörighet inte får förekomma.

Deni 8kap. få andra stycket intagna regeln om skydd för det 5 v e n s ka m c d b 0 rg a rs k a p e t får ses som en förstärkning av skyddet mot landsförvisning. Genom denna regel förbjuds normgivning som innebär att en här i landet bosatt svensk medborgare skall kunna berövas sitt med— bt.)rgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Utredningen föreslår att detta skydd vidgas till att omfatta alla svenska medborgare som någon gång har varit bosatta här i landet.

Jag ansluter mig till utredningens förslag i denna del. Att som en re-

Prop. l975/76:209 122

missinstans har förordat gå ett steg längre och helt slopa kravet på bosättning häri landet är inte förenligt med gällande medborgarskapslagstiftning. Enligt 6.5 lagen (l950:382) om svenskt medborgarskap förlorar nämligen svensk medborgare. som är född utomlands och som inte heller har uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. sitt svens- ka medborgarskap när han fyller 22 år. om han inte dessförinnan på ansökan får medgivande att behålla detta. En sådan förlust av medborgarskapet kan ske även om vederbörande inte har annat medborgarskap. Någon ändring av denna bestämmelse är inte aktuell.

Jag vill i sammanhanget framhålla att jag delar utredningens uppfattning att det skulle strida mot grunderna för den föreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska medborgarskapet om en person. som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl — och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvarsitt medborgarskap i hemlandet. berövas sitt svenska medborgarskap.

De nuvarande reglerna om skyddet för kroppslig integri- tet i 2 kap. 3; RF innebär att varje medborgare är skyddad mot att myn- dighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. Vidare föreskrivs i 8 kap. 1 ;" första stycket att lag eller annan föreskrift inte får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas. Som nämnts föreslår utredningen att dessa regler skall bibehållas och att RF härutöver skall innehålla ett absolttt s k y d (1 m ot tort y r oc h kroppsstraff santt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra y t t ra nd e n . Förslaget har i denna del lämnats utan erinran av remiss- instanserna. Också jag ansluter mig till detta.

Enligt 2 kap. 3.5 är varje medborgare f.n. skyddad mot att myndighet utsätter honom för h U 5 ran n s a k a n . Utredningen föreslår i detta hän- seende inte någon annan ändring i förhållande till gällande rätt än att be- stämmelsen formuleras på sådant sätt att det klarare framgår att den avser också andra former av intrång än som vanligen avses med uttrycket hus- rannsakan. Ingen av remissinstanserna har haft någon invändning mot för- slaget. Också jag anser att det bör genomföras.

Rätten till förtrolig kommunikation beskrivs f.n. i 2 kap. 3 & RF så att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-. post- eller teleförbindelse eller för hemlig avlyssning. Utredningen föreslår att denna bestämmelse formuleras om på sådant sätt att den kommer att omfatta också meddelanden som överbringas i form av bandinspelningar. videogram eller över huvud taget i en sådan form att de kan bli föremål för t.ex. beslag men som nu faller utanför skyddet om de inte befordras med post.

Jag anser att utredningens förslag i denna del har fått en i sak tillfreds- ställande utformning och förordar att det genomförs med endast ett par redaktionella ändringar i förtydligande syfte.

Prop. 1975/76z209 1

fx) '_'.)

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill jag framhålla att en åtgärd. som innebär att postförbindelser försvåras eller av- bryts men som inte innefattar undersökning 1. ex. av brev. varken enligt gällande rätt eller enligt det här framlagda förslaget skall uppfattas som ett ingrepp i skyddet för förtrolig kommunikation utan i stället ses som en begränsning av yttrande- och informationsfriheterna.

14.5 Fackliga friheter

Det är uppenbart att bl. a. de olika opinionsfriheterna har stor betydelse på det fackliga fältet. Här kan t.ex. erinras om att fackföreningarnas kamp för ökat inflytande i betydande utsträckning har skett parallellt med en kamp för erkännandet av rätten att organisera sig. hålla möten. demonstrera etc.

Vid sidan av de nu nämnda fri- och rättigheterna brukar man emellertid också tala om fackliga friheter i en mera begränsad mening. nämligen friheter som exklusivt gäller förhållandet mellan arbetsmarknadens parter. l RF åter- finns f. n. en bestämmelse på detta område. Enligt 2 kap. 5 ä' äger förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta fackliga stridsåtgärder. om annat inte följer av lag eller avtal.

Utredningen föreslår att regeln i 2 kap. 5,5 bibehålls oförändrad men att de fackliga friheterna i övrigt lämnas utanför RF:s rättighetsskydd. Ut- redningen avvisar sålunda tanken att i grundlag ta in regler angående sådana ämnen som rätt att förhandla i fackliga frågor och rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten.

Remissinstanserna harallmänt godtagit utredningens ståndpunkt att ytter- ligare regler om fackliga friheter inte bör föras in i RF. Såväl LO som TCO och SACO/SR ansluter sig sålunda till utredningens förslag.

Också jag delar utredningens uppfattning i de här behandlade frågorna. Enligt en i Sverige fast etablerad tradition bör det i största möjliga utsträck- ning överlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande frågor på det fackliga området utan inblandning från statens sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att lagstiftning tillgrips på ett visst område om det visar sig omöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering eller om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga verksamheten finns emellertid inte. Tvärtom skulle man kunna riskera att en grundlags- reglering av t. ex. förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. ] stället för att verka som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna ktrnna bli en broms för en önskad utveckling. Jag kan i detta sammanhang erinra om det omfattande reformarbete som f.n. pågår på arbetsrättens område på grundval bl. a. av förslagen i arbetsrättskommittens betänkande ("SOU 1975:1) Demokrati på arbetsplatsen och som bl. a. har resulterat i förslagen ] prop. f975/76:l()5.

Prop. l975/76:209 l24

14.6 Egendomsrätten

l 8 kap. 1 ;" fjärde stycket RF föreskrivs att enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. l utred- ningens förslag har denna bestämmelse oförändrad förts över till 2 kap. RF. Utredningen framhåller att skyddets tyngdpunkt ligger däri att ersätt— ningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag men att det är självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning.

Tanken att grundlagen även i fortsättningen skall innehålla en regel till skydd för den enskildes egendomsrätt har inte kritiserats under remiss- behandlingen. (.)ckså jag finner det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utgå vid expropriation eller annat sådant för- fogande.

Med anledning av att det i flera remissyttranden har förordats att grund- lagen skall ställa tipp krav på ”skälig" eller "full" ersättning vill jag framhålla att jag delar den uppfattning som uttrycktes av grundlagberedningen i sam- band med den nuvarande besu'immelsens tillkomst. att det med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kan komma att omfattas av denna varken är möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grttnder ersättningen sl—all bestämmas. Som fri- och rättighetsutredningen har understrukit får det emellertid anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyller grundlagens krav.

Jag förordar på nu angivna grunder att den nuvarande bestämmelsen behålls oförändrad.

14.7 Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag

Grundlagsregler som garanterar den enskildes rättssäkerhet i olika hän- seenden genom att slå fast vissa särskilt betydelsefulla straff- och process- rättsliga principer kan ses som en del av skyddet både för de politiska rät— tigheterna i mera snäv bemärkelse och för de rättigheter som i första hand avser den enskildes personliga frihet och integritet. De har emellertid uppen- barligen räckvidd också därutöver.

De regler i ll kap. RF som syftar till att säkerställa framför allt dom- stolarnas självständighet fungerar indirekt som rättssäkerhetsgarantier. RF innehåller emellertid vid sidan härav vissa regler som direkt tar sikte på att skydda den enskildes rättssäkerhet. l 8 kap. l & tredje stycket föreskrivs sålunda förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. l ll kap. 1 ; andra stycket andra meningen återfinns ett förbud mot tillfälliga domstolar och 11 kap. 3 & andra stycket slutli 'en innehåller en regel om rätt till domstolsprövning av administrativa beslut om frihetsberövande. lngen av dessa skyddsregler medger undantag genom vanlig lag.

Prop. l975/76:7fl9 l

/

T*.) 'I!

De bestämmelser innebärande särskilda rättssäkerhetsgarantier som nu har nämnts återfinns samtliga i utredningens förslag. L.?tredningen föreslär härutöveratt principen om doinstolslörhantllingars t')f'fentlighet skall komma till uttryck i RF. Den finner det däremot inte lämpligt att grundlagsfästa ytterligare processrättsliga regler. Utredningen ställer sig också avvisande till tanken att utvidga förbudet mot retroaktiv lagstiftning till att avse också ("utträden utanför straffrätten.

' har f.n. t

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftnin den utformningen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd. när den förövades. eller att svårare brottspåföljd skall kunna :'tdizimas för gärningen än den som var föreskriven då. Detsamma skall enligt en uttrycklig regel gälla också i fråga om förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

f_ltredningen föreslår att den nuvarande regeln bibehålls oförändrad. Den avvisar uttryckligen tanken att komplettera det där intagna förbudet med en föreskrift motsvarande den regel i artikel [5 i Föl-konventionen som säger att om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lind- rigare straff. den skyldige skall komma i åtnjutande härav. Utredningen motiverar detta ställningstagande med att lfN-konventionens regel. tolkad efter k'1|'(iLl|Ll_f_lCli. inte kan upprätthållas undantagslöst och hänvisar härvid till får lagen (fw—4:16) om införande av brottsbalken.

Angående den föreslagna regelns innebörd förklarar utredningen bl.a. att denna — atminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar också straff- liknande administrativa påföljder såsom skattetillägg. restavgift och förse— ningsavgift enligt olika skatteförfattningar. överlastavgift etc.

Jag delar uppfattningen att det nuvarande förbudet mot retroaktiv straff- lagstiftning bör bibehållas oförändrat. Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen att det- bör framgå direkt av grundlagstexten att re— troaktivitetsförbudet också gäller administrativa påföljder av straffliknande karaktär vill jag framhålla att jag ansluter mig till vad utredningen har anfört angående den föreslagna regelns innebörd i detta hänseende. Att ge retroaktiv verkan at regler om sådana administrativa sanktioner som har trätt i stället för straffrättsliga påfi'ftleder måste ses som ett klart kring- gående av det nu diskuterade förbudet. |N=fotsvarande resonemang kan föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart repressiv. straff- liknandc karaktär som införs på tidigare ('fl'CgiCl'tltiC områden. Att inom ramen för ett grundlagsstadgande dra en klar gräns mellan sadana offentligrättsliga ingrepp utanför det straffrättsliga området som skall omfattas av ett re— trtutktivitetsförbud och sådana åtgärder som av olika legitima skäl bör hållas utanför det skyddade området är emellertid inte möiligt.

Den senast behandlade frågan har nära samband med tanken att utvidga förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning till att avse ett förbud mot re- troaktiv lagstiftning över hut-ud. Som jag redan har nämnt tar utredningen

Prop. 1975/762209 126

avstånd från en sådan utvidgning. Detta ställningstagande har föranlett ut- talanden i skilda riktningar från remissinstansernas sida. Allmänt har emel- lertid understrttktis att retroaktiv lagstiftning måste ha karaktär av ren undantagslöreteelse.

Som utredningen framhåller har det i svensk rätt hittills inte visat sig möj- ligt att upprätthålla ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på något annat område än straffrättens. Utanför detta har tungt vägande skäl av skilda slag ibland ansetts kunna medge avsteg från grundsatsen att retro- aktivitet skall undvikas (se KU l974160). Jag delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att i grundlagstexten med någon grad av precision ange förutsättningarna för sådana avsteg. llärtill kommer att det ofta är svårt att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utredningen anför flera exempel på sådana svå- righeter. Här skall endast erinras om den diskussion som fördes i samband med införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn. där somliga med utgångspunkt i tiden för barnets födelse hävdade att den nya lagen var retroaktiv medan statsmakternas beslut i frågan däremot grundades på upp- fattningen att den avgörande tidpunkten i stället var arvlåtarens död. Jag kan mot denna bakgrund inte finna annat än att utredningens ståndpunkt är välgrundad och jag vill därför inte förorda några ytterligare grundlags- förbttd mot retroaktiv lagstiftning.

Det förbud mot tillfälliga domstolar m. ni. som f.n. återfinns i RF avser inrättande av domstol för redan begången gärning. för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Utredningen föreslår att detta förbud

behålls i sak oförändrat. Jag ansluter mig till denna uppfattning. i den nuvarande bestämmelsen om rätt till domstolspröv-

n i n g a v fri h e t s be r ö va nde sägs att den som av annan myndighet än domstol har berövats friheten med anledning av brott eller misstanke om brott skall kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning har blivit om- händertagen tvångsvis. För sistnämnda fall föreskrivs emellertid att prövning av nämnd skall likställas med domstolsprövning. om nämndens samman- sättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Utredningen föreslår inte heller i detta hänseende någon ändring i gällande rättsläge. Det skttlle enligt utredningen visserligen i och för sig vara möjligt att införa en rätt till domstolsprövning också i fråga om böter. Med hänsyn till att rättsordningen innehåller ett stort antal andra ekonomiska sanktioner av skiftande slag sägs emellertid en sådan regel ensam ha mycket begränsat skyddsvärde. Utredningen har å andra sidan inte funnit det möjligt att ut— sträcka regeln till att avse ekonomiska sanktioner över huvud. eftersom det inte skttlle vara möjligt att ens i huvuddrag överblicka konsekvenserna av en sådan utvidgning. Litredningen erinrar i sammanhanget om att en särskild utredning f. n. arbetar med att kartlägga det ekonomiska sanktions-

Prop. 1975/762209 127

systemet inom straffrätten.

Utredningens ställningstagande har inte föranlett några erinringar under remissbehandlingen. Också jag ansluter mig till utredningens förslag i denna del. Av specialmotiveringen framgår emellertid att jag föreslår en obetydlig begränsning av bestämmelsens tillämpningsområde med hänsyn till inne- hållet i den s. k. internationella verkställighetslagen (19721260).

Med anledning av ett uttalande av en remissinstans vill jag i detta sam- manhang framhålla att en grundlagsregel som ger medborgaren en generell rätt att i det enskilda fallet få anspråk ianledning av en grundlagskränkning prövade av domstol skulle stå i strid med grundläggande förvaltningsrättsliga principer i den svenska rättsordningen. En regel av nu nämnt slag skulle till sitta verkningar inte skilja sig särskilt mycket från en bestämmelse som föreskriver en allmän rätt att få förvaltningsmyndigheters beslut överprövade av domstol.

Som redan har nämnts föreslår utredningen också att grundlagsskyddet på det här diskuterade området byggs ut genom att principen om (1 o m - stolsförhandlings offentlighet skrivs in i RF. Mot bakgrund av att domstolslörhandlingar enligt gällande rätt kan hållas inom stängda dörrar med hänsyn till motstående intressen av flera skilda slag föreslår utredningen att huvudregelns innehåll skall kttnna begränsas genom lag inom de allmänna ramar som utredningen ställer upp för all rättighets- begränsande normgivning.

Utredningens förslag i denna del har inte mött några invändningar från remissinstansernas sida. Också jag ansluter mig till det. Som utredningen framhåller innebär den föreslagna regeln en värdefull komplettering av den allmänna informationsfriheten. Den insyn i domstolarnas verksamhet som möjliggörs genom förhandlingsoffentligheten kommer vidare indirekt att fungera som en garanti för att också övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer efterlevs vid domstolarna.

Jag delar utredningens uppfattning att detaljerade regler om rättegångs— lörfarandet av det slag som återfinns i bl. a. europakonventionen och som avser t.ex. rätt till opartisk rättegång. rätt att biträdas av försvarare. rätt till tolk. rätt att bli underrättad om anklagelses innehåll etc. inte bör tas in i RF. Sådana bestämmelser har sitt främsta värde som beståndsdelar av ett större regelkomplex. Att i grundlag föra in en processttell reglering av den omfattning som erfordras för att den skall innebära någon verklig förstärkning av rättighetsskyddet skulle. som utredningen framhåller. helt spränga ramarna för RF:s fri- och rättighetskapitel.

l4.8 Vissa andra fri- och rättigheter

Både utredningen och en ciel remissinstanser diskuterade möjligheterna att i grundlag ta in vissa nya fri- och rättighetsregler som f". n. helt saknar motsvarighet i RF. Bland de frågor som avhandlas i detta sammanhang

Prop. l975/76:209 l28

kan nämnas de s. k. sociala rättigheterna. författares. konstnärers och andra upphovsmäns rätt till sina verk samt olika rättigheter med anknytning till familjen. L.?tredningens överväganden mynnar ut i ett förslag att de sociala rättigheterna och skyddet för den enskildes privat- och familjeliv skall kom- ma till uttryck i 1 kap. Rl'" genom s. k. målsättningsstadgandcn och att principen om upphovsmäns rätt till sina verk skall slås fast i en särskild bestämmelse i RF:s fri- och rättighetskapitel. Vissa remissinstanser menar emellertid att det är möjligt att gå längre i fråga om att utvidga det grund- lagsskyddat'le området.

Jag vill inledningsvis understryka att en grundläggande utgångspunkt för ställningstagandet i de här aktuella frågorna bör vara att RF inte skall innehålla andra reglerom lagstiftningens innehåll än sådana som är av grund- läggande befydefse för den demokratiska styrelseformen eller som i vissa centrala hänseenden ger uttryck förde värderingar beträflände förhållandet mellan samhällets organ och den enskilda individen som är kännetecknande för den demokratiska ideologin.

1 det moderna välfäit'lssamhället intar de s. k. s 0 c i a l a rä t t i g h e - terna - rätten till arbete. utbildning. bostad. social- omvårdnad etc. — en central plats. Den enskildes välfärd i skilda hänseenden har i själva verket kommit att bli det övergripande målet för den politiska verksam heten. Det är därför naturligt att de rättigheter som har ett särskilt nära samband med denna målsättning får komma till uttryck i grundlagen. Som ytterligare ett skäl härför kan nämnas att en viss materiell standard för de enskilda individerna är en förutsättning för att den demokratiska styrelseformen skall kunna fungera tillfredsställande. Som utredningen framhåller är vissa sociala och ekonomiska rättigheter nödvändiga eller i vart fall mycket betydelsefulla för att ge medborgarna förutsättningar att ta del i det politiska arbetet och ge dem intresse för demokratins bestånd.

Det är emellertid tydligt att man inte i RF kan ta in regler som med för statsmakterna bindande verkan lörpliktar dessa att ge varje medborgare den samhälleliga service i skilda hänseenden som han önskar eller som svarar mot hans behov. Utredningen har på ett övertygande sätt visat att det inte heller är möjligt att i grundlag ta in bindande regler om en viss minimistandard på olika sociala områden. Som exempel nämns att ett grund- lagsstadgande som slår fast den i skollagen garanterade rätten till grund- läggande skolundervisning inte alls ger uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden i livet och att det inte heller kan vara lämpligt att låta en grundlagsfäst rätt till utbildning avse just den omfättning som samhällets verksamhet på detta område har just nu.

Jag anser därför i likhet med utredningen att de sociala rättigheterna bör komma till uttryck i RF genom bestämmelser som i olika hänseenden anger målet för den samhälleliga verksamheten på detta område. Jag åter- kommer till den närmare utformningen av dessa bestämmelser i special-

Prop. 1975/76:209 129

motiveringen till 1 kap. 25.

Som jag nyss har nämnt föreslår utredningen att RF skall innehålla en rättsligt bindande bestämmelse till skydd för u p p h 0 v 5 m a n s rä tt till sitt verk. Bestämmelsen har givits den utformningen att den anger att författare. konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

Utredningens förslag att upphovsrätten skall skyddas i grundlag har hälsats med tillfredsställelse av de remissinstanser som företräder författare. konst- närer och andra upphovsmän. Från en del håll har emellertid hävdats att den föreslagna regeln är oklar i vissa hänseenden. Några instanser anser att det föreslagna skyddet är alltför svagt.

Jag delar utredningens uppfattning att den verksamhet som bedrivs av författare och konstnärer har en så stor betydelse för opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturligt att den rätt de har till sina verk kommer till uttryck i grundlagen. Såvitt gäller avgränsningen av det skyddade området finner jag det i likhet med ut- redningen lämpligt att låta grundlagsregeln förutom författare avse personer. som har skapat t. ex musikaliska eller sceniska verk.filmvcrk eller bildkonst. utövande konstnärer som musiker, skådespelare och sångartister samt fo- tografer. Med hänsyn till att det yttersta syftet med den här aktuella be- stämmelsen är att förstärka skyddet för den fria åsiktsbildningen i samhället kanjag däremot inte anse det motiverat att låta den omfatta också rättigheter av det slag som tillkommer uppfinnare och mönsterskapare. Inte heller så- dana upphovsrätten närstående rättigheter som innehas av fonogramfram- ställare eller radioföretag bör omfattas av bestämmelsen. Som framgår av specialmotiveringen föreslår jag i förtydligande syfte en mindre ändring av bestämmelsens lydelse i förhållande till utredningens förslag.

Upphovsrättens innehåll är inte något en gång för alla givet. Begreppet upphovsrätt är som utredningen framhåller endast en sammanfattande be- teckning på ett stort antal rättsregler. och det är till sin innebörd helt beroende av det närmare innehållet i dessa. Jag delar utredningens uppfattning att det inte är möjligt att inom tanten för en grundlagsbestämmelse ange in- nehållet i de rättsregler som sammantagna bestämmer upphovsrättens in- nebörd. Man fåri stället begränsa sig till att i grundlagstexten fastslå principen om upphovsmäns rätt till sina verk och att i övrigt hänvisa till innehållet i den vanliga lagstiftningen.

[ den särskilda paragraf med målsättningsstadganden som har föreslagits av utredningen finns en bestämmelse om skydd för den enskildes privat- och familjeliv. Utredningens förslag innehåller däremot inte några rättsligt bindande regler om rättigheter med anknytning till fa— m i f_jen. Utredningen har i detta hänseende särskilt uppehållit sig vid frågorna om rätten att ingå äktenskap och bilda familj. rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sitta barn samt rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervisning. Den har emellertid funnit att ingen av dessa

Prop. l975/76:209 130

rättigheter läntpar sig för grundlagsreglering.

Utredningens ställningstagande i detta hänseende har kommenterats av några remissinstanser. Av dessa ansluter sig en del till utredningens stånd- punkt medan andra förordar bindande grundlagsregler till skydd för i första hand föräldrars rätt att vårda sina barn och att bestämma om deras un- dervisning.

Den offentliga makten skall självfallet utövas ttted största möjliga respekt för den enskildes familjeliv. Jag delar uppfattningen att dentta grundsats bör komnta till uttryck i grundlagen men anseri likhet nted utredningen att övervägande skäl talar föratt detta inte sker genom bindande rättsregler utan genom en bestämmelse av ntålsättningskaraktär.

Vad först gäller rätten att ingå äktenskap och att bilda familj delar jag utredningens uppfattning att dettna rättighet är alltför oklar till sitt innebörd för att kunna föras in i RF. Vad som skall förstås nted äktenskap är t. ett. helt beroende av innehållet i den vanliga lagstiftningens regler om vissa förmer av samlevnad ntellan människor. Jag vill i sammanhanget vidare framhålla att en viktig del av det skydd man vill uppnå genom en rät- tighetsregel av ifrågavarande slag följer redan av den föreslagna bestäm- melsen om förbud mot rasdiskriminerande lagstiftning. Genom denna omöj- liggörs nämligen bl. a. lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan personer av olika ras.

Också en regel om rätt för föräldrarna att ha vårdnaden om sina bartt har den grundläggande svagheten att skyddets omfattning blir helt beroende av utformningen av vårdnadsbegreppet i den vanliga lagstiftningens regler om förhållandet mellan föräldrar och barn. Som en särskild komplikation tillkontmer här att man har att beakta inte bara de civilrättsliga regler om vårdnad som återfinns i föräldrabalken utan också barnavårdslagens ( 1960197) offentligrättsliga föreskrfter angående omhändertagande för samhällsvård. Att utforma en grundlagsregel på sådant sätt att den ger ett reellt skydd för vårdnadsrätten utan att samtidigt kontnta i konflikt ttted den omfattande lagreglering som f.n. föreligger på området måste anses vara en omöjlig uppgift.

Vad sedan gäller rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skol- undervisning har denna som utredningen påpekar främst två aspekter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning. dels deras rätt att få bartten befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådnings— frågor.

Jag finner det i likhet nted utredningen självklart att en grttndlagsregel om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning måste förenas nted ett krav att undervisningen skall motsvara den allmänna skolans men att grundlagen å andra sidan inte katt ge ttågon rätt till bidrag från det allmännas sida till sådan undervisning. Som utredningen franthåller innebär detta att en regel av här avsett slag skulle få så liten betydelse att den inte försvarar sin plats i grundlag.

Prop. 1975/76:209 131

En allmänt avfattad regel om rätt för föräldrar att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådningsfrågor är som ut- redningen framhåller inte förenlig nted skollagens ( l962:3l9) nuvarande reg- ler i äntnet

Med anledning av önskemål från ett par remissinstanser att den i 1 kap. intagna ntålsättningsparagrafen skall byggas ut med ett stadgande om "för- äldrars och barns rätt" vill jag framhålla dels att en sådan bestäntntclse är oklar till sin innebörd bl. a. bygger både familjerättens och barnavårds- lagstiftningens regler i skilda hänseenden på den uppfattningen att föräldrar och barn kan lta motstridiga intressen — dels att de värderingar som ligger bakom förslaget i viss mån komnter till uttryck i den allmänna bestämmelse om skydd för den enskildes familjeliv som jag har förordat i det föregående.

Den enskildes p ri v a t f i v skyddas i vissa särskilda hänseenden genom de föreslagna bestämmelserna om skydd mot husrannsakan. intrång i för- trolig mcddelelse. hemlig avlyssning och åsiktsregistrering. Jag delar emel- lertid utredningens uppfattning att grundsatsen om den enskildes rätt till en fredad sektor är av så väsentlig betydelse i en demokratisk stat att den bör komnta till ett ntera allmänt uttryck i RF. Som utredningen har funnit är det entellertid inte möjligt att ge en regel av sådan innebörd ett så klart avgränsat innehåll att den kan göras rättsligt bindande. Den bör i stället avfattas som ett målsättningsstadgande om skydd för den enskildes privatliv. Att i detta sammanhang som några remissinstanser ltar förordat använda det för ntånga människor svårbegripliga uttrycket personlig integritet finner jag ntittdrc lämpligt.

Jag vill i sammanhanget erinra om att de integritetsfrågor som har sant- band nted användningen av ADB-teknik omfattas av uppdraget för den utredning för översyn av datalagstif'tningen som jag nyligen har fått be- ntyttdigande att tillsätta.

Utredningen har också behandlat frågan om grundlagsskydd för nä - r i n gs - oc h y rk es frih ete n . Med hänsyn till att en regel om skydd för denna frihet måste öppna ntöjlighct för begrättsnittgar också genom andra författningar än lagar och att skyddet därnted inte kommer att nå upp till den nivå som RF f. n. föreskriver för fri- och rättigheterna avvisar utred- ningen tanken att införliva en sådan regel nted RF. Jag ansluter mig till utredningens uppfattning. Med anledning av att det under remissbehand- lingen har framförts krav på att ett målsättningsstadgande om närings- och yrkesfriheten skall tas in i RF vill jag framhålla att ett sådant stadgande knappast skulle lta ttågon självständig betydelse vid sidan av de bestäm- melser om den enskildes frihet och ekonomiska välfärd som har föreslagits av utredningen.

