SOU 1990:38

Översyn av naturvårdslagen m.m.

Till statsrådet och chefen för

miljö— och energidepartementet

Genom beslut den 9 juni 1988 bemyndigade regeringen chefen för miljö— och energidepartementet att till— kalla en särskild utredare att göra en översyn av naturvårdslagen. Med stöd av detta bemyndigande för— ordnade departementschefen samma dag generaldirektören

Arne Kardell som särskild utredare.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 22 september 1988 kammarrättsassessorn Per Bergman, departementssekreteraren Anders Bexell, högskole- adjunkten Ulla Björkman (fr.o.m. den 28 oktober 1988), byråchefen Erik Brasch, departementsrådet Erik Casten Carlberg, avdelningschefen Hans Ekelund, lantmätaren Bo Eliason, t.f. avdelningschefen Rune Frisén (fr.o.m. den 20 januari 1989), länsrådet Ulf Henricsson, avdel— ningschefen Bengt 0.8. Johansson, sektionschefen Rolf A. Karlson, avdelningsdirektören Sverker Kärrsgård, ombudsmannen Kjell—Gösta Lundgren, departementssekre— teraren Björn Lundin (t.o.m. den 31 augusti 1989), departementssekreteraren Stefan Malmberg (fr.o.m. den 1 september 1989), avdelningsdirektören Katrin Mehr, jur.kand. Gabriel Michanek (t.o.m. den 27 oktober 1989) och miljövårdsdirektören Bengt Taflin.

Till sekreterare åt utredningen förordnades den 1 september 1988 hovrättsassessorn Leif Persson. Till biträdande sekreterare förordnades departementssekre—

teraren Olof Molin den 1 september 1989 och hovrätts— fiskalen Lena Serrander den 1 oktober 1989.

Utredningen har antagit namnet naturvårdslage—

utredningen.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet översyn av naturvårdslagen m.m. (SOU 1990:38). Utredningens

uppdrag är härmed slutfört.

Utredningen har beslutat att särskilda yttranden inte

får avges.

Stockholm i april 1990

Arne Kardell

/Leif Persson

Olof Molin

Lena Serrander

INNEHÅLL Sid . SAMMAN FATTNI NG ..................................... 9 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG ............................... 15 1 I NLEDN I NG ................................... 5 5 1.1 Utredningens uppdrag ........................ 55 1.2 Utredningens arbete ......................... 56 2 BAKGRUND .................................... 59 2.1 Naturvårdspolitiken ......................... 59 2.1.1 Allmänt ............................. 59 2.1.2 Lagstiftning ........................ 61 2.1.3 Naturvårdsadministrationen .......... 64

2.1.4 Olika skyddsformer enligt naturvårdslagen ..................... 66 2.1.5 skyddade arealer m.m ................ 69 2.1.6 Statligt ekonomiskt stöd ............ 72 2.2 Skogs— och jordbrukets utveckling ........... 74 3 UTREDNINGENS ÖVERSYN ........................ 79 3.1 Några utgångspunkter ........................ 79

Skyddet för kulturmiljön

3.2 Bakgrund .................................... 85 3.3 Överväganden och förslag .................... 89

3.4 Livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag till en ny livsmedelspolitik. .............. 91 3.4.1 Förslagets innehåll ................. 91

3.4.2 Behov av ändringar i lag— stiftningen ......................... 93

Skyddet för naturmiljön

3.5

3. 6

3.7

3. 8

Förstärkning av skyddet för arter och bio— toper ....................................... 97 3.5.1 Bakgrund och gällande bestämmelser..97 3.5.2 Vissa internationella

förhållanden ....................... 109 3.5.3 Svenska naturskyddsföreningens

förslag till nya regler om art—

och biotopskydd .................... 114 3.5.4 överväganden och förslag ........... 116 Täktverksamhet ............................. 131 3.6.1 Bakgrund ........................... 131 3.6.2 överväganden och förslag ........... 138

3.6.3 Avverkning av skog för täktändamål — gällande lagstiftning och förslag

till ändring ....................... 145 Markavvattning ............................. 148 3.7.1 Bakgrund ........................... 148 3.7.2 Länsstyrelsernas tillämpning av

18 c 5 ............................. 155 3.7.3 Allmänt om behovet av åtgärder ..... 160 3.7.4 Skyddsdikning ...................... 162 3.7.5 Förhållandet till miljöskyddslagen

och vattenlagen .................... 167 3.7.6 Skärpta krav för tillstånd till markavvattning ..................... 171

3.7.7 Begränsning av tillståndens gil—

tighetstid ......................... 176 3.7.8 Länsstyrelsernas resurser .......... 177 3.7.9 Tillståndsplikt för vägdiken ....... 178 Miljökonsekvensbeskrivningar ............... 181 3.8.1 Bakgrund ........................... 181 3.8.2 Pågående utredningsarbete .......... 188

3.8.3 överväganden och förslag ........... 190

3.9 Samernas rättigheter i nationalparkerna

m.m ........................................ 193 3.9.1 Bakgrund ........................... 193 3.9.2 överväganden och förslag ........... 197

Skyddet för friluftslivet

3.10 Friluftsliv och närrekreation .............. 202 3.10.1 Bakgrund .......................... 202 3.10.2 överväganden och slutsatser ....... 207

3.11 Strandskyddet .............................. 210 3.11.1 Bakgrund .......................... 210 3.11.2 Undersökningar angående strand—

skyddsreglernas tillämpning ....... 218 3.11.3 Golfbanor och strandskydd ......... 220

3.11.4 Förslag till ändringar i natur— vårdslagen utarbetat av plan— och

bostadsverket och lantmäteriverket i maj 1989 ........................ 221 3.11.5 överväganden och förslag .......... 225

Kommunerna och naturvården

3.12 Kommunernas ansvar ......................... 235 3.13 Delegering till kommunerna ................. 238 3.13.l Gällande bestämmelser ............. 238 3.13.2 överväganden och förslag .......... 240

Tillsyn och sanktioner

3.14 Bevakning och tillsyn ...................... 245 3.14.1 Bakgrund .......................... 245 3.14.2 överväganden och förslag .......... 254 3.14.3 Nöjesflygning i fjällområdena ..... 257

3.15 Påföljder och tvångsmedel .................. 260

3.15.1 Bakgrund .......................... 260

3.15.2 överväganden och förslag .......... 268 3.15.3 Tvångsmedel ....................... 270 3.15.4 överväganden och förslag .......... 275 3.15.5 Tillsyn ........................... 278

Övriga frågor

3.16 Delgivning och överklagande ................ 281 3.16.1 Utredningsuppdraget ................ 281 3.16.2 Delgivning ......................... 281 3.16.3 överklagande ....................... 287 3.16.4 överväganden och förslag ........... 290

3.17 Naturvårdslagen och ädellövskogslagen ...... 298 3.17.1 Bakgrund .......................... 298 3.17.2 överväganden och förslag .......... 308

3.18 Ekonomiska bidrag .......................... 314 3.18.1 Bakgrund .......................... 314 3.18.2 Något om bidrag till jordbruket...315 3.18.3 Bidrag till skogsbruket ........... 318 3.18.4 Överväganden och slutsatser ....... 325

4 SPECIALMOTIVERING .......................... 327

BILAGOR

I Direktiven

II Remissyttrande

III Rapport om barmarkskörning

IV Studier rörande samernas rättigheter i nationalparker

V Enkät angående strandskydd

VI Naturvårdsverkets arbetsgrupps förslag till

skyddsvärda biotoper

SAMMANFATTNING

Naturvårdslagsutredningens främsta uppgift har varit att undersöka om den nuvarande naturvårdslagen tar till vara naturvårdens intressen i tillräcklig om— fattning och om lagstiftningen på ett effektivt sätt bidrar till att de riktlinjer för naturvårdspolitiken

som statsmakterna har antagit kan genomföras.

Utredningen har vid sin översyn av lagstiftningen funnit att det främst är hotade arter och deras bio— toper som behöver ett förstärkt skydd genom natur— vårdslagen.

Utredningen föreslår att ett nytt skyddsinstitut för biotoper införs i lagen. Enligt en ny paragraf (21 5) får regeringen meddela föreskrifter om att arbetsfö— retag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana mindre mark— eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för hotade djur— eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda på grund av ringa förekomst eller sällsynt beskaffenhet. Detta skydd kan komma att exempelvis omfatta mindre våtmar— ker, ängs— och hagmarker samt mindre skogsbiotoper. Naturvårdsverket föreslås få i uppdrag att tillsam— mans med lantbruksstyrelsen och Skogsstyrelsen utar— beta förslag till vilka slag av biotoper som framle— des skall skyddas enligt den föreslagna paragrafen.

Utredningen föreslår även en förstärkning av samråds— förfarandet enligt 20 S naturvårdslagen. Enligt nuvarande lydelse skall samråd ske med länsstyrelsen innan ett arbetsföretag utförs som kan komma att väsentlig ändra naturmiljön.

Länsstyrelsen kan i samband med samrådet för närvarande inte förbjuda företaget eller hänvisa det till annan plats. Utredningen föreslår att sådana möjligheter nu införs. Dessutom föreslår utredningen att möjlighet öppnas att införa en samrådsskyldighet för alla arbetsföretag som kan skada naturmiljön inom särskilt skyddsvärda områden. Även i dessa fall skall det vara möjligt att förbjuda arbetsföretaget.

Om föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av de nya reglerna i 20 5 eller 21 5 medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras skall markägaren

enligt utredningen ha rätt till ekonomisk ersättning enligt nuvarande ersättningsregler.

För att förbättra skyddet av växtarter föreslår ut— redningen att en befogenhet införs att meddela till— trädesförbud för att skydda känsliga växtarter på samma sätt som nu finns för att skydda djurlivet inom ett visst område. Till skydd för såväl djur— som växtarter föreslår utredningen vidare att det tydligt skall framgå av fridlysningsreglerna att dessa kan användas även för att skydda arter som ännu inte är akut hotade i landet.

En annan fråga som utredningen särskilt uppmärksammat är skyddet av våtmarker och olika dikningsföretags påverkan på dessa. 1986 infördes en särskild till- ståndplikt i naturvårdslagen för markavvattningsföre— tag för att stärka skyddet av våtmarkerna. Trots det— ta är markavvattning inom skogs— och jordbruket ett påtagligt hot mot våtmarkernas fauna och flora inom vissa delar av landet. Enligt utredningens uppfatt— ning bör tillståndsprövningen vara mer restriktiv än för närvarande. För att ytterligare stärka skyddet av de känsliga våtmarkerna föreslår utredningen därför

att en särskild bestämmelse införs (18d s) som ger möjlighet för regeringen att inom vissa delar av lan— det, till exempel i södra och mellersta Sverige, med— dela föreskrifter om vilka särskilda skäl som skall föreligga för att tillstånd till markavattning skall kunna medges. Genom sådana föreskrifter kan t.ex. en nydikning av jord— eller skogsbruksmark förhindras. Dessutom föreslår utredningen att en särskild anmäl—

ningsskyldighet för skyddsdikning införs i samband med slutavverkning av skog.

Utredningen har också studerat om skyddet av ädel— lövskogarna är tillfredsställande enligt nuvarande lagstiftning. Utredningen har funnit att det finns skäl att förbättra skyddet av dessa skogar och före— slår en ändring i ädellövskogslagen. Förslaget inne— bär att andelen ädellövträd i ett skogsbestånd i de sydligaste landskapen bara skall behöva vara 50 pro— cent, i stället för som nu 70 procent, för att lagen skall vara tillämplig.

Utredningen anser att behovet av att stärka naturvår— dens ställning har accentuerats under de senaste de— cennierna. Detta har kommit till uttryck i riksdagens riktlinjer för naturvårdspolitiken men också i det dagliga naturvårdsarbetet. Påföljderna för brott mot naturvårdslagen har dock varit oförändrade sedan na— turvårdslagens tillkomst. Utredningen anser att sam— hällets förändrade syn på naturvården också bör av— speglas i påföljderna för brott mot lagen. Av den anledningen föreslår utredningen att straffmaximum höjs från nuvarande sex månaders fängelse till två års fängelse. Detta får också till följd att pres— kriptionstiden förlängs från två år till fem år. Vi— dare förslår utredningen att den generella samråds—

plikten enligt 20 5 liksom den nya bestämmelsen om särskilt skydd för biotoper straffsanktioneras.

översynen har vidare lett fram till förslag om flera andra skärpningar och förtydliganden i lagstiftning—

en. Här skall bland annat följande nämnas.

— Genom ett tillägg till 2 S naturvårdslagen framhävs att naturvården även omfattar kulturmiljöer i land— skapet.

— Genom en förändring av 6 5 blir det möjligt att in— skränka samernas rättigheter i nationalparkerna om det är av väsentlig betydelse för naturvården. Dess— utom föreslås en särskild bestämmelse om naturvårds—

hänsyn i rennäringslagen.

— Med hänsyn till utvecklingen inom jordbruket och till förslaget till ny livsmedelspolitik föreslås att naturreservat även skall kunna bildas för ett område i odlingslandskapet som är av väsentlig betydelse för landskapsbilden.

— Tillstånd till täktverksamhet föreslås endast få meddelas om sökanden ställt säkerhet för efterbehand— lingsåtgärder. Tillstånd skall även kunna vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd.

— Ett med stöd av 20 5 meddelat förbud mot ett ar— betsföretag föreslås enligt 39 5 kunna förenas med

vite. I dessa fall liksom vid överträdelse av före—

skrifter som meddelas med stöd av 21 5 om särskilt biotopskydd skall möjlighet finnas att meddela beslut om rättelse. Det skall också vara möjligt att åstad— komma rättelse när arbetsföretag utförts utan att

samråd skett enligt 20 5 eller företaget utförts i strid med föreläggande om åtgärder som meddelats en— ligt 20 5. Om någon påbörjat utförandet av ett ar— betsföretag som är samrådspliktigt enligt 20 5 innan samråd skett, föreslås länsstyrelsen få meddela före— läggande vid vite att upphöra med verksamheten tills samrådsärendet avslutats.

— En kommun skall få möjlighet att efter delegation besluta om naturminnen samt ta över prövningen av ett

enskilt samrådsärende.

— Underlagsmaterial som skall finnas vid en ansökan om tillstånd eller anmälan om samråd enligt natur— vårdslagen måste vara så fullständigt att myndigheten med hjälp av detta material och sina egna kunskaper kan bedöma arbetsföretagets konsekvenser för natur— miljön. En bestämmmelse härom föreslås bli införd i

lagen.

— Enligt utredningen bör särskilda tillsynsmän utses för att sköta övervakningsuppgifter inom naturvårds—

objekten och angående terrängkörningen.

FÖRFATTNINGSFÖRS LAG

Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Härigenom föreskrivs i fråga om naturvårdslagen (1964z822) dels att 2, 6, 7, 14, 16, 18, 18 c, 20, 26, 31, 33, 37, 39, 40 och 43 55 skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 18 d 5, 21 5, 36 a 5, 36 b 5, 37 a 5 samt 41 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 S Naturvården är en såväl Naturvården, som även om— statlig som kommunal an— fattar kulturmiljöer i gelägenhet. landskapet, är en såväl

statlig som kommunal an— gelägenhet.

Länsstyrelsen har att verka för naturvården i länet.

Statens naturvårdsverk har överinseende över naturvården i

riket.

6 5 Enligt 5 S meddelade före— Enligt 5 5 meddelade före— skrifter skola ej lända skrifter får ej inskränka till inskränkning i redan sådana rättigheter som uppkommen enskild rätt. tillkommer samerna enligt

rennäringslagen (197lz437) i andra fall än när det är av väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt.

Nuvarande lydelse

Ej heller skola sådana föreskrifter föranleda

inskränkning i samerna enligt rennäringslagen (1971:437) tillkommande rättigheter till bete, skogsfång, fiske eller jgkt efter andra gjur än

björn, lo, varg, järv, älg

och örn eller innebära

hinder för samerna att

eljest uppehålla sig inom nationalpgrken eller att

där medföra hundar för

bevakning av renhjordar.

7 5

Område, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin be- tydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga be— skaffenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv, på av läns- styrelsen förklaras som naturreservat. Länstyrel— sen får inte avsätta ett område till naturreservat, om syftet med åtgärden iallt väsentligt kan till— godoses genom att området

Föreslagen lydelse

Område, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin be— tydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga be— skaffenhet eller emedan området är av väsentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv, 532 av läns— styrelsen förklaras som naturreservat. Ett område

i odlingslandskapet kan också avsättas som natur—

reservat, om det är av

väsentlig betydelse för landskapsbilden. Länssty—

Nuvarande lydelse

i stället med stöd av 19 5 förklaras som naturvårds— område.

Är fara att växtart för—

svinner eller utsättes för plundring, äggp regeringen eller myndighet som rege— ringen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt.

Är fara att djurart för—

svinner, äger regeringen eller myndighet som rege— ringen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, ska- da eller fånga vilt levan— de djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp på person eller egendom, så ock att borttaga eller skada så—

Föreslagen lydelse

relsen får inte avsätta ett område till naturre- servat, om syftet med åt— gärden i allt väsentligt kan tillgodoses genom att området i stället med stöd av 19 5 förklaras som na— turvårdsområde.

Är fara att växtart kan komma att försvinna eller

utsättas för plundring, ggg regeringen eller myn— dighet som regeringen be— stämmer meddela förbud att inom landet eller del där— av borttaga eller skada

växt av den arten där den

växer vilt.

Är fara att djurart kgp komma att försvinna, på; regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela förbud att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp på person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg,

Nuvarande lydelse

bo. Beträffande djur, vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt skall dock gälla vad därom särskilt eller fiske, stadgas.

Behövs utöver fredning en- ligt jaktlagstiftningen särskilt skydd för djurli— ygp inom visst område, får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom områ— det.

16

5

Foreslagen lydelse

rom eller bo. Beträffande djur, vars dödande eller fångande är att hänföra till jakt eller fiske, skall dock gälla vad därom

särskilt stadgas.

Behövs utöver förbud en-

ligt första eller andra

stycket eller fredning enligt jaktlagstiftningen särskilt skydd för djur— eller växtart inom visst område, får regeringen eller myndighet som rege— ringen bestämmer meddela

föreskrifter som inskrän— ker rätten till jakt eller

fiske eller allmänhetens

eller markägarens rätt att uppehålla sig inom områ— det.

Inom strandskyddsområde får ej helt ny byggnad uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, och ej heller utföras grävnings— och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Ej heller får i annat fall inom strandskyddsområde utföras anläggning eller anordning, varigenom mark tages i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålles från att beträda område där den eljest

skulle ägt att färdas fritt.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Regeringen eller myndigheten som regeringen bestämmer får

meddela sådana föreskrifter om vad allmänheten har att iakt—

taga inom strandskyddsområde som behövas för att trygga ända— målet med strandskyddet.

Länsstyrelsen får medgiva undantag från bestämmel— serna i första stycket,

när särskilda skäl före-

1 gga. Medgives undantag, skall länsstyrelsen be—

stämma i vilken utsträck— ning mark får tagas i an— språk såsom tomt eller eljest användas för det avsedda ändamålet.

Första stycket gäller inte anläggningar eller åtgär— der som behövs för jord— bruket, fisket, skogssköt— seln eller renskötseln och ej tillgodoser bostadsän— damål. Första stycket gäl— ler inte heller företag till vilka tillstånd har lämnats enligt 4 kap. la—

Länsstyrelsen får medge undantag (dispens) från bestämmelserna i första stycket, när särskilda

skäl föreligge . Om di—

spens medges, skall läns— styrelsen bestämma i vil—

ken utsträckning mark får

tagas i anspråk såsom tomt eller eljest användas för

det avsedda ändamålet.

Ett beslut om dispens upp— hör att gälla om den åt—

gard som avses med dispen— sen inte har påbörjats inom två år eller avslu—

tats inom fem år från da— gen för beslutet.

Första stycket gäller inte l; anläggningar eller åt— gärder som behövs för jordbruket, fisket, skogs— skötseln eller rensköt— seln, och ej tillgodoser bostadsändamål,

2; företag till vilka

Nuvarande lydelse

gen (1987:12) om hushåll— ning med naturresurser m.m., vattenlagen (1983z291) skyddslagen (1969z387).

eller miljö—

Täkt av sten, grus, sand,

18

S

lera, jord,

Föreslagen lydelse

(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., vattenlagen (1983z291) eller miljöskyddslagen (1969:387),

3. byggnad eller anordning på en tomtplats som utgör komplement till befintlig

bebyggelse på tomtplatsen

och som förläggs längre

från stranden än huvud—

byggnaden.

eller

torv eller andra jordarter

för annat ändamål än markinnehavarens husbehov får ej ske utan länsstyrelsens tillstånd. vad nu sagts avser dock ej täkt i vattenområde vartill tillstånd lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller fordras enligt lagen (1966:314) om kontinental— sockeln eller täkt av torv vartill bearbetningskoncession har meddelats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

Länsstyrelsen får föreläg— ga den som söker täkttill— stånd att,

ansökningen avvisas,

vid äventyr att lägga fram utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av erforderlig omfattning. Tillstånd

Länsstyrelsen får föreläg— ga den som söker täkttill— stånd att, vid äventyr att ansökningen avvisas, lägga fram utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av erforderlig omfattning. Tillstånd

Nuvarande lydelse

skall förenas med de vill— kor som behövs för att be— gränsa eller motverka fö— retagets menliga inverkan på naturmiljön. Om ej sär- skilda skäl föranleder an— nat, skall tillstånd för sin giltighet göras bero— ende av att säkerhet ställs för sålunda före- skrivna villkor. Visar sig sådan säkerhet otillräck— lig, får länsstyrelsen fö— reskriva att tillståndet skall gälla endast om ytterligare säkerhet ställs.

Föreslagen lydelse

skall förenas med de vill— kor som behövs för att be— gränsa eller motverka fö— retagets menliga inverkan på naturmiljön. Täkttill— stånd får beviljas endast om sökanden ställt säker— het för de villkor som skall gälla för tillstån— det. Visar sig sådan sä— kerhet otillräcklig, får länsstyrelsen föreskriva att tillståndet skall gäl— la endast om ytterligare

säkerhet ställs. Om sär—

skilda skäl föreligger, får länsstyrelsen befria sökanden från kravet på säkerhet. Staten, kommuner och landstingskommuner be— höver ej ställa säkerhet.

Om fullgörande av föreskriven åtgärd ankommer på annan än markens innehavare, är innehavaren skyldig tåla att åtgärden

vidtages.

Täkttillstånd får vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Har tio år förflutit från det täkttillstånd har vunnit laga kraft, får länsstyrelsen upphäva tillståndet helt eller del— vis eller förena tillståndet med ändrade villkor. Visar det

sig att föreskrivna villkor inte i den utsträckning som be—

hövs begränsar eller motverkar företagets menliga inverkan på naturmiljön, får länsstyrelsen före utgången av den angivna tiden förena tillståndet med de ytterligare villkor som be—

hövs.

Åtgärder som utförs för att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplig- het för något visst ända— mål (markavvattning), får inte vidtas utan länssty— relsens tillstånd. Ett tillstånd till markavvatt— ning skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på natur— miljön av företaget.

18 c 5

Åtgärder som utförs för

att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplig- het för något visst ända— mål (markavvattning), får inte vidtas utan länssty- relsens tillstånd. Ett tillstånd till markavvatt— ning skall förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på natur—

miljön av företaget. I

tillståndet skall anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det föreligger sannolika skäl att företaget medför menlig inverkan på naturmiljön. Tillstånd behövs inte för markavvattning som sker i samband med täkt av torv vartill tillstånd har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m. Tillstånd behövs inte heller för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge.

Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regering— ens bemyndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskri— va undantag från skyldigheten att söka tillstånd enligt första stycket.

18 d 5

Om det i fråga om viss del av landet är särskilt an— geläget att våtmarker be— varas, får regeringen i fråga om den delen meddela föreskrifter om vilka sär—

skilda skäl som skall fö—

religga för tillstånd till markavvattning.

20 5

Kan arbetsföretag, som ej Kan arbetsföretag, som ej omfattas av tillstånds— omfattas av tillstånds— tvång enligt 18, 18 c tvång enligt 18, 18 c, eller 19 s komma att vä— 18 d eller 19 S komma att sentligt ändra naturmil— väsentligt ändra naturmil- jön, skall, innan företa— jön, skall, innan företa—

Nuvarande lydelse

get utföres, samråd ske med länsstyrelsen. Rege— ringen eller myndighet som regeringen bestämmer kan föreskriva att inom landet

eller del därav anmälan för samråd alltid skall

göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag.

Beträffande arbetsföretag som sägs i första stycket får länsstyrelsen före— lägga företagaren att vid— taga de åtgärder som be— hövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön.

Föreslagen lydelse

get utföres, samråd ske

med länsstyrelsen.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om att anmälan för samråd alltid skall göras

1. inom hela eller delar av landet i fråga om sär- skilda slag av arbetsföre— t_ag_,

2. inom särskilt skydds— värda områden i fråga om alla slag av arbetsföretag som kan skada naturmiljön.

Beträffande arbetsföretag som sägs i första eller

andra stycket får läns— styrelsen förelägga före— tagaren att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller mot— verka skada på naturmiljön eller, om sådana åtgärder inte är tillräckliga från naturvårdssynpunkt, medde— la förbud mot företaget.

Bestämmelserna i denna paragraf omfattar inte företag till vilka tillstånd har lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller

miljöskyddslagen (1969z387).

Nuvarande lydelse

Medför föreskrifter enligt 8 eller 9 5 att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet eller att mark tas i anspråk, är fastighetsägaren och inne— havare av särskild rätt till fastigheten berätti— gade till ersättning av staten för den skada de

21

26

5

Föreslagen lydelse

Regeringen eller den myn— dighet som regeringen be— stämmer får meddela före— skrifter om att arbetsfö—

retag som kan skada natur— miljön inte får utföras

inom sådana mindre mark—

eller vattenområden (bio—

toper) som utgör livsmiljö för hotade djur— eller

växtarter eller som annars

ar särskilt skyddsvärda på grund av ringa förekomst eller sällsynt beskaffen— het.

Medför föreskrifter enligt 21 8, 9 eller 21 5 eller föreläggande eller förbud enligt 20 5 att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av en fastighet eller att mark tas i anspråk, är fastighetsägaren och inne— havare av särskild rätt till fastigheten berätti—

Nuvarande lydelse

härigenom lider. Har före— skrifterna efter förord— nande enligt 43 5 tredje stycket beslutats av en kommunal myndighet, skall ersättningen i stället

betalas av kommunen.

Innebär föreskrift enligt 8 5 förbud att vidta viss åtgärd utan länsstyrelsens eller en kommunal myndighets tillstånd, utgår ej ersättning i anledning av den föreskriften om inte tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor.

Föreslagen lydelse

gade till ersättning av staten för den skada de härigenom lider. Har före— skrifterna efter förord— nande enligt 43 S tredje stycket beslutats av en kommunal myndighet, skall ersättningen i stället

betalas av kommunen.

Innebär föreskrift enligt 5 eller 8 S förbud att vidta viss åtgärd utan länsstyrelsens eller en kommunal myndighets tillstånd, utgår ej ersättning i anledning av den föreskriften om inte tillstånd vägrats eller förenats med särskilda villkor.

Har förbud meddelats enligt 11 S och vägras tillstånd som där avses, äger vad i första stycket stadgas om föreskrifter enligt 8 eller 9 5 motsvarande tillämpning.

31 S

Ersättning enligt 26 5 tredje stycket skall bestämmas att utgå med visst årligt belopp. Ersättningen må, om särskilda skäl äro därtill, avräknas å gottgörelse som sedermera kan komma att utgå jämlikt 26 5 första stycket eller 27 5.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om det finns särskilda skäl, kan jämväl ersättning enligt 26 5 första stycket eller 30 5 på begäran av staten, kommunen, fastighetsägaren eller annan sakägare fastställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för staten eller kommunen samt den ersättningsberättigade att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Utgår ersättning enligt 26 5 till följd av skada eller olägenhet för ren— skötseln tillämpas 28 5 andra stycket rennärings— lagen (1971:437).

33 5

Har ej överenskommelse träffats om ersättning enligt 26 eller 30 eller om inlösen av fastighet enligt 27 S och har icke den, som vill göra anspråk på ersättning eller fordar inlösen, jämlikt 32 första stycket förlorat sin talan, åligger det honom att väcka talan hos fastighetsdomstolen mot staten eller kommunen inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft, vid påföljd att han annars förlorar rätten att kräva ersättning eller inlösen.

Staten eller kommunen får, då fråga uppkommit om med— delande av föreskrifter enligt 8 eller 9 5, vid fastighetsdomstolen väcka talan mot sakägare om fastställande av de vill— kor som, därest föreskrif— terna meddelas, skall gäl— la beträffande ersättning

Staten eller kommunen får, då fråga uppkommit om med- delande av föreskrifter enligt 5, 8 eller 9 5, vid fastighetsdomstolen väcka talan mot sakägare om fastställande av de vill— kor som, därest föreskrif- terna meddelas, skall gäl— la beträffande ersättning

Nuvarande lydelse

eller inlösen. Meddelas ej föreskrifter av det inne- håll, fastighetsdomstolen, ett år från det att målet har avgjorts genom laga— skall

domen ej längre vara bin—

som förutsatts vid

inom

kraftägande dom,

dande för parterna.

36

Föreslagen lydelse

eller inlösen. Meddelas ej föreskrifter av det inne— håll, fastighetsdomstolen, ett år från det att målet har avgjorts genom laga— skall

domen ej längre vara bin—

som förutsatts vid

inom

kraftägande dom,

dande för parterna.

För tillsyn över efterlev— naden av förbud eller fö—

reskrifter för områden och

naturföremål för vilka

förordnanden enligt denna lag har meddelats (natur— vårdsobjekt), får rege— ringen eller myndighet som regeringen bestämmer utse tillsynsmän med de befo- genheter som följer av andra och tredje styckena.

Om någon uppehåller sig inom naturvårdsobjekt, där han ej har rätt att vis— tas, får han avvisas från

området av en tillsynsman.

Nuvarande lydelse

Till böter eller fängelse i högst sex månader dömes

den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

36 b 5

37 5

Föreslagen lydelse Ertappas någon på bar gär— ning då han begår brott som avses i 37 5 första stycket 1 får tillsynsman ta i beslag jakt— och fångstredskap, fortskaff— ningsmedel eller andra föremål som kan antas ha

betydelse för utredning om brottet.

Har föremål tagits i be— slag, skall anmälan om detta skyndsamt göras till polis— eller åklagarmyn— digheten. Den som tar emot anmälan skall förfara som om han själv gjort besla— sve—t-

Den som medgivits undantag från föreskrift för natur—

vårdsobjekt är skyldig att inom det område där undan—

taget gäller medföra be— slutet härom och vid an—

fordran uppvisa det för en tillsynsman.

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

Nuvarande lydelse

1. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 5, 8, 10, 11 eller 14 S, 16 5 andra stycket eller 19 S,

2. bryter mot 16 5 första stycket första punkten eller, om ej gärningen är

ringa, mot 16 5 första stycket andra punkten,

3. bryter mot 17 5 andra stycket, om ej gärningen

ar ringa,

4. utför täkt eller åtgärd för markavvattning utan att ha behövligt tillstånd enligt 18 eller 18 c 5 eller bryter mot villkor eller föreskrift som har meddelats i samband med sådant tillstånd,

5. underlåter att fullgöra skyldighet som föreskri— vits med stöd av 18 a 5 eller 20 5 första stycket,

Föreslagen lydelse

1. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 5, 8, 10, 11 eller 14 5, 16 5 andra stycket, 19 5 eller 21 5,

2. bryter mot 16 5 första stycket första eller andra

punkten,

3. bryter mot 17 5 andra stycket,

4. utför täkt eller åtgärd för markavvattning utan att ha behövligt tillstånd enligt 18, 18 c eller

18 d 5 eller bryter mot villkor eller föreskrift

som har meddelats i

samband med sådant tillstånd,

5. underlåter att fullgöra

skyldighet enligt 20 5 första stycket eller skyldighet som föreskri—

vits med stöd av 18 a 5 eller 20 5 andra stycket,

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6. bryter mot 22 5 första eller tredje stycket eller mot föreskrift som meddelats i samband med medgivande enligt tredje

stycket,

7. åsidosätter stadgandet 7. åsidosätter stadgandet i 23 S, om ej gärningen i 23 5, om ej gärningen sker på plats, till vilken sker på plats, till vilken allmänheten icke äger allmänheten inte äger tillträde eller har insyn, tillträde eller har insyn eller gärningen är ringa, eller eller

8. uppför vilthägn i strid mot 24 a 5 eller åsidosätter villkor som är förenat med tillstånd till vilthägn.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Utbyte av brott som avses i första stycket 4 skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart oskäligt.

37 a 5

Till böter högst ettusen kronor döms den som åsi—

dosätter skyldighet enligt 36 b 5.

39 5

Har någon överträtt beslut Har någon överträtt beslut eller föreskrift som avses eller föreskrift som avses i 37 5 första stycket 1, i 37 5 första stycket 1,

Nuvarande lydelse

styrelsen förelägga honom att åstadkomma rättelse. Har i fråga om en viss fastighet eller byggnad, anordning eller anläggning på annans mark ägaren till egendomen begått överträ— delsen och övergår egen— domen till ny ägare, får denne föreläggas att vidta rättelse, om det inte är oskäligt. Är fråga om överträdelse av beslut eller föreskrift över vars efterlevnad kommunal nämnd med stöd av överlåtelse enligt 18 b 5 utövar till— syn, tillkommer det i stället nämnden att med— dela sådant föreläggande. I beslut om föreläggande får vite sättas ut. Vidare får tingsrätten meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. Ansökan om handräckning får göras av allmän åkla— gare, statens naturvårds— verk, länsstyrelsen, den kommunala nämnd som hand— har naturvårdsfrågor eller, i fall där kommunal nämnd har att meddela fö—

Föreslagen lydelse

styrelsen förelägga honom att åstadkomma rättelse.

Föreläggande om rättelse får också meddelas när

arbetsföretag har utförts utan att samråd har skett enligt 20 5 första eller andra stycket eller före— taget har utförts i strid med föreläggande eller förbud som meddelats en— ligt 20 5 tredje stycket. Har i fråga om en viss fastighet eller byggnad, anordning eller anläggning på annans mark ägaren till egendomen begått överträ— delsen och övergår egen- domen till ny ägare, får denne föreläggas att vidta rättelse, om det inte är oskäligt. Är fråga om överträdelse av beslut eller föreskrift över vars efterlevnad kommunal nämnd med stöd av överlåtelse enligt 18 b 5 utövar till- syn, tillkommer det i stället nämnden att med— dela sådant föreläggande. I beslut om föreläggande får vite sättas ut. Vidare får tingsrätten meddela handräckning för att

Nuvarande lydelse

den. Beträffande sådan handräckning finns be— stämmelser i 17 S hand- räckningslagen (1981:847).

Vid meddelande av föreläg— gande enligt 17 5 första stycket, 20 5 eller 22 5 andra stycket får länssty— relsen utsätta vite. Efterkoms ej sådant före— läggande, skall på anmodan av länsstyrelsen kronofog— demyndigheten föranstalta

om att åtgärden vidtages.

Föreslagen lydelse

åstadkomma rättelse. An— sökan om handräckning får göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk, länsstyrelsen, den kommu— nala nämnd som handhar naturvårdsfrågor eller, i fall där kommunal nämnd har att meddela föreläg— gande, av den nämnden. Beträffande sådan hand— räckning finns bestäm— melser i 17 S handräck— ningslagen (1981:847). Har någon påbörjat utfö— randet av ett arbetsföre— tag, som omfattas av sam- rådsskyldighet enligt 20 S innan samråd har skett, får länsstyrelsen meddela föreläggande vid vite att upphöra med verksamheten

till dess att samrådsären—

det har avgjorts.

Vid meddelande av föreläg— gande enligt 17 5 första stycket, 20 5 eller 22 5 andra stycket eller förbud enligt 20 5 får länssty—

relsen utsätta vite. Ef— terkoms ej sådant föreläg— gande, skall på anmodan av länsstyrelsen kronofogde— myndigheten föranstalta om att åtgärden vidtages.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Byggnadsnämnden får utsätta vite vid meddelande av föreläggande enligt 17 5 tredje stycket. Miljö— och hälsoskyddsnämnden får utsätta vite vid meddelande av föreläggande enligt 24 s. Efterkommes ej föreläggandet, äger vederbörande nämnd låta vidtaga åtgärder på den försumliges bekostnad.

I beslut om föreläggande som avses i första, andra eller tredje stycket får förordnas att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft.

40 5

I beslut om föreläggande som avses i denna paragraf får förordnas att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft.

En kommunal myndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos länsstyrelsen genom besvär.

Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 5, 17 S, 20 5 andra stycket, 22 S, 24 5, 39 5 såvitt avser annat än handräckning eller 47 5 får överklagas hos kammarrätten genom be— svär. Beslut i övrigt en— ligt denna lag av annan statlig myndighet än rege— ringen får överklagas hos

Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 5, 1£_£, 17 5, 20 5 tredje stycket, 22 5, 24 5, 24 a 5, 39 5 såvitt avser annat än handräckning eller 47 5 får överklagas hos kam— marrätten genom besvär. Beslut i övrigt enligt denna lag av annan statlig myndighet än regeringen får överklagas hos rege—

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.

Finner myndighet att den ej kan helt bifalla framställning från fortifikationsförvaltningen eller statens vägverk om undantag som avses i 16 5 tredje stycket, hänskjutes ärendet till regeringens

prövning.

41 a 5

43 5

Ansökan om undantag enligt 16 S tredje stycket eller om tillstånd enligt 17 5 andra stycket, 18, 18 c, 18 d, 19, 22 eller 24 a 5

samt anmälan om samråd en—

ligt 20 5 första eller andra stycket skall allt— efter omständigheterna i det särskilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den yt— terligare utredning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det skyddade intresset skall kunna bedömas.

Innan länsstyrelsen fattar beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde eller avgör annat naturvårdsärende av vikt, skall länsstyrelsen samråda med kommunen.

Nuvarande lydelse

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får förordna att befogen- het som enligt 16 S tredje stycket, 17 5 samt 39 5 första och andra styckena

ankommer på länsstyrelse, skall ankomma på kommunal myndighet

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får förordna att de befo- genheter som enligt 7—9, 11, 12 och 19 55 tillkom- mer länsstyrelsen även skall tillkomma en kommu— nal myndighet.

Föreslagen lydelse

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får förordna att befogen- het som enligt 16 5 tredje stycket, 17 och 39 S förs— ta och tredje styckena tillkommer länsstyrelsen, skall tillkomma en kommunal myndighet

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får förordna att de befo— genheter som enligt 7—9, 11:13, 19 och 20 55 till— kommer länsstyrelsen även skall tillkomma en kommu— nal myndighet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Bestämmelserna i 37 5 tillämpas endast i fråga om överträdel—

ser som skett efter bestämmelsernas ikraftträdande. Beträf—

fande överträdelser som skett före ikraftträdandet skall

äldre bestämmelser tillämpas.

Förslag till förordning om ändring i naturvårdsförordningen (1976:484)

Härigenom föreskrivs i fråga om naturvårdsförordningen (1976:484) dels att 20, 21, 23, 25, 28 a och 29 55 skall ha följande lydelse, dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf 27 c 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

20 S Länsstyrelsen meddelar Länsstyrelsen meddelar förordnande och föreskrift förordnande och föreskrift som avses i 15 5 andra och som avses i 15 5 andra och tredje styckena, 16 5 and— tredje styckena, 16 5 and— ra stycket och 18 c 5 ra stycket och 18 c 5 tredje stycket samt till— tredje stycket samt till— stånd och föreläggande en— stånd och föreläggande en— ligt 22 s naturvårdslagen ligt 22 S naturvårdslagen (1964z822). Länsstyrelsen (1964z822). Länsstyrelsen föreskriver också anmäl- meddelar också föreskrif— ningsskyldighet för samråd ter om anmälningsskyldig— enligt 20 5 första stycket het för samråd enligt 20 5 samma lag i andra fall än andra stycket samma lag i som avses i 23 s denna andra fall än som avses i förordning. 23 5 denna förordning.

När föreskrift enligt 18 c 5 tredje stycket naturvårdslagen med— delas, skall beslutet snarast möjligt kungöras på det sätt som är föreskrivet beträffande författning i allmänhet. En avskrift av beslutet skall snarast möjligt sändas till statens naturvårdsverk, lantbruksnämnden och skogsvårdsstyrelsen.

Har länsstyrelen föreskrivit anmälningsskyldighet som avses i för— sta stycket, skall föreskriften delges varje sakägare vars rätt beröres av beslutet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 5

Innan förordnande meddelas om utvidgning av strandskyddsområde en- ligt 15 5 andra stycket naturvårdslagen (1964z822), skall, om för— ordnandet är avsett att gälla längre tid än sex månader, förslag till förordnandet ha hållits tillgängligt för granskning inom or- ten under viss tid, minst en månad, efter det kungörelse därom har införts i ortstidning eller tillkännagetts på annat lämpligt sätt. Kungörelsen skall innehålla föreläggande för sakägarna att, om de vill framställa erinran mot förslaget, göra detta hos länsstyrel-

sen inom granskningstiden.

I fråga om beslut om undantag från strandskydd eller utvidgning av strandskyddområde enligt 15 5 andra eller tredje stycket natur- vårdslagen tillämpas 12 5 första och andra styckena denna förord-

ning. Kungörelse om upphävande av strandskydd inom de- taljplaneområde behöver inte ske om motsvarande uppgifter kungörs i de- taljplaneärendet. 23 5 Den som ämnar företa mark— Den som ämnar företa mark— beredning genom hygges— beredning genom hygges- plöjning skall snarast plöjning skall snarast möjligt och senast två möjligt och senast två månader i förväg anmäla månader i förväg anmäla detta till skogsvårdssty— detta till skogsvårdssty- relsen. Denna skall, med relsen. Denna skall, med eget yttrande om företa— eget yttrande om företa— gets skogliga lämplighet, gets skogliga lämplighet,

Nuvarande lydelse

överlämna anmälan till länsstyrelsen för samråd enligt 20 5 första stycket naturvårdslagen (1964:822).

Den som enligt gällande bestämmelser har underrät- tat skogsvårdsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark skall an— ses ha gjort anmälan för samråd beträffande avverk— ningen enligt 20 5 natur— vårdslagen.

Ansökan om undantag enligt 16 S tredje stycket eller om tillstånd enligt 17 5 andra stycket, 18, 18c, 19, 22 eller 24a 5 samt anmälan om samråd enligt 20 5 första stycket natur— vårdslagen (1964:822) skall alltefter omständig— heterna i det särskilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning

Föreslagen lydelse

överlämna anmälan till länsstyrelsen för samråd enligt 20 5 naturvårds— lagen (1964:822).

Den som enligt gällande bestämmelser har underrät— tat skogsvårdsstyrelsen om avverkning eller om åtgärd

för att avvattna mark

efter avverkning som skall äga rum på hans mark skall anses ha gjort anmälan för samråd beträffande avverk—

ningen eller åtgärden en— ligt 20 S naturvårdslagen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

samt den ytterligare ut— redning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det skyddade

intresset skall kunna be—

dömas.

Har tillstånd lämnats till täkt av matjord enligt 18 s naturvårds- lagen och behövs tillstånd även enligt 4 5 andra stycket lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark skall ärendet överlämnas

till lantbruksnämnden för prövning.

överväger länsstyrelsen att i fråga om ett område som avses med en ansökan om tillstånd enligt 18 S naturvårdslagen meddela föreskrifter om skydd för grundvattnet enligt 9 kap. 2 S vattenlagen (1983z291), bör frågan om sådant tillstånd inte prövas förrän frågan om skyddet för grundvattnet har avgjorts.

Tillsynsmän

27 c 5

Tillsynsman förordnas av länsstyrelsen i det län där han har sitt hemvist.

Förordnandet får omfatta ett eller flera län.

Föreskrifter om förordnan-

de och utbildning av till— synsmän meddelas av riks— polisstyrelsen efter sam— råd med statens natur—

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 a 5

Länsstyrelsen får förordna att befogenhet som ankommer på länssty— relsen enligt 16 5 tredje stycket såvitt avser medgivande till an— nan åtgärd än byggande av försvarsanläggning eller allmän väg, 17 5 samt 39 5 första och andra styckena naturvårdslagen (1964:822) helt eller delvis skall tillkomma den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer.

Länsstyrelsen får förordna att befogenhet som ankommer på länssty— relsen enligt 7—9, 11, 12 och 19 55 naturvårdslagen helt eller delvis skall tillkomma även den kommunala nämnd som kommunfullmäk— tige bestämmer. Efter ett sådant förordnande får den kommunala nämnden även meddela föreskrifter som avses i 10 S samma lag.

I ärenden som efter för— ordnande enligt första eller andra stycket prövas

av en kommunal nämnd skall även de uppgifter i övrigt som enligt denna förord— ning ankommer på länssty— relsen i stället ankomma på den kommunala nämnden.

Länsstyrelsen får efter

överenskommelse med en

kommun överlämna ett visst

ärende om samråd enligt 20 5 naturvårdslagen för prövning till en kommunal nämnd.

I ärenden som efter för— ordnande enligt första, andra eller tredje stycket prövas av en kommunal nämnd skall även de upp— gifter i övrigt som enligt denna förordning ankommer på länsstyrelsen i stället ankomma på den kommunala

Nuvarande lydelse

Samråd skall dock ske med länsstyrelsen i stället för med statens natur—

vårdsverk.

Ett beslut som en kommunal nämnd meddelat efter för— ordnande enligt första stycket skall expedieras enligt de föreskrifter som gäller när länsstyrelsen har meddelat ett beslut av samma slag. Dessutom skall en avskrift av beslutet sändas till länsstyrelsen.

Föreslagen lydelse

nämnden. Samråd skall dock ske med länsstyrelsen i stället för med statens

naturvårdsverk.

Ett beslut som en kommunal nämnd meddelat efter för— ordnande enligt första eller tredje stycket skall expedieras enligt de före— skrifter som gäller när länsstyrelsen har meddelat ett beslut av samma slag. Dessutom skall en avskrift av beslutet sändas till länsstyrelsen.

Ett beslut som en kommunal nämnd meddelat efter förordnande

enligt andra stycket skall genom länsstyrelsens försorg och på kommunens bekostnad kungöras i länets författningssamling så snart det kan ske. Beslutet skall genom kommunens försorg anslås och underrättelse om beslutet införas i ortstidning.

29 5

I naturvårdsärende åligger det länsstyrelsen att på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.

Länsstyrelsen kan på begäran förskjuta medel för ändamål som avses i 30 S naturvårdslagen (1964:822).

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Vad som nu sagts om läns— styrelsen gäller i stället skogsvårdsstyrelsen i de fall en sakägare gör an— språk på ersättning eller inlösen till följd av att bestämmelser enligt 21 5 naturvårdslagen meddelats i fråga om skogsmark.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till Lag om ändring i rennäringslagen (1971:437)

Härmed föreskrivs att det i rennäringslagen (1971:437) skall infö—

ras en ny paragraf, 65 a 5, av föjande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

65 a 5

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens in— tressen vid renskötselns

utövande såsom i fråga om skyddet av växt— eller djurlivet. Detta bemyndi— gande medför inte befogen— het att meddela föreskrif— ter som är så ingripande att avsevärd olägenhet för renskötseln uppkommer.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till Lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)

Härigenom föreskrivs att i terrängkörningslagen (1975:1313) skall införas en ny paragraf, 3 a 5, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

För tillsyn över att be— stämmelserna i denna lag efterlevs inom de delar av

fjällområdet som regering— en med stöd av 1 5 andra stycket bestämt, får rege— ringen eller myndighet som regeringen bestämmer utse tillsynsmän med den befo— genhet som följer av andra stycket.

En tillsynsman får avvisa den som kör i terräng med motordrivet fordon inom

ett område som sägs i för— sta stycket utan att ha rätt därtill.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till Förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594)

Härigenom föreskrivs i fråga om terrängkörningsförordningen (1978:594)

dels att 5 5 skall ha följande lydelse,

dels att i förordningen skall införas två nya paragrafer, 5 a och

b 55, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 S

Länsstyrelsen får föreskriva ytterligare undantag från bestämmelserna i 1 5 terrängkörningslagen (1975:1313), om

särskilda skäl föreligger.

Den som medgivits undantag

från förbud som meddelats

med stöd av 1 5 andra

stycket terrängkörningsla— gen är skyldig, att under körning i terräng med mo—

tordrivet fordon inom det

område där undantaget gäl— ler, medföra länsstyrel— sens beslut härom och på anfordran uppvisa det för en tillsynsman.

Förbud eller föreskrift enligt 3 S terrängkörningslagen meddelas

av länsstyrelsen. Beslutet skall delges markägaren.

I ärende av vikt skall samråd ske med kommunen.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Tillsynsman förordnas av länsstyrelsen i det län där han har sitt hemvist.

Förordnandet får omfatta ett eller flera län.

Föreskrifter om förordnan—

de och utbildning av till— synsmän meddelas av riks— polisstyrelsen efter sam—

råd med statens natur—

vårdsverk.

5 b 5

Till böter högst ettusen kronor döms den som åsido—

sätter skyldighet enligt 5 5 andra stycket.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till

Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs att 17, 19 och 21 55 skogsvårdslagen (1979:429) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Skogsmarkens ägare är skyldig att enligt före— skrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer underrätta skogsvårdssty—

relsen om avverkning som skall äga rum på hans

mark.

I svårföryngrad skog eller skyddsskog får avverkning inte ske utan skogsvårds— styrelsens tillstånd.

17

19

S

S

Föreslagen lydelse

Skogsmarkens ägare är skyldig att enligt före— skrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer underrätta skogsvårdssty— relsen om

1. avverkning som skall aga rum på hans mark, 2. åtgärd för att avvattna

mark i samband med avverk—

ning, om krav på tillstånd för åtgärden inte gäller enligt naturvårslagen (1964:822).

I svårföryngrad skog eller skyddsskog får avverkning inte ske utan skogsvårds— styrelsens tillstånd. ggg nu sagts_gäller dock inte om avverkningen skall ske för att möjliggöra täkt— verksamhet, vartill till—

stånd beviljats enligt naturvårdslagen (1964:822).

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

I samband med att tillstånd ges kan skogsvårdsstyrelsen besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka olägehet och trygga åter— växten.

Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar sko— gens utveckling. 21

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens in— tressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och ut— läggning, beståndsanlägg— ning, kvarlämnande av trädsamlingar ppp skogs— bilvägars sträckning.

Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens in— tressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och ut— läggning, beståndsanlägg— ning, kvarlämnande av trädsamlingary skogsbilvä— gars sträckning och dik—

ningsåtgärder.

Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till

Förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1979z791)

Härigenom föreskrivs att 18—19 55 skogsvårdsförordningen

(1979z791)

Nuvarande lydelse

Skogsmarkens ägare skall enligt de föreskrifter som efter samråd med staten naturvårdsverk meddelas av Skogsstyrelsen till skogs— vårdsstyrelsen anmäla

1. avverkning som föranle— der skyldighet att anlägga ny skog,

2. avverkning som är för— anledd av att skogsmark skall tas i anspråk för annat ändamål än virkes—

produktion.

18 5

skall ha följande lydelse.

Föreslagen lydelse

Skogsmarkens ägare skall enligt de föreskrifter som efter samråd med staten naturvårdsverk meddelas av Skogsstyrelsen till skogs— vårdsstyrelsen anmäla

1. avverkning som föranle— der skyldighet att anlägga ny skog,

2. avverkning som är för— anledd av att skogsmark skall tas i anspråk för annat ändamål än virkes—

produktion,

3. åtgärder för att av— vattna mark efter avverk—

ning av skog, om åtgärdena inte omfattas av till- ståndsskyldighet enligt 18 c 5 naturvårdslagen (1964:822)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 5 skogsvårdsstyrelsen skall skogsvårdsstyrelsen skall översända en avskrift av översända en avskrift av anmälan enligt 18 S 1 till anmälan enligt 18 S 1 och länsstyrelsen i de fall 3 till länsstyrelsen i de anmälan avser avverkning fall anmälan avser en åt— inom områden som länssty— gärd inom områden som relsen anger. länsstyrelsen anger.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till Lag om ändring i ädellövskogslagen (1984zll9)

Härigenom föreskrivs att 3 5 ädellövskogslagen (1984:119) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Med ädellövskog avses i denna lag:

1. skogsbestånd i Ble— kinge, Kristianstad, Malmöhus och Hallands län som utgörs av ädla lövträd till minst 70 procent och vars areal är minst ett

halvt hektar.

2. skogsbestånd i övriga delar av landet som utgörs av lövträd till minst 70 procent och av ädla löv— träd till minst 50 procent och vars areal är minst

ett halvt hektar.

3. Trädbestånd på betes— marker, som inte är att anse som jordbruksmark, om beståndet utgörs av löv— träd till minst 70 procent och av ädla lövträd till

minst 50 procent. Av de ädla lövträden skall minst

tio träd per hektar ha en diameter av minst 30

Föreslagen lydelse

1. Skogsbestånd som ut—

gors av lövträd till minst 70 procent och av ädla lövträd till minst 50_pro—

cent och vars areal är minst ett halvt hektar.

2. Trädbestånd på betes— marker, som inte är att anse som jordbruksmark, om beståndet utgörs av löv— träd till minst 70 procent

och av ädla lövträd till

minst 50 procent. Av de ädla lövträden skall minst

tio träd per hektar ha en

diameter av minst 30

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse centimeter på en höjd av centimeter på en höjd av 1,3 meter över marken. 1,3 meter över marken. Markens areal skall uppgå Markens areal skall uppgå till minst ett hektar. till minst ett hektar.

Har skogsvårdsstyrelsen enligt 7 S beslutat viss trädslagssammansättning vid föryngring av ädellövskog, skall skogen betraktas som ädellövskog även om andelen lövträd under en tid är lägre än som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Förslag till förordning om ändring i nationalparksförordningen (1987z938)

Härigenom föreskrivs att det i nationalparksförordningen (1987z938) skall införas en ny paragraf 3 a s, av följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Samernas enligt rennä— ringslagen (1971:437) tillkommande rättigheter till jakt gäller i natio— nalpark inte jakt efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1991.

1 INLEDNING 1.1 Utredningens uppdrag

Enligt direktiven (Dir. 1988:36), vilka bifogas betän— kandet som bilaga I, har utredningens huvuduppgift va— rit att göra en översyn av naturvårdslagen i syfte att kartlägga om den nuvarande lagstiftningen tar till va— ra naturvårdens intressen i tillräcklig omfattning. I

tilläggsdirektiv (Dir. 1988z43) har utredningen fått i uppgift att beakta EG—aspekter i utredningsverksamhe—

ten.

Till utredningen har från regeringen överlämnats fram— ställningar från myndigheter, organisationer och en— skilda personer, vilka framställningar haft anknytning till utredningsuppdraget. Bl.a. har överlämnats en promemoria med förslag till ändringar i plan— och bygglagen och naturvårdslagen utarbetad av plan— och bostadsverket i maj 1989 (P 1230/89) jämte de över promemorian avgivna remissvaren.

Utredningen har avgett remissyttrande över livsmedels— politiska arbetsgruppens betänkande (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik. Utredningen har i detta betänkande inte kunnat beakta regeringens proposition med anled—

ning av förslaget.

Utredningen har också mottagit skrivelser från organi- sationer och enskilda personer med synpunkter på frå— gor som berört uppdraget.

1.2 Utredningens arbete

Utredningen påbörjade arbetet efter sommaren 1988. Det inledande arbetet bestod framför allt i att samla in material och hämta in synpunkter på naturvårdslagens tillämpning inom olika områden. I detta syfte har ut— redningen under hösten 1988 gjort studiebesök i Malmö— hus län och på Själland i Danmark med besök på danska Skov— och Naturstyrelsen i Hersholm. Vidare har utred- ningen bl.a. i enkätform inhämtat upplysningar från länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser. Enkäterna har avsett frågor om strandskydd, markavvattning, samråd, ädellövskogen och ekonomiska bidrag.

Utredningen har haft fortlöpande kontakter med statens naturvårdsverk, lantbruksstyrelsen, Skogsstyrelsen samt berörda departement.

Skogsbrukets naturvårdsfrågor har på ett instruktivt sätt belysts för utredningen vid två exkursioner som anordnats, den ena av Svenska naturskyddsföreningen till nordöstra Uppland och den andra av Sveriges skogsvårdsförbund till Dalarna.

Utredningen har varit representerad vid flera konfe— renser som behandlat frågor med anknytning till utred— ningsuppdraget. I detta sammanhang kan nämnas miljö- och energidepartementets miljökonferens "Miljöpoliti— ken inför 1990—talet" i april 1989 och naturvårdsver— kets årliga naturvårdskonferenser för länsstyrelserna i september 1988 och 1989, samt en hearing om miljö—

konsekvensbeskrivningar, som anordnats av naturvårds- verket och plan— och bostadsverket.

Under arbetets gång har utredningen sammanträffat och fört givande samtal med företrädare för bl.a. Skogs— kommittén i Dalarna, Svenska kommunförbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Svenska samernas riksförbund och Sveriges skogsvårdsförbund.

Samråd har skett med andra utredningar, bl.a. miljö— skyddskommittén.

Utredningens experter har tagit mycket aktiv del i arbetet och tillfört utredningen omfattande underlag och värdefulla synpunkter.

59 2 BAKGRUND 2.1 Naturvårdspolitiken 2.1.1 Allmänt

Centrala frågor för naturvården har senast behandlats av statsmakterna år 1988 med anledning av prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990—talet, vari departementschefen beskriver de grundläggande målen för naturvården. Ett av dessa mål är att säkerställa exempel på alla förekommande naturtyper, såväl natur— liga som kulturpräglade, och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. För att uppnå detta mål kan man enligt propositionen dels skydda särskilt värde— fulla eller känsliga områden, dels främja en allmän varsamhet om naturtyperna inom alla samhälleliga verk— samheter. Ett annat viktigt mål är att en rik och va— rierad fauna och flora bibehålls. Ytterligare ett mål är att tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet att bevara naturområden för rekreation och friluftsliv. I propositionen sägs också att det är angeläget att vården och utnyttjandet av odlingsland— skapet kan ske på ett sådant sätt att det finns möj— lighet att förstå och uppfatta hur det moderna samhäl— lets markutnyttjande vuxit fram och hur tidigare gene— rationer utnyttjat landskapet. Kunskapen om detta finns enligt propositionen i odlingslandskapets sam—

mansättning med bebyggelse, olika ägoslag och andra element, såsom ängar, hägnader och gränslinjer.

Riksdagen ställde sig bakom nu redovisade uttalanden av målen för naturvårdsarbetet (JoU 1987/88z23, rskr. 373).

Naturvårdspolitiken har vuxit fram etappvis sedan bör— jan av detta århundrade. I denna utveckling har lag— stiftning till skydd för naturvärden haft väsentlig betydelse. I det följande (avsnitt 2.1.2) lämnas en kort redogörelse för tillkomsten av de viktigare de— larna av naturvårdslagstiftningen och annan lagstift—

ning av betydelse i sammanhanget.

Naturvården konkurrerar med flera andra intressen om naturresurserna. Stora områden har tagits i anspråk för bebyggelse, industrianläggningar, vägar m.m. Vattenkraftutbyggnaden har varit omfattande och till stort men för väsentliga naturvärden. Genom lagstift— ning om hushållning med naturresurserna har statsmak— terna under senare decennier dragit upp riktlinjer för hur exploateringsintressena skall vägas mot natur— vårdsintressena. Denna lagstiftning redovisas också i det följande avsnittet.

I avsnittet 2.1.4 redogörs för de möjligheter natur— vårdslagen ger att skydda natur— och kulturmiljöer. Omfattningen av hittills skyddade mark— och vattenom— råden redovisas i avsnitt 2.1.5. Till naturvården hör inte bara att skydda natur— och kulturmiljön från oli— ka slag av mänsklig påverkan. Dit hör också bl.a. att vårda de kulturpräglade naturmiljöerna genom hävd. De ekonomiska resurser som naturvården har för dessa än—

damål redovisas i avsnitt 2.1.6.

2.1.2 Lagstiftning

Den nuvarande naturvårdslagstiftningen räknar sitt ur— sprung från lagen angående naturminnesmärkens fredande och lagen angående nationalparker. Dessa lagar tillkom 1909 och samma år avsattes landets första nio natio— nalparker.

Genom 1909 års lagar skapades den första egentliga grunden för ett skydd av naturen utifrån vetenskapli— ga, estetiska och kulturhistoriska synpunkter. Lång tid dessförinnan hade lagstiftningsåtgärder med ekono— miska motiv vidtagits för att skydda naturen framför allt genom jakt— och fiskelagstiftning för att trygga villebrådsstammen och fisktillgången. Med liknande mo— tiv hade lagstiftning tillkommit inom Skogshushåll— ningens och bergshanteringens områden.

1909 års lagar ersattes år 1952 med en naturskyddslag. I denna betonades ytterligare de nyssnämnda grundläg— gande syftena med naturvården men därtill infördes även det sociala naturskyddsintresset och behovet av mark för friluftslivet. Institutet naturpark skapades för att tillgodose detta intresse. Några år dessförin— nan hade även införts ett provisoriskt byggnadsförbud inom vissa strandområden för att skydda stränderna för bad och friluftsliv; ett byggnadsförbud som permanen— tades genom 1952 års strandlag.

1952 års naturskyddslag och strandlag ersattes 1964 med den nuvarande naturvårdslagen. Bakgrunden till denna utgör det principprogram som statsmakterna 1963 antog angående riktlinjerna för naturvårdsverksamheten (prop. l963:7l). I dessa riktlinjer underströks att det, med hänsyn till utvecklingen på olika områden inom samhället, bl.a. utbyggnaden av industrin och

kommunikationerna samt andra former av exploatering av naturområden, framstod som synnerligen angeläget att dels söka åstadkomma en rimlig avvägning mellan de olika kraven som dagens samhälle ställer på naturen, dels se till att dess tillgångar också bevaras åt kom— mande generationer. I riktlinjerna underströks också att den sociala naturvården helt skulle jämställas med den mer traditionella och vetenskapliga naturvården. Enligt riktlinjerna var det endast genom en aktiv na— turvårdspolitik från samhällets sida som det var möj— ligt att åstadkomma den på lång sikt bästa hushåll—

ningen med naturvärdena.

I propositionen till naturvårdslagen (prop. 1964:148) anförde departementschefen att så länge det inte fanns någon generell lagstiftning rörande samhällsplanering— en, syntes det mest ändamålsenligt att de regler, vil— kas syfte var att hindra från naturvårdssynpunkt olämplig bebyggelse sammanfördes till naturvårdslagen. Till lagen fördes därför bestämmelser om tillstånds— plikt för täkter av grus m.m. samt strandskyddsbestäm— melserna från strandlagen. I 1 5 angavs också att na— turen var en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas och att envar skall visa hänsyn och varsamhet i

sitt umgänge med naturen.

Införandet av miljöskyddslagen 1969 (1969z387) som ha— de till syfte att skydda den yttre miljön mot olika störningar medförde en ytterligare förstärkning av na—

turvårdens ställning.

I de riktlinjer för fysisk riksplanering som antogs av riksdagen 1972 framhölls det angelägna i att en ekolo— gisk grundsyn tillämpades på alla planeringsnivåer.

Detta innebar att samhällsutvecklingen skulle ske inom

de ramar som naturresurserna och naturmiljön angav och

att mångformigheten inom naturliga ekosystem bevara— des. Det var därför viktigt att samhällsutvecklingens störningar på dessa ekosystem hölls under kontroll. Genom propositionen med ändringar i naturvårdslagen (prop. 1974:166) och efterföljande riksdagsbeslut in— fördes det nuvarande generella strandskyddet samt be— stämmelser om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen. De— partementschefen anförde i samband därmed att en god miljö i allt högre grad framstod som en väsentlig del av vår totala levnadsstandard och att omtanken om mil—

jövärdena därför ständigt måste påverka utvecklingen.

Under det senaste decenniet har miljödebatten i stor utsträckning koncentrerats kring frågor om miljöföro— reningar och hot mot den globala miljön. Traditionella naturvårdsfrågor har dock också haft en framträdande plats. För naturvårdens del torde införandet av en ny plan— och bygglag (1987:10) och en lag om hushållning med naturresurser m.m. (1987:12) år 1987 få stor bety— delse.

Tanken med denna lagstiftning är att all markanvänd— ning även fortsättningsvis skall ske i former som god— känns av samhället men att en stor del av ansvaret för detta skall ligga på kommunerna.

I första hand skall naturresurslagen i samband med planering skydda olika naturområden mot exploatering av naturen. Naturresurslagens bestämmelser kan dock inte användas för att ingripa mot pågående användning av mark— och vattenresurser i de areella näringarna

utan endast vid ändrad användning av dessa resurser.

Naturresurslagen och plan— och bygglagen får således stor betydelse för naturvårdsarbetet. Enligt 3 S förs— ta stycket naturvårdslagen skall naturresurslagen

tillämpas vid prövning av frågor som rör naturvård. I motiven till denna föreskrift framhålls att sådana markanvändningsbedömningar som föreskrivs i naturre— surslagen skall göras främst vid prövning av frågor rörande naturreservat, naturminnen, strandskydd samt täkter och naturvårdsområden. Naturvårdslagens bestäm— melser i nu aktuella fall kan ses som komplement till naturresurslagen genom att de kan tillgripas när na— turresurslagens skydd mot exploateringsföretag på om— råden av betydelse för naturvård och friluftsliv inte är tillräckligt.

Ett annat för naturvården betydelsefullt inslag i det senaste decenniets lagstiftning är de regler om hänsyn till naturvårdens intressen som införts i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark och skogsvårds- lagen (1979:429). Dessa regler redovisas närmare i av— snitt 3.5.1.

2.1.3 Naturvårdsadministrationen

I 2 5 första stycket naturvårdslagen slås fast att na— turvården är en såväl statlig som kommunal angelägen— het.

Den centrala förvaltningsmyndigheten för ärenden om naturvård är naturvårdsverket. Enligt instruktionen för naturvårdsverket åligger det verket bl.a.

att arbeta för att verksamheten inom verkets förvalt— ningsområde ordnas och utvecklas ändamålsenligt från kulturella och vetenskapliga synpunkter samt med hän— syn till behovet av områden för rekreation och fri— luftsliv, utnyttja resultaten av naturvårdsforskning och undersökningsverksamhet inom verkets förvaltnings—

område,

genom inventering och planering verka för att täkt— verksamhet får lämplig lokalisering och utformning, verka för att andra arbetsföretag planläggs och utförs med beaktande av deras inverkan på miljön, följa kul— turlandskapets utveckling och verka för att stränderna skyddas,

leda arbetet med att planmässigt inventera och välja ut områden som bör avsättas särskilt, leda arbetet med planeringen av åtgärder för det rör— liga friluftslivet.

Naturvårdsverket skall vidare enligt sin instruktion utarbeta allmänna råd till ledning för länsstyrelser— nas verksamhet inom naturvårdslagens ram och biträda dessa i naturvårdsarbetet.

I naturvårdsverkets uppgift ingår också att leda och främja forsknings— och undersökningsverksamhet inom naturvårdsområdet.

Naturvårdsverkets arbete sker i samverkan med andra centrala förvaltningsmyndigheter som har speciell sak— kunskap inom olika sektorer av betydelse för natur— vårdsarbetet såsom lantbruksstyrelsen, Skogsstyrelsen, riksantikvarieämbetet och plan— och bostadsverket.

Det regionala naturvårdsarbetet ankommer i huvudsak på länsstyrelserna, som har befogenhet att avgöra de flesta naturvårdsärenden. De svarar också för den re— gionala inventerings— och planeringsverksamhet som krävs för att realisera de riktlinjer som ställts upp för naturvårdsarbetet. I sitt arbete samverkar läns— styrelserna med lantbruksnämnderna och skogsvårdssty— relserna.

SOm anges inledningsvis har även kommunerna ett ansvar för naturvården. Detta kommer bl.a. till uttryck i att beslutanderätt i flera frågor enligt naturvårdslagen kan delegeras till kommunerna. De har t.ex. rätt att inrätta naturreservat och naturvårdsområde samt att meddela dispens i strandskyddsärenden. I dessa fall har kommunerna också ett ansvar för tillsynen.

En närmare redogörelse för det kommunala ansvaret för naturvårdsarbetet lämnas i avsnitt 3.12 och 3.13.

2.1.4 Olika skyddsformer enligt naturvårdslagen

Naturvårdslagen innehåller som tidigare sagts bestäm— melser som i flera former gör det möjligt att tillgo— dose såväl den vetenskapligt och kulturellt inriktade naturvårdens som friluftslivets behov av att reglera

markanvändningen i vissa områden.

I naturvårdslagen 4 5 stadgas att staten tillhörig mark kan avsättas till nationalpark i syfte att bevara större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförän— drat skick.

Enligt 7 S naturvårdslagen får länsstyrelsen förklara område för naturreservat som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet eller emedan området är av vä— sentlig betydelse för allmänhetens friluftsliv. Myn— digheten får därigenom rätt att föreskriva inskränk— ningar i förfogandet över området, t.ex. förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, täktverksamhet, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel (8 5 natur—

vårdslagen). Om föreskrifterna medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastighet eller att mark tas i anspråk uppkommer rätt till ersättning för markägaren

Dessutom får området ställas i ordning på olika sätt. 9 5 naturvårdslagen stadgar följande:

"Erfordras för tillgodoseende av ändamålet med natur— reservat att vägar, parkeringsplatser, vandringsle— der, raststugor, tältplatser, badplatser, sanitära inrättningar eller liknande anordningar anläggas inom området eller att där företages gallring, röjning, slåtter, plantering, avspärrning eller dylik åtgärd eller att allmänheten beredes tillträde till mark inom området där den eljest ej skulle ägt att fritt färdas, må länsstyrelsen förplikta ägaren att tåla sådant intrång."