14.9 Grundlagsskydd för utlänningars fri— och rättigheter

RF:s fri- och rättighetsreglering avser f. n. i princip endast svenska med- borgare. Vissa undantag finns dock. Såväl de i 8 kap. l & intagna reglerna

Prop. l975/76:209 132

om förbud mot dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning och om tätt till ersättning vid expropriation som de föreskrifter i 11 kap. som gäller förbud mot tillfälliga domstolar och rätt till domstolsprövning av frihetsberövande i samband med brott gäller oavsett nationalitet. Detsamma är fallet be- träffande bestämmelsen ont fackliga stridsåtgärder.

innebörden av den skillnad som sålunda göts mellan utlänningar och svenska medborgare i fråga om t. ex. opinionsfriheterna är att RF inte ställer upp något hinder mot att dessa friheter för utlänningarnas del begränsas av regeringen inom de ramar som anges genom uppräkningen av dele- geringsbara ämnen i 8 kap. 7 &. Av särskilt intresse i detta sammanhang är delegeringsgrundcn "utlännings vistelse i riket" vilken tolkad enligt or- dalagen möjliggör en omfattande delegering av rättighetsbegränsande norm- givningskontpetcns till regeringen.

Det finns flera orsaker till att RF:s rättighetsreglering f.n. i huvudsak skyddar endast svenska medborgare. Sålunda kan endast svenska medbor- gare ges den ovillkorliga rätt att uppehålla sig här i riket och att bereda sig sin utkomst här som är en förutsättning för att ett rättighetsskydd skall få full verkan. Det föreligger vidare i vissa hänseenden ett legitimt behov av att kunna besluta om särskilda begränsningar i utlänningarnas fri- och rättigheter.

Utredningen godtar i princip de skäl som nu har nämnts för att göra skillnad ntellan utlänningar och svenska medborgare. Den framhåller emel- lertid att den vanliga lagstiftningen i själva verket i stor utsträckning till- lörsäkrar utlänningar de rättigheter som för de svenska medborgarnas (fel skyddas genom RF:s rättighetsreglering. Att detta förhållande inte framgår av grundlagen sägs ge en väl så oriktig bild av det verkliga läget som en grundlagsregel som i princip jämställer utlänningar nted svenska medbor- gare.

Utredningen har med hänsyn härtill och mot bakgrund av det arbete som f. n. pågår i syfte att i olika ftättsecnden stärka invandrarnas ställning funnit att övervägande skäl talar för att RF skall innehålla bestämmelser om skydd också för ut|:'_inningarnas rättigheter. Den har vid sitt arbete på detta område funnit att det är ntöjligt att i vissa hänseenden helt jämställa utlänningar med svenska medborgare och att i övrigt så gott som undan- tagslöst ställa tipp ett krav på lagform för begränsningar i utlänningarnas fri- och rättigheter.

Det av utredningen framlagda förslaget innebär att utlänningar är helt jämställda nted svenska medborgare i fråga om skyddet mot tvång att delta i demonstration etc.. de negativa förenings- och religionsfrilteterna. skyddet mot dödsstraff. tortyr och kroppsstraff santt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. skyddet mot retroaktiva straffdomar. rätten till ersättning vid expropriation och annat sådant förfögande. skyddet mot tillfälliga domstolar m.m.. rätten till domstolsprövning av frihetsbe- rövattde med anledning av brott eller misstanke om brott. skyddet mot

Prop. 1975/76z209 133

ras- och könsdiskriminering och rätten till fackliga stridsåtgärder.

1 fråga om huvuddelen av övriga fri- och rättigheter föreslår utredningen att utlänningar skall vara likställda ntcd svenska medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag.

Från det skyddade området undantas frågor om åsiktsregistrering och om andra begränsningar av rörelsefriheten än frihetsberövanden. Dessa undantag är föranledda av de i gällande rätt föreliggande möjligheterna att registrera ntedlemmar av utländska terroristorganisationer resp. av bestäm- ntelserna om militära skyddsområden. Utlänningarna omfattas inte heller av skyddet mot landsförvisning och annat hinder mot inresa i riket.

1 lagtekniskt hänseende innebär förslaget att de regler som anger om- fattningen av skyddet för utlänningars fri- och rättigheter samlas i en av- slutande paragrafi 2 kap. 1 denna paragrafs första stycke finner ntan en uppräkning av de rättigheter i fråga om vilka utlänningar skall vara helt jämställda nted svenska medborgare. Andra stycket anger på motsvarande sätt de rättigheter i fråga om vilka jämställdhet skall råda om annat inte föreskrivs i lag.

Utredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningarnas rättigheter har föranlett erittringar endast av statens invandrarverk som ntenar att det bör vara möjligt att gå längre i fråga om att jämställa utlänningar ntcd svenska medborgare. särskilt vad gäller skyddet för opinionsfriheterna. En- ligt verket kan man överväga att ge ett särskilt starkt skydd åt de utlänningar som är att betrakta som invandrare.

Det är enligt min mening självklart att utlänningar här i landet i största möjliga utsträckning skall beredas samma skydd av lagstiftningen som svens- ka medborgare. Som utredningens grundliga genomgång av gällande rätt visar är det också endast på några enstaka punkter som utlänningar inte ärjämställda med svenska medborgare vad gäller den vanliga lagstiftningens innehåll. Jag delar uppfattningen att det mot bakgrund av det material som numera föreligger får anses vara möjligt att förstärka grundlagsskyddet för utlänningarnas rättigheter. En sådan förbättring av utlänningarnas rättsställ- ning står i god överensstämmelse med de grundläggande värderingar på detta område som har kommit till uttryck bl.a. i riksdagens beslut om ntåfen för invandrar- och ntinoritetspofitiken och om kontmunaf rösträtt för invandrare.

Jag kan inte finna annat än att utredningens förslag vad gäller skyddets omfattning innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. En reglering som går längre i fråga om att jämställa utlänningar med svenska medborgare skulle som invandrarverket självt på— pekar nödvändiggöra åtskilliga. delvis ganska detaljerade undantagsregler. Regelsystemet kontnter därmed att bli komplicerat och svåröverskådligt utan att ändå medföra några ntera betydande förstärkningar av tttlänningarnas rättighetsskydd. Vad gäller tanken att ge invandrarna en starkare ställning än övriga utlänningar vill jag framhålla att det knappast är möjligt att inom

Prop. 1975/76:209 134

ramen för en grundlagsbestämmelse avgränsa ett särskilt invandtarbegrepp nted sådan grad av klarhet att det kan användas på det sätt som ltar lö- resfagits. Det bör i detta sammanhang understrykas att redan det av ut- redningen föreslagna kravet på lagform för rättighetsbegränsningar medför en mycket betydande förstärkning av skyddet för tttlänningarttas rättigheter i förhållande till gällande rättsläge. 1 själva verket innebär detta krav att utlänningarna vad gäller de berörda rättigheterna bereds ett skydd av samma styrka som det som f.n. tillkommer svenska medborgare.

Jag förordar således att skyddet för utlänningarnas rättigheter ges det innehåll som utredningen har föreslagit. Vad gäller regleringens lagtekniska utformning har en remissinstans förordat en lösning som innebäratt grund- lagen i princip skall jämställa utlänningar nted svenska medborgare men samtidigt förklara att dettna likstäffighet katt begränsas i vissa särskilt an- givna hänseenden. Det ligger emellertid enligt mitt mening ett betydande värde i att skyddet för utlänningarnas fri- och rättigheter framgår av en särskild paragraf som är utformad på så sätt att den också läst fristående ger en klar bild av skyddets omfätttting. Jag förordar därföratt 2 kap. avslutas nted en paragraf uppbyggd på det sätt som har föreslagits av utredningen.

14.10 Möjligheterna att överlåta inskränkningsbefogenhet till internatio- nellt organ

Bestämmelserna i 10 kap. 5 & första stycket Rl" innebäratt beslutanderätt. som enligt RF tillkommer riksdagen. regeringen eller annat i RF angivet organ och inte avser fråga om stiftande. ändring eller upphävande av grund- lag. i begränsad omfattning katt överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mel- lanfolklig dontstol. ()m sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller. om beslut i sådatt ordning inte kan avvaktas. genom ett beslut varom minst fettt sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

De nu nämnda bestämmelserna skulle teoretiskt kuttna utnyttjas till att ge en mellanfolklig organisation befogenhet att besluta föreskrifter som avser svenska medborgares fri- och rättigheter. Riksdagens möjligheter att över- lämna sådan kompetens begränsas visserligen av RF:s rättighetsregler så till vida att en mellanfolklig organisation aldrig kan ges en mera vidsträckt normgivningskompetens ätt vad den svenske lagstiftaren själv har. Lika litet som riksdagen genom vanlig lagstiftning kan begränsa de absoluta rät- tighetertta. lika litet katt den överlåta till en mellanfolklig organisation att göra detta. Självfallet gäller också att riksdagen vid en eventuell överlåtelse av kompetens att göra ingrepp i ttågott av de begränsningsbara rättigheterna skulle vara bttttdett av de begränsningsramar som slås fast i RF:s rättig- hetskapitel.

Enligt utredningens uppfattning är de nu nämnda hindren mot att Överlåta

Prop. l975/76:209 135

rättighetsbegränsande norntgivningskontpetens emellertid inte tillräckliga. Den föreslår i stället att 10 kap. Så kompletteras nted en föreskrift som helt förbjuder sådan överlåtelse. Jag'delar utredningens upplättning att det inte skall få förekomma att en tttellanfolklig organisation ttted stöd av 10 kap. 5; ges befogenhet att begränsa någon av de i RF fastslagna fri- och rättigheterna och förordar därför att förslaget genontförs.

14.11 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara etc.

1 13 kap. 5 och 6äs' RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig. krigsfara och vissa liknande situationer.

1 13 kap. 5 ;" RF behandlas det fallet att varken riksdagen eller den inom riksdagen utsedda krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. [ så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det behövligt föratt skydda riket och slutföra kriget.

Enligt 13 kap. 6; RF katt riksdagen (krigsdelegationen) genom lag be- myndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller ttär det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även i ett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande. nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen erfordras att.i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas.

I både 13 kap. 5 och 6 ;"; RF fintts den begränsningen i regeringens norm- givningsbefogenhet att den inte får stifta. ändra eller upphäva grundlag.

Utredningen föreslår inte någon förändring i fråga om de särskilda möj- ligheterna att för krig. krigsfara etc. överfätttna norntgivningskontpetens till regeringen. Den förordar däremot att de materiella gränser för norm- givningsntaktens utövning som uppställs i RF:s fri- och rättighetskapitel skall gälla också i de situationer som avses i 13 kap. Detta innebär bl.a. att regeringen när den beslutar föreskrifter nted stöd av 13 kap. Så eller med stöd av ett bemyndigande enligt 13 kap. 6 s' måste beakta föreskrifterna i 2 kap.

Utredningens ställningstagande har i huvudsak läntnats utatt erinran av remissinstanserna. 1 några yttranden uttrycks emellertid tvivel på möjlig- heterna att upprätthålla samma skydcf för fri- och rättigheterna vid krig och andra extraordinära lägen som i normala tider. Det hävdas bl.a. att förbudet mot åsiktsregistrering inte kan upprätthållas vid krig eller krigsfara.

Som jag har framhållit i det föregående har ett förstärkt grundlagsskydd av det slag som nu föreslås sin främsta betydelse i tider när den demokratiska santhällsordttingctt utsätts för onormala påfrestningar. Det skulle te sig föga följdriktigt om man genom särskilda undantagsregfer försvagade grundlags- skyddet för fri- och rättigheterna just för de situationer där ett sådant skydd

Prop. 1975/76:209 136

avses vara av störst betydelse. Jag ansluter mig därför till utredningens förslag att de materiella ramar för normgivningsmakten som ställs upp genom rättighetsreglerna i 2 kap. skall gälla oförändrade också i de lägen som avses i 13 kap. Däremot finnerjag det i likhet med utredningen omöjligt att för sådana situationer upprätthålla kravet på lagform för rättighetsbe- gränsningar. De skäl som ligger bakom bestämmelserna i 13 kap. 5 och 6 åå är uppenbarligen av samma styrka vare sig de avsedda regeringsfö- reskrifterna ligger inom eller utanför rättighetsområdet.

Vad särskilt gäller frågan om undantag från förbudet mot åsiktsregistrering vill jag framhålla att detta förbud måste ses i samband "med förbudet mot åsiktsdiskriminering. Det förefaller föga meningsfullt att göra ett undantag från det förra förbudet och samtidigt upprätthålla det senare oinskränkt. Att å andra sidan öppna en möjlighet till undantag också från förbudet mot åsiktsdiskriminering skulle innebära att ett av de viktigaste inslagen i rättighetsskyddet sätts ur spel när det behövs som mest.

Jag förordar således i likhet med utredningen att några ändringar inte görs i 13 kap. Den omständigheten att de i 2 kap. angivna gränserna för normgivarens handlingsfrihet kontmer att gälla också i krig och krigsfara etc. utgör givetvis inte något hinder mot att ntan inom dessa gränser beslutar föreskrifter t.ex. i beredskapslagstif'tningens form som begränsar vissa rät- tigheter endast för sådana situationer som avses i 13 kap.

Hänvisningar till PS2

15. Upprättat lagförslag

1 enlighet med vad som har anförts i det föregående har inom justi- tiedepartementet upprättats förslag till lag om ändring i regeringsformen.

16. Specialmotivering 1 kap. Statsskickets grunder

Ändringarna i detta kapitel består i att en ny paragraf av ntålsättnings- karaktär förs in som 2 25. till följd varav efterföljande paragrafer numreras om. samt i att vissa ändringar görs i nuvarande 8 ;".

2 & Utredningens . lärs/ag

Den av utredningen föreslagna målsättningsparagrafen består av tre styck- en. 1 det första sägs att den offentliga makten bör utövas så att alla män- niskors värdighet och lika värde erkänns. att alla är lika inför lagen. att tttän och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. att den enskildes friltet och privat- och familjeliv skyddas sann att envars ekonomiska. sociala och kulturella

Prop. 1975/761209 137

välfärd främjas. Det föreskrivs vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ. organisationsväsendet och arbetslivet. 1 det andra stycket behandlas i hu— vudsak de s.k. sociala rättigheterna. Enligt de där intagna föreskrifterna är envars rätt till arbete. bostad. utbildning. social trygghet. vård och om- vårdnad samt en god levnadsmiljö grundläggande mål för det allmännas strävan. Det tredje stycket slutligen avser samhällets ntinoritctspolitik och föreskriver-att etniska. religiösa och språkliga minoritetets rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

F ärvt/ragu ”(len

Jag delar utredningens uppfattning att vissa särskilt viktiga principer för samhäffsverksamhetens inriktning bör kotttnta till uttryck i grundlag genom en paragrafav målsättningskaraktär. Jag har redan i den allntänna moti- vcringen redovisat vissa av mina ståndpunktstaganden i fråga om dennas utformning. Det framgår sålunda av vad jag ltar uttalat i avsnitt 14.8 att jag ställer mig positiv till tanken att de 5. k. sociala rättigheterna kontttter till uttryck i denna men att jag har funnit avgörande skäl tala mot att målsättningsparagrafen byggs ut med uttalanden om den s. k. föräldrarätten och om närings- och yrkesfrihet.

Mina ställningstaganden i de nu angivna hänseendena överensstämmer med vad utredningen har föreslagit. Jag anser också i övrigt att utredningen i huvudsak har gett ntålsättningsparagrafen ett lämpligt avgränsat innehåll. Som frantgår av avsnitt 14.2 anser jag emellertid att den föreslagna be- stämmelsen om allas likhet inför lagen bör utgå och att den målsättning beträffande lagstiftarens verksanthet som kan ligga i denna föreskrift i stället bör komma till uttryck genom uttalanden om alla människors lika värde, om respekt för den enskildes värdighet samt om individens välfärd i olika hänseenden som mål för den offentliga verksamheten.

Vad gäller stadgandcts disposition och språkliga utformning förordar jag vissa avvikelser från vad utredningen har föreslagit. Den här föreslagna paragrafen inletts med ett allmänt uttalande om förhållandet mellan den offentliga maktutövningenochdettenskildaindividenenligt vilketdenoffcnt- liga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Härefter följer bestämmelser om de grundläggande målen för den of- fentliga verksamheten. Dessa anges i andra stycket som den enskildes per- sottliga. ekonontiska och kulturella välfärd. Den sociala välfärden nämns inte särskilt med hänsyn till att den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen anges genom ett löreskrift i styckets andra mening att det särskilt skall åligga det allmänna att trygga rätten till arbete. bostad och utbildning satttt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnadsmiljö. Med social omsorg avses här detsamma som i utredningens

Hänvisningar till S16

Prop. l975/76:209 138

förslag betecknas med uttrycket social vård och omvårdnad.

Tredje stycket inleds med en föreskrift att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Denna bestämmelse torde tydligare än motsvarande föreskrift i utredningens förslag slå fast att det är en central uppgift för samhällets organ att befästa och utvidga demokratin i alla sammanhang och på alla nivåer i samhället. ] samma stycket återfinns vidare målsättningsstadganden som ålägger det allmänna att tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt att värna den enskildes privatliv och familjeliv.

Paragrafen avslutas liksom i utredningens förslag med ett särskilt stycke om minoriteternas kultur- och samfundsliv. Förslaget i denna del över- ensstämmer i allt väsentligt med utredningens och innebär att etniska. språk- liga och religiösa minoriteters möjlighetcr att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Det bör framhållas att ordet kultur i detta sammanhang skall ges en vidsträckt tolkning. Det innefattar sålunda bl.a. den renskötsel som är ett centralt inslag i samernas traditionella lev- nadssätt.

():

Denna paragraf motsvarar nuvarande 8 &. l överensstämmelse med vad utredningen har föreslagit innebär departementsförslaget att det särskilda förbudet mot särbehandling på grund av personliga förhållanden utgår ur grundlagstexten. Att härmed inte avses någon ändring i sak framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt l4.2l.

[ förslaget har vidare beaktats under remissbehandlingen framförda ön- skemål att bestämmelsen skall utformas så att den uttryckligen anger att den där fastslagna grundsatsen om normmässighet i myndigheternas verk- samhet skall gälla också för privaträttsliga subjekt när dessa fullgör för- valtningsuppgifter med stöd av beslut enligt 11 kap. 6.5 tredje stycket RF. Den föreslagna avfattningen av bestämmelsen innebär att den också gäller för regeringen när denna uppträder som högsta myndighet i förvaltnings- organisationen.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

I detta kapitel har liksom i utredningens förslag samlats alla de rättsligt bindande bestämmelser som för fri- och rättigheterna. Detta innebär att vissa föreskrifter som nu återfinns i 8 och ll kap. RF har överförts hit.

Kapitlet skiljer sig till sin uppläggning endast obetydligt från vad ut— redningen har föreslagit. Den kanske mest påtagliga skillnaden är att kapitlet saknar motsvarighet till det inledande stadgande som återfinns i utredning- ens förslag och som där har till huvudfttnktion att ange att reglerna i

Prop. 1975/761209 139

kapitlets inledande avsnitt gäller endast mot det allmänna samt att markera en yttersta gräns för det skyddade området genom att beteckna de rättigheter som avses i nyssnämnda avsnitt som grundläggande för fri äsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet.

Som har framhållits av ett par remissinstanser får man en bättre upp- fattning om regleringens innebörd om varje enskild rättighets giltighets- område anges särskilt i varje paragraf för sig. Departementsförslaget innebär av denna anledning att den begränsning av en rättighets tillämpningsområde som ligger i att den gäller endast gentemot det allmänna normalt kommer till direkt uttryck i den paragraf där rättigheten i fråga beskrivs.

Utredningen har genom att beteckna vissa rättigheter som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet velat klargöra bl.a. att yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället inte omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Som ex- empel nämns att sådana föreskrifter som straffstadgandena om bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i le fastslagna yttrandefriheten. Som ett par remissinstanser har framhållit ligger det emel- lertid i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk synpunkt bär upp rättigheten i fråga. En särskild rambestämmelse av det slag som utredningen har föreslagit fyller därför inte någon självständig funktion i rättighetsregleringen. Härtill kommer att det torde vara befogat att i likhet med en remissinstans hävda att den av utredningen föreslagna bestämmelsen i vissa fall antyder gränser som är snävare än vad som kan vara rimligt. Det kan i detta sammanhang erinras om att den positiva föreningsfriheten innefattar en frihet att bilda föreningar för rent ekonomiskt syfte. Också i fråga om rätten till ersättning vid expropriation och annat liknande för- fogande ter sig den av utredningen föreslagna ramregeln mindre adekvat.

Det här föreslagna fri- och rättighetskapitlet skiljer sig vidare i viss ut- sträckning från motsvarande kapitel i utredningens förslag i fråga om dis- positionen. Kapitlet inleds med beskrivningar av de positiva och negativa opinionsfriheterna (1—3 åå). Härefter följer reglerna om de "kroppsliga" och därmed besläktade fri— och rättigheterna: skydd mot dödsstraff. kroppsstraff och tortyr etc. (4 och 5 åå). skydd mot annat kroppsligt ingrepp samt mot kroppsvisitation. husrannsakan och intrång i förtrolig meddelelse (6 å). skydd mot landsförvisning Och berövande av medborgarskap (7 å) samt skydd mot frihetsberövande och andra begränsningar av rörelsefriheten (8 å). Som en naturlig komplettering av de senast nämnda bestämmelserna följer sedan föreskriften om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande (9 å). Denna föreskrift utgör samtidigt inledningen till kapitlets regler om särskilda rätts- säkerhetsgarantier och följs av förbuden mot retroaktiva straffdomar (10 å) och mot tillfälliga domstolar m. m. (11 å första stycket). Ifrågavarande avsnitt avslutas mot regeln om domstolsoffentlighet (11 å andra stycket).

Härefter följer de bestämmelser som reglerar inskränkningsmöjlighetcrna

Prop. l975/76z209 140

(12—14åå). Förbudcn mot ras- och könsdiskriminering kan ses både som självständiga rättighetsregler och som begränsningsramar och de följer av denna anledning och därför att de avser också civilrättslig normgivning här liksom i utredningens förslag närmast efter de grundläggande begräns- ningsreglcrna (15 och löåå). Härefter finner man reglerna om rätten till fackliga stridsåtgärder (17 å). om rätt till ersättning vid expropriation m. m. (18 å) och om upphovsrätt (19 å) vilka samtliga gäller också i förhållandet enskilda emellan. Kapitlet avslutas liksom hos utredningen med en särskild utlänningsparagraf (20 å).

Av den allmänna motiveringen framgår att huvuddelen av kapitlets rät- tighetsregler endast avser förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Departementsförslaget överensstämmer i detta hänseende helt med utred- ningens förslag. Som utredningen påpekaravses med uttrycket det allmänna först och främst det allmännas verkställande organ: domstolar. andra myn- digheter och ibland också privaträttsligt organiserade subjekt (jfr 11 kap. 6å tredje stycket RF). Regleringen i 1—8 åå. lOå och 11 å andra stycket vänder sig direkt till dessa organ och innebär — sammantagen med regle— ringen i övrigt och den lagprövningsrätt som har nämnts i det föregående (avsnitt 14.1) — att de inte får göra andra ingrepp i de beskrivna fri- och rättigheterna än sådana som är tillåtna genom föreskrifter som står i över- ensstämmelse med bestämmelserna i 12—14 åå. Skyddet avser sådana åt- gärder från det allmännas sida som åsyftas i 8 kap. 3 å. Som exempel på ingrepp som omfattas av skyddsregleringen kan nämnas utdömande av straff. användande av straffprocessuella tvångsmedel och utövande av fak- tiskt tvång.

Begränsningen av rättighetsskyddet till att gälla endast i förhållande till det allmänna betyder som utredningen framhåller inte bara att regleringen riktar sig endast till offentliga organ utan också att vissa ingrepp som företas av sådana organ och som i förstone kan tyckas innebära rättighetsinskränk- ningar fäller utanför det föreslagna regelsystemet. Som exempel på detta nämner utredningen polisens åtgärd att avbryta ett politiskt eller religiöst möte som äger rum i en samlingslokal som inte har blivit vederbörligen upplåten för ändamålet. Som ett annat exempel anförs en domstols dom på skadestånd för förtal eller för brott mot en avtalad tystnadsplikt. Det är i dessa fall fråga om ingrepp mot enskilda från det allmännas sida. men ingreppen grundar sig —genom förmedling bl. a. av straff— och processrättsliga regler - på en civilrättslig relation mellan enskilda personer. Den eventuella rättighetskränkning som i situationer av nu beskrivet slag drabbar mötes- deltagarna etc. får därför betraktas som en fråga som gäller förhållandet enskilda emellan och därmed ligger utanför det föreslagna regelsystemet. 1 den mån polisen i det första av de nyss nämnda exemplen skulle tillgripa frihetsberövanden eller ingrepp i någons kroppsliga integritet blir däremot RF:s rättighetsreglering tillämplig i dessa hänseenden.

Den i kapitlet intagna rättighetsregleringen innehåller i betydande om-

Prop. 1975/76:209 141

fattning direktiv för normgivningen. 1 motsvarande mån kommer uttrycket det allmänna att avse de normgivande organen. i första hand riksdagen. när dessa organ beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 s'. 1 likhet med vad som är fallet i utredningens förslag avser uttrycket däremot inte riksdagen som stiftare av civillag. Att som vissa remissinstanser har förordat utvidga regleringen till att gälla för riksdagen också när denna uppträder i senast nämnda egenskap skulle. som framgår av framställningen i det föregående (avsnitten 3 och 14.1). få svåröverskådliga och svårbemästrade konsekvenser. särskilt på förmögenhetsrättens område.

Reglerna i kapitlet avseri första hand fysiska personer. Det får emellertid anses ligga i sakens natur att de gäller också för juridiska personer i de fall när detta framstår som naturligt. t. ex. i fråga om kravet på ersättning vid expropriation etc.

Hänvisningar till US25

1 denna paragraf anges de positiva opinionsfriheterna. Den motsvaras i gällande rätt av 1 35 1—6 och 4ä första meningen. Vad gäller de allmänna övervägandcna bakom paragrafens innehåll och utformningen av de där intagna rättighetsbeskrivningarna kan hänvisas till framställningen i avsnitt 14.3.

Första stycket )"l/rancltf/i'i/lu/en

Det yttrandefrihetsbegrepp som kommer till uttryck i punkt ] överens- stämmer liksom det nuvarande i princip med motsvarande begrepp i TF. Dctta innebär att åtskilliga slags yttranden definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet och därmed kan bli föremål för ingripanden utan särskilt grundlagsstöd. Utredningen erinrar i sammanhanget om att t.ex. sådana vilseledande uppgifter som faller under brottsbalkens bedrägerikapitel inte omfattas av TF:s skydd. Den påpekar att yttranden i tal eller skrift i själva verket mer eller mindre nödvändigtvis ingår som ett led i gärningen vid ett stort antal brott utan att man för den skull kan tala om begränsningar av yttrandefriheten. Som exempel på detta nämns de brott där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsättningarna. vidare anstiftan till brott. vissa fall av medhjälp till brott samt stämpling till brott. Som utredningen fram- håller kan det mesta av denna kriminalisering uppenbarligen inte anses utgöra någon begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening.

Jag delar utredningens uppfattning att ett lämpligt sätt att belysa inne- börden av RF:s yttrandefrihetsbegrepp i nu diskuterat hänseende är att ange exempel på straffbestämmelser som inte utgör begränsningar av den ytt— randefrihet som RF skytldar. llit får anses höra bl. a. följande bestämmelser

Hänvisningar till US26

Prop. 1975/76:209 142

i brottsbalken: olaga tvång (4 kap. 4 å). olaga hot (4 kap. 5 å). ofredande (4 kap. 7 å). förvanskande av f'amiljeställning (7 kap. 3 å). störande av för— rättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 å). olaga diskriminering (16 kap. 9 å). förargelseväckande beteende(16 kap. 16 å). hot mot tjänsteman (17 kap. 1 å). förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 2 å). bestiekningfl7 kap. 7å). otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig förmån vid röstning (17 kap. 8 å). övergrepp i rättssak (17 kap. 10 å). föregivande av allmän ställning och föregivande av ställning som advokat (17 kap. 15 å). brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 å). trolöshet eller egenmäktighet vid förhandling med främmande makt (19 kap. 3 och 4 åå) myndighets— missbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap. 1 å). mutbrott (20 kap. 2 å) och folkrättsbrott (22 kap. 11 å).

Som delvis framgår redan av vad som har uttalats i det föregående omfattas inte heller yttranden som utgör led i bedrägeri. utpressning eller andra för- mögenhetsbrott av RF:s yttrandefrihetsbegrepp.

1 fråga om straffbestämmelsen om förargelseväekande beteende vill jag i likhet med utredningen understryka att denna inte kan tolkas så att den kommer att fungera som en yttrandef'rihetsbegränsning. Den är med andra ord inte tillämplig på yttranden enbart på grund av dessas innehåll.

Samordningen mellan RF:s och TF:s yttrandefrihetsbegrepp har betydelse också i ett annat hänseende än det som nu har berörts. Av bestämmelsen i 1 kap. 2å TF om förbud för myndighet och annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll hindra bl.a. dennas spridning bland allmänheten anses motsättningsvis framgå att TF:s bestämmelser till skydd för tryck- friheten inte hindrar vissa ordningsföreskrifter rörande spridningen av tryck- ta skrifter under förutsättning att sådana bestämmelser inte gör skillnad mellan skrifter på grund av deras innehåll. Ordningsföreskrifter av nu avsett slag ställer vanligtvis upp krav på tillstånd för vissa sätt att sprida med- delanden. Som exempel kan nämnas föreskrifter om skyltar i byggnads-. naturvårds- och vägförfattningar och om affischering i kommunala ord- ningsstadgar. Motsvarande begränsning av skyddet bör uppenbarligen gälla också i fråga om den i RF avsedda yttrandefriheten. Enligt utredningen får en sådan begränsning anses ligga i själva yttrandefrihetsbegreppet så som detta definieras i förevarande bestämmelse och den föreslår därför inte någon särskild föreskrift i ämnet.

För egen del anser jag emellertid att ordningsföreskrifternas ställning i förhållande till den grundlagsskyddade yttrandefriheten bör komma till ut- tryck i RF:s text. Med hänsyn till det nära samband som råder mellan yttrandefriheten och informationsfriheten bör en sådan bestämmelse om ordningslöreskrifter gälla även för sistnämnda frihet. En bestämmelse av nu avsett slag kan lämpligen placeras i den paragraf som reglerar möjlig- heterna att begränsa yttrande- och informationsfriheterna och jag förordar därför att det som ett sista stycke i 13 å tas in en bestämmelse enligt vilken meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandets innehåll när-

Prop. 1975/76z209 143

mare reglerar visst sätt sprida eller mottaga yttranden inte skall anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten. Jag återkommer till den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen i specialmoti- veringen till 13 å.

llt/ormalions/i'ihe/r-vi

lnf'ormationsfriheten innefattar frihet att motta och att aktivt inhämta information. Härvid får dock självfallet inte användas metoder som i andra sammanhang är förbjudna. t. ex. inbrott. Som har framhållits i den allmänna motiveringen innefattar den här föreslagna bestämmelsen.i motsats till mot- svarande regel i utredningens förslag. inte den i TF reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar. Detta innebär att bestämmelsen om infor- mationsfrihet inte i något fall medför skyldighet för det allmänna att lämna information.

Jag vill i sammanhanget erinra om att regeringen nyligen har föreslagit att den del av informationsfriheten som avser frihet att anskaffa uppgifter för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift skall beredas ett särskilt skydd inom ramen för TF:s regelsystem (prop. ]975/76:204).

rl-Iiitt's- och zfvnumsIrario/ls/i'iht'rerna

Den föreslagna bestämmelsen om mötesfrihet avser liksom motsvarande föreskrift i utredningens förslag också enskilda möten. Det bör framhållas att detta förhållande inte påverkar det allmännas möjligheter att göra hus- rannsakan o. d. Sådana ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid. kroppsliga integritet etc.

Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen innebär den här föreslagna definitionen av mötesfriheten en viss utvidgning av det skyd— dade området i förhållande till utredningens förslag. Denna utvidgning har främst skett genom att sammankomster för framförande av konstnärligt verk generellt omfattas av skyddet. Härigenom har detta kommit att avse också sadana teater- och biografföreställningar. konserter. recitationsaftnar etc. som inte kan uppfattas som medier för opinionsyttring. Bestämningen "konstnärlig" bör i detta sammanhang uppfattas som beteckning på vissa former av yttranden. inte i första hand som ett kvalitetskrav. Om ändamålet med en sammankomst är framförande av ett verk som till sin typ kan hänföras till någon konstnärlig uttrycksform t. ex. film. musik eller ett verk avsett för scenisk framställning — bör sammankomsten nortnalt anses omfattad av RF:s skydd för mötesfriheten. även om det framförda verkets konstnärliga värde i ett visst fall inte skulle vara särskilt framträdande. Grundlagsskydd föreligger däremot inte om det framstår som helt främ- mande för vanligt språkbruk att i något hänseende tala om framförande av konstnärligt verk.

Prop. 1975/76:2f)9 '144

Utredningen framhåller att det i vissa fall kan vara svårt att ange när ett visst ingrepp utgör en begränsning av mötes- eller demonstrationsfriheten och när det i stället skall anses vara riktat endast mot en enskild mötes- deltagares eller demonstrants fysiska frihet. Den grundläggande regeln bör här vara att ett ingrepp mot en person föranlett enbar/ av att denne deltar i ett möte eller en demonstration skall betraktas som riktat också mot mötet resp. demonstrationen och därmed som ett ingrepp i mötes- resp. demon- strationsfriheten. Som utredningen har funnit bör man med denna utgångs- punkt inte uppfatta lagen om tillfälligt omhändertagande (19732558) som en begränsning av mötes- och demonstmtionsfriheterna. Inte heller brotts- balkens straffbcstämmelser om upplopp (16 kap. 1 å). ohörsamhet mot ord- ningsmakten (16 kap. 3 å) och väpnat hot mot laglig ordning (18 kap. 3 å) torde kunna uppfattas som begränsningar av dessa friheter.

Det bör till sist framhållas att reglerna om mötesfriheten till följd av den principiella anknytningen till yttrande- och informationsfriheterna inte omfattar t.ex. idrottstävlingar.

l'Öl'tlni/lgs/i'iheIt'll

Som framgår av den allmänna motiveringen innebär den här föreslagna utformningen av föreningsfriheten inte någon förändring av rådande rätts- läge. Det framgår emellertid tydligare än hittills att skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening. För bestämmelsens tillämplighet krävs t.ex. inte att en sammanslutning skall vara juridisk person.

Det bör påpekas att fi.")reningsfriheten får anses innefatta inte bara frihet att bilda sammanslutningar utan också frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning.

R ('liginns/rih('n'/1

Den här föreslagna definitionen av religionsfriheten skiljer sig i viss ut- sträckning från vad utredningen har föreslagit. Som framgår av den allmänna motiveringen avses emellertid inte någon ändring i sak.

Som utredningen påpekar förutsätter den föreslagna regleringen av re- ligionsfriheten att det i 5 »: religionsfrihetslagen (1951:680) intagna kloster- förbudet upphävs.

Andra stycket

Den här föreslagna regleringen av de positiva opinionsfriheterna innebär att tryckfriheten i huvudsak betraktas som en del av den i RF beskrivna yttrandefriheten och i övrigt — såvitt gäller skyddet för den som anskaffär uppgifter för offentliggörande i tryckt eller därmed jämställd skrift som

Prop. l975/76:209 145

ett inslag i informationsfriheten. Den i TF fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar ses däremot som en självständig rättighet utan an- knytning till RF. Den i andra stycket intagna hänvisningen till TF:s regler har avfattats under beaktande härav.

Den rättighetsreglering som nu föreslås innebär inte någon förändring i fråga om förhållandet mellan RF:s och TF:s regelsystem. Med tryckfrihet förstås sålunda också i fortsättningen endast den del av yttrande- och in- formationsfriheterna som regleras direkt i TF. För sådana yttranden i tryckt skrift som inte omfattas av reglerna där gäller i stället bestämmelserna i RF. Som exempel på yttranden av detta slag kan anföras de i ] kap. 9å l TF nämnda kommersiella annonserna för marknadsföring av alkohol- haltiga drycker eller tobaksvaror samt sådant offentliggörande av vissa slag av kreditupplysning-ar som avses i samma paragrafs punkt 2.

ZE

I denna paragraf behandlas samtliga de fri- och rättigheter som kan be- tecknas som negativa opinionsfriheter med undantag av förbudet mot åsikts- registrering. De här intagna föreskrifterna överensstämmer i allt väsentligt med bestämmelserna i 3 & första och andra styckena i utredningens förslag.

Innebörden av det åskådningsbegrepp som förekommer i bestämmelserna om de negativa yttrande- och föreningsfriheterna har närmare diskuterats i den allmänna motiveringen. Räckvidden av skyddet för ifrågavarande fri- heter har här fått en klarare avgränsning än i utredningens förslag genom att grundlagstexten uttryckligen anger att endast åskådning i politiskt. re- ligiöst. kulturellt eller annant sådant hänseende åsyftas.

Det bör påpekas att bestämmelsen om den negativa yttra nde - fri heten bl.a. innebär att reglerna om vittnesplikten i fortsättningen inte i något fall medför skyldighet för ett vittne att lämna uppgifter om sin uppfattning i t. ex. politiska eller religiösa frågor. Bestämmelsen utgör däremot inte något hinder mot regler som innebär att någon för att komma i åtnjutande av en särskilt förmånlig behandling. t. ex. att få fullgöra vapenfri tjänst eller helt befrias från värnplikt. måste lämna vissa uppgifter om sin inställning t.ex. i religiöst hänseende.

Med uttrycket "meningsyttring" i regeln om skydd mot tvång att delta i demonstration eller meningsyttring. vilket uttryck har fått träda i stället för "opinionsyttring" i utredningens förslag. åsyftas bl. a. sådana resolutioner som antas vid möten av olika slag samt namnlistor av den typ som ibland förekommer i opinionsbildningssamman- hang. '

l._lttrycket "sammanslutning” har samma innebörd i bestämmelsen om den negativa föreningsfriheten somdetharideni l & Sintagna föreskriften om motsvarande positiva frihet. Som utredningen framhåller berörs inte reglerna om det s. k. kårobligatoriet av den här föreslagna be-

Prop. 1975/76:209 146

stämmelsen. eftersom de ifrågavarande studentföreningarna inte kan be- traktas som åskådningssammanslutningar i paragrafens mening. Det kan i sammanhanget erinras om att obligatoriekommittén nyligen har redovisat sina ställningstaganden i fråga om kårobligatoriet (SOU l976:14).

3s

[ denna paragraf återfinns föreskriften om förbud mot åsiktsregistrering. Denna bestämmelse skiljer sig i så hög grad från övriga negativa opinions- friheter att den lämpligen bör bilda en särskild paragraf. [ fråga om in- nebörden av det föreslagna förbudet kan hänvisas till den allmänna moti- veringen.

45

I denna paragraf uppställs förbud mot dödsstraff. Bestämmelsen över- ensstämmer helt med motsvarande föreskrift i 4 & utredningsförslaget vilken i sin tur svarar mot 8 kap. 1 s' första stycket i dettas nuvarande lydelse.

Denna paragraf innehåller förbud mot kroppsstraff. mot tortyr och mot medicinsk påverkan i vissa syften. Den skiljer sig i sak inte från Så i ut- redningens förslag.

Med kroppsstraff menas sådan påföljd som har till ändamål att skapa lidande för den bestraffade, t.ex. spöstraff eller stympning.

Med to rt y r avses i främsta rummet att fysiskt våld eller psykiska ter- rormetoder utnyttjas för att få fram uppgifter vid förhör. I enlighet med normalt språkbruk avser begreppet inte åtgärder som beläggande med t. ex. handbojor av ordnings- eller säkerhetsskäl. Inte heller är ett frihetsberövande i sig någon tortyr. även om det är förenat med isolering av den intagne.

Som utredningen anför bör förbudet mot m e d i c i n s k p å v e r kan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden ses som en komplettering av förbudet mot tortyr. Givetvis omfattas inte medicinsk behandling som ges i vårdsyfte av förbudet.

6.5

Denna paragraf behandlar andra kroppsliga ingrepp än som avses i 4 och 5 åå. Den gäller vidare kroppsvisitation. husrannsakan och liknande intrång samt förtrolig kommunikation.

I nuvarande 2 kap. 3; RF föreskrivs att varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. för husrannsakan. för intrång i hans brev-. post- eller

Prop. 1975/76:209 147

telelörbindefser eller för hemlig avlyssning. l2 kap. 8å i utredningsförslaget har bestämmelsen -— förutom en redaktionell jämkning — fått ett något annat sakligt innehåll. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.4) överensstämmer departementsförslaget i sak med utredningsförslaget.

Uttrycket k ro p p sl igt i n g re p p avser främst våld mot människo- kroppen. Dessutom hänförs hit läkarundersökningar. smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning samt liknande företeelser som brukar be- tecknas med ordet kroppsbesiktning. Som ett kroppsligt ingrepp kan i all- mänhet inte betraktas psykisk påverkan. om den inte innefattar misshandel enligt brottsbalken. En ren underlåtenhet kan inte heller anses utgöra ett ingrepp. utan det skall vara fråga om en faktiskt vidtagen åtgärd för att ett sådant skall anses föreligga.

Som utredningen har förordat görs skillnad mellan kroppsligt ingrepp och k ro ppsv i s i t atio n. Det senare begreppet avser undersökning av en persons kläder eller av något som denne har med sig. t. ex. en handväska. Uttrycket kroppsligt ingrepp täcker mindre väl denna typ av åtgärder.

Med h U 5 r a n n s a k a n förstås varje av myndighet företagen under- sökning av hus. rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med un- dersökningen. däri inbegripet exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av nyssnämnt slag. I likhet med utredningen anser jag att de intrång i bostäder och andra lokaler eller utrymmen. som utgör in- skränkningar i skyddet mot husrannsakan inte alltid kan betecknas som undersökningar. Som exempel på sådana intrång. som knappast kan sägas ske i undersökningssyfte. kan nämnas att polisen ingriper för att avstyra ett lägenhetsbråk eller att en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett bestämt ställe. Därför har i bestämmelsen om skydd mot husrannsakan lagts till att detta omfattar också liknande intrång.

Rätten till fö rtrol ig k 0 m m u n i k atio n har avfattats i enlighet med vad som har föreslagits i JK:s remissyttrande. Detta innebär inte någon ändring i sak. Den här föreslagna lagtexten anger emellertid klarare än mot- svarande föreskrift i utredningens förslag att det uppställda undersöknings- förbudet endast avser sådana försändelser som är att betrakta som förtroliga. Vidare konkretiseras innebörden av förbuden mot hemlig avlyssning och upptagning genom att telefonsamtal anförs som ett exempel på sådana för- troliga meddelanden som omfattas av skyddet.

Den omständigheten att bestämmelsen endast avser meddelanden som kan anses förtroliga får till följd att skyddet inte omfattar t. ex. samtal i en folksamling eller radiosändningar. Som utredningen anmärker innebär skyddet inte heller att övervakning av allmänna platser. t. ex. tunnelba- nestationer. som sker öppet med t. ex. TV-kameror får förekomma endast med stöd av lag. Det kan dock erinras om att regeringen nyligen har lagt fram proposition (1975z761194) med förslag till lag om TV-övervakning.

Skyddet för förtrolig kommunikation omfattar enligt förslaget medde- landen som Sänds med posten eller på annat sätt som brev. telegram. band-

. Prop. 1975/76:209 148

inspelningar osv. Det gäller också såväl hemlig avlyssning som sker sam- tidigt med ett samtal som hemlig upptagning av ett samtal .för senare av- lyssning. Fotografering av skriftliga handlingar och filmning av samtalandes läpprörelserärandra typerav upptagningar som avses i bestämmelsen. Också genomlysning av brev så att det kan läsas faller under denna.

Det bör påpekas att det föreslagna skyddet för förtrolig kommunikation givetvis inte hindrar att postverket undersöker t. ex. om villkoren för post- befordran av trycksak är uppfyllda. Undersökningen får emellertid inte sträcka sig längre än som oundgängligen krävs med hänsyn till sådant syfte.

Hänvisningar till US30

Förbud mot landsförvisning och andra hinder för svensk medborgare att resa in i landet samt skydd mot berövande av svenskt medborgarskap fö- reskrivs i denna bestämmelse. Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 14.4) innehåller departementsförslaget i denna del detsamma som utredningsförslaget. Förbudet i första stycket skiljer sig sålunda inte från nuvarande 8 kap. l ; andra stycket RF. Skyddet enligt andra stycket mot berövande av svenskt medborgarSkap har däremot utvidgats så att det också gäller den som någon gång har varit bosatt i Sverige.

8s'

Denna paragraf behandlar rörelsefriheten. ] utredningsförslaget upptas med endast en redaktionell jämkning den bestämmelse om svensk med- borgares rörelsefrihet som nu finns i 2 kap. l ä 7 RF. Rörelsefriheten föreslås alltså där definierad som frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

Utan att det innebär någon saklig ändring har förevarande paragraf ut- formats så att den slår fast att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

9.5

Denna paragraf innehåller bestämmelserna om rätt till domstolsprövning av administrativa beslut om frihetsberövande.

Paragrafen motsvarar ll kap. Så tindra stycket RF. De där intagna be- stämmelserna har emellertid i enlighet med vad utredningen har föreslagit delats upp på två stycken. Paragrafen blir härigenom mer lättläst samtidigt som det blir lättare att i 20; ange de delar av regleringen som skall gälla också för utlänning.

Den föreslagna paragrafen överensstämmer till sitt innehåll i huvudsak med gällande rätt och utredningens förslag. Den förändring som föreslås är föranledd av att det f. n. föreligger en viss motsättning mellan grundlagens

Prop. 1975/76:209 149

regler om rätt till domstolsprövning och de föreskrifter i lagen (19721260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottsmålsdom — den s. k. internationella verkställighetslagen som öppnar möjligheter bl. a. till verkställighet i Sverige av frihetsberövande påföljd som har åtlömts av dom- stol eller annan behörig myndighet i främmande stat.

lnternationella verkställighetslagen gör åtskillnad mellan tre olika situa- tioner.

När fråga är om verkställighet i Sverige av avgöranden som har meddelats i sådan främmande stat med vilken Sverige har ingått överenskommelse i ämnet och som har tillträtt den i Haag den 28 maj l970 undertecknade europeiska konventionen om brottmålsdoms internationella rättsverkningar (brottmålsdomskonventionen) gäller. sedan regeringen har meddelat för- ordnande i ämnet. de bestämmelser som finns i internationella verkstäl- lighetslagen rörande bl.a. förfarandet vid den prövning som skall föregå verkställigheten här. Enligt lagen skall bl. a. allmän domstol pröva om hinder mot verkställighet möter. Någon ny prövning av frågan huruvida den dömde är skyldig till brottet får dock inte ske i målet.

Såvitt angår avgöranden som har meddelats i stat som inte har tillträtt brottmålsdomskonventionen men med vilken Sverige har ingått överens- kommelse i ämnet skall enligt internationella verkställighetslagen frågan om verkställighet i Sverige av ådömd frihetsberövande påföljd prövas enligt bestämmelser som regeringen har meddelat. Det har visserligen förutsatts att regeringen. såvitt innehållet i överenskommelsen inte lägger hinder i vägen. förordnar om tillämpning av lagens bestämmelser om prövnings- förfarandet. Det kan emellertid tänkas att vid ingåendet av en överenskom- melse av nu ifrågavarande slag man från svensk sida kan finna sig föranlåten att godta vissa avvikelser. Det är mot denna bakgrund som lagen överlämnar åt regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Av 11 kap. 3.5 RF följer dock att regeringen f. n. vid meddelandet av förfarandebestämmelscr är skyldig att se till att möjlighet finns för den frihetsberövade att utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Även i förhållande till stat med vilken Sverige inte har ingått någon över- enskommelse i ämnet kan enligt internationella verkställighetslagen i viss utsträckning utomlands ådömd frihetsberövande påföljd få verkställas i Sve- rige. Om synnerliga skäl föreligger öppnar nämligen lagen möjlighet för regeringen att för visst konkret fall förordna att frihetsberövande påföljd. som har ådömts svensk medborgare eller utlänning med hemvist i Sverige genom avgörande av behörig myndighet i främmande stat. får verkställas i Sverige. Det ankommer härvid. liksom i närmast föregående fall. på re- geringen att bestämma om den prövning som skall äga rum i Sverige. På grund av 11 kap. 3.5 RF är regeringen också i sådant fall f. n. skyldig att se till att den frihetsberövade kan utan oskäligt dröjsmål få saken prövad av svensk domstol.

Med stöd av internationella verkställighetslagen kan under vissa förut-

Prop. 1975/76:209 150

sättningar tvångsåtgärder i form av anhållande och häktning tillgripas i Sve- rige. ] förhållande till länder som har tillträtt brottmålsdomskonventionen tillgodoses härvid grundlagens krav på möjlighet till domstOISprövning utan oskäligt dröjsmål direkt genom att i lagen hänvisning görs till bestämmelser i rättegångsbalken. l förhållande till andra stater med vilka överenskommelse har träffats gäller i ifrågavarande hänseenden de bestämmelser som rege- ringen med stöd av lagen meddelar. Detsamma är fallet när i förhållande till stat. med vilken ingen överenskommelse i ämnet föreligger. regeringen i ett konkret fall förordnar att frihetsberövande påföljd får verkställas i Sve- rige. ! de sistnämnda två fallen är regeringen på grund av 11 kap. 3 .:" RF skyldig att utforma eventuella bestämmelser om tvångsåtgärder så att den som berövas friheten har möjlighet att utan oskäligt dröjsmål få frihets- berövandet prövat av svensk domstol.

RF:s krav på att den som i Sverige har blivit berövad friheten med an- ledning av brott eller misstanke om brott skall kunna få saken prövad av svensk domstol utan oskäligt dröjsmål syftar till att ge den enskilde rättsliga garantier mot att han olagligt berövas friheten och utgör därmed en viktig del av den enskildes rättsskydd. Det kan emellertid förekomma fall där kravet på möjlighet till svensk domstolSprövning kan komma i konflikt med starkt behjärtansvärda önskemål om att få verkställigheten av en i främmande stat ådömd frihetsberövande påföljd överflyttad till Sverige. Det kan nämligen inte uteslutas att vissa länder. som inte har anslutit sig till brottmålsdomskonventionen. kommer att visa sig mindre benägna att gå med på överflyttning till Sverige av verkställigheten av i den främmande staten ådömt frihetsstraff för den händelse frihetsberövandct i Sverige skall kunna dras under svensk domstols prövning. Härigenom kan en straff- verkställighet i Sverige komma att omöjliggör-as i fall där det av humanitära skäl är alldeles särskilt angeläget att ett utomlands ådömt frihetsstraff kan få verkställas här.

Av denna anledning görs i det här framlagda förslaget ett undantag från rätten till svensk domstolsprövning när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

Frågan i övrigt om en anpassning till RF av regelsystemet i internationella verkställighetslagen torde få tas upp i annat sammanhang.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen vill jag fram- hålla att bestämmelserna i paragrafen inte gäller i fråga om beslut om fri- hetsberövande som fattas av någon av kriminalvårdens nämnder. eftersom ett sådant beslut får anses utgöra ett led i verkställandet av ett av domstol tidigare fattat beslut om frihetsberövande. Detta får anses gälla också om nämndens beslut skulle vara föranlett av sådan misskötsamhet från den berördes sida som innefattar brottslig handling.

Hänvisningar till US31

Prop. 1975/76z209 151

10%

Paragrafen innehåller förbud mot retroaktiva straffdomar. Paragrafen motsvarar 8 kap. 1 ;" tredje stycket RF. Departementsförslaget innebär inte någon annan avvikelse från gällande lydelse än en redaktionell jämkning föranledd av att bestämmelsen flyttas till 2 kap.

lls'

I denna paragraf förbjuds inrättandet av domstol för redan begången gär- ning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Vidare innehåller paragrafen en regel om offentlighet vid domstolsförhandling.

Förbudet i första stycket mot tillfälliga domstolar m, m. är helt likalydande med den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. ] å andra stycket andra me- ningen.

Föreskriften i andra styckct att förhandling vid domstol skall vara offentlig saknar f. n. motsvarighet i RF. Jag får i fråga om bakgrunden till förslaget i denna del hänvisa till vad jag anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.7).

12%

Förevarande paragraf innehåller de grundläggande bestämmelserna om möjligheterna att begränsa de icke-absoluta fri- och rättigheterna. Motsva- rande bestämmelser återfinns i utredningens förslag i 12 och 13%".

Hänvisningar till US32

Utredningens förs/ag

1 12; första meningen i utredningens förslag föreskrivs att yttrandefri- heten. rätten till information. mötesfriheten. demonstrationsrätten och för- eningsfriheten (2 & 1—5 i utredningens förslag). rörelsefriheten (7 ;?). skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 s:. intrång i förtrolig meddelelse (8 &) samt offentligheten vid domstolsförhandling (11 å andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13—15. 17 och 18 ;;" medger. I samma utsträckning får enligt paragrafens andra mening begränsning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som anges i 8 kap. 7,5 andra stycket och 10.5. '

Reglerna i 13 & första stycket ställer upp de allmänna begränsningsramar som har nämnts i det föregående (se särskilt avsnitt 14.1). Enligt första meningen får ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12; begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. 1 andra meningen föreskrivs att sådan begränsning aldrig får sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

1 13 å andra stycket slutligen uppställs det tidigare nämnda (se bl. a. avsnitt

Hänvisningar till US33

Prop. l975/76:209 152

14.2) förbudet mot åsiktsdiskriminering. Detta innebär att ingen av de fri- och rättigheter som avses i 125 får begränsas enbart på grund av politisk. religiös eller annan åskådning.

F ('i/'etlragaiizlen

Jag har i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.1) förklarat attjag ansluter mig till utredningens förslag bl.a. vad gäller gränsdragningen mellan ab- soluta och icke-absoluta rättigheter samt i fråga om regleringen av möj- ligheterna att begränsa de icke-absoluta rättigheterna. Som har påpekats av flera remissinstanser är visserligen de regler som återfinns i 13 & första stycket i utredningens förslag ganska obestämda. Utredningen har emellertid på ett övertygande sätt visat att det beträffande en betydande del av de icke-absoluta fri-och rättigheterna är ogörligt att ange begränsningsmöjlig- heterna på ett mera preciserat sätt. De grundsatser som avspeglas i de av utredningen föreslagna reglerna är vidare av så fundamental betydelse i en demokratisk rättsordning att det redan av denna anledning ligger ett betydande värde i att de kommer till uttryck i grundlagen.