Det bör framhållas att bestämmelserna om naturreser— vat också gör det möjligt att utfärda föreskrifter som inskränker allemansrätten i reservatet (10 S)- Sådana inskränkningar torde främst ha betydelse när det gäller att skydda den vetenskapliga och kulturel— la naturvårdens intressen.

7 5 naturvårdslagen stadgar att område inte får av— sättas till naturreservat om syftet därmed i allt väsentligt kan tillgodoses genom att området i stäl— let förklaras som naturvårdsområde. Sådant kan en— ligt 19 s naturvårdslagen inrättas där särskilda åt— gärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön om den begränsade omfattningen av åtgärderna eller andra omständigheter gör att området i fråga inte lämpligen bör avsättas som naturreservat. Även för naturvårdsområden kan länsstyrelsen föreskriva regler för markägarens förfogande över fastigheten, allmän— hetens vistelse inom området och naturvårdsförvalt— ningen. Som en viktig begränsning vid utformningen av

förbud och föreskrifter gäller dock att dessa inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det finns nämligen ingen rätt till ersättning knuten till institutet naturvårdsom—

råde.

Även inom naturvårdsområde får myndigheten meddela

föreskrifter som kan begränsa allemansrätten.

I avvaktan på att fråga om att skapa naturreservat eller naturvårdsområde behandlas kan område under längst sex år ges ett interimistiskt skydd (11 S).

Naturvårdslagen öppnar vidare särskilda möjligheter till skydd av naturminnen och av djurlivet inom visst område. De ytor det gäller i dessa fall är vanligen

betydligt mindre än i fråga om naturreservat och na— turvårdsområde. I motsats till vad som gäller för de senare båda fallen får naturminne och djurskyddsområ— de inte avsättas för friluftslivets skull. I fråga om naturminne stadgas bl. a.:

Till fastighet hörande naturföremål, som finnes böra särskilt skyddas eller vårdas på grund av sin bety— delse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet, må jämte erfor— derligt område på marken av länsstyrelsen fridlysas såsom naturminne. (135).

I 145 naturvårdslagen sägs att om

det utöver fridlysning enligt jaktlagstiftningen be— hövs särskilt skydd för djurlivet inom visst område, äger regeringen eller myndighet som regeringen be— stämmer meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.

1980 1985 1989

National- parker Antal yta 16 6 150 19 6 180 20 5 778

.5 Skyddade arealer m. m.

Naturre— servat

Antal yta 1 044 8 180 1 215 8 710 1 346 18 611

Naturvårds— områden Antal yta 17 150 54 1 034 84 1 142

(Hela Sveriges landareal är 410 928 km2) I följande tabell finns uppgifter om storleken på de arealer som skyddas i form av nationalparker, natur— reservat, naturvårdsområden och djurskyddsområden (yta i km2)

Djurskydds— områden Antal yta 447 620

850

3 460 3 485 573

Är 1989 fanns vidare 1 316 naturminnen med en samman—

2

lagd yta av ca 7 km .

Ytuppgifterna ovan avser landyta. Till de avsatta om—

rådena hör ofta även avsevärda vattenområden. Uppgif— terna om dessa är ofullständiga.

Den mest anmärkningsvärda förändringen under 1980—ta— let är ökningen av naturreservatens yta. ökningen har

till en del bestått av att Sjaunja som tidigare redo- visades som djurskyddsområde har ombildats till na— turreservat.

År 1989 köpte staten in 26 olika urskogsområden om

sammanlagt 160 km2.

len ovan.

Dessa är inte inräknade i tabel—

Möjligheten att bilda naturvårdsområde infördes för

att ge ett mjukare och för markägaren mindre ingri—

pande alternativ för att skydda naturmiljö än vad naturreservat vanligen innebär. Det kan noteras att antalet naturreservat som bildats under 1980—talet är nästan fem gånger fler än antalet naturvårdsområden.

Naturvårdsverket lade år 1989 fram ett förslag till nationalparksplan för Sverige. Verket förordar i den- na att 20 nya nationalparker bildas. Fyra befintliga parker skulle därvid få uppgå i nya stora parker. Vidare förordar verket att tre befintliga parker ut— vidgas och att fyra befintliga parker upphävs helt eller delvis.

I fråga om 10 av de 20 nya parkerna innebär förslagen att befintliga naturreservat skall ombildas till na—

tionalpark.

Om förslagen genomförs ökar antalet nationalparker till 33 och arealen ökar till 22 578 km2 eller ca fem

procent av landets yta.

Stora avsättningar av mark för naturvårdsändamål har även gjorts utan att naturvårdslagens regler tilläm— pats. I dessa fall har markägaren frivilligt beslutat att avstå från t.ex. normalt skogsbruk eller byggan— de. Flest och störst avsättningar har gjorts av do— mänverket med syftet att bevara urskog och naturskog. s.k. domänreservat har inrättats över hela landet. Antalet uppgår f.n. till 746 med en areal av 14 090 km2. Vidare har i mindre omfattning mark av- satts främst för friluftslivet av kommuner och stif— telser. Uppgifter om den totala storleken på dessa

områden saknas.

Det finns vanligen inga rättsliga hinder för ägaren att ta mark i anspråk som avsatts på sådant frivil—

ligt sätt om denne av någon anledning senare skulle vilja det. När det gäller domänverkets beslut om av— sättning av 71 s.k. fjällskogsreservat om sammanlagt 12 488 km2, har verket förbundit sig att inte ta re— servaten i anspråk utan regeringens tillstånd. I praktiken bör därför dessa avsättningar betraktas som

lika säkra som naturreservat.

Sammanfattningsvis kan den totala areal som f.n. är skyddad för naturvårdsändamål med stöd av naturvårds- lagen eller som domänreservat uppskattas till att motsvara ungefär nio procent av Sveriges landareal. Detta måste självfallet anses som en stor naturvårds— insats sett ur hela landets synpunkt. Men man bör därvid betänka att de skyddade områdena till övervä—

ganden del är belägna i fjällen och Norrlands inland.

En redovisning av storleken av de områden som är skyddade av naturvårdsskäl bör för fullständighetens skull kompletteras med påpekandet att en hel del från kulturmiljösynpunkt värdefulla marker i odlingsland— skapet skyddas genom avtal mellan staten och markäga— re. Genom stöd till naturvårdsåtgärder i odlingsland— skapet, s.k. NOLA—stöd, som beskrivs i nästa avsnitt, kan staten lämna bidrag till en markägare när denne åtar sig att under avtalstiden — vanligen tre till fem år - upprätthålla hävden på t.ex. en betesmark. Skyddet för ifrågavarande marker består följaktligen så länge avtalet gäller och det i sin tur beror på de ekonomiska resurserna som samhället i framtiden är berett att sätta av för detta ändamål. Hittills har stöd i denna form lämnats till naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet som sammanlagt omfattar 30 000 hek- tar.

2.1.6 Statligt ekonomiskt stöd

Att skydda naturen från exploatering och andra former av icke önskvärd mänsklig påverkan med hjälp av na— turvårdslagen är en viktig del av naturvårdspoliti— ken. En annan är att staten tillskjuter ekonomiska resurser bl.a. för att inköpa, vårda och förvalta av- satta områden och att underlätta för allmänheten att utnyttja dem. Till förvärv av särskilt värdefulla na- turområden har budgetåret 1989/90 100 milj. kr. an— slagits. Vidare har för samma budgetår anslagits 52 milj.kr. till vård av naturreservat m.m.

Inom naturvårdsverket strävar man vidare efter att bevara kvarvarande slåtter— och betesmarker samt andra rester av ett äldre odlingslandskap. Det gäller här inte bara att förhindra att sådana marker tas i anspråk bl.a. genom uppodling eller skogsplantering utan också t.ex. att hålla ängs— och hagmarker öppna med fortsatt brukande genom slåtter och bete. Natur- vårdens intressen sammanfaller i dessa delar med kul— turmiljövårdens.

Betydelsefulla insatser har sedan slutet av 1960-ta- let genomförts som beredskapsarbeten för att vårda sådana värdefulla miljöer i odlingslandskapet. Insat- ser med detta syfte har sedan den 1 juli 1986 fått en mer permanent form i det s.k. NOLA—stödet. Det inne- bär att enskilda jordbruksföretag kan få ekonomiskt stöd till naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet med syftet att bevara bl.a. ett urval av värdefulla ängs— och hagmarker. För budgetåret 1989/90 utgår 10 milj. kr. Anslaget handhas av naturvårdsverket. Eftersom berörda marker ofta har ett kulturhistoriskt värde sker samråd med riksantikvarieämbetet vid urvalet. Ytterligare ett statligt stöd till naturvårdsåtgärder

i odlingslandskapet utgår med 20 milj. kr. för tre— årsperioden den 1 juli 1988 — den 30 juni 1991. Vida— re utgår under anslaget Kulturmiljövård 14,5 milj. kr. under budgetåret 1988/89 till vård m.m. av kul— turlandskap och fornlämningar.

Vidare har regeringen den 6 april 1989 beslutat att 30 milj. kr. skall användas under en treårsperiod för bidrag till åtgärder som minskar den spannmålsprodu— cerande arealen och ökar variationsrikedomen i kul— turlandskapet i framför allt slättbygder (NYLA). Be— loppet tas av de medel som utgör statens delansvar för spannmålsöverskottet.

I detta sammanhang bör slutligen nämnas att bidrag till vård av skyddade områden också lämnas av kommu— ner bl.a. i de fall när en kommun beslutat om natur— reservat eller naturvårdsområde.

2.2. Skogs— och jordbrukets utveckling

Skogsbruket och jordbruket har under 1900—talet om— vandlats på ett genomgripande sätt, som också varit av väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt. Denna utveckling som bl.a. innburit en kraftig inverkan på odlingslandskapets naturmiljöer, skall i korthet be— skrivas i detta avsnitt.

Genom 1903 års lag om vård av enskilda skogar etable— rades principer om en långsiktig hushållning i skogs- bruket. Avverkningar skulle bedrivas på ett för sko— gens reproduktion ändamålsenligt sätt. Vidare skulle erforderliga åtgärder vidtas för att snarast få till stånd fullgod återväxt. För de statliga skogarna gällde redan tidigare regler med syftet att tillför— säkra skogens framtida bestånd och högsta avkastning.

Vidare inrättades offentliga organ, skogsvårdsstyrel- serna, med uppgift bl. a. att övervaka den enskilda skogshushållningen. Under 1900-talets första decenni— er skärptes lagstiftningen i olika omgångar för att garantera skogarnas fortbestånd och säkra en till— fredsställande virkesavkastning.

Bakgrunden till lagstiftningen var överavverkning av skogen och en nästan total brist på återväxtåtgärder under 1800—talet. Sedan början av 1900—talet har ut— vecklingen vänt. Den årliga tillväxten har ökat från ca 57 miljoner skogskubikmeter under 1920-talet, då systematiska inventeringar av hela landets skogstill— gångar inleddes, till 95 milj skogskubikmeter som ge— nomsnitt för perioden 1975—1985. Virkesförrådet har ökat från mitten av 1920—talet t.o.m. år 1985 med drygt 50 procent. Den totala procentuella förråds—

tillväxten har varit större i Götaland än i övriga landsdelar. Den årliga avverkningen, som fram till 1950—talet låg på 40—50 miljoner skogskubikmeter, har ökat och ligger för närvarande på nivån 70 miljoner

skogskubikmeter.

Skogsmarken uppgår nu till ca 57 procent av Sveriges totala landareal och jordbruksmarken till ca nio pro— cent.

Förklaringen till tillväxten är främst ett effekti— vare skogsbruk med konsekventa återväxtåtgärder. Sär— skilt betydelsefullt för återväxten är bl.a. att slutavverkningen numera utförs som trakthyggen (kal— hyggen). Tidigare avverkades enstaka uppvuxna träd eller trädgrupper (s.k. blädning), vilket i många fall visade sig hämma återväxten.

Förutom förbättrad tillväxt medför det moderna skogs— bruket också konsekvenser som är negativa från natur- vårdssynpunkt. Sålunda innehåller de nyanlagda be— stånden vanligen ett och samma trädslag med alla träd av ungefär samma ålder. I ett rationellt skogsbruk avverkas vidare skogen när den vuxit så mycket att den årliga tillväxten börjar avta, vilket minskar andelen äldre skog till nackdel för djur och växter som kräver sådan.

Att ett intensivt utnyttjande av skogen och omfattan— de bete i Sverige under äldre tider i stort sett inte fått ödeläggande följder utan att skogens utveckling tvärtom har vänts i tillväxt är givetvis i grunden gynnsamt inte bara för landets välstånd i allmänhet

utan också för naturvården. Denna missgynnas emeller— tid samtidigt av att de rationella skogsbruksmetoder—

na medför att skogslandskapet blir ensidigare och att dess flora och fauna blir artfattigare.

Vad gäller skogsbruket kan ett ökat intresse noteras när det gäller att ta hänsyn till naturvården vid röjning, gallring och slutavverkning. Omfattande ut— bildningsinsatser spelar här en stor roll.

Vidare har föryngring med lövträd ökat sin relativa andel under 1980—talet, vilket är positivt bl.a. för omväxlingen i landskapsbilden. Omfattande skador av vilt — älg, rådjur och hare — har emellertid lett till att lövträdsandelen minskat under de senaste

åren.

Ett av de grundläggande naturvårdsproblemen vad gäl— ler skogsbruket är att avverkningsmogen skog inte tillåts stå kvar av ekonomiska skäl. Äldre skog som är attraktivast för naturvården utvecklas därför inte i tillräcklig omfattning. Problemet kan lösas genom reservatsbildningar. Sådana har också skett i bety— dande omfattning under de senaste decennierna. Under de senaste åren har vidare stora delar av de fjällnä— ra skogarna och viktiga urskogsområden säkerställts

för naturvården i olika former.

Ett annat naturvårdsproblem inom skogsbruket, som f.n. är av stor betydelse, är den fortsatta utdik—

ningen av våtmarker.

Också jordbruket har omvandlats väsentligt under 1900—talet, främst efter andra världskriget. Det har rationaliserats och strukturomvandlats. Stora arealer jordbruksmark har lagts ned. Även i jordbruket har avkastningen per ytenhet ökat väsentligt men i mot— sats till vad gäller skogen på en krympande areal.

Handelsgödsel, bekämpningsmedel och nya utsäden har bidragit till denna utveckling. Nya grödor har in— förts. Genom mekanisering med allt effektivare ma— skiner har behovet av arbetskraft minskat radikalt. Antalet brukningsenheter har sjunkit kraftigt sam— tidigt som den genomsnittliga arealen ökat. På mag— rare marker särskilt i skogslänen har skogsplantering skett i betydande omfattning.

Denna utveckling har inneburit att äldre tiders od— lingslandskap till största delen har försvunnit. För att effektivisera driften har odlingshinder som åker— holmar och odlingsrösen avlägsnats, våtmarker har eliminerats och öppna diken har lagts igen vid täck— dikning. Naturliga och ogödslade betes— och slåtter— marker är nästintill försvunna. Åtskilliga arter av växter och djur som anpassat sig till det äldre od— lingslandskapet har fått sina livsbetingelser försäm— rade, gått ned i antal och i en del fall försvunnit.

Till målen för naturvården hör som tidigare nämnts bl.a. att säkerställa representativa områden av alla förekommande naturtyper.

Insatserna för att bevara naturtyper gällde till en början främst skogs— och fjällmarker. Den helt domi— nerande arealen av de nationalparker och reservat i andra former som avsatts sedan detta sekels begynnel— se har varit områden av sådan karaktär.

Naturvården och kulturmiljövården satsar emellertid sedan några decennier tillbaka också på att bevara kvarvarande slåtter— och betesmarker samt andra res— ter av ett äldre odlingslandskap med stor artrikedom som åkerholmar, mindre våtmarker, odlingsrösen och mindre trädbestånd.

79 3 UTREDNINGENS ÖVERSYN 3.1 Några utgångspunkter

Naturvårdslagstiftningen är ett av de instrument som tillskapats för att uppnå de politiskt fastlagda må— len för naturvårdspolitiken. Andra och minst lika viktiga medel utgörs av de ekonomiska och personella resurser som stat och kommun avdelar för naturvårds— arbetet. Finns det inte tillräckliga resurser för att t.ex. bilda och sköta naturreservat, kan knappast ändringar i lagstiftningen avhjälpa detta. Det är ut— redningens uppfattning att den otillfredsställelse med vad som hittills uppnåtts i naturvårdsarbetet som i många sammanhang uttalats av företrädare för såväl myndigheter som ideella naturvårdsorganisationer till allra största delen beror på att resurserna inte mot—

svarat ambitionerna.

Utredningen har inte sett som sin uppgift att vare sig ompröva målen för naturvårdspolitiken eller att undersöka huruvida tillgängliga resurser räcker för att uppnå dessa mål. Utredningens huvudsakliga upp— gift är i stället att se över lagstiftningen i syfte att göra den till ett så effektivt instrument som

möjligt i naturvårdsarbetet.

I detta sammanhang bör nämnas att frågor om ambitio— ner och resurser för naturvårdspolitiken f.n. behand— las av naturvårdsverket som på regeringens uppdrag

arbetar med att utforma ett aktionsprogram för natur—

vården.

översynen har tagit sin utgångspunkt i vissa för ut— redningen självklara begränsningar. En är att natur— vårdslagens roll i det system av lagar som syftar till att skydda och hushålla med naturen inte bör ändras utan fortsättningsvis vara i stort sett den- samma som i dag. Det innebär bl.a. att de hot mot naturmiljön som orsakas av föroreningar av olika slag bör avvärjas i första hand genom tillämpning av mil— jöskyddslagen. Den tillståndsprövning som sker enligt naturvårdslagen av t.ex. täkt— eller markavvattnings— företag bör sålunda inte utvidgas till att omfatta också sådana störningar i form av buller resp. vat—

tenförorening som sådana företag kan föranleda.

För markavvattningens del gäller det sist sagda även sådana storskaliga effekter som man misstänker att dikningen genom snabb utlakning av näringsämnen kan ha på miljön i våra kustvatten. Kort sagt menar ut- redningen att det inte gagnar miljön om lagarna i alltför stor utsträckning lappar över varandra, ef— tersom detta kan skapa oreda och problem vid tillämp—

ningen.

Med anledning av att utredningen enligt direktiven bör pröva om samordningen mellan naturvårdslagen och naturresurslagen är lämpligt utformad har under över— synen framförts önskemål om att utredningen borde överväga att koppla loss naturvårdslagen från natur— resurslagen och låta naturvårdslagen såsom det ytter— sta skyddet för naturmiljön bli en lag som är över- ordnad de andra lagarna. Utredningen har inte givit sig in på sådana överväganden bl.a. av det skälet att erfarenheten av den nya ordningen som bara gällt se—

dan den 1 juli 1987, är alltför begränsade och inte tyder på några allvarliga problem för naturvårdens del. Vad som framkommit i denna fråga ger överhuvud— taget inte några hållpunkter för att det f.n. skulle behövas någon ändring av samspelet mellan de nu ak— tuella lagarna.

Under utredningsarbetet har inte påvisats sådana principiella eller omfattande brister i naturvårds— lagen som kan motivera att lagen i sin helhet skrivs om. Inte heller finns tillräckliga skäl av estetisk eller redaktionell karaktär som kan motivera en re— vision av hela lagen. I redaktionellt hänseende har lagen sålunda setts över bara i de delar som berörs av förslag till ändringar i materiellt avseende.

En ytterligare begränsning av översynen gäller natur— vårdslagens ersättningsbestämmelser. Företrädare för naturvården har kritiserat den ändrade utformning som dessa bestämmelser fick i samband med tillkomsten av plan— och bygglagen år 1987. Man menar att markägar— nas intressen fått en alltför stark ställning i för— hållande till naturvårdsintresset. Ägare till jord— eller skogsbruksfastigheter anses enligt de nya be— stämmelserna vara berättigade till ersättning i stör— re utsträckning än tidigare när inskränkning i dispo— sitionsrätten till en fastighet sker med stöd av na— turvårdslagen. Även om kritiken vore riktig, vilket det inte går att på ett tillfredsställande sätt be— döma med hänsyn till den korta tid de nya bestämmel— serna varit i kraft, följer därav inte att bestämmel— serna borde omprövas. Om den avvägning mellan fastig— hetsägarnas och naturvårdens intressen som riksdagen gjort genom de nya ersättningsbestämmelserna skulle leda till att naturvården kostar mer än tidigare, måste man enligt utredningen förutsätta att riksdagen

också är beredd att anslå mer medel för detta ända- mål. Enligt utredningen finns således inte skäl att låta översynen omfatta de nya ersättningsbestämmel-

serna.

Från naturvårdshåll framförs ibland uppfattningen att naturvårdslagens regler om skydd för friluftslivet bör brytas ut från lagen och placeras i en särskild lag. Utredningen anser att den nuvarande ordningen som innebär att regler för den vetenskapliga, kultu— rella och sociala naturvården samsas i en lag är både fuktionell och i övrigt lämplig.

Enligt direktiven skall utredningen pröva möjlighe— terna att utvidga kommunernas ansvar för naturvården. Också när det gällt att lösa denna uppgift har fun— nits vissa givna begränsningar. Den viktigaste gäller resurserna. Naturvårdsarbetet kräver tillgång till kompetent personal samt oftast betydande ekonomiska resurser för förvärv, skydd och vård av mark. Förut- sättningar vad gäller kompetens och resurser samt i fråga om vilja och ambition att ytterligare engagera sig i naturvårdsarbetet varierar i hög grad från kom— mun till kommun. Med hänsyn till dessa omständigheter är det enligt utredningen inte särskilt realistiskt att för närvarande överväga att generellt flytta nå— gon större del av det statliga ansvaret för naturvård till kommunerna utan att samtidigt tillföra kommuner- na behövliga resurser. Utredningen har därvid utgått från att utredningen inte har mandat att föreslå nå- gon sådan överföring av resurser från staten till

kommunerna.

Den väg som i stället bör prövas är att genom ytter— ligare delegering av naturvårdsärenden ge intressera— de kommuner möjlighet att frivilligt ta ett större ansvar för naturvårdsarbetet.

Skyddet för kulturmiljön

3.2. Bakgrund

I utredningens uppdrag ingår att överväga om natur— vårdslagens bestämmelser till skydd för kulturvärden är ändamålsenligt utformade.

I propositionen 1987/88:104 om kulturmiljövården s. 127 f. betonades sambandet mellan olika former av markutnyttjande

"I ett kulturmiljövårdande perspektiv är dagens kulturlandskap eller odlingslandskap summan av hur marken i olika former utnyttjats i ekonomiskt av— seende under flera århundraden.... Detta landskap har efter hand kommit att förändras i hög grad men har också ofta i sig bevarat viktiga grundelement från äldre markanvändningar. Kulturlandskapet är därmed en viktig del av det levande svenska kul— turarvet. Kulturlandskapet, med dess mångfasette— rade innehåll från många skeden ger oss möjlighe— ter att förstå och uppfatta landskapets historiska utveckling. Därmed förmedlar det också insikter om hela vårt kulturella arv och om tidigare genera— tioners villkor för liv och arbete. Det innefattar de kulturbetingade biotoper för växt och djurliv, som vi numera upfattar som väsentliga och ofta specifikt svenska värden i landskapsbilden."

Departementschefen avvisade i propositionen (s. 130) tanken på att införa ett särskilt institut i kultur— minneslagen till skydd för kulturlandskapet. Han fann det dock angeläget att tillämpningsområdet för be— stämmelserna om bl.a. naturreservat är tydligt ut— tryckta i naturvårdslagen, särskilt mot bakgrund av den revision som byggnadslagstiftningen undergått och nya synpunkter på kulturlandskapets bevarandevärden.

De naturvårdande respektive kulturmiljövårdande myn— digheterna har i viss mån utvecklat var sina kompe— tensområden i det äldre odlingslandskapet och närmar sig kultur— eller odlingslandskapet från delvis olika utgångspunkter. Naturvården utgår från flora och fau— navärden som skapats av jordbrukshävd. Kulturmiljö— vårdens område är det av människan formade landska— pet, där såväl vegetationen som morfologin i landska— pet har ett intresse som historiskt dokument.

Att spegla skilda gruppers kulturarv samt att upp— rätthålla kontinuiteten i markanvändningen är två av målen för den statliga kulturmiljöpolitiken. Det är då bl.a. angeläget att ge en representativ bild av den agrarhistoriska utvecklingen. Kulturmiljövården inriktas dels på kulturmiljön i vidare bemärkelse, dels på ett elitbestånd av speciellt värdefulla, ål- derdomliga och vårdkrävande områden.

Stora kulturvärden är knutna till jordbruket. Det var jordbrukare som först tog landet i anspråk för fast bebyggelse under förhistorisk tid. Jordbruket har mer än någon annan verksamhet format landskapet.

Utmärkande för det äldre jordbruket var självhushåll- ningen, som förutsatte såväl kreatursskötsel som åkerbruk. Till självhushållningen hörde också t.ex. vass— eller agtäkt, ved— och virkestäkt till husbe— hov, jakt, fångst och insamling av nötter och bär. Byväsendet medförde en speciell arbetsorganisation och en strikt indelning av marken.

Av kulturhistoriskt intresse i agrara miljöer är * kolonisation — när området togs i anspråk för bo

sättning och odling,

* den rumsliga organisation och de spår den lämnat - bebyggelselägen, vägar, hägnader, markslag * äldre markanvändningsformer

* byggnader och anläggningar som hör samman med äldre markanvändningsformer.

odlingslandskapet har under nittonhundratalet föränd— rats i mycket hög grad. Många brukningsenheter har lagts ned. Den tidigare varierade användningen av marken har inskränkts till ett fåtal former. Gamla markanvändningsformer såsom ängsslåtter och betes— drift på skogsbeten och hagmarker och därmed samman— hängande fägator och hägnadssystem har i stor omfatt— ning försvunnit. Även vissa markslag — som periodvis sanka marker och synligt vatten — är numera sällsyn— ta i jordbrukslandskapet. De små rester av det kulti— verade naturlandskapet som bevarats i bryn, åkerhol— mar, dikesrenar håller också på att försvinna.

Ytterligare exempel på hoten mot värdefulla kultur— miljöer utgör nedläggningar, strukturförändringar och rationaliseringar inom jord— och skogsbruket. Skogs— bygderna i Svealand och Götaland är i våra dagar ut— satta för en snabb förvandling. Torpkulturen har re— dan försvunnit i hela landet. Vissa sent uppodlade områden i Norrland har lagts igen. Nu föreligger risk för att kulturmiljön från den medeltida kolonisatio— nen på bl.a. sydsvenska höglandet kommer att utplånas genom att skog planteras över jordbruksmarkerna.

Även där marken i fortsättningen brukas kan struktur— förändringar i jordbruket medföra att byggnader blir över. I vissa fall gäller det hela byggnadsbeståndet, i andra enbart ekonomibyggnaderna.

Äldre fältindelningar, hägnader, odlingsrösen och märgelgravar är exempel på kulturhistoriskt värdeful- la morfologiska element i odlingslandskapet som hotas genom rationalisering av jordbruksdriften. Vegeta— tionsridåer i gränslinje mellan ytor med olika mark- användning, enstaka träd, alléer m.m., som också ofta har ett kulturhistoriskt värde riskerar även att för—

svinna vid rationalisering.

I propositonen till naturresurslagen (prop. 1985/86:3 s. 62f) framhöll departementschefen att bedömningen av vad som har skyddsvärde har ändrats genom den om— vandling av natur— och kulturmiljön som skett i vårt land på senare år. Numera anses ofta områden och mil— jöer som tidigare betraktats som relativt vardagliga ha stort allmänt intresse. I odlingslandskapet gäller det t.ex. ängar och hagmarker, och i andra områden

olika våtmarker.

Bland de riksintressen enligt naturresurslagen som hittills har redovisats från kulturmiljövårdens sida utgör agrara miljöer den största gruppen i fråga om antal, areal och variationsrikedom. I fråga om dessa områden sammanfaller oftast naturvårdens och kultur— miljövårdens intressen. Riksintressen med agrara kul— turvärden beräknas omfatta en areal av ca 400 000 ha i hela landet. Ca 50 000 ha anses kräva kvalificerad vård.

Som framgår av avsnittet 3.4 kommer behovet av att skydda och vårda värdefulla delar av odlingslandska— pet att kraftigt öka, om det där redovisade förslaget till en ny livsmedelspolitik genomförs.

3.3 överväganden och förslag

Som framgått av föregående avsnitt finns det i vårt land stora behov av att skydda och aktivt vårda vär— defulla kulturmiljöer i främst jordbrukslandskapet. Med hänsyn härtill är det givetvis angeläget att lag— stiftningen på ett effektivt sätt kan medverka till att genomföra behövliga åtgärder. Uppenbart är också att det i många fall krävs omfattande ekonomiska re— surser för att klara kulturmiljöerna i landskapet.

Smärre kulturmiljöelement i landskapet måste enligt utredningen i större utsträckning än hittills kunna bevaras inom pågående näringsverksamhet med stöd av de hänsynsregler som finns i skötsellagarna för jord— och skogsbruket. Det finns enligt utredningens bedöm— ning utrymme för en kraftfullare tillämpning av dessa regler från vederbörande myndigheters sida.

I fråga om vissa områden där det finns fornlämningar kan vidare tillfredsställande skydd ordnas med stöd av kulturminneslagen.

Huvuddelen av de insatser som behöver göras för kul— turmiljövården i odlingslandskapet kommer att ske i de rättsliga former som erbjuds i naturvårdslagen och genom avtal. I fråga om naturvårdslagen är det främst reglerna om naturreservat, naturminne och naturvårds- område som kan användas. Behövs ingripande åtgärder för att långsiktigt bevara särskilt skyddsvärda områ— den, torde oftast naturreservat vara den lämpligaste skyddsformen.

Från kulturmiljövårdshåll har uttalats visst missnöje över att kulturmiljön inte uttrycklingen nämns i någ—

ra av naturvårdslagens bestämmelser. Den omständighe— ten att det i förarbetena både vid naturvårdslagens tilllkomst år 1964 och vid de ändringar i lagen som gjordes år 1974 särskilt framhållits att lagen skulle användas för skydd och vård av kulturmiljön i land—

skapet anses inte tillräckligt.

Även om det får anses uppenbart att den natur som en— ligt 1 5 naturvårdslagen utgör en nationell tillgång och som skall skyddas och vårdas också innefattar den natur som är präglad av mänsklig odling, har utred— ningen förståelse för den nyss redovisade uppfattnin— gen. Med hänsyn till att utvecklingen inom främst jordbruket leder till att kulturmiljöfrågorna blir alltmera betydelsefulla i naturvårdsarbetet kan det av pedagogiska skäl anses motiverat att detta kommer till uttryck i lagens text. Utredningen anser att en förtydligande ändring lämpligen bör göras i 2 5 för— sta stycket, som bör få följande lydelse. "Naturvår— den, som även omfattar kulturmiljöer i landskapet, är

en såväl statlig som kommunal angelägehet."

Som tidigare har antytts kan man förutse ett ökande behov av att i framtiden avsätta områden i odlings— landskapet till naturreservat. Detta motiverar enligt utredningen att också 7 5 i lagen förtydligas så att av paragrafen klart framgår att ett område i odlings- landskapet kan avsättas som naturreservat om det är av väsentlig beydelse för landskapsbilden.

91 3.4 Livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag

till en ny livsmedelspolitik

3.4.1. Förslagets innehåll

Frågor om att bevara odlingslandskapet har nyligen aktualiserats i rapporten En ny livsmedelspolitik (Ds 1989:63), som har lagts fram av en parlamentarisk ar— betsgrupp tillsatt av chefen för jordbruksdepartemen— tet. Rapporten har remitterats till naturvårdslagsut— redningen, vars svar framgår av bilaga II.

Arbetsgruppen föreslår att prisregleringen på jord— bruksprodukter avvecklas. Det innebär att den regle— rande verksamhet regleringsföreningarna bedriver av— vecklas och att de återkommande prisöverläggningarna upphör. staten skulle därmed avstå från direkt in— blandning i prisbildningen på kort sikt. Livsmedels— sektorn får på samma villkor som råder i andra närin- gar träffa avtal om priser och kvantiteter. I rappor— ten föreslås även att vissa andra regleringar på jordbruksområdet än prisregleringar avvecklas. Några förändringar av gränsskyddet föreslås inte. Det an— tyds dock att gränsskyddet på sikt kan komma att sän— kas som resultat av GATT—förhandlingar.

Enligt arbetsgruppen kommer en omfattande areal att frigöras vid en anpassning av jordbruksproduktionen. Arbetsgruppen anser det vara svårt att exakt bedöma hur stor denna kan bli men uppskattar nettominskning— en till 350—400 000 ha. Landet åkermark uppgick år 1988 till 2 870 000 hektar.

Gruppen pekar på att också förändringar av sättet att använda marken är tänkbara som en följd av en föränd— rad jordbrukspolitik. Extensiv betesdrift, träda och skogsplantering torde enligt gruppen vara huvudalter— nativen. Arbetsgruppen nämner även produktion av in— dustrigrödor och energigrödor - bland dessa energi— skog — som alternativ till produktion av livsmedels—

råvaror.

Arbetsgruppen diskuterar vidare effekterna av att av— veckla de interna jordbruksregleringarna på odlings— landskap, flora och fauna. Gruppen menar att effek— terna på odlingslandskapet kommer att variera över landet. I slättbyggderna är den dominerande effekten att p.g.a. minskande relativpris på mark så minskar trycket på markresursen och därmed incitamentet till ytterligare dränering av våtmarker och eliminering av odlingshinder av olika slag. Extensivare brukningsme— toder blir ekonomiskt intressantare. Effekten på landskapsbild och flora och fauna av denna förändring

torde därmed bli gynnsam.

Vad gäller slättbygderna bör enligt gruppen skogs— plantering och energiskog generellt sett inte anses vara alternativ som försämrar landskapsbilden.

I skogs— och mellanbygderna är situationen annorlunda enligt gruppen. Den uttalar att här är ett öppethål— lande av marginella marker ofta ett villkor för beva— randet av värdefulla biotoper och en varierad land— skapsbild. En ren marknadsstyrning av markanvändning— en skulle sannolikt innebära att dessa arealer inte bevaras i den omfattning som naturvårdsintresset krä— ver. Detta gäller för övrigt även vid en fortsättning av nuvarande politik. Det är därför enligt gruppen motiverat med en expansion av programmet för land—

skapsvård, riktad mot de bygder där de kommersiella förutsättningarna för fortsatt brukande är för svaga för att hävden ska bedrivas i den omfattning som in- tresset av landskapsvård kräver.

Därför föreslås ett väsentligt ökat anslag till land— skapsvärden, från dagens omkring 20 milj. kr. till 250 milj. kr., riktat mot såväl begränsade arealer av ängs— och hagmarkstyp som mer utbredda natur— eller kulturmiljöer som anses värda att bevara. Hävden fö— reslås i huvudsak ske på kontraktsbasis i likhet med det nuvarande stödet till naturvårdsåtgärder i od— lingslandskapet (NOLA). Även möjligheten till reser— vatsbildning kan enligt gruppen bli aktuell i sär— skilt värdefulla områden. Intressanta markanvänd— ningsalternativ i sådana områden torde förutom en fortsättning av nuvarande produktion framför allt bli olika former av extensiv djurhållning.

3.4.2. Behov av ändringar i lagstiftningen

Såsom utredningen framhållit i sitt remissyttrande (bilaga II) ger gällande bestämmelser om naturreser— vat och naturvårdsområde tillfredsställande rättsliga möjligheter att klara av de landskapsvårdande insat— ser som kan bli påkallade till följd av en ny livsme— delspolitik. Därtill kommer att hittillsvarande praxis inom NOLA—stödet med avtal bör kunna utnyttjas i stor omfattning också i fortsättningen.

överväganden i dessa frågor har utredningen även re— dovisat i avsnitt 3.3. Där har utredningen bl.a. i förtydligande syfte lagt fram ett förslag till änd— ring av 7 S naturvårdslagen enligt vilket ett område i odlingslandskapet kan avsättas till naturreservat

också om det är av väsentlig betydelse för landskaps— bilden.

Naturvårdslagsutredningen förordar liksom arbetsgrup— pen att nuvarande tillståndsprövning enligt skötsel— lagen för att få ta mark ur jordbruksproduktion upp— hävs. För att skapa möjlighet för naturvårdsmyndighe— terna att hindra att jordbruksmark omförs till skog när det med hänsyn till natur— och kulturmiljövårdena framstår som olämpligt föreslår arbetsgruppen att det införs en anmälningsplikt enligt skötsellagen.

Utredningen anser att någon sådan anmälningsplikt inte behövs eftersom anmälningsskyldighet redan före— ligger enligt 20 5 naturvårdslagen. Däri föreskrivs beträffande varje arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön att samråd skall ske med länsstyrelsen, innan företaget utförs. skogsplante— ring på jordbruksmark torde så gott som undantagslöst kräva samråd. En anmälan enligt skötsellagen bör av länsstyrelsen kunna handläggas som ett samrådsärende

enligt naturvårdslagen.

Enligt 20 5 andra stycket naturvårdslagen kan läns— styrelsen i ett samrådsärende förelägga företagaren — markägaren — att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Någon befogenhet att förbjuda företaget har länssty- relsen emellertid inte. Utredningen föreslår i av— snitt 3.5.4 en ändring i 20 S naturvårdslagen som skulle göra det möjligt för länsstyrelsen att meddela förbud mot att ett arbetsföretag utförs om andra åt— gärder inte är tillräckliga från naturvårdssynpunkt. Genomförs denna ändring kommer markägaren att kunna hindras från att plantera skog på jordbruksmark utan

att förordnande om naturreservat behöver tillgripas.

Om skogsplantering kan godtas från naturvårdssynpunkt blir det självfallet också möjligt att med stöd av 20 5 styra valet av trädslag.

Ett förbud mot skogsplantering bör enligt utredning— ens mening i princip medföra rätt till ekonomisk er— sättning för mark— och innehavaren. Anledningen där— till är att om arbetsruppens förslag genomförs det inte längre kommer att finnas krav på att jordbruks— produktion skall upprätthållas på jordbruksmark. Om markägaren då vill övergå till skogsbruk men hindras av länsstyrelsen på grund av hänsyn till landskaps— bilden är det inte rimligt att vägra denne ersätt—

ning.

Den här framförda uppfattningen om rätt till ersätt- ning när föreskrifter meddelas som inskränker en fas— tighetsägares möjligheter att plantera skog på mark som dittills använts som åker, äng eller annan betes— mark får konsekvenser för tillämpningen av 19 s na— turvårdslagen. Inom ett naturvårdsområde har det hit— tills ansetts vara möjligt att hindra sådan plante— ring, eftersom åtgärden inte kunnat ses som en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvänd- ning. (Se Jonzon—Delin—Bengtsson, Naturvårdslagen 1988 s. 166.)

Enligt utredningens uppfattning torde förutsättning— arna för att använda 19 5 i situationer som här är aktuella komma att vara mycket begränsade, om för— slaget till ny livsmedelspolitik blir verklighet.

När det gäller storleken på ersättningen vid hinder mot skogsplantering torde det i flertalet fall vara tillräckligt med de belopp som kommer att erbjudas markägaren för landskapsvårdande insatser enligt det

av arbetsgruppen föreslagna stödet. skulle man inte komma överens, finns ju från statens sida möjlighet att inrätta naturreservat eller meddela förbud med stöd av 20 5 naturvårdslagen och därmed få ersätt— ningsfrågan prövad i de former som lagen tillhanda—

håller.

Utredningen vill slutligen nämna att den i sitt re— missyttrande över förslaget till ny livsmedelspolitik hävdat att av hänsyn till odlingslandskapet borde inte någon skyldighet enligt skogsvårdslagen förelig— ga att anlägga skog på mark som tagits ur jordbruks— drift. Utredningen föreslog därför följande tillägg till 2 5 andra stycket skogsvårdslagen (tillägget

understruket).

"Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark, om den på grund

av sina natur— eller kulturvärden, hänsyn till land— skapsbilden eller andra särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion."

Skyddet för naturmiljön

3.5 Förstärkning av skyddet för arter och

biotoper

3.5.1. Bakgrund och gällande bestämmelser

Enligt direktiven bör utredningen närmare bedöma be— hovet av och förutsättningarna för att införa en för— stärkning av art— och biotopskyddet. Som bakgrund an— ges att bland annat Svenska naturskyddsföreningen framfört önskemål om någon form av särskilt skyddsin— stitut för hotade arter och deras biotoper samt för mer skyddsvärda naturtyper såsom strandängar, rik— kärr, alvarmarker, m.m. samt områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. skyddet för växtar— ter skulle även kunna utvidgas med tillträdesförbud av det slag som redan finns för att skydda djurlivet. Skyddet skulle också kunna genomföras i förebyggande syfte, det vill säga redan innan fara uppkommit att arten skall försvinna. Ett förslag i skisserad rikt— ning skulle även kunna innebära att Sverige på ett bättre sätt fullföljer de internationella åtaganden

tionerna.

Utredningen har också fått i uppdrag att överväga vilka förändringar i naturvårdslagen som behövs för att göra det möjligt att förhindra att ett för natur— miljön skadligt arbetsföretag kommer till stånd även i sådana fall där ett förbud inte skulle anses inne— bära att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

gällenéejeseäemslser

I 14 5 naturvårdslagen finns särskilda bestämmelser till skydd för växt— och djurarter. Såvitt avser växtarter kan ansvariga myndigheter, länsstyrelsen eller naturvårdsverket, fridlysa en art om fara föreligger att arten försvinner eller utsätts för plundring. Fridlysning innebär förbud att ta bort eller skada exemplar av arten där den växer vilt.

14 5 andra stycket naturvårdslagen ger möjlighet att skydda hotade djurarter genom förbud att döda, skada eller fånga levande djur av en hotad art. Då bestäm— melsen endast avser djurarter som inte omfattas av jakt— eller fiskelagstiftningen har den begränsad betydelse. Den gäller således i huvudsak kräl- och groddjur samt insekter och andra ryggradslösa djur. Vilda däggdjur och fåglar är fredade enligt 3 S jakt- lagen (1987z259) med undantag av vissa djur under allmänna jakttider, något som regleras i jaktförord- ningen (1987z905). Skyddet av fisk regleras i huvud- sak av fiskeriförordningen (1982:126).

Målen för den svenska jakt- och viltvårdspolitiken anges i 4 5 jaktlagen. Enligt denna bestämmelse skall vilda däggdjur och fåglar vårdas i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd och att främja en med hänsyn till allmänna och enskilda in— tressen lämplig utveckling av viltstammen.

I förarbetena till jaktlagen (prop. 1986/87:58) an— förde departementschefen att i jaktförfattningarna anges den grundläggande principen att alla vilda däggdjur och fåglar är fridlysta om inte fridlys— ningen har upphävts genom bestämmelser om allmänna jakttider för vissa arter. Enligt departementschefen

markeras genom denna ordning tydligt att fredningen är ett led i den allmänna naturvården. Han anförde även att de grundläggande bestämmelserna för viltvår— den finns i lagstiftningen om naturvård och miljö— skydd och att av särskild stor betydelse är bestäm— melserna om hänsyn till naturvårdsintressena i natur— vårdslagen med följdförfattningar samt i skogsvårds— lagstiftningen och lagstiftningen om skötsel av jord— bruksmark. Vad gäller målen för jakten borde enligt departementschefen samhällets insatser därutöver in— riktas mot att främja ett tillvaratagande av dels de ekonomiska värden som viltet representerar, dels de möjligheter till rekreation och avkoppling som jakten ger.

I 36 S jaktlagen regleras också omfattningen av rät— ten att sätta ut vissa slag av vilt i frihet eller hålla det i hägn. Föreskrifter härom har meddelats av regeringen i 41 S jaktförordningen. I förordningen anges vilka djur som ej får sättas ut eller hållas i hägn. Förbudet omfattar ett antal uppräknade däggdjur samt övriga däggdjur och fåglar som vid utgången av 1987 inte genom naturlig utbredning tillhörde landets viltbestånd. Naturvårdsverket kan meddela undantag från dessa bestämmelser.

För djurlivets del gäller därutöver enligt 14 5 tred— je stycket naturvårdslagen och 15 5 naturvårdsförord— ningen en möjlighet för länsstyrelsen att meddela fö- reskrifter som inskränker rätten till jakt eller all— mänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom ett för djurlivet känsligt område.

Om en utrotningshotad växt— eller djurart behöver ett starkare skydd än vad bestämmelserna i 14 S natur— vårdslagen kan erbjuda därför att artens levnadsmiljö

eller biotop håller på att ödeläggas, måste man i stället tillämpa de regler i naturvårdslagen som ger möjlighet att skydda eller bevara bestämda geogra— fiska områden. De regler som då blir aktuella är 4 S om nationalparker, 7 5 om naturreservat, 13 S om na— turminne och 19 S om naturvårdsområde.

Även andra av naturvårdslagens regler skyddar djur- eller växtarter och deras biotoper. Således är reg— lerna om tillstånd till markavvattning i 18 c 5 av—

sedda att skydda våtmarker.

I 15 S anges att strandskyddsbestämmelsernas primära syfte är att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad— och friluftsliv. Genom bestämmelsen upprätthålls också indirekt ett skydd för ekologiskt känsliga naturområden såsom strandängar och liknande genom att nybyggnation och andra arbetsföretag i princip är förbjudna inom strandskyddsområdet.

Genom tillståndsprövningen av täkter enligt 18 S upprätthålls kontroll att de områden som är särskilt känsliga ur ekologisk synvinkel inte utsätts för störningar genom täktverksamhet.

Samrådsbestämmelserna i 20 5 innebär att arbetsföre— tag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön först skall anmälas till länsstyrelsen för samråd. Länsstyrelsen kan förelägga företagaren att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller motver- ka skada på naturmiljön. Ett föreläggande får dock inte innebära så långtgående inskränkningar att pågå— ende markanvändning avsevärt försvåras men samrådet ger länsstyrelsen tillfälle att ta upp frågan om bil—

dande av naturreservat.

Även i andra lagar som reglerar verksamheter som på— verkar naturmiljön finns bestämmelser som skyddar särskilt känsliga naturområden eller naturtyper. I 6 a 5 lagen om skötsel av jordbruksmark (skötsella— gen) anges att vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket hänsyn skall tas till naturvårdens intressen. Enligt 5 5 förordningen (1979:426) om skötsel av jgrdbruksmark anges att fö— reskrifter angående tillämpningen av 6 a 5 skötsella— gen meddelas av lantbruksstyrelsen efter samråd med bl.a. naturvårdsverket. Av dessa föreskrifter framgår att omfattande krav på hänsyn åvilar en jordbrukare. Han är i stor utsträckning skyldig att bevara bl.a. åkerholmar och odlingsrösen, stengärdsgårdar, alléer samt våtmarker och mindre ytvatten. Han är vidare skyldig att ta stor hänsyn till naturvårdens intres— sen vid användning av kemiska medel samt vid markav— vattning, bevattning, nyodling och anläggande av hus— behovstäkt. Det åligger lantbruksnämnderna att i första hand komma tillrätta med försummelser genom råd och anvisningar. Om dessa inte följs, har lant— bruksnämnden befogenhet att enligt 9 a 5 skötsellagen meddela det föreläggande eller förbud som behövs för att hänsynskraven skall efterlevas. I samband därmed får nämnden även sätta ut vite. Om en markägare un— derlåter att följa ett föreläggande eller bryter mot ett förbud, kan lantbruksnämnden anmäla denne till åklagare för åtal. Markägaren kan enligt 12 S sköt— sellagen dömas till böter.

Ett föreläggande eller förbud från lantbruksnämnden får inte vara så ingripande att pågående markanvänd— ning avsevärt försvåras. Detta innebär att normal och naturlig rationalisering av jordbruksdriften inte får hindras i avsevärd mån.

Enligt 4 S skötsellagen kan lantbruksnämnden vidare vägra en markägare tillstånd att ta jordbruksmark ur produktion, om produktionen bör fortgå med hänsyn till bl.a. natur- eller kulturvårdens intressen. Den— na befogenhet kan bidra till att bibehålla ett från naturvårdssynpunkt särskilt värdefullt odlingsland— skap. Förslag till ändringar i den svenska livsme— delspolitiken har som tidigare nämnts nyligen fram— lagts. Enligt förslaget som behandlas under avsnitt 3.4 kommer ansökan om tillstånd enligt skötsellagen att omföra åkermark till skogsmark att ersättas med en anmälningsplikt. Myndigheterna ges genom anmälan möjlighet att träffa överenskommelse med brukaren att fortsätta produktion och hävd med hänsyn till land— skapsvärden mot ekonomisk ersättning.

I detta sammanhang bör något nämnas om skötsellagens markklassificering. Enligt 1 5 skötsellagen avses med jordbruksmark sådan åkermark och kultiverad betesmark som ingår i fastighet, som är taxerad som jordbruks— fastighet. Klassificeringen av olika ägoslag av mark sker enligt statistiska centralbyråns definition som också används i lantbruksregistret, i fastighetstaxe— ring och vid tillämpning av skogsvårdslagen. Enligt denna klassificering delas marken in i åkermark, be- tesmark, skogsmark och annan mark. Lantbruksstyrelsen har med utgångspunkt från dessa begrepp och skötesel— lagens förarbeten gjort ytterligare uppdelningar där man skiljer mellan kultiverad betesmark och annan betesmark.

Åker utgör mark som används eller lämpligen kan an— vändas till växtodling eller bete och som är lämplig

att plöjas.

Betesmark är mark som används eller lämpligen kan an— vändas till bete och som inte är lämplig att plöjas.

Kultiverad betesmark är en underavdelning till ägo— slaget betesmark och avser sådan betesmark som har förbättrats genom röjning, bearbetning med redskap, gödsling eller sådd av vallväxter. Åtgärden måste fortfarande ha betydelse för utnyttjandet av marken för att denna skall kunna klassificeras som kulti— verad.

Hävdskyldigheten enligt nuvarande bestämmelser i skötsellagen omfattar endast jordbruksmark, dvs. åkermark och kultiverad betesmark. Bestämmelserna om naturvårdshänsyn enligt 6a S skötsellagen omfattar dock all markanvänding i jordbruket, dvs. även annan betesmark.

På naturbetesmarker, hagmarker och strandängar kan således inget brukningskrav ställas. Dessa marker ut— gör emellertid oftast de från naturvårdssynpunkt mest värdefulla då där återfinns den mest varierade floran och faunan. Enligt gällande skötselregler kan de na— turvårdande myndigheterna inte kräva att denna mark skall brukas och hävdas om brukaren önskar omföra marken till exempelvis skogsmark.

I detta sammanhang kan också nämnas att det enligt 11 s jordförvärvslagen i beslut om förvärvstillstånd är möjligt att ålägga förvärvaren av ett lantbruks— företag att vidta åtgärder som kan behövas med hänsyn till naturvården. Förvärvaren kan t.ex. åläggas att uppfylla vissa skötselplaner för att bevara från naturvårdssynpunkt värdefulla hagmarker.

Bestämmelser om skogsbrukets hänsynstagande till na— turvården finns i 21 S skogsvårdslagen. Enligt para— grafens första stycke får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den

hänsyn som skall tas till naturvårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av trädsamlingar och skogsbilvägars sträckning. Enligt andra stycket får bemyndigandet i första stycket inte utnyttjas för att meddela föreskrifter som är så in- gripande att pågående markanvändning avsevärt försvå— ras. Enligt 21 5 skogsvårdsförordningen (1979z791) är det skogsstyrelsen som efter samråd med naturvårds— verket meddelar föreskrifter om den hänsyn som vid skötsel av skog skall tas till naturvårdens intres— sen. Av 22 5 i förordningen framgår att särskilt na— turvårdsinriktade skogsbruksplaner kan upprättas av skogsvårdsstyrelserna för områden som är av utpräglat intresse för naturvården och det rörliga friluftsli— vet. Enligt föreskrifterna åläggs en skogsägare ett flertal hänsynskrav i fråga om slutavverkning, be— ståndsanläggning och beståndsvård, avverknings— och transportarbeten, skogsdikning och skogsvägbyggnad.

På samma sätt som i fråga om lantbruksnämnden finns möjlighet för skogsvårdsstyrelsen att meddela det föreläggande eller förbud jämte vite som behövs för att föreskrivna hänsynskrav skall efterlevas. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att iaktta föreläggande eller bryter mot förbud kan dömas till böter enligt 27 S skogsvårdslagen.

Adellövskogslagen (1984:119) har till syfte att be— vara landets ädellövskogar för framtiden genom aktivt

ädellövskogsbruk. Den innehåller därutöver inga sär— skilda bestämmelser om naturvårdshänsyn. skogsvårds— lagens hänsynsregler gäller nämligen också i fråga om skogliga åtgärder i ädellövskogar.

I naturresurslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1987, finns grundläggande bestämmelser om hur landets mark— och vattenresurser skall användas samt hur av— vägningen skall ske när konflikter uppstår mellan olika intressen. Lagens grundläggande syfte är att främja en användning av naturresurserna som är för— nuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedöm— ning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. Lagens hushållningsbestämmelser utgör en för olika lagar gemensam grund för att avgöra konkur— rensfrågor i samband med beslut som rör ändrad an— vändning av mark— och vattenresurserna. Naturresurs— lagen utgör däremot inte en grund för att ingripa mot pågående användning av mark— och vattenresurserna. De lagar som är knutna till naturresurslagen är enligt 1 kap. 2 5 plan— och bygglagen (1987:10), vattenlagen (1983:291), miljöskyddslagen (1969:387), naturvårds— lagen, lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, väglagen (197lz948), lagen (1902:71 s. 1) innefattan— de vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, la— gen (1978:160) om vissa rörledningar och luftfartsla— gen (l957:297).

I 2 kap. naturresurslagen anges de grundläggande hus— hållningsbestämmelserna. I 2 kap. 3 S anges att mark— och vattenområden som är särskilt känsliga från eko— logisk synpunkt så långt som möjligt skall skyddas från åtgärder som kan skada naturmiljön. Sådana områ— den kan vara

— områden med instabila och ogynnsamma produktions- förhållanden och ogynnsamma återväxtförutsättningar — områden som inrymmer växt— och djurarter som är utrotningshotade

— områden i övrigt som är särskilt ömtåliga och som samtidigt inrymmer särskilda ekologiska värden, har betydelse som genbank eller dylikt.

Ett viktigt syfte med 2 kap. 3 S naturresurslagen är således att slå vakt om den genetiska mångfalden i naturen genom skydd av arter vilkas existens är hota- de. Genom lagstiftningen har man lagt grunden för ett generellt skydd för hotade växt— och djurarter och deras biotoper mot sådan ändrad markanvändning som kräver tillstånd.

Det torde normalt komma att framgå av kommunernas översiktsplaner och av länsstyrelsernas planerings— material vilka områden inom respektive län som bedöms vara särskilt känsliga från ekologisk synpunkt. En— ligt reglerna i plan— och bygglagen skall kommunerna till den 1 juli 1990 ha antagit översiktsplaner. De översiktsplaner som hittills presenterats har dock endast i ringa mån tagit upp sådana områden. Förkla— ringen härtill synes vara att naturresurslagens reg— ler ännu inte fått genomslag i den kommunala plane— ringen. Först under senare delen av 1990-talet är det realistiskt att räkna med att naturresurslagens be— stämmelser angående områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt regelmässigt omfattas av den kommunala planeringen. Som hjälp för tillämpningen av 2 kap. 3 5 naturresurslagen har naturvårdsverket i beslut 1988—09—05 fastställt listor över hotade, sällsynta och hänsynskrävande djur— och växtarter i Sverige. Dessa listor, som skall omprövas vart femte år, utgör tillsammans med kommande förteckningar över ekosystem det basunderlag som behövs vid kommunal översiktsplanering och vid prövning av tillståndsfrå— gor enligt lagar som knutits till naturresurslagen. I 2 kap. 6 5 naturresurslagen föreskrivs att mark— och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden så långt som möj— ligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada naturmiljön. Sådant skydd skall också enligt

paragrafens andra stycke ges åt områden som är av riksintresse för naturvården.

Många geografiskt bestämda områden av riksintresse för naturvården har utpekats i samband med den fysis— ka riksplaneringen under 1970—talet och genom avslu— tade rikstäckande inventeringar av bl.a. urskogar. Härtill kommer pågående inventeringar av bland annat våtmarker och ängs— och hagmarker. För att klassa ett område som riksintresse krävs att området eller mil— jön i fråga skall ha få motsvarigheter i landet. Det kan gälla bl.a. områden som är orörda och inrymmer en mångfald av unika och hotade eller sårbara naturty— per, biotoper eller arter.

Utöver bestämmelser angående områden av riksintresse för naturvården finns i 2 kap. naturresurslagen be— stämmelser i fråga om riksintressen för bl.a. kultur— minnesvården, friluftslivet, rennäringen, yrkesfis— ket, mineralfyndigheter, energiproduktion och total— försvaret.

Naturvårdsverket har i länsvisa beslut under år 1987 t.o.m. 1989 tagit ställning till vilka områden som enligt verkets uppfattning är av riksintresse för na— turvården samt dessa områdens huvudsakliga avgräns— ning. Besluten föregicks bl.a. av sammanställningar som utförts av länsstyrelserna och remiss till berör— da myndigheter m.fl. Verkets beslut omfattar också områden av riksintresse för friluftslivet. Riksanti— kvarieämbetet har på motsvarande sätt i länsvisa be— slut den 5 november 1987 tagit ställning till vilka områden som enligt verkets bedömning är av riksin— tresse för kulturminnesvården.

I många fall sammanfaller områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturminnesvård med var— andra. Exempelvis kan en bygd samtidigt vara av riks- intresse för kulturminnesvården och naturvården, där naturvärderna utgjort grunden för den kulturmiljö som utvecklats. På motsvarande sätt är det i t.ex. skär— gårdsområdena vanligt att områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet sammanfaller. De områ— den som klassificerats som riksintresse enligt 2 kap. naturresurslagen utgör också i stor utsträckning kär— nor i de nedan behandlade områdena som enligt 3 kap. naturresurslagen i sin helhet är av riksintresse.

I 2 kap. 10 5 första stycket naturresurslagen anges hur avvägningen skall ske då riksintressen för flera oförenliga ändamål sammanfaller inom samma geogra— fiska område. Det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall ges företräde. Om ett område behövs för totalförsvaret skall detta intresse dock ges företräde framför and— ra. I paragrafens andra stycke anges att avvägningen enligt första stycket inte får strida mot hushåll— ningsbestämmelserna i tredje kapitlet naturresursla— gen. Detta innebär att den avvägning som olika mynd— igheter skall göra enligt andra kapitlet naturresurs— lagen i grundläggande avseenden redan gjorts i tredje kapitlet avseende vissa särskilt angivna områden. Dessa är stora delar av våra kuster och skärgårdar, öland och Gotland, större sjöar, större skogs— och vildmarksområden samt vissa älvdalar, älvstränder och

fjällområden.

Enligt 3 kap. 1 5 naturresurslagen är de i kapitlet uppräknade områdena i sin helhet av riksintresse med hänsyn till sina natur— och kulturvärden. Ingrepp i

miljön till förmån för andra intressen får ske endast om de inte påtagligt skadar områdenas natur- och kul- turvärden. Bestämmelsen utgör inte hinder mot att ut— veckla befintliga tätorter, det lokala näringslivet och anläggningar för totalförsvaret samt, om särskil— da skäl föreligger, utvinning av vissa mineralfyndig- heter. Det ankommer på kommunen att i den obligatori— ska översiktsplanen redovisa hur man avser att till— godose riksintressena och därvid bl.a. göra de närma— re områdesavgränsningar m.m. som kan behövas. Om länsstyrelsen och kommunen är oense i en fråga som rör ett riksintresse enligt naturresurslagen skall detta framgå av det granskningsyttrande som länssty— relsen, i egenskap av företrädare för de samlade statliga intressena inom länet, skall lämna över

översiktsplanen. 3.5.2 Vissa internationella förhållanden

Genom anslutning till vissa internationella konven- tioner har Sverige förbundit sig att skydda hotade växter och djur samt deras livsmiljöer. De i detta sammanhang viktigaste konventionerna är

— Konventionen om våtmarker av internationell bety— delse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar. Ramsar den 2 februari 1971. (Ramsarkonventionen eller våtmarkskonventionen).

— Konventionen om skydd av flyttande vilda djur. Bonn den 23 juni 1979. (Bonnkonventionen).

— Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Bern den 19 sep— tember 1979 (Bernkonventionen).

Härutöver är Sverige ansluten till vissa andra kon— ventioner som har anknytning till naturvården bland annat CITES/Washington-konventionen om internationell handel med utrotningshotade vilda djur och växter.

Ramsarkonventionen

Konventionen, som för Sveriges del trädde i kraft år 1975, har till syfte att skydda betydelsefulla våt— marker för att därigenom bevara bestånden av flyttan- de våtmarksfåglar. Ramsarkonventionen är på så sätt unik att det är den för närvarande enda globala kon— vention som har till syfte att skydda och bevara en bestämd biotop och de arter som är beroende av bio—

topen.

Genom att ansluta sig till konventionen har Sverige förbundit sig att peka ut ett antal våtmarksområden som är av internationell betydelse. Dessa förs sedan in på en av konventionens sekretariat upprättad "lis- ta". Sverige skall, såvitt är möjligt, främja beva— randet av de våtmarker som införts på listan och även i övrigt främja bevarandet av våtmarkerna inom sitt territorium. Sverige har hittills tagit upp cirka 30 områden om sammanlagt 400 000 ha på listan. Dessa om— råden är enligt naturvårdsverkets beslut angivna som riksintressen enligt 2 kap. 6 S naturresurslagen. In— till sommaren 1988 har knappt 50 länder tillträtt

konventionen.

Bonnkonventionen

Konventionen trädde i kraft för Sverige under 1983. Genom konventionen har Sverige åtagit sig att främja och gemensamt stödja forskningen då det gäller flyt- tande arter, att omedelbart försöka skydda de flyt-

tande arter som anges i bilaga I till konventionen samt att försöka träffa överenskommelser som behand- lar skydd och vård av de flyttande arter som anges i bilaga II till konventionen. I bilaga I anges de flyttande arter som är akut hotade, dvs arter som är utrotningshotade över hela eller betydande del av ut- bredningsområdet. I Sveriges åtagande ingår, när så är möjligt och lämpligt, att återställa de biotoper för den flyttande arten som är av betydelse för att arten ej längre skall vara utrotningshotad.

I bilaga II till konventionen förtecknas de flyttande arter som har en ogynnsam skyddsstatus och kräver in- ternationella överenskommelser för skydd och vård. När det gäller dessa arter har Sverige bland annat förbundit sig att försöka träffa överenskommelser om sådana arter samt för dessa arter upprätthålla lämp— liga biotoper längs flyttningsvägarna samt, när så är önskvärt, tillhandahålla nya gynnsamma biotoper för

arten.

Begnåonvsnsignsm

Konventionen, som tillkommit inom ramen för Europarå- dets verksamhet, trädde för 5verigs del i kraft under 1983. Den har som mål att skydda vilda djur och väx- ter och deras naturliga miljö. I konventionen anges att särskild uppmärksamhet skall ägnas utrotningsho- tade och sårbara arter. Sverige har genom att ansluta sig till konventionen bland annat förbundit sig att vidta nödvändiga lagstiftande och administrativa åt- gärder för att säkerställa det skydd som konventionen avser. I bilagorna I och II till konventionen räknas upp de växt- och djurarter som är mest i behov av skydd.

åigtgpskxdéei i sasse saturver951a355i£t9i59_

I den danska loven om naturfredning finns i 43 5 en särskild bestämmelse till skydd för vissa naturtyper, såsom vattendrag, sjöar, mossar, hedar, strandängar och liknande våtmarker. Skyddet innebär att sådana områden, såvitt de överstiger viss storlek är gene— rellt skyddade från varje form av ingrepp eller änd— ring av områdets nuvarande utformning utan särskilt tillstånd från ansvarig myndighet. Sålunda skyddas alla vattendrag som har en bottenbredd av minst 1,5 meter, alla sjöar över 500 kvm, mossar på mer än 1/2 hektar (5 000 kvm), hedar överstigande fem hektar samt strandängar och övriga våtmarker på över tre hektar. Markägaren kan få dispens från skyddsregler— na. Sådan dispens kan lämnas om det är fråga om ett område som saknar särskilt intresse från naturvårds— synpunkt eller att ett ingrepp inte medför någon av— görande förändring av tillståndet i området. Skyddet infördes 1984 med anledning av att allt större area- ler av de nämnda naturtyperna försvann ur det danska landskapet genom jordbrukets rationalisering. Häri- genom blev också en del växt— och djurarter alltmer sällsynta och i vissa fall utrotade.

Den danske miljöministern har under 1989 lagt fram ett förslag till skärpning av reglerna som bl.a. innebär att den minsta areal som krävs för att en naturtyp skall vara skyddad minskas. Förslaget som ännu inte behandlats av danska folketinget skall tas upp i samband med en pågående översyn och samordning av hela den danska miljölagstiftningen.

EGzrsgler 9m_a£t: ges Eigtepskrdé

EG—rådet har godkänt en rad internationella natur— skyddskonventioner. Bland dessa kan i detta samman— hang nämnas Bern—, Bonn— och CITES/Washington-konven— tionerna.

Den tidigare nämnda Ramsarkonventionens bestämmelser kompletteras av bl.a. EG:s direktiv av den 2 april 1979 nr 409/79 om skydd av vilda fåglar. Dessa direk- tiv innehåller några i princip indispensabla förplik- telser att skydda flyttfåglarnas biotoper. De områden som skall anges enligt Ramsarkonventionen omfattas även av EG:s fågelskyddsdirektiv som dessutom ålägger EG-länderna att utpeka ytterligare skyddsområden. EG:s krav är i flera avseenden hårdare än konventio- nens krav.

EG kommissionen har i augusti 1988 lagt fram förslag till direktiv om skydd för vilda djur och växter och naturliga boplatser (dok. (88) 381 final). Detta för— slag ansluter sig till Bernkonventionen men går på flera punkter längre. Det grundläggande målet är att senast år 2000 etablera ett europeiskt nätverk av fredade områden för att skydda hotade arter och bo— platser i alla regioner inom EG.

För att uppnå detta mål kan det bli nödvändigt att avsätta mellan en till två procent av medlemsländer— nas yta som särskilt skyddsvärd. Detta kan komma att få betydelse för både jord- och skogsbrukets möjlig— heter att utnyttja vissa naturområden. Förslaget skall ses i samband med andra åtgärder såsom den ge— mensamma jordbrukspolitiken och nyorienteringen av strukturfonderna dvs. regionalpolitiskt stöd för bl.a. uppfyllandet av miljömässiga målsättningar.

Om förslaget genomförs kommer varje medlemsland att vara skyldigt att inom viss tid freda alla särskilt skyddsvärda biotoper och boplatser som tagits upp på en särskild bilaga I till direktiven. Om medlemslän— derna inte fullföljer denna skyldighet kommer EG—kom- missionen att utpeka de tio mest skyddsvärda område- na. De områden som omfattas av Ramsar-konventionen skyddas automatiskt enligt förslaget. Medlemsländerna förbinder sig att införa sådana bestämmelser i den nationella, regionala och lokala planläggnings- och utvecklingspolitiken att skador undviks på angivna biotoper och boplatser samt att vilda djur och växter inte utrotas. Förslaget har efter att ha behandlats av miljöministrarna återlämnats till experterna för vidare beredning, då det ansågs för ambitiöst och dessutom vissa länder ifrågasatte EG:s kompetens på detta område.

3.5.3. Svenska naturskyddsföreningens förslag till

nya regler om art- och biotopskydd

Naturskyddsföreningen har år 1986 i rapporten "Bättre naturskydd, Förslag till ny naturskyddslag" lagt fram förslag till nya bestämmelser om skydd av arter och biotoper. Föreningen har föreslagit grundläggande kravregler bland annat för verksamheter som kan på— verka naturmiljön samt för artskydd liksom ett system med listning av kritiska områden för artskyddet. Det senare skall ses som ett genomförandemedel för de ma- teriella bestämmelser om artskydd som föreslås bland kravreglerna. Utöver kravreglerna skall enligt före— ningens förslag finnas områdesskydd, bl.a. som ett instrument för att genomföra artskyddet inom de kri—

tiska områdena.

Förutom de existerande instituten, nationalpark, na- turreservat och naturminnen, vilka bör finnas kvar, föreslår föreningen att vissa nya institut införs, nämligen avlysningsområden och hänsynsområden.

eV1ysningsgm£åées

Detta institut motsvaras i nuvarande lagstiftning i huvudsak av reglerna om tillträdesförbud till skydd för djurlivet enligt 14 S naturvårdslagen. Natur— skyddsföreningen föreslår att motsvarande regler även skall gälla för skydd av växtarter eller växtsamhäl— len under känsliga perioder. Avsikten med avlysning är således att begränsa allmänhetens tillträde till mark vissa tider på året.

åäesxnsosréden_

Detta områdesskydd skulle enligt naturskyddsförening- ens förslag ersätta naturvårdslagens regler om natur— vårdsområden och samråd enligt 19 och 20 55. Detta skydd skulle kunna läggas över ett mycket stort geo- grafiskt område och kunna anpassas för olika arters och ekologiskt känsliga områdens behov. Inom områdena skulle det vanligen endast finnas behov av special— reglering av ett fåtal typer av åtgärder. I rapporten anförs som exempel införande av tillstånds- eller samrådsplikt i fråga om skogsavverkning, täckdikning eller husbehovstäkt. Hänsynskraven får enligt försla- get inte gå så långt att pågående markanvändning av- sevärt försvåras.

Naturskyddsföreningen har också i framställning till utredningen lämnat ytterligare förslag till skydd för hotade djur— och växtarter. Bland förslagen kan näm— nas ett om "kritiska områden" med följande innehåll.