Den här föreslagna paragrafen överensstämmer således i sakligt hänseende i allt väsentligt med vad utredningen har föreslagit. Den skiljer sig däremot i viss utsträckning från utredningens förslag i redaktionellt hänseende. Den mest påtagliga skillnaden ligger i att utredningens två paragrafer har arbetats samman till en. där den reglering som hos utredningen återfinns i 12; utgör det första stycket och de föreskrifter som utredningen har tagit in i 13 ;" utgör det andra. Reglerna i första stycket har förkortats i förhållande till utredningens förslag genom att de begränsningsbara rättigheterna anges enbart med hjälp av pai'agrafhänvisningar. Med hänsyn till att dessa hän- visningar avser ctt begränsat antal paragrafer kan regleringen knappast anses ha blivit mera svårtillgänglig genom denna åtgärd. Förkortningen torde tvärt- om göra det lättare för läsaren att snabbt bilda sig en uppfattning om första styckets roll i regelsystemet.

Huvudregeln om krav på lagform för rättighetsbegränsningar har liksom i utredningens förslag utformats på sådant sätt att det blir nödvändigt att här göra ett uttryckligt undantag för sådana regler om tystnadsplikt som avses i 8 kap. 7ä och för de regeringsföreskrifter om att Iagbestämmelser skall börja eller upphöra att tillämpas som anges i 8 kap. 10 &. Bestäm- melserna i första stycket utgör självfallet inte något hinder mot att riksdagen i de fall som nu har nämnts med stöd av 8 kap. 11 s' medger att regeringen överlämnar normgivningskompetens vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun.

Det har under remissbehandlingen påpekats att den inledande bestäm- melsen i den av utredningen föreslagna 13 &. att en rättighet inte får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. inte på ett helt adekvat

'Jl ',,J

Prop. 1975/76:209 1

sätt ger uttryck för utredningens avsikter med bestämmelsen så som dessa framgår av motivtexten. Enligt denna har nämligen föreskriften till uppgift att ange dels att lagstiftarens syfte med en viss begränsning måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle. dels att begränsningen inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att den skall tillgodose sitt ändamål. dels att avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till större inskränkning i den berörda rättigheten än som är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. 1 det här framlagda förslaget till avfattning av andra stycket har reglerna om begränsningsramar utformats så att de nu nämnda grundsatserna skall komma till tydligare uttryck. Det föreskrivs där inled- ningsvis att rättighetsbegränsning får ske endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Härefter sägs att begräns- ningen aldrig fär gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar.

Som utredningen har påpekat är den nu nämnda regleringen ägnad att understryka kravet på att lagstiftaren. när en fri- och rättighetsinskränkande lag beslutas. noga redovisar sina syften.

Andra stycket avslutas med förbudet mot åsiktsdiskriminering. Detta har utformats så att det klart framgår att skyddet avser åskådning av sådant slag som åsyftas i de i 2 ;" intagna bestämmelserna om de negativa yttrande- och föreningsfriheterna. 1 övrigt skiljer sig den föreslagna regeln till sin avfattning inte från vad utredningen har förordat.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att säga något om i vilka fall en föreskrift skall anses innebära en rättighetsbegränsning av det slag som åsyftas i denna och de två närmast följande paragraferna.

Det är först och främst uppenbart att en föreskrift som över huvud taget inte avser det område som skyddas av RF:s rättighetsreglering aldrig kan anses som en rättighetsbegränsning även om den skulle ha betydelse för möjligheterna att faktiskt utnyttja någon av de grundlagsfästa fri- och rät- tigheterna. Den omständigheten att rättighetsskyddet gäller endast gentemot det allmänna får sålunda till följd att t. ex. förmögenhetsrättsliga regler som faktiskt kan försvåra en persons möjligheter att utöva någon av de i grund- lagen angivna fri- och rättigheterna inte skall anses innebära en rättighets- begränsning i dennas mening. Här kan bl. a. nämnas regler som gör det möjligt för en ägare av en samlingslokal att hindra att denna används för sammankomster av det slag som avses i bestämmelsen om mötesfrihet. Som tidigare har nämnts får gränsdragningen kring det skyddade området vidare till följd bl. a. att skyddet för yttrandefriheten inte omfattar yttranden av det slag som avses t.ex. i straffstadgandena om bedrägeri och olaga hot. Genom en särskild bestämmelse i 13 & tredje stycket i det här framlagda förslaget undantas dessutom vissa detaljbetonade föreskrifter angående sättet att sprida eller motta yttranden från de bestämmelser som skall anses in- nebära rättighetsbegränsningar.

Prop. l975/76:209 154

Det förhåller sig emellertid så att inte heller alla de föreskrifter angående förhållandet mellan der-. enskilde och det allmänna som i ett visst fall kan upplevas som en inskränkning i den enskildes möjligheter att utöva en viss rättighet så som denna har beskrivits i grundlagen skall anses innebära en rättighetsbegränsning. Allmänt kan sägas att en föreskrift innebär sådan begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen.

Som exempel på bestämmelser som direkt åsyftar att begränsa en viss rättighet kan nämnas föreskrifterna i lagen om allmänna sammankomster. Nära besläktade härmed är reglerna om de s. k. yttrandefrihetsbrotten. vilka kan sägas utgöra en del av gränsdragningen kring den för demokratin centrala delen av yttrandefriheten. Utsökningslagens regler om utmätning av lös egendom begränsar däremot inte uttryckligen någon rättighet. men det är uppenbart att i dessa regler måste tolkas in en begränsning bl. a. av skyddet mot intrång i bostad.

Föreskrifter om förhållandet mellan den enskilde och det allmänna som gäller för samhällsmedlemmarnas handlande eller underlåtenhet i allmänhet utan att ha särskild anknytning till det av RF skyddade rättighetsområdet skall däremot. även om de i viss utsträckning kan sägas beröra möjligheterna att faktiskt utöva en grundlagsfäst rättighet, normalt inte anses innebära någon begränsning av denna i RF:s mening. Sålunda skall givetvis straff— bestätnmelser om stöld eller hemfridsbrott inte betraktas som begränsningar av införmationsfriheter. trots att de ställer upp hinder mot vissa sätt att skaffa upplysningar. En annan sak är att en förbudsregel av nu angivet slag skall anses innebära en begränsning av rörelsefriheten om överträdelse av förbudet kan medföra frihetsstraff. Den omständigheten att hälsovårds- stadgans (1()58:663) regler om sanitär olägenhet till äventyrs skulle kunna läggas till grund för ett ingripande mot ett för de kringboende störande möte i en bostadslägenhet kan. för att ta ett annat exempel. inte medföra att dessa regler anses innebära en begränsning av mötesfriheten. Det kan i detta sammanhang vidare erinras om att RF:s regler om föreningsfrihet inte innebär att vissa i allmänhet brottsliga handlingar skall bedömas an- norlunda om de begås inom ramen för föreningsverksamhet.

13%

1 denna paragrafanges dc begränsningsramar som gäller särskilt för ytt— rande- och informationsfriheterna. Den motsvaras i utredningens förslag av 14 &.

Angående de allmänna överväganden som ligger till grttnd för förslaget i denna del kan hänvisas till avsnitten 14.1 och 14.3 i den allmänna moti- veringen.

Den här föreslagna regleringen skiljer sig till sin innebörd knappast från

Prop. 1975/76z209 155

motsvarande bestämmelseri utredningens förslag. Som har påpekats i avsnitt 14.3 har emellertid vissa ändringar gjorts i den i förs ta s t y c k ct intagna uppräkningen av tillåtna begränsningsändamål i syfte att få till stånd en samordning mellan denna och den bestämmelse om sekretessgrunder som jag nyligen har föreslagit skall tas in i 2 kap. Zä TF (prop. 1975/76:160). Första stycket har vidare redigerats om på sådant sätt att det klarare fratngår att det där uppställda skyddet väsentligen ligger i kravet att begränsning av yttrande- och informationsfriheterna får göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Uppräkningen av tillåtna begränsningsändamål fram- träder med denna systematik som en förtydligande Lttläggning av huvud- regelns innebörd.

.Vled rikets säker/tm förstås här liksom i utredningens förslag både rikets inre och dess yttre säkerhet. lfrågavarande inskränkningsändamål tari första hand sikte på sådana straffbestämtnelser som finns i 18. 19 och 22 kap. brottsbalken.

Genom ändamålet nit-'m/igltt'ls verksam/tel för inspektion. kon/roll eller annan til/svit ges stöd för vissa bestämmelser om tystnadsplikt för funktionärer knutna till inspekterande myndigheter. Också ändamålet intresset (ill./("irc- ht'gga (>I/vr beivra bror! tjänar i första hand till att ge underlag för tystnads— pliktsbestämmelser. _

Som utredningen framhåller avgränsas omfattningen av inskränknings- ändamålet allmän ordning och sil/(Rille! i viss mån genom att uttrycket allmän ordning redan förekommer på skilda håll i lagstiftningen (jfr KU 1974z21 s. 23).

Genom bestämningen det allmännas ekonomiska intresse avses i första hand att ge stöd för vissa tystnadspiiktsregler. Detsamma gäller beträffande än- damålet skyr/('letlöl' enskilds poison/lga eller eka/romöka;fiil'lni/la/ldun. Sist- nämnda begränsningsändamål ger bl. a. stöd för reglerna i lagen (1975:87) om förbud för redare att i visst fall lämna ut handling som angår den svenska sjöfartsnäringen. Hit hör vidare de regler i datalagen (19731289) och kre- ditupplysningslagen (1973zll73) som tjänar till att skydda den enskildes integritet.

Innebörden av ändamålet in!/"esse! att rug/arc": eller begränsa knmmwsit'l/ ro- k/am har närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.3).

Som exempel på yttrandefrihetsbegränsningar som inte kan hänföras till någon av de nu angivna grunderna men som ändå måste anses vara för- anledda av särskilt viktiga skäl kan nämnas radiolagens (19661755) regler om ensamrätt till rundradioverksamhet. Hit hör också regler om upphovs- rätten och denna närstående rättigheter.

Bestämmelserna i andra stycket skiljer sig inte från vad utred- ningen föreslagit.

Bakgrunden till den bestämmelse som föreslås i tredje stycket framgår av specialmotiveringen till 2 kap. 1 ;" 1. Som exempel på föreskrifter som omfattas av bestämmelsen kan nämnas föreskrifter rörande skyltar

Hänvisningar till US34

Prop. l975/76:209 156

i 54; byggnadslagen (1959:612). 17 och 22 && naturvårdslagen (1964z822) och 46 ;" väglagen (19712'948). Hit hör vidare i lokala ordningsstadgor intagna föreskrifter med krav på tillstånd för affischering på eller vid allmän plats och för användning av högtalarbilar (se 12—14äå normallörslaget till lokal ordningsstadga).

Här kan också nämnas 2; allmänna ordningsstadgan.(19561617) samt reglerna om innehavav radiomottagare i 8.9 och 1 1 så kungörelsen ( 19672447) om mottagare för radiosändning eller trådsändning. Av den föreslagna be- stämmelsen framgår bl.a. att hänsyn till yttrandets innehåll inte får tas vid tillståndsgivning.

14.5

Denna paragraf innehåller bestämmelserna om de särskilda begränsnings- ramar som gäller i fråga om mötes-.demonstrations- och föreningsfriheterna. Den överensstämmer i sak helt med 15; i utredningens förslag.

första stycket

Som har framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.3) bör samma begränsningsreglcr gälla för mötes- och demonstrationsfriheterna.

lnskränkningsändamålet rikets Säkt'l'llt'l åsyftar främst 22 kap. 7 ;" brotts- balken (olovlig sammankomst) och del av 2,5 lagen om allmänna sam- mankotnster.

Med inskriinkningsändamålen ort/ning och säker/tal rid sammankomster) ol- Ier demonstrationen och trafiken åsyftas regleringen i lagen om allmänna sam- mankomster över huvud taget. Som utredningen påpekar måste bestäm- melsen i 3; nämnda lag. att tillstånd till sammankomst får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning tolkas så att dess tillämpning kommer att hålla sig inom ramen för grundlagens inskränkningsändamål. Detsamma gäller för reglerna om förhandsanmälan i 4.5 lagen om allmänna sammankomster.

Det inskränkningsändamål som avser mottwknm'lv ar./amor ger i första hand stöd fördel av 2 ;" lagen om allmänna sammankomster. Den föreslagna regeln avser epidemiska sjukdomar av allvarlig karaktär.

Andra stycket

Angående innebörden av bestämmelsen i andra stycket hänvisas till den allmänna tnotiveringcn (avsnitt 14.3).

Prop. 1975/76:209 157 15 &

Denna paragraf innehåller förbudet mot diskriminering på grund av ras och liknande omständigheter. Den överensstämmer helt med l7å i utred- ningens förslag.

1 ett par remissyttranden har förordats att ordet "ras" utgår ur grund- lagstexten. Självfallet avses härmed inte någon ändring i sak. Den angivna ståndpunkten motiveras i stället dels med att den vetenskapliga betydelsen av ordet ras är osäker. dels med till användningen av ordet lätt kan ge den uppfattningen att yttre olikhet mellan människor eller folkgrupper till- mäts en mera djupgående betydelse. lläremot kan emellertid invändas att ordet ras förekommer både i gällande svensk rätt (16 kap. 9 & brottsbalken; jfr prop. 1970z87 s. 37) och i olika internationella dokument. bl.a. FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. europakonventionen. FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konven— tionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Det är vidare obestridligt att systematisk diskriminering av människor på grund av om- ständigheter av det slag som vanligen betecknas med uttrycket ras är en realitet på många håll i världen. Vad gäller den andra av de ovan nämnda grunderna för kritiken mot användningen av ordet ras kan vidare framhållas att syftet med den här föreslagna bestämmelsen just är att på tydligaste möjliga sätt framhålla att de skillnader mellan människor som brukar anges med hjälp av detta ord är betydelselösa.

Det i paragrafen intagna diskrimineringsförbudet vänder sig till de norm- givande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden. således också t. ex. civilrättslig lagstiftning. Som närmare har utvecklats i den all- männa motiveringen (avsnitt 14.2) är förbudet begränsat till att avse miss- gynnande normgivning. Detta innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebär att en minoritet av i stadgandet avsett slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigt. Sådan otillåten sär- behandling skulle kunna tänkas ske antingen genom regler. som direkt tar sikte på minoriteten i fråga och medföratt dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens. eller genom föreskrifter. som. med uteslutande av en viss etnisk minoritet. ger förmåner åt befolkningens flertal.

165

Det här intagna förbudet mot könsdiskriminerande normgivning har när- mare behandlats i avsnitt 14.2 i den allmänna motiveringen. Paragrafen motsvarar 18.5 i utredningens förslag.

Av utformningen av det föreslagna undantag från huvudregeln. som avser föreskrifter vilka utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor. följer att normgivarens uttalade syfte i alla nor- mala fall blir avgörande för undantagsregelns tillämplighet. Sedan riksdagen

Prop. 1975/76z209 158

väl har antagit en lag som anges utgöra led i strävanden av nämnt slag saknar det därför betydelse att det vid lagens tillkomst kan ha ifrågasatts om den verkligen är ägnad att främja sådana strävanden.

Med mot värnplikt svarande tjänsteplikt avses bl.a. vapenfri tjänst. Med anledning av 011 uttalande under remissbehandlingen bör påpekas att särbehandlande föreskrifter som meddelas med stöd av någon av de i paragrafen intagna uridantagsreglerna inte skall betraktas som rättighets- begränsningar och att de därför följer de allmänna bestämmelser om norm- givningskompetensens fördelning som återfinns i 8 kap. Detta innebär bl. a. att befogenhet att meddela sådana föreskrifter i vissa fall kan tillkomma regeringen till följd av ett bemyndigande enligt 8 kap. 755 eller direkt på grund av 8 kap. 1355.

175

I denna paragraf behandlas den fackliga konflikträtten. Paragrafen över- ensstämmer helt med nuvarande 2 kap. 55 RF.

185

I denna paragraf återfinns bestämmelserna om rätt till ersättning vid ex- propriation och annat sådant förfogande. Den motsvaras i utredningens för- slag av 1035. .

Vad gäller innebörden av de föreslagna bestämmelserna kan i första hand hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 14.6). Som har påpekats under rubriken till förevarande kapitel gäller det här uppställda skyddet också till förmån försvenskjuridisk person. Av 20 5 följerattäven utlännings rätt omfattas av reglerna. I enlighet med det nyss sagda skall vid tillämp- ningen av denna paragraf med utlänning avses också utländsk juridisk per- son.

Hänvisningar till US35

19.5

I denna paragraf återfinns bestämmelsen om skydd för upphovsrätten. Den motsvarar 205 i utredningens förslag.

Jag får i fråga om regelns innebörd i första hand hänvisa till vad jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 14.8). Bestämmelsen har förtydligats i förhållande till utredningens förslag genom att den skyddade personkretsen här anges bestå av författare. konstnärer och fotografer. Som framgår av den allmänna motiveringen innebär detta inte någon ändring i sak. Med konstnärer förstås i detta sammanhang dels skapande konstnärer som målare. skulptörer och kompositörer. dels utövande konstnärer som musiker. sångare och skådespelare.

Prop. 1975/76z209 159

Det bör påpekas att ordet verk här har en vidare innebörd än i den upp- hovsrättsliga lagstiftningen så till vida att det inbegriper även utövande konstnärers prestationer samt fotografiska bilder.

Med anledning av ett uttalande under remissbehandlingen angående den föreslagna regelns räckvidd såvitt avser regeringens normgivningskompetens på det offentligrättsliga området vill jag framhålla att den får anses utgöra hinder mot att regeringen vare sig med stöd av den s. k. restkompetensen enligt 8 kap. 13 5 första SLkaCl 2 eller med stöd av ett bemyndigande enligt 8 kap. 7.5 beslutar offentligrättsliga föreskrifter som bidrar till att utforma upphovsrättens innehåll. Grundlagsregeln innebär däremot givetvis inte nå- gon begränsning av regeringens möjligheter att besluta verkställighetsfö- reskrifter med stöd av 8 kap. 13.5 första stycket 1.

Som utredningen påpekar gäller den i 185 intagna bestämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande också i fråga om förfogande över upphovsrätt.

Enligt mitt förslag till 20.5 skall utlänningar här i riket vara likställda med svenska medborgare bl.a. i fråga om skyddet för upphovsrätten om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Ett krav på lagform för särskilda regler om utlänningars upphovsrätt följer dessutom av i första hand 8 kap. 2 :5. Den övergångsbestämmelse till nya RF som återfinns i p. 6 första stycket och den övergångsbestämmelse till de nu föreslagna ändringarna i RF som har tagits in i p. 5 innebär emellertid att de föreskrifter i ämnet som f.n. återfinns i regeringsförfattningar gäller tills vidare.

205

Förevarande paragraf innehåller en uppräkning över utlänningars fri- och rättigheter här i landet. De fri- och rättigheter. i fråga om vilka utlänning är helt likställd med Svensk medborgare. upptas i första stycket. Enligt andra stycket är utlänning likställd med svensk medborgare även i fråga om där uppräknade fri- och rättigheter. om annat inte följer av särskilda föreskrifteri lag. Departementsförslaget ansluter sig i sak till vad utredningen har föreslagit.

Enligt nuvarande ordning får riksdagen med stöd av 8 kap. 75 första stycket 2 RF bemyndiga regeringen att utan hinder av det i 8 kap. 35 UPPSlälld'd fllgkravet meddela föreskrifter om utlännings viStelse i riket. Så- dana föreskrifter kan innebära begränsning t. ex. av utlännings yttrandefrihet eller av hans rörelsefrihet. Det nu framlagda förslaget innebär bl. a. att det inte längre blir möjligt för riksdagen titt med stöd av den nu nämnda dele— geringsgrunden bemyndiga regeringen att besluta föreskrifter. som begränsar de fri-och rättigheter som genom uppräkningen i andra stycket tillförsäkras utlänning.

Med anledning av att det under remissbehandlingen har ifrågasatts. om internering av utlänningar vid krig och krigsfara är förenligt med förbudet

Prop. 1975/761209 160

att missgynna utlänning på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung vill jag framhålla att detta förbud inte avser särbehandling på grund av att någon har visst medborgarskap. En främmande stats medborgare som vistas här i landet kan alltså interneras med stöd av sådana bestämmelser som avses i 70.5 utlänningslagen utan hinder av RF:s rasdiskriminerings- förbud.

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

De ändringar som föreslås i detta kapitel är huvudsakligen av redaktionell natur och föranleds av att vissa delar av den där intagna regleringen nu förs över till 2 kap. Därjämte föreslås — utan samband med fri- och rät- tighetsregleringen — dels att ett par nya delegeringsgrunder tas in i 75 första stycket. dels att en mindre ändring görs i 11 .5.

l. 3. 7 och 10 5.5

1 5 innehåller f. n. dels förbud mot meddelande av föreskrifter som tillåter dödsstraff. landsförvisning av svensk medborgare. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall eller retroaktiva straff. dels bestämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande. Som fram- går av det föregående innebär det nu framlagda förslaget att samtliga dessa bestämmelser flyttas över till 2 kap. Enligt utredningen bör 8 kap. i stället inledas med en föreskrift som slår fast formerna för de centrala statsorganens normgivning genom att ange att lag stiftas av riksdagen och att regeringen meddelar föreskrift genom förordning.

Vägande invändningar kan emellertid riktas mot den av utredningen fö- reslagna lydelsen av 1 .5. Bestämmelsens första led utgör sålunda en ren dubblering av föreskriften i 1 kap. 3.5 andra stycket att riksdagen stiftar lag. och dess andra led är missvisande så till vida att sådana av regeringen meddelade föreskrifter om avgifter som avses i 9 .5 andra stycket inte kräver förordningsform. Å andra sidan fastslås uttryckligen i var och en av de övriga bestämmelser i 8 kap. som avser regeringens normgivning att denna skall ske genom förordning. Det kan i sammanhanget vidare erinras om att regleringen i 9 kap. förutsätter att regeringen i stor omfattning meddelar föreskrifter i annan form än förordningens. t. ex. genom regleringsbrev eller ämbetsskrivelser.

Med hänsyn till att det förslag till rättighetsskydd som nu läggs fram innebär att vissa delar av den reglering som f.n. finns intagen i 8 kap. — nämligen de i l 5 intagna normgivningsförbuden samt det i 3 .5 och 7.5 tredje stycket fastslagna kravet på lagform för rättighetsbegränsningar— flyt- tas över till 2 kap. är det i stället lämpligt att 8 kap. inleds med en be- stämmelse som angeratt vissa delarav RF:s normgivningsreglering återfinns i 2 kap. Av denna anledning föreslås här att det i l .5 skall sägas att det

Hänvisningar till US36

Prop. 1975/76:209 161

av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller får meddelas endast genom lag.

Den nu förordade ändringen av 15 i förhållande till vad utredningen har föreslagit får vissa konsekvenser för utformningen av 3. 7 och 10 55.

1 35 andra stycket anges f.n. som exempel på sådana föreskrifter som enligt fösta stycket samma paragrafkräver lagform föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 till- kommer svensk medborgare. l utredningens förslag till ändrad lydelse av andra stycket talas i stället om föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

7 5 tredje stycket innehåller f. n. en bestämmelse av innebörd att ett sådant bemyndigande för regeringen att besluta föreskrifter inom 3 515 tillämp- ningsområde som avses i paragrafen inte medför rätt att meddela fö- reskrifter som i annat hänseende än som avses i andra stycket föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer — begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 tillkommer svensk medborgare. Utredningen har ersatt denna bestämmelse med en ren hänvisningsregel som säger att det av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i paragrafen inte medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som nyss har sagts begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

1 105 första meningen föreskrivs f. n. att regeringen efter bemyndigande i lag i ämne som avses i 75 första stycket eller i 95 — tull på införsel av vara samt betungande offentligrättsliga avgifter — kan genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Enligt andra meningen gäller detta även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 tillkommer Svensk medborgare. Utredningens förslag i denna del innebär att hänvis- ningen i andra meningen skall avse 2 kap. i dess helhet.

Om man på det sätt som har förordats i det föregående låter 8 kap. inledas med en bestämmelse som en gång för alla slår fast att vissa delar av RF:s normgivningsreglering återfinns i 2 kap.. erfordras uppenbarligen inte några ytterligare hänvisningar till sistnämnda kapitel i 3. 7 och 10 55. Bestäm- melserna i 35 kommer visserligen också i fortsättningen att omfatta fö- reskrifter som begränsar fri- och rättigheterna detta framgår bl.a. av att regeln om möjligheterna att bemyndiga regeringen att meddela tystnads- pliktsföreskrifter alltjämt framställs som ett undantag från 35 — men de innebär i detta hänseende endast en dubblering av den grundläggande be- stämmelse i ämnet som återfinns i 2 kap. 125 första stycket. En regel som medger att regeringen bemyndigas att meddela rättighetsbegränsant'le fö- reskrifter skall således i fortsättningen ses som ett undantag inte bara från 8 kap. 35 utan också — och framför allt från nyssnämnda lagrum i 2 kap. I enlighet härmed har i detta tagits in bestämmelser som från Iagkravet

Prop. 1975/761209 162

undantar dels föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. dels föreskrifter om att rättighetsbegränsande lagregler skall börja eller upphöra att tillämpas.

Det kan vara lämpligt att i samband med den här förordade ändringen av 75 tredje stycket förenkla paragrafen i redaktionellt hänseende genom att föra upp bestämmelsen om bemyndigande för regeringen att besluta tystnadspfiktsföreskrifter från andra stycket till en avslutande punkt i första styckets uppräkning av delegeringsbara ämnen. Genom en sådan omredi- gering vinner man bl.a. att grundlagen tydligare än hittills anger att ett bemyndigande enligt någon av de övriga punkterna i första stycket inte medför kompetens att meddela föreskrifter om tystnadsplikt (jfr prop. 1975:8 s. 45).

Som har nämnts under rubriken till förevarande kapitel föreslås i detta sammanhang också ett par ändringar i 75 som saknar samband med fri- och rättighetsregleringen. 1 de i paragrafens första stycke intagna föreskrif- terna om vilka ämnen som kan bli föremål för delegering återfinns f. n. inte någon bestämmelse som ger riksdagen möjlighet att delegera kompetens att meddela föreskrifter som rör markanvändning och byggande. l bygg- nadsstadgan (19591612) finns vid sidan av för den enskilde mycket bety- delsefulla regler angående planläggning. dispens och byggnadslov även en rad föreskrifter om byggande av mera detaljbetonat slag. Dessa kompletteras av föreskrifter som meddelas av statens planverk och fastställs av regeringen och som finns intagna i Svensk byggnorm 1975 (SBN 1975). Före 1974 års grundlagsreform meddelades visserligen bestämmelserna i byggnads- stadgan i allmänhet efter riksdagens hörande vilket hade sin grund i att stadgan innehåller sådana mera ingripande föreskrifter som jag nyss har nämnt. För den mera detaljbetonade regleringen av byggandet torde däremot något behov av riksdagens medverkan i allmänhet inte föreligga. Det har heller inte förekommit att föreskrifterna i SBN har underställts riksdagen.

Det kan i fråga om byggandet uppkomma behov av en så skyndsam och detaljbetonad normgivning att ett undantagslöst krav på lagform fram- står som mindre ändamålsenligt. Visserligen'kan behovet av delegation i viss utsträckning beaktas inom ramen för en del av de i 7 .5 första stycket uppräknade ämnena. Sålunda kan säkerhets- och hygienföreskrifter anses röra skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa. medan vissa andra fö- reskrifter angående byggandet kan falla inom ramen för naturvård eller mil- jövård. Som exempel på föreskrifter. som enligt gällande regler däremot inte kan delegeras. kan nämnas sådana som rör hushållningen med energi eller som tar sikte på trevnad eller bekvämlighet i byggnader eller ett vårdat utseende hos bebyggelse. Det är också tveksamt om sådana föreskrifter som avser att tillgodose kulturvårdssynpunktcr faller inom det delegerings- bara området.

lnom bostadsdepartementet pågår f. n. arbete med en ny byggnadslag- stiftning. Detta arbete avses utmynna i ett förslag till lag. om markanvänd-

Prop. 1975/76:209 163

ning och byggande. Avsikten är vidare att i möjligaste mån ta in bygg- nadsstadgans mera detaljbetonade regler om byggande samt föreskrifterna i SBN 1975 i en eller flera regeringsförfattningar. Det föreligger mot bakgrund härav ett stort praktiskt behov av att öppna en möjlighet till delegering av kompetens att meddela sådana föreskrifter till regeringen. Vad som bör vara delegeringsbart är dels föreskrifter om de egenskaper som skall krävas hos byggnader och andra sådana anläggningar. dels föreskrifter om utform- ningen av byggnadernas och anläggningarnas omgivning. bebyggelsemiljön.

Under åberopande av det anförda föreslår jag efter samråd med chefen för bostadsdepartementet att första stycket 3 kompletteras med "utformning av byggnader. anläggningar och bebyggelsemiljö".

lnte heller djurskydd nämns bland de ämnen som enligt första stycket kan bli föremål för delegering. Djurskyddssynpunkter kan visserligen beaktas inom ramen för en del av de uppräknade ämnena. bl. a. när fråga är om jakt. fiske samt natur- och miljövård. Det är också möjligt att anlägga djur- skyddssynpunkter när det gäller exempelvis föreskrifter om in- och utförsel samt näringsverksamhet. Begreppet djurskydd är emellertid så vittomfat- tande att viktiga sidor därav inte kan hänföras till något av de ämnen som uppräknas i 8 kap. 7s' RF.

Också på djurskyddcts område kan behov framträda av en så skyndsam eller detaljbetonad normgivning att ett krav på lagform inte framstår som ändamålsenligt. Det finns f. n. ett flertal regeringsförfattningar som har med- delats med stöd av lagen (l944:219) om djurskydd. Någon anledning att på djurskyddsområdet begränsa regeringens hittillsvarande normgivnings- kompetens synes inte föreligga. Att bygga enbart på den kompetens som t. v. tillkommer regeringen med stöd av övergångsbestämmelserna till RF är inte tillfredsställande.

Under åberopande av det anförda föreslår jag att uppräkningen i första stycket kompletteras med ämnet djurskydd. Detta ämne bör föras in i upp- räkningens fjärde punkt.

11%

Enligt RF tillkommer normgivningsmakten på vissa områden primärt riksdagen men kan genom bemyndigande av riksdagen i större eller mindre utsträckning överföras till regeringen. Föreskrifter om rätt för regeringen att efter bemyndigande av riksdagen meddela bestämmelser i ämnen. som primärt ingår i riksdagens normgivningsområde. finns i 8 kap. 7—10ää och B kap. 635 RF.

När riksdagen med stöd av någon av bestämmelserna i 8 kap. 7—10åå RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter som primärt tillhör riks- dagens lagområde. är avsikten att tillföra regeringen sådan normgivnings- kompetens som den har'behov av under normala förhållanden. Den i 13 kap. öå RF öppnade möjligheten för riksdagen att. utöver vad som följer

Prop. 1975/761209 164

av 8 kap. RF. bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som i normala fall kräver lagform avser att tillgodose det extraordinära behov av utvidgad normgivningskompetens för regeringen som kan finnas vid krig eller krigs- fara eller vissa liknande förhållanden.

l 8 kap. llå föreskrivs att riksdagen, om den enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne. därvid kan medge att re- geringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela be- stämmelser i ämnet. 1 fall som nu har sagts kan riksdagen också uppdra åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmelser. Den möjlighet till s. k. subdelegation till förvaltningsmyndighet eller kom- mun av normgivningsbefogenhet som här öppnas finns enligt lagrummets ordalydelse i samtliga fall där riksdagen enligt RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne. således även i de extraordinära fall som avses i 13 kap. 6å RF.

AVsikten är emellertid att riksdagen. när den med stöd av 13 kap. 6å RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ämnen i vilka den annars inte kan avstå sin normgivningsbefogenhet. inte skall kunna tillåta regeringen att överlåta vidare annan befogenhet att meddela bestämmelser än kompetens att besluta att lag i visst ämne skall börja tillämpas. Detta framgår av 13 kap. 75? RF. Där föreskrivs nämligen att om landet är i krig eller omedelbar krigsfara. regeringen med stöd av riksdagens bemyn- digande kan besluta att uppgift. som enligt grundlag ankommer på rege- ringen. skall fullgöras av annan myndighet. Därefter tillfogas att sådant bemyndigande bl. a. inte får omfatta befogenhet enligt 13 kap. 6 å. såvida inte fråga är bara om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas.

Av det anförda framgår att det föreligger en viss motsättning mellan 8 kap. 11 å och 13 kap. 7å RF. Denna bör undanröjas. Det bör därvid knappast komma i fråga att i större utsträckning än som anges i 13 kap. 7 & RF tillåta subdelegation till annan myndighet av de extraordinära norm- givningsbcfogenheter som regeringen kan erhålla genom bemyndigande en- ligt 13 kap. 6å RF. På grund härav bör 8 kap. 11 å RF ändras så att sub- delegationsreglerna där inte är tillämpliga när riksdagen enligt 13 kap. 6 å RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne utan endast när riksdagen lämnar bemyndigade enligt någon av bestämmelserna i 8 kap. 7—10åå RF.

Jag föreslår således att i 8 kap. 11 å första meningen RF orden "denna regeringsform" byts ut mot "detta kapitel”.

10 kap. Förhållandet till andra stater

55

I paragrafens förSta stycke regleras möjligheterna att till internationellt organ överlåta sådan beslutanderätt. som enligt RF tillkommer något där angivet organ. Som jag närmare har utvecklat i den allmänna motiveringen

Prop. 1975/76:209 ' 165

(avsnitt 14. 10) har bestämmelserna i ämnet i enlighet med ett av utredningen framfört förslag kompletterats med ett förbud mot att till mellanfolklig or- ganisation överlåta normgivningsmakt. som avser begränsning av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

De ändringar som föreslås i detta kapitel är i huvudsak av redaktionell natur. Utan samband med fri- och rättighetsregleringen föreslås därjämte en ändring i 6å.

1 och Såå

Som framgår av det föregående innebär departementsförslaget att det för- bud mot tillfälliga domstolar som f. n. finns i 11 kap. 1 å andra stycket andra meningen flyttas över till 2 kap. Detsamma gäller regeln om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande i nuvarande 11 kap. 3å andra stycket. Att det samtidigt härmed har gjorts en viss saklig ändring i denna regel framgår av specialmotiveringen till 2 kap 9 å. På utredningens förslag har i 1 och 3 åå i de materiella reglernas ställe förts in hänvisningar till resp. paragrafi 2 kap.

6 % Gäl/ande rätt

1 1 kap. 7å RF omtalas att det för den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Vissa närmare bestäm- melser om den offentliga förvaltningens organisation finns i 11 kap. öå RF. Där ges i första stycket en antydan om hur den statliga myndighets- organisationen för offentlig förvaltning är uppbyggd. ] andra stycket slås fast att förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. I tredje stycket anges att förvaltningsuppgift kan överlämnas åt bolag. förening. samfällighet eller stiftelse och att sådant överlämnande skall ske genom lag för den händelse lörvaltningsuppgiften innefattar myndighetsutövning. Med myndighetsut- övning åsyftas härvid utövning av befogenhet att bestämma om förmån. rättighet. skyldighet. disciplinpåföljd. avskedande eller annat jämförbart för- hållande. Den närmare innebörden av begreppet myndighetsutövning fram- går av propositionen 1971130 (del 2 s. 330 ff).

Enskild individ nämns inte i 11 kap. 6å RF som utövare av offentlig förvaltningsuppgift. Orsaken härtill torde vara att när en eller flera individer utövar en sådan uppgift vederbörande regelmässigt förlänats ställningen av myndighet eller av organ för myndighet.

Prop. 1975/76:209 166

l'i'ircvlragamlt'n

Behov har framträtt av att kunna anförtro offentliga förvaltningsuppgifter åt en eller flera enskilda individer utan att dessa för den skull behöver inlemmas i den offentliga myndighetsorganisationen. Det kan nämligen ibland vara rationellt att privatpersoner utövar en offentlig förvaltnings- uppgift under bibehållande av denna sin ställning. Frågan har aktualiserats bl. a. under år 1975 i samband med beslutet om reformering av högsko- leutbildningen. 1 det sammanhanget uppkom också frågan huruvida upp- giften att utse ledamöter i ett statligt organ har karaktären av förvaltnings- uppgift som innefattar myndighetsutövning.

[ propositionen 1975:9 om reformering av högskoleutbildningen m.m. anförde chefen för utbildningsdepartementet att det från vissa håll hävdats att utseende av ledamöter i statliga organ är en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning. Detta skulle innebära att RF lägger hinder i vägen för att i organ inom högskoleväsendet vissa ledamöter utses av enskilda personer. t. ex. valkorporationer av studerande. och kräver lag för att ledamöter i sådant organ skall kunna utses av förening av studerande eller anställda. Chefen för utbildningsdepartementet ansåg emellertid att något otvetydigt stöd för den anförda uppfattningen inte finns och att syftet med regeringsformens bestämmelser om överlämnande av förvaltningsupp- gift knappast kan vara att förhindra att ledamöter i statliga organ utses på nyss angivet sätt. Han förklarade att ett förtydligande av regeringsformen på denna punkt möjligen behövdes och att frågan övervägdes inom jus- titiedepartementet.

I propositionen l975:19 framlades förslag till lag om rätt för samman- slutningar av studerande eller anställda att utse ledamöter i styrelse eller annat organ vid läroanstalt för högre utbildning. 1 avbidan på resultatet av övervägandena inom justitiedepartementet innehöll propositionen inget förslag till lag om utseende av företrädare för de studerande eller de anställda genom val. I stället borde framhöll chefen för utbildningsdepartementet gällande bestämmelser om val övergångsvis alltjämt tillämpas i oförändrat skick. Propositionen antogs av riksdagen (Ubu 1975:8. rskr 1975:71) och den föreslagna lagen (l975:168) utfärdades den 3 april 1975.

Uppgiften att utse ledamöter i statliga förvaltningsorgan har sedan gam- malt handhafts av statlig eller kommunal myndighet eller av statlig eller kommunal beslutande församling. Först under senare tid har det blivit ak- tuellt att till en del överlåta utseendet av ledamöter i statliga förvaltnings- organ till enskildajuridiska personer eller till enskilda individer som därvid skall bibehålla sin ställning av privatpersoner. Staten har ansvaret för att de förvaltningsuppgifter som ankommer på statliga organ blir utförda på ett sätt som stämmer överens med gällande lagar och andra författningar och också i övrigt tillgodoser de allmänna medborgarintressena. På grund härav är det en statlig uppgift att sörja för att de statliga förvaltningsorganen

Prop. l975/76:209 167

får en sådan sammansättning att organen har goda förutsättningar att fylla sina uppgifter på angivet sätt. Det sagda leder fram till att utseende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan otvivelaktigt måste betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift.

Vad därefter angår frågan huruvida denna förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning torde det vara lämpligt att först betrakta tillsättandet av statliga tjänster. Sådana tjänstetillsättningar har karaktären av offent- ligrättsliga förvaltningsakter, genom vilka befattningshavarna lörlänas rät- tigheter och samtidigt åläggs skyldigheter. De strävanden som under senare år gjorts för att närma det statliga anställningsförhållandet till förhållandena på den privata arbetsmarknaden kan inte anses ha betagit tillsättningarna av statliga tjänster deras nyss nämnda karaktär. Den offentligrättsliga ka- raktären av de statliga tjänstetillsättningarna kommer främst till uttryck genom att bestämmelser i ämnet meddelas i RF. Sålunda föreskrivs bl. a. i 11 kap. 9å RF att flertalet statliga tjänster skall tillsättas av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer och att vid tillsättning av alla statliga tjänster avseende skall fästas endast vid sakliga grunder. Av det anförda följer att en statlig tjänstetillsättning innefattar myndighets- utövning i den bemärkelse detta begrepp har i 11 kap. 6å RF.

I fråga om sådana tillsättningar av ledamöter i statliga förvaltningsorgan som inte samtidigt utgör tjänstetillsättningar finns ingen motsvarighet till de nyssnämnda allmänna bestämmelserna i RF. Härav följer främst att ut- seende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan som lyder under regeringen inte är förbehållet regeringen och myndighet som regeringen bestämmer utan kan överlämnas till annan inom den ram som dras upp i 11 kap. 6å RF. Det angivna förhållandet innebär emellertid inte att dessa tillsätt- ningar har en helt annan karaktär än tjänstetillsättningarna. Såsom förut har framhållits har staten ansvaret för att de statliga förvaltningsorganen får en sådan sammansättning att organen har förutsättningar att tillvarata medborgarnas intressen. Idet avseendet är det en fullständig parallell mellan tillsättningarna av ledamöter i statliga förvaltningsorgan och tillsättningarna av statliga tjänster. ] minst lika hög grad som beträffande tjänstetillsättningar gäller att utseende av ledamöter i statliga förvaltningsorgan inte har ka- raktären av privaträttsliga avtal utan utgör offentligrättsliga förvaltnings- akter. genom vilka de utsedda förlänas rättigheter och åläggs skyldigheter. På grund härav måste utseendet av ledamöter i statliga förvaltningsorgan anses utgöra en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i förut angiven bemärkelse.

Enligt 11 kap. 6 å RF kan — när inte annan grundlagsbestämmelse medför hinder däremot — förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning överlämnas till bolag. förening. samfällighet eller stiftelse under förutsättning att detta sker genom lag. Kravet på lagform innefattar en särskild garanti föratt medborgarnas intressen inte blir åsidosatta. Något behov av att avstå från denna garanti när fråga uppkommer om att låta en förening av ar-

Hänvisningar till US39

Prop. 1975/76:209 168

betstagare eller av studerande utse en eller flera ledamöter i ett statligt förvaltningsorgan synes inte föreligga. Både i dessa fall och i andra fall när det är fråga om att till bolag. förening eller annan juridisk person över- lämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning torde det emellertid vara ändamålsenligt att själva överlämnandet inte behöver ske genom lag. Det bör vara tillräckligt att ett medgivande till överlämnandet finns i lag. Så har också grundlagsbestämmelsen tolkats i praktiken. I detta sammanhang kan anledning finnas att jämka bestämmelsens ordalydelse därhän att i ifrågavarande fall överlämnandet av förvaltningsuppgift skall ske med stöd av lag.

Om man vill överlämna åt en enskild individ eller åt ett kollektiv av individer. som inte bildar en juridisk person. att utse ledamöter i ett statligt förvaltningsorgan är. som förut nämnts. detta f.n. förenligt med RF bara under förutsättning att man förlänar individen eller individerna ställningen av myndighet eller myndighetsorgan. Med en sådan konstruktion är det nämligen inte en eller flera enskilda individer som har erhållit förvaltnings- uppgiften utan denna tillkommer myndighet.

Det är däremot f.n. inte möjligt att låta en eller flera fysiska personer överta en offentlig förvaltningsuppgift under bibehållande av ställningen som privatpersoner. Detta gäller både i fråga om myndighetsutövning och i fråga om annan offentlig verksamhet. Nu angivna förhållande får anses vara en brist. Lika väl som det kan vara ändamålsenligt att en offentlig lörvaltningsuppgift kan anförtros en juridisk person kan det vara önskvärt att en lörvaltningsuppgift kan överlämnas till en eller flera fysiska personer utan att dessa för den skull behöver inlemmas i myndighetsorganisationen. Exempel härpå utgör fall när man vill på enkelt sätt kunna överlåta åt studerande och anställda att genom val utse ledamöter i vissa högskoleorgan. Det kan också tänkas fall i vilka det är önskvärt att en offentlig serviceuppgift kan anförtros inte bara aktiebolag utan också näringsidkare som driver rörelse utan att utnyttja bolagslormen. För att detta skall bli möjligt bör i 11 kap. 6 å tredje stycket RF vid uppräkningen av dem. till vilka förvaltningsuppgift kan överlämnas. enskild individ nämnas vid sidan av bolag. förening. sam- fällighet och stiftelse. När det är fråga om att till en eller flera fysiska personer överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning bör överföringen av uppgiften förutsätta medgivande i lag. Den särskilda garanti för att de allmänna medborgarintressena inte åsidosätts som ligger i kravet på lag är inte mindre angelägen när överlämnandet av en förvaltningsuppgift sker till en eller flera fysiska personer än när överlåtelsen äger rum till en juridisk person. Något behov av att uppställa en särskild undantagsregel' för utseende av ledamöter i statligt förvaltningsorgan torde inte föreligga.

Sammanfattningsvis föreslår jag således att 11 kap. 6å tredje stycket RF ändras så att förvaltnings tippgift kan överlämnas inte bara till där nu angivna juridiska personer utan också till enskild individ och att i samtliga berörda fall överlämnandet skall ske med stöd av lag för den händelse förvaltnings- uppgiften innefattar myndighetsutövning.

Prop. 1975/76:209 169

Övergångsbestämmelserna

P u n kt 1 . Som utredningen har framhållit bör ändringarna i RF lämp- ligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Om det första beslutet fattas i vår. vilket jag utgår ifrån. kan riksdagen alltså genom att i höst efter valet fatta det andra beslutet få de nya bestämmelserna att träda i kraft den 1 januari 1977. Jag ser inte något hinder mot att bestämmelserna blir gällande redan från den tidpunk- ten. Den följdlagstiftning som den nya fri- och rättighetsregleringen kräver. fräntst ändringar i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sam- mankomster samt religionsfrihetslagen. är nämligen inte mer omfattande än att den bör kunna beslutas under hösten 1976. Jag vill tillägga att de förslag till ändringar i TF. som jag nyligen har lagt fram (prop. 1975/76:160 och 204) och som avses träda i kraft den 1 januari 1978. visserligen rör besläktade frågor men att de inte har ett så omedelbart samband med de här föreslagna ändringarna i RF att resp. ändringar måste träda i kraft sam- tidigt.

1 p u n kt 2 har intagits bestämmelser av innebörd att äldre föreskrift som innebär särbehandling på grund av kön behåller sin giltighet tills vidare utan hinder av könsdiskrimineringsförbudet i 2 kap. 165 och att sådan föreskrift får ändras. även om ändringen innebär fortsatt särbehandling. Som framgår av avsnitt 14.2 behövs en sådan övergångsbestämmelse. eftersom gällande rätt innehåller ett stort antal författningar som i olika hänseenden särbehandlar könen och som inte kan ändras eller upphävas redan i detta sammanhang.

Som exempel på föreskrift som avses i denna punkt kan nämnas reglerna om änkepension i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Detta regelkom- plex. som kan sägas indirekt missgynna män genom avsaknaden av regler om änklingspension. behåller alltså till följd av första meningen i punkten sin giltighet tills vidare. Genom regeln i andra meningen klargörs vidare att t. ex. en höjning av utgående änkepension inte strider mot grundlagen. trots att ändringen inte undanröjer särbehandlingen eller ens går i "utjäm- nande" riktning.

Jag vill understryka att möjligheten att ändra sådana föreskrifter som kan sägas missgynna män eller kvinnor givetvis inte får utnyttjas till att införa nya former av diskriminerande normgivning.

[ p u n k t 3 har tagits in den övergångsbestämmelse rörande de gällande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan. som på- kallas av förslaget till negativ förenings- och religionsfrihet i 2 kap. lä andra meningen (jfr avsnitt 14.3).

Angående bakgrunden till pu n kt 4 kan hänvisas till framställningen om mötesfriheten i avsnitt 14.3. Bestämmelsen syftar på de föreskrifter om filmcensur som återfinns i förordningen (1959:348) om särskilda bestäm- melser om biografföreställningar m. m. Den föreslagna regleringen innebär att de grundläggande bestämmelserna om filmcensuren i förordningens 2

Prop. 1975/76:20!) 170

och 3 åå och de därtill knutna ansvarsbestämmelserna i 8 ;" inte kan skärpas annat än efter grundlagsändring. Övergångsbestämmelsen innebär däremot självfallet inte att lilmcensurens eventuella avskaffande eller en begränsning av de nuvarande möjligheterna att vägra godkännande av film skulle för- utsätta ett beslut i grundlagsstiftningsform.

Pun kt 5. 1 övergångsbestämmelserna till nya RF intogs i punkt 6 första meningen en föreskrift att äldre författning eller föreskrift skulle äga fortsatt giltighet utan hinder av att den inte hade tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpningen av nya RF. Övergångsbestäm- melsen tog sikte bl. a. på sådana föreskrifter som enligt nya RF begränsade där angivna fri- och rättigheter men som inte har beslutats i lag.

Det nu föreliggande förslaget innebär att fri- och rättighetsområdet på vissa punkter har utvidgats och därmed också det obligatoriska lagområdet. Det finns därför också i detta sammanhang behov av en övergångsbcstäm- melse av samma slag som den nyss återgivna övergångsbestämmelsen till nya RF. En sådan har intagits i punkt 5.

Hänvisningar till US41

17. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att i den ordning som anges i 8 kap. 15 &" regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i regeringsformen

18. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga det förslag som före- draganden har lagt fram.

Prop. 1975/76:209 171

] kap. Statsskickets grunder

1 ä' All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamen- tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

25 Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ. organisationsväsendet och arbetslivet.

Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.

Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur— och samfundsliv bör främjas.

3 & Regeringsformen, successionsordningen och massmediegrundlagen är n'kets grundlagar.

4 53 Riksdagen är folkets främsta förcträdare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. '

(I! C”- H Konungen är rikets statschef.

.,

6 &” Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen. 7 äg [ riket finns primärkommuner och landstingskommuncr. Beslutan- dera'tten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8 53 För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. skall i 9å Domstolar och förvaltningsmyndigheter sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.

| l'aragrafcn har inte fte- handlats av utredningen och ingår alltså inte i för- slaget. Den tas med här endast för sammanhang- ets skull;

3 Paragrafen. som l'i'irc- slås bli omnumrerad. har inte behandlats av utred- ningen i sak. Texten tas med här endast för sam- manhangets skull.

Prop. 1975/76:209 172

3 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

1 5 Svensk medborgare tillförsäkras i förhållande till det allmänna de fri- och rättigheter, som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angives i 2 -—l 6 åå.

] l7 och l8 åå föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. I 195 behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 205 upphovsmäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt Zl .S.

2 & Varje medborgare åtnjuter

l'. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal. skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka s=_na tankar. åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,

2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsytt- ringar.

3. mötesfrihet: frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföre- ställningar och liknande sammankomster.

4_ demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften.

o. religionsfrihet: frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap.

Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift. radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmel- ser i massmediegrundlagen.

35 lngen medborgare fär tvingas att giva till känna sin askädning i politiskt, religiöst eller annat hänseende.

lngen medborgare far tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund. politisk sammanslut- ning eller sammanslutning för annan åskådning.

lngen medborgare fa'r titan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

4é Dödsstraff fär icke förekomma.

55 Ingen medborgare får underkastas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

6å Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa in i nkeL Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgarei annan stat.

Prop. 1975/76:209 173

7å Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

8 5 Varje medborgare är, utöver vad som följer av 4 och 5 5.5. skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersök- ning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

9 & Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

105 Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

11 & Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

125 Yttrandefriheten, rätten till information. mötesfriheten, de- monstrationsrätten och föreningsfriheten (2 % l---5), rörelsefriheten (7 St. skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 _5) samt offentligheten vid domstolsför- handling ( l l & andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som l3 -l5. 17 och 18 && medgiver. [ samma utsträckning får begräns- ning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i 8 kap. 7 5 andra stycket och l0 &.

13 å Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 5 får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får .aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 _5 får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

l4å Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningcn. allmän ordning och säkerhet. enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Prop. 1975/76:209 174

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

15% Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

16 5 Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.

Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon medborgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd. om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

17%; Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

185 Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

19 & Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets- givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om annat ej följer av lag eller avtal.

205 Författare. konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

21 & Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 % andra stycket). 2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (4 och 5 åå).

Prop. 1975/762209 175

3. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (9 5),

4. rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (10 5).

5. skydd mot tillfälliga domstolar (ll & första stycket),

6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 & första stycket),

7. skydd mot särbehandling på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 55),

8. rätt till fackliga stridsåtgärder (-19 5). Om annat icke särskilt föreskrives i lag. är utlänning häri riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1. yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet. demonstrations- rätt. föreningsfrihet och religionsfrihet (2 5),

2. skydd mot tvång att giva till känna politisk. religiös eller annan åskådning (3 5 första stycket).

3. skydd mot frihetsberövande (ingåri 7 5).

4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelclse (8 5),

5. offentlighet vid domstolsförhandling(ll & andra stycket).

6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning ( 13 å andra stycket),

7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (16 å andra stycket),

8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 ä).

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

15 Lag stiftas av riksdagen. Regeringen meddelar föreskrift genom förordning. '

3 & Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra. förutom föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

75 Utan hinder av 3 eller 5 5 kan regeringen efter bemyndigande. i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt. om föreskrif- terna avser nägot av följande ämnen:

Prop. 1975/76:209 176

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket:

3. in- eller utförsel av varor. av pengar eller av andra tillgångar. tillverkning. kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet.

4. jakt, fiske eller natur- och miljövård.

5. trafik eller ordningen på allmän plats.

6. undervisning Och utbildning. Utan hinder av 3 fi kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i denna paragraf ej medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag. som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf. föreskriva även annan rättsVerkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

10 & Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 5" första stycket eller 9 5 genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

205 Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel idet förfarande som skulle iakttagas. får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.

10 kap. Förhållandet till andra stater

5 & Beslutandcrätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen. regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av någon

Prop. 1975/76:209 ”7

av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regerings- form tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

] 1 kap. Rättskipning och förvaltning

l & Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. [ högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.

Om förbud mot tillfälliga domstolar föreskrives i 2 kap. 1 l 5. Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

3 & Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 16 &.

Övergångsbestämmelser

l. Ändringarna i regeringsformen träderi kraft vid ingången av kalender- året efter det, under vilket riksdagen slutligt antager dem. 2. Utan hinder av 2 kap. 18 & behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift får ändras. även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

Prop. 1975/76:209 178

3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 3 5 i (less nya lydelse.

4. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen i dess ändrade lydelse.

Prop. 1975/76:209 179

Bilaga .?

Sammanställning av remissyttrandena över fri- och rättighetsutred- ningens hetänkande (SOU 1975z75) Medborgerliga fri- och rättigheter

] Remissinstanser och remissuppdrag m. m.