Kritiska_ogrådgn_

Det finns ett stort behov av ett nytt skyddsinstitut som innebär en möjlighet att utfärda bestämmelser om särskilda hänsyn, tillståndsplikt m.m. inom avgränsa— de områden till skydd för hotade växt— och djurarter. Institutet bör vara så konstruerat att en uppsättning regler kan utfärdas för varje hotad art. Kritiska om— råden för olika arter ska kunna geografiskt överlappa varandra. Institutet syftar till att få till stånd en fördjupad prövning av om tillståndspliktiga åtgärder är förenliga med den aktuella artens skydd liksom ett utökat hänsynstagande till arten från de areella nä— ringarnas sida. Institutet kan därför i viss mån be- traktas som en påbyggnad av de hänsynsregler enligt skötsellagarnas hänsynsparagrafer som är särskilt viktiga att beakta inom det kritiska området och som därför måste gälla med bindande verkan.

3.5.4 överväganden och förslag

ett särstiltbiosoesuéi

Innan ställning tas till om nuvarande regler till skydd för djur— och växtarter och deras biotoper behöver förstärkas, är det lämpligt att analysera vilka hot som reglerna skall skydda mot. Enligt

utredningen föreligger åtminstone tre olika slags hot, nämligen

- miljöföroreningar

— ändrad markanvändning genom bebyggelseutveckling, exploateringsföretag och förändrad jord— och skogsbrukspolitik samt - åtgärder inom jord- och skogsbruket som sker inom

ramen för pågående markanvändning.

Genom naturresurslagens tillkomst får naturvården an— ses ha getts möjlighet att flytta fram sina position- er. Beträffande hotet från miljöföroreningar innebär bestämmelserna om skydd för ekologiskt särskilt käns- liga områden i 2 kap. 3 5 naturresurslagen att dessa områden fått ett starkare skydd än tidigare genom att dessa bestämmelser skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen. Som tidigare sagts skall 2 kap. 3 S naturresurslagen också tillämpas vid tillståndprövning enligt bl.a. plan- och bygglagen, vattenlagen, väglagen och torv— lagen. Skyddsbestämmelserna gäller således i fråga om alla mark- och vattenkrävande exploateringsföretag som är tillståndspliktiga enligt nu uppräknad lag— stiftning.

Såvitt utredningen kan bedöma får gällande till- ståndsbestämmelser anses i huvudsak tillräckliga för att skydda känsliga biotoper mot det hot som miljö— föroreningar och exploateringsföretag kan anses ut- göra. I vart fall bör ytterligare några års erfaren- heter av naturresurslagens tillämpning avvaktas, in— nan behovet av ändringar i dessa delar övervägs. Det— ta framstår som väl motiverat också med hänsyn till det arbete som pågår för att inventera ekologiskt känsliga områden. Därtill kommer att många kommuner ännu inte är klara med sina översiktsplaner.

Vad som därefter skall diskuteras är om det finns tillräckliga skyddsregler för att möta det hot mot ekologiskt känsliga områden som åtgärder inom jord— och skogsbruket kan innebära.

Utredningens bedömning av de skyddsbestämmelser som står till buds och som tidigare redovisats - dels be— stämmelserna om naturvårdshänsyn i skötsellagstift—

ningen och skogsvårdslagstiftningen, dels bestämmel— serna i 4, 7, 13, 14, 18, 18c, 19 och 20 55 natur- vårdslagen

- ger vid handen att bestämmelserna i vart fall från formell synpunkt ger möjligheter att upprätthålla det art— och biotopskydd som behövs. Det är således i princip möjligt att förutom att bilda nationalparker eller naturreservat och vägra tillstånd för täkter och markavvattning, genom samråd och föreskrifter skydda olika biotoper. Utredningen har emellertid dragit den slutsatsen att det varit förenat med stora praktiska svårigheter att, bland annat med hänsyn till bristande ekonomiska och personella resurser, med hjälp av naturvårdslagens nuvarande regler samt bestämmelserna om naturvårdshänsyn i skötsellagstift— ningen och skogsvårdslagstiftningen tillräckligt ef- fektivt och långtgående skydda vissa små men frekven- ta och mycket värdefulla naturtyper eller biotoper - exempelvis rikkärr, klibbalskogar, våtmarker och mindre ytvatten i jordbrukslandskapet - från att ska— das eller förstöras av arbetsföretag som vidtas inom jord— eller skogsbruket. Vad nu sagts har understru- kits också av Svenska Naturskyddsföreningen som till utredningen i denna fråga framfört följande.

De olika institut för områdesskydd som naturvårdsla— gen erbjuder gör det - med dagens tillgång på perso— nella och ekonomiska resurser — nödvändigt att kon— centrera skyddsansträngningarna till ett relativt be— gränsat antal större reservat och nationalparker. För naturvårdshänsynen utanför dessa reservatsområden finns oftast ingenting annat att tillgå än hänsyns- reglerna i de areella näringarnas skötsellagar. Dessa regler är emellertid inte tillräckligt långtgående för att förhindra många av de brukningsåtgärder och andra ingrepp som hotar att förstöra de många - ofta var för sig små — områden som är nödvändiga för många växters och djurs överlevnad och som också skapar den omväxling i landskapet som många människor värdesätt- er. Det är enligt föreningens mening uppenbart att

det finns ett gap mellan de båda regelsystemen som måste överbryggas.

Enligt utredningens uppfattning finns det starka skäl att komplettera de existerande bestämmelserna och skyddet för naturmiljön i naturvårdslagen med ett särskilt skydd för värdefulla biotoper.

Inom naturvårdsverket har en arbetsgrupp för internt bruk tagit fram underlag med exempel på biotoper lämpliga för ett generellt biotopskydd (promemoria 1989—10—30). Promemorian har lämnats till utredning— en. I promemorian lämnas förslag till definitioner på begreppet "biotop" samt vilka kriterier som kan upp- ställas för att en biotop skall anses vara hotad. Exempel på sådana biotoper är åkerholmar, våtmarker och mindre ytvatten i jordbrukslandskapet, naturliga betes- och slåttermarker, källor och källkärr, klibb— alskog och öppna rikkärr. En redogörelse för delar av promemorian lämnas i bilaga VI till betänkandet.

Som framgår av dessa exempel finns skyddsvärda bioto— per inom både jord— och skogsbruket. De utgörs fram— för allt av mindre områden som innehåller hotade djur— och växtarter vars antal under de senaste decennierna kraftigt har reducerats. De flesta av biotoperna torde ha ringa ekonomisk betydelse för jord- och skogsbruket.

Med hänsyn bl.a. till det stora antalet biotoper som behöver skyddas är det som tidigare anförts av prak- tiska skäl knappast möjligt att utnyttja nuvarande skyddsinstitut i naturvårdslagen för att åstadkomma det eftersträvade skyddet. I stället bör efter möns— ter från den danska naturfredningsloven i lagstift- ningen införas bestämmelser, vari sägs att arbetsfö—

retag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana skyddsvärda biotoper som särskilt anges.

När det gäller frågan om i vilken lagstiftning be- stämmelserna skall införas, naturvårdslagen eller skötsellagarna måste vägas in att avsikten med bio- topskyddet är att det skall omfatta ett skydd för alla slags arbetsföretag och således inte endast omfatta arbetsföretag inom jord— och skogsbruket. Det är av den anledningen knappast lämpligt att låta skyddet ingå i skötsellagarna, även om biotoperna hu- vudsakligen finns inom jord— och skogsbruket. Enligt utredningen är det därför bättre att placera ett ge- nerellt biotopsskydd i naturvårdslagen. Denna place- ring får emellertid inte minska betydelsen av bestäm- melserna om naturvårdshänsyn som finns i skötsella— garna. Dessa bestämmelser bör alltjämt utgöra den grund på vilken naturvårdsarbetet inom de areella

näringarna bör vila.

Utredningen anser det inte möjligt att på grundval av det nuvarande underlaget ta ställning till vilka bio- toper som bör omfattas av ett generellt skydd. Utred- ningen föreslår därför att naturvårdsverket efter samråd med lantbruksstyrelsen och skogsstyrelsen får i uppdrag att ta fram förslag till vilka biotoper som bör omfattas av det föreslagna skyddet.

Med hänvisning till det förda resonemanget föreslår utredningen att en särskild bestämmelse tas in i na— turvårdslagen som bemyndigar regeringen eller myndig— het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter att arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom sådana biotoper som utgör livsmiljö för hotade djur— eller växtarter eller som annars är sär— skilt skyddsvärda på grund av ringa förekomst eller

sällsynt beskaffenhet. Bestämmelserna bör lämpligen tas upp efter 20 5 som behandlar samråd angående ar— betsföretag i en ny paragraf som betecknas 21 5 (pa- ragrafen tidigare upphävd).

Sedan berörda myndigheter redovisat sitt uppdrag har regeringen därefter möjlighet att i naturvårdsförord- ningen ange vilka biotoper som skall skyddas.

Som framgår av promemorian finns det biotoper, exem- pelvis källor och källkärr, åkerholmar samt våtmarker och ytvatten i jordbrukslandskapet, vars innebörd är så klar att skyddet för dem kan följa direkt av be— stämmelser i naturvårdsförordningen. Andra biotoper, som klibbalskog, kräver av rättssäkerhetsskäl för att erhålla ett skydd att de avgränsas och att berörda markägare delges ett beslut om avgränsning. Arbetet med att avgränsa biotoperna samt att utöva tillsyn över att biotopskyddet efterlevs kan läggas antingen på länsstyrelsen eller på respektive sektorsmyndighet för jord- och skogsbruk

För jordbrukets del spelar valet av myndighet ingen roll eftersom den nya länsförvaltningsreformen kommer att medföra att lantbruksnämnderna och länsstyrelser- na tillsammans kommer att bilda en ny myndighet.

För skogsbrukets del har skogsstyrelsen och skogs— vårdsstyrelsen sedan lång tid arbetat med naturvårds— frågor. Man har bl.a. utarbetat utförliga föreskrif— ter och allmänna råd om den hänsyn som skall tas till naturvården i skogsbruket. Man har också sedan flera år arbetat med att ta fram register på hotade arters boplatser och växtplatser och arbetat med att få markägare att på frivillig väg tillämpa särskilda restriktioner inom sådana områden. Detta arbete har

intensifierats genom bland annat ökad information och utbildning för skogsägare i naturvårdshänsyn. Man ar- betar också med att ta fram tydligare skydd för skog— liga impediment. I senaste budgetpropositionen har skogsstyrelsen föreslagits få i uppdrag att genomföra en särskild sumpskogsinventering samt att inleda för- söksverksamhet med inventering av särskilt skyddsvär- da småbiotoper. Skogsvårdsorganisationen har också omfattande och fortlöpande kontakter med skogsägarna.

Med hänsyn till dessa förhållanden och den av stats— makterna vid flera tillfällen fastlagda principen att varje sektor i samhället tar sitt miljöansvar, fram— står det enligt utredningen som lämpligt att lägga ansvaret för att genomföra skyddet av de skogliga biotoperna på skogsvårdsstyrelsen. Det måste förut— sättas att ett nära samarbete sker i dessa frågor med länsstyrelsen. Det får dessutom förutsättas att na- turvårdsverket får bemyndigande att meddela före- skrifter om hur samarbetet skall ske.

Även om den här föreslagna lösningen från administra- tiv synpunkt framstår som enklare än om befintliga skyddsinstitut i naturvårdslagen skulle ha använts, kommer genomförandet ändå att ta en del resurser i anspråk hos berörda myndigheter. Dessa bör därför få rimlig tid på sig att klara av uppgiften. Målet bör vara att uppgiften skall klaras av inom en femårspe— riod.

När myndigheterna överväger hur avgränsningen av en biotop skall göras, finns möjlighet att i viss ut— sträckning beakta vilket hinder för pågående markan— vändning som skyddet innebär. I motsats till vad som gäller vid bildande av naturvårdsområde enligt 19 5 naturvårdslagen bör självfallet föreslaget biotop-

skydd kunna införas, även om pågående markanvändning kommer att avsevärt försvåras. Den ordningen kräver i sin tur att en fastighetsägare i princip har rätt att begära och få ersättning av staten för sådana hinder i sin markanvändning som han enligt nuvarande ersätt— ningsprinciper inte är skyldig att tåla.

Uppkommande ersättningsfall bör handläggas av den myndighet som enligt vad som förut sagts har ansvaret för biotopskyddet. Ersättningsfrågor gällande bioto— per på skogsmark bör följaktligen handläggas av skogsvårdsstyrelsen. Detta kräver vissa konsekvens— ändringar i bl.a. 29 S naturvårdsförordningen.

Enligt 32 s naturvårdslagen får länsstyrelsen eller kommunen innan beslut fattas som kan föranleda er— sättningsskyldighet enligt naturvårdslagen, förelägga den, som vill göra anspråk på ersättning eller fordra inlösen av fastighet, att inom viss tid, minst två månader, göra anmälan därom hos länsstyrelsen eller kommunen vid påföljd att han annars skall ha förlorat sin talan.

Det skulle kunna ifrågasättas att även ge motsvarande befogenhet åt skogsvårdsstyrelserna. Eftersom här ak- tuellt skydd beslutas av regeringen och då dessutom skogsvårdsstyrelserna redan vid avgränsningen kan ta viss hänsyn till hinder i markanvändningen torde en befogenhet av nyss angivet slag inte bli aktuell.

De ökade utgifterna för ersättning till markägare som kan bli följden av här föreslaget biotopskydd bör en— ligt utredningen kunna tas inom befintliga ramar för anslag till naturvård. I fråga om skogsmarksbiotoper kan dessutom övervägas att finansiera ersättningen

med medel som nu är anslagna till bidrag för olika skogliga åtgärder.

Av den tidigare beskrivningen framgår att ett flertal av de aktuella biotoperna redan omfattas av skötsel— lagarnas hänsynsregler. Med hänsyn härtill och till storleken av de biotoper varom här är fråga kan antas att ersättningsfallen blir få till antalet.

Det har inte varit möjligt för utredningen att på detta stadium utarbeta bestämmelser för biotopskyddet

i naturvårdsförordningen.

Enligt naturvårdsverkets arbetsgrupp utgör naturliga betes— och slåttermarker biotoper som är särskilt skyddsvärda. Utredningen vill dock påpeka att bland annat sådana biotoper i huvudsak är skapade av män— niskan och en förutsättning för att de skall kunna bibehållas är att de hävdas. Av den anledningen är ett generellt biotopskydd för dessa marker inte en tillräcklig åtgärd för att bevara dem för framtiden. Skyddet av dessa områden måste därför kompletteras genom att hävdavtal sluts med markägare eller bruka— re. Livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag till stöd till landskapsvårdande insatser i samband med förändringar av den svenska livsmedelspolitiken ger ekonomiska förutsättningar för att i förhållandevis stor skala upprätthålla hävd bland annat på här ak- tuella marker.

Sagråd_epligp 20_5_ngtpryå£dglgggn_

I direktiven anges att utredningen skall överväga vilka förändringar i naturvårdslagen som behövs för att förhindra att ett för naturmiljön skadligt ar— betsföretag kommer till stånd även i sådana fall där

ett förbud inte skulle anses innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Som exempel härpå kan nämnas att länsstyrelsen i dag inte kan förbjuda en viss metod för markberedning och i stället kräva en annan. Länsstyrelsen kan inte heller kräva att en markägare skall bedriva ett visst arbetsföretag på en

annan plats än den som markägaren har valt.

Det är visserligen så att en företagare i de flesta samrådssituationer rättar sig efter länsstyrelsens förslag till alternativt utförande. Men det kan anses som en brist i lagstiftningen att möjlighet saknas att meddela förbud för vissa arbetsföretag i undan- tagsfall. Det synes påkallat att länsstyrelsen er— håller en sådan möjlighet.

I tidigare avsnitt har vissa delar av naturresursla— gen beskrivits. Bl.a. har redovisats att bestämmel— serna i 2 kap. 3 5 lagen innebär att det införts ett generellt skydd för mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt mot sådan ändrad markanvändning som kräver tillstånd. Detta skydd omfattar emellertid inte arbetsföretag som sker inom ramen för pågående markanvändning inom jord— och skogsbruket. Även sådana företag kan komma att skada naturen inom områden som är särskilt känsliga från

ekologisk synpunkt.

Som tidigare anförts åligger det kommunerna att i samband med planläggning enligt plan— och bygglagen ange de områden inom vilka särskild hänsyn behöver tas med tanke på markens och vattnets känslighet från ekologisk synpunkt. Det kommunala arbetet att peka ut ekologiskt särskilt känsliga områden i översiktspla- nerna har emellertid endast påbörjats. På sikt kan man dock räkna med att ekologiskt särskilt känsliga

områden kommer att vara angivna och avgränsade genom de kommunala planerna.

Utredningen anser att det ifråga om dessa områden bör vara möjligt att införa en samrådsplikt för arbetsfö— retag som kan skada naturmiljön. Denna möjlighet bör också vara öppen för andra mindre områden som kan an- ses vara särskilt skyddsvärda. Den nu föreslagna möj- ligheten bör införas i 20 S naturvårdslagen och ut—

formas som ett bemyndigande för regeringen eller myn— dighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter

om att anmälan om samråd alltid skall göras inom sär— skilt skyddsvärda områden ifråga om alla arbetsföre-

tag som kan skada naturmiljön.

Genom att utvidga institutet på sätt här föreslagits erhåller man ett flexibelt komplement till art— och biotopskyddet, ett skydd som också kan anpassas för varje områdes särskilda behov och förutsättningar.

Som tidigare sagts medger inte den nuvarande utform— ningen av 20 5 naturvårdslagen befogenhet för myndig- heterna att föreskriva så långtgående åtgärder att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Med här föreslagen befogenhet att meddela förbud kan fall tänkas där ägaren av mark får sin markanvändning så begränsad att den kan anses avsevärt försvårad. Med hänsyn härtill måste i 26 S införas en rätt för mark- ägaren att i sådana fall erhålla ersättning av sta— ten. Kostnaderna för eventuella ersättningar bör utgå inom befintliga ramar för anslagen till naturvård.

I utredningens remissvar till livsmedelspolitiska ar- betsgruppens förslag till ny livsmedelspolitik (redo- visas i bilaga II till betänkandet) ifrågasatte ut— redningen om det var nödvändigt med en särskild an—

mälningsplikt för att få omföra jordbruksmark till skogsmark eftersom all skogsplantering på jordbruks- mark är att betrakta som ett anmälningspliktigt ar- betsföretag enligt 20 S naturvårdslagen. Med den nu föreslagna möjligheten att meddela förbud mot arbets— företag ges tillräckliga möjligheter att förhindra skogsplantering med hänsyn till natur- och kulturmil— jövärden.

För den händelse livsmedelspolitiska arbetsgruppens förslag om anmälningsplikt i skötsellagen genomförs bör övervägas att införa en bestämmelse i 23 5 natur- vårdsförordningen av innebörd att den som gjort en sådan anmälan även skall anses ha gjort anmälan för samråd enligt 20 S naturvårdslagen.

Utredningens tidigare redovisade förslag, att läns— styrelsen får möjlighet att i vissa undantagsfall förbjuda visst arbetsföretag i samband med samråd, blir tillämpligt även vid samråd i anledning av skogsplantering. Ett förbud mot skogsplantering i samband med samråd enligt 20 5 naturvårdslagen måste i princip anses medföra rätt till ekonomisk ersätt— ning för markinnehavaren. Anledningen därtill är att om arbetsgruppens förslag genomförs det inte längre kommer att finnas krav på att jordbruksproduktion skall upprätthållas på jordbruksmark. I framtiden måste man då räkna med att det blir en flytande över- gång mellan jordbruk och skogsbruk, och man kan inte längre strikt hålla fast vid att omföring av öppen mark till skogsmark utgör ändrad markanvändning. För att markägaren skall vara berättigad till ersättning bör dock krävas att han vid den tidpunkt då en natur— vårdsåtgärd aktualiseras redan vidtagit åtgärder för omföring eller att det finns objektiva belägg för att sådan omföring är förestående. Ett förbud mot att an—

lägga skog kan således, enligt utredningens uppfatt- ning, i vissa fall komma att medföra att pågående

markanvändning avsevärt försvåras.

EÖESEäEkEi29_aX Ef£s£Y9d2t_

Enligt direktiven bör utredningen överväga frågan om att utvidga skyddet för växtarter med tillträdesför— bud av det slag som finns för att skydda djurlivet. Ett sådant förbud skulle exempelvis innebära att all- mänheten utestängdes från möjligheten att besöka en växtlokal under blomningstiden för den aktuella växt— arten. Inom naturreservat kan enligt 10 s naturvårds— lagen sådant förbud meddelas redan i dag. Det kan i många fall synas vara ett onödigt långtgående ingrepp att behöva bilda reservat för att kunna meddela ett tillträdesförbud. Det finns därför skäl att införa ett sådant skydd på ett smidigare sätt än genom na- turreservat och som desutom inte medför så stora in- skränkningar för markägaren. En regel som ger befo- genhet att meddela tillträdesförbud till skydd för växtarter bör därför införas. Med hänsyn till alle- mansrätten bör tillämpningen vara restriktiv.

Enligt direktiven bör utredningen också överväga frå- gan om att ett skydd för arter skall kunna införas redan innan fara uppkommit att arten skall försvinna, dvs. i förebyggande syfte. I 14 S naturvårdslagen finns regler om fridlysning av växt— och djurarter. Där anges att arter kan fridlysas om fara föreligger att arten försvinner. Enligt utredningens uppfattning ger 14 S redan enligt sin nuvarande formulering till— räckliga möjligheter att införa det skydd som behövs för växt— och djurlivet även om faran mot utrotning inte är akut, det vill säga i förebyggande syfte. Ut— redningen föreslår dock att man i förtydligande syfte

anger detta genom att ändra 14 5 första stycket på följande sätt. "Är fara att växtart (djurart) kan komma att försvinna eller utsättas för plundring, får ___________________

åvplptgnge_synpupk£e£

Enligt direktiven har utredningen även att bedöma om en utveckling av nuvarande former av skydd för arter och biotoper även skulle innebära att Sverige på ett bättre sätt kan fullfölja de internationella åtagan— den på naturvårdens område som följer av bl.a. Bern— och våtmarkskonventionerna. Dessutom skall utredning- en undersöka vilken gemensam ordning som råder inom EG och ta tillvara de möjligheter till harmonisering som finns.

Enligt utredningens uppfattning är nuvarande utform— ning av de aktuella konventionerna sådan att Sverige med de förslag som utredningen lägger fram i detta avsnitt väl lever upp till de internationella åtagan- dena och även har de instrument som behövs för att fullfölja dessa.

Som framgår av det föregående bygger det gemensamma naturvårdsarbetet inom EG huvudsakligen på de inter- nationella konventioner till vilka även Sverige är anslutet. Härutöver har, i vart fall hittills, inom EG frågor om naturvård ansetts vara en nationell an- gelägenhet. De svenska naturvårdsbestämmelserna synes därför inte komma i konflikt med EG:s nuvarande be- stämmelser.

Utredningen kan heller inte se att det skulle medföra några problem att i framtiden harmonisera med EG:s lagstiftning.

De här lämnade förslagen till förstärkt biotopskydd och utökade samrådsbestämmelser överbryggar enligt utredningens mening det "gap" mellan naturvårdslagens nuvarande bestämmelser om områdesskydd och skötsella— garnas hänsynsregler som Svenska naturskyddsförening— en påtalat.

En del av de problem som uppmärksammats vid tillämp— ningen av skötsellagarnas föreskrifter om naturvårds- hänsyn kan uppenbarligen tillskrivas det förhållandet att många markägare på grund av bristande kunskap har haft svårt att tillämpa reglerna på avsett sätt samt den omständigheten att berörda myndigheter varit för— siktiga när det gällt att hävda hänsynsreglerna mot markägare. I detta sammanhang skall därför framhållas att regeringen budgetåret 1989/90 anslagit 10 miljo— ner kronor till skogsstyrelsen för naturvårdsutbild- ning av skogsbrukare. Utbildningen skall pågå under en treårsperiod med en, enligt Skogsstyrelsens plan, sammanlagd satsning på 30 miljoner kronor. Med en mer stringent tillämpning av bestämmelserna jämte ökad tillsyn och intensifierad information till markägare från både myndigheters och organisationers sida bör viljan och förmågan hos markägarna att leva upp till skötsellagarnas krav på naturvårdshänsyn kunna öka betydligt. Det är enligt utredningen utan tvekan så att de flesta jord- och skogsbrukare har ett genuint intresse av att vårda naturen till framtida genera-

tioners fromma.

3.6. Täktverksamhet

3.6.1. Bakgrund

I utredningens uppdrag ingår en översyn av tillämp— ningen av naturvårdslagens bestämmelser om täktverk— samhet. Enligt direktiven bör utredningen därvid be— handla ett av naturvårdsverket framlagt förslag att 18 5 naturvårdslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att täkttillstånd får vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare till— stånd.

Antalet täkter i landet uppgår till omkring 5 900 (1988). De svarar för en årlig produktion av grus och andra material av omkring 86 miljoner ton (1987). Sa— luvärdet av produktionen är cirka 3,5 miljarder kro— nor, vilket motsvarar värdet av järnmalmsproduktionen i landet. Av den uttagna volymen används 51 procent till vägar, 14 procent till framställning av betong och 20 procent som fyllnadsmaterial. Den största de— len av produktionen, 74 procent, avser naturgrus. Bergkrossmaterial svarar för 22 procent av produktio— nen, medan en procent av produktionen utgörs av mo— rän. Antalet beslut som rör täktverksamhet uppgår år— ligen till omkring 800. I genomsnitt är en tjänst per länsstyrelse avsatt för täktärenden. Motsvarande siffra för naturvårdsverket är en halv tjänst.

gällanéejegätifänina

Täkt av grus och andra jordarter regleras i 18 s na— turvårdslagen. Enligt paragrafens första stycke gäl— ler att täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter inte får ske utan länsstyrel—

sens tillstånd. Tillståndsplikt föreligger dock inte beträffande täkt för innehavarens husbehov. Härmed åsyftas enligt motiven till naturvårdslagen (prop. 1964:148 5. 75) den förbrukning som krävs för sköt— seln av en jordbruks— eller skogsfastighet men där— emot inte exempelvis ett cementgjuteris grusuttag från egen fastighet. Vid grustäkt för byggande eller underhåll av en samfälld väg torde, enligt motiven, uttag av sådan grusmängd som svarar mot fastighetens delaktighet i vägen, få anses tillgodose fastighetens husbehov.

Tillstånd enligt naturvårdslagen erfordras inte hel— ler för täkt i vattenområde om tillstånd har lämnats enligt vattenlagen (1983z29l) eller krävs enligt la— gen (1966:3l4) om kontinentalsockeln. Sedan 1985 gäl— ler även undantag för tillståndsplikt enligt natur— vårdslagen beträffande täkt av torv, till vilket be— arbetningskoncession har meddelats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.

Enligt 18 5 andra stycket naturvårdslagen gäller att länsstyrelsen får ålägga den som söker täkttillstånd att presentera utredning om behovet av täkten och en täktplan. Täktplanen innefattar en detaljplanering beträffande brytningen och återställningsarbetena. Av 25 5 naturvårdsförordningen följer vidare att ansökan om tillstånd till täkt skall alltefter omständighe— terna i det enskilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller den ytterligare utredning som behövs för att bedöma täktens inverkan på naturmiljön.

Tillstånd till täkt skall enligt 18 5 andra stycket

naturvårdslagen förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka företagets menliga inver- kan på naturmiljön. Vidare gäller, om särskilda skäl

inte föranleder annat, att tillstånd för sin giltig— het skall göras beroende av att säkerhet ställs för de villkor som beslutats. Om säkerheten senare visar sig otillräcklig kan länsstyrelsen föreskriva att tillståndet skall gälla endast om ytterligare säker— het ställs.

I 18 S tredje stycket naturvårdslagen anges att om annan än markens innehavare skall fullgöra en före— skriven åtgärd, är innehavaren skyldig att tåla att åtgärden utförs.

Genom lagstiftning 1973 infördes i fjärde stycket i 18 S naturvårdslagen möjlighet för länsstyrelsen att efter tio är helt eller delvis upphäva ett täkttill— stånd eller att föreskriva ändrade villkor. Även före utgången av tioårsperioden får länsstyrelsen — för det fall det visar sig att föreskrivna villkor inte är tillräckliga för att begränsa eller motverka före— tagets menliga inverkan på naturmiljön — förena till— ståndet med de ytterligare villkor som behövs.

Enligt 18 a 5 naturvårdslagen, som tillkom 1982, får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer ålägga den som driver täktverksamhet eller stenkross— rörelse att lämna de uppgifter om verksamheten som behövs för naturvårdsplaneringen. Närmare föreskrif— ter om uppgiftsskyldigheten finns i 27 a s natur— vårdsförordningen. Där anges att den som driver till— ståndspliktig täktverksamhet eller stenkrossrörelse skall varje år till länsstyrelsen lämna uppgift om produktionen av sten, grus, sand, morän och torv. Länsstyrelsen får medge undantag från uppgiftsskyl— digheten om uppgifterna saknar betydelse för natur— vårdsplaneringen.

Genom 18 b 5 naturvårdslagen har länsstyrelsen möj- lighet att efter åtagande av en kommun överlåta åt kommunal nämnd att utöva tillsyn över täktverksamhe—

ten i kommunen.

Enligt förordning (1984z381) om täktavgift skall innehavare av täkttillstånd till staten betala en täktavgift i samband med att tillstånd meddelas. Täktavgiften skall täcka statens kostnader för pröv— ning och tillsyn av täktverksamhet som är tillstånds— pliktig enligt naturvårdslagen eller för vilken till— stånd erhållits enligt vattenlagen.

Matjordstäkter regleras förutom i naturvårdslagen även i lagen om skötsel av jordbruksmark (skötsella- gen). Enligt 4 5 andra stycket skötsellagen får på jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion täkt av matjord för kommersiellt bruk inte ske utan tillstånd av lantbruksnämnden. Samordningen av till— ståndsprövningen sker enligt 25 5 andra stycket na— turvårdsförordningen så att om länsstyrelsen beviljar tillstånd enligt 18 s naturvårdslagen skall ärendet överlämnas till lantbruksnämnden för prövning enligt

skötsellagen.

Sedan den 1 juli 1989 är vidare miljöskyddslagstift— ningen tillämplig på täktverksamhet. Genom miljö- skyddsförordningen (l989:364) gäller således till— ståndsplikt enligt miljöskyddslagen (1969:387) för större berg— och torvtäkter. Tillstånd söks hos läns— styrelsen. För andra täkter gäller anmälningsskyldig— het enligt miljöskyddslagen. Sådan anmälan skall gö— ras till miljö— och hälsoskyddsnämnden.

gäktreglgrnas tillämpning

För tillämpning av naturvårdslagens regler om täkt har naturvårdsverket givit ut allmänna råd, (Täkt — allmänna råd 1979z4). Under 1960— och 1970—talet har grusinventeringar utförts. Syftet med inventeringarna har främst varit att från naturvårdssynpunkt klassi— ficera de områden där grusfyndigheterna finns. Sedan rätten till ersättning vid vägrat tillstånd till täkt togs bort 1973, har täkterna i huvudsak kunnat styras bort från områden med stora naturvärden. De har också till stor del kunnat lokaliseras så att de inte bli— vit störande från vägar, friluftsområden, bebyggelse och stränder. De täkter som man alltjämt ser inom så- dana områden är ofta äldre täkter, övergivna före na— turvårdslagens tillkomst, eller täkter som tillåtits fortsätta för att få en lämplig avslutning. Beträf— fande de senare täkterna har den minskade byggnads— verksamheten under senare år medfört att de inte kun— nat avslutas så snart som man önskat.

Samtliga täkter som tas ur bruk blir numera efterbe— handlade. Naturvårdsverket har givit ut ett särskilt meddelande om hur efterbehandling bör göras. Den sä— kerhet som tillståndshavaren måste ställa utgör ett verksamt påtryckningsmedel för att få efterbehandling till stånd. Endast i ett fåtal fall har säkerheten behövt tas i anspråk.

Antalet täkter är stort. På flera håll i landet är antalet för stort i förhållande till behovet. Natur— vårdsmyndigheterna strävar sedan fler är tillbaka efter att minska antalet täkter. Från 1982 till 1988 har antalet gått ner med omkring 2 100. Nedgången förklaras även av minskad byggnads— och anläggnings—

verksamhet under senare år.

I syfte att förbättra samhällets möjligheter att hus— hålla med grus och annat täktmaterial genom främst en bättre planering av täktverksamheten vidtogs 1982 en del lagstiftningsåtgärder. Sedan den 1 juli 1983 fö— religger sålunda skyldighet för den som driver täkt— verksamhet att årligen lämna uppgifter om produktion, användning och kvarvarande mängd material i täkterna. Insamling av sådana uppgifter har skett sedan 1984. Genom att sammanställa uppgifter från flera är er— hålls en relativt god bild av situationen.

En annan åtgärd som vidtogs var beslut om länsvisa inventeringar av naturgrus och alternativa material bl.a. bergkrossmaterial. Naturvårdsverket, som har det centrala ansvaret för inventeringarna, har ut— färdat allmänna råd till länsstyrelserna om hur in— venteringarna bör utföras. Råden tar upp inventering av naturgrus över och under grundvattenytan samt av berg och grov morän. Även användbara restprodukter

inventeras.

Inventeringar pågår i alla län utom tre, där de är slutförda. Samtliga inventeringar beräknas vara av— slutade 1994.

Genom inventeringarna ökar kunskapen om grusförsörj— ningsläget i landet. Uppgifterna datalagras hos Sve— riges geologiska undersökning. Som bristregioner vad gäller naturgrus framstår Blekinge, sydvästra skåne, Göteborgs och Bohus län, delar av östergötland, Stockholms och Jämtlands län. Härutöver finns flera lokala bristområden. Möjligheterna att ersätta natur— grus med krossat berg är relativt goda, men tran— sportavstånd och de miljöstörningar i form av t.ex.

buller och damm som verksamheten medför innebär be—

gränsningar.

För att få ett bättre underlag för ställningstaganden i tillståndsfrågor innan de regionala inventeringarna har genomförts, infördes genom lagstiftning 1982 ock— så möjlighet att av sökanden i ett täktärende kräva den utredning som behövs för att belysa behovet av den täkt ansökan avser. Sådan behovsutredning begärs i praktiken sällan eftersom länsstyrelserna vid sin prövning av behovet av täkterna utnyttjar resultaten av inventeringarna och några års produktionsuppgif— ter.

9festvåhéllninsselensrina

Genom regionala inventeringar skapas förutsättningar för en regional grushushållningsplanering. Det sker genom att grusinventeringarna kompletteras med en genomgång av behoven av material för anläggnings— och byggnadsverksamhet. Naturvårdsverket arbetar med att förmå kommunerna att i regional samverkan upprätta

grushushållningsplaner.

Verket har givit ut allmänna råd för sådan grushus— hållningsplanering. I dessa tas upp hur tillgångar och behov bör ställas mot varandra, hur materialet bör analyseras, planöverväganden göras och riktlinjer ställas upp. Råden ansluter väl till naturresurslagen och plan— och bygglagen.

I samband med länsstyrelsernas grusinventeringar har flera kommuner också beslutat att tillsammans komp— lettera inventeringarna till grushushållningsplaner. Sådana arbeten pågår i östergötlands och Blekinge län. Härutöver har ett stort antal kommuner visat intresse för att upprätta grushushållningsplaner. Intresset delas av länsstyrelserna, som dock saknar resurser att själva utföra detta arbete.

IäEtEillåye

Den löpande tillsynen av täkter är enligt naturvårds— verkets uppfattning eftersatt i hela landet. Orsaken härtill är att länsstyrelserna saknar resurser för denna del av verksamheten. Endast ett fåtal kommuner har formellt övertagit tillsynen från länsstyrelser— na. Det förekommer emellertid att kommuner efter överenskommelse med länsstyrelsen hjälper till att utöva täkttillsyn genom särskilt anställda grustill— syningsmän. Mest utbredd är denna samverkan i Väster— bottens län. Kommunförbundet har dock rekommenderat kommunerna att ta över tillsynen först om ersättning

för arbetet kan påräknas.

lähtevai£t_

Täktavgiftssystemet fungerar enligt naturvårdsverket bra men innebär ett betungande merarbete för länssty— relserna. Medlen, som för budgetåret 1987/88 uppgick till 11,6 miljoner kronor, går in i statskassan. De används förutom till att täcka kostnaderna för pröv— ning och tillsyn av täkter även till inventeringarna. De naturvårdande myndigheterna och branschorganisa— tionerna hade förväntat sig eller t.o.m. förutsatt att en förstärkning av resurserna för bl.a. täkttill— syn skulle bli följden av att en avgift infördes. En förstärkning av resurserna med två miljoner kronor har skett.

3.6.2 överväganden och förslag

De ändringar av täktbestämmelserna i naturvårdslagen som skedde 1982, varvid bl.a. infördes möjlighet att begära behovsutredning och produktionsuppgifter, har medfört att hushållningsfrågan numera beaktas i högre

grad än tidigare och att antalet täkter minskat. Uti— från de årliga sammanställningarna av produktionsupp— gifter kan också hushållningsmålen på ett annat sätt än tidigare relateras till siffror t.ex. om antalet täkter och andel alternativmaterial. Inventeringar och hushållningsplaner kommer, i takt med att de tas fram, också att styra verksamheten mot bättre hus— hållning med naturresurser och miljö. Det markant ökade intresset för berg istället för naturgrus är ett tydligt tecken på detta. Ändringarna 1982 har således inneburit att utvecklingen på kortare tid går åt rätt håll. Den fulla effekten av ändringarna upp— nås dock inte förrän inventeringar och hushållnings— planer finns för alla de områden där de behövs.

Genom att naturresurslagen skall tillämpas vid natur— vårdslagens täktprövning har förutsättningar skapats för att denna prövning skall bli mer allsidig. Den kritik om brist på allsidig belysning som tidigare med visst fog kunde riktas mot prövningen av täkt— verksamhet är därmed inte längre berättigad.

Den tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljö— skyddslagen som numera föreligger för täktverksamhet kommer att bidra till att miljöskyddsfrågorna får en mer noggrann behandling. Detta är nödvändigt bl.a. med tanke på en förväntad ökning av bergtäkterna. Denna verksamhet är i hög grad att jämföra med annan industriell verksamhet.

Ändringarna angående täktverksamhet i miljöskyddslag— stiftningen har också medfört att medborgarinflytan— det har ökat i dessa frågor. De krav som ibland fram— förts i detta avseende har nu tillgodosetts genom miljöskyddslagens förfaranderegler, t.ex. bestämmel— sen i 12 a 5 miljöskyddslagen, som föreskriver samråd

med bl.a. organisationer och enskilda innan ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet görs.

Rögles £i11_ä2d£iaggr_

Som ovan nämnts har genom ändringar i såväl natur— vårdslagen som andra författningar täktverksamheten fått en betydligt bättre reglering än tidigare. Det gäller främst hushållningen med grus och andra täkt— material samt skyddet för miljön. Behovet av ändring— ar i naturvårdslagens bestämmelser om täktverksamhet är därför begränsat. I det följande behandlas dock några fall där ändringar kan vara aktuella.

Till utredningen har överlämnats en skrivelse från naturvårdsverket med förslag om införande av möjlig- het för länsstyrelsen att vid prövning av fråga om täkttillstånd vägra en sökande tillstånd, om han inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare till— stånd.

Förslaget har behandlats vid naturvårdsverkets årliga överläggningar med länsstyrelserna om täktverksamhet och av dessa bedömts som mycket angeläget.

Fördelen med förslaget anses bestå i att det skulle skapa ett verksamt påtryckningsmedel för att få de som söker förnyade eller ytterligare täkttillstånd att efterbehandla och ställa i ordning sina nuvarande täkter. För närvarande tvingas länsstyrelserna att ägna alltför mycket tid åt upprepade påminnelser, förelägganden, besiktningar, besvarande av remisser vid överklaganden m.m. för att få föreskrivna åtgär— der utförda. Det upplevs vidare som otillfredsstäl— lande för länsstyrelsernas personal att tvingas med—

dela nytt täkttillstånd till en sökande som i många år misskött sin tidigare täkt.

Det är angeläget att effektivisera handläggningen av täktärendena för att därigenom spara länsstyrelsernas tid och resurser för annat viktigt naturvårdsarbete. Den föreslagna möjligheten att vägra den täkttill— stånd som inte uppfyllt villkor enligt tidigare till— stånd måste utgöra ett inte oväsentligt incitament för en täktinnehavare att fullgöra sina skyldigheter. Därigenom skulle den medföra att länsstyrelserna be— sparades en del av sitt tillsynsarbete och att hand— läggningen således blev effektivare.

Mot bakgrund av det sagda finner utredningen att en bestämmelse av den innebörd naturvårdsverket föreslår bör införas i 18 5 naturvårdslagen.

Från flera håll har framförts förslag om att husbe— hovstäkter inte skall vara undantagna från till— ståndsplikt. Det har därvid hävdats att dessa utgör ett allt större problem. I samband med inventeringar— na har vidare påträffats exempel på att för naturvår— den mycket värdefulla objekt förstörts av husbehovs— täkter. Den reglering av husbehovstäkterna som sker med stöd av 20 5 naturvårdslagen anses inte tillräck— lig eftersom verksamheten därvid inte kan förbjudas.

Krav på att även husbehovstäkter skall omfattas av det generella tillståndstvånget för täkter har fram— förts tidigare, bl.a. i naturvårdskommitténs betän— kande Naturvård I, Strandskydd, Landskapsvård, För— valtning (Ds Jo 1974zl). I propositionen 1974:166 (5. 101) anförde departementschefen, att även enligt hans uppfattning kunde husbehovstäkter i många fall inne— bära från naturvårdssynpunkt olämpliga ingrepp i

landskapet. Departementschefen instämde dock i re— missinstansernas uppfattning att helt obetydliga ut— tag inte rimligen kunde underkastas tillståndsplikt och att det var svårt att i lag bestämma en för hela landet gällande kvantitativ gräns ovanför vilken tillståndsplikt skulle föreligga. I stället hänvisade departementschefen till möjligheten att reglera hus— behovstäkterna genom bildande av naturvårdsområde el— ler bestämmelserna om samrådsskyldighet.

Utredningen anser, i likhet med dåvarande departe— mentschefen, att det skulle föra för långt att införa tillståndsplikt för husbehovstäkter. Om, såsom utred— ningen föreslår, 20 s naturvårdslagen ändras så att det blir möjligt att efter samråd förbjuda ett ar— betsföretag, bör det finnas tillräckliga instrument för att komma tillrätta med problemen med husbehovs— täkter.

Som ovan nämnts prövas för närvarande täkt av matjord på produktiv jordbruksmark enligt såväl skötsellagen som naturvårdslagen. Vid prövning enligt skötsellagen skall hänsyn tas till både jordbruksintresset och na— turvårdens intressen. Enligt det ovan nämnda försla— get till en ny livsmedelspolitik kommer nuvarande tillståndsplikt för att ta jordbruksmark ur produk— tion att ersättas med en anmälningsskyldighet. Till— ståndsplikten för matjordstäkt på jordbruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion föreslås dock kvarstå.

Det kan i detta sammanhang diskuteras huruvida det är möjligt att avvara prövningen av matjordstäkter en— ligt naturvårdslagen för att frigöra länsstyrelsernas

resurser för annat arbete.

Generell tillståndsplikt för matjordstäkt på jord— bruksmark som är lämplig för jordbruksproduktion in— fördes genom skötsellagens tillkomst. vid remissbe— handlingen av förslaget till skötsellagen ifrågasat— tes från några remissinstanser om inte bestämmelserna om täkt av matjord i naturvårdslagen lämpligen borde flyttas till den nya lagen. Departementschefen anför— de emellertid (prop. 1978/79:163 s. 16 f) att bestäm— melserna om matjordstäkt i naturvårdslagen till skydd för naturmiljön borde bibehållas.

Genom lagstiftning 1984 infördes den tidigare nämnda i 6 a 5 skötsellagen intagna allmänna regeln om hän— syn till naturvårdens intresse vid bedrivande av jordbruk. I förarbetena till bestämmelsen angavs (prop. 1983/84:96 s. 6) att lagregleringen skulle fastställa de krav på hänsyn som mera generellt bör ställas på jordbrukarna, vid sidan av de situationer då naturvårdsintressena kräver särskilda eller strän— gare föreskrifter enligt naturvårdslagen.

Det torde måhända var möjligt att med stöd av sköt- sellagen reglera frågor om lokalisering och utform— ning av matjordstäkter på i huvudsak samma sätt som med naturvårdslagen. En brist synes dock föreligga i det att skötsellagen inte är anknuten till naturre— surslagen, varigenom dess hushållningsbestämmelser och avvägningsregler inte uttryckligen är tillämpliga vid prövning enligt skötsellagen. Möjligheterna att åstadkomma en godtagbar efterbehandling av täkterna torde vidare vara mindre med stöd av skötsellagen än enligt naturvårdslagen främst eftersom det inte är möjligt att enligt skötsellagen ställa krav på ekono— misk säkerhet för fullgörande av efterbehandlingen. Med hänsyn till det anförda och då det måhända kan förväntas ett ökat intresse för matjordstäkter om

åkerarealer frigörs från jordbruksproduktion i enlig— het med förslaget om en ny livsmedelspolitik anser utredningen, att det inte finns tillräckliga skäl att slopa naturvårdslagens tillståndsprövning av mat— jordstäkter.

Enligt 18 S naturvårdslagen gäller som huvudregel att täkttillstånd för sin giltighet skall göras beroende

av att säkerhet ställs för föreskrivna villkor. Detta innebär att beslutet om täkttillstånd expedieras till den sökande, men att denne inte får ta det i anspråk förrän säkerhet ställts. Förfarandet medför risk för

att täkten ändå påbörjas utan att säkerhet ställs.

Problemen för länsstyrelserna att från tillståndsha— vare infordra säkerhet för efterbehandlingsåtgärder föranledde naturvårdskommittén att i sitt betänkande Naturvård och täktverksamhet (SOU 1979:14) föreslå en bestämmelse i naturvårdsförordningen enligt vilken länsstyrelsen gavs rätt att hålla inne expeditionen av ett tillståndsbeslut tills sökanden i ärendet ställt den säkerhet som kunde godtas av länsstyrel- sen.

Naturvårdskommitténs förslag fick ett blandat motta— gande av remissinstanserna (se prop. 1981/82:220 s. 88 ff). Många ansåg den föreslagna åtgärden mindre effektiv med hänsyn till att en täkt, för vilken tillstånd beviljats, kunde påbörjas trots att till— ståndsbeslutet inte hade expedierats. En länsstyrelse hävdade att det föreslagna förfarandet stred mot 18 5 expeditionskungörelsen (1964z618).

Den föreslagna bestämmelsen i naturvårdsförordningen återfinns inte i den angivna propositionen om ändring i naturvårdslagen. Ett förfarande liknande det som

naturvårdskommittén föreslog används dock av de fles— ta länsstyrelser genom att de ger sökanden tillfälle att inkomma med säkerhet i samband med att inkomna yttranden, förslag till beslut och täktavgift kommu— niceras enligt förvaltningslagen.

En lämplig ordning för att förmå sökanden att inkomma med säkerhet för efterbehandlingsarbeten är att genom ändring i 18 S naturvårdslagen öppna möjlighet för länsstyrelsen att kräva att säkerhet ställs innan beslut om täkttillstånd meddelas. Det torde kunna ske så att länsstyrelsen, efter det att sökanden under— rättats om de villkor som kommer att gälla för beslu— tet, anmodar denne att inkomma med säkerhet.

3.6.3 Avverkning av skog för täktändamål — gällande lagstiftning och förslag till ändring

Av intresse vid behandlingen av naturvårdslagens be— stämmelser om täktverksamhet är även reglerna i skogsvårdslagen om anmälningsplikt respektive till— ståndsplikt vid avverkning av skog.

På all mark som är skogsmark enligt skogsvårdslagen gäller enligt 17 S denna lag och 18 s skogsvårdsför— ordningen (1979z79l) anmälningsskyldighet vid avverk— ning som är föranledd bl.a. av att marken skall tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Anmä— lan skall ske enligt bestämmelser som preciserats ge— nom föreskrifter som skogsstyrelsen meddelar efter samråd med naturvårdsverket. I fråga om avverkning för täktändamål sägs följande i nu gällande före— skrifter (SKSFS 1986:6). "Anmälan erfordras inte om tillstånd till täktverksamhet erhållits av länssty— relsen". Detta undantag har motiverats av önskemål om

att nå förenklade procedurer för sökanden. Länssty— relsen förutsätts i sin beredning ta de kontakter som kan erfordras med skogsvårdsstyrelsen.

När det gäller skog som av regeringen med stöd av 18 5 skogsvårdslagen avsatts som svårföryngrad skog eller skyddsskog, gäller enligt 19 5 skogsvårdslagen att tillstånd skall inhämtas från skogsvårdsstyrelsen för all avverkning, utom för röjning och gallring som främjar skogens utveckling. Tillstånd erfordras såle— des även för avverkning som sker för att möjliggöra täkt och oberoende av avverkningsytans storlek.

Svårföryngrad skog är all skogsmark på öland och Got— land samt omkring fyra miljoner hektar i Norrlands inland från Kopparbergs län och norrut. Skyddsskog finns i de fyra sydliga länen och är avsatt som skydd mot sand— eller jordflykt. I de nämnda begreppen in— går all skogsbevuxen mark som inte används till annat ändamål, således även impediment t.ex. flygsandfält.

Skogsstyrelsen har inte bemyndigande att här, som i fråga om anmälningsskyldighet enligt 17 5 skogsvårds— lagen, meddela föreskrifter om tillståndspliktens närmare materiella innebörd. Den som vill öppna täkt och därför måste avverka skog är således skyldig att söka tillstånd hos skogsvårdsstyrelsen för att få ut—

föra avverkningen.

I fråga om skyddsskog är täktverksamhet en sådan änd- ring av markanvändningen att en ingående prövning av risken för sand— och jordflykt är befogad och nödvän— dig. Det bör likväl övervägas om prövning av ifråga— varande ärenden skall behöva ske hos både skogsvårds— styrelsen och länsstyrelsen. Utgångspunkten bör vara att det skall vara tillfyllest att den sökande vänder

sig till en statlig myndighet för att få en sådan fråga prövad. Det får ankomma på myndigheterna att tillgodose att en allsidig prövning blir gjord.

Mot bakgrund av det sagda föreslår utredningen, att 19 s skogsvårdslagen ändras så att tillstånd från skogsvårdsstyrelsen inte behövs om tillstånd till täktverksamhet krävs av länsstyrelsen enligt natur— vårdslagen. Ansökan bör således göras hos länssty— relsen, som har att inhämta skogsvårdsstyrelsens yttrande om täktavverkningen skall ske inom svårför— yngrad skog eller skyddsskog. Länsstyrelsen bör, om skogsvårdsstyrelsen anser risk föreligga för fjäll- gränsens nedflyttande eller för sand eller jordflykt avslå ansökan på dessa grunder utan att skogsvårds— styrelsen fattar särskilt beslut härom.

I

3.7. Markavvattning 3.7.1 Bakgrund

I utredningens uppdrag ligger att utvärdera tillämp— ningen av bestämmelsen i 18 c 5 naturvårdslagen om tillståndsplikt för markavvattning. Enligt utredning- ens direktiv är det angeläget att få en belysning av hur bestämmelsen har tillämpats och om den har fått den avsedda effekten, nämligen att bevara så många våtmarker som möjligt och att i samband med diknings— företag begränsa eller motverka skada på naturmiljön.

Regeringen har till utredningen överlämnat framställ— ningar från bl.a. skogsstyrelsen om undantag från tillståndsplikten i 18 c 5 när det gäller dikning som bara syftar till att dränera ett vägområde. Från Svenska naturskyddsföreningen har utredningen motta— git en skrivelse som behandlar dikningsföretagens ef— fekter på miljön.

I det följande behandlas inledningsvis behovet av ett skydd för våtmarker samt bakgrunden till bestämmelsen om tillståndsplikt för markavvattning. Därefter redo— visas svaren på en enkät om tillämpningen som utred— ningen har skickat ut till ett antal länsstyrelser. I avsnitt 3.7.4—8 lämnas förslag till vissa ändringar i naturvårdslagen och i skogsvårdslagen som bl.a. inne— bär en skärpning av tillståndsprövningen i vissa re— gioner och en anmälningsplikt för s.k. skyddsdikning—

ar.

Behoyet av_skygd_för_våtma£kgr_

Våtmarker är en av de naturtyper där behovet av ett skydd mot exploatering särskilt har aktualiserats på senare år. Insikten har ökat om att våtmarkerna rep— resenterar betydelsefulla och känsliga ekosystem med delvis unika växt— och djursamhällen. Genom våtmarks— konventionen (Convention on Wetlands) har Sverige bl.a. åtagit sig att verka för bevarandet av de områ— den som anges i konventionens lista över våtmarksom— råden av internationell betydelse. För Sveriges del omfattar listan f.n. 30 områden. I prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990—talet betonas vikten av att bevara så många våtmarker som möjligt, eftersom de har stor betydelse för vattenhushållningen och för bibehållandet av ett levande landskap. Enligt depar— tementschefen är det särskilt angeläget att översil- ningsvåtmarker, sumpskogar samt våtmarker i sydligas— te Sverige, främst nära kusterna och på öland och Gotland, bevaras. Därutöver är det angeläget att i samband med dikningsföretag begränsa eller motverka skada på naturmiljön (prop. s. 62).

Arealen våtmark i Sverige har beräknats till ca 8,4 milj. ha, varav två tredjedelar är belägen i Norr— land. Av denna areal utgör 5,0 milj. ha impediment, dvs. improduktiv mark med en årlig skogsproduktion som understiger 1 m3/ha. Resterande 3,4 milj. ha utgörs av produktiv skogsmark (sumpskog), som i sin tur består av hälften torvmark (med ett torvlager som överstiger 30 cm) och hälften våt fastmark. Begreppet sumpskog innefattar många olika typer av växtsamhäll— en. Exempel på sådana är tallmossar, gransumpskog, glasbjörksumpskog, alkärr och högörtskog. Arealen di— kad mark uppgår till ca 1,1 milj. ha, varav 0,7 milj. ha kan klassificeras som sumpskog och 0,4 milj. ha

som impediment eller icke våt fastmark. (källa: B Hånell, SLU Skogsfakta nr 8, 1985).

Våtmarker kan exempelvis exploateras för användning inom jordbruket för energiskogsodling och för torv— täkt. Viktigast är emellertid den mycket omfattande dikningsverksamhet som numera bedrivs inom skogsbru- ket, dels i form av avvattning av nya områden för skogsproduktion och dels i form av s.k. skyddsdikning i syfte att vidmakthålla produktionsförmågan på av— verkade områden. Som exempel kan nämnas att ca 18 400 ha mark skogsdikades år 1987. Arealen skyddsdikad mark samma år kan beräknas till ca 35 000 ha.

Våtmarkernas skyddsvärde har tidigare främst ansetts bero på att de utgör en hotad biotop med unika växt— och djurarter. Insikten har dock ökat att våtmarkerna har en betydelse även i ett vidare ekologiskt per— spektiv, vilket antyds av det nyss nämnda uttalandet i den miljöpolitiska propositionen. De utgör således en viktig del i kultur— och odlingslandskapet. Ett sådant synsätt medför bl.a. att också mindre våtmar— ker utan individuellt skyddsvärde kan vara viktiga att bevara på grund av deras betydelse för landskapet som helhet.

Vidare har det alltmer börjat uppmärksammas att en dikningsverksamhet kan leda till miljöstörningar av olika slag. Våtmarker har exempelvis en mycket stor förmåga att binda kväveföreningar som släpps ut i vattendrag. Sådana utsläpp härrör i stor utsträckning från jord— eller skogsbruk. Genom dikningar samt rät— ning och kulvertering av vattendrag kan utsläppen komma att transporteras direkt ut i havet, med över— gödning och bl.a. algblomning som följd, i stället för att bindas i våtmarksområden. Enligt en undersök—

ning avseende Laholmsbuktens tillrinningsområde (med— delande nr l989:10 från länsstyrelsen i Hallands län) är en återställnig av våtmarker den mest kostnadsef— fektiva metoden för att reducera kväveutsläppen till Laholmsbukten och motverka övergödning av havsmiljön. Andra undersökningar har också visat på de negativa konsekvenser som dikningar kan leda till i form av urlakning av kväve, humusämnen, metaller m.m. (jämför statens naturvårdsverks rapport 3270, skogs— och myr— dikningens miljökonsekvenser, 1987).

Regeringen har nyligen anslagit medel för bidrag till jordbruksföretag som vidtar åtgärder som minskar den spannmålsproducerande arealen och ökar variationsri— kedomen i kulturlandskapet i framför allt slättbyg— der. I riktlinjerna för detta s.k. NYLA—stöd anges anläggandet av våtmarker och avveckling av befintliga markavvattningsföretag som några av de åtgärder som bör var berättigade till bidrag.

Behovet av forskning när det gäller miljökonsekven- serna av dikningar måste alltjämt bedömas som stort. Särskilt gäller detta skogsdikningarna. I samband

med att riksdagen år 1990 beslutat om en sänkning av ramen för bidrag till dikningar markerades behovet av att närmare studera olika skogsbruksåtgärders bety— delse för läckage av näringsämnen m.m. från skogsbruk (jfr. prop. 1988/89:100 bil. 11 s. 48, JoU 12).

Gällande bestämmelser

Före tillkomsten av 18 c 5 och den nya vattenlagen (1983:291) fanns det för naturvårdens del inte några skyddsregler speciellt tillämpliga på våtmarker. Skyddet av våtmarker fick tillgodoses genom natur— vårdslagens allmänna skyddsformer (naturreservat,

naturvårdsområde), genom samrådsskyldigheten enligt 20 S naturvårdslagen och genom hänsynsreglerna i skötsellagen och skogsvårdslagen.

I den nya vattenlagen infördes bestämmelser om att hänsyn vid dikningsföretag skall tas till allmänna intressen, bl.a. naturvårdsintresset. En tillstånds— plikt för markavvattningsföretag även enligt natur— vårdslagen aktualiserades av jordbruksutskottet i samband med behandlingen av vattenlagsförslaget. Ut— skottet ansåg att det i viss män var osäkert om na— turvårdsintressena kunde hävdas tillräckligt starkt gentemot exploateringsintressen m.m. vid den prövning av ett markavvattningsföretag som skall ske enligt vattenlagen. Den nu gällande ordningen med en sär— skild prövning av avvattningsföretaget enligt 18 c 5 naturvårdslagen infördes därför. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1986 (prop. 1985/86:159, JoU 21, rskr. 269, SFS 1986:262).

Prövningen enligt 18 c 5 sker regelmässigt innan ett eventuellt prövningsförfarande enligt vattenlagen kommer till stånd, vilket medför att det senare för— farandet ofta kan förenklas. Naturvårdsverket har i december 1988 gett ut allmänna råd (88:6) om tillämp—

ningen av 18 c 5.

Begreppet markavvattning i 18 c 5 är detsamma som i vattenlagen. Därmed avses enligt paragrafens första stycke åtgärder för att avvattna mark, för att sänka eller tappa ur en sjö eller för att skydda mot vat— ten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål. Till— stånd behövs enligt andra stycket inte för rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge och inte heller för detaljdränering genom täckdikning, om det

inte föreligger sannolika skäl för att företaget med— för menlig inverkan på naturmiljön. Motsvarande be— stämmelser finns beträffande tillståndsskyldigheten enligt vattenlagen. Tillstånd enligt 18 c 5 natur— vårdslagen krävs inte heller för avvattning i samband med torvtäkt, om tillstånd till täkten har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter m.m.

De tillstånd som länsstyrelsen lämnar kan förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget. Länssty— relsen får enligt 18 c 5 tredje stycket och 20 5 na— turvårdsförordningen för visst område föreskriva un— dantag från skyldigheten att söka tillstånd. En ansö— kan om tillstånd skall enligt 25 5 naturvårdsförord— ningen alltefter omständigheterna i det särskilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den ytterligare utredning som behövs för att företagets inverkan på det skyddade intresset skall kunna bedömas.

Utanför 18 c 5 faller sådan skyddsdikning, som utförs på produktiv skogsmark för att hindra att grundvatt— net stiger efter en slutavverkning. Om en sådan dik— ning kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, om— fattas den dock av samrådsskyldigheten enligt 20 5 naturvårdslagen.

.Gränsdragningen mellan markavvattning och skyddsdik— ning är också betydelsefull med hänsyn till de er— sättningsprinciper som gäller i anledning av åtgärder enligt naturvårdslagen. En inskränkning i rätten att utföra skyddsdikning kan medföra rätt till ersättning för markägaren, eftersom ingreppet kan ses som ett försvårande av pågående markanvändning. Ett markav— vattningsföretag ses inte som ett led i pågående

markanvändning, varför ett vägrat tillstånd inte kan grunda ersättningsskyldighet för staten.

skyddsdikning är en åtgärd som en fastighetsägare kan vara skyldig att utföra enligt skogsvårdslagen för att uppfylla reproduktionskravet i lagen efter en av— verkning. Han kan däremot inte enligt lagen åläggas att utföra markavvattning (skogsdikning).

Statsbidrag har utgått till skogsdikning av våtmarker enligt 8 5 förordningen (1979:792) om statligt stöd till skogsbruket. För budgetåret 1988/89 utbetalades statliga bidrag till skogsdikning av 12 283 hektar mark. Ramen för bidragen till dikning har dock för budgetåret 1989/90 minskats med nästan hälften (från 10 till 5,5 milj. kr.) och i budgetpropositionen 1990 föreslås att dikningsbidraget avvecklas helt (prop. 1989/90:100 bil. 11, s. 41).

Bidrag kan också lämnas till återväxtåtgärder efter avverkning av sådan lågproducerande skog som avses i 5 S 3 skogsvårdslagen. Ett sådant bidrag kan bl.a. avse kostnaden för skyddsdikning.

skogsvårdslagstiftningen innehåller inte några be- stämmelser som direkt tar sikte på våtmarker. Hur en avverkning skall utföras beror dock bl.a. på vatten- halten i marken. På produktiva våta skogsmarker, dvs. mark som utgör skogsmark i skogsvårdslagens mening, gäller att slutavverkning endast får göras på sätt som är ändamålsenligt för anläggning av ny skog. Kal— avverkning är av olika skäl sällan en sådan åtgärd. Är betingelserna i något fall sådana att ny skog inte kan förväntas inom rimlig tid är en slutavverkning enligt 12 5 skogsvårdslagen inte tillåten. Om till— stånd till markavvattning inte har erhållits gäller

enligt skogsvårdslagstiftningen att marken efter en avverkning skall behålla sin status som fuktig/våt skogsmark.

På impediment, som inte utgör skogsmark i skogsvårds- lagens mening, finns inte några regler om tillåtlig— het eller prövning av en avverkning. I skogsstyrel— sens föreskrifter till 21 S skogsvårdslagen sägs dock att slutavverkning på impediment i regel skall undvi— kas. Särskilda regler gäller för impediment som utgör skyddsskog eller svårföryngrad skog (2 5 första stycket 2 skogsvårdslagen). För sådan skog gäller krav på tillstånd för slutavverkning. Sådant till— stånd skall inte medges om förhållandena är sådana

att ny skog inte kan förväntas erhållas inom rimlig tid.

3.7.2 Länsstyrelsernas tillämpning av 18 c 5

För att få en belysning av hur bestämmelsen om mark— avvattning tillämpas har utredningen genomfört en en— kät, som har besvarats av 15 länsstyrelser. Enkätens resultat redovisas i det följande.

Ärenéemägqéer

Av tabell 1 framgår hur många ärenden som har av— gjorts under år 1988, fördelat på olika ändamål. Mängden ärenden varierar mellan olika länsstyrelser. Som väntat dominerar skogsdikningarna kraftigt, sär— skilt i Norrlandslänen. Vid en jämförelse med siffer— material från naturvårdsverket avseende det första året då 18 c 5 tillämpades (juli 1986—juni 1987) framgår att antalet beslut från länsstyrelserna i syd— och mellansverige är relativt oförändrat. I Norrlandslänen har antalet avgjorda ärenden däremot

ökat påtagligt, vilket kan bero på att kunskapen om bestämmelsen ökat hos skogsägarna.

Av svaren framgår vidare att möjligheten att förena tillstånden med villkor ofta utnyttjas. Några läns— styrelser tidsbegränsar tillstånd till fem år och förenar dem med generella villkor om vilka natur—

vårdshänsyn som skall tas.

Antalsmässigt dominerar ansökningarna från enskilda markägare. Den av länsstyrelserna uppskattade medel— arealen för markavvattningsobjekten rör sig kring 20 hektar för skogsdikningarna.

Tabell 1: Antal avgjorda ärenden 1988

skogs— jord— Antal Län bruk bruk övrigt TOTALT avslag Malmöhus 3 6 3 12 1* Kristianstad 93 9 5 107 3 Blekinge 9 l — 10 1 Halland 109 4 — 113 13 Kalmar 39 3 — 42 - Göteborgs o Bohus 16 7 — 23 —* Ostergötland 31 7 — 38 17 Skaraborg 25 14 1 40 — Södermanland 5 4 1 10 1 Stockholm 7 4 2 13 — örebro 54 l — 55 — Värmland 84 11 3 98 —* Västernorrland 61 l — 62 7* Jämtland 43 - — 43 3* Västerbotten 64 5 2 171 14 Norrbotten 40 2 — 142 5 Summa: 883 79 17 979 65

* helt eller delvis (uppgifter om meddelade tillstånd från övriga län kan innefatta ansökningar som delvis har avslagits).

EaEdlängiEg_

Den genomsnittliga handläggningstiden för ärendena är kort, i flertalet fall mellan en och tre månader. Vid årsskiftet 1988/89 fanns en balans hos de aktuella länsstyrelserna på totalt 237 ärenden, dvs. mindre än

en fjärdedel av det antal ärenden som avgjordes under år 1988.

När det gäller handläggningen i övrigt framgår att formella remisser till andra myndigheter — t.ex. kom— muner — förekommer i liten omfattning. Några länssty— relser anger att kommunernas intresse för dessa frå— gor är begränsat. I en del fall tas mera informella kontakter med exempelvis ideella organisationer eller kommunala tjänstemän. När det gäller skogsdikningarna kommer nästan samtliga ärenden till länsstyrelserna via skogsvårdsstyrelserna, som då bifogar yttranden om företagets lämplighet från skogsvårds— och ibland även från naturvårdssynpunkt. En del länsstyrelser anger att det är sällsynt att en individuell prövning av naturvårdsaspekten sker hos skogsvårdsstyrelserna. När det gäller dikningar för jordbruksändamål kommer ansökningarna i varierande omfattning via lantbruks— nämnderna. Endast två länsstyrelser anger att nämn— derna yttrar sig om naturvårdsintresset (antalet re— dovisade ärenden om dikningar i jordbruket är dock mycket begränsat).

Flera länsstyrelser anger att bristen på medel för resor hindrar att markavvattningsobjekten besiktigas i tillräcklig utsträckning. Hur ofta fältbesök sker varierar dock kraftigt mellan olika län. Totalt be— siktigade de aktuella länsstyrelserna 166 skogsbruks— objekt och 21 jordbruksobjekt under 1988, vilket kan

jämföras med 883 resp. 79 avgjorda ärenden under sam—

ma tid. åeslgtsundsrlag 5-5-

Det beslutsunderlag som länsstyrelserna får genom an— sökan om tillstånd, yttranden från myndigheter och eventuella besiktningar kompletteras av planer och inventeringar av olika slag. Exempel på sådana är na— turvårdsplaner, riksintressen för natur— och kultur— minnesvård enligt naturresurslagen, kommunala över— sikts— och detaljplaner och sektorsinventeringar be— träffande olika naturtyper. Av särskild betydelse är givetvis de våtmarksinventeringar som har gjorts i samarbete mellan länsstyrelserna och naturvårdsver— ket. Sådana saknas dock ännu för några län och behö— ver i andra fall kompletteras. Flera länsstyrelser anför att det är ett problem att våtmarksinventering— arna inte omfattar mindre våtmarksområden. Genomgå- ende synes också inventeringsunderlag för sumpskogar saknas. En del länsstyrelser använder flygbilder IR— bilder) som underlag för bedömningen.

De länsstyrelserna som har svarat på enkäten har inte i något fall meddelat undantag för visst område en— ligt 18 c 5 tredje stycket från skyldigheten att söka tillstånd för markavvattning.

EUQSEaESEixåQ 505 markägare n-äll

I enkäten har länsstyrelserna ombetts redogöra för sin uppfattning av kunskapsläget beträffande gällande lagstiftning hos markägare och andra som kommer i kontakt med bestämmelserna. Behovet av utbildnings— insatser för enskilda markägare, jordbrukare och sär— skilt för entreprenörer understryks genomgående i en-

kätsvaren. Beträffande tjänstemän med anknytning till skogsbruket resp. jordbruket anses i allmänhet att kunskapen om gällande lagstiftning är godtagbar eller att endast en kort vägledning krävs, medan behovet av utbildning anses vara större när det gäller vilka na— turvårdshänsyn som bör tas i samband med dikningsfö— retagen.

Qvgiga_sxneugk£e£

Länsstyrelserna anser genomgående att begreppet skyddsdikning främst inom skogsbruket ofta felaktigt används för arbeten som egentligen är tillståndsplik— tiga. Flera länsstyrelser anser därför att även skyddsdikningar skall omfattas av tillståndsskyldig— heten enligt 18 c 5. Även möjligheten att utan att söka tillstånd utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge missbrukas enligt några en— kätsvar. Andra åtgärder som föreslås är att närmare reglera skyddsdikningen genom skogsvårdslagstiftning— en. Några länsstyrelser anser att markavvattning i princip bör vara förbjuden och att undantag endast skall medges om det finns särskilda skäl för åtgär— den. Ett annat förslag är att all avverkning av sump— skog bör vara förbjuden innan tillstånd till markav— vattning har meddelats.