Över fri- och rättighetsutredningens betänkande (1975175) Medborgerliga fri- och rättigheter Regeringsformen har remissyttranden efter anmodan av- getts av högsta domstolen. regeringsrätten, justitiekanslern (JK). Svea hov- rätt. hovrätten för Västra Sverige. kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall. rikspolisstyrelscn. kriminalvårdsstyrelsen. datainsraektionen, integritets- skyddskommitten (.lu 1967:62). massmedieutredningen (Ju 197059). dele- gationen (Ju l973:(_)3) förjämställdhet mellan män och kvinnor. utredningen (Ju l974:()l) om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan. utred- ningen (Ju 1974208) om telefonavlyssning. utredningen (.lu 1974114) om re- klam i videogram. överbefälhavaren. eivilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen. postverket. televerket. utredningen (Fi l97l:01)om beskattning av utländska artister. statens kulturråd. skolöverstyrelsen. juridiska fakulteterna vid uni- versiteten i Uppsala. Lund och Stockholm. obligatoriekommittén (U 1973103). överstyrelsen för ekonomiskt försvar. statens invandrarverk samt länsstyrelserna i Kronobergs. Malmöhus och Norrbottens län.

Högsta domstolens och regeringsrättens yttranden har begränsats till att i första hand avse frågan om den i betänkandet föreslagna ordningen for judiciell kontroll av lagstiftningen (lagprövningsrätten).

Vidare har remissyttranden avgetts av riksdagens ombudsmän (JO) Lund- vik och Wennergren. Svenska kommunlörbundet. Landstingsforbundet. Svenska arbetsgivarelöreningen. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjäns- temännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Sveriges domareförbund. Föreningen Sveriges polismästare. Sveriges advo- katsamfund. Sveriges industriförbund. Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund. Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Sam- arbetsnämnd (KLYS). Sveriges Radio AB. Pressens samarbetsnämnd. Sve- riges l'rikyrkoråd. Riksförbundet Hem och Skola. Fredrika Bremer-Förbun- det. centerns kvinnoförbund. moderata samlingspartiets kvinnoförbund. Amnesty International. svenska sektionen. Internationella Juristkommis- sionens svenska avdelning och Svenska samernas riksförbund.

Yttranden har därjämte kommit in från Sveriges författarförbund. Fa- miljeforum. Näringslivets delegation för marknadsrätt. Medborgarrättsrö- relsen. Bandhagen—l—lögdalens socialdemokratiska förening. Scientologykyr- kan i Sverige och Kommittén för mänskliga rättigheter: psykiatriska över- grepp.

Prop. 1975/76z209 180

Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor har bifogat en promemoria av hovrättsliskalen Nina Pripp. Länsstyrelsen i Kronobergs län har bilagt yttrande från kommunfttllmäktige i Växjö kommun. Svenska samernas riksförbund har till sitt yttrande fogat Samernas Vita Bok ”H och lll:2.

Svenska arbetsgivarefijireningen har instämt i de yttranden som har avgetts av Sveriges industriförbund och Näringslivets delegation för marknadsrätt.

2 Allmänna omdömen

Remissinstanserna är genomgående positiva till utredningens förslag och tills t y rk e r allmänt att det läggs till grund för lagstiftning. Uttalanden av denna innebörd görs av bl. a. reueringsriiiien. Svea hovrätt. lim-'rz'illenjiir Västra .S'veriize. kannnar/ämm i .S'unflsvall. krimina/värdss(_vre/sen. sat'ia/sn'rel— sen. juridiskaI/i'ran/elerna vid Uppsala och Lunds univers'ilel. Ic'insslvrt*lserna i Kronobergs. rl-Ia/mr'i/nis och Mir/'lmrlens län. JO Wemleruren. Svenska krm)- mun/iirbumiel. l.arztisiiii_trs/ör'biint/el. ("enIra/arganisationen .S'.ff(."O/.S'R. För- eningen Sveriges polismästare. .S'reriges advoka[sam/innl. Sveriges industri/iir- huml. Svenska företagares riks/örhuml. .S'veri'gesfrikyrka/vid och Sveriges/iir- _lallar/örhund.

Remissinstanserna godtar sålunda över lag huvuddragen i utredningens förslag att dels utvidga antalet fri- och rättigheter i RF. dels förbjuda vissa slag av rättighetsbegränsningar. I fråga om vilka rättigheter som skall tas upp i RF:s rättighetskatalog har utredningens urval i regel godtagits. Ut- redningens förslag att med rättsligt verkande regler i grundlag förbjuda främst riksdagen att besluta vissa slag av rättigl'tetsbegränsningar godtas allmänt. L'ndast kammar/allen i Göteborg sätter i fråga om inte ett mål— sättningsstadgande ger tillräckligt skydd. Utredningens förslag till kontroll på rättslig väg av fri— och rättighetsreglernas efterlevnad. dvs. frågan om myndigheternas s. k. lagprövningsrätt. får ett blandat mottagande (jfr 3.9).

Reger/ngsrt'iiien anför att det självfallet är en i (ek n i s kt hänseende m y c k et s v å rl öst uppgift att i grundlag kodifiera fri- och rättig- heter så att de får ett någorlunda bestämt innehåll och samtidigt ger stats- makterna den handlingsfrihet som betingas av ständiga och ofta snabba förändringar i samhället. I fråga om vissa fri- och rättigheter föreslås ett undantagslöst och till sitt innehåll relativt entydigt skydd t. ex. skydd mot dödsstraff. tortyr. tvång att tillhöra trossamfund och registrering enbart på grundval av politisk åskådning. Uppenbarligen kan endast en mindre del av rättighetsområdet regleras på detta sätt. För området i övrigt har tit- redningen tillämpat en metod som i huvudsak innebären i allmänna ordalag hållen beskrivning av rättigheterna kombinerad med likaledes allmänt hållna regler om de ändamål för vilkas tillgodoseende rättigheterna får begränsas

. och om de faktorer som skall beaktas vid avvägningen av motstående in- tressen. Metoden förefaller enligt regeringsrätten ändamålsenlig. Det tek-

Prop. 1975/76:209 181

niska utförandet kan måhända finslipas under det fortsatta lagstiftnings- arbetet och efter vunnen praktisk erfarenhet av det nya regelsystemets verk- ningar. I dagens läge torde det dock inte vara möjligt att komma mycket längre i fråga om fri- och rättighetsområdets kodifiering i grundlag. Även Svea hovrätt vitsordar att lagstiftningsmaterian är tekniskt svår. Utredningens uppgift har enligt hovrätten också komplicerats av vissa po— litiska meningsmotsättningar. Det har emellertid visat sig möjligt att få fram ett relativt omfattande förslag. kring vilket bred enighet råder i det mesta av väsentlig betydelse. Förslagen till nya grundlagstexter föranleder visserligen en del erinringar från både principiella och tekniska synpunkter. Dessa invändningar väger emellertid inte tyngre än att utredningens förslag oenligt hovrättens mening bör kunna läggas till grund för beslut av stats- makterna. Det är angeläget att det långvariga utredningsarbetet på området — den första kommitten tillsattes 1938 nu leder till konkreta resultat. JO ikea/termen diskuterar den enligt honom viktigaste nyheten. nämligen vad utredningen föreslår i 2 kap. 12—15åä om grundlagsdirektiv för lag- stiftning rörande fri— och rättigheterna. Wennergren erinrar om att 12 ;" in- nehåller dels förbud mot begränsning genom lag av vissa av fri- och rät- tigheterna. dels vissa inskränkningar i möjligheterna till begränsning genom lag av övriga fri- och rättigheter. Den lösning som valts synes enligt Wen- nergren i allt väsentligt tillfredsställande. När det gäller den i 1-4 och 15 åå använda lagtekniken kan anmärkas att den överensstämmer med den teknik som kommit till användning i 2 kap. 1 ;" tryckfrihetsforordningen när där getts grundlagsdirektiv till lagstiftaren beträffande vilka begränsningar som skall få göras genom lag i offentlighetsprincipen. Tekniken är därför be- prövad. Erfarenheterna från tillämpningen av 2 kap. 1 & tryckfrihetsförord- ningen kan dock sägas ha lärt att det skydd som härigenom erhållits för offentlighetSprincipen inte varit av särskilt stor betydelse beroende på att ändamålsbestämningarna varit så allmänt och vagt utformade att lagstift- ningsmakten endast vidkänts obetydliga inskränkningar därigenom. Det- samma kan sägas om de ändamålsbestätnningar som föreslagits i 14 och 15 s;". Icke desto mindre måste det anses ligga ett värde från såväl principiell som praktisk synpunkt i att gränser på detta sätt läggs fast för lagstift- ningsmakten på fri- och rättighetsområdet. Längre än som föreslagits lär man inte kunna komtna utan att systemet blir praktiskt ohanterligt. Svårigheterna att omgärda fri- och rättigheterna med ett skydd värt att beteckna som effektivt är enligt kammarrätten i Göteborg mycket stora. Re- dan problemet att över huvud taget räkna tipp fri- och rättigheterna in- rymmer betydande vanskligheter. Risken för ofullständighet i en sådan upp- räkning och för en läsning i dagens värderingar måste alltid vara påtaglig. Det finns enligt kammarrättens mening anledning att ifrågasätta om inte ett målsättningsstadgande — efterlevnaden av det kan givetvis kontrolleras endast i politisk ordning i och för sig är ett tillräckligt skydd. Den pro- pagandistiska effekten av ett sådant stadgande är helt visst avsevärd och

Prop. 1975/762209 182

det ger en otvetydig bild av grundläggande värderingar i statsskicket. De grundläggande garantietna för f'ri- och rättigheterna ger trots allt det de- mokratiska systemet som sådant.

I flera yttranden framförs anmärkningar mot författningslörslagets ut- formning. Enligt .S'vea hovrätt kan anmärkas mot fö rs 1 ag e n t i l 1 g r u n d 1 a g 5 re g 1 e r dels att de är väl 0 be s t ä m da på vissa punkter. vilket kan leda till svårigheter bl.a. för domstolarna. dels att de är fö r o m fa t ta n d e och otympliga. Hovrätten förutsätter att förslagen blir lö- remål för en teknisk överarbetning under ärendets fortsatta handläggning. så att dessa brister undanröjs. Liknande uttalanden görs av bl. a. JK. hovrätten fiir l"'ästra Sverige.juridiskafakulteten vid Lunds universitet. statens invandrar- verk och Lant/stings/örbtmdet. Frågan om sättet att utforma grundlagstexten sammankopplas i flera yttranden med frågan om myndigheternas lagpröv- ningsrätt.

tl1etIhorgarrättsrt'irelsen uppfordrar statsmakterna att underställa det slut- liga förslaget till grundlagsändringar om fri- och rättigheter rådgivande folkom röstning i samband med 1976 års val.

Den reglering som nu föreslagits får enligt ltat'l'älte/tl/Eit' Väst/a Sverig" ses som ett befästande av resultatet av en inledande arbetsetapp. Fortlöpande Uppmärksamhet måste enligt hovrätten också i fortsättningen ägnas åt detta lagstif'tningsområde för att s u c c e s s i v t b y g g a ut 0 c h y t te r - ligare stärka grundlagsskyddet för de medborger- l ig a fri- oc h rä t t i g h e te r n a . Liknande uttalanden gör juridiska _lakulteterna vid Uppsala och Lunds universitet. länsstyrelsen i Krutu)bet;t:.s län, JO kVt'lllit'l'gl'äli, Sverige.—; imlustri/örbttnzl och Amnesty International. svenska sektionen. .

Flera remissinstanser. bl. a. Svea hovrätt ochjuridiskafakulteten l'ltl Uppsala universitetet. uttalar att u t r e (1 n i n g e n med beaktande av uppgiftens svå- righet och den tid som har stått till utredningens förfogande har ut fört ett förtjänstfullt arbete.

Svea hovrätt och Amnesty International. svenska sektionen. uttrycker sin tillfredsställelse med att utredningen genom bilagor och de tidigare utgivna översikterna Europakonventionen och europeiska sociala stadgan (SOU 1974:88) oeh Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder (SOU 1975:29) har åstadkommit en värdefull materialsamling.

Flera remissinstanser beklagar den enligt dem korta remisstiden.

3 Grundläggande synpunkter och huvuddragen i förslaget

3.1 Behovet av grundlagsskydd

Remissinstanserna utgår liksom utredningen ifrån att det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet som sådant men anser också att en utbyggd grundlagsreglering är angelägen. Remissinstanserna instämmer allmänt i utredningens uppfattning att hu-

Prop. l975/76:209 183

vuduppgiftcn för en grundlagsreglering är att bereda fri- och rättigheterna ett rättsligt skydd i krislägen och att sådana regler också kan få en viktig skyddseffekt under normala förhållanden genom sin psykologiska verkan.

Även enligt hovrätten l/iir Västra .S'verige måste man självfallet vid be- stämmelsernas uppbyggnad och utformning starkt inrikta sig på att nå ett regelsystem som under tider av prövningar inför yttre tryck kan bidra till detnokratins värn. Det kan emellertid enligt hovrätten i dag finnas skäl att. starkare än som hittills skett. därutöver erinra också om regleringens värde som uttryck för vår demokratis standard. Bestämmelserna om fri- och rättigheter kan utgöra referenspunkter när det gäller att i olika sam-- manhang belysa vår demokrati och behandla frågor som har anknytning till denna. Grundlagsregleringen kan utgöra ett fast och alltid levande ele- ment vid undervisning och i liknande sammanhang. Också vid opinions- yttringar i det internationella umgänget kan det vara ett stöd att kunna hänvisa till grundsatser som vi i grundlag förbundit oss att iaktta och främja.

Att .IA'. Svea hovrätt och JO Lundvik är skeptiska mot möjligheterna att fullt ut upprätthålla samma skydd för fri— och rättigheterna i krislägen som i normala tider framgår nedan under 13.

Kanintar/ätten i Göteborg framhåller att en antidemokratisk samhällsom- välvning sannolikt endast under initialskedet kan hejdas med i grundlag satta hinder. Under olyckliga förhållanden skulle snart nog den punkt pas- seras då lagens möjligheter att rida spärr mot en utveckling i negativ riktning vore förbrukade. Utvecklingen i länder där demokratin har gått förlorad visar detta. Den fullgångna antidemokratiska regimen låter sig knappast hejdas i sin totalitära maktutövning av hindrande bestämmelser i en för- fattning. Det anförda ger måhända anledning till den reflektionen att vad grundlagen redan innehåller avseende de 5. k. opinionsfriheterna är tillräck- ligt föratt även i en tid av begynnande allvarlig samhällskris bjuda motstånd — främst av psykologisk natur— mot samhällsomstörtande verksamhet. Vad utredningen föreslår om förbättrat skydd och nya friheter ger kanske ej mer än marginella skyddseffekter som i ett krisläge blir av jämförelsevis ringa betydelse.

Fri— och rättighetsreglernas främsta uppgift torde enligt Svenska/öretagares riks/örbunt/ vara av psykologisk natur. nämligen att ge medborgarna känslan av att ha en spärr mot oreglerad myndighetsutövning.

tilll/1051)? International. svenska sektionen. vill särskilt betona (len S. k. skyddsnätseffekt som grundlagsbestämmelser om fri- och rättigheter kan ha. Därmed avses att bestämmelserna kan skapa utrymme för besinning. när i upprörda lägen krav framställs exempelvis om att återinföra dödsstraff c. d. Dessutom har bestämmelserna också stor betydelse som riktlinjer för lagstiftaren. när det gäller lagstiftning under grundlagsnivå. Vidare har re- gleringen en viktig psykologisk effekt gentemot både lagstiftaren och all- mänheten. Detta gäller särskilt de mer konkretiserade föreskrifterna i för- slaget. 1. cs. de som avser förbud mot tortyr. Sådana föreskrifter kan i en-

Prop. 1975/76:209 184

skilda fall åberopas.

Både hiStoriska och samtida erfarenheter från många länder ger enligt statens im'unt/rarverk stöd åt utredningens resonemang om behovet av grund- lagsregler till stöd för ft'i- och rättigheterna. Särskilt invandrare och andra utlänningar riskeraratt bli utsatta för rättighetsinskränkningar. De har därför ett stort intresse av ett starkt grundlagsskydd.

3.2 Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag?

Några remissinstanser uppehåller sig särskilt vid frågan vilka krav som bör ställas på en rättighetsreglering i grundlag. LO. som inte har något i princip att invända mot. att det i grundlagsförm ges ett utökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna, framhåller sålunda att skyddet för demokratin - och därmed för de medborgerliga fri- och rättigheterna er- farenhetsmässigt i första hand står att finna i en stark tillit hos medborgarna till demokratin som styrelseform. Detta stöd kan enligt LO endast vinnas om samhället kan förändras i den omfattning och i den takt som folkflertalet önskar. Om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna utformas på så sätt att det hämmar en önskvärd refortntakt ärdet. enligt LO:s bestämda mening. snarare till skada för demokratin och motverkar därigenom sitt syfte.

Enligt .IK är det uppenbart att de grundlagsstadgade fri- och rättigheterna måste så utformas att de inte genom sin högre dignitet eller eljest upphäver tidigare bestämmelser av exempelvis straffrättslig natur. Det måste också tillses att de inte hindrar en sund samhällsutveckling i demokratisk anda genom att förbjuda eller försvåra en angelägen lagstiftning. Följaktligen mås- te inskränkningar i rättigheterna i viss omfattning vara möjliga. Redan det nu anförda antyder att grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättig- heter förutsätter en besvärlig balansgång mellan de enskildas intressen och intresset av en samhällsutveckling. om vars huvuddrag visserligen de flesta har bestämda önskemål men vars framtida inriktning och krav på den en- skilde dock svårligen kan förutses. Att i detta läge finna formuleringar som dels är klara och entydiga. dels kan förväntas bli bestående mer än en helt kort tid är förvisso svårt för att inte säga ogörligt. Icke desto mindre är det av yttersta vikt att såväl fri- och rättigheterna som möjligheterna att begränsa dem får en så klar och koncis utformning att tolkningssvårigheter i möjligaste mån undviks. Framför allt bör eftersträvas att reglerna inte blir alltför vidlyftiga och tillkrånglade.

Då utredningen utvecklar vissa krav. som bör ställas på en rättighets- reglering i grundlag. är argumenteringen inte helt övertygande. finner Svea hovrätt. Utredningen anför (s. 91) att en sådan reglering "inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen" och avser därmed "lagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är naturlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk re—

Prop. 1975/76:209 185

lörmverksamhet. anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid". Mot dessa allmänt hållna uttalanden kan anmärkas att de enligt sina ordalag egentligen utesluter en rättighetsreglering i grundlag eller i vart fall gör en sådan sakligt sett betydelselös. Kärnfrågorna. som utredningen här förbigår. gäller httr lagstiftaren i reformarbetet skall avväga motstående intressen. varvid vissa intressen ges en särskild dignitet genom att grundlagsfästas som medborgerliga fri— och rättigheter. Dessa skall särskilt beaktas i det ordinära reformarbetet, och det torde i alla normala fall vara möjligt. | sista hand blir det inte heller fråga om hinder för reformarbetet utan endast om det förfarande som skall tillämpas och den skyndsamhet som skall iakttas. Med nuvarande korta mandatperiod för riksdagen kan vilka reformer som helst genomföras på högst tre år. nämligen med grund— lagsändring. Det är i och för sig svårt att se att det kan finnas behov av att grundlagsfästas som medborgerliga f'ri- och rättigheter. Dessa skall särskilt skall kttttna inskränkas med en snabbare procedur. — Utredningen utvecklar sitt resonemang vidare till att gälla den för ett demokratiskt politiskt system grundläggande majoritetsprincipen. Om dennas betydelse säger sig hovrätten givetvis ingen annan mening ha än utredningen. Det innebär emellertid enligt hovrätten en överargttmentering då utredningen fortsätter med att uttala. att "inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska st)-'relseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer". Frånsett att flera bestämmelser åtminstone i tryckfrihetsförordningen (TF) och riksdagsordningen (RO) knappast inryms ttnder denna formel och f.ö. inte heller alla punkter i utredningens eget förslag noterar hov- rätten. att utredningen rent principiellt avfärdar tanken på en rättighets- reglering som avser mera än rent politiska fri-och rättigheter. Utredningens eget konstaterande (s. 89). att "det är uppenbart att ett demokratiskt sty- relseskick föratt kunna fungera väl kräver en viss materiell standard för de enskilda individerna". antyder emellertid att en vidare grundlagsreglering i och för sig är principiellt tänkbar. — Hovrätten kan i princip instämma i vad utredningen anför i det närmast följande (s. 91 |) om att politisk makt inte bör skjutas över från de politiskt sammansatta organen till icke- politiska organ och om vikten av att domstolarnas sammansättning inte politiseras. Just dessa synpunkter hör i själva verket till det som hovrätten är mest angelägen om att trycka på i detta sammanhang. Det är därför i och för sig lätt att ansluta sig till utredningens åsikt att domstolarna inte skall ges "uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning i den bc- märkelsc som detta ord av hävd har i vårt land". Närmare besett innehåller emellertid detta uttalande antingen endast en ren självklarhet eller en be- tydande oklarhet. Rättstillämpning innebär inte sällan att avgöranden träffas på grundval av regler som ytterst bygger på politiska värderingar. i första hand dem som kommit till uttryck i förarbetena till reglerna. Domstolarnas

Prop. 1975/76:209 186

handlingsfrihet beror på lagstiftaren. ()fta ger lagstiftningen avsiktligt ett betydande utrymme för rättstillämpningen. litt typexempel på detta ger re- gleringen av den kommunala kompetensen. vilken bygger på en nästan innehållslös lagtext samt allmänt hållna förarbeten med bl.a. det uttalade syftet att anpassning skall kunna ske till samhällsutvecklingen utan lagänd- ring. Under senare år syns tendensen över huvud taget ha varit att ge lag- stiftningen på olika områden en mera generell och mindre preciserad tit- formning. Dessa förhållanden har inte alls berörts i förevarande betänkande men hör onekligen till bilden av domstolarnas funktion i dagens samhälle.

Juridiskajoka/felen vid Uppsala universitet (majorirtarwz) anser att man från rättsstatliga utgångspunkter på vissa ställen i utredningens betänkande har anledning ifrågasätta om utredningen inte intager en alltför negativ inställ— ning till rättsreglerna såsom skydd för medborgerlig frihet och trygghet; det finns hos utredningen här och var en tendens att behandla de senare såsom småkitsliga och irriterande hinder för politiska lörättdringar. Så synes vara fallet i det uttalande på s. 14 i betänkandet. där det heter att "den politiska diskussionen i sakfrågor inte (bör)belastas av juridiska tvistigheter". Att vissa förslag i den politiska "sakdiskussionen" kan stöta på bestämda rättsliga hinder eller ge anledning till motargument hämtade ur grundla- garna. detta är väl enligt fakulteten just något som kännetecknar ett rätts- samhälle och som motiverar strävan att i grundlagsform bygga spärrar för den politiska maktutövningen. Samma syn på förhållandet mellan makt och rätt återfinner man i diskussionen av de krav som får ställas på en rättighetsreglering i grundlag (s. 91 ff). Det heter där att grundlagens fri- och rättigheter "inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen. dvs. för lagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är na- turlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet. anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid". Det heter lörtsättningsvis på samma ställe, att inga andra avvikelser från den politiska majoritetsprincipen bör "tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelselörmen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demo- kratins ideer". Innebörden i sistnämnda idéer framstår här inte såsom klar. och uttalandet rimmar icke rätt väl med stadgandet i RF 111. enligt vilket lagrum den "offentliga makten utövas under lagarna". Att de senare har andra väktare än de politiska makthavarna och att detta kan medföra hinder för en tillämpning av majoritetsprincipen torde vara något för ett rättssam- hälle konstitutivt. Anm:".irkningsvärt både från rättsstatliga synpunkter och på grund av resonemangets oklarhet är på samma sätt uttalandet (s. 91). att det vore "oförenligt med folksuveränitetens och parlamentarismens prin- ciper att domstolar fåri uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning iden bemärkelse som detta ord av hävd hari vårt land". Rättsliga avgöranden torde regelmässigt få anses bygga just på sådana politiska värderingar som

Prop. 1975/76:209 187

kommit till uttryck i bl. a. konstitutionella regler. och det har varit utred- ningens uppgift att ge dessa värderingar ett så klart uttryck i lagtext att en normal rättstillämpning på deras grundval blir möjlig. Närmast förvå- nande är utredningens uttalande (s. 100). att "en rättighetsinskränkning kan ingå som en del i ett större lörslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala området som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna". Det är svårt att inse hur ett lagförslag. hur stort. ekonomiskt eller socialt det än må vara. saknar samband med de skyddade fri- och rättigheterna. om det innebär en inskränkning i dessa. Det torde vara det icke minsta värdet med en utförlig rättighetskatalog i grundlag. att den tvingar de politiska makthavarna att avstå från eller modifiera sådana lagstiftningskomplex som vilket deras syfte sedan må vara — för sitt genom- förande kräver ingrepp i de fri— och rättigheter om vilkas helgd man enats i den särskilt solenna form som ett grundlagstadgande innebär. Fakulteten harjämlörelsevis utförligt ttppehållit sig vid ovanstående frågor och exempel emedan dessa enligt fakulteten synes ge uttryck åt en överbetoning av den politiska "sakdiskussionen" och maktutövningen på bekostnad av de prin- ciper om rättsligt skydd. rättssäkerhet Och enskilt) rätt som varit och är grundläggande i ett rättssamhälle.

3.3 Programstadganden

Utredningens förslag att i RF föra in inte bara rättsligt bindande regler utan även en paragraf som innehåller s. k. målsättnings- eller programstad- ganden välkomnas eller godtas av en majoritet bland remissinstanserna. däribland kammarrätten i Sundsvall. socialstyrelsen. statens kulturråd. en Ie- (la/nat av .llll'lt'llSÅ'G fakulteten l'lt/ Uppsala universitet. statens llll'l'llltll'tll'l't'l'lx'. LO och Siw/jens ina/ttstri/it'rbuml. LO välkomnar att även samhällets ansvar och förpliktelser gentemot medborgarna införs i grundlagen. Även om den praktiska betydelsen av ett sådant grundlagsstadgande får betraktas som ringa katt det enligt LO vara av värde att på detta sätt ge uttryck för en allmän uppfattning i vårt land. lx'antniarrätten i Sunu'sva/l och .S'veriges in- dustri/örhuml understryker att det är angeläget att ge målsättningsstadgandet en klar utformning och ett innehåll. varom en betydande enighet råder. för att undvika att det dras in som ett tillhygge i den politiska debatten.

Svea hovrätt. juridiska jakzt/teten vid Uppsala universitet (ma/oriteten). JO l-l-'enner_eren och Met/borgarrc'ittsrt'irelsen är kritiska mot utredningens förslag beträffande programstadgandet. Enligt Svea hovrätt hör rent deklaratoriska stadganden inte hemma i grundlag. i den mån de inte intas i någon förrn av "preambel". en tanke som dock ej upptagits vid stiftandet av nya RF. Metlim/gai'rt'ittsröre/sen intar en liknande ståndpunkt.