I flera fall pekas på bristande resurser i förening med bristfälligt inventeringsunderlag, särskilt be— träffande mindre våtmarker och sumpskogar, vilket leder till att hanteringen av 18 c 5 blir schablon— mässig och ineffektiv. Några länsstyrelser understry— ker vikten av ett bättre kunskapsunderlag när det gäller de ekologiska effekter av dikningarna som uppstår genom utsläpp i vattendrag av humusämnen, metaller och försurande ämnen. Motsättningen mellan

naturvården och statsmakternas ekonomiska stöd till

skogsdikningar påpekas också. 3.7.3 Allmänt om behovet av åtgärder

Det finnns skäl att inledningsvis understryka behovet och nyttan av en reglering i naturvårdslagen av mark— avvattningen för att uppnå ett effektivt skydd för våtmarker mot exploatering. Systemet med en särskild tillståndsprövning ger en helt annan möjlighet att bevaka naturvårdsintressena än vad som förut gällde. I samband med utredningsarbetet har dock framkommit

vissa problem i samband med tillämpningen av 18 c 5.

När det gäller tolkningen av begreppet skyddsdikning har det bl.a. genom utredningens enkät framkommit att det finns avsevärda tillämpningssvårigheter. Även när det gäller vägningen mellan naturvårdsintresset och t.ex. skogsbrukets intressen kan det ifrågasättas om bestämmelsen alltid ger ett tillräckligt skydd. Den prövning som länsstyrelsen skall göra av ett markav— vattningsföretag innefattar en avvägning mellan in— tressen som kan vara motstridiga. Naturvårdshänsyn skall vägas t.ex. mot intresset av att jordbruks— och skogsmark skall kunna skötas rationellt och ge en god avkastning. Naturvårdslagen och dess förarbeten ger inte mycket ledning för hur denna avvägning skall gö- ras i praktiken. Frågan om hur tungt naturvårdsin— tresset skall väga när det gäller företag som påver— kar sumpskogar och mindre våtmarksområden anses svår— bedömd. Ett annat problem är i vilken utsträckning mera storskaliga effekter på kringliggande områden och vattendrag skall beaktas vid tillståndsprövning- en. Exempel på sådana effekter är utsläpp av kväve— föreningar, humusämnen, tungmetaller och försurande

ämnen.

Ett mycket litet antal ansökningar om tillstånd till markavvattning avslås av länsstyrelserna. Detta be— höver i och för sig inte innebära att tillstånd nor— malt meddelas rutinmässigt. Förhandskontakter med skogsvårdsstyrelser eller länsstyrelser kan leda till att olämpliga projekt sorteras bort redan på förhand och inte leder till ansökan om tillstånd. Det kan också inträffa att en markägare ändrar sin ansökan med hänsyn till vad som framkommer i samband med be— redningen av ärendet, så att ett avslagsbeslut inte behöver meddelas. Men även om man tar hänsyn till sådana faktorer måste utfallet av enkäten enligt ut— redningens mening leda till slutsatsen att 18 c 5 i många fall inte har den effekt som anges i utredning— ens direktiv, nämligen att bevara så många våtmarker som möjligt och att i samband med dikningsföretag be— gränsa eller motverka skada på naturmiljön.

Det kan finnas flera förklaringar till detta. Bristen på resurser och inventeringsunderlag hos länsstyrel— serna kan leda till att prövningen blir ineffektiv och att tillstånd meddelas schablonmässigt i svårbe— dömda fall. Vidare synes det finnas en oklarhet om vilka faktorer som skall beaktas vid tillståndspröv— ningen. Särskilt gäller detta våtmarkernas betydelse för naturmiljön i stort och de effekter av markav— vattningsföretag som inte direkt kan förknippas med naturvård i gängse mening.

Från naturvårdssynpunkt är skyddet av våtmarker en mycket viktig fråga. Särskilt gäller detta kvarva— rande våtmarker i syd— och mellansverige. Mot den bakgrunden är de problem som framkommit vid tillämp— ningen av 18 c 5 oroväckande. Problemen kan säkert till en del förklaras med den relativt korta tid som har förflutit sedan bestämmelsen om tillståndspröv—

ning infördes. Det kan antas att de kommer att minska i omfattning allteftersom länsstyrelsernas erfarenhe— ter ökar och praxis utvecklas genom beslut av rege— ringen i överklagade ärenden. Enligt utredningens me— ning finns det dock skäl att i några avseenden redan

nu skärpa bestämmelserna.

I det följande diskuteras åtgärder för att

— motverka ett missbruk av skyddsdikningsbegreppet,

— åstadkomma en effektivare prövning av dikningarnas miljöskadliga effekter, — skärpa tillståndsprövningen i känsliga regioner, — förbättra länsstyrelsernas beslutsunderlag.

3.7.4. Skyddsdikning

I den praktiska tillämpningen av 18 c 5 har gräns— dragningen mellan tillståndspliktiga företag - mark— avvattningar — och ej tillståndspliktiga skyddsdik— ningar inom skogsbruket vållat problem. Det har fram— kommit att dikningsföretag betecknas som skyddsdik— ningar och därför inte prövas enligt naturvårdslagen, trots att det i själva verket rör sig om tillstånds— pliktiga åtgärder. Enligt utredningens mening är det mot den bakgrunden nödvändigt att förbättra samhäl— lets kontroll över skyddsdikningarna.

När det gäller gränsdragningen mellan markavvattning och skyddsdikning anförs i prop. 1985/86:159 s. 11 följande:

"s.k. skyddsdikning är en åtgärd som vidtas för att hindra grundvattnet att stiga efter en skogsavverk- ning och som därför underlättar återväxten. Skydds— dikning torde inte omfattas av vattenlagens defini— tion av markavvattning i 1 kap. 3 5 första stycket

punkt 4, eftersom kravet på att åtgärden skall varak- tigt öka en fastighets lämplighet för något visst än— damål inte kan anses vara uppfyllt. Till skyddsdik— ning är givetvis inte att hänföra sådan dikning av ett avverkat område som, om den hade skett före av— verkningen, hade varit förprövningspliktig. Från na— turvårdssynpunkt torde skyddsdikning i regel sakna betydelse. Skyddsdikning bör alltså inte omfattas av naturvårdslagens regler om tillståndsplikt."

Vad som avses med skyddsdikning har härefter behand— lats i naturvårdsverkets allmänna råd om tillämpning— en av 18 c 5, som utarbetats i samråd med bl.a. skogsstyrelsen. Enligt naturvårdsverket är det inte fråga om skyddsdikning om en varaktig ökning av mar— kens produktionsförmåga erhålls som en direkt följd av dikningen. Om det avvattnade området innehåller våtmark som är markerad på den ekonomiska kartan, kan detta enligt verket vara ett stöd för att bedöma en grundvattensänkning inom våtmarksområdet som en mark— avvattning och inte som en skyddsdikning. Om sänkning av grundvattnet inom våtmark, som ej är markerad på den ekonomiska kartan, inte kan undvikas vid skydds— dikning och våtmarken utgör endast en ringa del av det skyddsdikade området, kan skyddsdikningen omfatta även denna del. Enligt det schema för bedömning av tillståndsplikten som finns i de allmänna råden görs skyddsdikning i regel på produktiv frisk skogsmark, på tidigare markavvattnad skogsmark samt på fuktiga odikade fastmarker som ej är sumpmosslokaler. Dikning inom skogsbruket kan enligt råden klassas som markav— vattning på följande marker: — våtmarksimpediment, — blöta marker, — fuktiga ej tidigare dikade torvmarker, — fuktiga odikade fastmarker som utgör sumpmosslo— kaler.

Utredningen finner att naturvårdsverkets allmänna råd innebär en klar precisering av innebörden av begrepp— et skyddsdikning. Om råden följs, bör detta leda till att tillstånd för dikningsföretag i framtiden kommer att sökas i ökad utsträckning och att den diknings— verksamhet som är av störst betydelse från natur— vårdssynpunkt kommer under länsstyrelsernas prövning. Tillämpningssvårigheterna på detta område är dock så stora att även andra åtgärder är motiverade.

eneälninssekrléisheäfäasuédädikgingen

En åtgärd som har föreslagits av några länsstyrelser är att utvidga tillståndsskyldigheten enligt 18 c 5 till att omfatta skyddsdikning. Detta föreslås också i naturskyddsföreningens skrivelse till utredningen. Mot detta kan anföras flera skäl. En sådan utvidgning innebär att tillståndsplikt införs för åtgärder som utgör led i pågående markanvändning och som skogsäga— re är skyldiga att utföra enligt skogsvårdslagstift— ningen. Antalet tillståndsärenden och därmed också belastningen på länsstyrelsernas knappa resurser skulle öka mycket kraftigt. Dessutom synes problemet med skyddsdikning inte främst bero på avgränsningen i lagtexten utan på att den praktiska tillämpningen in— te stämmer överens med lagtexten, genom att tillstånd inte söks även om det rör sig om ett tillståndsplik— tigt företag. Mot den bakgrunden verkar det inte hel— ler vara motiverat att föreslå att en ändrad defini— tion av dikningsbegreppet införs i naturvårdslagen eller i skogsvårdslagstiftningen.

Det viktiga bör i stället vara att förbättra möjlig- heten till kontroll av att skyddsdikningsbegreppet inte missbrukas. Detta kan ske genom att en anmäl— ningsskyldighet införs för de dikningsföretag som

inte omfattas av krav på tillstånd. Vidare bör man vidta åtgärder för att sprida kunskaper om de natur— vårdshänsyn som bör tas vid skyddsdikningar till skogsägare och entreprenörer.

Bestämmelser om anmälningsskyldighet finns i 20 5 naturvårdslagen. Enligt paragrafen kan regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriva att inom landet eller del därav anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av ar— betsföretag. Detta har tillämpats i fråga om hygges— plöjning, som enligt 23 5 naturvårdsförordningen all— tid skall anmälas till länsstyrelsen via skogsvårds— styrelsen för samråd enligt 20 S naturvårdslagen. Länsstyrelsen har vidare genom 20 5 första stycket naturvårdsförordningen bemyndigats att föreskriva om anmälningsskyldighet för andra typer av företag. Om en länsstyrelse anser att skyddsdikning inom länet sker på ett sätt som medför skador på naturmiljön kan en sådan generell anmälningsskyldighet föreskrivas för hela eller en del av länet. Såvitt känt har denna möjlighet inte utnyttjats.

En anmälningsskyldighet för skyddsdikningsföretag skulle kunna konstrueras med 23 5 naturvårdsförord— ningen som förebild. Det kan dock ifrågasättas om det är nödvändigt att länsstyrelserna i samtliga fall får del av sådana anmälningar. Det är inom skogsbruket som skyddsdikningarna sker. Den mest effektiva kon— trollen av skyddsdikningarna bör kunna utövas av skogsvårdsstyrelserna, som har den bästa lokalkänne— domen om skogsbruket och en nära kontakt med skogsä— garna. En lämplig arbetsfördelning bör vara att läns— styrelserna har ansvaret för de dikningar som är av störst betydelse från naturvårdssynpunkt, dvs. mark— avvattningarna, medan skogsvårdsstyrelserna med stöd

av 21 S skogsvårdslagen ges det primära ansvaret för att naturvårdssynpunkterna beaktas i samband med

skyddsdikningar.

Anmälningar om skyddsdikningar bör således i första hand göras till skogsvårdsstyrelsen, dock med en möj— lighet för länsstyrelsen att få del av anmälningarna för särskilt angivna områden. Man undviker därmed att länsstyrelserna överlastas med anmälningar samtidigt som kontrollen över känsliga områden kan behållas. Anmälan bör ske i samband med att den obligatoriska

anmälan om slutavverkning görs.

Utredningen föreslår att bestämmelser om anmälnings— skyldigheten införs i 17 5 skogsvårdslagen och i 18 S skogsvårdsförordningen. En möjlighet för länsstyrel— sen att få del av anmälningarna bör införas i 19 5 förordningen. Slutligen krävs en mindre ändring i 23 5 naturvårdsförordningen.

Det är viktigt att anmälningarna sker i god tid före avverkningen, så att myndigheterna ges tid att reage- ra om det skulle visa sig att den planerade skydds— dikningen i själva verket är en tillståndspliktig markavvattning. Det ankommer på skogsstyrelsen att i samråd med naturvårdsverket utarbeta föreskrifter om

anmälningsskyldigheten.

Föreskrifter och allmänna råd

Enligt utredningens mening är det mycket viktigt att kunskaper om de naturvårdshänsyn som bör tas vid dik— ningar sprids till skogsägare och entreprenörer på ett effektivare sätt än vad som hittills skett. Det ligger närmast till hands att detta sker genom skogs— vårdsstyrelsernas försorg. För närvarande pågår ett

omfattande utbildningsprogram för att sprida natur— vårdskunskaper hos skogsägarna. Det framstår dock som en brist att naturvårdssynpunkter på dikningar i stort sett inte alls berörs i skogsstyrelsens före— skrifter och allmänna råd om tillämpningen av skogs— vårdslagen.

För att motverka tillämpningsproblemen på området är det enligt utredningens mening lämpligt att gräns— dragningen mellan skyddsdikning och markavvattning behandlas i skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd. Naturvårdsverkets allmänna råd kan användas som förebild. Vidare bör föreskrifter meddelas om de na— turvårdshänsyn som bör tas vid skyddsdikning. I och för sig är det möjligt för skogsstyrelsen att meddela sådana föreskrifter med stöd av 21 S skogsvårdslagen i nu gällande lydelse. Utredningen förordar dock att paragrafen kompletteras för att göra detta tydligare. Det bör i paragrafen särskilt anges att föreskrifter får meddelas om de naturvårdshänsyn som skall tas vid dikningsåtgärder.

3.7.5. Förhållandet till miljöskyddslagen och vattenlagen

Bakgrund_

Som framgår av rubriken till 18-22 55 naturvårdslagen skall prövningen enligt 18 c 5 avse skyddet för na— turmiljön. Begreppet "naturmiljön" infördes i lagtex— ten år 1974. Tidigare talades i naturvårdslagen om skyddet för landskapsbilden. Ändringen har medfört en utvidgning av skyddsobjektet till att omfatta inte bara landskapets utseende utan kultur— och odlings— landskapet i sin helhet samt även havsmiljön (prop. 1974:166 5. 98 f). I förarbetena till 18 c 5 talas om

att varje avvattningsföretag måste noga prövas med hänsyn till dess långsiktiga effekter på naturmiljön (prop. 1985/86:159 s. 79). Också genom anknytningen till naturresurslagen har perspektivet vidgats när det gäller de hänsyn som skall tas vid tillstånds—

prövningen.

Prövningen enligt 18 c 5 omfattar dock inte alla slags tänkbara negativa effekter. Som tidigare har nämnts har dikningarnas konsekvenser i form av exempelvis läckage av näringsämnen alltmer börjat uppmärksammas. Tillståndsprövningen enligt natur— vårdslagen omfattar inte störningar i form av vat— tenföroreningar (jfr 3 a 5 naturvårdslagen). Sådana störningar behandlas i stället i miljöskyddslagen, som är tillämplig på markanvändning som "kan medföra förorening av mark, vattendrag, sjö eller annat vat— tenområde eller av grundvatten" (1 5 första stycket 2 miljöskyddslagen). Markavvattningsföretag som medför utsläpp av t.ex. kväveföreningar utgör således miljö— farlig verksamhet i miljöskyddslagens mening.

Enligt miljöskyddsförordningen krävs tillstånd för vissa miljöfarliga inrättningar eller verksamheter, som finns uppräknade i bilagan till förordningen. Vissa verksamheter skall i stället anmälas till mil— jö- och hälsoskyddsnämnden. Markavvattningsföretag omfattas inte av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöskyddslagen. (Däremot gäller anmälnings— skyldighet för täktverksamhet, för vilken tillstånd dessutom krävs enligt 18 5 naturvårdslagen.)

Markavvattningsföretag omfattas också av vattenlagen, och kan vara tillståndspliktiga enligt den lagen. Prövningen sker i så fall vid en särskild förrätt— ning, som handläggs av en av länsstyrelsen utsedd

förrättningsman. Miljöskyddet är ett sådant allmänt intresse som skall beaktas vid tillståndsprövningen (jfr 4 kap. och 12 kap.vattenlagen).

När det gäller markavvattningsföretag är således både miljöskyddslagens och vattenlagens regelsystem i princip tillämpliga. De särskilda regler som finns för undvikande av dubbelprövning gäller inte för så— dana företag (jfr. 4 kap. 1 a 5 vattenlagen och 4 5 miljöskyddsförordningen). Skälet till att tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöskyddslagen inte gäller torde vara att miljöeffekterna av företagen skall beaktas vid den prövning som skall ske enligt vattenlagen (prop. 1984/85:10 s. 27). En konsekvens av denna dubbelreglering är att regeringen i ett ärende angående Emåns vattenavledningsföretag godtog att länsstyrelsen meddelade föreskrifter enligt mil— jöskyddslagen som var strängare än de föreskrifter som tidigare hade meddelats i tillståndet enligt vattenlagen (beslut 1989—04—13, dnr. 2789/88).

Tänkba£a_åtgärde£

Man kan således konstatera att en betydelsefull del av de negativa effekterna av markavvattningsföretagen faller utanför naturvårdslagens tillämpningsområde. Det bör dock ändå finnas skäl att i detta sammanhang något beröra hur kontrollen av miljöeffekterna av företagen skulle kunna effektiviseras. Utredningen har dock valt att inte lägga fram några särskilda förslag till åtgärder, eftersom det ankommer på kom— mittén för en översyn av miljöskyddslagstiftningen (Dir. 1989z32) att behandla dessa frågor.

Det kan enligt utredningens mening ifrågasättas om vattenlagens regler om tillståndsprövning av markav-

vattningsföretag är tillräckliga från miljöskyddssyn— punkt. Någon obligatorisk tillståndsprövning gäller inte. I praktiken torde det exempelvis vara ovanligt att skogsdikningar som inte berör flera fastighets- ägare prövas enligt vattenlagen. Något kontrollsystem för dikningarnas miljöeffekter i form av utsläpp av vattenföroreningar finns inte alls i sådana fall. Med hänsyn till att en särskild prövning enligt natur— vårdslagen av naturvårdsaspekterna har ansetts nöd— vändig, kan man vidare fråga sig varför inte också miljöskyddseffekterna bör prövas särskilt.

En möjlig åtgärd skulle kunna vara att införa obliga— torisk tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen för markavvattningsföretag, med länsstyrelsen som till— ståndsmyndighet. Vid en eventuell prövning enligt vattenlagen skulle det allmänna intresse som miljö— skyddet utgör anses vara tillgodosett om tillstånd enligt miljöskyddslagen hade meddelats.

En sådan ordning skulle medföra att miljöeffekterna även av mindre företag alltid kom att prövas sär— skilt. De krav som ställs i 13 S miljöskyddslagen på att en ansökan om tillstånd skall innehålla en be— skrivning av miljöeffekterna och förslag till behöv— liga skyddsåtgärder och försiktighetsmått skulle ge en viss garanti för att sakfrågorna blev grundligt belysta.

Mot en sådan lösning talar det faktum att tillstånds— plikt enligt miljöskyddslagen nu föreligger främst beträffande större anläggningar som typiskt sett är betydligt miljöfarligare än ett markavvattningsföre— tag, åtminstone om detta är av begränsad omfattning. Vidare skulle tillståndsprövningen kunna upplevas som onödigt komplicerad. Man kan dock säga att avvatt-

ningsföretagen utgör ett särfall, eftersom de redan tillståndsprövas av länsstyrelsen enligt naturvårds— lagen. En prövning av både naturvårds- och miljös— kyddsaspekterna kan därför ske samtidigt och i ett sammanhang hos länsstyrelsen.

En annan möjlighet är att i 18 c 5 särskilt ange att prövningen enligt naturvårdslagen skall avse även störningar i form av vattenföroreningar från markav— vattningsföretaget. Tillämpningsområdet för miljö- skyddslagstiftningen bör då begränsas i motsvarande mån. Denna lösning kan från praktisk synpunkt verka tilltalande. Den medför dock vissa problem. Man för— lorar möjligheten att genom omprövning eller tillsyn enligt miljöskyddslagen motverka eventuella framtida miljöskadliga effekter. Vidare måste det principiellt sett vara tveksamt att för en viss typ av verksamhet tillämpa en gränsdragning mellan miljöskyddslagen och

naturvårdslagen som avviker från den som annars gäl— ler.

3.7.6. Skärpta krav för tillstånd till

markavvattning

Som tidigare konstaterats är det ett mycket litet an— tal ansökningar om tillstånd till markavvattning som avslås. Detta gäller även i de delar av Sverige där det är särskilt angeläget att kvarvarande våtmarker bevaras. Länsstyrelserna synes ha svårt att hävda na— turvårdsintresset gentemot intresset av att exploate— ra våtmarkerna. Ett skäl till detta är säkert bris— tande resurser. Andra skäl kan vara bristen på be— slutsunderlag och det faktum att lagtexten inte ger uttryck för hur prioriteringen mellan olika intressen i praktiken skall gå till. Utredningen föreslår i det följande en lagändring som medför att särskilt strän—

ga krav får ställas för tillstånd till markavvattning i känsliga områden eller regioner. Inledningsvis be— handlas dock möjligheten till en skärpning av praxis vid tillämpning av redan gällande regler.

Intressegvyägningen Zig ErQVEiEg_

Genomgående gäller att naturvårdslagen inte innehål— ler några närmare materiella regler om hur vägningen mellan olika intressen i ett enskilt naturvårdsärende skall gå till, utöver de grundläggande bestämmelserna i 1 och 3 55 i lagen. Enligt 3 5 skall vid prövningen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och en— skilda intressen. Naturresurslagen skall därvid till— lämpas, vilket bland annat innebär att mark— och vat— tenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön (2 kap. 3 S naturresursla— gen). För de områden av riksintresse som särskilt an— ges i 3 kap. naturresurslagen får ingrepp i miljön endast komma till stånd om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur— och kul— turvärden (3 kap. 1 S naturresurslagen). Även andra områden som är av riksintresse för naturvården skall enligt 2 kap. 6 s naturresurslagen så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur— eller kulturmiljön.

För att en länsstyrelse vid sin prövning i ett en— skilt fall skall kunna beakta konsekvenserna för na— turmiljön i vid mening av ett markavvattningsföretag, krävs att det finns någon form av beslutsunderlag ut— över det som tillhandahålls i ansökan. Framför allt är det viktigt att det av ett sådant underlag framgår hur naturresurslagens hushållningsprinciper skall

tillämpas i praktiken.

För de områden av riksintresse som finns särskilt an— givna i 3 kap. naturresurslagen bör en restriktiv tillämpning av 18 c 5 vara självklar. Detsamma bör gälla områden som enligt 2 kap. 6 5 naturresurslagen utpekats som riksintressen. Till dessa hör de svenska våtmarker som tagits upp i våtmarkskonventionens lis— ta över våtmarksområden av internationell betydelse. Bestämmelsen i 2 kap. 3 5 naturresurslagen om ekolo— giskt känsliga områden borde också kunna åberopas av länsstyrelserna som grund för att vägra tillstånd. De saknar dock ett bra planeringsunderlag för tillämp— ningen av denna bestämmelse. Det ankommer på natur— vårdsverket att ställa samman sådant underlag, som sedan bl.a. kan användas vid utformningen av natur— vårdsplaner och kommunala översiktsplaner (jfr prop. 1985/86:3 s. 199). Arbetet med att ta fram plane— ringsunderlag pågår, men det är inte troligt att det— ta arbete inom en nära framtid kommer att leda till något resultat som medför en ändrad tillämpning av 18 c S.

Utredningens bedömning är att naturresurslagen — om man bortser från riksintressena — ännu inte har någon stor inverkan på prövningen av markavvattningsärende—

na.

I flertalet län finns underlag i form av våtmarksin— venteringar och planer av olika slag, främst natur— vårdsplaner. Dessa är givetvis av stor betydelse vid prövningen av markavvattningsärenden. De har emeller— tid inte visat sig tillräckliga för att generellt sett få till stånd en restriktiv tillämpning av 18 c 5 i känsliga områden. Beträffande våtmarksinvente— ringarna gäller att de dels inte är heltäckande när det gäller mindre våtmarker (mindre än 10 ha i syd— sverige resp. 50 ha i norra Sverige), dels att de är

inriktade på de enskilda objekten och inte på natur— miljön i sin helhet. Naturvårdsplanerna är ofta gamla och har inte uppdaterats sedan naturresurslagens tillkomst.

En annan brist vad gäller beslutsunderlag som påpekas i utredningens enkät gäller förekomsten av sumpskog— ar. Som tidigare nämnts föreligger dock nu ett för- slag om att inleda arbetet med en inventering av

sumpskogarna.

Enligt utredningens åsikt är dessa brister i besluts— underlaget en förklaring till länsstyrelsernas libe— rala praxis vid tillståndsprövningen. En annan för— klaring synes vara att det finns en osäkerhet om i vilken utsträckning naturmiljön i vid mening kan be—

aktas vid prövningen.

Utredningen vill i det sammanhanget understryka att det inte finns något som hindrar att länsstyrelserna vid sin prövning av markavvattningsärendena tar hän— syn till negativa effekter för naturmiljön som upp— står utanför det område som direkt omfattas av av— vattningsföretaget. Av förarbetena till naturvårds— lagen framgår tvärtom att en sådan hänsyn alltid skall tas. Det framstår t.ex. som självklart att man i områden i sydsverige med få våtmarksområden tilläm— par en betydligt strängare praxis vid tillståndspröv— ningen än i ett Norrlandslän med ett intensivt skogs- bruk och många våtmarker (jfr. det ovan citerade ut— talandet ur prop. 1987/88:85). Även ett litet våtmar— ksområde utan individuellt skyddsvärde bör skyddas mot dikning om det är beläget i en region med ett li— tet antal våtmarker av samma typ. Det finns exempel på beslut av regeringen i överklagade ärenden där sådana bedömningar har gjorts.

åkäfEté 1r2v_får_tills£ånd_igom 11553 emgåéea

Utredningen anser att det är motiverat med en ändring i bestämmelsen om tillståndsplikt för att förstärka skyddet av våtmarkerna. Ett förslag som framförts av några länsstyrelser är att markavvattning generellt skall vara förbjuden om inte särskilda skäl förelig— ger. Från förbudet skulle länsstyrelserna kunna med— dela undantag för områden där avvattning allmänt sett inte medför skada.

Enligt utredningens bedömning är en bättre lösning att införa en skärpt kravnivå i de delar av landet där behovet att bevara våtmarkerna är störst, dvs. främst i södra och mellersta Sverige. Lagtekniskt kan detta utformas så att markavvattning i angivna käns— liga områden bara får ske om särskilda skäl förelig— ger. Bestämmelser om vilka områden som skall omfattas och vilka särskilda skäl som bör föreligga för att tillstånd undantagsvis skall medges bör meddelas av regeringen. Utredningen föreslår att en ny bestäm—

melse av den innebörden införs i naturvårdslagen.

Det kan diskuteras om de strängare kraven bör gälla stora områden, exempelvis hela län eller bara för mindre, särskilt utsatta områden. Utredningen anser att bestämmelsen bör tillämpas i fråga om större om- råden t.ex. delar av landet. Många mindre områden åt— njuter redan skydd genom att de utgör riksintressen enligt 2 kap. 3 5 naturresurslagen.

Det har inte varit möjligt för utredningen att utar— beta förslag till avgränsningar av de delar av landet som bör omfattas av de skärpta kraven. Utredningen anser det lämpligt att naturvårdsverket ges i uppdrag att lämna förslag i den delen. Utredningen har mot

den bakgrunden valt att inte heller lämna förslag till de ändringar i naturvårdsförordningen som bör vidtas som en följd av den nya bestämmelsen i natur— vårdslagen.

Den föreslagna ändringen bör träda i kraft snarast möjligt. Det är därför viktigt att arbetet med av— gränsningen av de områden där de strängare kraven skall gälla påbörjas snarast möjligt.

3.7.7. Begränsning av tillståndens giltighetstid

Det finns inte någon bestämmelse som begränsar gil- tighetstiden för ett tillstånd till markavvattning. Av utredningens enkät framgår dock att vissa läns— styrelser förenar tillstånden med villkor att arbetet skall vara slutfört inom en femårsperiod. Enligt na— turvårdsverkets allmänna råd om markavvattning bör beluten alltid innehålla en begränsning av giltig— hetstiden.

Om prövning av ett markavvattningsföretag sker enligt vattenlagen gäller att i beslutet enligt den lagen skall anges inom vilken tid arbetena för vattenföre— taget skall vara utförda (12 kap. 31 5 sista stycket vattenlagen). Tillstånd enligt lagen förfaller om in— te denna tid iakttas, förutsatt att förlängning av tiden inte medges (15 kap. 2 5).

Bestämmelser om tidsbegränsning tillämpas även 1 and— ra sammanhang. Exempelvis gäller enligt 8 kap. 33 5 plan— och bygglagen att bygglov upphör att gälla, om åtgärden inte har påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från dagen för beslutet om lov. Tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen

kan omprövas efter en tioårsperiod. Detsamma gäller för täkttillstånd enligt 18 5 naturvårdslagen.

Det är inte rimligt att ett tillstånd till markav— vattning enligt naturvårdslagen skall ha en i princip obegränsad giltighetstid. Liksom för övriga tillstånd av liknande slag bör gälla att tillståndet förfaller om det inte utnyttjas inom en bestämd tid. Med hänsyn till vad som sägs i de allmänna råden kan det antas att tillstånden i framtiden kommer att tidsbegränsas, något som tidigare inte alltid har skett. För tydlig— hets skull bör dock en bestämmelse om tidsbegränsning också tas in i författningstexten. Utredningen före— slår att en bestämmelse om detta tas in i 18 c 5 för— sta stycket naturvårdslagen.

En lämplig begränsning i normalfallet kan vara att tillståndet gäller under en femårsperiod. För större markavvattningsföretag kan det finnas behov av en längre tid. Om prövning sker både enligt naturvårds— lagen och vattenlagen synes det lämpligt att i till— ståndsbeslutet anknyta till den giltighetstid som gäller enligt den senare lagen.

3.7.8. Länsstyrelsernas resurser

Bl.a. av utredningens enkät har framkommit att resur— serna hos länsstyrelserna ofta inte är tillräckliga för att bedriva en aktiv verksamhet till skydd för våtmarksområdena.

Frågan om länsstyrelsen har tillräckliga resurser för det arbetet omfattas inte av utredningens uppdrag. I sammanhanget bör dock påpekas att sökanden enligt 25 5 naturvårdsförordningen tillsammans med ansökan är skyldig att inge den utredning som behövs för att

företagets inverkan på naturvårdsintresset skall kun— na bedömas. Utredningen föreslår (avsnitt 3.8.3) att denna bestämmelse ges ökad tyngd genom att den över- förs till naturvårdslagen. Det är utredningens bedöm— ning att länsstyrelserna i större utsträckning än som nu sker bör kunna ställa krav på sådan utredning som avses i paragrafen och i sista hand vägra tillstånd om utredningen inte kommer in. En annan möjlighet som bör kunna utnyttjas är att för vissa områden meddela undantag från tillståndsplikt enligt 18 c 5 tredje stycket naturvårdslagen. Länsstyrelsernas resurser för tillståndsprövningen kan då koncentreras till de områden som är särskilt känsliga från naturvårdssyn—

punkt.

3.7.9. Tillståndsplikt för vägdiken

Bakgrund-

Skogsstyrelsen, Svenska cellulosa— och pappersbruks- föreningen samt skogsägarnas riksförbund har i fram— ställningar som överlämnats till utredningen begärt att 18 c 5 ändras, så att dikning som syftar till att dränera ett vägområde undantas från tillståndsplikt. Enligt framställningarna medför vägdikena inte någon risk för menlig inverkan på naturmiljön. En till— ståndsprövning av alla vägdiken skulle däremot inne— bära en stor och onödig arbetsbelastning hos skogs— ägarna, skogsvårdsstyrelserna och länsstyrelserna.

Frågan om begränsning av tillståndsplikten verkar ha kommit upp i samband med arbetet att utarbeta allmän— na råd för tillämpningen av 18 c 5. Enligt de allmän— na råden (punkt 1.4.3) gäller krav på tillstånd vid avvattning av omgivande mark i samband med byggande

av t.ex. vägar, järnvägar och flygplatser.

Framställningarna har remissbehandlats. Remissutfal— let är blandat. Vägverket anser att omgrävning av ett vattendrag i samband med vägbyggnad också skall un— dantas, om syftet inte är att ändra avvattningsför— hållandena. Enligt verket läggs vägdiken 0,3 meter under (väg)terrass resp. omgivande mark. Dikenas upp— gift är att avvattna eventuellt nedträngande vatten till terassytan och avrinnande vatten från vägytan.

Några länsstyrelser som i sina remissyttranden till— styrkte förslaget var tveksamma om vägdiken över hu— vud taget omfattas av tillståndsplikt enligt gällande regler. Några länsstyrelser som avstyrkte förslaget påpekade vikten av att kunna kontrollera avvattningar som görs för skogsbilvägar som dras genom våtmarksom— råden. Naturvårdsverket, som avstyrkte förslaget, på— pekade att man vid tillkomsten av 18 c 5 var medveten om att många företag med liten inverkan på naturmil— jön skulle komma att omfattas av tillståndsplikten. Detta var en följd av att man följde vattenlagens av— gränsning av det tillståndspliktiga området. Verket underströk också att tillräckliga erfarenheter inte har vunnits av 18 c 5 för att kunna bedöma om en änd— ring borde ske.

Av svaren på utredningens enkät framgår inte att väg— dikena allmänt utgör en problematisk grupp vid till— lämpningen av 18 c 5. Antalet sådana ärenden verkar också vara mycket litet (sex ärenden redovisas). En länsstyrelse tar särskilt upp skogsbilvägarna och på— pekar att tillstånd för diken och avlopp i samband med byggandet av vägarna inte söks även när det är uppenbart att 18 c 5 är tillämplig. Dikena redovisas normalt inte heller i de vägplaner som länsstyrelsen får tillgång till.

Ht£e9n1n3e58_bsdémni£9_

En första fråga är i vilken utsträckning vägdiken om— fattas av tillståndsplikten för markavvattning. Om anläggande av diket inte innebär att vattenhalten i omkringliggande mark minskar, kan åtgärden inte vara tillståndspliktig. Det är då närmast fråga om en form av skyddsdikning. Om däremot diket läggs t.ex. i kan— ten av våtmarker, så att vattennivån i omkringliggan— de mark påverkas, bör tillståndsplikt gälla. Detta är också vad som sägs i naturvårdsverkets allmänna råd. Skogsstyrelsen verkar i sin framställning utgå från att tillstånd krävs för alla former av vägdiken. Det— ta måste vara en överskattning av omfattningen av tillståndsplikten. Av enkätsvaren framgår ju också att tillstånd för vägdiken i praktiken nästan aldrig söks.

Utredningen konstaterar att några rent administrativa problem på detta område inte verkar existera i prak— tiken. Om det finns något problem med vägdikena från naturvårdssynpunkt, bör det snarast vara att för få diken tillståndsprövas.

Det är vidare utredningens åsikt att den bedömning av omfattningen av det tillståndspliktiga området som görs i naturvårdsverkets allmänna råd är både sakligt riktig och lämplig från naturvårdssynpunkt. Utred— ningen föreslår därför att någon ändring av natur- vårdslagen inte vidtas med anledning av framställ—

ningarna.

3.8. Miljökonsekvensbeskrivningar

3.8.1. Bakgrund

I direktiven anges att en viktig fråga som närmare bör övervägas är behovet av att i lagstiftningen in— föra krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av ar— betsföretag som påverkar naturmiljön. Departements-

chefen anför vidare.

"Från naturmiljösynpunkt är det naturligtvis särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett planerat ar— betsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, framför allt i områden som är särskilt käns— liga från ekologisk synpunkt eller som i övrigt har särskilda naturvärden. Om sådana områden utpekas i förväg i den kommunala planeringen enligt intentio— nerna i naturresurslagen, finns i allmänhet möjlighe— ter att vidta effektiva åtgärder till skydd för na— turmiljön. Så t.ex. bör möjligheterna att påverka ett företags lokalisering vara jämförelsevis större i ett tidigt planeringsskede. I den mån förslag läggs fram om krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör också an— ges vem som skall utföra och bekosta sådana beskriv— ningar. En utgångspunkt skall därvid vara att exploa— tören skall stå för kostnaderna."

Frågan om miljökonsekvensbeskrivningar har tidigare varit föremål för diskussion i samband med lagstift— ning. Krav på olika former av sådana beskrivningar eller utredningar finns i flera lagar med nära an— knytning till naturvårdslagen, såsom miljöskyddsla- gen, väglagen och vattenlagen.

I samband med naturresurs— och miljökommitténs arbete i slutet av 1970—talet och början av 1980-talet gjor—

des omfattande studier av bl.a. lagstiftningen i USA. Där förekommer ett generellt krav på miljökonsekvens—

utredningar. Den svenska lagstiftaren har avstått

från att införa ett sådant generellt krav och har i stället i vissa särskilt angivna fall infört krav på utredningar som till sin karaktär kan liknas vid mil— jökonsekvensbeskrivningar.

I miljöskyddslagen 13 s anges att ansökan om till— stånd enligt lagen skall vara skriftlig och innehålla vissa i paragrafen särskilt uppräknade uppgifter. I 13 S 2 p. anges att en ansökan skall innehålla en be— skrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de störningar som verksamheten kan med— föra.

Detta krav på miljöeffektbeskrivning infördes 1981 (SFS 1981:420). Till grund för lagstiftningen låg miljöskyddsutredningens betänkande (SOU 1978:80)

"Bättre miljöskydd I". Utredningen skriver bl.a. följande på s. 111.

"I 13 S ML stadgas att en ansökan om tillstånd enligt ML skall innehålla de uppgifter, ritningar och tek— niska beskrivningar som erfordras för att den miljö— farliga verksamhetens beskaffenhet, omfattning och verkningar skall kunna bedömas. Tyngdpunkten i ansök- ningarna har emellertid ofta kommit att ligga på det tekniska planet medan verkningarna har fått utredas genom det remissförfarande som sker vid koncessions— nämnden. I 1 S ML stadgas vidare att koncessionsnämn— den skall svara för fullständig utredning av ärende som kommer under dess prövning. Även denna utredning kan lätt mer ta fasta på tekniska och mer kortsiktiga problem än den vidare ram som ryms inom ett krav på miljöeffektbeskrivningar.

När det gäller själva förfarandet har också kritik riktats mot allmänhetens begränsade möjligheter att på sådant sätt kunna ta del av ett miljöskyddsärende att den kan påverka beslutet i ärendet. Även om an— sökningar om tillstånd eller dispens kungörs i orts— pressen och även om ett exemplar av ansökningshand— lingarna finns tillgängligt hos en aktförvarare på platsen lägger ofta ansökningshandlingarnas starkt tekniskt inriktade utformning hinder i vägen för den som önskar tränga djupare in i ärendet. Även denna

problematik skulle, har det sagts, kunna få sin lös— ning genom ett genomförande av ett miljöeffektbe— skrivningssystem. Utredningen har haft tillfälle att ta del av några environmental impact statements som gjorts i USA. Dessa är ofta mycket omfattande och be— handlar ingående de effekter som kan förväntas. Det har emellertid sagts utredningen att de i viss ut— sträckning blivit självändamål och uppbyggts efter en formaliserad ordning. Konsultfirmor har inriktat sig på att påvisa ofta självklara effekter. Mycket av det material som finns i dem är emellertid självfallet av stort värde. För svensk del finns det knappast anled— ning att kopiera det amerikanska systemet. Här bör man i stället bygga vidare på vår ordning att strikt inrikta utredningen på det tillämnade företaget och de verkningar för miljön som det kan få. Det finns dock anledning att ta tillvara den framförda kriti— ken. En mera utförlig beskrivning än som f.n. ofta ges om verkningarna på miljön av företaget är önsk— värd. Vidare bör ansökningshandlingarna avfattas på ett för allmänheten mera begripligt sätt. Det är na— turligtvis inte lätt att enkelt uttrycka komplicerade tekniska förhållanden. Ofta kan det därför, utöver vad som sägs i de tekniskt inriktade handlingarna, vara lämpligt att avfatta ett för allmänheten mera begripligt sammandrag. Mot bakgrund av vad nu sagts har utredningen sett över de nuvarande bestämmelserna i 13 5 ML, som bl.a. behandlar vad en ansökan skall innehålla. Utredningen föreslår härvid gemensamma be— stämmelser för ansökan till koncessionsnämnden och anmälan till länsstyrelsen. Vidare föreslås en utvid— gad skyldighet att beskriva de miljöeffekter som verksamheten medför eller kan befaras medföra. Utred— ningen föreslår också en skyldighet för utövare av miljöfarlig verksamhet att lämna förslag till skydds— åtgärder, begränsningar av verksamheten m.m. för att förebygga eller avhjälpa olägenheter av verksamhe— ten."

I prop. 1980/81:92, vilken ligger till grund för den nuvarande lydelsen av 13 S 2 p. miljöskyddslagen, an— för departementschefen bland annat följande 5. 31 f.

"Syftet med tillståndsprövningen är att samhället skall ges tillfälle att på förhand bedöma om effek— terna av en planerad miljöfarlig verksamhet är sådan att verksamheten kan tillåtas. För den skull måste utredningen i tillståndsärenden så långt som möjligt klarlägga den inverkan på miljön som den aktuella an— läggingen kan medföra. — — — miljöskyddslagen bör kompletteras med bestämmelser som ålägger sökanden en

skyldighet att som beslutsunderlag i ett tillstånds— ärende förebringa en beskrivning av miljöeffekterna och att lämna förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Hur långt sökandens skyldighet i dessa hänseenden bör sträcka sig i det enskilda fal- let kan emellertid inte anges på förhand i författ— ningsbestämmelser utan den frågan måste avgöras av prövningsmyndigheten med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall i enlighet med vad som f.n. gäller på miljöskyddslagens område."

Departementschefen underströk särskilt att det var angeläget att både sökanden och tillståndsmyndigheten söker beakta allmänhetens intressen när ställning tas i frågor om att lägga fram utredning i ett till— ståndsärende. Strävan borde vara att lämna en öppen och för allmänheten begriplig redovisning av miljö- konsekvenserna av en planerad miljöfarlig verksamhet, vilket på ett enklare sätt skulle tillgodose allmän- hetens intressen än om ett obligatoriskt system med formaliserade miljöeffektbeskrivningar efter ameri— kanskt mönster genomfördes. Angående frågan om det skulle ställas särskilt krav på sökanden att ange alternativa placeringar av verksamheten anförde de— partementschefen att möjlighet för tillståndsmyndig- heten till att ställa sådana krav redan fanns enligt gällande miljöskyddslagstiftning varför något sådant krav inte ansågs erforderligt.

I väglagen anges i 15 5 att en arbetsplan skall upp— rättas för byggande av väg. Planen skall bland annat innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekerna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken.

Denna bestämmelse trädde i kraft den 1 juli 1987. Till grund för den låg miljöskyddsutredningens

slutbetänkande (SOU 1983:20) "Bättre mijöskydd II" samt prop. 1986/87:35.

I propositionen anförde departementschefen bland annat att det från miljösynpunkt är särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett planerat vägbyggnads- företag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, eftersom det då i allmänhet finns störst möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för miljön. så t.ex. borde möjligheterna att ändra vägens sträckning fortfarande vara ganska stora i de tidiga planeringsskedena. Erfarenheterna visar också att rena skyddsåtgärder vid utformningen av vägen måste övervägas på ett tidigt stadium om bästa resul— tat skall uppnås. Är redovisningen av miljöeffekterna bristfällig, försvårar det också för miljövårdsmyn— digheterna att tillvarata miljöskyddsintressena.

Mot bakgrund av vad som anförts ansåg departements— chefen att det fanns skäl att komplettera bestämmel— serna i väglagen med regler som innebär att väghålla— ren redovisar miljöeffekterna, vilket innefattar även effekterna på naturmiljön, av aktuella vägåtgärder samt förslag till skyddsåtgärder för att förebygga eller avhjälpa olägenheterna från trafiken. Redovis— ningen av miljöeffekterna borde enligt departements— chefen självfallet innehålla uppgifter om vilka för— bättringar i miljön kring befintliga vägar som kan uppnås genom att den nya vägen byggs och tas i an— språk för trafik. Väglagen torde vidare kompletteras med uttryckliga krav på samråd med de naturvårdsmyn— digheter som berörs vid upprättandet av arbetsplanen. Den omständigheten att naturvårdsintresset starkare markeras i lagtexten innebar enligt departementsche- fen naturligtvis inte att andra viktiga sektorsin- tressen, t.ex. kulturminnesvården, fick eftersättas.

Den nuvarande vattenlagen trädde i kraft den 1 janua— ri 1983. I 3 kap. 1 5 anges bl.a. att ett vattenföre— tag inte får komma till stånd om hinder möter från allmänna planeringssynpunkter. Vidare skall vid till— ståndsprövning naturresurslagen tillämpas. I 3 kap.

2 S anges bland annat att vattenföretag inte får ut— föras som motverkar särskilda bestämmelser för an— vändning av ett mark— eller vattenområde. Härvid un— dantas dock reglerna i 16, 18 och 20 55 naturvårdsla— gen. Vidare anges i 3 kap. 3 5 att ett vattenföretag enligt huvudregeln inte får komma till stånd om det uppkommer skada eller olägenhet av större betydelse

för allmänna intressen.

Tillstånd enligt vattenlagen ges enligt huvudregeln av vattendomstol efter särskild prövning. Angående förfarandet anges i 13 kap. 19 S 2 att en ansökan skall innehålla uppgifter som behövs för att bedöma om hinder möter mot företaget från allmänna plane- ringssynpunkter samt uppgifter om alternativ lokali— sering av företaget. Ansökan skall även när det gäl— ler företag vars tillåtlighet kan komma under rege— ringens prövning innehålla uppgift om de åtgärder sökanden har vidtagit enligt 11 kap. 7—11 55. I dessa fall skall sökanden innan ansökan underrätta vissa berörda statliga och kommunala myndigheter om den föreslagna verksamheten samt lämna dessa myndigheter upplysning om företaget. I 11 kap. 10 5 anges bland annat att naturvårdsverket kan förordna om den utred— ning som behövs angående företagets utförande från allmänna naturvårdssynpunkter. Vidare skall ortsbe— folkningen lämnas möjligheter att vid sammanträde

erhålla information om företaget.

Av det sagda framgår att vid prövning enligt vatten— lagen bland annat hänsyn skall tas till naturvårdens

intressen och att prövningen inför vattendomstolen innehåller moment av miljökonsekvensbeskrivningar. Även när en tillståndsfråga faller under regeringens prövning sker motsvarande prövning.

Även andra lagar med anknytning till naturmiljön innehåller bestämmelser som innehåller någon form av miljökonsekvensbeskrivningar om än i begränsad om— fattning. Som exempel härpå kan nämnas 5 kap. 1 s naturresurslagen vari anges att planer enligt plan— och bygglagen och sådant planeringsunderlag som är erforderligt för att belysa en fråga angående hus— hållning med naturresurser skall finnas tillgängligt i varje ärende där naturresurslagen skall tillämpas.

I naturvårdslagen finns bestämmelser om tillstånds— prövning för vissa arbetsföretag. I 18 S prövas täkt— verksamhet och i 18 c 5 åtgärder för markavvattning. I bestämmelsen om tillståndsprövning för täktverksam— het anges att sökanden skall inge utredning som kan utgöra underlag för en bedömning av ett tillstånds inverkan på skyddade intressen och i själva till— ståndsbeslutet kan anges de föreskrifter som behövs för att begränsa och motverka skada på naturmiljön. Härav följer att en ansökan måste vara utformad och innehålla den utredning som är nödvändig för att tillståndsmyndigheten skall kunna bedöma hur en fram— tida täkt kan komma att påverka naturmiljön och för att kunna bedöma vilka föreskifter och villkor som kan anses nödvändiga.

I 25 5 första stycket naturvårdsförordningen anges vidare, att ansökan om undantag från byggnadsförbudet i strandskyddsbestämmelser eller tillstånd till bland annat täktverksamhet, markavvattning samt anmälan om samråd enligt 20 5 skall efter omständigheterna i det

särskilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den ytterligare utredning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det skyd- dade intresset skall kunna bedömas. Härtill kommer att enligt 42 5 naturvårdslagen länsstyrelsen kan föreskriva att ett arbetsföretag skall bekosta sär- skild undersökning av det berörda området. Detta av— ser framför allt vetenskapliga undersökningar och do— kumentationer av från naturvårdssynpunkt värdefulla naturobjekt.

3.8.2. Pågående utredningsarbete

I regeringens miljöpolitiska proposition (prop. 1987/88:85) anges bl.a. vikten av att olika verksam- heters resursanvändning och miljöpåverkan analyseras för att miljöproblemen mera långsiktigt skall kunna angripas på ett framgångsrikt sätt. Sådana beskriv— ningar av olika konsekvenser för natur och miljö bör göras innan större förändringar av verksamhetsinrikt— ning eller policy inom en viss sektor beslutas. På så sätt kan de sannolika följderna av en viss aktivitet liksom tänkbara alternativa lösningar åskådliggöras och beaktas i ett tidigt skede av samhällets plane—

rings— och beslutsprocesser.

Regeringen har med anledning av propositionen beslu— tat att systematiska redovisningar av olika miljökon— sekvenser skall göras av de olika trafikverken i an— slutning till deras verksamhet. Statens industriverk (SIND) och styrelsen för teknisk utveckling (STU) har fått i uppdrag att redovisa vissa ekonomiska resp. tekniska konsekvenser för industriföretag och bran— scher av miljövårdsarbetet. I propositionen anges att dessa uppdrag kan ge viktiga erfarenheter för andra

sektorer.

Regeringen har den 9 februari 1989 uppdragit åt väg— verket att i samråd med naturvårdsverket och Svenska kommunförbundet redovisa en utvärdering av de nya be— stämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar som har införts i väglagen. Därefter kan ställning tas till frågan om tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen av vägbyggen.

Riksdagen har med anledning av regeringens miljöpoli— tiska proposition anfört, att regeringen bör återkom— ma till riksdagen med förslag till hur miljökonse— kvensanalyser systematiskt kan infogas i den svenska planeringsprocessen. Syftet skall enligt jordbruksut— skottet vara att minska de negativa miljöeffekterna när ett projekt är på väg att genomföras eller beslut som innebär miljöpåverkan är på väg att fattas. Om— fattningen av miljökonsekvensanalysen bör härvid stå i rimligt förhållande till det beslutet avser men ett minimikrav måste enligt utskottet vara att miljökon— sekvenserna av ett beslut redovisas på samma sätt som

sker för de ekonomiska konsekvenserna.

Regeringen har i anledning härav genom beslut den 23 februari 1989 gett i uppdrag åt naturvårdsverket och plan— och bostadsverket att utreda förutsättningarna och formerna för en mer systematisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag i sådana beslutsärenden där en viss åtgärd eller verk— samhet får en väsentlig inverkan på miljöförhållanden och hushållningen med naturresurser. Särskilt bör övervägas i vilken utsträckning som ändringar i be— rörda lagregler kan behöva vidtas. En lägesrapport har lämnats i december 1989 och uppdraget skall slut- redovisas till regeringen senast den 1 juni 1990.

Regeringen har i sitt beslut tillagt bland annat följande.

"Det är angeläget att ett bättre beslutsunderlag fö- religger inför beslut som är av större betydelse med hänsyn till inverkan på omgivningen och där en till— lämpning av naturresurslagens hushållningsbestämmel- ser är aktuell. Det bör därför övervägas i vilken ut— sträckning sådana beslut skall föregås av en beskriv— ning av åtgärdens konsekvenser för miljön och hus— hållningen med naturresurser. Hur en sådan beskriv— ning bör utformas i olika situationer bör övervägas i anslutning till frågan om miljökonsekvensbeskrivning— arna.

I likhet med miljöskydds— och naturvårdsintressena beror effekterna på kulturmiljön av olika exploate— ringsprojekts inverkan. Det är därför angeläget att konsekvenserna för kulturminnesvården uppmärksammas i detta sammanhang.

Verkens arbete bör ske i nära samarbete med riksanti— kvarieämbetet. Samråd bör under utredningsarbetets gång ske med berörda myndigheter samt med naturvårds- lagsutredningen och Svenska kommunförbundet. Samråd bör vidare fortlöpande ske med en inom regeringskan— sliet särskilt bildad referensgrupp. Naturvårdsverket och plan— och bostadsverket bör slutligen följa det internationella utvecklingsarbetet på området."

3.8.3 överväganden och förslag

Naturvårdslagens syfte är att på olika sätt vårda och skydda naturen mot bland annat olika arbetsföretag som kan skada naturmiljön. I lagen finns bestämmelser som reglerar möjligheten att utföra vissa arbetsföre— tag. Således krävs tillstånd enligt 18 5 för täkt och enligt 18 c 5 för markavvattning. Inom ett natur— vårdsområde enligt 19 5 kan förbud och föreskrifter meddelas mot arbetsföretag. Vidare krävs enligt 20 S samråd med länsstyrelsen för övriga arbetsföretag som väsentligen kan komma att ändra naturmiljön innan

dessa får utföras.

Vid prövning eller samråd är det en självklar förut— sättning att ansökan om tillstånd eller anmälan om samråd innehåller så mycket underlagsmaterial att myndigheten har möjlighet att med hjälp av detta ma— terial och myndighetens egna kunskaper göra en full— ständig prövning och därigenom kunna bedöma ett ar— betsföretags eventuella inverkan på naturmiljön. Det— ta framgår även av 25 5 första stycket naturvårdsför- ordningen. Om en ansökan inte uppfyller dessa krav eller sökanden trots påminnelser inte förmår inge tillräckligt underlag utgör detta självfallet skäl för avslag, om det gäller ett tillståndsärende. I ett samrådsärende enligt 20 5 naturvårdslgen bör samråds— skyldigheten inte anses fullgjord, om underlaget är otillräckligt.

Enligt utredningens uppfattning utgör de ovan angivna kraven på underlag en form av miljökonsekvensbeskriv— ningar, i vart fall om man med detta menar en be—

skrivning av effekterna på naturmiljön av ett arbets— företag inom ett visst begränsat område. Med den ut— gångspunkten utgör ett införande av krav på miljökon— sekvensbeskrivningar i naturvårdslagen närmast en komplettering av existerande regler.

En ytterligare formalisering av kravet på underlag i naturvårdsärenden har, som tidigare beskrivits, dis— kuterats vid flera tillfällen. För naturvårdslagens del skulle en noggrannare beskrivning av vad som skall ingå i ett underlagsmaterial eventuellt kunna utgöra ett ytterligare hjälpmedel för myndigheterna vid prövningen. Det skulle även kunna underlätta för sökanden att bedöma vilka krav som ställs på en full— ständig ansökan eller anmälan. Samtidigt föreligger en risk att sökanden då endast strävar efter att upp— fylla lagens minimikrav. Det kan också vara svårt att

i en sådan bestämmelse lägga in alla de krav som kan ställas på de skiftande arbetsföretag som kan prövas enligt naturvårdslagen.

Med hänsyn till nu gjorda överväganden och till det självklara i att en ansökan enligt lagen skall inne— hålla det underlag som krävs för att en allsidig prövning skall kunna ske, synes det inte behövligt att i naturvårdslagstiftningen införa ytterligare och detaljerade krav på miljökonsekvensbeskrivningar utö— ver vad som redan anges i 25 5 första stycket natur— vårdsförordningen. För att ge mer eftertryck åt det utredningskrav som ställs på sökande i naturvårds— ärenden bör dock denna betämmelse flyttas från för— ordningen till lagen och tas in som en ny paragraf, 41 a 5.

De överväganden som i övrigt krävs för en eventuellt ytterligare systematisering och formalisering av un- derlagsmaterialet i form av miljökonsekvensbeskriv— ningar bör lämpligen göras inom ramen för den utred— ning som naturvårdsverket och plan— och bostadsverket har fått regeringens uppdrag att genomföra.

3.9 Samernas rättigheter i nationalparkerna m.m.

3.9.1. Bakgrund

Föreskrifter för nationalpark får enligt 6 S natur— vårdslagen inte medföra inskränkningar i bl.a. vissa uppräknade rättigheter som enligt rennäringslagen (1971:437) tillkommer samerna. Då det vid tillämp— ningen av paragrafen har funnits olika uppfattningar hos berörda myndigheter har utredningen fått i upp— drag att närmare belysa denna fråga.

Gällande rätt

4—6 55 naturvårdslagen innehåller särskilda bestäm— melser om nationalparker.

I 4 S anges att mark som tillhör staten kan avsättas till nationalpark i syfte att bevara större samman— hängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligen oförändrat skick.

I 5 5 anges att regeringen eller myndighet som rege— ringen bestämmer förordnar om nationalparkernas vård och förvaltning samt meddelar de föreskrifter beträf— fande rätten att färdas över nationalparken eller annars vistas där och beträffande ordningen i övrigt inom området som behövs för att tillgodose ändamålet med nationalparken.

I 3—5 55 nationalparksförordningen (l987:938) anges att närmare föreskrifter för vården och förvaltningen av nationalparker och föreskrifter enligt 5 5 andra stycket naturvårdslagen samt undantag därifrån medde- las av naturvårdsverket.

Beträffande de nationalparker som ligger inom ren— skötselområdet gäller enligt naturvårdsverket kun— görelse med föreskrifter för nationalparker att det är förbjudet att bland annat förstöra eller skada markens yta eller fast naturföremål eller att uppföra

byggnad.

Enligt 6 S naturvårdslagen får föreskrifter enligt 5 5 inte medföra inskränkningar i redan uppkommen en— skild rätt eller i samernas enligt rennäringslagen tillkommande rättigheter till bete, skogsfång, fiske eller jakt efter andra djur än björn, lo, varg, järv, älg och örn eller innebära hinder för samerna att an- nars uppehålla sig inom nationalparken eller där med— föra hundar för bevakning av renhjordar.

Enligt 1 S rennäringslagen är renskötselrätt en rätt för personer av samisk härkomst att begagna mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. I 3 5 anges i vilka delar av landet som renskötsel får be— drivas. I 15-25 55 regleras renskötselns närmare innebörd. I 15 S anges således att en sameby får be— gagna byns betesområde för renarbete. I 16 5 anges att samebyn inom betesområdet får uppföra arbetshagar eller annat stängsel för renarna, renslakteri eller annan anläggning som behövs för renskötseln. Vidare anges i paragrafen under vilka förhållanden tillfäl— liga respektive permanenta byggnader får uppföras inom betesområdet. I 17—20 55 omnämns rätten att avverka skog för att utnyttjas vid byggande av an— läggning eller byggnad enligt 16 5 samt som bränsle och mat åt renarna. 23—24 55 innehåller regler om samernas rätt att flytta renar inom arbetsområdet och i 25 5 finns regler om rätten till jakt och fiske.

I 26—34 55 rennäringlagen finns bestämmelser om ren— skötselrättens upphörande. Enligt 26 5 kan regeringen förordna om upphävande av renskötselrätten för visst markområde, när området behövs för ändamål som avses i 2 kap. expropriationslagen (1972:719) eller för an— nat ändamål av väsentlig betydelse från allmän syn— punkt. Härav följer att renskötselrätten kan upphävas för att bevara ett område som nationalpark eller na— turreservat. Sådant upphävande kan begränsas till att avse viss tid eller vissa i renskötseln ingående be— fogenheter. Om renskötselrätten upphävs och detta medföra skada eller olägenhet för renskötseln utgår ersättning. I fråga om upphävande av renskötselrätten och ersättning med anledning därav gäller även i tillämpliga delar bestämmelserna i expropriationsla— gen om expropriation av särskild rätt till fastighet.

Enligt 1 5 första stycket 5 terrängkörningsförord— ningen (1978:594) är samerna undantagna från det för— bud mot barmarkskörning med terrängfordon eller mo— torfordon som gäller enligt 1 S terrängkörningslagen (1975:1313), om körningen sker i direkt samband med renskötsel.

Lantbruksstyrelsen är central myndighet för rennä— ringsfrågor. I de tre nordligaste länen är det lant— bruksnämndernas uppgift att förvalta statens mark ovan odlingsgränsen och inom renbetesfjällen, hand— lägga ärenden enligt rennäringslagen såsom upplåtel— ser, det ekonomiska stödet till rennäringen, rådgiv— ning till samebyarna samt administration och arbets— ledning vid byggande och underhåll av anläggningar.

Frågor om samerna och deras rättigheter har utretts av samerättsutredningen som 1989 avgivit sitt huvud- betänkande Samerätt och sameting (SOU 1989:41). I

detta föreslås bl.a. sådana ändringar i rennärings— lagen som syftar till att framhäva och stärka ren- skötselrättens civilrättsliga karaktär. Enligt för— slaget som här bygger på högsta domstolens uttalanden i skattefjällsmålet (NJA 1981 s. 1), utgör rensköt— selrätten en på urminnes hävd grundad särskild rätt till fastighet.

282 skEUslla_k9n£11k£e£

Från naturvårdshåll har ifrågasatts huruvida berörda samer för renskötselns behov inom bl.a. Padjelanta,

Sareks och Stora Sjöfallets nationalparker har rätt att uppföra broar och andra anläggningar och att där på barmark använda motorcyklar.

De olägenheter från naturvårdssynpunkt som kan orsa— kas av barmarkskörning med terrängfordon och motor- fordon har studerats av naturvårdsverket. I bilaga till detta betänkande sammanfattas verkets rapport nr 3598, Barmarkskörning i fjällen. Effekter av körning med terränghjulingar på mark och vegetation.

Naturvårdsverket har hävdat att samernas rätt inom nationalparker är begränsad till de olika befogenhe— ter som uttryckligen angetts i 6 5 andra stycket na- turvårdslagen, nämligen rätten till bete, skogsfång, fiske och viss jakt samt rätten att uppehålla sig inom nationalparkerna och där medföra hundar för be— vakning av renhjordar. Enligt naturvårdsverkets upp— fattning har samerna inom nationalparkerna inte den rätt som tillkommer dem enligt rennäringslagen att uppföra broar och andra anläggningar. De måste i så- dana fall begära undantag från nationalparksföre— skrifterna i enlighet med 5 S nationalparksförord—

ningen.

Rennäringsmyndigheterna har å sin sida ansett att befogenheten att bygga olika anläggningar, bland annat broar, utgör ett naturligt led i renskötselns utövande och omfattas av bestämmelsen i 6 5 andra stycket naturvårdslagen. Man har vidare i fråga om barmarkskörningen ansett att rennäringen måste ha rätt att använda sig av dagens teknik liksom andra näringar. Om det inte tillåts, bör näringsutövarna kompenseras enligt de grunder som gäller för er—

sättning vid expropriation. 3.9.2 Överväganden och förslag

Utedningens överväganden i detta avsnitt tar sin ut— gångspunkt i bedömningen att det för att tillgodose ändamålet med berörda nationalparker kan finnas ett behov av att i vissa fall kunna begränsa det sätt på vilket renskötseln utövas inom parkerna. Enligt ut— redningen bör det således i naturvårdens intresse va— ra möjligt att förhindra olämpliga anläggningar och sådan barmarkskörning som medför olägenheter. Ett studium av förarbetena till såväl äldre lagstiftning som till naturvårdslagen och rennäringslagen ger en— ligt utredningens uppfattning inte något stöd för uppfattningen att de befogenheter som tillkommer sa— merna enligt 6 5 andra stycket naturvårdslagen— med undantag för viss jakt — skulle vara inskränkta jäm— fört med de befogenheter som ingår i renskötselrätten enligt rennäringslagen. (I bilaga IV till detta be— tänkande redovisas en studie över nämnda förarbeten). I detta sammanhang måste också beaktas att rensköt— selrätten genom domskälen i skattefjällsmålet kan an—

ses ha fått en starkare rättslig ställning än man ut— gick från vid naturvårdslagens tillkomstl.

Vad nu har sagts leder till slutsatsen att det inte är lagligt att i sådana föreskrifter för nationalpark som meddelas med stöd av 5 5 naturvårdslagen inskrän— ka renskötande samers rättigheter enligt rennärings— lagen att bygga broar eller utföra andra anläggningar eller färdas med motorcykel på barmark. Detta förhål— lande kan anses som inkonsekvent med hänsyn till att dylika inskränkande föreskrifter för renskötselns be— drivande å mark som inte utgör nationalpark kan med—

delas i fråga om naturreservat med stöd av 8 S natur—

vårdslagen.

Som tidigare nämnts har regeringen i 26 5 rennärings— lagen bemyndigats att för visst markområde upphäva renskötselrätten eller begränsa vissa i renskötsel— rätten ingående befogenheter, när expropriationsskäl föreligger eller det behövs för annat ändamål av vä— sentlig betydelse från allmän synpunkt. Då rennä— ringslagen inte gör något undantag för nationalpar— ker, synes regeringen få inskränka samernas rättighe— ter i parkerna med stöd av denna lag. Detta står i strid med 6 5 andra stycket naturvårdslagen som inte medger regeringen att göra motsvarande inskränkning— ar. Denna konflikt mellan lagarna bör biläggas.

1. Se Jonzon—Delin—Bengtsson, Naturvårdslagen (1988)

s. 67-68. Se också Samerättsutredningens förslag till lag om ändring i rennäringslagen (SOU 1989:41, s. 328).

Den nu påtalade motsägelsen i lagstiftningen löses enligt utredningen enklast på så sätt att nuvarande föreskrift i 6 5 andra stycket naturvårdslagen er— sätts med en föreskrift som innebär att national— parksföreskrifter ej får inskränka sådana rättigheter som tillkommer samerna enligt rennäringslagen i andra fall än när det är av väsentlig betydelse från natur— vårdsssynpunkt. Samtidigt bör naturvårdslagens er— sättningsbestämmelser kompletteras så att ersättning kan utgå, när nationalparksföreskrifter medför skada eller olägenhet för renskötseln.

Den del av nuvarande föreskrift som inskränker samer— nas jakträtt i nationalparkerna bör lämpligen flyttas till nationalparksförordningen som en ny paragraf

3 a 5.

I detta sammanhang förefaller det konsekvent att ock— så pröva om det finns behov av att ha kvar förbudet mot att inskränka "redan uppkommen enskild rätt" ge— nom nationalparksföreskrifter (6 5 första stycket na— turvårdslagen). Som motivering för detta stadgande som härrör från 1909 års lag om nationalparker, an- fördes i det år 1907 avgivna betänkandet rörande åt— gärder till skydd för vårt lands natur och naturmin— nesmärken följande.

"Finnes t.ex. en nybyggesanläggning, en rätt till bete eller fiske å område, som afsättes till natio— nalpark, bör man, då man icke för parkens afsättande fordrar medgifvande af dessa rättsägare, i stället tillgodose deras rätt genom att lämna denna oför— kränkt. I regel lära väl dylika rättigheter icke vara af den beskaffenhet, att deras fortsatta utöfvande kan i någon väsentlig grad menligt inverka på natur— lifvet inom parken i sin helhet."

Det kan ifrågasättas om den aktuella bestämmelsen har

någon praktisk funktion beträffande existerande na—

tionalparker. Det sociala skyddsbehov som bestämmel— sen tar sikte på får anses mycket mindre uttalat i våra dagar än i gången tid. Med hänsyn härtill kan det inte anses rimligt att staten — såsom nu är fal— let — skall vara förhindrad att mot ersättning upp- häva eller begränsa sådana enskilda rättigheter i nationalpark vars utövande medför olägenheter från

naturvårdssynpunkt.

I fråga om framtida nationalparker synes bestämmelsen ge innehavare av nyttjanderätter eller andra särskil— da rättigheter till fastigheter en omotiverat stark

ställning.

Sammanfattningsvis anser utredningen att klara natur— vårdsskäl talar för att 6 5 första stycket natur— vårdslagen bör tas bort. Enskilds rättssäkerhet får anses tillgodosedd om en rätt till ersättning införs i 26 s naturvårdslagen, när en rättighet som här är aktuell upphävs eller inskränks. Självfallet får vid ett sådant beslut liksom annars tillbörlig hänsyn tas till den enskildes intressen enligt 3 S naturvårdsla—

gen.

När det gäller renskötselns utövande på andra marker än nationalparker kan det också förekomma konflikter med naturvårdens intressen särskilt med hänsyn till den rationalisering och mekanisering som skett inom rennäringen under de senaste decennierna. Därtill kommer att renskötseln i stor utsträckning bedrivs på marker som är särskilt känsliga för påverkan. Enligt utredningens uppfattning finns skäl att i fråga om naturvården utveckla och förtydliga den skyldighet som rennäringen liksom andra näringar har att ta skälig hänsyn till andra intressen (se 65 5 rennä— ringslagen). Detta bör ske genom att det i lagen —

efter förebild från lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen— införs en ny paragraf, 65 a s, som ger regeringen eller myndighet som regeringen be— stämmer bemyndigande att meddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intressen vid renskötselns utövande såsom i fråga om skyddet av växt— eller djurlivet. Detta bemyndigande bör dock inte få medföra befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att avsevärd olägenhet för ren— skötseln uppkommer.

Enligt utredningen torde det vara lämpligt att det föreslagna bemyndigandet delegeras till lantbruks- nämnden/länsstyrelsen.

Skyddet för friluftslivet

3.10 Friluftsliv och närrekreation

3.10.1 Bakgrund

Enligt direktiven bör utredaren överväga hur behovet av natur för närrekreation och övrigt friluftsliv

skall beaktas i naturvårdslagstiftningen.

I riktlinjer för naturvården fastlades år 1964 (prop. 1964:128) att naturvården har två sidor, en veten— skaplig och kulturell sida och en social. Det är en— ligt riktlinjerna utomordentligt viktigt från social synpunkt att tillgodose behovet av mark för rekrea— tion och friluftsliv jämsides med att bevara veten— skapligt och kulturellt värdefulla naturområden.

Friluftslivet stöds såväl genom lagstiftning som med

ekonomiska insatser av stat och kommun.