Juridiska ,lakulteten vid Uppsala universitet (nat/'uriteten) avvisar ej kate- goriskt tanken på programstadganden i RF men anser att förslaget till mål- sättningsparagraf är sådant att det ej kan godtas. Enligt fakultetens mening

Prop. 1975/76:209 188

är det anledning att iaktta den allra största återhållsamhet med införandet i lagtext av sådana stadganden, som inte kan göras gälland- av medborgarna gentemot det allmänna och som således har karaktären av i realiteten oför- bindande programförklaringar. Dylika stadganden kan alltför lätt missförstås och missbrukas. Särskilt tvivelaktigt ter det sig att stifta grundlagsregler av denna typ som innehåller principdeklarationer om innehållet i samhällets åtgärder på lagstiftningens och andra områden. Om det bedömes nödvändigt eller lämpligt med sådana regler. måste det anses vara ett minimikrav att de för det första ger en någorlundal/it/lstt'intlig bild av det allmännas verk- samhet. för det andra är någorlunda grip/rara och för det tredje inte innehåller sådant som är politiskt kontroversiellt. — Enligt fakultetens mening uppfyller den föreslagna 1 kap. 2,5 inte dessa krav. Det framgår av reservationerna. att utredningsmajoritetens text inte åll'l/llllslälltlltf; väsentliga moment av- seende den enskildes valfrihet. föräldrarätten. näringsfriheten och egen- domsrätten saknas. lnte heller kravet på klar/ret tillgodoses. Hänvisningen i första stycket sista punkten till "demokratins idéer" är uppenbarligen både oklar och omstridd så snart man kommer utanför de politiska beslutspro— cessernas område. Fakulteten vill därför i första hand föreslå att 1 kap. 2.5 utgår.

JO ll-"ennergren anför liknande synpunkter. Delade meningar kan enligt honom råda om det lämpliga och ändamålsenliga i att inlemma bör—regler i regeringsformen. Utredningen har själv anfört att det överensstämmer bäst med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag. Wennergren anser dock i likhet med utredningen att något avgörande hinder inte kan anses möta mot att ett undantag görs från hävdvunnen lagstiftningspraxis. under förutsättning att övertygande skäl talar för det. Däremot är Wennergren inte övertygad om att det skulle innebära någon större vinning att de allmänna grundsatser som återges i den fi.")reslagna paragrafen kommer till direkt uttryck i grundlagen. Det är jtl enligt Wennergren fråga om grundsatser som ändå naturligen sätter sin prägel på det allmännas handlande. Skrivs grundsatserna in i grundlagen finns också en viss risk för att de uppfattas som uttryck för att vilja men ej kunna och att effekten därför blir den motsatta mot den avsedda. Wen- nergren anser därför att tillräckligt starka skäl inte talar för ett sådant avsteg från principerna för lagstiftning som de föreslagna målsättningsstadgandena innebär.

3.4 Det rättsliga skyddet. Inledande synpunkter

I anslutning till utredningens konstaterande att redan det skydd som ligger i kravet på att de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna får be- gränsas endast genom lagstiftning är av betydande styrka framför JO Wen- nergren några allmänna kommentarer angående betydelsen av 1974 års RF såvitt gäller fri- och rättigheterna. Wennergren anför:

Prop. 1975/76:209 189

Genom 1974 års regeringsform skapades en ny typ av rättsligt skydd för ett antal uppräknade grundläggande fri- och rättigheter. Skyddet kän- netecknas av att det i grundlag dels slås fast själva inbegreppet av fri- och rättigheterna i fråga (2 kap. l—S åå") dels noga regleras ordningen för med- deiande av föreskrifter. som närmare utformar fri- och rättigheterna. med långtgående krav på lag som form härför. Vad som skedde var egentligen inte att medborgarna tillerkändes några fri- eller rättigheter som de tidigare saknat utan att i grundlagen kodifierades allmänna rättsgrundsatser om de medborgerliga fri- och rättigheterna i fråga som sedan länge varit erkända och utmärkande för vår rättsordning. Grundlagsfästandet av dessa fri- och rättighetsgrundsatserjämte kravet i princip på lag som form för den närmare regleringen av fri- och rättigheternas innehåll innebar emellertid en påtaglig uppstramning av rättsläget. Ett års erfarenhet från tillämpningen av den nyskapade ordningen har gett vissa erfarenheter av vilka rättsliga effekter denna för med sig. Den mest iögonenfallande effekten är otvivelaktigt det band grundlagsstadgandena lägger på regeringens och myndigheternas för- ordnandernakt. Särskilt tydligt har detta kommit fram på yttrandefrihetens område. Regeringen och myndigheterna kan här ej längre som förut meddela föreskrifter om tystnadsplikt vilka innebär inskränkning av den i grundlagen inskrivna yttrandefriheten. Häri ligger en obestridlig förstärkning av skyddet för vad som anses böra vara en medborgares fri- och rättigheter. En annan effekt som gett sig särskilt tydligt till känna är den att genom att fri- och rättigheterna tack vare grundlagsstadganden fått sådan hög dignitet inom rättsordningen några undantag eller inskränkningar inte längre kan härledas ur sakens natur e. d. Också detta har gett sig särskilt tydligt till känna på yttrandefrihetens område. Samtidigt är dock att märka att den nya ordningen i gengäld väckt etiska krav till skydd för fri- och rättigheterna motstående intressen. Där tidigare juridiska krav på diskretion härleddes ur sakens natur gör sig i stället etiska. främst då yrkesetiska krav. gällande som grund för återhållsamhet vid utövningen av fri- och rättigheterna. [ detta sammanhang kan också pekas på den ökade medvetenhet hos medborgarna om fri- och rättigheterna som grundlagsfästandet medfört. Det behöver inte råda någon tvekan om att grundlagsfästandet redan har övat och på sikt än starkare kommer att öva psykologisk verkan av stor betydelse för den demokratiska rättsstatens bestånd och utveckling. Nyordningens genomslagskraft har emellertid starkt begränsats genom att övergångsbestärnmelserna till 1974 års regeringsform konserverat alla äldre författningar och föreskrifter utan hinder av att de inte tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen. Det betyder att inskränkningar av fri- och rättigheterna som följer av föreskrifter meddelade av regeringen eller myndighet före regeringslörmens ikraftträdande fortfarande gäller. Det torde komma att dröja länge innan rättssystemet till fullo anpassats till de i 2 kap. regeringsförmen lagda grundstenarna för fri- och rättigheterna.

iin fråga som i detta sammanhang inte synes att ha blivit föremål för närmare överväganden är enligt Wennergren reg l e r i n ge n av p öl i - tim akten. F.n. förhåller det sig så att polismyrrdigheterna — riks- polisstyrelsen. länsstyrelserna och de lokala polismyndigheterna — i admi- nistrativ ordning tillagts en allmän befogenhet att ingripa mot allt som hotar den allmänna ordningen och säkerheten när det finnes nödvändigt. Det ligger i sakens natur att en polismyndighet vid sitta överväganden av ett

Prop. 1975/76:209 190

ingripande mot medborgarna skall ta vederbörlig hänsyn till vad som i grund- lagen är föreskrivet om dessas fri- och rättigheter men så som bemyndigandet till polisen är skrivet framstår den allmänna ordningens och säkerhetens intressen som överordnade medborgarnas fri- och rättiglretsintressen. Po- lisens allmänna fullmakt att slå vakt om den allmänna ordningen och sä- kerheten. som nästan har karaktären av en in blanco-fullmakt. innebär alltså en mycket kraftig underminering av det rättsliga skyddet för de i grundlagen inskrivna fri- och rättigheterna. Wennergren vill begagna tillfället att un- derstryka angelägenheten av att en lagreglering kommer till stånd av po- litinrakten och att därvid politibefogenheterna utformas under särskilt frän- synstagande till de medborgerliga fri- och rättigheterna. Angelägenheten härav framträder så mycket tydligare vid läsningen av utredningens olika uttalanden om förhållandet mellan regleringar av fri- och rättigheterna och "rena ordningsregleringar". Det rättsliga dilemma som här avtecknar sig är välbekant från tillämpningen av det i 1 kap. .2 ;" tryckfrihetsförordningen stadgade grundlagsskyddet för skrifts tryckning samt utgivning och sprid- ning av tryckt skrift.

3.5 Formerna för grundlagsändring

Utredningens ställningstagande till frågan om formerna för grundlagsänd- ring lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Det kommenteras ut- tryckligen bara av ett fåtal.

Svea hovrätt godtar utredningens ställningstagande till de ändringsförslag som övervägts.

Statens itrvam/rarverk. TCO. Sveriges I/i'ikvrktn'c'id och Internationella Ju- ristkomm/issn;nens svenska avdelning talar för att införa regler som säkerställer att tillräcklig tid går mellan det första och det andra beslutet. Grundlagsskyddet för medborgarnas fri- och rättigheter har enligt T("O sitt främsta värde i krisartade lägen. Det är därför av vikt att skyddet mot inskränkningar från normgivarens sida gäller fullt ut även i sådana situationer. För att kunna uppnå detta fordras spärrar. som förhindrar att beslut om grundlagsändring fattas alltför snabbt och utan att medborgarna får tid och möjlighet att ordentligt överväga följderna av en föreslagen in- skränkning. Enligt det av utredningen framlagda förslaget är det i och för sig möjligt att ändra grundlagarna inom loppet av några månader. För att det inte skall vara möjligt att under exceptionella förhållanden en mera upphetsad och tillfällig stämning skall kunna leda till förhastade beslut. vill TCO förorda att de två beslut. som fordras för en ändring av grund- lagarna. skall kunna fattas endast före resp. efter ordinarie val. Besluten bör också vara fattade senast viss tid. förslagsvis sex månader. före resp. efter det ordinarie valet.

ii'lt'dbltl'jlal'l'älISI'ÖI't'lfr't'li anser att grundlagsändringar skall antas på så sätt att; sedan riksdagen antagit en grundlagsändring. ändringen underkastas fol k om röst n i ng i samband med nästa val till riksdagen. Om därvid

Prop. 1975/76:209 191

en majoritet av väljarna stödjer ändringen. är den antagen. Om åter ma- joriteten av de röstande klart förkastar ändringen. har ändringsförslaget fallit. På detta sätt kan enligt Medborgarrättsrörelsen utan besvär entydigt fast- ställas huruvida grundlagens innehåll står i överensstämmelse med folk- viljan.

1 fråga om de förslag rörande folkomröstning om vilande grundlagsförslag. som omnämns men inte sakprövas under hänvisning till pågående riks- dagsbehandling. erinrar Svea hovrätt om att hovrätten ställt sig positiv till liknande förslag i sitt yttrande över grundlagberedningens förslag till ny RF.

3.6 Mot vem skall rättighetsskyddet gälla?

Utredningens slutsats att det in t e är praktiskt möjligt att nu i grundlag ta in en ge nerell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes godtas eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. 'Till denna grupp hör bl.a. Svea hovrätt. juridiskafakulteten vid Uppsala universitet. juridiska ja- ku/teten vid Lunds universitet. LO och TCO. Enligt LO står det främsta hotet mot medborgarnas frihet att finna i koncentrationer av makt utanför de enskilda medborgarnas kontroll. — Enligt LO:s uppfattning måste strävan- dena intensifieras for att de demokratiska principerna även ska gälla för det ekonomiska livet. LO delar dock utredningens uppfattning att förhål- landena mellan enskilda i huvudsak ej bör regleras i grundlag. En sådan reglering skulle. enligt LO:s mening. kunna utgöra hinder för en utveckling i enlighet med folkmajoritetens önskan.

Enligt Internatimre/Ia Jrtristkonrnrissimrens svenska avdelning och filed/.tor— gat-rtittsröre/sen är en g e n e r e 1 1 r e g 1 e r i n g av fri- och rättighetsskyddet m öj ] i g såvitt gäller förhållandet enskilda inbördes. En rad av de grund- läggande politiska rättigheterna. såsom yttrandefrihet och mötesfrihet. är enligt Inlerna/imrella Jrtrislkonr/näsionens svenska avdelning i behov av skydd även mot enskilda. Avdelningen är medveten om svårigheterna att formulera regler på detta område på ett sådant sätt att icke den ene medborgarens fri- och rättigheter otillbörligen inskränker den andres. Om enskilda får utan ingripande från det allmänna sätta sig i besittning av de tekniska hjälpmedel. utan vilka yttrandefriheten i dagens samhälle icke kan utnyttjas. kan de hindra för dem rnisshagliga rneningsriktningar att göra bruk av sin yttran- defrihet. Mötesfriheten kan ofta hotas av militanta enskilda grupper. som anser att deras övertygelse berättigar dem att gå våldsamt fram för att för- hindra sammankomstersom de ogillar. Enligt avdelningens mening bör därför de föreslagna reglerna kompletteras med en bestämmelse om att staten tillför- säkrar medborgarna de grundläggande politiska rättigheterna ocksåi förhållan- de till enskilda. för så vitt icke ett utövande av rättigheten skulle innebära ett otillbörligt intrång på annans motsvarande rättighet.

Prop. 1975/761209 192

.fi-lt'dborjaarrätlsrörels't*n framför liknande synpunkter. Statsrnaktens skydd för rättigheterna bör vara generellt. Enskilda skall icke äga att på egen hand beröva medborgarna deras rättigheter. t. ex. genom att ockupera tidnings- ofliciner. störa demonstrationer osv. Staten måste skydda de enskilda med- borgarnas rättigheter generellt. så länge deras utövande icke inkräktar på andra medborgares rättigheter på ett oacceptabelt vis. Mcdborgarrättsrörelsen vill här särskilt bringa i åtanke att rättigheter aldrig får utövas på sådant sätt att tredje mans grundläggande rättigheter kränkes allvarligt. Exempelvis bör icke strejk- och lockouträtt få utövas på sådant sätt att tredje mans rätt till liv och frälsa uppenbart äventyras. Det måste sålunda alltid ske en avvägning mellan skyddade gruppers intressen och utanförstående tredje mans rättigheter. Denna grundläggande princip för rättighetsutövandet har icke kommit till uttryck i den föreslagna grundlagstexten. Man upplever icke sällan hur en stark grupp kan tilltvinga sig förmåner. som innebär allvarliga risker för tredje man. Medborgarrättsrörelsen anser möjligt att införa regler av detta slag i grundlagen.

Juridiska laka/teten vid Lunds universitet. Pressens sarrrarhetsnänrnd och .4 nr- rres/j' International. svenska sektionen. anser att frågan i vad mån rättighets- skyddet gentemot det allmänna i RF även bör utsträckas att gälla i för- hållande till enskilda bör ö v e r vägas y t te rl i g a re. Pressens samar- betsnämnd påpekar att rättighetsskyddet för yttrande— och tryckfriheten samt informationsrätten är mer omfattande enligt förslaget till massmediegrund- lag än enligt RF. Flera bestämmelser i massmediegrundlagen rör nämligen även förhållandet mellan enskilda personer. Exempel härpå utgör reglerna om utgivares befogenheter och reglerna om meddelares rätt till anonymitet. Ett medium som är avsett att enbart regleras i RF skulle således erhålla ett vidgat rättighetsskydd om bestämmelser angående mediet även infördes i massmediegrundlagen. Samarbetsnämnden har i sitt yttrande över mass- mediegrundlagen bl.a. framhållit det angelägna i att utsträcka grund- lagens räckvidd till i första hand scenteatcr och föreslagit att frågan härom utredes. — Spörsmålct i vad mån rättighetsskyddet gentemot det allmänna i RF även bör utsträckas att gälla i förhållande till enskilda kan ses ur skilda aspekter. Med hänsyn till att viktiga delar av yttrandefriheten och införmationsrätten inte kommer att regleras i massmediegrundlagen vill samarbetsnämnden föreslå att frågan om skyddet av dessa rättigheter i för- hållande till enskilda. såvitt gäller RF. överväges ytterligare.

.flrnrrestv International. svenska sektionen. menar att det vore värdefullt att skriva in i regeringsformen att det allmänna skall sörja för att varje med- borgare tilllörsäkras de angivna fri- och rättigheterna och att dessa bör gälla också i förhållande till företag. organisationer och enskilda. Ibland är det nämligen för medborgarna minst lika väsentligt med ett sådant skydd som med ett skydd gentemot samhället. Ett exempel härpå utgör de aktuella förhållandena i Argentina. där privata organisationer utövar terror mot olik- tänkande. Hela denna fråga torde emellertid behöva utredas ytterligare. innan

Prop. 1975/76:209 193

lagstiftning kommer till stånd. Sektionen hemställer att så sker.

Några remissinstanser pekar på s ä r s k i f d a o m r å d e n där behovet av att utvidga rättighetsskyddet också till förhållandet enskilda emellan gör sig särskilt gällande. Svea hovrätt vill särskilt peka på den allt starkare ställ- ning organisationsväsendet intar i vårt land. Vad som i första hand synes angeläget att överväga vid en förnyad prövning av grundlagsskyddet på förevarande område är enligt hovrättens mening vissa regler som avser den enskildes ställning i förhållande till organisationerna. De viktigaste av dessa. såsom de stora organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden. tenderar de facto att få en roll som är jämförbar med det all- männas. Enligt statens invandrarverk borde riksdagens ombudsmän ha möj- lighet att granska hur organisationerna förvaltar det ansvar som samhället har gett dem. Riksförbundet Hern oelr Skola anser det möjligt att ta in vissa klart avgränsade regler trär det gäller förhållandet mellan barn och föräldrar. Denna fråga bör bli föremål för särskild utredning. Därvid bör även barnens rätt till föräldrar beaktas.

3.7 Regleringens tekniska utformning

Vad utredningen har anfört angående tanken att grundlagsfästa de in - ternationella fri- och rättighetskonventioner som Sverige anslutit sig till har i regel lämnats utan erinran. I några yttranden kommenteras dock frågan särskilt. JO Lundvik knyter an till utredningens uttalanden om konventionstexternas svåröverskådlighet och svårtillgäng- lighet och om de svårigheter som har samband med framtida ändringar i konventionerna. Lundvik förklarar sig ha förståelse för de synpunkter som utredningen sålunda framfört och tillägger för egen del följande synpunkter. De konventioner som utredningen har i tankarna är dels Europarådskon- ventionen. dels FN—konventionen. Dessa är inte helt likalydande. Endast Europarådskonventionen har hittills trätt i kraft. Frågor om tolkningen av olika bestämmelser i denna konvention har i ett flertal fall varit före hos den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna samt hos den europeiska domstolen. En tendens har förmärkts hos dessa organ att vid tolkningen ge konventionsbestämnrelserna ett alltmer vidgat innehåll. Både diskrepansen mellan Europarådskonventionen och FN-konventionen och vad nyss sagts om tendensen i fråga om tolkningen av Europarådskon— vcntionen kan enligt Lundvik åberopas som skäl för att konventionerna ickc bör grundlagsfästas. Länsstyrelsen i Norrbottens län delar utredningens mening att det inte är någon framkomlig väg att direkt anknyta rättig- hetsregleringen till texterna i de internationella fri- och rättighetskonven- tionerna. då dessa är svåröverskådliga och svårtillgängliga och ej heller an- passade till svensk lagstiftningsteknik. Men länsstyrelsen anser att de in- ternationella fri- och rättighetskonventioncrna bör gälla även för Sveriges del även om de genom vår lagstiftningsteknik måste harmoniseras till svens-

Prop. 1975/76:209 194

ka förhållanden.

Svea hovrätt framhåller att hovrätten i sitt yttrande över grundlagbered- ningens förslag till RF uttalade sig för att man skulle överväga att införliva de internationella fri- och rättighetskonventionerna med svensk rätt. En sådan lösning skulle närmast bygga på europakonventionens grund. Hov- rätten såg detta som ett alternativ till en mångordig och invecklad grund- lagstext. Då man nu ser resultatet av den nya utredningens arbete framstår det enligt hovrätten som beklagligt att utredningen avstått från att söka sig fram på den andra vägen. | den nya situation som föreligger i dag finner hovrätten emellertid inte meningsfullt att utveckla ytterligare s_vn- punkter på den alternativa metoden.

Beträffande frågan om svensk domstol eller myndighet skall vara hunden att tillämpa internationella konventioner harjuridiskafakulteten vid Stork- lta/ms universitet en annan mening än utredningen. Förutsättningen att in- ternationell konvention måste föranleda lagstiftning for att bli bindande är enligt fakulteten redan genombruten på flera områden (1. ex. brottsbalken 2:7 och 22:l I) och bör även genombrytas på de områden där Sverige god- känner att svenska domstolars beslut överprövas av internationell domstol. Fakulteten har särskilt för ögonen europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Visserligen kräver inte konventionen själv att. som utred- ningen uttrycker sig (5. 98). "rättighetsskyddet skall förankras i de till kon- ventionerna anslutna ländernas grundlagar". Utredningen förbigår dock att Europarådet rekommenderat sina medlemmar att. där så inte redan är fallet. inkorporera konventionstexten i landets interna rättsordning (Recommen- dation 683/[972/l. — Vidare är enligt fakulteten väsentligt. något som ut- redningen också förbigår. att enligt artikel 13 av europakonventionen envar. vars fri- och rättigheter kränkts skall ha effektiv möjlighet att tala härå inför inhemsk myndighet och detta även om kränkningen förövats av ämbetsman i tjänsteutövning. — Det är enligt fakulteten svårt att se hur denna föreskrift i konventionen kan vara uppfylld om den som inför domstol eller annan myndighet åberopar sig på konventionen till svar får att domstolen eller myndigheten endast kan följa intern författning utan avseende på innehållet i konventionen. Den enskilde har då uppenbarligen icke någon effektiv möjlighet att tala å kränkningen inför inhemsk m_vn- dighet. — Det förtjänar enligt fakulteten vidare framhållas att i diskussionen om hur inom Sverige borde förfaras om genom ett mellanstatligt judiciellt förfarande svensk domstols beslut funnes tättsstridigt — vilket var aktuellt i samband med rättegången i det 5. k. Boll—målet inför lnternationella dom- stolen hänvisats till att en sådan internationell dom finge anses utgöra resningsgrund beträffattde den svenska domen. Fakulteten gör samma be- dömning. men drar därav också den slutsatsen att en svensk domstol själv- fallet redan i det första förfarandet måste ha möjlighet att beakta sådana för domstolen kända omständigheter som senare kan konmta att verka som resningsgrunder beträffande det beslut domstolen är i färd med att fatta.

Prop. 1975/76:209 ' 195

I själva verket måste om domstolen avvisar ett påstående om viss åtgärds oförenlighet med rättighetskonventionen med att domstolen inte äger pröva detta — sådant verka som en påminnelse om möjligheten att driva ärendet vidare utanför rikets gränser. Detta kan aldrig vara önskvärt om rättelse på ett för statsmakterna mindre besvärande sätt kan vinnas genom ett för- farande inom landet. Det vore alltså enligt fakulteten ur alla synpunkter både opraktiskt och olyckligt att upprätthålla tesen att domstol icke ägde direkt tillämpa europakonventionen eller annan konvention till vilken ett sådant judiciellt förfarande ftnnes anknutet. Fakulteten är visserligen medveten om de rättsfall från senare tid som återspeglar en annan rätts- uppfattning. Även om denna skulle komtna att stå sig — vilket synes fa- kulteten tvivelaktigt — torde den dock icke kunna upprätthållas undantags- löst övet hela förvaltningens område. A ndra myndigheter än domstolar mås- te sålunda i sin verksamhet känna till och rätta sig efter innehållet i åtskilliga konventioner utan att dessa dessförinnan transformerats till lag och i flera lagrum såsom brottsbalken 2:7 och 22:ll förekommer generella hänvisningar till folkrättsliga regleringar vilka i detta sammanhang kan få relevans. En annan fråga som berör fri- och rättighetsregleringens tekniska utform- ning är vilken grad av utförlighet den bör ges. Svea hovrätt delar i och för sig uppfattningen att en väsentligt utbyggd grundlagsreglering är ofrånkomlig. om man avvisar metoden att anknyta till de internationella konventionerna. Likaså delar hovrätten utredningens åsikt att man har att välja mellan att antingen stifta en ny grundlag eller samla reglerna i 2 kap. RF. Den förra möjligheten förklaras av utredningen vara teoretiskt tänkbar. men det sägs ha varit en omöjlig uppgift att åstadkomma en sådan lösning inom utredningens snäva tidsram. något som enligt hovrätten otvivelaktigt måste medges. Utredningen ifrågasätter också om en lösning med en särskild grundlag skulle visa sig vara ett realistiskt alternativ ens under gynnsammare arbetsbetingelser. Rent sakligt kan hovrätten inte ansluta sig till denna me- ning. Både 'fF och massmedieutredningens förslag visar att det i och för sig är möjligt att åstadkomma en fyllig grundlagsreglering. Någon saklig faktor. som skulle göra massmedieområdet lättare att reglera än rättighets- området i övrigt. är svår att påvisa. Hovrätten vill vidare erinra om 'att den i sitt yttrande över massmedieutredningens förslag förordat. att en ny grundlag som ersätter TF får ett mera vidsträckt tillämpningsområde än fÖFSIHSCl innebar; i första hand borde man överväga en allmän yttrande- frihetsgrundlag. Mot bakgrund av det nu sagda noterar hovrätten att fram- ställningen i betänkandets huvudtext är mera nyanserad på denna punkt än sammanfattningen (s. lS). där utredningen förklarat sig inte ha ansett det "rimligt" att reglera övriga rättigheter med motsvarande utförlighet. Emellertid torde det kunna antas att politiska förutsättningar saknas för en sådan lösning. såsom redan förarbetet till de nu föreslagna reformerna angett. — Om man sålunda får nöja sig med att samla reglerna om fri- och rättigheter i ett kapitel i RF. är det emellertid hovrättens mening att

Prop. 1975/76z209 I%

detta kapitel bör göras inte oväsentligt kortare än enligt betänkandet. En allmän teknisk genomarbetning av förslaget till 2 kap. Rl'". med syfte att förkorta och förenkla grundlagstexten. framstår för hovrätten sotn i hög grad önskvärd. l-lovrätten beaktar särskilt att förslaget inte medför några ändringar i den gällande materiella rätten. Alternativen bör enligt hovrättens mening vara en särskild grundlag. som då bör ge en verklig materiellträttslig reglering. eller ett inte alltföromfattande 2 kap. RF med vissa grundläggande skyddsregler. — Även Sveriges./iir/attar/örhund anser att en allmän yttran- defrihetsgt'undlag bör skapas (jfr l4. 2 kap. 2 .:).

.-'fnutest_v International. svenska sek/innen. upprepar ett tidigare framfört krav att en ny grundlag om åsiktsfrihct bör skapas. Reglerna angående ytt- rande-. mötes-. demonstrations- och föreningsfrihet och om frihet från tvång att tillhöra förening eller trossamfund eller att yppa sina åsikter liksom tryck- friheten borde behandlas i en sådan lag.

ilfez/borearrättsröre/sen förordar ett system. enligt vilket rättigheterna göres i princip absoluta. dvs. de skall vara exakt utformade i grundlagen. Denna skall sålunda ange de in:.skränkningar som erfordras i de olika rättigheterna. Anses ytterligare inskränkningar erforderliga. får sådana ske genom grund- lagsändring.

Utredningens förslag att samt ] iga de regler i RF som gäller fri- och rättigheterna skall samlas i 2 kap. hälsas genomgående med till- fret'lsställelse.

Några remissinstanser uppehåller sig i allmänna ordalag vid frågan om förslagets språkliga utformning.