Allemansrätten är det viktigaste rättsliga stödet för friluftslivet genom att den i stor utsträckning till- låter allmänheten att vistas i naturen utan markäga—

rens medgivande.

I naturresurslagen intar friluftslivets intressen en framträdande plats. Naturresurslagen stadgar i 2 kap. 6 5 att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som på- tagligt kan skada natur— eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Naturresurslagens riktlinjer till stöd för frilufts- livet skall komma till uttryck i kommunernas plane— ring av markanvändning. En expanderande kommun måste emellertid också beakta behovet av nya bostäder, ar— betsplatser, vägar m.m. I synnerhet de mer centrala av de för friluftslivet särskilt viktiga områdena har ett högt ekonomiskt värde. Exploateringstrycket på dem blir därför stort.

Beslut om markanvändning är i princip en angelägenhet för kommunen. Staten kan ändra kommunala beslut en— dast under vissa omständigheter, bl.a. om det gäller att tillgodose ett riksintresse enligt naturresursla— gen eller om det finns delade meningar mellan kommu— ner som berörs av en eventuell åtgärd.

Vad gäller naturvårdslagen har bestämmelserna om na— turreservat och naturvårdsområde stor betydelse i sammanhanget genom att områden med deras stöd kan av— sättas för bl.a. friluftsliv och skötas på ett sätt som är anpassat till friluftslivets behov. Dessa be- stämmelser har behandlats i avsnitt 2.2.

Vidare har reglerna om strandskydd (se avsnitt 3.11.1) tillkommit för att tillgodose friluftslivets intressen.

En annan bestämmelse i naturvårdslagen till förmån för friluftslivet gäller s.k. stängselgenombrott (17 5). Om stängsel hindrar eller försvårar tillträde till mark inom område där allmänheten annars ägt att fritt färdas får länsstyrelsen (eller kommunen efter delegering) förelägga stängselhållaren att ordna grind eller annan genomgång. Om det är uppenbart att stängslet endast avser att utestänga allmänheten, får stängselhållaren föreläggas att ta bort det. Motsva—

rande möjligheter till ingripande mot markinnehavaren gäller också beträffande dike.

När det gäller lagstiftning av betydelse för natur— vården bör även skogsvårdslagen och lagen om skötsel av jordsbruksmark nämnas. Enligt 1 S skogsvårdslagen skall vid skötseln av skogsmark hänsyn tas till na— turvårdens och andra allmänna intressen. Skogsstyrel— sen har med stöd av skogsvårdslagen meddelat före— skrifter om vilka hänsyn som skall tas. Föreskrifter— na berör bl.a. hyggesstorlek, hyggesform samt bibe— hållande av trädgrupper, ridåer och marker med liten

betydelse för virkesproduktionen.

Lagen om skötsel av jordbruksmark stadgar att hänsyn skall tas till bl.a. naturvårdens intressen vid sköt— sel av jordsbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket. Lantbruksstyrelsen har efter bemyndigande meddelat föreskrifter bl.a. om skyddet av odlings— och kulturlandskapet samt växt— och djurlivet.

För föreskrifter enligt skogsvårdslagen och lagen om skötsel av jordbruksmark gäller att de inte får vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt

försvåras.

Problem för friluftslivet

Vidsträckta mark— och vattenområden i nästan hela landet kan utnyttjas för friluftsliv, bl.a. för pro- menader, vandringar, bärplockning, båtutfärder, skid— åkning och skridskoturer. Betydande områden av lan— dets yta har dessutom särskilt säkerställts för na— turvård och friluftsliv som nationalparker, naturre— servat eller naturvårdsområden. Stat och kommun bi— drar till friluftslivet genom att stödja anläggning

och drift av vandringsleder, rastplatser, småbåtsham-

nar, motionscentraler, friluftsbad m.m.

Vissa problem av betydelse i sammanhanget finns dock. I tätorter med större bebyggelsetryck ställs som nämnts ibland krav på att använda mark lämpad för friluftsliv till bebyggelse, vägar m.m. Ett annat problem är att dagens metoder inom skogsbruket kan leda till att skogen inte blir särskilt tilltalande eller lättframkomlig för allmänheten. Inom jordbruket minskar de få kvarvarande ängs— och hagmarker som är av betydelse för friluftslivet till följd av skogs— plantering eller igenväxning.

Vidare finns problem för friluftslivet av mer allmän karaktär. Utsläppen i naturen av skadliga ämnen är ett miljöpolitiskt problem som givetvis har betydelse även för friluftslivet. Ett annat generellt problem är motorbuller som stör naturupplevelsen. Det gäller buller såväl från vägtrafik som från terrängfordon, motorbåtar, helikoptrar och flygplan.

Barkiillsågg

Som ett exempel på ett expansivt tätortsområde där behovet av mark för friluftsliv kommer i konflikt med andra intressen kan Stockholmstrakten nämnas. Trots markanspråken för växande bebyggelse, kommunikations— utbyggnader m.m. är det knappast frågan om att det skulle bli någon brist på friluftsmark i regionen i dess helhet. Däremot hotas ofta mindre områden som ligger inom gångavstånd från bostadsbebyggelse av exploatering. Sådana lättillgängliga områden saknar nämnvärd betydelse för jord— och skogsbruket men har ofta stort värde för promenader och annat friluftsliv i vardagsslag, även om deras kvaliteter när det gäl—

ler naturvärde och skönhet är begränsade. Eftersom de utnyttjas så ofta är det minst lika angeläget att skydda dem som sådana större områden av högre kvali- tet i tätorterna som lämpar sig för något längre

dagsutflykter.

Stockholms läns landstings regionalplanekontor har lagt fram en rapport (1985:1) med titeln En skogs— backe i handen är bättre än tio i skogen, som tar upp denna fråga. I den presenteras ett förslag till rikt— linjer för Stockholmsregionen om lägsta standard för tillgång till grönområden. En utgångspunkt för för— slaget är att alla bör ha möjlighet till utomhusre— kreation i god naturmiljö inte alltför långt från bo— staden eller skolan. Kan man på tio minuter i gång— tid, ca en km i avstånd, nå promenadområden på mellan 30 och 100 hektar och dessutom strövområden på mellan 300 och 1 000 hektar inom en halvtimme, bor man en- ligt förslaget i ett område som uppnår basstandard. När det gäller strövområden skall de inte bara vara stora till ytan utan också erbjuda ostördhet och spe— ciella naturkvaliteter.

I fråga om strövområden betraktas en halvtimmes av— stånd som acceptabelt även om man inte kan nå området till fots inom den tiden utan behöver utnyttja kol— lektivtrafik. Också gångtid och väntetid skall då räknas in. Bil skall inte behövas för att nå fram in—

om en halvtimme.

Utan att gå in på enskildheterna i förslaget vill även utredningen betona att det är angeläget att kom— munerna beaktar behovet av båda de nämnda slagen av tätortsnära mark för friluftsliv. Utredningen vill också framhålla att förslaget gäller Storstockholms—

området. I andra delar av landet kan det vara aktu— ellt med högre krav.

3.10.2 överväganden och slutsatser

Avgörande för hur friluftslivets behov av mark beak— tas är vilka avvägningar mot andra intressen kommu— nerna gör i sin planering och vilka ekonomiska insat— ser de är beredda att göra. Den nuvarande lagstift— ningen om markanvändning är enligt utredningens me— ning fullt tillräcklig för att kommunerna skall kunna

tillgodose friluftslivets intressen.

I detta sammanhang finns särskild anledning att bely— sa möjligheterna till att anpassa skogsbruket till friluftslivets behov. Marken indelas efter sin an— vändbarhet för de areella näringarna i skogsmark, jordbruksmark och impediment. I fråga om jordbruks— mark får friluftslivets intressen stå tillbaka under vegetationssäsongen. Impedimenten, som utgörs av bl.a. myrar och hällmarker, står däremot utan konkur— rens från de areella näringarna till friluftslivets förfogande året om. Detsamma gäller vattenområdena.

I fråga om skogsmarkerna förutsätts bl.a i förarbete— na till naturvårdslagen att skogsbruket och frilufts- livet skall kunna samsas om att utnyttja dessa. För att skogsmark skall bli tilltalande för friluftsliv måste emellertid skogsbruket anpassas på olika sätt.

En viktig faktor i sammanhanget är att nyanlagd skog växer tätt och är svårframkomlig. Efter bortåt 60 år med sedvanliga röjningar och gallringar har skogen blivit betydligt lämpligare för fritidsbruk. Den har då blivit något öppnare, underväxt har kommit upp och bär— och svampskördarna börjar bli goda. Skogen blir

avverkningsmogen vid ca 90 år i Mellansverige, men trädens möjliga livslängd är flera hundra år. I en normalfördelad skog med 90 års omloppstid utgör ande— len skog över 60 år endast en mindre del, varför hela området blir svårutnyttjat för friluftsliv. Det är därför från friluftslivets synpunkt önskvärt att om— loppstiden förlängs med helst några decennier.

Andra önskvärda åtgärder än att förlänga omloppstiden är bl.a. att lämna kvar ett inslag av lövträd för att skapa omväxling, att undvika större regelbundna hyg— gen, att ta hand om ris och avfall som inte bör läm— nas kvar av biologiska skäl, att hålla stigar öppna, att inte skogsplantera äldre kvarlämnade ängs— och hagmarker samt att undvika dikning och gödsling.

Den ekonomiskt betydelsefullaste av de nämnda åtgär- derna är att förlänga omloppstiden genom att överhål— la skogen. Tillväxten under tiden kan inte väntas kompensera ränteförlusterna.

När det gäller legala medel att anpassa skogsbruket till friluftslivets behov föreskrivs i skogsvårdsla— gen att vid skötseln skall hänsyn tas till naturvår— dens och andra allmänna intressen. Vissa önskvärda åtgärder eller underlåtenheter går dock längre än så— dan hänsyn till friluftslivet som kan krävas med stöd av denna bestämmelse, främst då överhållning av skog. Om området avsätts till naturreservat kan föreskrif— ter ges i alla önskvärda avseenden. Om överhållning föreskrivs torde emellertid pågående markanvändning försvåras avsevärt, vilket medför rätt till ersätt— ning för markägare enligt 26 5 naturvårdslagen. Detta medför också att naturvårdsområde enligt 19 5 natur— vårdslagen inte alltid är ett användbart alternativ

till naturreservat.

Utredningens slutsats är att de rättsliga möjlighe— terna är tillräckliga för att anpassa skogsbruket till friluftslivets behov. Om skyddet för friluftsli- vets intressen skall bli effektivt, krävs dock att naturvården får tillräckliga ekonomiska resurser. Det är i första hand en kommunal uppgift att tillgodose behovet av lämpliga skogsmarker för tätortsinvånarnas friluftsliv.

3.11. Strandskyddet 3.11.1 Bakgrund

Enligt direktiven bör utredaren undersöka i vad mån de nu gällande strandskyddsbestämmelserna tillgodoser det avsedda syftet och om så behövs lägga fram för— slag till sådana förändringar av lagstiftningen som kan medföra att skyddet av de värdefulla strandområ- dena upprätthålls så effektivt som möjligt.

Till utredningen har överlämnats en promemoria upp— rättad av plan— och bostadsverket och lantmäteriver— ket med förslag til ändringar i bland annat strand— skyddsbestämmelserna. Promemorian redovisas i avsnitt

3.11.4.

Allemansrätten är i många avseenden unik för Sverige och har också djup förankring hos befolkningen. Den utgör den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor möjligheter att komma ut i naturen. En av de fundamentala bestämmelserna för att ge människor denna möjlighet är reglerna om strandskydd i natur— vårdslagen. Sedan lång tid är det strandområdena som utgjort vårt lands förnämsta tillgång för friluftsli- vet. Dessa områden är emellertid av många skäl utsat— ta för exploatering och strandskyddsreglernas uppgift är att motverka okontrollerad bebyggelse och annan exploatering av för friluftslivet värdefulla stränder och kustområden.

Strändernas betydelse för allmänhetens friluftsliv aktualiserades redan på 1930-talet i riksdagen men föranledde då ingen lagstiftning. Frågan togs ånyo upp efter andra världskriget då fritidsbebyggelsen

åter började öka vid flera attraktiva strandområden. 1950 infördes de första reglerna för att bevara vär— defulla strandområden som rekreationsplatser åt all— mänheten genom lagen (1950:639) om tillfälligt bygg— nadsförbud inom vissa strandområden. Denna proviso— riska lag följdes 1952 av strandlagen (1952:382) ge— nom vilken länsstyrelserna erhöll möjlighet att för— ordna om tillståndsplikt för bebyggelse inom vissa strandområden. Denna möjlighet sträckte sig intill 300 meter från strandlinjen men omfattade inte områ— den som ingick i vissa fastställda planer och fick dessutom inte utgöra hinder för bebyggelse som behöv— des för försvaret, jordbruket, fisket, skogsskötseln eller den allmänna samfärdseln.

I propositionen till lagen (prop. 1952:187) angav departementschefen (s. 48) angående de närmare syfte— na med en sådan lagstiftning att den så långt det be— fanns nödvändigt och lämpligt borde söka bevara den möjlighet till bad och friluftsliv inom strandområde— na som allmänheten hade enligt allemansrättsliga grundsatser. Han poängterade att lagstiftningen avsåg att bevara de rådande förhållandena i fråga om all— mänhetens tillgång till stränderna men inte att öppna nya möjligheter för allmänhetens friluftsliv. Han tillade att om man lyckades uppnå detta syfte, vann man därigenom tillika ett skydd för betydelsefulla estetiska värden genom att det blev möjligt att hind— ra utbredningen av en förfulande och olämpligt place— rad bebyggelse inom natursköna strandområden och där— med bevara utblicken över vattnet och överhuvudtaget den lantliga prägeln hos dessa områden. Avslutnings— vis angav departementschefen att det inte var riktigt att i strandskyddslagstifningen markera naturskydds— intresset utan att detta intresse skulle beaktas på annat sätt.

Bestämmelser till skydd för naturen infördes samma år i naturskyddslagen (1952:688). Dessa bestämmelser överfördes till 1964 års naturvårdslag tillsammans med strandskyddslagens bestämmelser. I 1964 års na— turvårdslag skärptes strandskyddsbestämmelserna på så sätt att vissa anläggningsåtgärder såsom bryggor, vä— gar och liknande också kom att omfattas av till- ståndsplikten. Undantaget för vissa näringar utvidga- des å andra sidan till att även avse renskötseln.

Från och med 1972 upphörde den möjlighet som tidigare funnits för markägare att erhålla ekonomisk kompensa— tion för att han hindrats att bebygga strandskyddsom— råde.

Genom lagändring 1975 skärptes strandskyddsbestämmel— serna ytterligare genom att det nu gällande generella strandskyddet infördes. Som skäl för en skärpning av lagstiftningen hänvisade departementschefen i propo— sition 1974:166 5. 94 till naturvårdskommitténs be— tänkande Ds Jo 1974:1. Av de däri redovisade under— sökningarna framgick att de tidigare strandskyddsför— ordnandena inte kommit till stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från friluftslivssynpunkt vär— defulla stränderna i önskvärd omfattning kunnat beva— ras för den ej strandägande befolkningen. Vidare hade dispens för bebyggelse inom strandskyddsområden getts i förhållandevis stor utsträckning. Han fann det där— för nödvändigt att som naturvårdskommittén föreslagit skärpa bestämmelserna genom införande av ett gene- rellt strandskydd.

I samband med införandet av plan— och bygglagen 1987 diskuterades att föra över strandskyddsbestämmelserna från naturvårdslagen till plan— och bygglagen. Det skulle innebära att befogenheten att utvidga eller

inskränka strandskyddet generellt skulle överföras till kommunala myndigheter. I förarbetena till plan— och bygglagen (prop. 1985/86:1 s. 104) underströk emellertid departementschefen att grunden för strand— skyddet är allemansrätten och eftersom allemansrätten är en tillgång som det ligger i hela landets intresse att slå vakt om, skulle en sådan överföring av befo— genheterna kunna uppfattas som en förändring av strandskyddets styrka vilket skulle vara olyckligt.

Resultatet blev att strandskyddsbestämmelserna skulle vara kvar i naturvårdslagen och att länsstyrelserna även fortsättningsvis i princip skulle fatta beslut i strandskyddsfrågor.

Stgapdgkydgsgeglg [235 EUXaEÖEdS EtÄOEmEiEL

strandskyddets syfte och omfattning anges i 15 s na— turvårdslagen. För att åt allmänheten trygga till— gången till platser för bad och friluftsliv råder strandskydd vid havet, insjöar och vattendrag intill 100 meter från strandlinjen. Länsstyrelsen kan för— ordna att strandområde som uppenbarligen saknar bety— delse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strandskydd eller också, när det behövs för att till— godose syftet med strandskyddet, utvidga strand— skyddsområdet, dock högst intill 300 meter från strandlinjen.

Länsstyrelsen kan vidare, om det finns särskilda skäl, förordna att ett strandområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd.

Av bestämmelsen framgår att det huvudsakliga syftet med strandskyddet är att trygga allmänhetens tillgång

till platser för bad och friluftsliv. Avsikten är så— ledes som tidigare nämnts inte att tillvarata rena naturskyddssynpunkter även om bestämmelserna också kan få sådana effekter. Om man önskar att skydda vis— sa strandområden på grund av deras särskilda natur— värden får detta ske genom naturvårdslagens övriga bestämmelser om områdesskydd, framför allt naturre—

servat eller naturvårdsområden.

I 16 S naturvårdslagen klargörs strandskyddets närma— re innebörd. Där anges att det inom strandskyddsområ— de inte är tillåtet att uppföra helt ny byggnad eller ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett vä— sentligt annat ändamål än tidigare eller att utföra grävnings— och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Det är inte heller tillåtet att i annat fall inom området utföra anläggning eller anordning, varigenom mark tages i anspråk som tomt eller allmän— heten på annat sätt hindras eller avhålles från att beträda område där de annars skulle få färdas fritt.

Länsstyrelsen kan meddela de föreskrifter om vad all— mänheten har att iaktta inom området som behövs för att trygga ändamålet med strandskyddet och länssty— relsen kan också medge undantag från bestämmelserna i första stycket när det föreligger särskilda skäl.

Den befogenhet länsstyrelsen har att medge undantag från bestämmelserna om bebyggelseförbud och rätten

att utföra grävnings— och andra förberedelsearbeten eller utföra andra anläggningar och anordningar, kan enligt 43 s naturvårdslagen delegeras till en kommu— nal myndighet. Sådan delegation har skett i stor ut— sträckning och frågor om detta berörs i det följande

avsnittet.

Det principiella förbudet att utföra anläggningar och åtgärder gäller enligt 16 S fjärde stycket inte om dessa behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsända— mål. Förbudet för bebyggelse och anläggningar i öv— rigt gäller inte heller företag till vilka tillstånd har lämnats enligt 4 kap. naturresurslagen (avseende vissa större industrianläggningar), enligt vattenla— gen eller miljöskyddslagen.

Överträdelser av byggnadsförbudet är straffbart en— ligt 37 5 andra punkten naturvårdslagen och länssty— relsen kan även meddela vite och begära handräckning för att få rättelse till stånd.

EngagteLfråg strandskdeSEeåtämselssrea

Syftet med strandskyddsbestämmelserna är som tidigare angivits att skydda allmänhetens tillgång till strän— derna för bad och friluftsliv. Bestämmelserna gäller dock inte undantagslöst. Enligt 15 5 kan länsstyrel— sen besluta om att undanta strandområden som uppen— barligen saknar betydelse för bad och friluftsliv från strandskyddsbestämmelserna eller, när särskilda skäl föreligger, strandområde som avsetts ingå i de— taljplan eller omfattas av områdesbestämmelser. Läns— styrelsen, eller kommunen efter delegation, kan även enligt 16 s tredje stycket medge undantag från bygg— nadsförbudet om särskilda skäl föreligger. Denna re— gel fick sin nuvarande utformning 1974. I motiven till lagändringen anges att dispensmöjligheten bör tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s.97). Vad som skall anses utgöra särskilda skäl har dock inte pre— ciserats i propositionen. I Naturvårdskommitténs be— tänkande (Ds Jo 1974:1 s. 197) angavs att bedömningen av vad som skulle betraktas som särskilda skäl borde

ske dels mot bakgrund av den avsedda inskränkningens art, dels med beaktande av områdets värde för rekrea— tiva ändamål. I fråga om område av betydelse för fri— luftslivet borde kraven för undantag enligt kommit— téns mening ställas mycket högt. I naturvårdsverkets rekommendationer till länsstyrelserna (publikationen l976:4) om tillämpningen av bl.a. 16 5 naturvårdsla— gen anges att särskilda skäl bör kunna föreligga i framför allt följande fall.

1. Då det allemansrättsliga utnyttjandet av ett strandskyddsområde inte inskränks av en tilltänkt byggnad eller anläggning.Detta kan inträffa vid kom— plettering av befintlig bebyggelse inom etablerad tomtplats. Det kan också inträffa vid uppförande av anläggningar inom område som inte är allemansrätts— ligt tillgängligt av andra skäl (militära områden, industriområden etc.).

2. Då platsen där byggnad eller anläggning avses pla— neras är väl avskild från strandmiljön. Det kan bl.a. bero på att vissa anläggningar har uppförts. Exempel på avskiljande anläggningar är vägar och järnvägar. Det kan också vara befintlig bebyggelse som avskiljer den tilltänkta byggnadsplatsen från strandmiljön.

3. Då den sökta anläggningen skall uppföras för det rörliga friluftslivets behov. Ansökan kan t.ex. avse badplatsanläggning eller någon annan anordning som främjar friluftslivet och som allmänheten har fri tillgång till.

4. Vissa anläggningar, som allmänheten i och för sig inte har tillgång till, måste ovillkorligen ligga vid vattnet, t.ex. småbåtshamnar och båtbryggor. Här mås— te undantag i vissa fall medges. Allmänhetens intres— se bör beaktas t.ex. i form av passervägar.

I naturvårdsverkets anvisningar anges att man i de inre delarna av Norrland, där stor del av det rörliga friluftslivet baseras på jakt och fiske, ofta uppför enkla jakt— och fiskekojor intill stränderna. För dessa bör dispens kunna ges om övrigt friluftsliv in—

te störs eller påverkas.

I detta sammanhang kan nämnas att redan i samband med att det generella strandskyddet infördes 1975 fick

länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att närmare precisera omfattningen av strandskyddet inom respek— tive län. I huvudsak medförde det att samtliga sjöar och vattendrag som redovisades på den topografiska (gröna) kartan i skala 1:50 000 kom att omfattas av det generella strandskyddet. I Västerbottens och Norrbottens län har dock omfattningen av strandskyd— det differentierats på så sätt att strandskyddet i kustkommunen preciserats på kartan i skala 1:50 000 medan strandskyddet i länens inland redovisas på röda kartan i skala 1:250 000. Sedan naturvårdsverket överklagat länsstyrelsernas beslut om avgränsning av strandskyddet såvitt avser inlandet, har regeringen genom beslut den 14 september 1989 fastställt beslu— ten med motivering att de gjorda avgränsningarna har gällt i drygt tio år och är väl inarbetade i den kom— munala planeringen. Regeringen tillade att besluten kan prövas på nytt om naturvårdslagsutredningens översyn av strandskyddsbestämmelserna ger anledning till det.

Naturvårdsverket har omarbetat de tidigare anvisning— arna för tillämpning av strandskyddsbestämmelserna, vilka för närvarande remissbehandlas. I de nya anvis— ningarna ges en beskrivning av strandskyddsreglernas utveckling och syfte samt reglernas förhållande till närliggande lagstiftning såsom plan— och bygglagen och naturresurslagen. I texten lämnas också redogö— relse för flera väsentliga regeringsavgöranden angå- ende till exempel vad som skall anses vara särskilda skäl för dispens enligt 16 S tredje stycket natur— vårdslagen. Vidare innehåller de nya råden en be— skrivning av administrativa rutiner vid handläggning av strandskyddsärenden samt exempel på hur beslut bör utformas.

3.11.2. Undersökningar angående strandskyddsreglernas tillämpning

Inleénins

Sedan de nuvarande reglerna om strandskydd trädde i kraft 1975 har ett flertal studier gjorts för att un— dersöka hur bestämmelserna tillämpats. Utredningen

har tagit del av bl.a. följande undersökningar.

— En av Tekniska_högpkplgn_i_S£opkpolm_genomförd stu— die om strandskyddsbestämmelsernas tillämpning och funktion under åren 1975—80 publicerad 1983 i högsko— lans Meddelande 4:37. I denna studie redovisas som en sammfattande slutsats att nuvarande regler i stort

fungerar tillfredsställande.

— päpsptyrglpep i örgb£o_län har genomfört en studie av strandskyddsprövningarna i länet under perioden 1976—85 (publikation 1986:14). Av denna framgår att kommunerna i 95 procent av dispensansökningarna i skälen anslutit sig till naturvårdsverkets anvisning— ar och att även huvuddelen av resterande fall med en— staka undantag kunde godtas med hänsyn till lagens strandskyddsbestämmelser.

— päpsptyrglgep i Stpckhplms_län gjorde en studie un- der perioden 1983—1985 av bebyggelse utanför detalj— plan och studerade därvid prövningen av standskydds— dispenser. Av studien framgår att beslutsmotivering— arna varit bristfälliga och att kommunernas restrik—

tivitet varit varierande.

— Även läpsptyrplåep ; gämtlapdp läp har i en studie (1985:1) undersökt länsstyrelsens egna och de kommu— nala besluten om undantag från strandskyddsbestämmel—

serna under perioden juli 1975—1982. Studien visar att över 90 procent av 523 beviljade dispenser angav särskilda skäl som överensstämde med naturvårdsver—

kets anvisningar samt att fem procent saknade motive— rade beslut.

Napupvårgslagsptpegningeps_epkät_om ptpapdpkydg

För att få en uppfattning om hur strandskyddsbestäm— melserna tillämpas idag har utredningen i enkätform inhämtat uppgifter och synpunkter från sexton läns— styrelser.

Av enkäten framgår sammanfattningsvis att drygt 75 procent av landets kommuner efter fullständig eller partiell delegation fått befogenhet att besluta om undantag från byggnadsförbudet inom strandskyddsområ— de. Det har också framkommit att de kommunala myndig— heterna regelmässigt sänder sina dispensbeslut till länsstyrelserna men att flera länsstyrelser inte ru— tinmässigt för statistik över de kommunala besluten eller ens granskar dem, huvudsakligen på gund av bristande ekonomiska och personella resurser. Huvud— delen av länsstyrelserna anser dock att kommunerna i sin dispensgivning följer naturvårdsverkets anvis— ningar, att kommunerna tillgodoser strandskyddsin— tressena enligt lagens intentioner samt att det går att hävda strandskyddet effektivt mot kommunala önskemål att nyttja stränderna för andra ändamål. Vissa länsstyrelser har dock noterat att det förekom— mer skillnader i tillämpningen mellan kommuner, att några kommuner är betydligt mindre restriktiva eller mer liberala i sin tillståndsgivning. Med anledning härav har bland annat efterlysts mer information från centrala myndigheter angående utformning och tillämp- ning.

Svaren redovisas mer utförligt i bilaga V till betän- kandet.

3.11.3. Golfbanor och strandskydd

Under de senaste åren har antalet golfspelare ökat markant och önskemålen om nya golfbanor framför allt i närheten av större städer har accelererat. Dessa önskemål har ibland kommit i konflikt med både natur— vårdens intressen och det övriga friluftlivets behov. Banorna planeras och läggs i stor utsträckning i na— tursköna områden och i omedelbar närhet av vatten— drag, sjöar och havsstränder. I landet finns för när— varande planer på att bygga i vart fall ett par hun— dra nya golfbanor. I stor utsträckning sker plane- ringen i samarbete mellan privata företag, golfklub— bar och kommuner. Det förekommer att kommuner antar detaljplaner med golfbanor placerade inom strand- skyddsområden men även att kommuner och länsstyrelser lämnar dispens från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av golfbanor inom strandskyddsområden. Flera sådana beslut har under senare tid överklagats av naturvårdsverket till regeringen. Under våren och sommaren 1989 har regeringen meddelat beslut i dessa ärenden och därvid upphävt kommuners och länsstyrel— sers dispensbeslut och uttalat att anläggande av golfbanor inte utgör särskilda skäl för att medge di— spens från strandskyddsbestämmelserna.

3.11.4. Förslag till ändringar i naturvårdslagen utarbetat av plan— och bostadsverket och lantmäteriverket i maj 1989

Bakgrugt

Plan— och bygglagen, naturresurslagen och lagen (1987:11) om exploateringssamverkan trädde i kraft den 1 juli 1987. Samma höst inleddes ett projekt som avsåg att under tre år utvärdera lagstiftningen. I februari 1989 redovisades det första årets erfarenhe— ter i rapporten "Praktikernas erfarenheter av PBL, NRL, och ESL". I den redovisningen angavs behovet av lagändringar, utvecklingsarbete och utbildning.

I anslutning till utvärderingen har plan— och bo— stadsverket och lantmäteriverket utarbetat ett för— slag till lagändringar i överensstämmelse med de in— tentioner som framförts i rapporten. Förslagen syftar i första hand till att förenkla plan— och bygglovpro— cessen och därmed underlätta för kommuner och allmän— het att genomföra angeläget byggande men berör även frågor med anknytning till strandskyddsbestämmelser— na. Förslaget har remissbehandlats och har jämte re— missyttrandena överlämnats till utredningen i de de— lar som berör strandskyddsbestämmelserna.

262 reriztsreds förslag?-£ i saemenäaiteiEL

Förslaget innebär att kommunerna erhåller rätt att besluta om strandskyddets omfattning inom detaljpla— nelagda områden samt rätt att medge dispens från strandskyddet inom dessa områden. Vidare föreslås att kravet på dispens från strandskyddsreglerna vid upp— förande av komplementbyggnader inom strandskyddsområ— den tas bort. Dessutom föreslås att länsstyrelsen

skall få rätt att enligt bestämmelserna i 12 kap. 1 5 plan- och bygglagen pröva ett detaljplanebeslut som inte tillgodoser syftet med bestämmelserna om strand— skydd i naturvårdslagen.

I klargörande syfte föreslås även att i övergångsbe— stämmelserna till 1975 års ändringar skall anges att de nya reglerna skall gälla även sådana äldre planer och bestämmelser som gäller som detaljplaner enligt 17 kap. 4 5 plan- och bygglagen. Härigenom undanröjs tveksamheter angående vad som gäller när äldre planer

ändras eller upphävs.

I plan- och bostadsverkets och lantmäteriverkets pro— memoria anges att erfarenheten har visat att de nu gällande reglerna angående strandskydd inom detalj— planelagda områden har inneburit en omfattande byrå— kratisk omgång.

Med plan— och bygglagen har nämligen den principen införts att en detaljplan vinner laga kraft genom det kommunala antagandebeslutet om beslutet inte överkla— gas. Beslutet huruvida strandskyddet skall upphöra eller inte ligger dock kvar på länsstyrelsen och den- na kan inte delegera sin beslutsbefogenhet till kom— munen. Om länsstyrelsen i anslutning till planlägg- ningen skall upphäva strandskyddet, förutsätts att detta sker innan planen antas. För att inte strand— skyddet skall upphöra även i det fallet att planen inte vinner laga kraft, måste länsstyrelsen villkora beslutet med att det skall gälla endast om så sker. Enligt 21 5 naturvårdsförordningen skall samtliga sakägare delges och länsstyrelsens beslut kungöras, ett kungörelseförfarande som löper parallellt med kommunens förfarande enligt 5 kap. plan— och byggla- gen. Om länsstyrelsen inte upphäver strandskyddet i

samband med planläggningen, måste varje bygglov från kommunen inom strandskyddsområdet i planen komplette— ras med särskild strandskyddsdispens från länsstyrel- sen. Även en "friggebod" på en tomt måste ha dispens. Sannolikt kommer i stort sett samtliga ansökningar om dispens för planenliga åtgärder att bifallas.

Promemorian pekar på ett särskilt problem som finns för områden med planer som har fastställts redan före 1975. Om man vill upphäva detaljplaner här — kanske för att bevara oexploaterade delar av planerna obe— byggda — inträder inte något strandskydd automatiskt. övergångsbestämmelserna i naturvårdslagen är nämligen så utformade att samtliga strandområden, som vid ut— gången av juni 1975 ingick i fastställda generalpla— ner, stadsplaner eller byggnadsplaner, är undantagna från det generella strandskyddet. För att införa strandskydd måste enligt den tolkning som görs i pro— memorian länsstyrelsen fatta ett särskilt förordnan—

debeslut med kungörelser, kallande av sakägare m.m.

Ett annat problem som också berörs i promemorian är den situationen att en kommun trots motstånd från länsstyrelsen vill få strandskyddet inom ett föresla— get detaljplaneområde upphävt. Härvid kan uppstå di— rekta konflikter mellan kommunen och länsstyrelsen, konflikter som den nuvarande lagstiftningen inte är anpassad för. Gällande bestämmelser i 12 kap. 1 5 plan— och bygglagen ger inte länsstyrelsen befogenhet att ingripa mot själva detaljplanen utan länsstyrel— sen kan endast i den uppkomna situation låta strand— skyddet ligga kvar och avslå alla dispensansökningar.

Med bland annat det anförda som bakgrund föreslår plan— och bostadsverket och lantmäteriverket ett an—

tal förändringar som berör strandskyddet i detaljpla—

ner.

För att kunna kontrollera att strandskyddsintressena tillgodoses på ett rimligt sätt föreslås sålunda att länsstyrelsen i 12 kap. 1 5 plan- och bygglagen ges möjlighet att pröva kommunens beslut angående detalj— plan om beslutet innebär att syftet med strandskydds— bestämmelserna i naturvårdslagen inte tillgodoses. I konsekvens härmed föreslås också att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över ett förslag till över- siktsplan skall ange om förslaget till plan inte tillgodoser syftet med strandskyddsbestämmelserna i

naturvårdslagen.

Förslaget innebär vidare att det ankommer på kommunen att vid planläggning av ett strandområde bestämma om strandskyddets geografiska omfattning i detaljplanen. Om en bestämmelse om strandskydd saknas i planen gäl- ler strandskyddet oförändrat. Upphävs detaljplanen inträder det generella strandskyddet automatiskt. Ge- nom detta förfarande behöver särskilda underrättelser inte göras angående förändringar i strandskyddets innehåll utöver dem som görs i detaljplaneärendet.

Förslaget innebär också att det blir kommunens bygg— nadsnämnd som skall besluta om undantag från bestäm- melserna i 16 5 första stycket naturvårdslagen inom ett detaljplanelagt område. Härigenom samordnas till— ståndsgivningen enligt plan— och bygglagen och natur-

vårdslagen.

Slutligen föreslås att skyldigheten att söka dispens slopas för "friggebodar" och för komplementbyggnader till en- och tvåfamiljshus utanför samlad bebyggelse. Dessa byggnader är enligt 8 kap. 4 5 första stycket

6 p. plan— och bygglagen fria från bygglovsplikt då de uppförs i omedelbar närhet av bostadshuset och kan därför också så gott som alltid påräkna dispens från strandskyddsbestämmelsernas byggnadsförbud.

I förslaget till övergångsbestämmelser för 15 och 16 55 naturvårdslagen har angetts att de nya bestäm— melserna skall avse även äldre planer. Härigenom un— dviker man de tveksamheter som uppstått om vad som gäller när äldre planer ändras eller upphävs.

3.11.5. Överväganden och förslag Allmänaäöxerväganéee

En naturlig utgångspunkt för att undersöka om de nu gällande strandskyddsbestämmelserna tillgodoser det avsedda syftet är att studera om möjligheterna att medge undantag eller dispens från bestämmelserna på något avgörande sätt medfört en ökning av bebyggelsen längs stränderna till men för allmänhetens tillgång till dem.

De enkätsvar utredningen erhållit från länsstyrelser- na samt övrigt material tyder på att bestämmelserna i huvudsak efterlevs tillfredsställande. Det bör dock påpekas, vilket också framkommit i enkätsvaren, att dispensmöjligheterna i vissa fall ges en alltför ge- nerös och ibland felaktig tolkning av dispensmyndig— heterna. Detta tyder också en förhållandevis stor ändringsfrekvens av beslut hos regeringen på. Det är därför av stor vikt att sådana fall uppmärksammas av länsstyrelsen och naturvårdsverket så att praxis och tillämpning kan utvecklas i lämplig riktning. Också kommunerna har anledning uppmärksamma dessa frågor. Det bör även understrykas att en förutsättning för en

effektiv övervakning av att lagstiftningen efterlevs är att tillsynsmyndigheterna har tillräckliga resur- ser. Enligt enkätsvaren anser många länsstyrelser att de ekonomiska och personella resurserna för närvaran— de är otillräckliga. I detta sammanhang bör särskilt uppmärksammas de nya och betydligt utvidgade allmänna råd naturvårdsverket för närvarande utarbetar. I des- sa råd ges tydliga och utförliga beskrivningar av strandskyddets syfte och omfattning. Dessutom klar- görs på ett utförligt sätt i vilka fall det kan före- ligga särskilda skäl att medge dispens från byggnads— förbudet i strandskyddsbestämmelserna. Dessa allmänna råd bör skapa förutsättningar för en mer enhetlig praxis vid såväl kommuner som länsstyrelser.

Eosmgnelä Qigpgnebsfgqgnheser & - & - _

I utredningens direktiv ingår att pröva möjligheten av ytterligare delegation av ärendegrupper till kom- munerna. Önskemål härom har också väckts från kommu— nalt håll. Eftersom drygt tre fjärdedelar av landets kommuner idag genom fullständig eller partiell dele- gation har befogenhet att medge dispens från strand- skyddet, kan det finnas skäl att diskutera huruvida det vore lämpligt att genom ändring i lagen låta alla kommuner erhålla dispensrätt utan delegation från

länsstyrelsen.

En sådan lagändring skulle i viss utsträckning för- enkla ärendehanteringen för länsstyrelser och kommu— ner. Mot en sådan nyordning talar att vissa kommuner inte har visat intresse för att erhålla rätt att be— sluta om dispens. Flera länsstyrelser har också i en— kätsvaren hyst farhågor för att kommunerna i alltför stor utsträckning ser strandskyddet som ett av flera instrument i planprocessen, något som skulle kunna

förstärkas om kommunerna generellt fick möjlighet be— sluta i dessa frågor. En sådan åtgärd skulle enligt utredningen kunna uppfattas som en minskning av strandskyddets styrka.

Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att nuvarande ordning bör bestå.

I detta sammanhang bör också diskuteras ett påpekande från naturvårdsverket att det i gällande bestämmelser inte finns något uttryckligt stöd för att göra ett dispensbeslut beroende av att det utnyttjas inom viss tid för att utföra ett arbetsföretag eller en byggna— tion, trots att sådana beslut ofta är knutna till be— slut om bygglov. Beslut om bygglov däremot, tidsbe- gränsas enligt 8 kap. 33 5 plan— och bygglagen på så sätt att arbetena skall vara påbörjade inom två år och avslutade inom fem år.

Naturvårdsverket har i sitt förslag till nya allmänna råd för strandskydd rekommenderat att dispensbeslut skall utformas så att de förfaller om de inte utnytt- jas inom viss tid och att om det är lämpligt tiden bör knytas till giltighetstiden för bygglov. Verket har också till utredningen framfört ett önskemål om att denna möjlighet uttryckligen anges i naturvårds- lagen.

Enligt utredningens uppfattning torde det redan en— ligt gällande bestämmelser vara möjligt att inom ra- men för dispensrätten både ge temporära beslut, t.ex. försöksvis eller under den tid en verksamhet pågår, och tidsbegränsade beslut, t.ex. under den tid ett bygglov gäller, och att beslutet förfaller om det inte utnyttjas inom den tiden.

Utredningen anser att en uttrycklig bestämmelse om att ett beslut är tidsbegränsat bör införas i förtyd- ligande syfte såtillvida att 16 s tredje stycket na- turvårdslagen kompletteras med en bestämmelse med i huvudsak samma utformning som i plan- och bygglagen, dvs. att den åtgärd som föranlett beslut om dispens från byggnadsförbudet i 16 5 första stycket måste på- börjas inom två år eller avslutas inom fem år från beslutet om dispens.

strxäsaadsn_osh_fär5159_a59éeeds 212": 265

Eostedävsr£e£s_0£h_1en£mätsrivsrhettfärälag- £ill_ä2d£i599r_i_nat3rrå£dslgqsn_

I det framlagda förslaget poängteras att strand— skyddsreglerna även i fortsättningen bör finnas kvar i naturvårdslagstiftningen. Förslagsställarna anger också att ytterligare förenklingar i handläggnings— processen är önskvärda men att viktiga rättssäker— hetsintressen inte får äventyras och att det grund- läggande syftet med strandskyddsreglerna inte får åsidosättas. Dessa uppfattningar är viktiga att

understryka.

I förslaget berörs emellertid frågor om strandskyd— dets syfte och reglernas nuvarande utformning endast kortfattat. Enligt det aktuella förslaget skall kom— munerna i fortsättningen alltid besluta om strand- skydd inom detaljplanelagt område varvid uttrycket "särskilda skäl" fått utgå ur lagtexten. På så sätt synes förslaget sträcka sig längre än till att enbart avse ändringar av bestämmelserna för att förenkla handläggningen. Av redogörelsen kan man få uppfatt— ningen att de föreslagna ändringarna att låta kommu- nerna besluta om strandskyddet inom detaljplanelagt

område får till följd att strandskyddet så gott som alltid skall upphävas när en detaljplan upprättas.

Enligt nuvarande bestämmelser skall strandskyddet i princip gälla även inom planlagt område. Anledningen härtill var ursprungligen bland annat att göra det möjligt att kontrollera olika åtgärder som inte om— fattades av plan— och bygglagstiftningen och för att kunna meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inom strandskyddsområde (prop 1974:166 s 95). Någon förändring av bestämmelserna i det avseendet skedde inte i samband med ändringarna i anslutning till plan— och bygglagens och naturresurslagens till— komst. Departementschefen utgick då från att kommu- nerna vid sin planering skulle göra de överväganden som föreskrevs i naturresurslagen och därigenom till— varata naturvårdens och friluftslivets intressen, och att det åligger kommunerna att följa den restriktivi— tet i fråga om ianspråktagande av stränder som gäller enligt naturvårdslagens strandskyddsregler (prop 1985/86:90 s 109—111).

I lagstiftningen har denna restriktiva inställning kommit till uttryck på så sätt att det enligt 15 s tredje stycket naturvårdslagen krävs särskilda skäl för att förordna att ett strandområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser inte skall omfattas av strandskydd. Beslut om upphä— vande av strandskydd skall således fattas med åter— hållsamhet och huvudsakligen i fall då den föreslagna användningen av området utesluter att det ens på längre sikt får något intresse för friluftslivet.

Med hänsyn till vad som nyss sagts och vikten av att upprätthålla strandskyddets styrka är det enligt ut— redningen inte lämpligt att överflytta beslutsrätten

om strandskydd inom detaljplaneområde till kommuner- na. Däremot bör naturvårdsverkets förslag om ändring av naturvårdsförordningen med innebörd att upphävande av strandskydd inom detaljplanelagt område inte skall behövas kungöras i särskild ordning då motsvarande information kungörs i detaljplaneärendet medföra en förenklad handläggning. Utredningen tillstyrker där— för detta förslag.

EngaEtå'LfEåE ptpapdpkyddspeåtämpelsgrpa_fpr

Bygglofois Komplementäysgeaéer se;

Möjligheten att uppföra "friggebodar" i omedelbar närhet av bostadshuset utan bygglov infördes 1980 i dåvarande 54 S 2 momentet byggnadsstadgan (1959:612) och överfördes till 8 kap 4 5 första stycket 6 plan— och bygglagen. Departementschefen angav i propositio- nen (prop 1978/79:111 bilaga 12 s 22) att tanken med uttrycket "i omedelbar närhet av bostadshuset" var att ytterligare markera avsikten med förslaget att det skall vara en byggnad som kompletterar bostads— byggnaden och att den inte skall vara avsedd som bo- stad och att en bastubyggnad eller en sjöbod som upp— förts vid strand inte kan hänföras under bestämmelsen med mindre bostadsbyggnaden på fastigheten finns helt nära stranden. Detta uttalande innebär enligt utred- ningens mening att ett generellt undantag från strandskyddsreglernas byggnadsförbud för "friggebo— dar" inte borde utgöra något hot mot strandskyddsreg- lernas syfte. En sådan byggnad kan uppföras nära stranden endast om bostadsbyggnaden redan finns där och utsläckt strandskyddet och allmänhetens möjlighet att utnyttja stranden.

När det gäller andra komplementbyggnader till en— och tvåbostadshus utanför detaljplan inom områden som

inte ingår i samlad bebyggelse uttalade chefen för bostadsdepartementet i samband med att bygglovsbefri— else för dessa byggnader nyligen infördes bl.a. föl—

jande:

För att vara bygglovsbefriade skall komplementbyggna- derna enligt förslaget uppföras i omedelbar närhet av bostadshuset, vilket innebär att det inte är möjligt att i någon nämnvärd utsträckning utöka hemfridszonen genom att uppföra sådana. Bygglovsbefrielsen innebär inte att tillståndsplikt enligt annan lagstiftning som tillvaratar allmänna intressen upphör. (Prop. 1989/90:37 s. 48 f).

I specialmotiveringen hänvisar departementschefen ut— tryckligen till bl.a. strandskyddsbestämmelserna.

Naturvårdsverket har föreslagit att ett tillägg bör görs till 16 5 naturvårdslagen av innebörd att be— stämmelserna inte gäller kompletteringsåtgärder inom etablerad tomtplats om åtgärderna förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Utredningen ansluter sig till detta förslag, som innebär en förenkling av reglerna, och föreslår därför att 16 5 tredje stycket naturvårdslagen kompletteras med en bestämmelse av innebörd att byggnadsförbudet enligt första stycket inte gäller byggnad eller anordning som utgör komple— ment till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden.

!iåss ävsrsåsgsfråsor

I samband med att det generella strandskyddet inför— des 1974 angavs i punkt 4 i övergångsbestämmelserna att strandområde som vid utgången av juni 1975 ingår i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnads— plan inte skall omfattas av strandskydd enligt nya lagen, om ej annat förordnas. Detta har föranlett

frågan vad som händer med strandskyddet när man upp- häver planer som tillkommit före 1975.

Det har påpekats från bland annat plan- och bostads- verket och lantmäteriverket att konsekvensen av be- stämmelsen blir att om sådana äldre planer upphävs något strandskydd därefter inte längre gäller inom dessa områden. Detta medför att länsstyrelserna på nytt måste förordna om strandskydd om så behövs med vad det innebär av kallelser och kungörelser. Verken gör vidare gällande att i och med plan- och bygglagen förväntas detaljplaner upphävas i större utsträckning än tidigare, varför en regel som säger att strand— skyddet automatiskt inträder då planer upphävs skulle underlätta den framtida handläggningen och frigöra resurser på länsstyrelserna.

Enligt naturvårdsverkets tolkning däremot inträder skydd av strandområdet enligt den generella regeln i 15 5 naturvårdslagen i det ögonblick den gamla de- taljplanen upphävs eller ändras. Enligt verkets upp— fattning sammanfaller denna tolkning med lagstifta— rens intentioner att åstadkomma ett allmänt verkande strandskydd och skulle en motsatt tolkning innebära att från det generella strandskyddet automatiskt vid planupphävande undantas enklaver av strandområden.

Utredningen gör angående denna fråga följande övervä- ganden. Vid införandet av det generella strandskyddet 1975 ändrades strandskyddsbestämmelserna som tidigare beskrivits från att ha varit tillståndsregler för be— byggelse till att bli generella förbudsregler. Bak— grunden härtill var att de tidigare strandskyddsbe— stämmelserna inte ansågs tillräckliga för att skydda strandområden från exploatering. Reglerna skärptes därvid även vad avsåg planlagda områden på så sätt

att dessa inte längre undantogs från tillämpningen. Istället infördes en möjlighet för länsstyrelsen att, om särskilda skäl föreligger, förordna att område som skall ingå i vissa planer inte skall omfattas av strandskyddet. Samtidigt undantogs generellt äldre planer som fastställts före den 1 juli 1975. I spe- cialmotiveringen till övergångsbestämmelserna angav departementschefen (prop. 1974:166 5. 122) att läns- styrelserna fick tid till dess bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 1975 för att bland annat pröva huru— vida strandområden som ingick i då gällande general— plan, stadsplan eller byggnadsplan borde omfattas av strandregleringen.

Dessa uttalanden visar att man avsåg att strandskyd— det skulle vara utsläckt inom de äldre planområdena efter det att övergångsbestämmelsen trätt i kraft. Bestämmelsens ordalydelse ger inte heller stöd för någon annan slutsats.

Utredningens uppfattning är således att strandskyddet inte automatiskt inträder när planer fastställda före den 1 juli 1975 upphävs. Detta kan synas vara en brist i lagstiftningen. En förutsättning för att idag införa en särskild bestämmelse med innebörd att strandskyddet återinträder när dessa planer upphävs är att det finns påtagliga olägenheter med de nuva- rande bestämmelserna och att dessa olägenheter är svåra att rätta till inom ramen för nuvarande lag— stiftning.

Enligt utredningens mening utgör de från plan— och bostadsverkets och lantmäteriverkets sida uttalade farhågorna inte tillräckliga skäl för införande av en ny lagregel. Man måste utgå från att man i de äldre planerna och i samband med införande av de nya be-

stämmelserna i huvudsak gjorde de avvägningar och bedömningar av strandskyddsbehovet som förutsattes av lagstiftaren. Härtill kommer att det enligt över— gångsbestämmelsens ordalydelse är fullt möjligt för länsstyrelsen att åter förordna om strandskydd om det visar sig att ett område där en plan upphävs fortfa— rande innehåller strandområde som borde omfattas av strandskyddet. Detta kräver visserligen en viss admi— nistrativ omgång, men den omständigheten utgör inte så påtagliga olägenheter att det påkallar en ny lag- regel i nu aktuellt avseende. Utredningen anser såle— des att den föreslagna lagändringen för närvarande

inte är nödvändig.

Utredningen vill i detta sammanhang även påpeka att

om strandskydd upphävts inom områden med planer upp— rättade efter 1975, det är möjligt för länsstyrelsen att på samma sätt som nyss angetts återinföra strand—

skydd om planen ändras eller upphävs.

Avplptgnde_synpupkpe£

Som framgår av de allmänna övervägandena är det ut— redningens uppfattning att strandskyddsbestämmelserna i huvudsak tillgodoser det avsedda syftet. Det före— ligger således inte skäl att för närvarande införa några större förändringar i bestämmelsernas utform- ning. De förslag till ändringar utredningen lagt fram syftar närmast till att förtydliga bestämmelserna och förenkla handläggningen när så kan ske utan att strandskyddets syfte träds förnär.

Kommune rna OCh na tu [Vä rden

3.12 Kommunernas ansvar

Plan- och bygglagen samt naturresurslagen behandlar i allmänna och övergripande termer det kommunala ansva- ret för naturvården.

I plan— och bygglagen stadgas bl.a. att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Det sker genom detaljplan, över— siktsplan och s.k. områdesbestämmelser. Om planlägg— ning sägs att den skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger för- utsättningar bl.a. för en från social synpunkt god fritidsmiljö (2 kap. 1 5). Vidare sägs i plan— och bygglagen att naturresurslagen skall tillämpas vid planläggning (2 kap. 2 5). När det gäller översikts— plan stadgas att av den skall framgå bl.a. hur kommu- nen avser att tillgodose riksintressen enligt natur- resurslagen.

Vad kommunen har att beakta enligt naturresurslagen vid planläggningen är bl.a. följande (2 kap. 6 5):

"Mark— och vattenområden som har betydelse från all— män synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas.

Områden som är av riksintresse för naturvården, kul- turminnesvården eller friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket."

Plan— och bygglagen och naturresurslagen har i sam- manhanget karaktär av ramlagstiftning. Vid beslut om tillstånd enligt naturvårdslagen skall naturresursla- gens bestämmelser om hushållning tillämpas. Natur— vårdslagen och dess förarbeten konkretiserar i viss mån kommunernas ansvar och befogenheter i fråga om

naturvård.

I 2 5 naturvårdslagen sägs att naturvården är en så- väl statlig som kommunal angelägenhet. Av förarbetena framgår att tyngdpunkten för kommunernas del ligger i att tillvarata friluftslivets intressen (jmf. avsnitt 3.10). Kommunernas befogenhet att inrätta naturreser— vat och naturvårdsområden har i första hand skapats för att förbättra kommunernas möjligheter att sörja för friluftslivet.

Utredningen har övervägt om det finns anledning att precisera det kommunala ansvaret i 2 5 naturvårdsla— gen genom att där ange exempelvis att det främst är friluftslivets behov som kommunerna har att tillgodo— se.

Flera skäl talar dock enligt utredningens mening emot ett sådant tillägg. Ett är att kommunerna i sin plan— läggning enligt plan— och bygglagen också har att be— akta övriga naturvårdsintressen. Vidare har utred- ningen noterat att flera kommuner engagerar sig i na- turvårdsfrågor bl.a. genom att anställa personal sär- skilt för naturvårdsuppgifter. Detta ökande kommunala engagemang bör enligt utredningens mening utvecklas.

Det diskuterade tillägget skulle kunna få motsatt verkan.

Kommunerna skall enligt propositionen 1985/86:90 om följdlagstiftning till plan- och bygglagen ha det ekonomiska ansvaret för egna reservatsbildningar. Detta avspeglas i 26 5 naturvårdslagen, som stadgar att kommunerna svarar för ersättning till markägare, när kommunen avsatt ett naturrservat. I prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990—talet uttalas att kommuner och landsting bör ha ett särskilt ansvar för säkerställande av områden för friluftslivet samt driften av anläggningar för friluftslivets behov.

Utredningen har övervägt men inte funnit tillräckliga skäl att i lagstiftningen ytterligare konkretisera det kommunala kostnadsansvaret på naturvårdsområdet.

3.13 Delegering till kommunerna 3.13.1 Gällande bestämmelser

Enligt direktiven till utredningen bör möjligheten till ytterligare delegering av ärendegrupper till kommunerna prövas.

43 5 andra och tredje styckena naturvårdslagen ger möjlighet för regeringen eller länsstyrelsen att de— legera beslutanderätten i vissa ärenden till kommunal myndighet. Delegationen enligt andra stycket avser beslut om undantag från strandskyddsbestämmelser och om stängselgenombrott samt om rättelseföreläggande och vite. Vid delegeringen blir den kommunala myndig— heten ensam behörig. Dess beslut kan överklagas till

länsstyrelsen.

Från början avsåg delegationen sådana beslutsfunktio— ner som hade nära samband med byggnadsnämndens befo- genheter enligt byggnadslagstiftningen eller där an- nars rent lokala intressen stod i förgrunden. Som ett led i strävandena mot decentralisering har emellertid delegationsmöjligheten nu utvidgats betydligt. Genom tillägg år 1987 av tredje stycket av paragrafen om- fattar delegationsmöjligheterna nu även beslut att bilda naturreservat och naturvårdsområden samt att meddela föreskrifter för dessa. När ärenden har dele— gerats till kommunen enligt denna bestämmelse kvar- står länsstyrelsens möjlighet att besluta i samma

frågor.

I det följande ges en översikt över nuvarande dele— gering av olika ärendegrupper i naturvårdslagen.

— bildande av naturreservat m.m. enl. 7 5, 8 5 2 st., 9 5, 11 S och 12 S,

- tillstånd till byggande m.m. inom strandskyddsområ— de enligt 16 S 3 st,

- förelägga vite för stängselhållare att ordna grind eller att ta bort stängsel samt motsvarande föreläg— ganden beträffande diken enligt 17 5 1 st.,

— tillstånd till skylt ang. tillträdesförbud och fö— reläggande att ta bort sådan skylt enligt 17 s 2 och 3 st.,

- tillsyn över grustäkter och andra täkter enligt 18 5 b;

— bildande av naturvårdsområde m.m. enligt 19 5,

- tillstånd till tavla o.d. utomhus och föreläggande om avlägsnande m.m. enligt 22 5,

- föreläggande att t.ex. ställa i ordning nedskräpad plats m.m. enligt 24 5 samt

— föreläggande om rättelse och om vite m.m. enligt 39 5.

3.13.2 överväganden och förslag

För närvarande kan följande slag av ärenden inte de—

legeras till en kommmun:

- bildande av nationalpark enligt 4 och 5 ss,

- beslut om naturminne enligt 13 s,

— beslut om särskilda bestämmelser till skydd för växter och djur samt om inskränkning av jakt och rätt att uppehålla sig i område enligt 14 s,

- förordnande enligt 15 5, att strandområde ej skall ha strandskydd,

- tillstånd till täkt enligt 18 S

- tillstånd till markavvattning enligt 18 c 5,

— samråd i fråga om arbetsföretag enligt 20 5 samt

- tillstånd till vilthägn m.m. enligt 24 a 5-

Naturföremål med erforderligt markområde kan enligt 13 S naturvårdslagen fridlysas av länsstyrelsen som naturminne på samma grunder som bildande av naturre- servat, dock med den skillnaden att ett naturföremål inte kan fridlysas därför att det är av väsentlig be— tydelse för allmänhetens friluftsliv. Som exempel på fridlysningsbara naturföremål kan nämnas märkliga klippformationer, flyttblock, raukar, åsgropar, jät- tegrytor och märkliga träd.

Den 30 juni 1989 var antalet naturminnen 1 316 med en total yta av 713 ha. Numera tillkommer årligen endast några få naturminnen.

När länsstyrelserna genom lagändring år 1987 fick be- fogenhet att delegera möjligheten att besluta om na- turreservat och naturvårdsområden till kommunerna, var det främst för att dessa skulle kunna tillgodose friluftslivets intressen. Bestämmelsen i 43 S tredje stycket naturvårdslagen begränsar dock inte delega— tionen till att enbart avse dessa intressen. En kom— mun kan alltså erhålla befogenhet att inrätta natur— reservat av t.ex. vetenskapliga skäl.

När kommunerna anses vara kapabla att hantera frågor om att bilda naturreservat och om deras skötsel måste de också antas vara i stånd att besluta om naturmin— nen, även om andra motiv än friluftslivets intressen föreligger i sådana fall. Utredningen kan inte finna några avgörande skäl som talar mot att kommunerna får besluta i frågor om fridlysning av naturminnen och förordar därför att länsstyrelsen skall få ge den kommun som så önskar den befogenheten.

20 s naturvårdslagen stadgar bl.a. att om ett arbets— företag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18, 18 c eller 19 5, kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall samråd ske med länsstyrelsen, innan företaget uföres. Samråd beträffande arbetsfö- retag kan exempelvis avse husbehovstäkter, markbered— ning genom hyggesplöjning, utförande av vägar, större schaktningar och dräneringar, upptagande av lednings- gator, förvandling av åkermark till skogsmark, omfö— ring av löv— till barrskog, uppförande av tele/radio— master, tippning av massor och uppförande av ren- stängsel.

Som framgår av avsnitt 3.5.4 så föreslår utredningen betydande ändringar av samrådsparagrafen. Bl.a. före— slås att möjligheter öppnas att förbjuda det arbets— företag samrådet gäller. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att samrådsbestämmelserna omfattar ett stort antal ärendegrupper av sinsemellan olika karak- tär, i följd varav konsekvenserna av en delegering är svåra att överblicka, är det enligt utredningen inte lämpligt att låta en kommun ta över länsstyrelsens samrådsuppgifter i sin helhet inom kommunen.

Däremot kan det enligt utredningen vara praktiskt för både länsstyrelsen och en berörd kommun att det öpp— nas en möjlighet att delegera enskilda ärenden om samråd till kommuner. Som det nu är remitterar läns— styrelsen vissa ärenden till kommunen. Sedan länssty— relsen fått remissvaret och i övrigt berett ärendet fattar länsstyrelsen beslut. Utredningen föreslår att länsstyrelsen skall kunna överlämna ett visst ärende till kommunen för samråd med företagaren och för be- slut efter genomfört samråd, när kommunen har den sakliga kompetensen och samtycker till överlämnandet.

Utredningen har övervägt frågan att öppna möjligheter att delegera ytterligare ärendegrupper till kommuner- na men funnit att detta av olika skäl inte vore lämp- ligt. Så har t.ex. ärenden om skydd för växter och djur (14 5), och ärenden om tillstånd till täkter (18 5) eller vilthägn (24 a 5) inslag av regionala

bedömningar som en kommun inte bör ansvara för.

När det gäller strandskydd har kommunerna redan möj- lighet att meddela undantag från förbudet mot byggan— de m.m. inom strandskyddsområde (16 S 3 st.). Därför behövs ingen delegering till kommunerna av möjlighe— ten enligt 15 S naturvårdslagen att förordna att

strandområde som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfattas av strand— skydd.

När det gäller tillstånd enligt 18 c 5 naturvårdsla— gen till markavvattning finns enligt utredningen med hänsyn till de överväganden i denna fråga som redovi- sas i avsnitt 3.7 inte skäl att överväga någon dele— gering till kommunerna av sådana ärenden.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att 43 S na- turvårdslagen kompletteras så att i tredje stycket införs en hänvisning till 13 S (naturminne) och 20 5 (samråd). Vidare bör i 28 a s naturvårdsförordningen ett nytt tredje stycke läggas till, enligt vilket länsstyrelsen skall kunna överlämna enskilda ärenden om samråd till kommunal myndighet.

Med de delegeringsmöjligheter som nu föreligger och här föreslås har kommunerna erhållit förutsättningar att i stor omfattning ta över och handlägga ärenden enligt naturvårdslagen. För att öka det kommunala en— gagemanget i naturvårdsarbetet är det angeläget att dessa möjligheter utnyttjas i större utsträckning än hittills.

Tillsyn och sanktioner

3.14. Bevakning och tillsyn

3.14.1. Bakgrund

Naturvårdsverket har år 1984 föreslagit regeringen att vidta vissa ändringar i naturvårdslagen och ter- rängkörningslagen (1975:1313) för att förbättra möj— ligheterna till bevakning och tillsyn av naturvårds— objekten respektive terrängkörningen. Utredningen bör enligt direktiven behandla förslaget.

Med stöd av naturvårdslagen kan föreskrifter meddelas för olika naturvårdsobjekt. Sålunda kan regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer för varje nationalpark meddela de föreskrifter beträffande rät— ten att färdas över nationalparken eller annars vis- tas där och beträffande ordningen i övrigt inom områ— det, som behövs för att tillgodose ändamålet med na— tionalparken (5 5 andra stycket). För de områden som avsatts till naturreservat har länsstyrelsen bemyndi— gats meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta för att ändamålet med reservatet skall tryggas (10 s). Motsvarande gäller för naturvårdsområden och i tillämpliga delar även för naturminnen. Utöver det skydd för djurlivet som jaktlagstiftningen medger kan länsstyrelsen vidare meddela förbud mot att bl.a. färdas eller uppehålla sig inom visst område (14 S tredje stycket). De meddelade förbuden och föreskrif- terna kan t.ex. avse förbud mot körning i terräng med motordrivet fordon, förbud att beträda visst område, tälta, göra upp eld, plocka blommor eller föra med okopplad hund. Bestämmelserna är straffsanktionerade

genom att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot dem döms till böter eller fängelse i högst sex månader (37 s).

Körning i terräng med motordrivet fordon regleras i terrängkörningslagen. Enligt 1 S är sådan körning för annat ändamål än jordbruk och skogsbruk förbjuden i hela landet på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog, om det inte är uppenbart att körning kan ske utan risk för skada på skogen. Med stöd av 1 5 andra stycket har regeringen vidare för— bjudit körning i terräng med motordrivet fordon även på snötäckt mark inom 12 fjällområden i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Dessa områden omfattar 22 900 kvadratkilometer. Undantag från förbuden gäller för bl.a. viss nyttotrafik, var— jämte länsstyrelsen får föreskriva ytterligare undan— tag om särskilda skäl föreligger. Med stöd härav har länsstyrelsen medgivit färd med skoter längs vissa leder inom förbudsområdena. Det finns omkring 200 mil sådana leder inom förbudsområdena. Med stöd av 3 5 har länsstyrelsen vidare bemyndigats att för det fall att terrängkörning inom visst område medför olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt förbjuda körning eller meddela föreskrifter för den. Den som bryter mot terrängkörningslagen eller mot förbud eller föreskrift som meddelats med stöd av lagen döms till böter, högst ettusen kronor, om ej gärningen är ringa (4 5). EÖEUEVåfQSZEEkEtE EPEÖEaS

Genom beslut den 4 mars 1982 gav regeringen natur- vårdsverket i uppdrag att företa en översyn av erfa— renheterna av terrängkörningslagen. översynen redovi- sades i en promemoria den 20 februari 1984. I denna

anges, att det framkommit, att överträdelserna av gällande regler för terrängkörning är betydande och att detta i första hand gäller snöskotertrafiken. En- ligt naturvårdsverkets uppfattning tyder mycket på att överträdelser sker dels inom områden med förbud mot snöskoteråkning, dels genom att gällande regler för körning på vågar inte iakttas. Det har också framkommit att det i kustområdena sker körning på stränderna under barmarksförhållanden. Som sannolik orsak till överträdelsernas omfattning anges bristen på tillsyn. Naturvårdsverkets uppfattning är att man inte kan komma till rätta med olägenheterna med snö— skoterkörningen enbart genom information utan att övervakning också är nödvändig. I detta sammanhang konstaterar naturvårdsverket, att polisens resurser för övervakning av trafiken med terrängfordon är mycket begränsade och att någon utökning av tillsyns— verksamheten inte kan påräknas. Naturvårdsverket an- ger, att det mot denna bakgrund framförts förslag om att överlåta vissa tillsynsfunktioner på annan perso— nal. Eftersom sådana förslag enligt verkets uppfatt— ning också sammanhänger med frågan om ökad tillsyn över t.ex. förbud som utfärdats med stöd av natur— vårdslagen, ansåg naturvårdsverket att frågan skulle ses i ett vidare sammanhang. Naturvårdsverket påpeka- de därvid att överläggningar i ämnet påbörjats med rikspolisstyrelsen och tullverket och att förslag

eventuellt skulle framläggas senare.

EaEUEVÅIQSXGEkEtE EÖLSIas

I en promemoria till regeringen den 16 november 1984 och ett tillägg därtill den 14 juni 1985 redovisar naturvårdsverket förslag till åtgärder för att för- bättra tillsynen av trafiken med snöskoter och till-

synen inom naturvårdsobjekten. Naturvårdsverkets upp-

fattning är därvid att de nuvarande förhållandena be- träffande denna tillsyn inte är tillfredsställande. Vid de diskussioner som naturvårdsverket fört med fö— reträdare från rikspolisstyrelsen har framkommit, att polisens möjligheter att utföra kontroller av ter- rängtrafiken och sköta tillsynen inom naturvårds- objekten är mycket begränsade. Anledningen härtill anges bl.a. vara att antalet polisskotrar är litet och övriga resurser jämförelsevis små i förhållande till den yta inom vilken övervakning är erforderlig. Det framgår vidare av promemorian att någon ökad po- lisövervakning inte kan förväntas komma till stånd utan att polisens resurser för tillsyn tvärtom kommer att minska. Sporadiska punktvisa insatser t.ex. i form av nykterhetskontroller räknar man dock med att polisen kommer att kunna genomföra även i framtiden.

Naturvårdsverket redogör därefter i promemorian för olika personalkategorier som uppehåller sig i skoter- förbudsområdena i fjällvärlden och inom naturvårdsob- jekten. Det är därvid fråga om av naturvårdsförvalta- re, länsstyrelse eller naturvårdsverket särskilt an- ställda tillsynsmän eller fältpersonal och tillsyns- män för jakt- och fiskelagstiftningen. Även tullver— ket har ett antal snöskoterpatruller som bedriver gränsbevakning inom en zon längs gränsen mot Norge och Finland. Denna personal har också andra uppgif- ter, såsom att utöva tillsyn över efterlevnaden av vissa bestämmelser om jakt och fiske. Deras verksam- het äger till stor del rum inom befintliga skoterför- budsområden, men de har inga befogenheter att utöva tillsyn av skotertrafiken inom områdena.

Naturvårdsverket konstaterar, att de nu nämnda perso— nalkategorierna inte har längre gående befogenheter att ingripa vid överträdelser mot förbud och före-

skrifter enligt naturvårdslagen eller terrängkör— ningslagen än som tillkommer varje enskild person.

För att förbättra och effektivisera kontrollen av ef— terlevnaden av gällande föreskrifter inom områden som skyddas med stöd av naturvårdslagen och terrängkör- ningslagen föreslår naturvårdsverket, att i natur- vårdslagen och terrängkörningslagen införs en bestäm— melse som gör det möjligt att förordna lämplig person som tillsynsman med vissa begränsade befogenheter. De personalkategorier som därvid skall kunna komma ifrå- ga för sådant förordnande är de ovan nämnda tillsyns— männen eller fältpersonalen samt även enskilda tull- tjänstemän. De befogenheter som tillsynsmännen före- slås få är möjlighet att kontrollera rätten att uppe- hålla sig eller köra i terräng med motordrivet fordon inom vissa områden där inskränkningar i dessa avseen- den föreligger och att avvisa den som vistas eller kör i terrängen inom området utan tillstånd. Vidare föreslås rätt för tillsynsman inom naturvårdsobjekt att ta sådan egendom i beslag som har betydelse för utredning om brott mot naturvårdsföreskrifter, främst jakt— och fiskeredskap.

Enligt naturvårdsverkets förslag skall rikspolissty— relsen, efter samråd med verket, utfärda instruktio— ner för hur bestämmelserna skall tillämpas. I prak— tiska frågor om t.ex. utbildningskrav och utbild— ningstid förutsätts också viss medverkan av rikspo- lisstyrelsen.

Naturvårdsverket har gjort den bedömningen att om- kring 200 personer skulle behöva förordnas som till- synsmän med de föreslagna befogenheterna för att på ett meningsfullt sätt kunna övervaka och ingripa mot överträdelser av bestämmelser som meddelats för na—

turvårdsobjekten och med stöd av terrängkörningsla- gen. Bland dem ingår även personal från tullverket. De aktuella befogenheterna föreslås tilldelas endast viss helårsanställd fältpersonal samt tillsynsmän med flerårig deltidstjänstgöring inom t.ex. känsliga

skärgårdsområden.

Gällande rätt

Såsom naturvårdsverket konstaterat har den fältperso- nal som idag finns i naturvårdsobjekten eller skoter— förbudsområdena inte större befogenheter än som till—

kommer varje enskild person.

Vilka dessa befogenheter är regleras huvudsakligen av rättegångsbalken (RB). Enligt 24 kap. 7 5 andra stycket RB får envar gripa den som begått brott, var— på fängelse kan följa, om han påträffas på bar gär- ning eller flyende fot. Den gripne skall därefter skyndsamt överlämnas till närmaste polisman. Den som sålunda med laga stöd griper någon får enligt 23 5 polislagen (1984:387) använda våld om den misstänkte försöker undkomma eller för att förhindra motstånd mot gripandet. Våld får dock endast användas i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.

Den som med laga rätt griper någon får enligt 27 kap. 4 5 RB även lägga beslag på föremål som påträffas vid gripandet. Anmälan om beslaget skall skyndsamt göras hos undersökningsledaren eller åklagaren.

För samtliga brott enligt naturvårdslagen ingår fän- gelse i straffskalan. De nu nämnda befogenheterna tillkommer därför tillsynsmän och övrig fältpersonal

när det gäller brott mot förbud eller föreskrifter för naturvårdsobjekt.

Eftersom det endast stadgas böter för överträdelse av terrängkörningslagens bestämmelser eller av förbud eller föreskrifter som meddelats med stöd av nämnda lag saknas möjlighet till nu berörda ingripanden inom detta område.

Större befogenheter föreligger för vissa kustbevak— ningstjänstemän enligt lagen (1982:395) om kustbevak— ningens medverkan vid polisiär övervakning, som träd— de i kraft den 1 juli 1983. Lagen är tillämplig när kustbevakningen bedriver övervakning till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren för att förhin— dra brott mot författningar som gäller bl.a. natur— vård. Om anledning förekommer att brott har förövats mot föreskrift i sådan författning har vissa kustbe- vakningstjänstemän samma befogenheter som tillkommer polisman att

1) hålla förhör och vidta annan åtgärd med stöd av 23 kap. 3 S fjärde stycket RE

2) ta med någon till förhör med stöd av 23 kap. 8 s RE

3) gripa någon med stöd av 24 kap. 7 5 första stycket RB

4) företa husrannsakan med stöd av 28 kap. 5 5 RB, om åtgärden har till syfte att eftersöka den som skall gripas eller att verkställa beslag (2 5). För att be— fogenheterna skall kunna utövas får kustbevaknings— tjänsteman, om det uppenbart behövs, stoppa och visi- tera fartyg eller inbringa det till svensk hamn

(4 5).

Befogenheterna tillkommer förutom chefen för kustbe— vakningen och chefen för regional ledning vid kustbe—

vakningen, även annan tjänsteman vid kustbevakningen som handhar operativa övervakningsuppgifter. De nämn- da tjänstemännen skall dock ha genomgått särskild ut— bildning för ändamålet.

Tidigare förekom att personer förordnades som ord— ningsvakter för att utöva tillsyn över nationalpar— ker, naturreservat och andra friluftsområden. Med förordnandet som ordningsvakt följde i allmänhet sär- skilda befogenheter såsom att göra omhändertaganden enligt den då gällande lagen om tillfälligt omhänder— tagande. I motiven till lagen (1980:578) om ordnings- vakter anges, att begreppet ordningsvakt till skill- nad mot tidigare i fortsättningen skall reserveras för personer som förordnas för att medverka till att allmän ordning upprätthålls. I fråga om tillsyn över nationalparker, naturreservat och andra naturvårds— objekt uttalade departementschefen (prop. 1979/80:122 s. 31), att personal som utövar sådan tillsyn "som regel inte har behov av de särskilda befogenheter som följer med förordnande som ordningsvakt. De generella reglerna om nödvärn och gripande bör normalt ge en tillfredsställande reglering av personalens befogen- heter. Det bör således endast i undantagsfall före- komma att den personal som avses nu förordnas till ordningsvakter. Förordnandet bör i så fall i möjlig mån begränsas till att avse ordningshållning inom viss avgränsad del av ett naturvårdsobjekt".

Det torde således endast i mycket begränsad omfatt— ning komma ifråga att förordna tillsynsmän inom na-

turvårdsobjekt som ordningsvakt.

Zillsyeseän snlisafiske: eeh ialtlasS£i£t2i399n_

För tillsynen över efterlevnaden av bestämmelser för jakt och fiske får länsstyrelsen utse tillsynsmän. Sådana tillsynsmän kan efter förordnande tilldelas vissa befogenheter. Enligt 37 a 5 lagen (1950:596) om rätt till fiske får därtill förordnad fisketillsyns- man sålunda ta egendom i beslag då han anträffar nå- gon på bar gärning som bryter mot lagen eller anträf— far redskap, som använts vid sådant brott, utsatt i vattnet.

Vad som får tas i beslag är fångst, redskap samt fiskefartyg eller annat som kan antas ha betydelse för utredning om brottet eller bli föremål för för— verkande. Fisketillsynsman får vidare undersöka fisk, fiskeredskap, fisksump eller fiskefartyg som använts vid fisket för att kontrollera efterlevnaden av lagen om rätt till fiske.

Även jakttillsynsman kan förordnas att ta egendom i beslag. Förutsättningarna härför anges i 47 5 jaktla— gen (1987:259). Enligt stadgandet gäller att om någon ertappas på bar gärning då han begår jaktbrott får vilt och sådan egendom som kan antas bli förverkad enligt jaktlagen eller som kan antas ha betydelse för utredning om brottet tas i beslag av därtill förord- nad jakttillsynsman.

Enligt båda lagarna gäller att anmälan om beslaget skyndsamt skall göras till polis- eller åklagarmyn— digheten.

3.14.2 överväganden och förslag

Utgångspunkten måste vara att kontrollen över att föreskrifter som gäller för naturvårdsobjekten och bestämmelser inom terrängkörningslagstiftningen ef— terlevs är en uppgift som i första hand ankommer på polisen. Polisen har emellertid inte tillräckliga re- surser för att på ett effektivt sätt övervaka att fö- reskrifter och bestämmelser följs inom de geografiskt vidsträckta områden som det här ofta är fråga om. Det kan inte förväntas någon ökning av resurserna för detta ändamål inom den närmaste framtiden.

För att upprätthålla respekten hos allmänheten för lagar och bestämmelser som gäller naturvården måste det vara praktiskt möjligt att ingripa vid överträ- delser av lagarna och bestämmelserna.

Om kontrollen av efterlevnaden av föreskrifterna för naturvårdsobjekten och terrängkörningen således skall förbättras, blir det mot den bakgrund som ovan an- getts nödvändigt att söka andra lösningar än att ute— slutande lita till polisens verksamhet. Den lösning som utredningen därvid förordar är att man, såsom na— turvårdsverket föreslagit, utnyttjar den personal från verket, länsstyrelser och andra myndigheter, som mer eller mindre dagligen befinner sig i de aktuella områdena genom att de i mån av behov ges ökade befo-

genheter till ingripanden.

Beträffande terrängkörningslagstiftningen torde beho- vet av förstärkning av tillsynen vara störst inom de 12 fjällområden som regeringen med stöd av 1 5 andra stycket terrängkörningslagen förordnat som skoterför- budsområden. Med hänsyn härtill och i syfte att be— gränsa det totala antalet tillsynsmän bör, såvitt

gäller terrängkörningslagstiftningen, tillsynsmän en— dast få förordnas för att kontrollera terrängtrafiken inom de av regeringen bestämda skoterförbudsområdena.

De befogenheter som tillsynsmännen bör tillerkännas är i enlighet med naturvårdsverkets förslag möjlighet att avvisa personer från områden där de ej har rätt att vistas eller att på motsvarande sätt avvisa den som kör snöskoter eller annat motordrivet fordon i terräng där det inte är tillåtet för honom. För att tillsynsmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter i detta avseende bör den som erhållit tillstånd eller medgetts undantag från förbud eller föreskrift för naturvårdsobjekt eller enligt terrängkörningslagen vara skyldig att medföra beslutet och på begäran visa upp det för tillsynsmannen. Denna skyldighet föreslås bli straffsanktionerad.

Utredningen föreslår vidare, att tillsynsman som för- ordnats enligt naturvårdslagen skall ha befogenhet att beslagta egendom som kan antas ha betydelse för utredning om brott mot föreskrifter för naturvårds- objekten. Föreskrifterna för nationalparkerna och naturreservaten innehåller ofta förbud t.ex. mot att bryta kvistar, fälla träd och buskar, plocka eller gräva upp växter, fånga insekter eller andra djur, bortföra stenar eller andra naturföremål, jaga eller fiska. Vid överträdelse av sådana föreskrifter finns inte sällan behov av att ta egendom i beslag för ut— redning om brottet. Sådana befogenheter föreligger redan för jakt- och fisketillsynsmännen.

Med befogenhet att avvisa någon från ett visst område eller att verkställa beslag följer enligt 23 5 polis- lagen möjlighet att tillgripa våld för att genomföra tjänsteåtgärden. Förutsättningarna för användandet av

våld är att andra medel är otillräckliga och att det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Våld mot person får vidare endast komma till användning om den som skall genomföra åtgärden möts av motstånd.

Det bör starkt understrykas att bevakning och tillsyn inom de nu aktuella områdena är normala polisuppgif— ter, som således i första hand skall upprätthållas med polispersonal. Den möjlighet som nu öppnas att förordna tillsynsmän bör mot denna bakgrund användas med stor restriktivitet. Det bör i varje särskilt fall ske en noggrann prövning av behovet av tillsyns— män. Det totala antalet tillsynsmän enligt natur— vårdslagen och terrängkörningslagen får således inte bli för stort. I detta syfte bör även tillsynsmännens förordnanden tidsbegränsas.

De befogenheter som tillsynsmännen föreslås få stäl— ler naturligtvis stora krav på kunskap och omdöme hos den enskilde tillsynsmannen vid ingripanden mot över- trädelser. Allmänhetens anspråk på rättssäkerhet och rättsskydd måste beaktas.

Med hänsyn härtill bör kraven på den som skall för— ordnas som tillsynsman vara höga både vad gäller lag- lydnad och allmän lämplighet. Det är också viktigt att denne erhåller den utbildning som uppgiftens be- skaffenhet kräver. Föreskrifter om förordnande och utbildning bör meddelas av rikspolisstyrelsen efter samråd med naturvårdsverket. I enlighet med vad som gäller för jakt- och fisketillsynsmännen föreslår ut- redningen att nu ifrågavarande tillsynsmän förordnas

av länsstyrelsen.

3.14.3. Nöjesflygning i fjällområdena

Utredningen har under sitt arbete från olika håll uppmärksammats på den ökning av den civila luftfarten i fjällområdena som skett under senare år och de pro— blem detta ger upphov till. Det som främst tilldragit sig intresse är därvid helikopterskidåkningen. Denna tillgår så att skidåkare transporteras upp på höga toppar med helikopter för att sedan åka nedför bran— ten. För helikopterskidåkning väljs i allmänhet områ- den som har stor fallhöjd, vilket innebär att flyg- ning och landning allt oftare sker i områden där flygning inte tidigare skett.

Helikopterskidåkning förekommer idag på sex—sju plat— ser längs fjällkedjan från Härjedalen i söder till Riksgränsen i norr. Eftersom helikopterskidåkning förbjudits i en del länder, t.ex. i Norge och Frank—

rike, kan intresset för att bedriva sådan verksamhet i Sverige väntas öka.

Vid sidan av helikopterlandning för skidåkning före— kommer också sommartid flygturer med landning och korta uppehåll på fjälltoppar, glaciärer och liknande

platser för den form av naturupplevelser som en vacker utsikt kan ge.

De nu beskrivna verksamheterna upplevs på många håll inom fjällvärlden som störande med hänsyn till det buller flygningen ger upphov till. Det uppstår kon— flikter mellan å ena sidan naturvårdens intressen och människors önskan att få uppleva orörd och ostörd na— tur samt å andra sidan intresset av möjligheter till avancerad skidåkning och korta intensiva naturupple- velser.

Begränsningar i lufttrafiken i fjällområdena förekom- mer idag med stöd av naturvårdslagen. Naturvårdsver- ket har således i föreskrifterna för vissa national— parker begränsat eller förbjudit landning med luftf— artyg. Liknande regleringar av luftfarten förekommer också i föreskrifter för vissa naturreservat.

Naturvårdsverket ser med oro på den ökande motorise— ringen av fjällvärlden och anser det angeläget med en reglering och styrning av luftfarten inom dessa områ— den. Enligt naturvårdsverkets uppfattning bör sådan verksamhet som t.ex. helikopterskidåkning lokaliseras

till platser där störningen är mindre.

Naturvårdsverket utreder för närvarande hur en regle— ring av lufttrafiken i fjällområdena skall utformas. Större sammanhängande områden med förbud för alla mo— torfarkoster (flyg, båt, skoter) bör enligt natur— vårdsverket skapas. Vidare är avsikten att om möjligt med stöd av luftfartslagstiftningen begränsa rätten att landa med luftfartyg inom vissa områden. Enligt 64 5 luftfartsförordningen (1986:17l) är det nämligen luftfartsverket, som efter samråd med länsstyrelsen, medddelar förbud att landa inom ett visst område om det behövs av hänsyn till bl.a. naturvården. Med hän— syn till de tänkta områdenas storlek är det tveksamt om luftfartslagstiftningen kan användas, utan förmod— ligen behövs en särskild reglering av dessa frågor. Naturvårdsverket avser att utarbeta ett förslag med angivande av de områden inom vilka landningsförbud bör gälla och tillställa regeringen frågan.

Det är inte heller enligt utredningens uppfattning klart att man med gällande lagstiftning kan reglera luftfarten i fjällområdena på ett så omfattande sätt som naturvårdsverket avser att föreslå. Utredningen

finner det dock angeläget att naturvårdsverket fort— sätter arbetet med att ta fram förslag till buller— fria områden i fjällområdet och underställa reger— ingen förslag för beslut.

3.15. Påföljder och tvångsmedel

3.15.1. Bakgrund

Enligt direktiven bör utredningen behandla frågan om påföljdssystemet för brott mot naturvårdslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen är ändamålsenliga samt därvid särskilt överväga om reg— lerna om tvångsmedel för att förhindra skada eller återställa skadad naturmiljö är effektiva.

Naturvårdslagens ansvarsbestämmelser återfinns i 37 5. Punkt 1 straffbelägger överträdelser av medde- lade förbud eller föreskrifter angående nationalpark, naturreservat, naturminne, skydd för växt— och djur- liv, strandskyddsområde samt naturvårdsområde. I punkt 2 stadgas ansvar för otillåtna åtgärder inom strandskyddsområde, såsom uppförande av ny byggnad, ändring av byggnad och förberedelsearbeten för bebyg- gelse. När det gäller utförande av annan anläggning eller anordning som inte avser byggnad, uppställs som förutsättning för ansvar att gärningen inte är ringa. Som motiv härtill anges att brottsrekvisiten har sam- band med frågan om allemansrätt råder (se prop. 1974:166 5. 120). Eftersom tomtbegreppet är ganska oklart kan det vara svårt för en markägare att avgöra hur stort område som han får ta i anspråk och om en vidtagen åtgärd innebär att allemansrätten inskränks. Enligt punkt 3 gäller att den straffas som bryter mot skyltförbudet i 17 5 andra stycket. Även här gäller förutsättningen att gärningen ej är ringa. Skälen härför är desamma som beträffande gärningarna under punkten 2. Punkt 4 straffbelägger utförande av täkt eller markavvattning utan erforderligt tillstånd eller i strid med villkor eller föreskrift som medde-

lats i samband med tillstånd. Straffbestämmelsen om- fattar även det fallet att ett redan givet tillstånd förenas med ytterligare villkor. Punkt 5 gäller un- derlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldighet vid täkt- verksamhet eller stenkrossrörelse eller sådan skyl- dighet att göra anmälan för samråd som föreskrivits med stöd av 20 5 beträffande visst slag av arbetsfö— retag. I enlighet med den allmänna straffrättsliga principen att villfarelse rörande gällande rättsreg- ler inte fritar från straff, torde okunnighet om skyldigheten att göra anmälan för samråd i allmänhet ej frita från ansvar. Enligt punkt 6 straffas den som inte iakttar tillståndplikten för reklamanordningar i 22 5 första stycket och skyldigheten att avlägsna affisch eller liknande anordning i 22 s tredje stycket. Den senare skyldigheten torde åligga den som anbringat eller låtit anbringa anordningen. Någon an- nan t.ex. den som äger den egendom där anordningen satts upp lär inte kunna dömas för underlåtenhet i detta avseende. I punkt 7 stadgas ansvar för den som gör sig skyldig till nedskräpning. Undantag görs för nedskräpning på plats dit allmänheten inte äger till— träde eller har insyn eller när gärningen är ringa. Punkt 8 avser överträdelse av tillståndsplikt för vilthägn eller villkor som meddelats i samband med sådant tillstånd eller i efterhand enligt 24 a s tredje stycket.

straffansvar enligt 37 s förutsätter i samtliga fall uppsåt eller oaktsamhet. Påföljden för överträdelser— na är böter eller fängelse i högst sex månader. Med hänsyn till straffskalan är preskriptionstiden för naturvårdsbrotten enligt brottsbalkens bestämmelser två år från den dag brottet begicks.

Enligt 37 5 andra stycket skall utbyte av straffbar täktverksamhet eller otillåten markavvattningsåtgärd (37 5 första stycket p. 4) förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Denna bestämmelse infördes 1974. Naturvårdskommittén hade föreslagit en bestämmelse om förverkande vid alla brott mot naturvårdslagen. Motivet till försla- get var en framställning från en länsstyrelse, vari hävdades att böter eller frihetsstraff inte alltid var en tillräcklig reaktion vid olaga grusexploate— ring med hänsyn till de stora ekonomiska vinster som kunde förväntas vid sådant företag.

Departementschefen menade dock (se prop. 1974:166 5. 120) att man beträffande flera av de i 37 5 straff— belagda gärningarna t.ex. uppsättande av utomhusre- klam eller nedskräpning inte kunde tala om någon vin- ning genom förseelsen samt att det i andra fall t.ex. uppförande av byggnad utan tillstånd skulle vara svårt att tillämpa en regel om förverkande. Enligt departementschefens mening borde därför förverkande— regeln begränsas till olaga täktverksamhet där den uppenbarligen kunde fylla en praktisk funktion.

Sedan det 1986 införts en bestämmelse om krav på tillstånd för markavvattningsföretag omfattar regeln om förverkande även utbyte av otillåten markavvatt— ningsåtgärd.

Med utbyte av brott avses i straffrätten nettoutbytet efter avdrag för omkostnader. Vid beräkning av utby— tets storlek vid t.ex. olaga täktverksamhet får såle- des avdrag göras bl.a. för kostnader som exploatören fått vidkännas för återställningsåtgärder.

statisrir

Antalet fällande domar i första instans för brott mot naturvårdslagen var 1988 60 stycken. Samma år godkän— des 113 strafförelägganden för sådana brott. I 18 fall beslutade åklagaren om åtalsunderlåtelse. De flesta fallen av lagföring avsåg brott mot bestämmel— sen i 23 S om nedskräpning. Den därnäst vanligaste förseelsen förefaller vara brott mot 14 5 tredje stycket, som ger möjlighet att meddela föreskrifter till skydd för djurlivet.

Eögepagapapsyap

En del av de överträdelser som straffbelägges enligt 37 5 kan begås i näringsverksamhet. Det gäller t.ex. åsidosättande av tillståndsplikt för täkt eller brott mot villkor som har meddelats i samband med att till- stånd till täkt har lämnats. Därvid aktualiseras reg- lerna om företagaransvar. Sådant ansvar anses kunna drabba företagaren i denna sin egenskap för förseel— ser, som har anknytning till hans rörelse, d.v.s. som har inräffat i samband med företagets drift. Han straffas därvid inte endast när han själv begått en i en författning beskriven straffbar handling eller gi- vit order om att en sådan skall utföras, utan även då det straffbara handlingssättet närmast ligger någon av hans anställda eller underordnade till last. Ofta drabbas företagaren av sådant ansvar trots att de författningar som i olika avseenden reglerar närings— livet och som stadgar straff för överträdelser av si— na regler inte direkt riktar sig mot företagare.

Det torde kunna komma ifråga att t.ex. när det gäller överträdelse av villkor för täkttillstånd tillämpa principen om företagaransvar. Därvid kan nämnas att i

rättspraxis ansvar inträtt - i fall där oaktsamhet krävs som förutsättning för straff — redan då oakt— samheten är mycket ringa. För det fall en lagöverträ- delse begåtts i en juridisk persons verksamhet, har domstolarna i sin praxis lagt företagaransvaret på en eller flera ledamöter i den juridiska personens före-

tagsledning.

Skadestånd

Till ansvarsreglerna i 37 S är kopplat en bestämmelse om skadeståndsskyldighet. Enligt 38 5 gäller således att den som gjort sig skyldig till gärning som sägs i 37 5 kan förpliktas att ersätta kostnad som förorsa— kats av överträdelsen. Denna regel, som överfördes från 1952 års naturskyddslag, infördes mot bakgrund av att det ansågs tveksamt om den som förövat skade— görelse på naturskyddade objekt kunde enligt allmänna skadeståndsregler förpliktas att ersätta sådana kost— nader som enbart avser att återställa ett ideellt

värde.

Enligt reglerna om principalansvar i 3 kap. 1 5 ska— deståndslagen (1972:207) kan skadevållarens arbetsgi— vare bli skyldig att ersätta kostnad för egendomsska— da som den anställde vållat i tjänsten, liksom också ren förmögenhetsskada som vållats genom brottslig

gärning.

röreragsror

Av intresse vid behandlingen av påföljdssystemet för brott mot naturvårdslagen är även bestämmelserna om den särskilda rättsverkan av brott som företagsboten

utgör.

Enligt 36 kap. 7 s brottsbalken (BrB) kan under vissa förutsättningar, på yrkande av åklagare, företagsbot åläggas näringsidkare för brott som begåtts i utöv— ningen av näringverksamhet. Med näringsidkare avses i detta sammanhang såväl fysiska som juridiska perso—

ner.

En första förutsättning för åläggande av företagsbot är att ett brott har begåtts i verksamheten. Såväl de objektiva som de subjektiva rekvisiten i ett straff- stadgande måste således vara uppfyllda. Det är emel— lertid inte nödvändigt att gärningsmannen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste stå klart att ett brott blivit begånget.

Brottet skall vidare vara begånget i näringsverksam- heten. Så anses enligt förarbetena (prop. 1985/86:23) vara fallet om det ingår som ett led i en näringsid— kares verksamhet. Brottet skall typiskt sätt ha en klar anknytning till den verksamhet som bedrivs av näringsidkaren. Sådan anknytning anses i allmänhet föreligga när det gäller lagstiftning som näringsid- karen är satt att följa i sin egenskap av företagare. Därmed åsyftas såväl författningar som innehåller allmänna bestämmelser för näringslivet i dess helhet som sådana som reglerar viss typ av verksamhet.

Om således ett brott begåtts vid utövningen av nä— ringsverksamheten kan företagsbot förekomma dels om brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten och dels om brottet är av allvarligt slag.

Med särskilda skyldigheter som är förenade med verk- samheten avses sådana förpliktelser som följer av ut-

präglat näringsreglerande bestämmelser vare sig dessa är av allmän eller speciell natur t.ex. arbetstidsla— gen, arbetsmiljölagen, livsmedelslagen.

Enligt bestämmelsen skall brottet ha inneburit ett "grovt åsidosättande" av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten. I förarbetena sägs (a prop. s. 64) att så torde ofta få anses vara fal— let då näringsidkaren i verksamheten bryter mot för- fattningar som direkt riktar sig till honom. Lindriga överträdelser är dock undantagna. Det förhållandet att en strängare påföljd än böter inte skulle utdömas innebär inte utan vidare att företagsbot inte kan

komma ifråga.

Den andra situationen i vilken företagsbot kan utdö- mas är när brottsligheten "annars är av allvarligt slag". Härmed avses i första hand överträdelser av centrala straffbestämmelser som begåtts i utövning av näringsverksamhet. Hit torde också kunna hänföras gärningar som har varit ägnade att vålla betydande skada eller som innebär åsidosättande av viktiga sam— hällsintressen t.ex. brott mot miljöskyddslagen.

Det är inte bara brottslighetens art som är avgörande utan av betydelse är också dess omfattning, såsom om brottsligheten satts i system eller förekommer i stor

omfattning.

Som en ytterligare förutsättning för att ålägga före— tagsbot föreskrivs, att näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten. Enligt förarbetena (a prop. s. 33 f och 67 f) kan utdömande av företagsbot underlåtas när en anställds brott har begåtts i strid mot uttryckli— ga order eller instruktioner. Det bör därvid krävas

att föreskrifterna framstår som allvarligt menade och att de har varit ändamålsenliga med hänsyn till deras syfte. Oberoende av om några särskilda föreskrifter eller instruktioner finns måste man för ansvarsfrihet kräva att verksamheten är så organiserad att en rim— lig kontroll kan utövas av att verksamheten bedrivs lagenligt. Departementschefen uttalar att kraven på företagen generellt sätt bör kunna ställas ganska högt.

Även om de nu nämnda förutsättningarna för utdömande av företagsbot föreligger skall företagaren enligt paragrafens andra stycke undgå företagsbot om brotts— ligheten varit riktad mot näringsidkaren eller om det annars skulle vara uppenbart oskäligt att ålägga fö— retagsbot.

Företagsbot skall enligt 36 kap. 8 s BrB fastställas till lägst tio tusen kronor och högst tre miljoner kronor. Bestämmande för företagsbotens storlek skall enligt 36 kap. 9 s BrB vara brottslighetens art, om— fattning och förhållande till näringsidkaren. Därvid kan sådana faktorer som uppkomna eller tänkbara för— tjänster av handlandet beaktas.

Företagsboten kan i vissa fall efterges eller jämkas. Det kan enligt 36 kap. 10 s BrB ske om påföljd för brottet ådöms näringsidkaren eller företrädare för denne, om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren eller om det annars är påkallat av särskilda skäl.

De nu beskrivna reglerna om företagsbot torde kunna tillämpas även vid brott mot naturvårdslagen. En tänkbar situation skulle kunna vara att en företagare bedriver täktverksamhet utan tillstånd.

3.15.2 överväganden och förslag

Under de år naturvårdslagstiftningen funnits har sy— nen på betydelsen av naturvården förändrats. När de första nationalparkerna bildades i början av seklet var det för "att bevara ett för folket avsett foster- ländskt åskådningsmaterial". Naturvårdslagens till- komst 1964 innebar en annan inriktnig, man skulle bl.a. skydda och vårda värdefulla naturområden. Sedan dess har ca 1 000 naturreservat bildats.

Allt eftersom vår tids verksamheter i allt högre grad har expanderat in på de kvarvarande naturmarkerna och resterna av ett tidigare kulturlandskap, har natur- vården ökat i betydelse. För att klara uppställda miljömål räcker det inte med att skydda vissa områ- den. Det är än mer väsentligt att i "vardagslandska— pet" bevara naturtyper och arter. Ädellövskogslagen, hänsynsreglerna i skogsvårdslagen och i lagen om skötsel av jordbruksmark samt tillståndpslikten för grus- och torvtäkt och markavvattning enligt natur- vårdslagen är uttryck för detta synsätt.

Det finns skäl att låta den förändrade inriktningen av naturvårdsarbetet återspeglas i en skärpt syn från samhällets sida på brotten mot naturvårdslagen. På— följden för dessa brott stannar i dag regelmässigt vid böter. För att hos såväl allmänheten som domsto- larna åstadkomma en uppvärdering i straffvärdehänse— ende av naturvårdsbrotten, bör det övervägas att höja straffmaximum för dessa brott så att det kommer i nivå med miljöskyddslagens straffbestämmelser med fängelse högst två år som strängaste påföljd.

En höjning av straffmaximum för brotten mot natur- vårdslagen till fängelse två år skulle även medföra

en preskriptionstid på fem år mot nuvarande två år. En sådan förlängning av preskriptionstiden anses från de naturvårdande myndigheterna som mycket angelägen.

Regeringen har under hösten 1989 tillkallat en kom— mitté som skall se över miljöskyddslagstiftningen. Enligt direktiven bör kommittén arbeta för att åstadkomma skärpningar av de regler som för närva- rande gäller enligt miljöskyddslagen och en samord— ning av all anknytande lagstiftning vad gäller kravet på skärpt miljöhänsyn. Beträffande sanktionssystemet bör kommittén, enligt direktiven, särskilt överväga hur samspelet bör vara mellan de miljörättsliga reg- lerna och sanktionsreglerna för att insatserna mot överträdelser skall kunna göras bättre.

Utredningen anser det så angeläget att åstadkomma en skärpning av påföljderna för naturvårdsbrotten att det finns skäl att, trots den pågående översynen av miljöskyddslagstiftningen, föreslå en höjning av straffmaximum för brotten till fängelse två år.

För att från det straffbara området undanta obetydli- ga förseelser, bör lagens straffbestämmelser komplet— teras med en allmän föreskrift som innebär att ansvar för brott mot naturvårdslagen inte skall ådömas i ringa fall. Detta tillägg är bara tänkt som en tek- nisk förenkling och är inte avsedd att ändra rättslä- get i de fall där ansvarsfrihet för ringa gärningar hittills inte gällt.

Utöver vad ovan behandlats har till utredningen inte framförts några synpunkter på naturvårdslagens an- svarsbestämmelser. Kanske kan man därav dra den slut— satsen att de i stort är väl utformade och fyller sitt syfte.

I ett avseende finns måhända anledning att överväga en ändring. Som ovan nämnts straffas den som under- låter att göra anmälan för samråd som föreskrivits med stöd av 20 5 första stycket andra punkten be— träffande visst slag av arbetsföretag. Den generella samrådsplikten som enligt 20 5 första stycket första punkten föreligger för arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön är däremot inte straffsanktionerad. Utredningen anser, att det inte finns skäl att göra skillnad mellan de olika bestäm— melserna om samrådsskydlighet och föreslår därför att i 37 S även straffbelägges underlåtenhet att fullgöra den generella samrådsplikten enligt 20 5.

Även den ovan under avsnittet om förstärkning av skyddet för arter och biotoper föreslagna bestämmel- sen som medger regeringen eller myndighet som rege- ringen bestämmer rätt att inom särskilt skyddsvärda biotoper förbjuda arbetsföretag som kan skada natur— miljön bör vara straffsanktionerad. 3.15.3 Tvångsmedel

Möjligheten för naturvårdande myndigheter att ingripa med tvångsmedel för att förmå den som handlat i strid mot naturvårdslagen att vidta rättelse eller för att förmå någon att följa myndighets föreskrift regleras

i 39 s naturvårdslagen.

Enligt paragrafens första stycke får länsstyrelsen meddela föreläggande vid vite för att få rättelse till stånd vid överträdelse av förbud eller före— skrift som gäller nationalpark, naturreservat, natur- minne, skydd för växt— och djurliv, strandskydd, täkt, markavvattning, naturvårdsområde, reklamanord— ning och vilthägn. Efter delegation av täkttillsyn

till kommunal nämnd enligt 18 b 5 får även nämnden meddela föreläggande om rättelse mot den som bedriver olaga täkt eller åsidosätter villkor.

Vitesföreläggande kan i första hand riktas mot den som begått överträdelsen. Sådant föreläggande kan enligt lagtexten meddelas även om gärningsmannen inte kan fällas till straffansvar t.ex. på grund av att överträdelsen är ringa eller det brister i subjektivt hänseende. Det förutsätts endast att objektivt sett en överträdelse av lagrummen har skett.

Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 1983, har införts möjlighet att, för det fall en överträdelse har begåtts av ägaren till en fastighet eller byggnad, anordning eller anläggning på annans mark och egendomen övergått till ny ägare, rikta fö- reläggandet om rättelse mot denne. En förutsättning härför är dock att det inte är oskäligt att vända sig mot den nye ägaren.

I det till lagrådet remitterade förslaget till änd- ring av paragrafen (prop. 1981/82:220 s. 23 f) angavs inte mot vem ett föreläggande kunde riktas utan det lämnades öppet. Myndigheten skulle därigenom ha möj— lighet att rikta föreläggandet mot den som hade sådan rådighet över egendomen att han hade faktiska och ju— ridiska möjligheter att utföra den förelagda åtgär— den. Lagrådet förordade att bestämmelsen skulle få stå sakligt oförändrad i avvaktan på en närmare ut- redning och analys av de situationer som berörs. I vart fall borde, enligt lagrådets mening, i rättssä- kerhetens intresse och även med hänsyn till de beslu- tande myndigheterna valmöjligheten när det gäller adressat för rättelseföreläggande så långt möjligt inskränkas och preciseras (a prop. s. 134). Invänd—

ningarna från lagrådet medförde att paragrafen ändra—

des.

En ny ägare får som ovan angivits inte föreläggas vidta rättelse om det är oskäligt. Enligt motiven (a prop. s. 138) bör möjligheten till sådana föreläggan- den utnyttjas med urskillning. En avvägning måste gö— ras mellan naturvårdens intresse och den enskildes intresse av att inte drabbas av oskäliga kostnader. Sistnämnda intresse bör dock inte väga särskilt tungt om det finns sannolika skäl för att överlåtelsen har skett för att förhindra ingripanden från samhällets

sida.

Föreläggande mot ny ägare får enligt övergångsbestäm- melserna till lagstiftningen inte tillämpas när över- trädelsen ägt rum före bestämmelsens ikraftträdande den 1 juli 1983.

Ett alternativ till Vitesföreläggande enligt första stycket är handräckning enligt handräckningslagen (1981:847). Ansökan om handräckning för att åstadkom— ma rättelse får göras av åklagare, naturvårdsverket, länsstyrelsen och vissa kommunala nämnder.

I 39 5 andra stycket ges bestämmelser om tvångsmedel för att framtvinga vissa åtgärder i naturvårdens intresse. Det är därvid inte fråga om att undanröja resultatet av en straffbar handling. Enligt stadgan— det kan länsstyrelsen sätta ut vite vid föreläggande som gäller stängselgenombrott (17 5 första stycket), arbetsföretag enligt 20 s och vanprydande reklaman— ordning (22 5 andra stycket). Om inte föreläggandet har effekt, kan på anmodan av länsstyrelsen kronofog— demyndigheten ombesörja att åtgärden vidtas. Tvångs-

utförande är möjligt även om föreläggandet inte var förenat med vite.

Såväl rättelseföreläggande enligt 39 5 första stycket som föreläggande enligt paragrafens andra stycke kan efter delegation enligt 43 5 andra stycket göras av kommunal myndighet.

Enligt 39 5 tredje stycket får byggnadsnämnd utsätta vite vid meddelande av föreläggande enligt 17 s tred- je stycket att ta bort privat förbudsskylt. Möjlighet till Vitesföreläggande har också miljö— och hälso- skyddsnämnden för städning efter nedskräpning i natu— ren (24 5). Om inte föreläggandet ger resultat kan tvångsutförande ske genom vederbörande nämnd på den försumliges bekostnad.

I 39 S fjärde stycket föreskrivs att vid föreläggande enligt paragrafen kan förordnas att beslutet skall gälla trots att det inte har vunnit laga kraft. Denna bestämmelse, som tillkom i samband med införandet av lagen (1985:206) om viten, gäller enligt motiven även i fråga om föreläggande med hot om tvångsutförande. Om föreläggandet överklagas kan dock högre instans förordna om inhibition, dvs att verkställighet inte får ske.

Allmänna bestämmelser om vite finns i den nämnda la- gen om viten. Av lagen framgår att föreläggande kan riktas såväl till fysisk person som till juridisk person. Detta har ansetts vara möjligt även före vi— teslagens tillkomst (se bl.a. RÅ 1982 2:78 som gällde Vitesföreläggande enligt naturvårdslagen). Vite får inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. När vite har förelagts, får nytt vite mot adressaten i

samma sak inte föreläggas förrän det tidigare före- läggandet vunnit laga kraft (2 5). Möjlighet finns dock, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, att i föreläggande utsätta löpande vite. Vitet bestäms då till ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd som föreläggandet inte följts eller, om det avser en återkommande förplik— telse, varje gång förpliktelsen inte fullgörs (4 5). Fråga om utdömande av vite prövas av länsrätt (6 5). Vite bortfaller om talan om vitets utdömande inte delgetts adressaten inom två år från det att vitet försuttits (9 5)-

För att göra tvångsmedlen mer effektiva infördes 1983 i 39a 5 möjlighet att låta ett föreläggande som med- delats någon i egenskap av fastighetsägare, tomt- rättshavare eller ägare av byggnad, anläggning eller anordning på annans mark gälla mot ny ägare till egendomen. Om föreläggandet innehåller föreskrift om tvångsutförande övergår också hotet härom på den nye ägaren. Detsamma gäller dock inte vite som föreläg- gandet är förenat med. Myndighet får istället sätta ut nytt vite mot den nye ägaren. Genom lagändring i samband med viteslagens tillkomst gäller dock att om fastigheten eller tomträtten övergått genom köp, byte eller gåva gäller löpande vite som utsatts i föreläggandet mot den nye ägaren räknat från tiden för överlåtelsen. En förut- sättning härför är att anteckning om Vitesföreläggan- det dessförinnan gjorts i fastighetsboken eller tomt- rättsboken. Vitet för den då löpande perioden får

emellertid bara tas ut av den tidigare ägaren.

Genom en bestämmelse i 5 S viteslagen ges myndighet möjlighet att förelägga ägare eller innehavare av viss egendom, eventuellt vid vite, att om hans rätts-

ställning upphör lämna myndigheten uppgift om den nye ägarens eller innehavarens namn. Därigenom bereds myndigheten möjlighet att direkt efter överlåtelsen utfärda ett nytt Vitesföreläggande mot den nye äga— ren.

Enligt 39 b 5 skall föreläggande enligt 39 a 5 in— skrivas i fastighetsboken respektive tomträttsboken. Även uppgift om löpande vite skall antecknas. Om an- nan person än föreläggandets adressat senast sökt lagfart eller inskrivning av förvärv av tomträtt, skall han underrättas av inskrivningsmyndigheten. An— teckning skall också ske om vitesföreläggandet upp— hört att gälla.

3.15.4 överväganden och förslag

Vitesförelägganden torde främst komma ifråga vid täktföretag, markavvattning och vid arbetsföretag be- träffande vilka samrådsplikt gäller. De är också van— liga för att åstadkomma städning vid nedskräpning i naturen och för att komma tillrätta med olika slags skyltar.

Det är med utgångspunkt från lagreglerna om tvångsme— del svårt att bilda sig en uppfattning om dessas effektivitet i den praktiska tillämpningen. Det har till utredningen endast framförts ett fåtal synpunkt- er i detta avseende. Från något håll har hävdats att personalen på länsstyrelserna inte har tid att sätta sig in i reglerna, som de upplever som svåra och otillgängliga. För att råda bot härpå krävs ökade ut— bildningsinsatser från naturvårdsverkets sida.

En del av de synpunkter på tvångsmedlens effektivitet som framkommit hänger samman med att ett föreläggande

enligt 20 5 att vidta erforderliga åtgärder för att begränsa eller motverka skador på naturmiljön av ar— betsföretag inte kan innefatta förbud mot att utföra arbetsföretaget. Det kan därvid uppkomma spörsmål om hur långtgående en föreskriven åtgärd kan vara innan den motsvarar ett förbud att genomföra arbetsföreta— get. Om, såsom utredningen föreslår, 20 5 ändras så att det blir möjligt att i samband med samråd förbju— da ett arbetsföretag, torde dessa problem inte upp— komma. Ett med stöd av 20 S meddelat förbud mot ett arbetsföretag bör kunna förenas med vite på motsva— rande sätt som gäller förelägganden om åtgärder en— ligt 20 5. Om förbudet överträds kan det föreligga behov av att kunna återställa marken eller det område där åtgärden vidtagits. Utredningen föreslår därför, att den möjlighet länsstyrelsen har enligt 39 5 för— sta stycket att ge vitesföreläggande för att få rät— telse till stånd vid överträdelser av där nämnda slag, skall utvidgas till att omfatta också det fall att överträdelse skett av ett med stöd av 20 5 med- delat förbud mot ett arbetsföretag. Den alternativa möjligheten i form av handräckning bör också finnas i dessa situationer. Även i de fall ett arbetsföretag utförts i strid med föreläggande om åtgärder som med— delats enligt 20 5 eller vid överträdelse av före- skrift som meddelats med stöd av den föreslagna 21 s, bör rättelseföreläggande kunna användas alternativt handräckning erhållas.

Det förekommer att arbetsföretag för vilka samråds- skyldighet föreligger påbörjas innan anmälan för sam- råd har gjorts. Med den utformning de nuvarande reg- lerna om tvångsmedel har är det inte möjligt att in- gripa för att stoppa arbetsföretaget. Om 20 S ändras i enlighet med vad ovan sagts, blir det möjligt att komma tillrätta med detta problem genom att införa en

bestämmelse enligt vilken länsstyrelsen vid vite får förbjuda fortsatt utförande av ett arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, innan an— mälan för samråd har skett och de villkor som skall gälla för arbetsföretaget har bestämts. Utredningen anser att en sådan bestämmelse har så uppenbara för— delar att den bör införas. Det bör även i dessa fall öppnas möjlighet att åstadkomma rättelse genom vites— föreläggande eller handräckning.

Utöver vad nu behandlats torde de svårigheter som uppgivits förekomma vid tillämpningen av bestämmel- serna om tvångsmedel inte ha så mycket med utform— ningen av dessa regler att göra utan ha sin grund i andra orsaker t.ex. bristfälliga resurser.

Vissa ändringar i regelsystemet om tvångsmedel som företagits på senare år har sannolikt bidragit till att göra bestämmelserna mera effektiva. Det gäller t.ex. möjligheten att rikta ett föreläggande om rät- telse mot en fastighetsägare för försummelser som en tidigare fastighetsägare gjort sig skyldig till, möj— ligheten att använda löpande vite och att förordna om att beslut om föreläggande skall gälla även om det inte vunnit laga kraft.

Det finns kanske mot bakgrund av vad som ovan fram— hållits anledning att antaga att de nuvarnde reglerna om tvångsmedel, efter de ändringar de genomgått på senare år och med de förslag utredningen nu presente- rar, kommer att fungera i stort sett väl och att nå— got starkt behov av ytterligare reformer på detta om- råde för närvarande inte föreligger. Som ovan sagts föreligger dock ett behov av ökade utbildningsinsat— ser för att länsstyrelsernas personal skall kunna hantera regelsystemet på ett effektivt sätt.

3.15.5. Tillsyn

Med reglerna om tillståndsprövning samt straffansvar och tvångsmedel sammanhänger också frågan om tillsy— nen över att tillstånds- eller samrådspliktiga verk— samheter inte påbörjas utan att tillstånd erhållits eller samråd skett och att villkor som gäller för olika verksamheter följs.

la_urvårdslagen innehåller med något undantag inte någon närmare reglering rörande tillsynen över lagens efterlevnad. En sammanställning av olika bestämmelser i lagen ger dock vid handen att tillsynsbefogenheter föreligger för statliga och kommunala organ. Av grundläggande betydelse är därvid stadgandet i 2 5 naturvårdslagen, som slår fast att naturvården är såväl en statlig som kommunal angelägenhet.

I lagens bestämmelser om tillståndsplikt för olika verksamheter eller åtgärder anges vem som meddelar tillstånd för verksamheten eller åtgärden. Med befo— genheten att meddela sådant tillstånd får också anses följa ett ansvar för att se till att föreskrivna villkor följs och att tillstånd begärs när så krävs. Detsamma gäller föreskrifter om samrådsskyldighet.

Även bestämmelserna om tvångsmedel i 39 s naturvårds— lagen förutsätter att tillsyn utövas över att beslut och föreskrifter meddelade enligt naturvårdslagen följs.

Med andra ord föreligger det skyldighet för den stat— liga eller kommunala myndighet, som enligt natur— vårdslagen eller med stöd av delegation meddelar tillstånd och föreskrifter för en verksamhet eller åtgärd att kontrollera att tillståndet eller före-

skrifterna efterlevs samt att även verka för att överträdelser av naturvårdslagen beivras. Detta gäl- ler t.ex. länsstyrelsen i ärenden om markavvattning eller byggnadsnämnden såvitt avser skyltförbudet en- ligt 17 5 andra stycket naturvårdslagen.

övriga frågor

3.16. Delgivning och överklagande

3.16.1. Utredningsuppdraget

Enligt direktiven bör utredningen överväga om den nuvarande ordningen vad gäller prövningsförfarande och överklagande kan förenklas.

3.16.2. Delgivning

Ett problem vid länsstyrelsernas prövning av natur- vårdsärenden uppges vara förhållandet mellan delgiv- ningsbestämmelserna i naturvårdslagen och delgiv— ningslagens (1970:428) bestämmelser om hur delgivning skall ske. Det råder därvid osäkerhet om huruvida kungörelsedelgivning kan användas vid delgivning av olika naturvårdsförordnanden.

Enligt 1 5 första stycket delgivningslagen skall del- givning ske enligt denna lag om i enlighet med före— skrift i lag eller annan författning delgivning skall ske i mål eller ärende hos domstol eller annan myn- dighet. I 1 5 andra stycket föreskrivs dock att om det beträffande delgivning i visst slag av mål eller ärende i annan författning meddelats bestämmelser som avviker från delgivningslagen, gäller de bestämmel— serna.

Det normala förfarandet är personlig delgivning med den sökte enligt 7 S delgivningslagen. I vissa fall får delgivning ske genom att handling lämnas till

annan än den sökte s.k. surrogatdelgivning. Handling får därvid t.ex lämnas till medlem av den söktes hus- håll eller hyresvärd (12 5).

Delgivningslagen innehåller också bestämmelser om att delgivning får ske genom kungörelse. Enligt 15 S gäl— ler det om den sökte saknar känt hemvist och det inte kan klarläggas var han uppehåller sig. Har den sökte känt hemvist inom riket, men kan han varken delges personligen eller genom surrogatdelgivning och kan det inte klarläggas var han uppehåller sig, får en— ligt paragrafens andra stycket kungörelsedelgivning användas om det finns anledning anta att han avvikit eller håller sig undan.

Delgivning med en obestämd krets personer sker enligt 16 5 första stycket första punkten delgivningslagen också genom kungörelse. Enligt 16 5 första stycket andra punkten får kungörelsedelgivning även användas om ett stort antal personer skall delges och det skulle innebära större kostnad och besvär än som är försvarligt med hänsyn till ändamålet med delgivning— en att överbringa handlingen till envar av dem.

Kungörelsedelgivning sker enligt 17 5 delgivningsla— gen genom att handlingen hålls tillgänglig viss tid hos myndigheten eller på plats som myndigheten be-

stämmer och genom att meddelande om detta och hand— lingens huvudsakliga innehåll införs i Post- och In— rikes Tidningar och i ortstidning eller endera av

dessa inom tio dagar från beslutet om kungörelsedel- givning. Enligt 17 5 andra stycket delgivningslagen gäller vidare att meddelande skall sändas med posten till någon eller några av de personer som söks för

delgivning under deras vanliga adresser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen.

Regler om när delgivning skall ske i ärende enligt naturvårdslagen finns i naturvårdsförordningen. En— ligt 11 5 skall således länsstyrelsen innan den fat- tar beslut om bildande av naturreservat, beslutar ny grund för reservat eller ytterligare inskränkningar i förfoganderätten över fastighet förelägga sakägare att inom viss tid framställa erinran om åtgärden samt delge sakägarna föreläggandet. Vidare skall enligt 12 S naturvårdsförordningen när beslut om olika före— skrifter enligt 8—10 55 naturvårdslagen, som gäller naturreservat, eller interimistiskt skydd för ett om— råde enligt 11 s naturvårdslagen meddelas, ändras eller upphävs varje sakägare som berörs av beslutet delges detta.

Bestämmelserna i 11 och 12 55 naturvårdsförordningen om föreläggande och delgivning gäller också vid för- ordnande om naturvårdsområde samt under vissa förut— sättningar vid meddelande av förbud eller föreskrif— ter enligt 14 S naturvårdslagen till skydd för växt- och djurarter. Delgivning med sakägare skall enligt 20 S naturvårdsförordningen ske när länsstyrelsen föreskriver anmälningsskyldighet för samråd enligt 20 s naturvårdslagen och enligt 21 S naturvårdsför— ordningen ifråga om beslut om undantag från strand— skydd eller utvidgning av strandskyddsområde.

Före den nu gällande naturvårdsförordningen krävdes inte delgivning av sakägare vid beslut om undantag från strandskyddd eller utvidgning av strandskydds— område, förordnande om naturvårdsområde eller före—

skrift om anmälningsskyldighet för samråd. I dessa

fall var det tillräckligt att underrätta sakägarna

genom kungörande av besluten.

Den ändring av delgivningsbestämmelserna som således skedde genom 1976 års naturvårdsförordning har skapat osäkerhet hos länsstyrelserna om huruvida bestämmel— serna om kungörelsedelgivning i 16 S delgivningslagen är tillämpliga vid delgivning enligt förordningen.

Som ovan angivits är delgivningslagen tillämplig när särskild föreskrift om att delgivning skall ske med- delats i lag eller annan författning. I förarbetena till delgivningslagen (prop. 1970:13 s. 95) yttrade departementschefen "Lagstiftningen bör vidare i en— lighet med förslaget få sådan utformning att det framgår att delgivning skall ske på sätt som före— skrivs i delgivningslagen utan att det i den författ— ning som reglerar förfarandet på ett visst område skall behöva göras uttrycklig hänvisning till delgiv- ningslagen. Det blir tillräckligt att berörd författ— ning innehåller föreskift om att en handling skall delges."

Av det sagda kan alltså utläsas att delgivningslagen i princip är tillämplig så snart det i en författning anges att delgivning skall ske. Delgivningslagen är således tillämplig i de fall som ovan berörts där na— turvårdsförordningen föreskriver delgivning.

Nästa fråga är då om 16 5 delgivningslagen, som med— ger kungörelsedelgivning, även är tillämplig på de nämnda besluten enligt naturvårdsförordningen, t.ex. ett beslut om utvidgning av strandskyddsområde som

berör ett hundratal markägare.

I förarbetena till delgivningslagen konstaterades (a prop. s. 118) att det i ett flertal författningar fanns speciella delgivningsföreskrifter för vissa slag av mål eller ärenden. Avsikten angavs inte vara att upphäva sådana delgivningsföreskrifter genom del- givningslagen utan denna skulle tillämpas endast i den mån delgivningsförfarandet inte är reglerat i annan ordning. De avvikande bestämmelserna i andra författningar kunde enligt förarbetena ha den inne- börden att delgivning måste ske med den sökte person— ligen och att följaktligen surrogatdelgivning eller anslagsdelgivning (numera kungörelsedelgivning) inte fick användas. Vid lagstiftningsarbetet omprövades inte sådana bestämmelser i sak utan anpassades endast formellt till delgivningslagens bestämmelser.

Departementschefen anförde vidare (5. 118 f) att det kunde förekomma mål och ärenden av sådan natur att det inte var lämpligt att använda surrogatdelgivning eller kungörelsedelgivning även om det inte uttryck- ligen angavs i vederbörande författning. Med tanke på sådana mål eller ärenden föreslog departementschefen en bestämmelse av innebörd att även om så ej uttryck- ligen föreskrivs i annan författning, skall 12—15 55 delgivningslagen inte tillämpas om myndigheten finner att det på grund av målets eller ärendets beskaffen— het föreligger särskilda skäl mot delgivning i den ordning som anges i nämnda paragrafer (1 5 andra stycket andra punkten delgivningslagen).

Avsikten var enligt departementschefen inte att be— stämmelsen skulle behöva finnas på lång sikt. Vid den översyn av förvaltningsrättsliga specialförfattningar som successivt sker, skall det istället bedömas om personlig delgivning skall krävas beträffande vissa handlingar eller i vissa situationer och i så fall

skall en uttrycklig bestämmelse härom skrivas in i

författningen.

Den lämplighetsbedömning som enligt 1 5 andra stycket andra punkten delgivningslagen skall göras omfattar endast 12—15 55 delgivningslagen och inte 16 S, som är den bestämmelse som kan vara aktuell att tillämpa vid förordnanden enligt naturvårdslagen. Med hänsyn härtill och då naturvårdsförordningen inte innehåller något uttryckligt stadgande om att delgivning skall ske med den sökte personligen eller att kungörelse- delgivning enligt 16 S delgivningslagen inte får an— vändas, torde nu nämnda bestämmelse om kungörelsedel— givning i princip vara tillämplig i de fall natur— vårdsförordningen anger att delgivning skall ske.

Den utformning bestämmelsen i 16 5 första stycket andra punkten delgivningslagen har innebär emellertid att en bedömning skall göras om det i det enskilda fallet är lämpligt att använda kungörelsedelgivning. Vid denna bedömning skall hänsyn tas till sakens be— tydelse objektivt sett. Om ett ärende t.ex. berör en obetydlig del av en samfällighet bör delgivnig med delägarna alltså kunna ske genom kungörelse. Är det däremot fråga om mera betydande värden kan bedömning— en leda till att kungörelsedelgivning inte får använ-

das.1

16 5 första stycket andra punkten delgivningslagen

tar vidare, i motsats till första punkten i 16 5 om delgivning med en obestämd krets personer, sikte på de fall då personkretsen är bestämd men mycket vid.

1. Se B. Werner, Delgivning (andra uppl. 1980) s. 68

Det torde innebära att sakägarna är kända eller att kännedom om dem kan erhållas genom register eller liknande. vid delgivning av ett förordnande enligt naturvårdslagen som berör ett stort antal fastighe- ter, bör således dessa identifieras och anges i det meddelande som skall annonseras så att det är möjligt för t.ex. ägaren av en fastighet som berörs av för- ordnandet att direkt förstå att meddelandet gäller honom.

3.16.3. Överklagande Eurarands reglen

Bestämmelser om överklagande av myndighets beslut i naturvårdsärenden finns i 40 S naturvårdslagen. En— ligt första stycket gäller att beslut av kommunal myndighet överklagas till länsstyrelsen. Länsstyrel— sens beslut, som första eller andra instans, överkla— gas enligt andra stycket antingen till förvaltnings— domstol, dvs. kammarrätt och därifrån till regerings- rätten, eller till regeringen.

De ärenden som överklagas till förvaltningsdomstol är beslut om naturminne, stängselgenombrott och skyltar enligt 17 s, förelägganden om åtgärder vid samråd en- ligt 20 5, beslut i ärende om reklamanordning enligt 22 S, städningsföreläggande enligt 24 5, beslut om tvångsmedel enligt 39 S utom handräckning samt före— läggande om avlägsnande av reklamanordning enligt 47 5 och ersättningsfrågor i samband därmed. Beslut i övriga ärenden överklagas till regeringen. Det gäller således ärende om nationalpark, naturreservat, in- terimistiskt förordnande enligt 11 5, ärende om skydd för växt— och djurarter enligt 14 s, strandskydd, täkt, markavvattning, ärende om naturvårdsområde,

länsstyrelsens förskrift om anmälningsskyldighet för samråd enligt 20 5 första stycket samt ärende om

vilthägn.

Naturvårdsverket får enligt 40 5 andra stycket över- klaga beslut enligt naturvårdslagen eller enligt be— stämmelser som meddelats med stöd av lagen. Det gäl- ler såväl beslut i ärenden som överklagas till rege- ringen som beslut i ärenden som överklagas till för—

valtningsdomstol.

5559212129293! Beaversärendeamsllan regeringen)?! förvaltninsséon5501

När det gäller kompetensfördelningen mellan regering- en och förvaltningsdomstol, är principen att sådana besvärsärenden som huvudsakligen innefattar rättsfrå- gor skall handläggas av förvaltningsdomstol och att besvärsärenden i vilka ändamåls— och lämplighetsfrå— gor dominerar skall avgöras av regeringen. Denna princip kan inte ensam ge ledning eftersom det inom förvaltningsverksamheten inte finns någon klar skil- jelinje mellan rättsfrågor och lämplighetsfrågor. Därtill kommer att det ofta finns ett så starkt sam— band mellan föreliggande rättsfrågor och lämplighets- frågor att avgörandet inte lämpligen kan delas upp utan måste ligga hos en och samma instans (se prop. till 1971 års förvaltningslag m.m., 1971:30 s. 88).

Det har sedan länge funnits en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande art så att statsråden och departementen får bättre tid för större och över— gripande frågor. Ett led i denna strävan är att be-

fria regeringen från besvärsärenden.

Våren 1984 antog riksdagen riktlinjer för en systema- tisk översyn av möjligheterna att överklaga myndig— hetsbeslut till regeringen (prop. 1983/84:120, KU 1983/84:23, rskr 250). Syftet med översynen skall bl.a. vara att begränsa antalet överklaganden hos regeringen.

Regeringen bör, enligt de riktlinjer som antogs, inte vara överinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall då besvärsprövning- ens huvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör prövningen normalt läggas på re- geringen bara om det inte går att ordna en tillräck— ligt kvalificerad besvärsprövning på lägre nivå.

I riktlinjerna anvisas olika sätt att befria rege— ringen från besvärsärenden. Ett sådant sätt kan vara att normalt inte medge besvärsrätt till regeringen i ärenden som kan prövas i två eller flera instanser under regeringsnivå. Ett därmed sammanhängande sätt är att flytta ner beslutanderätten i första instans t.ex. från länsstyrelsen till en kommunal nämnd så att man skapar utrymme för en besvärsprövning under regeringsnivå samtidigt som rätten att fullfölja talan till regeringen slopas. Genom att utnyttja de möjligheter som finns att låta centrala myndigheter under regeringen överta regeringens uppgift som be— svärsinstans skulle regeringen också avlastas. Vidare nämns i riktlinjerna möjligheten att flytta besvärs- ärenden från regeringen till domstolarna.

Av intresse i detta sammanhang är också lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbe- slut. Den innebär en möjlighet till överprövning av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Syftet med lagen är

huvudsakligen att säkerställa att svensk rätt motsva— rar det krav på tillgång till domstolsprövning som ställs upp i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihe— terna. I förarbetena till lagen framhålls (prop. 1987/88:9 s. 18), att "en riktlinje för utvecklingen på lång sikt bör vara att man områdesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning". En översyn av aktuella för— fattningar förordas. 3.16.4 Överväganden och förslag

När det gäller de olika möjligheterna att befria re— geringen från besvärsärenden kan, såvitt gäller na— turvårdsärendena, till en början konstateras att, i enlighet med de överväganden utredningen gör när det gäller kommunal delegation, utrymmet för ökad kommu- nal delegation inte är så stort. Möjligheten att av— lasta regeringens besvärsärenden genom att flytta ner beslutanderätten från länsstyrelsen till en kommunal nämnd är således mycket begränsad. I de fall det re— dan idag finns möjlighet för länsstyrelsen att dele— gera befogenheter till kommunerna utnyttjas den inte av samtliga länsstyrelser. Det är således inte möj— ligt att på detta sätt generellt slopa besvärsrätten till regeringen för vissa ärendegrupper.

Vad därefter gäller alternativet att låta den centra- la myndigheten under regeringen, i detta fall natur— vårdsverket, överta regeringens befattning med be- svärsärenden, torde inte heller detta vara en fram- komlig väg med hänsyn till att naturvårdsverket har rätt att överklaga beslut i naturvårdsärenden. Det är angeläget att naturvårdsverket har denna besvärsrätt.

Som skäl mot att låta centrala myndigheter överta re— geringens uppgift som besvärsinstans nämns i de ovan angivna riktlinjerna (prop. 1983/84:120 s. 21 f) ock— så att de centrala myndigheterna i allmänhet är mer sektorinriktade än länsstyrelserna, vilket innebär en risk för att besvärsprövningen blir mindre allsidig än prövningen i lägre instans. Dessa skäl kan tillmä— tas betydelse även vad gäller naturvårdsärendena.

Den enda framkomliga vägen att begränsa antalet över- klaganden hos regeringen synes således vara att un— dersöka möjligheten att låta förvaltningsdomstolarna överta uppgiften att pröva vissa besvärsärenden som

nu prövas av regeringen.

Som ovan nämnts prövas beslut som gäller nationalpar— ker av regeringen. Någon möjlighet att överföra dessa ärenden till förvaltningsdomstol synes inte förelig— ga.

Beslut i ärenden om bildande av naturreservat och på: turvårdsområde samt meddelande av föreskrifter för dem överklagas i sista hand till regeringen. Vid tillkomsten av institutet naturvårdsområde framställ— des från en del håll krav om att beslut om bildande av naturvårdsområde skulle kunna överklagas till kam— marrätten. Departementschefen anförde i propositionen (prop. 1974:166 s. 109), att även om beslut om bil— dande av naturvårdsområde har inslag av rättstillämp— ning är sådana beslut och beslut om meddelande av fö— reskrifter framför allt en ändamåls— och lämplighets— fråga. Departementschefen fortsatte "med hänsyn till det nya institutets betydelse för samhällets natur- vårdsverksamhet och sambandet med den fysiska plane— ringen i övrigt bör besvärsprövningen som kommittén föreslagit uteslutande ankomma på Kungl. Maj:t.".

I konstitutionsutskottets ovan nämnda betänkande 1983/84:23 om regeringens befattning med besvärsären- den uttalade utskottet (s. 7), att det var viktigt att regeringen kvarstår som besvärsinstans när det behövs en politisk styrning av praxis. I begreppet politisk styrning lägger utskottet därvid inte bara regeringens rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsären- den, utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten som kan till- mätas regeringens befattning med sådana ärenden. Det— ta gäller, enligt utskottets mening, särskilt i ären- den där det skönsmässiga inslaget i bedömningen är betydande. Till ärendegrupper där regeringens medver- kan i dessa bemärkelser framstår som särskilt bety- delsefullt nämner utskottet bl.a. plan— och byggären- den.

Vid bildande av naturreservat och naturvårdsområde har länsstyrelsen eller kommunen att utgå från na— turresurslagen och hur denna återspeglas i den kom— munala översiktsplaneringen. Beslut ifråga om över- siktsplan kan enligt 13 kap. 1 5 plan- och bygglagen endast överklagas genom kommunalbesvär, vilket bl.a. innebär att prövningen är begränsad till rättsfrågor medan en prövning av beslutets lämplighet inte kan ske. Orsaken härtill är enligt förarbtena till plan- och bygglagen (prop. 1985/86:1 s. 357) att översikts— planernas riktlinjer enbart är avsedda att vara väg- ledande.

Beslut ifråga om detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan överklagas däremot hos länsstyrelsen och därefter hos regeringen. Beslut i alla slags

ärenden om lov och i ärenden om förhandsbesked över- klagas enligt plan- och bygglagen hos länsstyrelsen

samt därefter antingen hos förvaltningsdomstol eller regeringen beroende på om besvären rör rättsfrågor eller lämplighetsfrågor.

Enligt utredningens uppfattning har beslut angående naturreservat och naturvårdsområde ett så nära sam— band med planfrågor och de lämplighetsfrågor som upp— kommer i sådana sammanhang att det framstår som na- turligt, inte minst för att upprätthålla en konse— kvent praxis, att alla dessa frågor prövas av samma instans. Eftersom planärenden lämpligen bör avgöras av regeringen bör således nu ifrågavarande ärenden ligga kvar hos regeringen.

Vad därefter gäller beslut i ärende om fridlysning av växt— eller djurart eller föreskrifter som till skydd för djurlivet inom visst område meddelas om inskränk— ning i rätten till jakt eller rätten att uppehålla sig i området, överklagas sådana ärenden till rege— ringen. Till grund för prövningen av ärendena ligger speciell sakkunskap i fråga om förekomsten av växter och djur och deras livsbetingelser. Detta förhållande torde inte vara ett skäl för att överprövningen av ett beslut inte skulle lämpa sig för förvaltningsdom— stol. En del beslut i ärenden enligt 14 5 torde också vara sådana att europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning kan aktualiseras. Med hänsyn till vad sålunda anförts anser utredningen, att pröv- ningen av överklaganden av beslut som rör skydd för växt— och djurarter bör flyttas från regeringen till förvaltningsdomstol.

Till regeringen överklagas också beslut i strand— skyddsärenden. Sådana beslut gäller undantag från strandskydd eller utvidgning av strandskyddsområde enligt 15 5 andra eller tredje stycket. Det kan också

avse tillstånd till byggande m.m. inom strandskydds— område enligt 16 S tredje stycket. Det har ansetts att en politisk styrning av praxis har behövts i des- sa ärenden. Även om det numera utvecklats en praxis på området torde behov av politisk styrning alltjämt föreligga. Det föreligger också behov av konsekventa ställningstaganden i dessa ärenden. Av betydelse för frågan om besvärsordningen för strandskyddsärendena är också deras nära samband med planfrågor samt be- stämmelserna i plan— och bygglagen om överklagande av beslut om bygglov. Bortsett från beslut om bygglov eller förhandsbesked inom område med detaljplan över- klagas bygglovsärenden i allmänhet till regeringen. I de fall där det kan vara aktuellt att tillåta byggan- de inom strandskyddsområde enligt 16 s tredje stycket naturvårdslagen torde det regelmässigt vara fråga om område som inte omfattas av detaljplan. Det förefal- ler vara lämpligt att ha samma besvärsordning för de båda nu nämnda prövningarna. Övervägande skäl talar således för att behålla regeringen som slutinstans i strandskyddsärenden.

När det gäller beslut i ärenden om täkt är frågor om lokalisering av täkterna av stor betydelse. Detta kommer att gälla även efter det att inventeringarna är avslutade. Det kan vidare förväntas en brist på grus, varför intresset för de kvarvarande grusfyndig- heterna kan väntas öka. Det blir således fråga om en avvägning av grusbehovet i stort, ofta långt utöver länsgränserna, samt ett ställningstagande till natur- resursfrågor av den typen som bäst sker av regering— en. Med hänsyn till nu nämnda förhållanden lämpar sig ärenden om täkt inte så väl för prövning av förvalt- nigsdomstol. Någon ändring i besvärsordningen för dessa ärenden föreslås således inte.

Genom ändring i naturvårdslagen 1986 infördes till- ståndsplikt för markavvattningsföretag. Beslut i så- dana ärenden överklagas till regeringen. Eftersom be- sluten rör ett nytt område och det kan finnas anled— ning att låta regeringen styra praxis, bör regeringen även i fortsättningen vara den myndighet som prövar

ärendena i sista instans.

Enligt 20 5 första stycket andra punkten kan rege— ringen eller myndighet som regeringen bestämmer före— skriva att inom landet eller del därav anmälan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag. Sådana föreskrifter meddelas av länsstyrelsen och överklagas till regeringen. Natur— vårdsverket har utfärdat anvisningar för förordnande om samrådsplikt. Dessa ärenden har nära samband med planärenden och rör till stor del lämplighets- eller ändamålsfrågor. De bör därför inte överprövas av förvaltningsdomstol utan prövningen göras av rege— ringen i sista instans. Detsamma gäller ärenden en— ligt den under avsnitt 3.5.7 föreslagna bestämmelsen i 20 5 andra stycket 2 om samrådsplikt inom särskilt skyddsvärda områden för arbetsföretag som kan skada naturmiljön. Den under samma avsnitt föreslagna möj- ligheten att enligt 20 s tredje stycket meddela för- bud mot arbetsföretag, bör däremot i överensstämmelse med vad som gäller förelägganden om åtgärder enligt samma stycke överklagas till förvaltningsdomstol.

Enligt 24 a 5 får vilthägn inte utan länsstyrelsens tillstånd uppföras på områden där allemansrätten gäl— ler. Vid sin tillståndsprövning skall länsstyrelsen beakta såväl behovet av skydd för friluftslivet som för naturmiljön. Tillstånd får förenas med villkor. Av förarbetena till bestämmelsen framgår (prop. 1981/82:220 s. 25), att vid prövningen av områdets

betydelse för friluftslivet bör de kommunala över— siktsplanerna kunna utgöra underlag för ställnings- tagandena. Departementschefen framhöll (a. prop. s. 25) att tillståndsgivningen bör vara restriktiv.

Enligt 24 a 5 får vid oförutsedda olägenheter villkor ändras eller, om olägenheten inte kan avhjälpas och den är betydande, tillståndet återkallas. Tillstånd får också återkallas om behov av vilthägnet inte längre föreligger. Länsstyrelsens beslut i ärenden om vilthägn överklagas till regeringen. Enligt utred- ningens uppfattning är sådana ärenden om vilthägn som avser ändring av villkor vid oförutsedda olägenheter eller återkallelse av tilstånd av sådan karaktär att det finns skäl att från rättsskyddssynpunkt låta ärendena överprövas av förvaltningsdomstol. Om be- svärsprövningen av dessa ärenden således överflyttas till förvaltningsdomstol, bör detta också gälla öv- riga ärenden om vilthägn. Utredningen anser med andra ord att samtliga ärenden som rör vilthägn bör få överklagas till förvaltningsdomstol.

Utredningen föreslår under avsnitt 3.5.4 en förstärk— ning av art— och biotopskyddet. Det sker bl.a. genom en ny regel i 21 5 naturvårdslagen om möjlighet för regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att arbetsföretag som kan skada natur— miljön inte får utföras inom sådana biotoper som ut— gör livsmiljö för hotade eller sällsynta djur— eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda på grund av sin ringa förekomst eller sällsynta beskaf- fenhet. När det gäller instansordningen för ärenden om biotopskydd enligt 21 5 torde det, med hänsyn till utredningens ställningstagande när det gäller ärenden om naturreservat, naturvårdsområde och samrådsområde beträffande arbetsföretag, vara konsekvent att de

närliggande ärendena om biotopskydd prövas av rege- ringen i sista instans för att få enhetlighet i praxis. Härtill kommer att ärendena berör ett nytt område där naturvårdskraven måste vägas mot andra intressen.