.S'veriges.lör/attar/ärbmul finner det anmärkningsvärt. att utredningen på den korta tid som stått till förfogande i stor utsträckning lyckats täcka de krav som framfördes i diskussionen 1973. samtidigt som den i många hän- seenden språkligt och dispositionsmässigt förbättrat utformningen. Försla- gets språkdräkt är enligt förbundet vida överlägsen den äldre versionen.

llovrt'ittenjör Västra Sverige anser däremot att det kan sättas i fråga om de föreslagna bestämmelserna genomgående fått en form som harmonierar med den som RF har i övrigt. Särskilda kvalitetskrav kan här ställas på lagutformningen. Det är en svår uppgift att. såsom det här i stor utsträckning gäller. ge ett värdigt och någorlunda tidsbeständigt uttryck åt tämligen ab- strakta grundsatser. Fn bearbetning av texterna under medverkan av språklig expertis borde enligt hovrätten kunna tillföra bestämmelserna ytterligare pregnans och fasthet.

lx":immun/"it/ltnäktige i Växjö kommun (maior/teten) finner naturligt att den till förslaget hörande lagtexten är skriven på modernt lagspråk. l'förslaget avser ändringar i och tillägg till 1074 års regeringsform. Varje efterbildning av äldre tiders högtidliga lagspråk är därför utesluten. Regeringsförmens centrala betydelse för statsskick och rättsordning gör emellertid att den intar en särställning bland landets lagar. Ur denna synpunkt bör den språkliga utformningen ske i en för ändamålet avpassad stil. Lagspråket i regerings-

Prop. 1975/76:209 . 197

formens föregångare var en gång modernt men säkert icke vardagligt. Lag- språket i utredningens föreliggande förslag är i dag modernt och påfallande vardagligt. Ambitionen att skriva en modern text har varit så stor att var-. dagligheten delvis verkar konstlad. Moderniseringen har inte alltid inneburit förenkling. En karaktäristisk detalj är att ordet etnisk förekommer i texten. Ordet användes på ett iögonfallande sätt i programstadgandet i ] kap. 2,5 (etniska . .. minoriteter). Det förekommer dessutom i 2 kap. 1 och 17 N' (etniskt ursprung). Enligt kommunens uppfattning är ordet etnisk främ- mande för lagspråket i en svensk regeringsform. i synnerhet som ordet torde vara främmande för de flesta trtcdborgare i landet. Det kan hävdas att lagspråket i regeringsformens regler om medborgerliga fri— och rättigheter bör vara vardagligt för att reglerna utan hjälpmedel skall kunna läsas av varje intresserad medborgare. I så fall bör sådana ord som etnisk icke fö- rekomma i texten.

3.8 Skydd genom krav på kvalificerad majoritet eller annan särskild be- slutsprocedur

Utredningens ståndpunkt i fråga om skydd genom krav på kvalificerad ma- joritet ellerannan särskild besl utsproceduri riksdagen godtas eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Till dem som anslutersig till utredningens Uppfattning höt'S'vea hovrätt. karrrmarriitterr i Göteborg. kamrrrarrt'ittert i .S'ttnds- vaI/ (rna/orite/en). tre leda/nöter avjuridiska_laktt/tetert vid Uppsala universitet. juridiska _lakulteten vid Lunds universitet. länsstvrelserna i Kronobergs. .fi-fal- rrrölrus (majoriteten) och Norrbottens län. .S'venska korrrmrrrr/örbundets styre/se (majoriteten) och LO.

Att underkänna majoritetens beslutanderätt och att ge en minoritet av de folkvalda vetorätt står enligt Lt) inte i överensstämrrrelse med för vårt samhällsskick grundläggande principer. Ix'arrrrnarrc'itten i (i'iitehorg är tveksam till om lösningen. att inskränkning i yttrandefriheten och vissa andra viktiga friheter utan grundlagsätrdring skall kunna beslutas bara med kvalificerad majoritet av riksdagen. är förenlig nred det demokratiska grundkravet att den i ett allmänt val manifesterade folkviljan skall så snabbt som möjligt kunna komma till uttryck i folkrepresentationens beslut. Den skulle kunna leda till att reformer. som av en majoritet av medborgarna anses nyttiga och angelägna. inte kan genomföras. i vart fall inte så snabbt som majoriteten önskar. — Svårigheterna med en majoritetsregel konkretiseras enligt kam- marrätten inte minst när det gäller tystnadspliktsbestämmelserna. Det måste förutsättas att även åtskilliga framtida reformer måste innehålla sådana be- stämmelser. Möjligheterna fören minoritet att åtminstone temporärt hindra en reform genom att motsätta sig däri ingående tystnadspliktsbestämmelser försvinner inte genom den modernisering av lagstiftningen på området som tystnadspliktskommitten har föreslagit (Ds Ju l975z22). Såvitt kammarrätten kan förstå skulle inte heller någon annan teknisk lösning av tystnadsplikts-

Prop. 1975/761209 198

bestämmelserna kunna eliminera dessa möjligheter. Kravet på kvalificerad majoritet kan ibland förefalla vara ett uttryck för uppfitttningen att mi- noriteten skulle företräda en mera välöverlagd uppfattning än majoriteten. fortsätter kammarrätten. Men motsatsen kan naturligtvis minst lika gärna vara fallet. Kammarrätten föreställer sig att det i ett Utrikespolitiskt trängt läge kan finnas behov av att snabbt kunna stänga en i dag icke förekommande meddelelseväg. kanske tillkommen genom någon ny teknisk landvinning. En sådan-åtgärd kan innebära en inskränkning i yttrandefriheten och skulle således för sitt snabba genomförande kräva kvalificerad majoritet. Man kan tänka sig ett läge där åtgärden hindras av en minoritet inom riksdagen. som kanske är ideologiskt lierad med en främmande makt till vilken in- formation överbringas på den ifrågavarande meddelefsevägen. Kamrrrarriitten i Sundsvall (rrrqioriteterr) påpekar att det knappast är möjligt att ge en reglering enligt reservationerna om kvalificerat förfarande en sådan utformning att gränsdragningen mellan vad som kan beslutas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslut i särskild ordning helt klarläggs. Därigenom kan regleringen ge upphov till procedurstrider i riksdagen (jfr prop. 1973190 5. 197). Med den utvidgning av fagprövningsinstitutct som utredningen fö- reslår kan sådana procedurstrider föranleda svårigheter i rättstillämpningen. Det kan också hävdas att krav att inskränkningar i vissa fri- och rättigheter skall beslutas antingen i samma ordning som grundlagsändring eller med kvalificerad majoritet kan ge en minoritet i riksdagen möjligheter att å- stadkomma uppskov i fråga om genomförandet av angelägna lagändringar på helt andra bevekelsegrunder än omsorgen om fri- och rättigheterna. Jtrrir'lis/ca.Riku/teten vid Lunds universitet återkommer till frågan hur gränsen skall dras mellan vad som kan beslutas enligt vanliga regler och vad som fordrar beslut i särskild ordning. För att en särskild beslutsordning skall tillämpas i ett konkret fall. måste det först konstateras att en föreslagen föreskrift verkligen innebär en begränsning av någon av de avsedda rät- tigheterna. Betänkandet innehåller. särskilt i bilagorna. talrika exempel på svårigheterna att med bestämdhet avgöra. om en viss regel innebär en "egentlig" rättighetsinskränkning eller om den utgör en "självklar" begräns- ning av rättigheten. Man kan därför förutse. att ett krav på särskild be- slutsordning kommer att. leda till tvister rörande frågan. om förutsättningarna för att tillämpa denna beslutsordning föreligger eller inte. Reservanterna har tänkt sig. att lagrådet bindande skall avgöra sådana frågor. Lagrådet kan emellertid härigenom komma att bli utsatt för ett politiskt tryck. som i längden kan visa sig skadligt för våra högsta domares integritet. Av nu anförda skäl kan fakulteten inte ansluta sig till reservanternas förslag om en särskild beslutsordning för rättighetsinskränkningar. — Om man däremot inrättar en författningsdomstol (jfr 3.9). till vilken tvistefrågor av detta slag skulle kunna hänskjutas. kommer saken enligt fakulteten i ett annat läge. Under denna förutsättning anser fakulteten att en särskild beslutsordning för inskränkningar i vissa betydelsefulla medborgerliga rättigheter skulle

Prop. 1975/76:209 199

innebära en värdefull förstärkning av rättighetsskyddet.

Enligt Svea hovrätt är det iögonenfallande att utredningen vid sitt av- visande av metoden med kvalificerad majoritet eller liknande hemfaller åt överargumentcring och ensidighet. Utredningen uttalar bl. a. (s. lOO) att man inte kan acceptera en reglering som "underminerar det parlamentariska systemet därhän att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska be- sluten" och (s. 101) att en ordning med krav på kvalificerad majoritet för beslut om inskränkningar i fri- och rättigheterna står "i dålig överensstäm- melse med grundläggande demokratiska principer". Hovrätten hade för sin del gärna sett att diskussionen tagit sin utgångspunkt i förhållandet. att lagbeslut i riksdagen normalt fattas enhälligt eller med mycket stor majoritet. Det hör till undantagen att viktiga lagbeslut drivs igenom med knapp mar- ginal. Att detta skulle ske då det gäller att inskränka grundlagsskyddade fri- och rättigheter måste mot bakgrunden av svensk lagstiftningstradition förutses bli utomordentligt sällsynt. — Vid en samlad bedömning av de båda huvudmetoderna för att förstärka skyddet för fri- och rättigheterna har hovrätten dock kommit till den slutsatsen att utredningen har träffat rätt val. Den valda metoden syns bäst förenlig med domstolarnas allmänna rättstillämpande verksamhet och. trots sina brister. bättre ägnad att före- komma politiska stridigheter vid domstol än den alternativa metoden. llov- rätten tillstyrker sålunda utredningens förslag i denna principfråga och av- styrker ett system med kvalificerad majoritet för vissa lagbeslut. llovrätten tillägger att en kombination av båda metoderna framstår som utesluten.

Till förmån föratt införa särskilda procedurreg- le r vid begränsning av vissa fri- och rättigheter uttalar sig en ledamot i karrrrrtt'trrätterr i Sundsvall. juridiska fakulteten vid Uppsala universitet (ma- jorite/ert). statens invandrarverk. ./_i'r'a ledamöter i länsstyrelsen i fl-Ialrm'iltus län. j_vra ledarru'r'ter i Svenska korrrmun/örbundets styre/se. tvä ledamöter i Lands- tings/ärmtrtdetsstyrelse. Sveriges/rika"rkoräd. centerns kvinno/iirbund. nroderata surrt/ingspartiets kvinna/örhurul. lnterrrationella Jrrrislkonunissiunens svenska av- delning och .fi-letlborgarriittsriire/sen.

Lagar som inskränker de medborgerliga rättigheterna måste enligt statens invandrarverk göras svårare att snabbt stifta än om det gällde vanlig lag- stiftning. En betydande minoritet bör kunna förhindra ett omedelbart beslut. Ett sådant uppskov strider inte mot folkstyrelsens principer och är inte av annan karaktär än kravet på två riksdagsbeslut med mellankommande riks- dagsval för grundlagsändring. De principiella invändningar utredningens majoritet anför är inte berättigade. En ordning med kvalificerad majoritet förekommer redan i gällande RF (4 kap. 8 och 9 åå. 8 kap. l6 &. 10 kap. 5 & och 13 kap. ll ä). — Utredningens majoritet anför även praktiska hinder. fortsätter invandrarverket. Inskränkningar i fri- och rättigheter kan behöva göras relativt ofta i det ordinarie lagstiftningsarbetet. En rättighetsinskränk- ning kan därvid enligt utredningen i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. En minoritet skulle kunna miss-

Prop. l975/76z209 200

bruka sin möjlighet att uppskjuta antagande av lagar som förutsätter in- skränkning av fri- och rättigheter. Som exempel anförs föreskrifter om tyst- nadsplikt vid ny lagstiftning. Dessa praktiska problem torde emellertid till betydande del kunna undvikas. Förslaget som tystnadspliktskommittén läg- ger fram i sitt slutbetänkande (Ds Ju l975222) skulle t. ex. lösa problemet rörande tystnadsplikten. Kommittén föreslår reglering av denna i en särskild lag som övrig lagstiftning endast behövde hänvisa till. Vidare måste de praktiska problem som kan uppstå vägas mot befolkningens behov av skydd för fri- och rättigheterna i utsatta lägen. Utredningens majoritet har inte tillräckligt beaktat detta behov.

Flera remissinstanser hänvisar både vad gäller regelns tillämpningsområde och beträffande dess motivering till reservationer av ledamöterna Ahlmark och Hernelius.

Beträffande frågan h u r stor majoritet i ri k sd age n som skall behövas för rätt att besluta om rättighetsbe- gränsande föreskrifter vid ett tillfälle ansluter sig fler- talet av de remissinstanser som är positiva till en regel om kvalificerad majoritet till reservanterna. dvs. ett krav ställs upp att 5/6 av de röstande i riksdagen skall ställa sig bakom beslutet. Juridiska.t'aku/teten vid Uppsala universitet (majoriteten) förordar i stället 3/4 majoritet. Enligt centerns kvin- na/örbund bör "någon form av kvalificerad majoritet" övervägas.

Enligt tl'ledborgarriittsrt'r'relserr skall g r u n d 1 a g e n e x a k t a n g e de i n s k r ä n k n i ngar som erfordras-i de olika rättigheterna. Om ytterligare inskränkningar anses erforderliga. får sådana alltså beslutas genom grund- lagsändring. Vid grundlagsändring skall alltid folket i samband med riks- dags -'alet få yttra sig om den föreslagna ändringen för att denna skall antagas. En möjlighet bör dock enligt Medborgarrättsrörelsen ges att kunna i snabbare takt göra en rättighetsinskränkning. om förhållandena skulle nödvändiggöra en sådan inskränkandeärtdring. l avvaktan på en slutlig av folket bifallen änd- ring bördärfören majoritet av 5/6i riksdagen kunna interimistiskt besluta änd- ringen i avbidan på att folket kan höras.

3.9 Lagprövningsrätten

Utredningens förslag att föra in en särskild paragrafi RF om lagpröv- ningsrätt får ett blandat mottagande. Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan e ri n ra n. 'Till dessa remissinstanser hör högsta domstolen. rege- rin_t:sr('itten. JK. kamrrtarriitten i Sundsvall. rikspalisslj're/sen. datainspektionen. juridiskajakulteten vid Uppsala universitet. länsstt"re/serna i Kronobergs. Mal- möhus och Norrbottens lätt. en minoritet i kommttn/itllrnäk/iuei l-"'ii_vjö kommun. j_"vra let/arm'iter i Svenska komrrurn/örlrundet. ('entra/organisatiorterr 3.4 ('()l SR . Sveriges domare/öratind. Sveriges advokatsant/irnd. Sveriges iru/ustrj/örhund. Pressens samarbetsnämml. moderata santlin_t.'3/rartiels kvinnotiirbttrtd. Interna-

Prop. 1975/76:209 201

tionella Juristkonrntissionens svenska avdelning. Svenska samernas r'iks/ir'r'lnrnd och Selentologvktrkan i Sverige.

Ht'r'gsta domstolen uttalar sig först om gällande rätt. Högsta domstolen erinrar om att det vid tillkomsten av nu gällande RF förutsattes. att den lagprövningsrätt som har utvecklats i praxis och som innebär att myndighet har rätt och skyldighet att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift. som strider mot en bestätnmelsc i en författning av högre konstitutionell valör. skulle bestå. Räckvidden av denna lagprövningsrätt är emellertid enligt högsta domstolen inte i alla hänseenden fullt klar. Tvekan råder inte om att domstolar och förvaltningsmyndigheter haratt underkänna av förvaltningsmyndighet meddelad föreskrift. om vid dess tillkomst en bchörighetsregel har överskridits eller en formföreskrift av betydelse inte har iakttagits eller föreskriften i materiellt hänseende strider mot bestäm- melse antagen av riksdagen. dvs. upptagen i lag. eller utfärdad av regeringen. dvs. meddelad i förordning. Mindre klart ärhurvidsträckt den åsyftade rätten och skyldigheten är. närfrågan gällerhuruvida de för riksdagen föreskrivna for- merna för stiftande av lag eller de för regeringen gällande behörighetsreglcrna eller form föreskrifterna har iakttagits ellerhuruvida en materiell regel i förord- ning strider mot lag eller grundlag elleren dylik regel i lagäroförenlig med be- stämmelse i grundlag. lsamband med regeringsformensamagande har uttalats den uppfattningen att endast grova formfel vid föreskriftens antagande och uppenbar avvikelse i materiellt hänseende från en klar bestämmelse i lag av högre valör torde medföra att den prövade bestämmelsen får och skall åsidosät- tas.

Härefter övergår högsta domstolen till att bedöma utredningens förslag. Efter att översiktligt ha redogjort för förslaget anför högsta domstolen föl- jande:

.N-fed den obestämdhet som enligt vad i det föregående antytts utmärker de föreslagna reglerna i regeringsförmen om fri- och rättigheter och f. ö. i viss mån även reglerna om kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen måste myndigheter och domstolar vid prövningen. huruvida i lag eller förordning meddelade föreskrifter formellt och materiellt är grund- lagsenliga. ofta stanna i tvekan. Goda skäl kan ofta åberopas för de mot- stridiga uppfattningar i frågan som anförs av de motstående parterna eller intressegrupperna. Skillnaden i uppfattning torde ej sällan kunna bottna i skilda värderingar av politisk natur. Om lagprövningsrätten är vidsträckt och ingående. sktrlle lätt nog den uppfattningen spridas. att myndigheter och domstolar vid utövningen av lagprövningsrätten griper in på fält som är förbehållna de politiska organen. En sådan utveckling skulle i sin tur kunna medföra risk för politisering av rättsväsendet. En långtgående rätt och skyldighet för rättstillämpande myndigheter att på grundval av allmänt hållna grundlagsregler om de normgivande statsorganens kompetens och handfingsmöjligh'eter mer eller mindre diskretionärt pröva lagars och för- ordningars grundlagsenlighet skulle vidare kunna leda till att lagprövnings- institutet kom till användning i en utsträckning som till men för den all- männa Iaglydnaden skapade osäkerhet i samhället om vilka lagar och för- ordningar man var skyldig att rätta sig efter. Aven andra olägenheter skulle

Prop. 1975/762209 202

följa av ett så utformat lagprövningsinstitut.

Den lagprövningsrätt som enligt utredningens förslag till 8 kap. 20% re- geringsformen tilläggcs domstolar och andra myndigheter är emellertid be- gränsad. Endast om felet i förfarandet vid tillkomsten av en föreskrift är grovt skall det föranleda att föreskriften ej får tillämpas. Och vid motstri— dighet mellan lag och grundlag samt mellan förordning och lag eller grundlag är det endast när motstridigheten är uppenbar som den lägre författningen ej får vinna tillämpning. Den sålunda föreslagna begränsningen av lagpröv- ningsrätten beträffande föreskrift i lag och förordning » vilken begränsning för övrigt i stort sett torde överensstämma med vad som redan nu får anses gälla måste betecknas som välbetänkt. Med den vaghet som i avsevärd utsträckning präglar de stadganden som kommer i blickpunkten vid lag- prövning och de intressen av politisk natur som därvid kan göra sig gällande är de fall som ej är uppenbara av sådan art att de knappast är ägnade att lösas genom ett rättsligt förfarande. Annorlunda förhåller det sig med de uppenbara fallen. Den av utredningen föreslagna regleringen i 8 kap. 20% regeringsformen föranleder såvitt gäller lag och förordning därför i och för sig ej erinran. även om den inte i alla lägen medger en så differentierad tillämpning som är möjlig att uppnå utan uttryckliga bestämmelser i ämnet. En följd av denna lösning blir emellertid att skyddet genom lagprövningen mot att fri- och rättigheter trädes för när i fall då så ej kan ske enligt grund- lagen blir begränsat. Med hänsyn till den obestämdhet som präglar ifrå- gavarande grundlagsbestämmelser torde det. i vart fall när det gäller de genom lag begränsningsbara rättigheterna. under normala förhållanden bli ytterligt ovanligt att det kan anses föreligga en uppenbar motstridighet mel- lan de av prövningen omfattade bestämmelserna.

Med den utformning 8 kap. 20% erhållit blir rätten att åsidosätta en fö- reskrift på grund av fel i förfarandet vid föreskriftens tillkomst begränsad till fall då felet är att anse som grovt. Såvitt gäller av myndighet utfärdad föreskrift torde vad sålunda föreslagits innebära en inskränkning i vad som nu gäller. Har en myndighet utfärdat en föreskrift utan att därför gällande former iakttagits. torde ej sällan föreskriften underkännas. även om det begångna felet ej kan betecknas som grovt. Någon utredning om det här antydda problemet innehåller ej betänkandet och skäl för den ändring i sak som förslaget på dettna punkt torde innefatta har ej framlagts. Ett tänk- värt sätt att utan att .ngå på en ingående prövning nu lösa spörsmålet synes vara att dels utesluta ordet "grovt" ur första meningen i 8 kap. 20 &. varigenom alltså bestämmelsen kommer att avse fel i förfarandet. oavsett om det kan betecknas som grovt. dels utvidga regeln i tredje meningen så att förbudet mot tillämpning av en föreskrift på grund av formfel vid tillkomsten skall. när fråga är om föreskrift i lag eller förordning. gälla endast då felet är grovt.

innebörden av att enligt 8 kap. 20å regeringsformen en föreskrift ej får tillämpas kan i vissa fall vara föremål för tvekan. Om i en lag av större omfattning någon detaljbestämmelse skulle befinnas otillämplig. uppkom- mer frågan om otillämpligheten gäller hela lagen eller blott detaljbestäm- melscn. Om det t. ex. befinnes. att en bestämmelse om ersättning vid ex- propriation ger endast symbolisk ersättning och därför ej får tillämpas. kan frågan bli huruvida expropriation över huvud taget får äga rum eller huruvida expropriation skall ske men annan ersättningsbestämmelse tillämpas. För- slaget ger ej svar på spörsmål av denna att. En generell reglering torde dock vara vansklig att genomföra och spörsmålet torde få allt efter ont- ständigheterna lösas från fall till fall.

tu G '...)

Prop. 1975/76:209

Hinder i sak mot att genomföra det av utredningen framlagda förslaget till reglering av lagprövningsrätten efter sådanjämkning som förut ifrågasatts kan såsom det förut anförda ger vid handen ej anses föreligga. Att be- stämmelsen i ätnnet ttpptages i regeringsformen är värdefullt. Därigenom klarlägges vad prövningsrätten innebär. Av regleringen följer bl.a. att fag- prövning endast kan ske i anslutning till ett aktuellt fall. där fråga är om tillämpning av den bestämmelse vars giltighet ifrågasättes. Otvetydigt blir alltså att möjlighet ej föreligger att föra särskild talan med begäran att en föreskrift i lag eller förordning på grund av formfel vid tillkomsten eller till följd av motstridighet med bestämmelse i författning av högre konsti- ttttionefl valör skall förklaras ogiltig.

Även om såsom framgår av det förut anförda det måste antagas att direkta ingripanden till följd av lagprövningsrätten beträffande lagar och förord- ningar blir sällsynta. framstår som sannolikt att — såsom också utredningen framhåller (s. 109") bestämmelserna om lagprövningsrätten katt ha en ej oväsentlig preventiv effekt. Frågan om ett förslag innebär att gränsen för vad som grundlagsenligt kan åtadkommas genom vanlig lag överskrides kan med uttryckliga regler om lagprövningsrätten väntas bli i högre grad än eljest uppmärksammad under remissbehandlingen.

Rcet'ringsrt'irrwi (majority/('n) instämmer inledningsvis i utredningens ut- talande att det är angeläget att politisk makt inte skjuts över från de politiskt sammansatta organen — främst då riksdagen till icke-politiska organ. Re- geringsrätten fortsätter:

Det är således självklart att lagprövningen inte får ges 'sådant innehåll. att domstolar och myndigheter mera reguljärt skulle komma att åsidosätta statsmakternas beslut. Om någon kontroll i denna mening kan emellertid knappast bli fråga. Möjligheten att regering och riksdag skulle under normala förhållanden avsiktligt åsidosätta grundlagen kan lämnas därhän. Såsom utredningen framhåller(s. l09') har lagprövningsinstitutet en viktig preventiv funktion. Medvetandet om att grundlagsenligheten av statsmakternas beslut kommer under prövning av politiskt fristående instanser bör rimligen med- föra skärpt observans i fråga om beslutens överensstämmelse med grundlag. ] samma riktning verkar för övrigt hela lagstiftningsproceduren med vad den innebär av offentlig debatt och granskning i kommittéer. remissorgan. regeringskansli och riksdagsutskott; en obligatorisk lttgrådsgranskning. så- som föreslagits inom utredningen. skulle otvivelaktigt medföra en värdefull förstärkning av denna verkan. Det kan således antagas att överträdelser blir ovanliga. Annorlunda förhåller det sig i tider av stark inre eller yttre oro. Med fog framhåller utredningen grundlagskontrollens betydelse i lägen då den demokratiska samhällsordningen är hotad eller rent av satt ur spel. Då kan. för att använda utredningens ord. ett rättsligt verkande grund- lagsskydd få stor. i vissa fall kanske en avgörande betydelse för händel- seutvecklingen. Skyldigheten för domstolar och myndigheter att med rätts- liga metoder pröva grundlagsenligheten hos utfärdade lagar och andra fö- reskrifter får i dylika lägen stor politisk betydelse. På detta sätt hävdas den folkvilja. som tagit sig uttryck i grundlagsreglerna. Det må tilläggas att särskilt för sådana krissituationer är det betydelsefullt att de tillämpande myndigheterna har en direkt grundlagsbestämmelse om lagprövningsrättett att stödja sig på. .

Vad härefter angår innehållet i den föreslagna bestämmelsen om lag- prövningen i 8 kap. 20 ;" har utredningen genom stadgandet avsett att kodifiera

Prop. 1975/762209 204

de regler. som enligt praxis och doktrin redan nu anses gälla på detta område. innehållet i paragrafen torde i huvudsak överensstämma nred den redo- görelse för lagprövningens innehåll. som i grundlagspropositionen (prop. l973:90 s. 200) lämnades av föredragande statsrådet. Vi anser oss i princip kunna godtaga bestämmelsen. sådan den utformats. Följande må dock fram- hållas.

! fråga om lagprövning på materiell grttnd föreskrivs som huvudregel. att myndighet inte får tillämpa en föreskrift. som står i strid med bestäm- melse i grundlag eller" annan överordnad författning. föreskrift i lag eller förort'lning skall dock åsidosättas endast om motstridigheten är uppenbar. Innebörden av rekvisitet "uppenbar". som alltså uppställts endast för pröv- ningen om lag strider mot grundlag och om fi.")r'ordning strider mot grtrndlag eller lag. är måhända inte alldeles klar. [ motiven förekommer uttalanden som tyder på att kraven på trppenbarhet skall ställas så högt. att bestäm- melsen knappast skulle kunna tillämpas. medan i annat sammanhang fö- rekommer formuferingar som närmast ger intrycket att uppenbarhetskravet inte skall överdrivas. Att i rationella termer precisera när den ptrnkt kan anses nådd. då oövererrsstämmelsen får anses uppenbar. är inte möjligt. Viss ledning kan måhända erhållas av praxis vid tillämpningen av den i 58 kap. f och 2 åk" rättegångsbalken angivna resningsgrunden att rättstill- fämpning. som ligger till grund för dom. uppenbart strider mot lag. i vart fall synes det enligt vår mening inte få förekomma att myndighet åsidosätter lag eller förordning med mindre bristen i överensstämmelsen med föreskrift av högre varför är så påtaglig att motstridigheten inte kan sättas ifråga vid en objektiv bedömning.

När det gäller rätten och skyldigheten för myndigheter a