3.17. Naturvårdslagen och ädellövskogslagen 3.17.1 Bakgrund

Enligt direktiven har utredningen i uppdrag att när- mare studera i vilken omfattning naturvårdslagen har tillämpats för att ge värdefulla ädellövskogar ett tillfredsställande skydd samt föreslå de åtgärder som översynen ger anledning till.

Skötseln av ädellövskog regleras i ädellövskogslagen. Syftet med lagen är enligt 1 5 att bevara landets ädellövskogar för framtiden genom aktivt ädellöv- skogsbruk. I lagen finns dock inte några bestämmelser om naturvårdshänsyn. Angående denna fråga samt frågor om bl.a. avverkning och anläggning av ny skog är i stället skogsvårdslagens bestämmelser tillämpliga. I lagen finns inte heller några bestämmelser som medger så ingripande skyddsåtgärder i naturvårdens intresse att ett rationellt ädellövskogsbruk avsevärt försvå— ras. Om sådana åtgärder behövs för att bevara sär— skilt skyddsvärda bestånd av ädellövskog måste skyddsfrågan lösas genom naturvårdslagens regler om

naturreservat.

Med ädla lövträd avses enligt 2 S alm, ask, avenbok, bok, ek, fågelbär, lind och lönn. Ädellövskog är en- ligt 3 5 i Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län definierat som skogsbestånd som utgörs av ädla lövträd till minst 70 procent, i övriga lan- det är ädellövskog skogsbestånd som utgörs av lövträd till minst 70 procent och av ädla lövträd till minst 50 procent. Arealen skall i hela landet vara minst en halv hektar. Trädbestånd på betesmarker, som inte är att anse som jordbruksmark, är också att anse som

ädellövskog om beståndet utgörs av lövträd till minst 70 procent och av ädla lövträd till minst 50 procent.

Markarealen skall på dessa betesmarker uppgå till minst en hektar för att omfattas av lagen, och av de ädla lövträden skall minst tio träd per hektar ha en diameter av minst 30 centimeter på en höjd av 1,3 meter över marken.

I 5 s anges att ny ädellövskog skall anläggas på om- rådet efter slutavverkning. Om särskilda skäl finns kan länsstyrelsen medge undantag från denna bestäm— melse. Således är det möjligt att i vissa fall byta till annat trädslag och anlägga ädellövskog på annan plats. Enligt 7 5 första stycket får slutavverkning inte påbörjas utan skogsvårdsstyrelsens medgivande. skogsvårdsstyrelsen får även enligt 7 5 andra stycket meddela särskilda föreskrifter angående exempelvis sättet för slutavverkning och hur anläggning av ny ädellövskog skall genomföras. I samband därmed får vite sättas ut och får skogsvårdsstyrelsen även, om föreskriften inte följs, förordna att däri angiven åtgärd skall vidtas på den försumliges bekostnad.

Enligt 9 5 kan den som uppsåtligen eller av oaktsam— het genom avverkning eller andra åtgärder bryter mot 5 5 första stycket första meningen, 7 5 första stycket eller mot föreskrift om avverkning som med- delats med stöd av 7 5 andra stycket dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Preskriptionsti- den för brott mot ädellövskogslagen är två år.

Jämsides med ädellövskogslagen gäller som tidigare sagts för den ädla lövskogen även skogsvårdslagens bestämmelser i tillämpliga delar. Bland dessa bestäm— melser i skogsvårdslagen är 21 S om naturvårdshänsyn

av intresse. Med stöd av 21 S skogsvårdslagen har skogsstyrelsen efter samråd med naturvårdsverket med— delat föreskrifter och allmänna råd om den hänsyn som skall tas vid bedrivande av skogsbruk. Reglerna är detaljerade och utförliga. De har dock i sin nuvaran— de utformning inte särskilt anpassats till de villkor och förutsättningar som föreligger i de fall skogs- bruksåtgärder är aktuella i ädellövskog.

I samband med att skogsvårdsstyrelsen prövar till- stånd till slutavverkning får skogsvårdsstyrelsen som tidigare sagts föreskriva sättet för slutavverkning och de särskilda åtgärder som behövs för vård och skydd av viss ädellövskog. Detta innebär att skogs- vårdsstyrelsen i beslut om avverkning kan föreskriva den hänsyn som skall tas till naturvårdsintresset i samband med avverkningen.

I olika handböcker m.m. har skogsstyrelsen pekat på vilka hänsynssituationer som kan vara aktuella vid ädellövskogsskötsel. Det kan röra sig om att ta vara på trädsamlingar och plantor av de mindre vanliga ädla lövträden — lind, alm, lönn, fågelbär - och låta dem ingå i det kommande beståndet. Det handlar om varsamhet och sparande av för ädellövskogen karaktä— ristiska buskar och träd; olvon, hassel, vildapel, hägg m.fl. olika arter. Ädellövskogsbiotopens flora bör också skyddas, bl.a. bör inte sådan markbehand- ling väljas att känsliga arter hotas. Gamla ekar och andra träd med stor betydelse för fauna och flora bör sparas. Det finns även betydelsefulla landskapsbilds— mässiga hänsyn att ta vid ädellövskogsskötseln. Inte sällan finns olika kulturminnen som stengärdesgårdar

och källor vilka kräver sin särskilda hänsyn.

Ädellöxskoseeatgtela emfaitaincL

För att få en uppfattning om hur mycket ädellövskog som finns i landet har utredningen inhämtat vissa statistiska uppgifter från skogsstyrelsen samt till- ställt ett antal länsstyrelser och skogsvårdsstyrel- ser en enkät med frågor om ädellövskogen. Svaren re- dovisas nedan 1 den löpande texten.

Innan nuvarande ädellövskogspolitik fastställdes och ädellövskogslagen meddelades 1984 utreddes olika frå— gor som grund för riksdagsbeslutet. Av utredningsrap— porten - SNV PM 1587—1982 — framgår bl.a. ädellövsko— garnas totala omfattning och utbredning i landet. Siffrorna grundas på riksskogstaxeringens material från senare delen av 1970-talet.

Skogen där andelen ädla lövträd utgjorde minst 70 procent av stamgrundytan uppgick då till 110 000 hektar varav 50 000 hektar vardera bok— respektive ekdominerad skog och 10 000 hektar där andra ädla lövträd, främst ask, dominerade.

De ädla lövträden och då i synnerhet ek växer ofta tillsammans med andra trädslag som inte betraktas som ädla t.ex. björk, asp och gran. Riksskogstaxeringen redovisade en för hela landet sammanlagd areal om 200 000 hektar där bok och ek tillsammans utgjorde mellan 10 och 70 procent av stamgrundytan.

Som framgått ovan sammanfaller ädellövskogslagens definition för de fyra sydliga länen med det nämnda 70 procent—kriteriet. Till den ädla lövskogen räknas också den s.k. ädellövhagmarken som i utredningsrap— porten beräknades uppgå till omkring 10 000 hektar.

Huruvida den totala ädellövskogsarealen förändrats från slutet av 1970—talet fram till dags dato låter sig inte bestämmas genom jämförelser med aktuella uppgifter från riksskogstaxeringen. Det beror på att riksskogstaxeringen är en stickprovsundersökning som för den aktuella skogstypen har ett medelfel av den storleksordningen - 5 till 10 procent - att det i sig kan vara större än vad en eventuell verklig föränd-

ring behöver vara.

Frågan om ädellövskogsarealens förändring får således besvaras med utgångspunkt i annat material än riks— skogstaxeringen. En sådan källa är skogsvårdsstyrel- sernas översiktliga skogsinventering (öSI). Under pe- rioden 1985 till 1988 (4 år) har 29 procent av pri- vatskogsmarken beståndsindelats varvid ädellövskogs— bestånd avskiljts. Räknas den då erhållna ädellöv- skogsarealen upp till att gälla hela arealen för samtliga ägarkategorier erhålls drygt 140 000 hektar. En sådan uppräkning är naturligtvis behäftad med fle— ra felkällor. Bl.a. kan inte det statistiska medelfe- lets storlek bestämmas. Vidare utförs ÖSI, som nyss sagts, bara på privata skogsbrukets mark. Med dessa begränsningar i beaktande kommer dock skogsvårdssty— relsernas ÖSI-verksamhet att ge allt bättre uppgifter

om ädellövskogens omfattning.

Ädellövskogsarealen förändras av olika skäl. Skog kan på naturligt sätt förändra sin trädslagssammansätt- ning så att den växer in och ut ur den definition som gäller för ädellövskog. Den kan också givetvis upphö- ra att vara ädellövskog eller bli ädellövskog genom aktiva skogliga insatser. Storleken av dessa aktiva insatser är väl känd genom en relativt detaljerad statistikuppföljning av ädellövskogslagens tillämp-

ning.

Avyepkpipg_oph_föryngringsåtgäpdgr_mgm;

Sedan ädellövskogslagen trädde i kraft den 1 juli 1984 har t.o.m. 1988 tillstånd lämnats till slutav- verkning på följande areal. Hektar.

Bok Ek Övr. ädla lövträd Totalareal 816,6 240,6 91,3 1148,5

Den redovisade arealen är till 72 procent belägen i Kristianstad och Malmöhus län.

Den skogliga aktiviteten i ädellövskog, mätt som an— delen slutavverkning, ligger i relation till aktivi— teten i all svensk skog på en nivå som är ungefär två till tre gånger lägre.

I samband med att tillstånd lämnats till slutavverk— ning på de ovan angivna arealerna har föryngringsåt—

gärder föreskrivits enligt följande (arealen anges i hektar).

Naturlig föryngring Plantering Summa areal 852,6 31,9 884,5

Av den areal där slutavverkning medgetts har vidare 155,5 hektar tillåtits att efter slutavverkning plan- teras med andra trädslag än de ädla. 59,6 hektar har fått överföras till annat ändamål än skogsbruk. (Av sistnämnda areal har merparten omförts till ädellöv— hagmark.)

Under samma tid som gällt för de ovan redovisade upp—

gifterna om avverkning och föryngringsåtgärder har

387,7 hektar ny ädellövskog uppstått. Vanligen har ädellövskogen röjts eller gallrats fram ur blandskog eller har - särskilt under de senaste åren - ny ädel- lövskog uppkommit genom plantering på mark där det tidigare inte vuxit ädellövskog.

Det statliga stödet till ädellövskogsbruk, som ökat kraftigt, har hela tiden efterfrågats och beviljats fullt ut. Det uppgick budgetåret 1984/85 till 4,0 miljoner kronor, budgetåret 1989/90 till 13 miljoner kronor och föreslås för budgetåret 1990/91 uppgå till

14 miljoner kronor. åkakintresss för skggsoélins neg löxträé

Under de två till tre senaste åren har ett starkt ökat intresse uppkommit att plantera ädla lövträd på nedlagd åker. Plantproduktionen har anpassats till det nya förhållandet varför intresset framöver enligt skogsstyrelsen bör kunna tillgodoses. Skogsstyrelsen har även inventerat och fastställt frötäktsbestånd i Sverige där lämpligt inhemskt frö kan plockas. Frö— täkt från dessa bestånd sker i full skala under som— maren 1989. Samtidigt har ett starkt ökat intresse för lövskog över huvud taget förmärkts både hos poli— tiker, skogsägare och allmänhet. Olika naturvårdsor- ganisationer arbetar också aktivt för ökad lövskog. Flera olika skäl ligger bakom detta ökade intresse.

- Ett ökat naturvårdsmedvetande där lövskogens värde fått en framskjuten plats har verkat starkt pådrivan— de.

— Inriktningen mot ett mer ståndortsinriktat skogs- bruk, inräknat de åtgärder som skogligt sett kan vid- tas för att i någon mån kompensera de negativa effek—

terna av det atmosfäriska nedfallet, får som resultat att lövskogen ökar i vissa fall.

- Den kraftigt ökade efterfrågan på lövskogsvirke med priser på i stort sett samma nivå som barrvirke har gett lönsamhet åt lövvirkesproduktion.

- Den påbörjade nedläggningen i stor skala av bördig inägomark har påkallat behov av flera alternativ än tall och gran.

— Slutligen har den ökade kunskap som har börjat växa fram om lövskog inom skogsbruket också gett som resultat ett ökat intresse för att anlägga och sköta sådan skog.

Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna har vidtagit flera olika åtgärder för att det ökade intresset för lövskog också skall kunna omsättas i praktiken. Skogsstyrelsen har i detta sammanhang till utredning— en framfört bl.a. följande.

Man har så snabbt som möjligt sökt tillgodose det mycket stora kunskapsbehov som finns när det gäller lövskog. Det rör sig om att ta fram och ge ut läro- böcker, att utbilda personal och skogsägare, att följa upp planteringar och därvid ta reda på varför planteringar lyckas eller misslyckas och föra ut des- sa erfarenheter. Man försöker också att sammanföra skogsbrukets folk med förädlingsindustrins och därmed skapa en brygga mellan råvaruproduktion och marknad.

Man har också så snabbt som möjligt sökt tillgodose skogsägarna med det plantmaterial som efterfrågas. Hit hör att man som tidigare nämnts inventerat och fastställt godkända frötäktsbestånd för i stort sett

alla inhemska lövträdslag i Sverige. Man har igång— satt frötäkt från dessa bestånd och producerat olika lövträdsplantor i plantskolor.

Produktion och försäljning av lövträdsplantor från skogsvårdsorganisationens plantskolor har totalt för alla arter varit följande.

1984, 1985 och 1986, Ca 1 milj. plantor per år 1987 1,7 milj. plantor 1988 3,6 milj. plantor 1989 4,2 milj. plantor

Ca 75 procent av plantorna är vårtbjörk. Efterfrågan har också ökat på ek, al och övriga arter av lövträd utom bok (boken självföryngras vanligen).

Under 1988 var det inte möjligt att tillgodose efter- frågan. Omställning 90—programmet hade kommit till så snabbt att plantproduktionen inte kunde hålla jämna steg med efterfrågan. Under 1989 förelåg uppenbara svårigheter att avsätta de producerade plantorna trots att det förelåg "restbeställningar" från före— gående år. Detta gällde i flertalet län.

Skogsvårdsstyrelsernas prognoser för de närmaste fem åren har på ett år förbytts från fem milj. lövplantor till tre milj. plantor. Prognosen pekar på att efter- frågan kommer att vika trots att god mark står till förfogande, ett bra inhemskt plantmaterial finns att tillgå samt olika bidrag och omställningsersättningar

erbjuds.

Enligt en helt samstämmig erfarenhet är det de omfat— tande viltskadorna som är orsaken. Har- och rådjurs— stammarna är till följd av den låga rävstammen och de

gångna milda vintrarna rekordstor. Sverige har dess— utom en stor älgstam, som medför svåra skador på ny— planterade lövskogar.

Från skogsvårdshåll framhålls att det får anses vara nära nog omöjligt att anlägga lövskog utan att ha stängsel eller andra former av viltskydd. Detta har också skogsbrukarna snabbt fått lära sig. Stängsel för med sig sådana kostnader och sådant behov av tillsyn att intresset för att anlägga lövskog sval— nat, vilket alltså visat sig i vikande efterfrågan på plantor.

Det finns observationer från flera län som pekar på att viltstammen på sina håll är så stor att betes- trycket medför att den naturliga föryngringen av vis- sa lövträdsorter inte förmår utveckla sig utan hålls tillbaka.

Svaren på utredningens enkät pekar också klart på att viltskadorna i ädellövskogsföryngringarna är stora och att viltstängsel ofta är nödvändiga.

Enligt utredningens uppfattning måste således vilt— stammen minskas om ny lövskog genom beståndsanlägg— ning skall erhållas.

åkxdé enveréefuya ädellöxsrosar genom Barnvåréäasea

De i enkäten insamlade uppgifterna tyder på att en förhållandevis liten areal — drygt 1 000 hektar - ädellövskog skyddats genom att den avsatts som natur— reservat eller annat skyddsobjekt enligt naturvårds- lagen. Uppgifterna är dock osäkra i denna del. Ambi- tionen att framöver genom naturvårdslagen säkra

ytterligare skogar får också anses låg. I flera län saknas mål och plan för detta ändamål. Otillräcklig kunskap om ädellövskogen samt brist på personal och pengar anges som skäl till att den med naturvårdsla- gen skyddade arealen är så begränsad.

3.17.2. Överväganden och förslag

Gällande definition för ädellövskog i lagen har i hu- vudsak sin grund i definitionen av bokskog i den tid— igare bokskogslagen. Ädellövskogsutredningen (SNV PM 15/87) visade dock att bokskogslagens krav på minst 70 procent bokandel i bokskog inte kunde överföras till att gälla även för ädla lövträd i ädellövskog. Anledningen var vissa biologiska, kulturhistoriska och skogsskötselmässiga skillnader som främst märks i området utanför bokskogens huvudsakliga utbrednings— område dvs. utanför Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län. Ädellövskogen är här betydligt mer splittrad och heterogen än i de sydliga länen och en definition som täcker den värdefulla ädellövskogen måste ha en vidare ram och ge utrymme för ett större

inslag av andra lövträd än de ädla.

Denna slutsats har visat sig vara i huvudsak riktig. Det har emellertid också visat sig att länsgränser är mindre lämpliga att utgöra gränser för skilda defini— tioner av ädellövskog. Övergången mellan de traditio— nellt skötta och tämligen enhetliga bok-ekskogarna i Skåne, Halland, Blekinge och de mera varierade sko- garna längre in i landet sker gradvis. Detta märks _tydligt i bl.a. Hallands län där de rena ädellövsko— garna på slättlandet gradvis övergår i allt mer va- rierade skogar upp mot det småländska höglandet.

För att åstadkomma ett förbättrat skydd för ädellöv— skogen i bl.a. nämnda övergångszoner och få en enhet- lig och biologiskt mer lämpad lagtillämpning är det angeläget att definitionen av ädellövskog görs enhet— lig för hela landet.

Av den anledningen föreslår utredningen att första och andra punkten i 3 5 första stycket slås samman till en bestämmelse med följande innehåll.

"3 5 Med ädellövskog avses i denna lag:

skogsbestånd som utgörs av lövträd till minst 70 pro— cent och av ädla lövträd till minst 50 procent och vars areal är minst ett halvt hektar."

Som tidigare angetts kan ädellövskogslagen i sin nu— varande utformning inte skapa ett skydd som innebär att normalt ädellövskogsbruk inte får bedrivas. Krä- ver naturvårdsintresset ett skydd som innebär att skogen skall få utvecklas fritt eller får föryng— ringshuggning inte genomföras måste naturvårdslagens regler i stället användas. Detta har också uttryckli— gen angetts i 1 s tredje stycket ädellövskogslagen. Däremot är skogsvårdslagens bestämmelser om natur— vårdshänyn tillämpliga även på ädellövskogsbruk. Des— sa är dock i sin nuvarande utformning mer inriktade på tall- och granskogsbruk även om skogsvårdsmyndig— heterna i handböcker pekar på olika hänsynssituatio- ner som kan vara aktuella vid ädellövskogsskötsel.

I utredningens enkäter har framkommit att det före— ligger ett behov av för ädellövskogsbruket mer di— rekta hänsynsföreskrifter. Behovet av sådana bestäm— melser har också understrukits av skogsstyrelsen. Ut— redningen delar denna uppfattning. Sådana hänsynföre-

skrifter bör utarbetas inom ramen för nuvarande hän— synsregler enligt 21 S skogsvårdslagen och ha samma räckvidd. Av pedagogiska skäl bör de dock återfinnas i ett särskilt avsnitt som direkt handlar om ädellöv— skogen. De bör gälla alla åtgärdssituationer i ädel— lövskogen — inte bara den tillståndspliktiga slutav-

verkningen - utan även gallring och röjning.

Parallellt med dessa föreskrifter om hänsyn till ädellövskogsskötseln bör skogsvårdslagens hänsynföre- skrifter i övrigt byggas ut så att trädsamlingar av ädla lövträd och små ädellövskogsbestånd som ingår i annan skog uppmärksammas tydligare. Detta är särskilt viktigt beträfffande de mindre vanliga ädla lövträ— den. Ett tillvaratagande av sådana avvikande biotoper ökar mångfalden och därmed naturvårdskvaliteten i ett

område.

I detta sammanhang bör nämnas att naturvårdsverket när det gäller biotoper lämpliga för ett generellt biotopskydd angett att även vissa ädellövskogar kan komma ifråga för ett sådant skydd eller alternativt för särskilt skydd enligt naturresurslagens 2 kap. 3 S såsom ekologiskt särskilt känsliga områden. Denna fråga behandlas i detta betänkande i avsnittet om förstärkning av skyddet för arter och biotoper.

En annan fråga som utredningen uppmärksammats på är skyddet av ädellövhagmarker. Dessa betesmarker om— fattas av ädellövskogslagen om de inte är att anse som jordbruksmark. De skall även uppfylla kraven en- ligt 3 5 första stycket 3 punkten ädellövskogslagen. Utanför lagens bestämmelser faller kultiverade betes— marker. Dessa utgörs av betesmarker som förbättrats genom röjning, bearbetats med redskap eller besåtts med vallväxter och som kan brukas med moderna maski—

ner. Sådana betesmarker kan omfatta ofta äldre ekbe- stånd och utgör då tillsammans med de icke kultive- rade betesmarkerna ett viktigt inslag i det mellan— svenska jordbrukslandskapet. Dessa markers betydelse för faunan och floran är stor. De kultiverade betes— markerna omfattas av skötsellagens hänsynsregler. Dessa kan dock inte hindra att sådana marker omförs till åker.

De betes— och hagmarker med ädellövskog som inte är kultiverade omfattas visserligen av ädellövskogslagen om de uppfyller lagens övriga krav. Områden med gle- sare ädellövbestånd än vad som anges i lagen eller mindre areal än en hektar omfattas dock endast av skötsellagens hänsynsregler.

Om en brukare önskar omföra ädellövhagmarker, dvs. de marker som omfattas av ädellövskogslagen, till skog kan ädellövskogslagen emellertid inte hindra honom från detta. Det enda krav som kan ställas är att mar— ken skall beskogas med ädellövträd. Om betet upphör övergår ädellövskogmark av sig självt till ädelöv— skog.

Det har framförts önskemål om att skyddet för ädel— lövhagmarkerna, oavsett om de är kultiverade eller ej, måste stärkas med hänsyn till den stora betydelse de har för fauna och flora. Utredningen delar den uppfattningen.

Eftersom alla ädellövhagmarker, oberoende av om de är kultiverade eller ej, omfattas av skötsellagens hän— synsregler bör övervägas att i dessa regler införa ett särskilt avsnitt om naturvårdshänsyn. Utredningen vill också peka på att en avverkning av exempelvis ett ekbestånd på ädellövhagmark måste anses vara ett

arbetsföretag som väsentligt kan ändra naturmiljön och därför omfattas av samrådsbestämmelserna i 20 5 naturvårdslagen. Om utredningens förslag i avsnitt 3.5.4 om en förstärkning av samrådsskyldigheten med en möjlighet att meddela förbud mot arbetsföretag ge— nomförs, kommer det att även omfatta sådana avverk- ningar. Lantbruksnämnderna/länsstyrelserna har också möjlighet att träffa avtal med en brukare att fort— sätta hävden av ädellövhagmark eller, om detta i en— staka fall inte är möjligt och markerna anses sär- skilt värdefulla, besluta om att inrätta naturreser- vat.

Enligt utredningens uppfattning är det också angelä- get att göra en särskild inventering av ädellövhag- markerna. Inom ramen för den pågående ängs— och hag- marksinventeringen uppmärksammas visserligen även dessa marker i viss utsträckning. Det är emellertid angeläget att materialet i ängs— och hagmarksinven- teringen bearbetas och kompletteras även med sikte på att erhålla en fullständigare översikt över ädellöv— hagmarkerna.

Med hänsyn till den ringa areal av ädellövhagmarker och ädellövskog som för närvarande skyddas genom na— turvårdslagens regler om naturreservat eller natur— vårdsområde vill utredningen också särskilt poängtera att länsstyrelserna framöver på ett mer aktivt sätt bör beakta och inarbeta de särskilt skyddsvärda ädel- lövhagmarkerna och ädellövskogarna i sina naturvårds- planer med sikte på att skydda en större areal än för närvarande med stöd av naturvårdslagen.

Sammantaget finns det enligt utredningen goda möjlig- heter att i framtiden bevara den flora och fauna som är beroende av ädellövskogen som biotop.

Till utredningen har bl.a. i enkätsvaren framförts önskemål om att preskriptionstiden för brott mot ädellövskogslagen bör utsträckas. Denna är för närva- rande två år. Skälen för en förlängning av preskrip— tionstiden tyder emellertid mer på att tillsynsmyn— digheterna inte hinner upptäcka brott mot ädellöv- skogslagen och utreda dessa innan preskriptionstiden gått till ända än att man anser att brotten i sig är så grova att de kräver hårdare straff. Att av utred— ningstekniska och resursmässiga skäl förlänga presk— riptionstiden för brott mot ädellövskogslagen är en— ligt utredningens uppfattning inte lämpligt. Frågan om att höja straffmaximum för brott mot naturvårds- lagen och angränsande lagstiftning diskuteras i detta betänkande under avsnittet 3.15.2

I enkätsvaren och från annat håll har till utredning- en också framförts påståenden om att rättelse av otillåten åtgärd inte kan göras enligt ädellövskogs— lagen vilket var möjligt enligt den tidigare gällande bokskogslagen.

Enligt utredningens uppfattning framgår det av förar— betena till ädellövskogslagen (bl.a. uttalanden av lagrådet prop. 1983/84:94 s. 58 f) att det är fullt möjligt att enligt gällande lagstiftning vid vite förelägga den markägare som utan tillstånd avverkat ädellövskog att anlägga ny ädellövskog samt även, om föreläggandet inte efterlevs, på den försumliges be— kostnad anlägga ny ädellövskog.

3.18. Ekonomiska bidrag 3.18.1 Bakgrund

I direktiven anges att ekonomiska bidrag och stöd in— te sällan utgår till verksamheter och arbetsföretag som påverkar naturmiljön. I områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller har särskilda naturvärden kan detta förhållande i vissa fall medfö— ra svåra avvägningsproblem. Konsekvenserna härav för naturvårdsintressena bör närmare belysas.

Ekonomiska bidrag och stöd till arbetsföretag kan ut— gå av flera skäl. Bidragen kan således vara utformade som regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska stöd. De kan också vara riktade till en viss bransch antingen som stöd eller för att kanalisera verksamhe— ten på ett visst sätt. För naturvårdens del förekom- mer det att bidrag ges till verksamheter som kan ska— da naturmiljön men där bidraget är avsett att om möj- ligt kontrollera att verksamheten bedrivs på ett för naturmiljön skonsamt sätt t.ex. genom styrning av ar- betsmetoder och lokalisering.

Med hänsyn till den mängd bidrag och stöd som ges till olika verksamheter vilka direkt eller indirekt kan skada naturmiljön har utredningen funnit det nöd— vändigt att i någon mån begränsa behandlingen av des- sa frågor. Utredningen har således inte funnit det möjligt att inom ramen för uppdraget behandla sådana bidrag och stöd som ges till verksamheter som på oli- ka sätt medför miljöföroreningar och således även på— verkar naturmiljön negativt.

Utredningen har emellertid särskilt uppmärksammats på vissa bidrag inom jord— och skogsbruket, särskilt bi- drag till dikningsföretag och skogsbilvägar. Med hän— syn till att uppdraget i övrigt i huvudsak är koncen- trerat till verksamheter inom dessa områden har ut- redningen funnit det lämpligt att begränsa genomgång— en till dessa bidrag.

För att få ett underlag för en diskussion om det statliga stödet till dessa verksamheter har utred— ningen tillställt ett flertal länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser en enkät rörande stödet och dess påverkan på naturvårdsintresset. Frågorna har i hu— vudsak berört hur myndigheterna hanterar ansökningar om ekonomiska bidrag, vilket underlagsmaterial som krävs, hur samråd sker mellan olika myndigheter, hur hänsynen till naturvårdsintressena vägs in och vilka problem som i övrigt finns vid bidragshanteringen. Enkätsvaren behandlas i den löpande texten.

3.18.2. Något om bidrag till jordbruket

De bidrag och stöd som utgår till jordbruket är av liten omfattning. Följande bidrag och stöd skall dock nämnas.

Lånegarantier kan utgå som lån för inre rationalise- ring till nybyggnad eller förbättring av ekonomibygg— nad samt till dikning, täckdikning och andra markan- läggningar. Lånegarantierna för markavvattning och markanläggning har under de senaste budgetåren haft följande omfattning.

Huvudavvattning

86/87 2 st sammanlagt 81 000 87/88 4 st —"- 369 000 88/89 0 st —"— 0

Detaljavvattning (oftast = täckdikning)

86/87 29 st —"- 2 460 000 87/88 14 st —"— 1 163 000

88/89 1 st —"— 193 000

Övriga markanläggningar

86/87 7 st -"— 100 000 87/88 3 st —"— 93 000 88/89 0 st —"— 0

Bidrag kan utgå för bland annat gemensamhetsanlägg- ningar och större vattenhushållningsföretag. Årligen brukar ett par större och ett par mindre avvattnings— företag (omdikning) stödjas till ett sammanlagt be— lopp om 500 000 — 1 000 000 kronor. Till detta kommer Emåprojektet som stöds genom ett särskilt regerings— beslut. Under budgetåret 1988/89 uppgick det stödet till endast 16 000 kr.

För de sju nordliga länen finns ett särskilt statligt regionalt stöd till jordbruks- och trädgårdsföretag. Stödet kan lämnas bl.a. till investeringar i byggna-

der eller andra anläggningar samt köp av vissa inven- tarier. Det kan också omfatta vägar och diken, dammar för bevattning eller kräftodling m.m. Under de senas— te budgetåren har stödet för markavvattning och mark- anläggning haft följande omfattning.

Huvudavvattning

86/87 36 st 2 934 000 87/88 74 st 4 713 000 88/89 10 st 1 520 000 Detaljavvattning

86/87 126 st 6 569 87/88 103 st 3 548 88/89 32 st 1 267

Övriga markanläggningar

86/87 31 st 561 000 87/88 111 st 1 396 000 88/89 2 st 10 000

Härtill kommer ett regionalt stöd av tillfälliga me— del påbörjat 1987/88, det s.k. åtgärdsprogrammet för jordbruket i norra Sverige, som totalt tillförts 245 miljoner kronor för en treårsperiod. Budgetåret 1989/90 är det sista året i programperioden. Budget— året 1988/89 har åtgärdsprogrammet för markavvattning och övriga markanläggningar haft följande omfattning.

Huvudavvattning 67 st 5 869 000 Detaljavvattning 139 st 5 022 000 övriga markanl. 31 st 477 000

Utöver dessa bidrag utgår ett särskilt glesbygdsstöd som efter delegation handläggs av lantbruksnämnderna vad gäller stöd till jordbruk för att bl.a. sätta istånd åkermark. Några statistiska uppgifter har inte varit tillgängliga för utredningen men omfattningen torde vara marginell i detta sammanhang.

Inom ramen för det särskilda programmet för begräns— ning av spannmålsodlingen (omställning 1990) utgår ett bidrag för skogsplantering på åker för jordbruka- re som samtidigt minskar sin spannmålsareal. Program- met upphör i och med utgången av odlingsåret 1990. För skogsplantering krävs även tillstånd enligt sköt- sellagen. Följande ersättningar har betalats ut.

1988 11 400 000 kr 3 822 ha 1989 11 200 000 kr 3 533 ha

3.18.3. Bidrag till skogsbruket

Det sammanlagda beloppet av skogligt statligt stöd som under budgetåret 1989/90 får förmedlas till skogsägarna uppgår till cirka 260 miljoner kronor. Den särskilda skogsvårdsavgift som landets skogsägare årligen betalar uppgår till ett belopp som överstiger detta bidragsbelopp. Den totala bidragssumman har i början på 1980-talet varit betydligt högre, under budgetåret 1982/83 uppgick stödramen till i det när— maste 430 miljoner kronor. Minskningen har framför allt rört stödet till återväxtåtgärder efter avverk- ning av lågproducerande skogar.

För budgetåret 1989/90 har stödet fördelats på föl- jande sätt.

Stödform Belopp milj. kr. psi—___

1. Fullständiga återväxtåtgärder 65,2 i det skogliga stödområdet — varav för intensifierad skogs- vård i Västerbottens inland sammanlagt minst 7,2 milj. kr.

(Dessutom som en särskild sats- ning under en treårsperiod t.o.m. 1990/91 om sammanlagt 57 milj. kr. till intensifierad skogsvård i Västerbotten och Norrbotten).

2. Skogsodling efter avverkning av 100,0 lågproducerande bestånd samt vissa natur- och kulturvårdande åtgärder,

- varav minst 3 milj. kr. till skogs- odling med annan lövskog än ädellöv— skog på mark som tagits ur jord- bruksproduktion före 1986,

— varav högst 5,8 milj. kr. för inven- tering av naturvärden och för rådgiv- ning om naturvård i samband med bidragsgivning,

— varav ett ej begränsat belopp till fortsatt försöksverksamhet med aktiva natur— och kulturvårdande åtgärder i

skogsbruket. 3. Dikning 5,5 4. Ädellövskogsbruk 13,0 5. skogsbilvägar 60,0

Stöd till återväxtåtgärder efter avverkning av låg— producerande skogar (punkt 2 ovan) har mellan budget— åren 1988/89 och 1989/90 minskats med 11 miljoner kronor. Medlen har i allt väsentligt förts över att användas för att utbilda skogsägare i naturvård och skogsekologi. Målet är att skogsvårdsstyrelserna un— der tre år skall utbilda 60 000 skogsägare för ett belopp om sammanlagt högst 30 miljoner kronor. Stöd

till lågproducerande bestånd får inte lämnas för åt— gärder som berör marker av hagmarkstyp, glesa äldre och medelålders lövträdsbestånd eller lågproducerande bestånd i det fjällnära skogsområdet.

Bidragsbeloppet till dikning 5,5 miljoner kronor innebär att beloppet från föregående år i det närmas- te har halverats av statsmakterna. Medlen har förts över för att möjliggöra en ökning från 8 till för närvarande 13 miljoner kronor på ädellövskogsansla—

get.

Den av riksdagen godkända budgetpropositionen för budgetåret 1990/91 (prop. 1989/90:100 bilaga 11, JoU 14, rskr 134) innebär att bidraget för skogsodling efter avverkning av lågproducerande bestånd minskas med ytterligare fyra miljoner kronor, att bidraget till dikning helt slopas, att bidraget till ädellöv— skogsbruk höjs med en miljon kronor till 14 miljoner kronor samt att bidraget till skogsvägar förblir

oförändrat. Bei 93991i2a_5569e£s_pévsrkag Rametstéende ingressen

Statligt stöd kan påverka ett motstående intresse t.ex. naturvård på i princip två sätt. Dels kan stö— det utlösa att åtgärder som annars inte skulle utfö- ras kommer till stånd, dels kan åtgärden när den ut- förs göras på annat sätt än vad som skulle ske om stöd inte varit aktuellt.

I förstnämnda fall kan - om utförandet är till men för naturvårdsintresset — väljas att helt ta bort stödet, antingen för vissa åtgärder eller för vissa områden eller skogstyper. Ett sådant arrangemang får effekt om åtgärden därmed förblir ogjord. Är det san—

nolikt att åtgärden ändå kommer till stånd oberoende av ett eventuellt statligt stöd kan det vara lämpligt att välja en metod som innebär att stödet förenas med villkor som garanterar en god anpassning och avväg— ning till det motstående intresset.

Den nuvarande utformningen av det skogliga stödet har fortlöpande anpassats och inriktats så att effekter av båda de här nämnda slagen ska uppnås. Exempel här- på är de från den 1 juli 1989 gällande tillämpnings— föreskrifterna för statligt stöd till dikning, som innebär att bidrag normalt utgår för att täcka kost- naderna för planläggning av dikningsföretagen. Bidrag till grävningskostnader m.m. utgår endast om det finns särskilda skäl t.ex. om kostnaderna för natur— vårdsanordningar är särskilt höga. Genom förändringen har bidragets direkta stimulanseffekter tagits bort. Stödet inriktas forsättningvis mot att åstadkomma en riktig avvägning mellan skogsproduktions- och natur— vårdsaspekter vid val av dikningsobjekt samt att val— da objekt ska få en omsorgsfull planläggning där möj- ligheterna till naturvårdshänsyn och naturvårdsanord— ningar tillvaratas väl. Budgetpropositionen för 1990/91 innebär som tidigare nämnts att bidraget till dikningsföretag helt slopas med hänsyn till att dik- ning numera omfattas av tillståndskrav enligt natur- vårdslagen och att betydelsen av statsbidrag därför väsentligt minskat samt att det är väsentligt från naturvårdssynpunkt att vara återhållsam med dikning.

Vad gäller dikning föreslog skogsstyrelsen i sin an— slagsframställning för 1990/91 att medel ställs till förfogande så att en sumpskogsinventering kan genom— föras. Skogsstyrelsen anförde, att den ökade belast- ningen av luftföroreningar som medför ökad risk för läckage från skogsmarker har understrukit behovet av

en samlad kunskap om sumpskogarna. Skogsstyrelsen fö— reslog mot denna bakgrund och efter kontakt med na- turvårdsverket att en sumpskogsinventering genomförs under de närmaste tre till fem åren fr.o.m. budget- året 1990/91. För budgetåret 1990/91 innebär också riksdagens beslut med bifall till budgetpropositionen att skogsstyrelsen skall erhålla tre miljoner kronor för sådan inventering samt två miljoner kronor för

inventering av s.k. småbiotoper.

Här kan också nämnas att riksdagen givit regeringen till känna att det torde finnas anledning att se över strukturen av bidragsgivningen till skogsbruket och att detta bör ske i samband med den utvärdering av skogspolitikens mål och medel som aviserats i rege- ringsförklaringen. En principiell utgångspunkt bör därvid enligt riksdagen vara att bidragen till skogs— odling efter avverkning av lågproducerande bestånd utmönstras till den del som inte används till natur- vårdande åtgärder. Riksdagen förordar att avveckling- en sker stegivs under ett par års tid samt att de me— del som därvid frigörs bör föras över till anslaget för åtgärder inom det skogliga stödområdet (jord— bruksutskottets betänkande 1989/90:JoU 14 s. 28 f. och s. 43).

HaiurveréskänsrmviäSiösgivnim-

I skogsstyrelsens tillämpningsföreskrifter till det statliga stödet finns i 4 S närmare angivet de vill— kor som gäller beträffande avvägningar mot andra in— tressen än virkesproduktion. Bestämmelsen har följan—

de lydelse:

Stöd får inte beviljas till åtgärd som påtagligt ska— dar särskilda värden för natur— eller kulturminnes—

vården. Detsamma skall gälla för område som är av särskild betydelse för rennäringen såsom flyttled eller nattbetesplats eller för annat dokumenterat allmänt intresse. Inte heller får stöd beviljas till följdåtgärd om föregående åtgärder påtagligt skadat eller skadar sådant värde eller intresse.

Stöd får inte heller beviljas till återväxtåtgärd på område som före avverkning haft karaktär av lövträds- dominerad hagmark. Lövträdsdominans skall anses före— ligga då virkesförråd till minst sex tiondelar består av lövträd.

Vid sidan av att vissa marker med gemensamma karaktä— rer helt undantages stödgivning finns denna bestäm- melse som skall garantera att särskilt skyddsvärda objekt alltid undantas från stödgivning. I enkätsva— ren från skogsvårdsstyrelserna och länsstyrelserna har berörts vilken betydelse denna bestämmelse har och hur den tillämpas. Bl.a. framgår att bestämmel— sens innehåll förs på tal tidigt i en rådgivningssi— tuation när Skogsmarkens ägare och skogsvårdsstyrel— sen diskuterar den framtida skötseln av ett objekt.

Skogsstyrelsen har på uppdrag av regeringen under försommaren 1989 utrett och lämnat förslag om fort— satt skoglig verksamhet i'den fjällnära skogen. I det sammanhanget har föreslagits att 4 S i skogsstyrel— sens stödföreskrifter skall flyttas till regeringens förordning. skogsstyrelsen har med detta förslag ve- lat understryka betydelsen av att avvägningar sker mot andra viktiga intressen i situationer där stöd— frågor blir aktuella.

När det gäller det statliga stödet till skogsbilvägar finns utöver den ovan citerade bestämmelsen om avväg— ning mot naturvård och andra allmänna intressen yt— terligare regler som är avsedda att minimera en onö— dig och från olika utgångspunkter olämplig vägutbygg— nad. Bl.a. krävs för att bidrag skall utgå att vägen

har båtnad, dvs. att den ska vara lönsam att bygga ut. Detta krav skall medföra att ett onödigt tätt vägnät i terrängen inte kommer till stånd. Ett ytter— ligare krav som är uppställt för att bidrag skall ut- gå åt att skogsbilvägen ifråga skall kunna inpassas i en skoglig vägnätsplan. Med ungefär 10 års mellanrum fastställs för hela landet sådana översiktliga väg— nätsplaner för skogsbruket. Dessa planer behandlas också av länsstyrelsen för att därigenom få en breda- re prövning av olika intressens nytta och olägenhet

av skogsbilvägar.

När skogsvårdsstyrelserna skall pröva olika bidrags— frågor är det viktigt att de myndigheter som bevakar och har tillsyn över t.ex. naturvårdsintressen får ha inflytande i beslutsprocessena. Av enkäten framgår att det finns ett väl utbyggt samarbete mellan skogs— vårdsstyrelser och länsstyrelser. åkggligaszöé eos skggspglitishkmsdek

Det statliga stödet är tillsammans med skogsvårdsla— gen, rådgivning till markägarna samt inventering och planläggning ett av de skogspolitiska medlen. Skogs— styrelsen har senast i en rapport "Samhällets inve- steringar i skogsproduktion" 1986 redovisat en utvär— dering av hur det statliga stödet fungerar. Samman— fattningsvis framkommer i rapporten att ett statligt stöd ger, på ett enkelt sätt, en ökad aktivitet och en tillväxtökning i skogen samtidigt som kvaliteten på åtgärderna genomgående höjs. Kvalitetshöjningen rör både de rent skogligt insatta åtgärderna samt an— passningar och avvägningar mot motstående intressen som naturvård eller rennäring. Av utredningen framgår också, att jämförelser med våra nordiska grannländer visar att det statliga stödet i Sverige räknat både

per hektar och per avverkad kubikmeter ligger på en väsentligt lägre nivå än i Norge och Finland.

3.18.4. Överväganden och slutsatser

De olika skogliga statliga stöden har under 1980—ta— let alltmer anpassats så att hänsyn och avvägningar till motstående intressen byggts in i tillämpningen. Samråd mellan skogsvårdsstyrelser och länsstyrelser har utvecklats på ett positivt sätt. Fortfarande tycks dock, enligt vad som framkommer ur enkäten, tillräckligt underlagsmaterial saknas i vissa situa— tioner.

Underlagsmaterialet för att pröva skogliga ansökning— ar bör dock allteftersom den översiktliga skogsinven— teringen fortskrider bli allt mer heltäckande. Kommer den av regeringen i budgetpropositionen för 1990/91 föreslagna sumpskogsinventeringen att genomföras för— bättras underlaget för bedömningar av våtmarkernas värde väsentligen. För närvarande pågår dessutom ett arbete med en skogsbilvägplan 1990. "Vägplan 90" kom— mer att ge olika intressen ett allt bättre underlag för ställningstaganden ifråga om utbyggnad av skogs— bilvägar. skogsvårdsstyrelserna har vidare, som fram— gått av det tidigare redovisade, idag möjlighet att av anslagsmedel sätta av belopp som behövs för att genomföra inventeringar av aktuella bidragsobjekt. Hur dessa medel används är, som också sägs i skogs— styrelsens anvisningar, viktigt att diskutera mellan länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser bl.a. mot bak— grund av redan befintligt inventeringsmaterial som kan finnas hos endera myndigheten. Svaren från enkä— ten tyder inte på att det för närvarande finns anled— ning till centrala direktiv beträffande formerna för samråd mellan länsstyrelse och skogsvårdsstyrelse men

det förefaller naturligt att länsstyrelsen alltid är remissorgan till skogsvårdsstyrelsen när de aktuella stödobjekten ligger inom områden som är av riksin— tresse för naturvård eller kulturmiljövård.

Av enkätsvaren framgår också att naturvårdsfrågor som regel på ett mycket tidigt stadium förs in i diskus- sionerna om en åtgärd skall stödjas med statliga bi- drag eller ej. Detta är självklart också avsikten ba— kom 4 S i skogsstyrelsens tillämpningsföreskrifter. Det kan övervägas, särskilt om regeringen väljer att ta in regeln i stödförordningen, att föreslå att det även i förordningen uttalas att stöd till en åter— växtåtgärd skall prövas innan föregående slutavverk-

ning genomförs.

Utredningen finner slutligen mot bakgrund av vad som anförts att det för framtiden, när nya skogliga stat— liga stöd kan bli aktuella, redan från början över— vägs hur avvägningar mot motstående intressen som na— turvårdsintresset skall göras. Konsekvenserna för na— turvården skall alltså vara klara innan ett nytt statligt stöd tas i bruk. Detta kan närmast betraktas som en fråga om miljökonsekvensbeskrivningar, vilket berörs av utredningen på annan plats i detta betän— kande. Frågor om sådana beskrivningar innan statliga bidrag eller stöd sätts in och hur beskrivningarna bör utformas kräver ytterligare överväganden. För- slagsvis kan detta ske av den av regeringen tillsatta utredningen inom naturvårdsverket och plan— och bo- stadsverket, där skogsstyrelsen åtagit sig att utar— beta en strategi för miljökonsekvensbeskrivningens tillämpning m.m. inom skogspolitiken.

4 SPECIALMOTIVERING

Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

2 5

I bestämmelsen anges i förtydligande syfte att natur— vård även omfattar vård av kulturmiljöer i landska— pet. Som framgår av paragrafen är det naturvårdsver— ket som har överinseende över naturvården i riket. Detta betyder dock inte att naturvårdsverket har en— samt ansvar för kulturminnen och kulturmiljöer i landskapet. Som framgår av kulturminneslagen (1988z950) är det riksantikvarieämbetet som har över— inseende över kulturminnesvården i landet. Det här gjorda tillägget avser inte att rubba ansvarsfördel— ningen mellan de båda myndigheterna. Det är således vad gäller kulturmiljöerna, självklart att natur— vårdsverket skall utföra sitt arbete i nära samarbete med riksantikvarieämbetet. Förslaget har närmare be— handlats i avsnitt 3.3.

6 5

Överväganden angående ändringen i paragrafen finns i den allmänna motiveringen i avsnitt 3.9.2. I princip gäller nu liksom tidigare att samernas rättigheter att utöva renskötsel inom nationalparker inte får in—

skränkas genom nationalparksföreskrifter. Endast om det är av väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt får begränsningar ske i samernas rättigheter i natio— nalparkerna. Det innebär att inskränkningar endast får göras i en rättighet när utövningen är särskilt olämplig från naturvårdssynpunkt.

Från naturvårdsmyndigheterna har framförts synpunkter på bl.a. byggande av olika anläggningar såsom broar och stängsel samt viss barmarkskörning. Med den här föreslagna lydelsen av 6 5 blir det möjligt för rege- ringen att meddela föreskrifter om att broar och ren— stängsel inom nationalparker inte får uppföras utan myndigheternas tillstånd. Till skillnad från tidigare blir det även möjligt att förbjuda tillkomsten av så— dana anläggningar. Det blir också möjligt att meddela föreskrifter om att inom vissa områden och under viss tid begränsa eller förbjuda samernas möjligheter att

använda motorfordon.

Medför föreskrifter enligt 5 s denna lag eller beslut som meddelas med stöd av sådana föreskrifter sådant intrång i samernas renskötsel att dessa åsamkas avse— värd olägenhet kan ersättning utgå enligt vad som framgår av 26 5 detta lagförslag.

Också förslaget om upphävande av första stycket kan leda till att ersättningsrätt uppkommer för den som är innehavare av enskild rätt t.ex. jakt— eller fiskerätt inom nationalparker, om föreskrifter med— delas som tar bort eller väsentligt inskränker denna rätt.

Den nuvarande föreskriften i 6 5 andra stycket om be— gränsningar i samernas jakträtt i nationalparker har flyttats till nationalparksförordningen som en ny

3 a 5. Självfallet kan denna föreskrift i national- parksförordningen inte grunda rätt till ersättning för samerna med hänsyn till att det är fråga om en

inskränkning som gällt sedan lång tid.

7 5

I paragrafen anges att naturreservat även kan avsät- tas för att skydda ett område i odlingslandskapet om det är av väsentlig betydelse för landskapsbilden. Motiven för paragrafen finns redovisade i avsnitt 3.3. Även om ett område i och för sig inte innehåller särskilda natur— eller kulturvärden bör bestämmelsen kunna användas för att bevara ett mångformigt, varie— rat och växlingsrikt landskap. odlingslandskapet skall således i detta sammanhang anses omfatta ett vidare begrepp än endast jordbruksmark i den betydel— se som anges i lagen om skötsel av jordbruksmark.

14 5

I första och andra stycket tilläggs i förtydligande syfte att djur— och växtart kan fridlysas även om fa— ra endast föreligger att arten kan komma att försvin— na dvs. i förebyggande syfte. Detta förtydligande har gjorts för att klargöra att fridlysning kan tillämpas även om risken för utrotning inte är akut. Är en djur— eller växtart utrotningshotad inom hela sitt utbredningsområde t.ex. i Nordeuropa, men finns i Sverige en livskraftig stam, kan fridlysning enligt denna paragraf tillgripas under förutsättning att ut— rotningshotet långsiktigt också föreligger i Sverige.

Ändringen i tredje stycket innebär att nu kan medde— las föreskrifter som inskränker allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom ett område som innehåller fridlysta växtarter. I allmänna moti— veringen i avsnitt 3.5.4 har understrukits att be— stämmelsen skall tillämpas restriktivt med hänsyn

till allemansrätten.

16 5

I tredje stycket har ordet dispens införts för att anpassa lagtexten till gällande språkbruk. Motiven till tidsbegränsning av dispens har redovisats i av— snitt 3.11.5. Det bör anmärkas att bestämmelsen skil— jer sig något från motsvarande regel i plan— och bygglagen. För att dispensen skall upphöra att gälla krävs endast att en av tidsgränserna inte uppfyllts. Detta får antas också vara den avsedda innebörden av

plan— och bygglagens regel.

Genom ett tillägg i fjärde stycket undantas vissa kompletteringsåtgärder inom etablerad tomtplats från det generella bygnadsförbudet i 16 5 första stycket. Undantaget avser åtgärder — t.ex. uppförande av en "friggebod" — som inte påverkar allmänhetens tillgång till stränderna och förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Även om inte avståndet från stranden alltid är avgörande för tomtens utsträckning, bör i praktiken en byggnad med detta läge inte inverka på allmänhetens rörelsefrihet vid stranden. Avsikten är således inte att bestämmelsen skall ge möjlighet att genom nytillkommande byggnader avskära existerande gångstråk ner till stranden. Av detta skäl har angi— vits att undantaget bara gäller byggnad eller anord— ningen som utgör komplement till befintlig bebyggelse

på en tomtplats. På sådan plats finns ingen allemans— rätt. Det bör anmärkas att dispensprövningen inte, lika litet som tidigare, omfattar till— eller ombygg— nader som inte avser att ändra användningen av bygg— naden.

18 5

I andra stycket har den ändringen vidtagits att läns— styrelsen får bevilja en sökande täkttillstånd endast om denne ställt säkerhet för efterbehandlingen. Be— stämmelsen får som konsekvens att om sökanden, trots föreläggande om att inom viss tid inkomma med säker— het, underlåter att ställa säkerhet, skall länssty— relsen meddela avslagsbeslut med denna motivering. De överväganden som ligger bakom den föreslagna bestäm— melsen redovisas i avsnitt 3.6. Eftersom statliga och kommunala myndigheter regelmässigt befrias från att ställa säkerhet för återställningsåtgärder införs detta undantag direkt i lagtexten.

Ett nytt stycke har skjutits in mellan de nuvarande tredje och fjärde styckena. Genom detta nya stycke har länsstyrelsen tillagts möjlighet att avslå en ansökan om täkttillstånd på den grund att sökanden inte uppfyllt de villkor, t.ex. såvitt avser efterbe— handling, som gäller för ett tidigare meddelat täkt— tillstånd.

18 c 5

Genom tillägget till paragrafens första stycke klar— görs att ett tillstånd till markavvattning skall tidsbegränsas. Bakgrunden till ändringen behandlas i avsnitt 3.7.7.

Bestämmelsen har en motsvarighet i 12 kap. 31 S tredje stycket vattenlagen. Om företaget inte utförs inom föreskriven tid förfaller tillståndet i sin hel— het, även beträffande de delar som har hunnit utfö— ras. Liksom vid tillämpningen av vattenlagen bör dock gälla att arbetstiden anses iakttagen, om endast obe— tydliga delar av företaget kvarstår att utföra.

18 d 5

Genom den nya paragrafen ges regeringen bemyndigande att utpeka vissa delar av landet där en särskilt re— striktiv tillämpning av 18 c 5 är motiverad. För så— dana delar skall regeringen också föreskriva vilka särskilda skäl som skall vara uppfyllda för att till— stånd till markavvattning skall kunna medges. Frågan behandlas i avsnitt 3.7.6 i den allmänna motivering—

en.

En förutsättning för att paragrafen skall vara till— lämplig är att det är särskilt angeläget att våtmar— kerna i den aktuella delen av landet skall bevaras med hänsyn till skyddet för naturmiljön. Så kan exem— pelvis vara fallet om det totala antalet kvarvarande våtmarker inom ett större område är litet. Som fram— gått av den allmänna motiveringen bör bestämmelsen kunna tillämpas på relativt stora områden. I princip bör ett helt län eller större delen av ett län kunna

omfattas, om det särskilda bevarandeintresset gäller för hela området.

Inom del av landet som avses i paragrafen skall till— stånd till markavvattning endast medges om sådana särskilda skäl föreligger som angetts av regeringen. Tillstånd bör t.ex. kunna medges i en del fall då det är fråga om begränsade åtgärder inom områden som re— dan är dikade. Avvattningar i samband med byggnads— företag eller anläggande av vägar är andra exempel på åtgärder som ofta bör kunna tillåtas. Däremot bör ny— dikning av våtmarker för jord- eller skogsbruksända— mål bara tillåtas i rena undantagsfall. För att till— stånd skall kunna medges bör självfallet krävas att det av den utredning som sökanden är skyldig att ge in i samband med ansökningen framgår att de särskilda skälen föreligger.

20 5

I 20 5 finns redan en möjlighet för regeringen att utöver den generella samrådsplikten införa en sam— rådsplikt för särskilda slag av arbetsföretag som väsentligt kan ändra naturmiljön i hela eller delar av landet. I andra stycket andra punkten införs även en möjlighet för regeringen att inom vissa särskilt skyddsvärda områden införa samrådsplikt för alla ar— betsföretag som kan skada naturmiljön. Genom tilläg— get vidgas möjligheten till samrådsskyldighet inom exempelvis sådana ekologiskt särskilt känsliga områ— den som anges i 2 kap. 3 S naturresurslagen, till att avse inte endast arbetsföretag som kan komma att gå: sentligt ändra naturmiljön utan även sådana arbetsfö— retag som endast i mindre mån kan komma att skada na— turmiljön. Det bör anmärkas att arbetsföretag som

överhuvud taget inte skadar naturmiljön inte omfattas av bestämmelsen i andra stycket andra punkten.

Som anges i allmänna motiveringen avsnitt 3.5.4 torde det dröja några år innan kommunerna arbetat in ekolo— giskt särskilt känsliga områden i sina översiktpla— ner. Men genom bestämmelsen öppnas möjlighet att ef— terhand om så sker även förskriva att samråd skall ske inom dessa områden. Samrådsplikten kan i princip omfatta alla arbetsföretag inom exempelvis jordbruk— et. Tanken är dock inte att införa en anmälningsplikt för sedvanliga åtgärder i jordbruksdriften.

I tredje stycket införs en möjlighet att även meddela förbud mot ett samrådspliktigt arbetsföretag. Ett så— dant förbud skall kunna meddelas även om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Som en följd härav har hänvisning till 20 S införts i 26 5. Vid övervä— gande om ett förbud skall användas måste den eventu— ella kostnaden för ett förbud vägas mot naturvårds— nyttan. Bestämmelsen i detta stycke är i första hand avsedd att användas för att föreskriva alternativa arbetsmetoder eller flytta arbetsföretag utan att för den skull avsevärt försvåra pågående markanvändning.

21 5

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen att förskriva om skydd för särskilda bio— toper. I den allmänna motiveringen har frågan behand— lats i avsnitt 3.5.4. För att det nya biotopskyddet skall gälla för ett område förutsätts att området inte tidigare åtnjuter skydd eller att det med hänsyn till sin storlek eller andra omständigheter inte lämpligare kan skyddas på annat sätt. Det bör noteras

att skyddet endast gäller arbetsföretag som kan hota biotoperna och de arter som har dessa biotoper som livsmiljö. Föreskrifter som inskränker jakt— och fiskerätten kan således inte meddelas med stöd av paragrafen. Om det behövs ett starkare skydd för en— skilda djur— eller växtarter, får fridlysningsregler— na i 14 5 tillämpas.

Då föreskrifter enligt denna paragraf i vissa fall kan medföra att pågående markanvändning avsevärt för— svåras, har det genom ändring i 26 5 öppnats möjlig— het för fastighetsägare att erhålla ersättning.

26 5

I paragrafen har införts en hänvisning till 5 S. Det innebär att en rätt införs till ekonomisk ersättning om nationalparksföreskrifter enligt 5 5 medför att samernas rätt till renskötsel i nationalparker blivit så inskränkt att pågående markanvändning kan anses avsevärt försvårad. Vid tillämpningen av denna para— graf måste samernas renskötselrätt anses göra dem till innehavare av särskild rätt till nationalparks— fastigheterna. Som framhållits i specialmotiveringen till 6 5 kan nationalparksföreskrifter medföra att samernas möjligheter att bygga anläggningar inskränks eller förbjuds. Vidare kan barmarkskörning med motor— drivna fordon för renskötseländamål inskränkas. Vid bedömande av ersättningsfrågan får beaktas de extra kostnader eller olägenheter av annat slag som åsamkas renskötseln genom att den inte får bedrivas på det mest effektiva sättet. Den särskilda hänsynsregel som intagits i 65 a 5 rennäringslagen medför å andra si— dan att ett renskötselföretag måste tåla visst in—

trång för att tillgodose naturvårdens intressen utan att rätt till ersättning uppkommer.

I enlighet med vad som nyss sagts i specialmotive— ringen till 20 och 21 S införs i denna paragraf även en rätt till ekonomisk ersättning, om pågående mark— användning avsevärt försvåras genom föreskrifter en- ligt 21 5 eller förbud enligt 20 5. Tillämpningen av denna paragraf i nu angivna fall torde bli av begrän- sad omfattning med hänsyn till att förbud enligt 20 s i första hand skall användas i situationer, då pågå— ende markanvändning inte avsevärt försvåras, och till att flertalet av de biotoper som kan komma att omfat— tas av biotopskyddet enligt 21 5 redan i dag omfattas av skötsellagarnas hänsynregler.

31 5

Enligt 28 5 första stycket rennäringslagen kan er— sättning utgå när renskötselrätt upphävs eller skada eller olägenhet för renskötseln därigenom uppkommer. Enligt andra stycket gäller att ersättning för sådan skada eller olägenhet som ej drabbar bestämd person tillfaller till hälften sameby som berörs av upphä— vandet och till hälften samefonden, om ej särskilda

skäl föreligger.

I förevarande paragraf har som ett nytt stycke stad— gats att 28 5 andra stycket rennäringslagen skall tillämpas också på ersättning som utgår enligt 26 S

naturvårdslagen.

337 36 a 5

I denna paragraf, som är ny, har upptagits bestämmel— ser om tillsynsmän och deras befogenheter. De allmän—

na motiven till bestämmelserna återfinns i avsnittet 3.14.2.

Enligt första stycket får tillsynsmän utses för att utöva tillsyn över att förbud och föreskrifter som gäller inom nationalparker, naturreservat och andra naturvårdsobjekt efterlevs. Vad som förstås med na— turvårdsobjekt anges direkt i lagtexten.

Tillsynsmannens befogenheter regleras i andra och tredje styckena. I andra stycket upptas en bestämmel— se om rätt för en tillsynsman att avvisa personer som uppehåller sig inom områden där de ej har rätt att vara. Sådana områden kan t.ex. vara vissa områden in— om nationalpark eller områden som skyddas med stöd av 14 5 tredje stycket naturvårdslagen.

Tredje stycket behandlar de förutsättningar för be— slag som gäller för tillsynsmännen. Bestämmelsen går längre än rättegångsbalkens allmänna stadgande om be— slag i 27 kap. 4 5, som ger befogenhet för den som med laga rätt griper någon att lägga beslag på före— mål som påträffas vid gripandet, genom att rätten att ta egendom i beslag inte görs beroende av att gripan— de sker. Beslag får dock endast göras för utredning om brottet. Som en förutsättning för beslag krävs att någon ertappas på bar gärning då han bryter mot för— bud eller föreskift som meddelats för naturvårdsob— jekt. Detta innebär att beslag skall ske i omedelbart samband med anträffandet.

Paragrafens fjärde stycke innebär att den som tagit emot anmälan om beslag skall pröva om angivna förut— sättningar för beslag föreligger samt iaktta bestäm- melserna i 27 kap. rättegångsbalken om bl.a. viss underrättelseskyldighet och skyldighet att upprätta protokoll.

36 b 5

Enligt denna paragraf skall den som beviljats undan— tag från föreskrift som gäller för naturvårdsobjekt vara skyldig att ha med sig detta beslut när han be— finner sig inom det område där undantaget gäller och att uppvisa det för tillsynsmannen när denne begär det.

37 5

I första stycket har den ändringen genomförts att straffmaximum höjts till två års fängelse. Skälen för denna höjning har redovisats under avsnittet 3.15. Vidare införs i punkten 2 straffbestämmelser för brott mot föreskrift som meddelats med stöd av 21 5. Som en konsekvens av uppdelningen av nuvarande 18 c 5 i två paragrafer, 18 c och 18 d, straffbelägges i punkten 4 även markavvattningsåtgärd utan tillstånd enligt 18 d 5. Genom ett tillägg i punkten 5 stadgas straffansvar för den som åsidosätter skyldighet att göra anmälan för samråd för arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Med detta tillägg kommer samtliga fall av brott mot samråds- plikten enligt 20 5 att vara staffbelagda.

I ett nytt stycke mellan det nuvarande första och andra stycket införs en bestämmelse om straffrihet för ringa fall. Härmed åsyftas, såvitt angår de fall då straffrihet för ringa gärningar inte förelegat, huvudsakligen sådana bagatellartade överträdelser som hittills inte medfört åtal. På grund av denna bestäm— melse har stadgandena om undantag från straffansvar för ringa gärningar i första stycket punkterna 2, 3 och 9 slopats.

37 a 5

I denna paragraf stadgas böter om högst 1 000 kronor för den som åsidosätter skyldigheten att medföra be— slut om undantag eller att uppvisa det.

39 5

Genom de föreslagna ändringarna i första stycket kom— mer möjligheten att vidta rättelse även att stå till buds vid brott mot föreskrift som meddelats med stöd av 21 s. Föreläggande om rättelse eller handräckning för att åstadkomma rättelse skall också kunna medde— las i de fall då någon påbörjat ett arbetsföretag som är samrådspliktigt utan att ha gjort anmälan för sam— råd eller innan samrådsärendet avslutats. Av 4 och

7 ss förvaltningslagen (1986:223) får anses följa att länsstyrelsen utan dröjsmål bör kontakta den som gjort anmälan för samråd. Kan ärendet därvid inte av— slutas, bör länsstyrelsen självfallet lämna besked om vilken ytterligare beredning av ärendet som behöver ske. Detta är viktigt för att företagaren skall veta om och när han kan påbörja arbetsföretaget utan att drabbas av ansvar. Även då ett arbetsföretag utförts

i strid med ett av länsstyrelsen meddelat föreläggan— de om åtgärder eller förbud mot arbetsföretaget, skall föreläggande om rättelse eller handräckning för att åstadkomma rättelse kunna meddelas.

Med den föreslagna utformningen av bestämmelserna om rättelse kommer de att få ett vidsträckt tillämp— ningsområde. Självfallet skall dock föreläggande om rättelse endast meddelas i den mån det är möjligt att återställa naturen. Länsstyrelsen skall vidare innan rättelse begärs ta ställning till om arbetsföretaget kan accepteras. Om arbetsföretaget utförts på annat sätt än som föreskrivits, men det likväl är godtag— bart från naturvårdssynpunkt, skall rättelse inte behöva ske. Det är endast när arbetsföretaget inte kan godtas från naturvårdssynpunkt som rättelsemöj—

ligheten bör tillgripas.

I ett nytt andra stycke mellan det nuvarande första och andra stycket införs en bestämmelse som tar sikte på de situationer då någon påbörjat ett arbetsföretag som är samrådspliktigt utan att ha gjort anmälan för samråd eller innan samrådsärendet avslutats. I dessa fall skall länsstyrelsen ha befogenhet att meddela föreläggande vid vite att upphöra med verksamheten tills samråd har skett. Samrådsärendet får anses av— slutat när länsstyrelsen muntligen eller skriftligen underrättat vederbörande markägare eller företagare

om detta.

I femte stycket görs det tillägget att där upptagen möjlighet att förordna att beslut skall gälla även om det överklagas skall omfatta också belut om föreläg— gande enligt det nya andra stycket. I övrigt är änd— ringen i femte stycket föranledd av det nya andra styckets införande.

341 40 5

I andra stycket har den ändringen vidtagits att be— slut i ärende enligt 14 s om skydd för växt— och djurarter samt enligt 24 a s om vilthägn skall över— klagas till kammarrätten i stället för som tidigare till regeringen. De överväganden som ligger bakom denna ändring redovisas i avsnitt 3.16.4. I övrigt är ändringen i andra stycket föranledd av att 20 S fått ny utformning.

41 a 5

Paragrafen är ny. Den överensstämmer med 25 5 första stycket naturvårdsförordningen och är överflyttad för att understryka kravet på fullständig utredning vid en tillståndsansökan eller anmälan om samråd enligt naturvårdslagen. Paragrafen omfattar efter tillägg även 20 5 andra stycket naturvårdslagen i vilken nya bestämmelser om samråd införts.

43 S

Ändringen i andra stycket är en följd av att i 39 S införts ett nytt andra stycke.

I bestämmelsen har kommunernas möjlighet att efter delegation besluta i vissa naturvårdsärenden utvid— gats vad avser naturminnen enligt 13 S och samråd enligt 20 S naturvårdslagen. Dessa frågor har be— handlats i avsnittet 3.13. Som där sagts är önskvärt att länsstyrelsen skall kunna överlämna handläggning och beslut i ett visst samrådsärende enligt 20 5 till en kommun där det är lämpligt och om kommunen så ön—

skar. Förslag om utnyttjande av denna delegationsmöj— lighet redovisas i ett nytt tredje stycke i 28 a 5 naturvårdsförordningen. Om framtida erfarenheter mo— tiverar att delegeringen bör utsträckas till att gäl— la vissa slag av ärenden enligt 20 5 naturvårdslagen, kan det med denna lagstiftningstekniska lösning ske utan att riksdagen behöver besluta på nytt.

Förordning om ändring i naturvårdsförordningen (1976:484)

20 5

Ändringarna avser hänvisning till 20 5 andra och tredje stycket naturvårdslagen och är en konsekvens— ändring i anledning av ny utforming av den paragra—

fen.

21 5

Genom ett tillägg i andra stycket uppnås den admini— strativa förenklingen att om beslut om upphävande av strandskydd meddelats i anledning av upprättande av detaljplan behöver kungörelse inte ske av upphävandet om motsvarande information kungörs i detaljplaneären-

det.

23 5

Ändringen i andra stycket motiveras i avsnitt 3.7.4.

25 S

Bestämmelsens första stycke har flyttats till natur— vårdslagen som en ny 41 a s.

27 c 5

Första stycket i paragrafen innehåller föreskrifter om vem som utser tillsynsmän och den geografiska om— fattningen av deras förordnande.

Enligt andra stycket skall närmare föreskrifter om förordnande av tillsynsmän och deras utbildning med— delas av rikspolisstyrelsen efter samråd med natur— vårdsverket.

28 a 5

I bestämmelsen införs ett nytt tredje stycke i vilket länsstyrelsen får möjlighet att överlämna ett enskilt ärende om samråd enligt 20 S naturvårdslagen till kommunal nämnd för prövning under förutsättning att kommunen samtycker till detta. I bestämmelsen har i övrigt gjorts konsekvensändringar i anledning av det nya stycket. En närmare redogörelse för motiven finns i avsnitt 3.13.2.

Lag om ändring i rennäringslagen (1971:437)

65 a 5

Motiv för bestämmelsen finns redovisade i den allmän— na motiveringen avsnitt 3.9.2. Bestämmelsen måste kompletteras med föreskrifter och allmänna råd utfär— dade av lantbruksstyrelsen efter samråd med natur- vårdsverket. Enligt vad som sagts i specialmotive— ringen till 26 5 naturvårdslagen får bestämmelsen också konsekvenser för samernas ersättningsrätt när nationalparksföreskrifter inskränker deras rätt till renskötsel. Bedömningen av om en föreskrift medför avsevärd olägenhet för renskötseln bör göras med sam— ma utgångspunkter som bedömningen av huruvida en fö— reskrift medför att pågående markanvändning avsevärt

försvåras.

Lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)

3 a 5

Enligt denna paragraf, som är ny, skall tillsynsmän kunna utses för att utöva tillsyn över att det förbud mot körning i terräng med motordrivet fordon som gäl— ler inom de delar av fjällområdet som regeringen be— stämt efterlevs. Tillsynsmannens verksamhetsområde har inskränkts till de av regeringen bestämda för— budsområdena och omfattar således inte de områden där länsstyrelsen beslutat om förbud för att undvika olä— genhet ur naturvårdssynpunkt eller annan allmän syn—

punkt. Anledningen till denna begränsning är att det är inom de förstnämnda områdena som behovet av ökad tillsyn huvudsakligen gör sig gällande. Motiven till bestämmelsen redovisas i avsnitt 3.14.2.

Genom andra stycket har tillsynsman tillagts befogen— het att avvisa den som kör i terräng med motordrivet fordon inom de områden som omfattas av regeringens förordnande om förbud mot terrängkörning och som inte har rätt att köra där. Regeringen har bemyndigat länsstyrelsen att besluta om undantag från förbudet för leder genom förbudsområden. Länsstyrelsen kan även i annat fall medge undantag från förbudet.

Förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594).

5 5

Denna paragraf stadgar i ett nytt andra stycke skyl— dighet för den som beviljats undantag från förbud som meddelats med stöd av 1 5 andra stycket terrängkör— ningslagen, att när han kör i terräng inom det område där undantaget gäller ha med sig beslutet härom och visa det för en tillsynsman, som begär att få se det.

5 a 5

Denna paragraf innehåller föreskrifter om vem som ut— ser tillsynsmän och den geografiska omfattningen av deras förordnande.

Enligt andra stycket skall närmare föreskrifter om förordnande av tillsynsmän och om deras utbildning meddelas av rikspolisstyrelsen efter samråd med na—

turvårdsverket.

5 b 5

I paragrafen stadgas straffansvar för den som åsido— sätter skyldighet att medföra beslut om undantag från förbud som meddelats med stöd av 1 5 andra stycket

terrängkörningslagen och uppvisa det för en tillsyns—

man.

Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

17 5

Ändringen av paragrafen medför att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela före— skrifter om anmälningsplikt för skyddsdikningsföretag (jämför avsnitt 3.7.6 i den allmänna motiveringen). Bestämmelser om anmälningsplikten har införts i 18 5 skogsvårdsförordningen (1979:791).

19 5

Motiven till ändringen i paragrafen har redovisats i avsnitt 3.6.3.

Ändringen i första stycket avser de fall då avverk— ning av svårföryngrad skog eller skyddsskog skall ske

för att täktverksamhet skall komma till stånd. För dessa fall skall tillstånd av skogsvårdsstyrelsen för

avverkningen inte krävas.

Den prövning av risken för sand— eller jordflykt eller för att fjällgränsen flyttas ned som skogs— vårdsstyrelsen idag gör i ärenden om avverkning, kan göras av länsstyrelsen i samband med avgörandet i täktärendet. Detta kan inte anses innebära någon ut— vidgning av naturvårdslagens tillämpningsområde, ef— tersom de omständigheter som skall prövas gäller skydd av naturen. Det förutsätts dock att länsstyrel— sen samråder med skogsvårdsstyrelsen i dessa frågor och att skogsvårdsstyrelsens synpunkter därvid till— mäts stor betydelse.

21 5

Paragrafen innehåller ett bemyndigande att meddela föreskrifter om naturvårdshänsyn i samband med sköt— seln av skog. Genom ändringen i första stycket klar— görs att sådana föreskrifter får meddelas om hänsyn i samband med dikningar inom skogsbruket. Därmed avses främst skyddsdikningar, men även diken vid skogsbil— vägar omfattas. Föreskrifter behövs inte när det gäller åtgärder som är tillståndspliktiga enligt

18 c 5 naturvårdslagen.

Förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1979:791)

18 5

I bestämmelsen anges att markägaren enligt föreskrif— ter utfärdade av skogsstyrelsen till skogsvårdssty— relsen skall anmäla skyddsdikningsföretag. De närmare motiven för bestämmelsen redovisas i avsnitt 3.7.6.

19 5

I bestämmelsen har konsekvensändringar gjorts med

hänsyn till ändringen i 18 5.

Lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119)

3 5

I paragrafen har en enhetlig definition införts av begreppet ädellövskog. Genom ändringen utökas den areal som skall anses utgöra ädellövskog i de syd— ligaste länen. I dessa delar av landet finns många lövskogar med en ädellövandel av mellan 50 och 70 procent. Sådan skog utgöres ofta av biologiskt vär— defulla och skogligt utvecklingsbara bestånd och är vanlig inom en övergångszon mellan slättbygd och det småländska höglandet. Även de mer sällsynta ädellöv— träden, bl.a. lind, ask, lön och fågelbär växer ofta i sådana blandbestånd. Genom ändringen kommer en

större andel av den från naturvårdssynpunkt värdeful—

la lövskogen att omfattas av lagen.

Förordningen om ändring i nationalparksförordningen (1987: )

Bestämmelsen ersätter den upphävda föreskriften i 6 5 andra stycket naturvårdslagen om begränsningar i sa— mernas jakträtt i nationalparker. Motiven för bestäm— melsen redovisas i avsnitt 3.9.2 samt i specialmoti—

veringen till 6 5 naturvårdslagen.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningen förordar att de föreslagna författningar— na bör träda i kraft den 1 juli 1991. På grund av re— geringsformens förbud mot retroaktiv strafflagstift— ning skall de nya bestämmelserna i 37 S naturvårdsla— gen tillämpas endast på överträdelser som begås efter ändringarnas ikraftträdande, medan äldre bestämmelser skall gälla för överträdelser som skett dessförinnan. Några övergångsproblem i övrigt torde inte uppstå varför utredningen inte har funnit behov av ytterli— gare övergångsbestämmelser.

NATURVÅRDSLAGS— REMI SSYTTRANDE UTREDNINGEN 1990—02—19 (ME: 1988204)

Till statsrådet och chefen för jordbruksdepartementet

En ny livsmedelspolitik Rapport Ds 1989z63.

Naturvårdslagsutredningen, som anmodats yttra sig över den angivna rapporten, får härmed anföra följande.

8.5. Miljö

När det gäller att i rättsliga former hantera det föreslagna stödet till landskapsvårdande insatser vill utredningen framhålla att naturvårdslagens bestämmelser om naturreservat och naturvårdsområde kan användas. Reservatbildning kan visserligen vara en administrativt ganska tungrodd metod; men den kan ha sitt berättigande när ett särskilt värdefullt område bör bevaras och vårdas för all framtid.

De förutsättningar för att förklara ett område som naturreservat som anges i 7 S naturvårdslagen kan enligt utredningen av pedagogiska skäl behöva förtydligas, om större områden i odlingslandskapet i framtiden bör avsättas som reservat. Utredningen överväger att föreslå att sådant förtydligande i sitt betänkande som kommer att lämnas senare i vår.

Det bör beaktas att beslut om att bilda naturreservat numera kan fattas av en kommun efter delegation enligt 43 S tredje stycket naturvårdslagen. utnyttjas denna befogenhet, svarar kommunerna också för kostnaderna för reservatet. Om det finns ett lokalt intresse av att visst område i odlingslandskapet skall hållas öppet, finns följaktligen de rättsliga möjligheterna för kommunerna att åstadkomma detta. Det kan ifrågasättas om befogen— heten att i nu aktuella fall inrätta naturreservat i fortsättningen bör vara beroende av en delegation från länsstyrelsen.

Lantbruksnämnderna och länsstyrelserna ingår redan i dag avtal med jordbrukare om ersättning för naturvårdsåt— gärder i odlingslandskapet (bl.a. det s.k. NOLA—stödet).

En liknande ordning bör såsom arbetsgruppen förordar kunna användas också för huvuddelen av det nya stödet till landskapsvårdande insatser. Ett avtal kan innebära att brukaren mot ersättning åtar sig att genom bete eller slåtter hävda ett markområde under en viss tid. Det kan också innebära att markägaren upplåter ett visst område till lantbruksnämnden/länsstyrelsen, som får svara för dess skötsel. En sådan upplåtelse av nyttjanderätt kan genom inteckning göras giltig mot ny ägare till fastigheten.

Utredningen anser sammanfattningsvis att gällande rätt ger de möjligheter som behövs för att klara av det föreslagna stödsystemet för landskapsvård.

Arbetsgruppens förslag till ny livsmedelspolitik kommer med stor sannolikhet leda till en omfattande beskogning av jordbruksmark. Valet av trädslag får då stor betydelse för landskapets framtida karaktär. I åtskilliga fall torde naturvårdsskäl tala för att lövskog bör anläggas i stället för barrskog. Enligt utredningens uppfattning borde det därför vara möjligt att som ett inslag i de landskapsvårdande insatserna lämna stöd till plantering av lövskog.

Med hänsyn till att statens naturvårdsverk i samråd med lantbruksstyrelsen och riksantikvarieämbetet på regeringens uppdrag f.n. arbetar med att ta fram ett förslag till hur ifrågavarande stödsystem närmare bör vara utformat avstår utredningen från att anlägga ytterligare synpunkter på denna fråga.

8.6. Markanvändningsfrågor

Utredningen instämmer i arbetsgruppens slutsats att det ökade ekonomiska ansvar för jordbruksmarkens användning som den föreslagna reformeringen av livsmedelspolitiken medför för markägarna måste motsvaras av en ökad frihet för dem att använda sin mark. Detta får konsekvenser för gällande lagstiftning om jordbruk, skogsbruk och naturvård. En uppenbar sådan är som arbetsgruppen uppmärksammat att nuvarande tillståndsprövning enligt skötsellagen för att få ta mark ur jordbruksproduktion måste tas bort.

För att skapa möjlighet för naturvårdsmyndigheterna att hindra att jordbruksmark omförs till skog när det med hänsyn till natur— och kulturmiljövårdena framstår som olämpligt föreslår arbetsgruppen att det införs en anmälningsplikt enligt skötsellagen.

Utredningen vill ifrågasätta om denna anmälningsplikt behövs med hänsyn till den anmälningsskyldighet som redan föreligger enligt 20 S naturvårdslagen. Däri föreskrivs

beträffande varje arbetsföretag — t.ex. skogsplantering — som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön att samråd skall ske med länsstyrelsen, innan företaget utförs. skogsplantering på jordbruksmark torde så gott som undantagslöst kräva samråd. Beaktas bör att ett samråds— pliktigt arbetsföretag inte får påbörjas, innan samråds- förfarandet har avslutats. Naturvårdslagens samråd kan följaktligen ge myndigheterna längre rådrum än de tre månader arbetsgruppen föreslagit.

Enligt 20 5 andra stycket naturvårdslagen kan länsstyrelsen i ett samrådsärende förelägga företagaren

— markägaren — att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Någon befogenhet att förbjuda företaget har länsstyrelsen emellertid inte. Utredningen ämnar i sitt kommande betänkande föreslå en ändring i 20 5 naturvårdslagen som gör det möjligt för länsstyrelsen att meddela förbud mot att ett arbetsföretag utförs om andra åtgärder inte är tillräckliga från naturvårdssynpunkt. Genomförs detta kommer markägaren att kunna hindras från att plantera skog på jordbruksmark. Självfallet blir det också möjligt att styra valet av trädslag vid skogsplantering.

Ett förbud mot skogsplantering måste i princip anses medföra rätt till ekonomisk ersättning för markinne— havaren. Anledningen därtill är att om arbetsgruppens förslag genomförs det inte längre kommer att finnas krav på att jordbruksproduktion skall upprätthållas på jordbruksmark. I framtiden måste man då räkna med att det blir en flytande övergång mellan jordbruk och skogsbruk, och man kan inte längre strikt hålla fast vid att omföring av öppen mark till skogsmark utgör ändrad markanvändning. För att markägaren skall vara berättigad till ersättning bör dock krävas att han vid den tidpunkt då en naturvårdsåtgärd aktualiseras redan vidtagit åtgärder för omföring eller att det finns objektiva belägg för att sådan omföring är förestående. Ett förbud mot att anlägga skog för att naturvårdsmyndigheterna av naturvårdsskäl vill att jordbruksproduktionen skall fortsätta kan således, enligt utredningens uppfattning, komma att medföra att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Att ta naturliga betesmarker ur drift omfattas inte av den av arbetsgruppen föreslagna anmälningsplikten enligt skötsellagen. Skogsbruk kan förväntas bli ett vanligt brukningsalternativ på de nuvarande betesmarkerna, vilka i många fall karakteriseras av höga natur— och kultur-

miljövärden.

Med hänsyn till vad som nu har sagts vill utredningen förorda att man i skötsellagen i stället för bestäm—

melserna om anmälningsplikt inför en hänvisning till bestämmelserna om samråd enligt 20 5 naturvårdslagen.

Nuvarande generella samrådsplikt gäller hela landet. Eftersom man i stora delar av landet inte kommer att ha anledning att från naturvårdssynpunkt — vari inbegripes kulturmiljön — motsätta sig att skogsplantering sker, kan det visa sig bli onödigt betungande för markägarna och myndigheterna att upprätthålla en geografiskt heltäckande anmälningsplikt. Utredningen överväger att föreslå en ändring i 20 S naturvårdslagen som ger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyndigande att geografiskt begränsa samrådsplikten t.ex. i fråga om skogsplantering. Det får förutsättas att underlag för att göra sådana avgränsningar kan tas fram av naturvårds- verket.

I fråga om skogsvårdslagen pekar arbetsgruppen på att den lagen innehåller en skyldighet att anlägga skog på mark som är lämpad för skogsbruk och som inte nyttjas för annat ändamål. Arbetsgruppen anser att, för det fall att skötsellagens generella brukningsskyldighet upphävs, marken även om den tillfälligt tas ur drift ska anses vara åkermark, om det kan förutses att den åter kan komma att tas i drift för jordbruksändamål.

Naturvårdslagsutredningen, som delar detta synsätt, vill framhålla att det av skogsstyrelsens allmänna råd för tillämpningen av skogsvårdslagen framgår att det inte föreligger någon skyldighet att anlägga skog, om marken p.g.a. tillfälliga driftsförhållanden ligger outnyttjad.

Vidare vill utredningen peka på att enligt nyssnämnda

allmänna råd mark inte skall räknas som skogsmark enligt

skogsvårdslagen, om t.ex. skogsbruk skulle påtagligt skada särskilda naturvårdsintressen. Som exempel på

sådana marker nämns — flora— eller faunalokaler med hög artrikedom eller raritet, ljunghedar och nedlagda betes— eller slåttermarker, — lågproducerande ädellövskogar,

— mark intill fäbodar, _ — smärre områden av stor betydelse för viltet,

- mark av hagmarkskaraktär i omedelbar anslutning till bebyggelse.

Såvitt utredningen förstår hör inte behov av att skydda landskapsbilden till de särskilda förhållanden som gör att mark inte skall anses som skogsmark. Utredningen anser för sin del att någon skyldighet att anlägga skog inte bör föreligga på sådan mark där det är olämpligt av hänsyn till odlingslandskapet.

354 De hänsyn till naturvårdsintressena som bör tas vid klassificeringen av mark bör komma till klart uttryck i skogsvårdslagen. Utredningen föreslår därför att 2 5 andra stycket skogsvårdslagen får följande lydelse.

Mark som ligger helt eller i huvudsak outnyttjad skall dock inte anses som skogsmark, om den på grund av sina natur— eller kulturvärden, häns n till landskapsbilden eller andra särskilda förhållanden inte bör tas i anspråk för virkesproduktion.

Arne Kardell

Olof Molin

Kommittédirektiv %

få!

Dir. 1988:36

Översyn av naturvårdslagen m. m.

Dir. 1988:36

Beslut vid regeringssammanträde ]988-06-09.

Chefen för miljö- och energidepartementet. statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av naturvårdslagen (1964:822). Översynen skall syfta till att kartlägga om den nuvarande lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i tillräcklig om- fattning. Utgångspunkten skall därvid vara att ge naturvårdslagen ökad tyngd i förhållande till annan lagstiftning på området liksom att skapa förut- sättningar för en bättre samordning av de aktuella regelsystemen.

Bakgrund

Vid min föredragning till prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990- talet anmälde jag att jag ansåg att en samlad översyn av naturvårdslagstift- ningen borde ske. Jag vill nu ta upp denna fråga. '

Den nu gällande naturvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1965 och er— satte då naturskyddslagen (1952:688) och strandlagen (l952z382). Genom naturvårdslagen fick naturvården en starkare ställning än tidigare. Strand- skyddet förstärktes. samhällets möjligheter att avsätta mark för friluftsända- mål förbättrades avsevärt och krav på tillstånd infördes för täkt av grus och annat material.

Naturvårdslagen har bidragit till att naturvårdsarbetet har kunnat bedri- vas enligt de av statsmakterna år 1963 antagna riktlinjerna för naturvårdspo- litiken. I dessa riktlinjer har säkerställandet av naturvärden i områden som bedöms ha särskild betydelse från naturvårdssynpunkt intagit en framträ- dande plats. Behovet av att kunna slå vakt om värdefulla naturområden kan enligt lagen tillgodoses genom olika skyddsinstitut, såsom nationalpark, na- turreservat, naturvårdsområde och naturminne. Därutöver finns särskilda

j ?.

2

bestämmelser till skydd för växt- och djurarter. till skydd för friluftslivet och naturmiljön samt till skydd mot nedskräpning och reklam. Med stöd av lagen och genom insatser av statliga medel har betydande markområden säkrats för friluftsliv och rekreation men också för vetenskapliga och kulturella än- damål. I vårt land finns i dag 20 nationalparker. över I 200 naturreservat. ett 70-tal naturvårdsområden. drygt 6th djurskyddsområden och I 30!) naturminnen, dvs. mer än 3 ()()U naturvårdsobjekt omfattande en totalareal av ca 2 milj. ha.

Naturvårdslagen har ändrats flera gånger under 1970— och 1980-talen. År 1974 infördes det generella strandskyddet. Vidare markerades allemansrät- tens betydelse i lagens inledande bestämmelser. infördes den nya skyddsfor- men naturvårdsområde samt utökades samrådsskyldigheten vid arbetsföre- tag som kan förändra naturmiljön (prop. 1974:166, JoU 52. rskr. 405). Möj- ligheter till omprövning av äldre täkttillstånd samt behovsprövning av nya tillstånd har också införts. Vidare har bestämmelser om naturvårdshänsyn införts i skogsvårdslagen (1979:429) och lagen (1979:425) om skötsel av jord- bruksmark. De senaste ändringarna av betydelse i naturvårdslagen är de be- stämmelser om krav på tillstånd av länsstyrelsen för markavvattningsföretag som trädde i kraft den 1 juli 1986 och följdändringarna i anledning av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturre- surser, m.m., naturresurslagen.

Den sistnämnda lagstiftningen har principiell betydelse bl. a. när det gäl- ler ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och samordningen mellan de olika myndigheter som prövar frågor om markens och vattnets an- vändning för olika ändamål.

Skäl för en översyn

Trots de ändringar som genomförts under de senaste två decennierna är naturvårdslagen i sina huvuddrag i princip oförändrad sedan den infördes är 1965. Utvecklingen har medfört att lagen nu är delvis föråldrad.

Under den tid lagen har funnits har de tekniska och ekonomiska förutsätt— ningarna för många verksamheter förändrats vad gäller utnyttjandet av na- turmiljön. Under efterkrigstiden har stora förändringar skett i odlingsland- skapet. Denna förändring har inneburit bl. a. sammanläggningar av mindre jordbruk. nedläggning. minskning av betesmarksarealer. främst naturliga beten. minskning av antalet nötkreatur. borttagande av odlingshinder, in— vallning och utdikning. l samband med nedläggningen av jordbruk har stora arealer åkermark kommit att planteras med skog eller vuxit igen på naturlig väg. Från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt utgör den beskrivna föränd- ringen ett problem genom att vissa biotoper. växt- och djurarter samt kultur- miljöer hotas.

Den svenska skogsindustrin förutsätter ett rationellt bedrivet skogsbruk. Dagens högmekaniserade skogsbruk påverkar naturmiljön, t. ex. genom ökad utdikning av våtmarker och sumpskogar.

Expansionen av våra tätorter och utbyggnaden av större allmänna vägar. flygplatser, hamnar m. m. samt byggandet av kraftverksanläggningar och större kraftledningar kan ha betydande konsekvenser för naturmiljön.

I olika sammanhang har det påtalats att de nuvarande reglerna i natur- vårdslagen. som ställer krav på att hänsyn skall tas vid utnyttjandet av natur- miljön och kravet på naturvårdshänsyn vid arbetsföretag. ofta har visat sig otillräckliga. Det är angeläget att lagstiftning som reglerar arbetsföretag som utnyttjar naturmiljön ger ett fullgott skydd för viktiga naturvårdsintressen samtidigt som tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intres- sen.

Statens naturvårdsverk och Svenska naturskyddsföreningen har till rege- ringen framfört krav på en översyn av naturvårdslagen.

Den nya naturresurslagens bestämmelser bl. a. om skydd för ekologiskt särskilt känsliga områden och områden som har särskilda natur- och kultur- värden ger anledning att överväga behovet av ytterligare samordning mellan denna lag och naturvårdslagen.

Slutsatsen av min redovisning är att jag anser det motiverat att en samlad översyn görs av naturvårdslagstiftningen. En särskild utredare bör tillkallas för detta ändamål.

Riktlinjer fören översyn

Den allmänna utgångspunkten för översynen bör i enlighet med naturre- surslagens inledande bestämmelser vara att användningen av marken och vattnet och av den fysiska miljön i övrigt skall syfta till en god hushållning från ekologisk. social och samhällsekonomisk synpunkt. Målet för det fort- satta arbetet med att bevara naturtyper bör, såsom det anges i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet. vara att säkerställa exempel på alla förekommande naturtyper. såväl naturliga som kulturpräglade. och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. För att uppnå detta mål kan man dels skydda sär- skilt värdefulla eller känsliga områden. dels främja en allmän varsamhet om naturtyperna inom alla samhälleliga verksamheter. Ett annat viktigt mål är att en rik och varierad fauna och flora bibehålls. Inom ramen för rimliga krav på hänsyn och resursinsatser bör förutsättningar skapas för att de naturligt förekommande växt— och djurarterna kan bevaras i livskraftiga och reprodu- cerande populationer.

Ett annat viktigt mål för naturvårdsarbetet är att tillgodose det från social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och friluftsliv. I den nu- varande naturvårdslagen är den sociala sidan av naturvården helt jämställd med den kulturella och vetenskapliga sidan. Också i framtiden måste ett av huvudsyftena med naturvårdslagstiftningen vara att tillräckliga naturområ- den kan bevaras för rekreation och friluftsliv. Jag räknar med att allmänhe- tens behov och intresse av att få tillträde till kuster, sjöstränder och andra värdefulla natur- och rekreationsområden kommer att öka ytterligare som en följd av bl.a. ökad fritid och ökat intresse för naturen och för miljöfrågor. Som jag mer utförligt beskriver i det följande är det viktigt att kommunerna här tar ett ansvar.

Allemansrätten bör liksom hittills vara den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra människor möjligheter att komma ut i naturen. Härutöver be- hövs emellertid dels insatser för att bl.a. genom bildande av naturreservat avsätta områden av särskilt intresse för friluftslivet. dels regler för att mot- verka okontrollerad bebyggelse eller annan exploatering av bl.a stränder och kustområden. Strandskyddsbestämmelserna är av fundamental betydelse i detta sammanhang. Utredaren bör undersöka i vad mån de nu gällande strandskyddsbestämmeIserna tillgodoser det avsedda syftet och om så be- hövs lägga fram förslag till sådana förändringar av lagstiftningen som kan medföra att skyddet av de värdefulla strandområdena upprätthålls så effek- tivt som möjligt. Utredaren bör också i övrigt överväga hur behovet av natur för närrekreation och övrigt friluftsliv skall beaktas i naturvårdslagstiftning- en.

Frågor om naturvården och dess mål måste bedömas långsiktigt. En lag- stiftning som i ett modernt tekniksamhälle skall värna skyddsvärda naturmil- jöer mot utarmning måste ges en ökad tyngd. För att bevara mångfalden av arter och naturtyper räcker det inte att skydda särskilt värdefulla naturområ- den som naturreservat eller motsvarande. Det är lika väsentligt att en allmän varsamhet och hänsyn visas vid användningen av våra naturresurser och att i "vardagslandskapet" bevara viktiga miljöer för växter och djur samt för människors friluftsliv och rekreation. Detta synsätt kommer till uttryck i la- gen om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen.

När det gäller åtskilliga tillståndspliktiga verksamheter ställs numera kra- ven på miljöhänsyn i naturresurslagen. I fråga om jord- och skogsbruket finns som jag nyss nämnt bestämmelser om hänsynstagande i lagen om sköt- sel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen. Vad åter gäller naturvårdslagen bör närmare undersökas hur kravet på hänsyn från olika verksamheter som påverkar naturmiljön skall formuleras så att det ger uttryck för ett långsiktigt ekologiskt synsätt.

En viktig fråga som närmare bör övervägas av utredaren är behovet av att

i lagstiftningen införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband med tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av arbetsföretag som påverkar na- turmiljön. Från naturmiljösynpunkt är det naturligtvis särskilt viktigt att mil— jökonsekvenserna av ett planerat arbetsföretag blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt. framför allt i områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som i övrigt har särskilda naturvärden. Om sådana områden utpekas i förväg i den kommunala planeringen enligt intentionerna i naturresurslagen. finns i allmänhet möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för naturmiljön. Så t. ex. bör möjligheterna att påverka ett före- tags lokalisering vara jämförelsevis större i ett tidigt planeringsskede. ] den mån förslag läggs fram om krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör också anges vem som skall utföra och bekosta sådana beskrivningar. En utgångs- punkt skall därvid vara att exploatören skall stå för kostnaderna.

Bestämmelserna i naturresurslagen om användning av och hushållning med marken. vattnet och_den fysiska miljön i övrigt skall som tidigare fram- hållits tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt flertalet av de lagar som reglerar förändringar i nyttjandet av mark och vatten. De skall också tillämpas i den kommunala planeringen enligt plan- och bygglagen. I sam- band med tillkomsten av naturresurslagen infördes en bestämmelse i natur- vårdslagen att naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av naturvårds- frågor. Behovet av en ytterligare samordning mellan naturresurslagen och naturvårdslagen bör belysas av utredaren.

Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Under de senaste åren har kommunerna i ökad utsträckning sökt tillgodose kommun- invånarnas behov av mark för friluftsliv och naturvård. Genom ändringar i naturvårdslagen i samband med den nya plan- och bygglagen har kommu- nerna fått möjlighet att själva besluta om naturreservat och naturvårdsområ- den för i första hand det tätortsnära friluftslivets intressen. l förarbetena till den nya lagen beskrivs den roll kommunerna förväntas spela i naturvårds- arbetet.

I de fall då kommunerna inrättar kommunala naturreservat eller natur- vårdsområden tar kommunerna också på sig det ekonomiska ansvaret för sådana objekt. Om kommunerna skall ta på sig kostnader för skötsel m. m. av naturvårdsobjekt som beslutas av staten kan detta däremot endast ske genom frivilliga avtal. Det är viktigt att varje kommun medverkar i naturvår- den inom sina kommungränser. Detta bör gälla särskilt kommuninvånarnas behov av mark för friluftsliv. Mot bakgrund av såväl naturresurslagen och plan- och bygglagen som delegationsbestämmelserna i naturvårdslagen bör utredaren belysa behovet av ett förtydligande av det kommunala ansvaret i naturvårdslagen. "

Jag vill i detta sammanhang även ta upp ädellövskogslagen (1984:112), vil-

6

ken syftar till att bevara landets ädellövskogar för framtiden. Enligt lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1984. skall huvuddelen av landets ädellövskog bevaras genom ett aktivt ädellövskogsbruk. 1 lagen finns inte några bestäm- melser som medger så ingripande skyddsåtgärder i naturvårdens intresse att ett rationellt ädellövskogsbruk avsevärt försvåras. Om sådana åtgärder be- hövs för att bevara särskilt skyddsvärda bestånd av ädellövskog måste skyddsfrågan lösas genom naturvårdslagens regler om naturreservat. Detta framgår också av förarbetena till ädellövskogslagen. Utredaren bör närmare studera i vilken omfattning naturvårdslagen har tillämpats för att ge värde- fulla ädellövskogar ett tillfredsställande skydd samt föreslå de åtgärder som översynen ger anledning till.

Bestämmelserna om täktverksamhet har. som jag tidigare nämnt, varit fö- remål för översyn vid olika tillfällen. Senast skedde detta år 1983 då en be- stämmelse infördes om rätt för länsstyrelsen att — i samband med ansökan om täkt — ålägga sökanden att lägga fram en utredning som belyser behovet av en täkt samt ålägga den som bedriver täkt— eller stenkrossrörelse att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för naturvårdsplaneringen. Det är viktigt att täktverksamhet, främst grus- och bergtäkter men även täkter av torv, kan ske på ett för naturmiljön acceptabelt sätt. Översynen bör därför även omfatta tillämpningen av de bestämmelseri naturvårdslagen som regle- rar täktverksamhet. Naturvårdsverket har tidigare i år föreslagit regeringen att 18 & naturvårdslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att täkttillstånd får vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd. Förslaget bör behandlas inom ramen för utredningsuppdraget.

I olika sammanhang har bl. a. av Svenska naturskyddsföreningen förts fram behovet av någon form av särskilt skyddsinstitut för hotade arter och deras biotoper samt för mer skyddsvärda naturtyper. såsom strandängar, rikkärr, alvarmarker m.m. Områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt bör kunna skyddas på ett bättre sätt än för närvarande. Skyddet för växtarter bör också kunna utvidgas med tillträdesförbud av det slag som finns för att skydda djurlivet. Vidare bör skydd kunna genomföras redan in- nan fara uppkommit att arten skall försvinna, dvs. i förebyggande syfte. En utveckling av nuvarande former av skydd för arter och biotoper skulle även innebära att Sverige på ett bättre sätt kan fullfölja de internationella åtagan- den på naturvårdens område som följer av bl.a. Bern- och våtmarkskonven- tionerna. Utredaren bör närmare bedöma behovet av och förutsättningarna för att införa en sådan förstärkning av biotop- och artskyddet som jag nu har nämnt.

Bestämmelserna i 20 & naturvårdslagen innebär att den som avser att ut- föra ett arbetsföretag i vissa fall har skyldighet att samråda med länsstyrel- sen. Detta förfarande har i praktiken visat sig vara av begränsat värde för

naturvärden. Ett arbetsföretag. som inte är tillständspliktigt och som har an- mälts för samråd. har enligt rättspraxis aldrig ansetts kunna hindras även om det bedömts vara skadligt för naturmiljön. Länsstyrelsen har inte heller an- setts kunna föreskriva att ett sådant arbetsföretag skall bedrivas på en annan lämpligare plats på fastigheten än den som anmälan avser. Detta ärinte ett tillfredsställande förhållande. Utredaren bör därför överväga vilka föränd- ringar av naturvårdslagen som behövs för att. i den mån det inte kan ske med stöd av annan Iagstiftning.förhindra att ett för naturmiljön skadligt arbetsfö- retag kommer till stånd även i sådana fall där ett förbud inte skulle anses innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras och därmed kräva reservatsbildning eller annan form av reglering.

Föreskrifterna för nationalpark får enligt 6 & naturvårdslagen inte med- föra inskränkningar i bl. a. vissa uppräknade rättigheter som enligt rennä- ringslagen (1971:437) tillkommer samerna. Vid tillämpningen av nämnda paragraf har det funnits olika uppfattningar hos berörda myndigheter. Denna fråga bör belysas närmare av utredaren.

Ekonomiska bidrag och stöd utgår inte sällan till verksamheter och arbets- företag som påverkar naturmiljön. I områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller har särskilda naturvärden kan detta förhållande i vissa fall medföra svåra avvägningsproblem. Konsekvenserna härav för na- turvårdsintressena bör närmare belysas.

Bestämmelsen i 18 c 5 naturvårdslagen om skyldighet att inhämta länssty- relsens tillstånd till markavvattning trädde i kraft den 1 juli 1986. Det är angeläget att få en belysning av hur bestämmelsen har tillämpats och om den har fått avsedd effekt. Jag får här erinra om vad jag i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet anfört om vikten av att bevara så många våt- marker som möjligt och att i samband med dikningsföretag begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Utredaren bör utvärdera tillämpningen av nämnda bestämmelse.

Naturvårdsverket har är 1986 föreslagit regeringen att vidta vissa änd- ringar i naturvårdslagen och terrängkörningslagen för att förbättra möjlighe- terna till bevakning och tillsyn av naturvårdsobjekten resp. terrängkör- ningen. Förslaget bör behandlas inom ramen för utredningsuppdraget.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i propositionen 1987/88:104 om kulturmiljövård lämnat förslag till lag om kulturminnen m. m. Förslaget har nyligen antagits av riksdagen (KrU 1987/88:21, rskr. 390). I propositionen anges (s. 130) att utformningen av lagen är beroende av angränsande lagstiftning på det aktuella området. särskilt naturvårdsla- gen som också innehåller regler som möjliggör skydd av kulturlandskapsmil- jöer. Utredaren bör överväga om naturvårdslagens bestämmelser till skydd för kulturvärden är ändamålsenligt utformade.

Ytterligare frågor som bör behandlas är om påföljdssystemet för brott mot naturvårdslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen är ändamålsenliga. Särskilt behöver övervägas om reglerna om tvångsmedel för att förhindra skador eller återställa skadad naturmiljö är effektiva. Dessa tillämpas t. ex. vid skador på naturmiljön i samband med arbetsföretag. täktverksamhet etc. som kräver tillstånd men där sådant saknas. Vidare bör övervägas om den nuvarande ordningen vad gäller prövningsft'irfarande och överklagande kan förenklas. Det är viktigt att reglerna för handläggning av naturvårdsärenden är enkla och rationella. Möjligheten till ytterligare dele- gering av ärendegrupper till kommunerna bör prövas.

] den mån utredaren finner det lämpligt bör förslag till ändringar i natur- vårdsförordningen (1976:484) också läggas fram.

Utredaren är oförhindrad att inom ramen för översynens syften ta upp andra frågor än dem jag har nämnt i det föregående.

Utredaren bör i den utsträckning som kan anses motiverad beakta lagstift- ningen i andra länder. särskild i våra närmaste grannländer.

Utredaren bör vid utredningsuppdragets fullgörande samråda med be— rörda intressenter.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 198415) till statliga kom- mittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas före den 1 april 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (l976:1l9) — med uppdrag att göra en översyn av nuvarande naturvårdslag- stiftning m.m. och utarbeta förslag till ny lagstiftning,

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt ut— redaren. Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar rn. m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljö— och energidepartementet)

BILAGA III

Barmarkskörning i fjällen. Effekter av körning med terränghjulingar på mark och vegetation. Naturvårdsverket, Rapport 3598, april 1989

Under våren 1987 påbörjades på uppdrag av statens na— turvårdsverk projektet "Barmarkskörning i fjällen". Anledningen var att verket under senare är noterat en kraftig ökning av barmarkstrafiken i fjällen med s.k. terränghjulingar. Dessa fordon utgörs av motorcyklar, mini—jeepar och mini—traktorer. Klagomål om störning— ar och skador på fjällnatur hade inkommit från en— skilda personer och föreningar. Dessutom hade verkets anställda naturbevakare i Norrbottens län rapporterat om olika olägenheter med terränghjulingar.

Enligt verkets direktiv bestod uppdraget i att försö— ka överblicka problemet och särskilt kartlägga var och i vilken omfattning mark— och vegetationsskador uppkommer till följd av körning med terrängfordon.

Av rapporten framgår att det idag torde finnas cirka 5 000 fordon i trafik, de allra flesta i Norrland. Den största ägarkategorin utgörs av samer som 1989 beräknas inneha cirka 500 fordon varav cirka 80 pro— cent motorcyklar. Under senare år har terränghjuling— ar, i huvudsak fyrhjulingar, även börjat användas av bland annat kraftbolag, skogsbolag, armén, fjällrädd— ningen och vid alpina anläggingar och fjällhotell. I rapporten håller man utan tvekan med om att fordonen har sin givna plats inom flera områden t.ex. i små— skaligt och ståndsortsanpassat skogsbruk och i jord— bruket. Rapporten anger också att barmarksfordonen har fått stor betydelse för samerna vid samling och

drivning av renar i samband med kalvmärkning, slakt och skiljning samt för bevakning. Främst används mo— torcyklar då dessa medger snabb och smidig förflytt— ning. Samtidigt är det fysiskt påfrestande att fram— föra dessa fordon i obanad terräng och samerna anför att man därför ogärna använder motorcyklarna mer än när det verkligen är nödvändigt. En av fördelarna med motorcyklarna är enligt samerna, att man kan samla och driva renarna i mindre grupper. Med motorcykel kan man snabbt åka ut på fjället och hämta nya renar och inte som tidigare tvingas driva en enda stor hjord. Helikopterdrivning av renhjordar förekommer ofta, men samerna föredrar alltmer motorcykeldrivning då den senare metoden blir betydligt billigare. Fyr— hjulingar kan användas vid annat än renskötsel. För— sedda med släpvagn kan man med dessa fordon transpor— tera förnödenheter till sommarvisten, frakta materiel till underhåll och byggande av stängsel m.m. men ock— så använda fordonen i andra sammanhang, t.ex. vid jakt och fiske.

Rapporten anger att naturvårdsverket har bedömt att användningen av barmarksfordon inom renskötseln kom— mer att öka markant. De överläggningar som verket haft med företrädare för rennäringen i dessa frågor har inte gett anledning till att anta att barmarks- trafiken inom näringen kommer att dämpas på frivilli—

ga grunder.

Rapporten koncentrerar sig, efter inledande defini— tioner och diskussioner kring problemen med barmarks— körning i fjällen, på en beskrivning av hur marksli— tage uppkommer, vilken omfattning slitaget har och i vilken utsträckning skadorna läks av naturen. Då det enligt uppfattningen i rapporten i huvudsak är samer— na som står för den dominerande barmarkskörningen i

fjällnatur diskuteras körningen fr.a. ur den synvin— keln. I rapporten slås fast att frekvent körning har destruktiv påverkan på alla vegetationstyper i fjäll— en. De största skadorna påträffades generellt i fjällbjörkskog och i den lågalpina vegetationsregio- nen. Den vegetationstyp som drabbades mest av körska— dor var blandade myrar. Rapporten anger att de kör— ningarna för de areella näringarnas behov i de under— sökta områdena idag inte är av sådan omfattning att man med regelbundenhet kan hitta körskador eller ens spår i terrängen. Man kan säga att på kalfjället är körskadorna av mer diffus karaktär. Däremot syns ska— dor mer frekvent i sluttningar och på kärrytor.

I en avslutande diskussion med förslag till åtgärder anger rapporten att barmarkskörningen har ökat kraf— tigt under senare år och att ingenting tyder på att körningen kommer att minska. Rapporten konstaterar att ur ekologisk synpunkt är barmarkskörning i nuva— rande omfattning inte så allvarlig att den leder till storskaliga kvantitativa och/eller kvalitativa för— ändringar av ekosystemet. Inte heller kan nuvarande påvekan leda till att enskilda arters existens hotas eller att en vegetationstyp helt förändras. Det är emellertid mycket svårt att förutsäga konsekvenserna i framtiden för fjällmiljön av barmarkskörningen. Ge- nerellt kan dock sägas att det är dåliga förutsätt— ningar för barmarkskörning i fjällen i största all— mänhet och i den lågalpina regionen i synnerhet.

Ur naturresursbevarande synvinkel får barmarkskör— ningen redan i nuvarande omfattning anses befinna sig i stark konflikt med bevarandeintressena. Körningen kommer således i konflikt med bestämmelserna om skydd av fjällområdena enligt naturresurslagens 3 kap. 1, 2 och 5 SS. Frekvent barmarkskörning pågår nämligen i

flera av de obrutna fjällområdena. Ur rekreativ syn- vinkel kan sägas att barmarkskörningen skadar upple— velsevärdena i fjällen; dels genom att marken skadas och inte längre upplevs som orörd och dels genom det buller som fordonen avger. Detta buller kan höras på mycket långt avstånd på kalfjället.

Ur rättslig synvinkel sker enligt rapporten en omfat— tande olovlig körning, körningar som inte har direkt samband med näringsverksamhet och renskötsel.

I rapporten föreslås avslutningsvis ett totalförbud mot barmarkskörning med möjlighet till dispenser för vissa näringar, framför allt anges rennäringen, till vissa områden som ett alternativ till ett totalförbud tillträdesförbud för fordon till vissa områden. Rap—

porten avslutas på följande sätt.

Terränghjulingar har säkerligen kommit för att stanna och bli värdefulla hjälpmedel i olika näringar. For— donen kan dock inte få bli var mans egendom och bli brukade på kalfjället i samma omfattning som snösko— tern. Därvidlag finns det alltför stora skillnader mellan effekterna av körning på barmark respektive snötäckt mark. Om fordonen tillåts användas vid nä— ringsutövning, t.ex. renskötsel, måste körningens omfattning ändå hållas under kontroll så att inte fordonen används i samband med bisysslor eller fri— tidskörning. Det är nämligen utredarens bestämda upp— fattning att de två sistnämnda användningsområdena dominerar på flera håll längs fjällkedjan och orsakar oacceptabelt slitage. Avgränsningen mellan olika än— damål för körningen är dock ofta svår att fastställa och kontrollera, eftersom syften inte sällan kombine— ras. Vad beträffar rennäringen borde särskilda hän- synsregler utformas där renskötseln t.ex. vad gäller barmarkskörningen, har att ta hänsyn till naturvår— dens intressen. Sådana regler finns redan för de an— dra areella näringarna jord— och skogsbruk. Naturvår— den intressen är i mångt och mycket även rennäringens intressen, men konflikterna börjar bli alltmer påtag— liga, vilket inte minst barmarkstrafiken visar.

BILAGA IV

Studie över förarbetena till äldre och gällande lag— stiftning rörande samernas rättigheter i nationalpar— kerna

För att kunna bedöma den för utredningen aktuella frågan om tolkningen av 6 5 andra stycket naturvårds— lagen och vilken rätt samerna har att uppföra vissa anläggningar i nationalparker bör en lämplig utgångs— punkt vara att studera de bestämmelser som reglerade samernas rättigheter vid tiden för tillkomsten av den första lagen om nationalparker 1909.

Dessa rättigheter är av skilda slag och av olika om— fattning. Vissa av dem är direkt knutna till rensköt— seln medan andra är av mer självständig natur. Exem— pel på de rättigheter som omnämns i det följande är rätten att ha renarna på bete, samt rätten till skogsfång, jakt och fiske. Härtill kommer rätten att uppföra olika anläggningar och byggnader som behövs för renskötseln såsom stängsel och broar samt bodar, kåtor och renvaktarstugor av mer tillfällig karaktär. Rätten att uppföra permanenta byggnader för framför allt bostadsändamål omnämns också.

vid tillkomsten av 1909 års lag om nationalparker gällde 1898 års lag om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige. I lagen reglerades samernas rätt att begagna sig av mark och vatten till underhåll för sig och sina renar samt inom vilka områden samerna fick föra sina renar på bete, bland annat Norrbottens lappmarker, men även de renskötande samernas rätt att ta bränsle och annat virke som var nödvändigt för bo— städer, visthus och stängsel (rätten till skogsfång)

samt samernas rätt att för sitt livsuppehålle jaga och fiska.

I 2 S i 1909 års lag angående nationalparker angavs syftet med nationalparkerna samt vilka inskränkningar

som gällde i parkerna. Bland annat angavs att det var förbjudet att fälla eller skada träd, att jaga och döda djur, att uppföra byggnad eller stadigvarande bostad och att låta kreatur beta.

Från dessa förbud undantogs i 3 S bland annat de rät— tigheter till bete, skogsfång, jakt och fiske som var samerna medgivna, med undantag för jakt på björn. Vi- dare skulle samerna inte vara förvägrade att medföra

hundar för bevakning av renhjordar.

I det betänkande som låg till grund för lagen (betän— kande rörande åtgärder till skydd för vårt lands na— tur och naturminnesmärken, avgivet av sakkunniga i Stockholm 1907) anfördes ifråga om samernas rättighe— ter inom nationalparker bland annat följande (5. 49).

"Om nationalparken ligger inom områden, där lapparna äga uppehålla sig med sina renar, böra lapparnes rät— tigheter lämnas i hufvudsak oförkränkta. Dessa rät— tigheters utöfvande har hittills icke ägt märkbart inflytande på naturlifvet, och lappbefolkningen är så intimt förenad med naturen inom sitt territorium, att den så att säga kompletterar denna. Det skulle utan tvifvel vara olämpligt att företaga något, som kunde beröfva en lappländsk nationalpark det särskilda in— tresse, som förlänas densamma genom det lappska folk— elementets närvaro."

De sakkunnigas slutsats blev att den enda rättighet som kunde möta betänkligheter inom nationalparker var jakträtten varför man i betänkandet föreslog att sa— merna inte skulle ha rätt att jaga inom nationalpar— ker. I propositionen till lagen angavs emellertid att

samerna skulle bibehållas även denna rätt med undan— tag för jakten på björn. Lagen fick också den lydel— sen.

1928 ersattes 1898 års lag om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige med en ny renbeteslag. I 1928 års renbeteslag preciserades samernas rättighe— ter i olika avseenden. I lagen angavs sålunda var samerna ägde uppehålla sig med sina renar, i vilken omfattning de fick uppföra olika anläggningar och byggnader samt deras rätt till jakt och fiske.

1919 års lappkommitté, vilkas slutsatser bland annat låg till grund för 1928 års renbeteslag, diskuterade omfattningen av samernas rätt att uppföra olika 33: läggningar och byggnader såsom kåtor, bodar, stängsel och bostadshus. Man skiljde därvid mellan å ena sidan byggnader av mer tillfällig karaktär för renskötselns utövande, även om de var fasta, såsom kåtor och bodar och å andra sidan permanenta bostadshus och stugor, (se närmare härom prop. 1928:43 s. 103 ff).

Enligt samstämmiga uttalanden till kommittén hade sa— merna rätt att uppföra fasta kåtor och bodar för att kunna utöva renskötseln. Däremot skiljde sig uppfatt— ningarna åt angående rätten att bygga bostäder av mer permanent art.

I 1928 års renbeteslag angavs samernas rätt att upp— föra ringgärden och andra stängsel i 25 S, rätten att uppföra kåtor och bodar i 41 5, medan rätten att byg— ga bostadshus reglerades i 42 5. Rätten till skogs— fång reglerades i 45—54 55.

Rätten till kåtor och bodar var oinskränkt ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen medan rätten

till bostadshus var begränsad.

I det ursprungliga förslaget till proposition angavs i 22 5 (sedermera lagens 42 5) att samerna hade rätt att om det behövdes för renskötseln inom lappmarkerna och på renbetesfjällen uppföra stugor och jämförliga bostadsbyggnade . Denna rätt föreslogs begränsad bland annat på så sätt att det i vissa fall krävdes markägarens tillstånd angående var byggnaden skulle placeras samt att sådana byggnader inte fick uppföras inom nationalparkerna. Efter att lagrådet påpekat att en sådan bestämmelse inte behövdes avseende national— parkerna då detta framgick av 1 och 2 55 i 1909 års lag om nationalparker togs begränsningen bort i lag— texten. Istället infördes på lagrådets förslag i 1928 års renbeteslag 1 5 en bestämelse som angav "Rörande den omfattning, i vilken lapp må inom nationalpark utöva nu nämnda rätt, är särskilt stadgat". Begreppet "nämnda rätt" avsåg renskötselrätten.

Angående rätten att uppföra ringgärden och andra stängsel anförde 1919 års lappkommitté följande, vilket också citerades i propositionen till 1928 års renbeteslag (prop. 1928:43 s. 122).

"1898 års renbeteslag skiljer icke mellan olika slag av stängsel och innehåller ej heller något stadgande om platsen där stängsel av det ena eller andra slaget må uppföras. Lapparna äro således enligt nämnda lag, teoretiskt sett, berättigade att inom de trakter, där de äga rätt till renbete, uppföra stängsel av vilket slag som helst vare sig å kronan eller enskild till— hörig mark. Emellertid torde deras rätt härtill prak— tiskt taget, särskilt vad angår stängsel för stadig—

varande bruk, vara begränsad till lappmarkerna och renbetesfjällen på grund av de bestämmelser rörande lapparnas rätt att taga virke, som meddelas i 3 5 renbeteslagen."

Kommittén drog därefter följande slutsats.

"Kommittén har sålunda vad angår trakterna ovan od- lingsgränsen och inom renbetesfjällen, enär egentliga olägenheter icke försports ifråga om lapparnas kring— gärden, bibehållit dem vid rätten att där fritt välja platsen för dylika gärden, vare sig de äro avsedda för stadigvarande bruk eller för tillfälligt behov."

Denna slutsats accepterades av departementschefen och riksdagen. I 1928 års renbeteslag gjordes därför inga inskränkningar i stängselrätten i lappmarkerna och på renbetesfjällen utöver vad rätten till skogsfång med— förde.

Angående rätten till skogsfång gällde före 1928 års renbeteslag, dvs. enligt 1898 års lag, att samerna hade rätt att fritt ta virke för eget behov ovanför odlingsgränsen och inom renbetesfjällen. I 1928 års lag reglerades samernas rätt till skogsfång på så sätt att på kronomark ovan odlingsgränsen inskränktes rätten att ta virke för bostadsbyggnader och annat stängsel än ringgärde till att gälla efter anvisning.

Bestämmelsen om samernas rättigheter i 1909 års lag angående nationalparker överfördes till 1952 års na—

turskyddslag och sedan till 1964 års naturvårdslag. Genom lagändring 1975 fick den sin nuvarande utform— ning i 6 5 andra stycket. I denna utformning knyter paragrafen nära an till äldre lydelser. Numera sker

dock hänvisning till gällande rennäringslag (1971:437), dessutom undantas från samernas rätt till jakt ytterligare djur.

I betänkandet med förslag till naturskyddslag (SOU 1951:5) uttalades följande angående införandet av bestämmelsen om skydd för samernas rättigheter i nationalparker.

"Paragrafen motsvarar stadgandet i 2 5 första styckt nationalparkslagen.

Den i berörda stadgande fastslagna principen om re— spekterandet av enskild rätt, som uppkommit innan området avsatts till nationalpark, bör alltjämt gäl— la. Ej heller får vad om nationalparker föreskrives leda till inskränkning i de särskilda rättigheter, som äro tillförsäkrade lapparna. skulle begränsning av sådan rätt, exempelvis till jakt eller fiske inom viss nationalpark finnas erforderlig ur naturskydds— synpunkt, torde frågan böra upptagas i form av änd— ring i lagen den 18 juli 1928 om de svenska lapparnas rätt till renbete i Sverige. Det torde ankomma främst på naturvårdsmyndigheten att, därest efter verkställd undersökning ett behov av dylik begränsning skulle visa sig vara för handen, taga initiativ till erfor- derliga åtgärder."

I propositionen till naturskyddslagen (prop. 1952:188 5. 37) relateras utredningsförslaget helt kortfattat på följande sätt.

"I 6 S har i anslutning till gällande rätt föreskri- vits att bestämmelser som meddelas med stöd av 5 S ej skola lända till inskränkningar i redan uppkommen en— skild rätt eller i vissa lapparna tillkommande rät— tigheter."

Både lagrådet och föredragande departementschef angav att förslaget såvitt avsåg nationalparkerna inte innebar några egentliga sakliga nyheter.

I den utredning som föregick 1971 års rennäringslag (SOU l968:16) sammanfattades bestämmelserna om natio— nalparker på följande sätt (5. 42).

"Bestämmelser om nationalparkernas begagnande av Så— merna finns i naturvårdslagen den 11 december 1964 och i naturvårdskungörelsen samma dag samt i det av Kungl. Maj:t för varje nationalpark utfärdade regle— mentet. Dessa bestämmelser innebär i stort att ren— skötseln får bedrivas utan särskilda inskränkningar."

I utredningens förslag till ny rennäringslag bibe— hölls i 1 kap. 1 5 den i 1 s 1928 års renbeteslag gjorda hänvisningen till annan lagstiftning angående samernas rättigheter i nationalparker. Man angav i tredje stycket att särskilda betämmelser gäller i fråga om den omfattning i vilken befogenhet enligt denna lag får utövas inom nationalpark.

I utredningens förslag till specialmotivering anför— des följande.

"Den i l s tredje stycket förekommande hänvisningen till särskilda regler rörande nationalparker avser 5 och 6 55 naturvårdslagen den 11 december 1964, enligt vilka lagrum Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer äger utfärda föreskrifter för nationalpark, varigenom samernas rättigheter i viss mån inskränkes. — Av de i lagförslaget omnämnda rättigheterna torde jakträtten enligt 3 kap. 1 s, såvitt gäller björn, lo, älg och örn, samt rätten enligt 9 5 samma kap. att uppföra vissa byggnader kunna beröras av dylika föreskrifter."

I propositionen och i den av riksdagen slutligen an— tagna lagen utelämnades den av utredningen föreslagna hänvisningen till naturvårdslagen. Denna åtgärd kom— menterades inte närmare i propositionen. Av samman- hanget kan dock utläsas att man ansåg att det inte förelåg någon konflikt mellan samernas och naturvår— dens intressen. Avsikten var dessutom att rennärings—

lagen skulle reglera omfattningen av samernas rättig— heter. I detta sammanhang är också av betydelse att man i rennäringslagen införde en bestämmelse (30 5) om förbud för markägare, innefattande även staten, att ändra markanvändningen på sådant sätt att det medförde avsevärd olägenhet för renskötseln utan att tillämpa bestämmelserna om upphävande av renskötseln och därigenom aktualisera frågan om ekonomisk ersätt- ning. I 30 S undantogs markanvändning inom planområ— den samt företag vars tillåtlighet prövas i särskild ordning enligt vattenlagen, gruvlagen och väglagen, lagar som redan innehåller expropriationsrättsliga ersättningsregler. Härigenom undvek man dubbelpröv- ning av ersättningsfrågan.

I 1971 års rennäringslag, anges i 16 S gällande reg- ler angående omfattningen av samernas rättigheter att uppföra olika anläggningar för renskötseln på följan— de sätt.

"Sameby får inom byns betesområde utföra arbetshage eller annat stängsel för renarna, renslakteri eller annan anläggning som behövs för renskötseln.

Sameby eller medlem i byn får på utmark inom byns betesområde uppföra renvaktarstuga, kåta, förvarings— bod eller annan byggnad som behövs för renskötseln.

Är anläggning som anges i första stycket avsedd för stadigvarande bruk, skall den förläggas till plats som anvisas av markens ägare. Detsamma gäller i fråga om byggnad som anges i andra stycket, om den skall uppföras för stadigvarande bruk nedanför odlingsgrän— sen eller utanför renbetesfjällen på annan mark än kronomark under statens omedelbara disposition eller mark som vid avvittring utlagts till allmänningsskog.

Vill sameby eller, om byggnad skall uppföras av med— lem i byn, denne icke godtaga anvisad plats, bestäm— mer lantbruksnämnden platsen."

I samband med vissa lagändringar i naturvårdslagen 1975 diskuterades i propositionen (prop. 1974:166 5. 116) bland annat ett förslag från naturvårdsverket om inskränkningar i samernas rättigheter i nationalpar— kerna. I specialmotiveringen till 6 S naturvårdslagen anförde departementschefen bland annat följande.

"Naturvårdsverket föreslår att nuvarande undantag för dessa rättigheter och för enskild rätt som uppkommit innan nationalpark avsätts utgår och ersätts med be— stämmelser om rätt till ersättning i fall då pågående markanvändning avsevärt försvåras. Jag vill med an— ledning härav erinra om att nuvarande bestämmelser innebär att nationalpark endast kan avsättas på sta— ten tillhörig mark och att de inte ger möjlighet till tvångsåtgärder mot t.ex. före avsättandet uppkomna enskilda servitutsrättigheter eller mot rättigheter som enligt rennäringslagen tillkomer samerna. Däremot kan enligt expropriationslagen (1972z719) expropria— tion ske såväl av enskild mark för bevarande som na— tionalpark som av enskilda rättigheter inom national— park, varjämte samerna tillkommande rättigheter kan upphävas eller inskränkas med stöd av rennäringsla— gen. Införande av möjlighet att inom nationalparksin— stitutets ram vidta tvångsåtgärder mot enskilda rät— tigheter och samernas särskilda rättigheter skulle aktualisera förhållandet till naturreservat och över huvud innebära en omgestaltning av institutet som jag inte är beredd att lägga fram förslag om utan före— gående utredning och remissförfarande."

B I LAGA V

Naturvårdslagsutredningens enkät om strandskydd

Av svaren framgår inledningsvis att en stor majoritet (12 st) av länsstyrelserna har angivit att det är planenheten på länsstyrelsen som ansvarar för hand— läggningen av strandskyddsärenden avseende byggnader samt miljövårdsenheten avseende övriga anläggningar. Samtliga länsstyrelser har dessutom angett att övriga enheter regelbundet deltar i handläggningen, i vart fall när de direkt berörs.

I enkäten har också ställts frågan i vilken utsträck— ning strandskyddet utvidgats eller upphävts. En stor majoritet av länsstyrelserna (12 st) anger att strandskyddet har utvidgats i betydande omfattning, från 150 till 300 meter, särskilt i områden av riks— intresse eller av särskilt intresse för friluftsli— vet. Det generella strandskyddet har däremot upphävts endast i liten omfattning och då endast inom detalj— planelagt område, inom områden som är otillgängliga för friluftslivet eller vid bostadsområden och indu— strier samt vägar.

I enkäten har frågan ställts i vilken utsträckning fullständig eller partiell delegation skett. Av sva- ren framgår att endast tre länsstyrelser har gett fullständig delegation till samtliga kommuner medan sju länsstyrelser angett att så gott som samtliga kommuner har partiell delegation. Därutöver har ett par länsstyrelser angivit att elva av sjutton respek— tive åtta av tjugo kommuner har någon form av delega— tion. Av materialet framgår således att en mycket stor del av kommunerna har till sig fått delegerat

befogenheten att besluta om dispens från byggnadsför— budet i 16 5 första stycket naturvårdslagen. (Enligt en inom naturvårdsverket i november 1986 upprättad sammanställning av länsstyrelsernas beslut om dele— gering av beslutsrätten enligt 16 5 naturvårdslagen har drygt tre fjärdedelar av landets kommuner erhål— lit fullständig eller partiell delegation.) I de fall partiell delegation har meddelats har så gott som samtliga länsstyrelser angett att områden som är av riksintresse undantagits från delegationen.

Som komplement till frågorna om delegation har utred— ningen även frågat hur länsstyrelserna bevakar de kommunala strandskyddsbesluten och om man för stati- stik över egna och kommunala bifalls respektive av— slagsbeslut. Samtliga länsstyrelser anger att man erhåller och registrerar länsstyrelsens beslut. Drygt hälften av länsstyrelserna anger samtidigt att någon närmare granskning inte sker, närmast beroende på re— sursbrist. Tretton av länsstyrelserna anger att någon statistik inte förs över bifalls— och avslagsbeslut. Endast i några fall redovisas besluten på den ekono—

miska kartan.

På fråga om länsstyrelserna märkt någon skillnad mel— lan olika kommuner i deras tillämpning av 16 s natur— vårdslagen har sju länsstyrelser svarat nekande, två säger sig sakna underlag och resterande anger att det förekommer att några kommuner är betydligt mindre restriktiva eller mer liberala i sin tillståndsgiv— ning. I materialet förekommer dock regionala skillna— der; således anger ett par norrlandslän att kommuner— na är mindre restriktiva i glesbygd och inland än i

skärgårdsområden och fjällområden.

Så gott som samtliga länsstyrelser har angett att na— turvårdslagens strandskyddsbestämmelser får genomslag i fastighetsbildningsärenden även om någon enstaka länsstyrelse misstänker att prövningen enligt fastig— hetsbildningslagen inte är lika restriktiv som pröv— ningen enligt naturvårdslagen. Endast ett fåtal fa— stighetsbildningsärenden som berör strandskyddsområ— den har överklagats sedan 1980.

Enligt 15 S tredje stycket naturvårdslagen krävs sär— skilda skäl för att upphäva strandskyddet inom de- taljplanelagt område. På fråga härom har de flesta länsstyrelser angivit att naturvårdsverkets anvis— ningar angående särskilda skäl följs och att strand— skyddet endast upphävs under förutsättning att fri— luftslivets/allemansrättens intressen tillgodoses.

Enligt 3 s naturvårdslagen skall vid tillämpning av lagen hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen i enlighet med naturresurslagens bestämmel— ser. På fråga om kulturmiljöintressen hävdats med stöd av naturresurslagens bestämmelser vid tillämp— ning av strandskyddsbestämmelserna har huvuddelen av länsstyrelserna (11 st) svarat nej eller att situa— tionen ännu inte uppkommit. Något exempel, såsom miljöanpassad bebyggelse i anslutning till Göta Ka— nal, har dock angetts.

Avslutningsvis har utredningen frågat om länsstyrel— serna anser att kommunerna tillgodoser strandskydds— intressena i enlighet med lagens intentioner och om det går att hävda strandskyddet effektivt mot kommu— nala önskemål att nyttja stränderna för andra ända— mål.

Huvuddelen av länsstyrelserna (12 st) har svarat ja på dessa frågor, ibland med vissa reservationer. Någ— ra länsstyrelser har svarat nej eller att strand— skyddsintressena endast kan hävdas med svårighet. Någon länsstyrelse efterlyser mer information från centrala myndigheter då politiker glömmer att strand— skyddsbestämmelserna är lag som skall följas.

L___amwm—vm_wm_n ___, . __ ...—_ ...-___ _ ___ __ __ _ . . ___—___...—

BILAGA VI

Utdrag ur promemoria framtagen av en arbetsgrupp inom statens naturvårdsverk som underlag för utredningens arbete att utreda förutsättningarna för införande av

ett generellt biotopskydd.

Arbetsgruppen har föreslagit en definition på begrep— pet biotop och vilka kriterier som en biotop skall uppfylla för att anses hotad enligt följande.

En biotop är ett landskapselement, dvs en del av ett landskap, i motsats till "landskapstyp". En biotop är en miljö som svarar mot ekologiska krav från en eller flera biologiska arter. En biotop är kopplad till specifika omvärldsfaktorer som t.ex. hydrologi, geo— logi, klimat och mänsklig påverkan (hävd). En biotop är i många fall detsamma som en naturtyp.

En biotop anses hotad om den uppfyller ett eller fle—

ra av följande kriterier.

l. Biotopen har en areellt sett så svag utbredning eller liten förekomst att ingrepp i densamma sanno— likt orsakar ekologiska krascher eller utrotning av arter/raser.

2. Biotopens areal har kraftigt minskat i historisk tid, riskerna är desamma som under punkt 1.

3. Biotopen håller på att försvinna p.g.a. mänsklig inverkan antingen genom ingrepp, t.ex. markavvatt— ning, genom luft och vattenburna föroreningar eller genom utebliven hävd.

4. Biotopen innehåller hotade djur— eller växtarter.

Arbetsgruppen har vidare ansett att det bland annat är följande slag av biotoper som behöver ett bättre skydd, nämligen grunda mjukbottnar i havet, klibb— alskog, källor och källkärr, naturliga betesmarker, naturliga slåttermarker, öppna rikkärr samt våtmarker och mindre ytvatten, åkerholmar och stenmurar i jord—

brukslandskapet.

Arbetsgruppen har angående dessa biotoper föreslagit definitioner på dem samt angett hur varje biotop upp— fyller kriterierna för att vara hotad enligt följan—

de.

Grunda mjukbottnar definieras som havsbottnar med lersubstrat och öppen vattenyta, från strandlinjen till sex meters djup och uppfyller kriterierna för att vara en hotad biotop enligt följande. De grunda mjukbottnarna i skyddade vikar och fjärdar är täckta av näringsrik gyttja och har en hög biologisk produk— tion. De stora sammanhängande bottnarna bevuxna med ålgräs i Bohuslän och Halland har en särställning. Den rika tillgången på näringsämnen ger goda förut- sättningar för reproduktion och uppväxt av viktiga fiskarter, bl.a. ål och plattfisk. Den rika produk— tionen av marina smådjur och fröproducerande växter som nating och ålgräs gynnar ett rikt fågelliv. Denna biologiskt betydelsefulla naturtyp är mycket sårbar.

Klibbalskog definieras som skog som innehåller minst 70 % löv och minst 50 % klibbal av den totala träd- sammansättningen. Kriteriet för skog är att träden skall ha en genomsnittlig höjd av minst tre meter och en krontäckning av minst 30 %. Då även små fragment av klibbalskog med endast 10—20 fullvuxna träd är av stor ekologisk betydelse bör en nedre areell gräns vara 0,1 ha. Klibbalskogen uppfyller samtliga krite— rier för att vara en hotad biotop. Den utgör endast 3—4 promille av den svenska skogsarealen, den var förr mer utbredd än nu eftersom vidsträckta områden av klibbalskog tagits i anspråk för uppodling, den avverkas fortfarande i viss utsträckning, cirka 40 arter från hotkategori 1—4 enligt rikshotlistan är helt eller delvis knutna till klibbalskog.

Källa är ett mindre område i terrängen (normalt max några kvadratmeter) där grundvatten koncentrerat strömmar ut. Det utströmmande vattnet är normalt syn— ligt men kan ibland vara övervuxet av vissa special— iserade mossarter. I vissa sällsynta fall bildas s.k. källkupoler. Torv tillsammans med utfällda ämnen från grundvattnet lagras runt källan. Dessa lager växer i höjden och bildar med tiden en kupolliknande upphöj— ning.

Källkärr förekommer i eller runt själva källan samt omedelbart nedströms källan, ibland, då källan utgör upprinningsområde för en bäck, längs kanten av käll— bäcken. Ett källkärr är ett kärr (se definition av kärr) med starkt inflytande från källvatten. Käll— kärret har en starkt specialiserad vegetation, fram— för allt av olika mossarter. Ett källkärr kan samti— digt utgöra ett rikkärr. Skyddet bör då omfatta käl— lan, en skyddszon på 5 m runt denna samt anslutande och nedströms liggande kärr.

Källor och källkärr är hotade då de omfattar en extremt liten areal i landet. De förekommer ofta i mycket små enheter: ett par till maximalt några hundra kvadratmeter. Deras ekonomiska värde är för— sumbart, trots detta förstörs i dag källor och käll— kärr genom dikning i samband med markavvattningsföre— tag eller körskador och markberedning i skogsbruket. De har haft en större utbredning förr men bl.a. ta— gits i anspråk för vattentäkter. I källor och käll— kärr växer starkt specialiserade växter. I stora de— lar av landet ligger källorna mycket glest, en liten källa på några kvadratmeter kan hysa en viss art som inte återfinns milsvida omkring.

Med naturliga slåtter— och betesmarker avses här alla de olika vegetationstyper som hävdas som fodermarker genom slåtter eller bete och som inte utsatts för upplöjning, vallinsådd eller konstgödsling, Genom en kontinuerlig hävd har en grässvål utvecklats som allt efter markfuktighet och jordartsbeskaffenhet hyser olika växtsamhällen. Dessa senare kan klassificeras efter näringsstatus i "ängs— resp hedserien" (Sjörs 1973). Hävdformerna med rötter i förhistorisk tid har varit förutsättningen för utvecklingen av de artrika och ekologiskt komplicerade biotoper som idag hyser huvuddelen av de utrotningshotade och sårbara växt— och insektsarterna. Hävdens kontinuitet i tiden har varit en förutsättning för utbildningen av dessa bio- toper. I vissa fall kan direkt hävdkontinuitet ända till stenåldern beläggas. Huvuddelen av kvarvarande biotoper av denna typ har hävdkontinuitet åtminstone till senare delen av 1800—talet.

Naturlig betesmark är all mark som hävdas genom bete av företrädesvis tamdjur. Konstgödsel och vallinsådd förekommer ej. Ett inslag av träd och buskvegetation kan förekomma. Åkermark som använts som betesmark un— der en längre tid (> 25 år) och som inte konstgöds— lats eller vallinsåtts under denna tid, kan om övriga ekologiska betingelser varit gynnsamma, ha utvecklat en flora som i många avseenden har likheter med den på naturliga betesmarker med längre hävdkontinuitet.

Under rubriken naturlig betesmark kan även införas marker som under en kortare tid lämnats utan hävd, men där igenväxningen ännu inte framskridit mer än att träd och buskar täcker mindre än 50 % av mark— ytan. Under rubriken ryms ett stort antal vegeta—

tionstyper.

Under beteckningen slåttermark ryms ett stort antal vegetationstyper och biotoper. Gemensamt för dem alla är slåtterhävden, frånvaron av konstgödsling och vallinsådd. Bete efter slåttern förekom nästan alltid i den traditionella ängshävden och medverkade till att bibehålla en artrik grässvål. Ett inslag av träd och buskarter kan förekomma.

Av den inledande definitionen av naturliga slåtter— och betesmarker framgår att det fjärde kriteriet för att dessa biotoper skall vara hotade är väl uppfyllt. Angående övriga kriterier har arbetsgruppen angett följande.

Naturliga betesmarker.

l. Nuvarande utbredning är mycket liten. Jämfört med arealen av naturlig slåttermark är dock omfattningen av naturlig betesmark större. Dess exakta omfattning klarläggs f.n. via en nationell inventering initierad av naturvårdsverket. Inventeringen skall vara slut— förd 1990 i södra och mellersta Sverige, 1991 i de norra delarna.

2. Historisk utveckling. Biotopens utbredning var betydande fram till början av 1950—talet. I takt med krav på effektivare och högre foderproduktion och med ett förändrat foderbehov hos högavkastande mjölkraser har naturliga fodermarker successivt omförts till konstgödslad betesmark med starkt förändrad vegeta— tion, eller ersatts av vallodling på åkermark. Stor andel av ytan av naturlig betesmark har under senare

delen av 1900—talet överförts till skogsodlingsmark via skogsplantering, eller lämnats för spontan igen— växning. Aktuellt hot är ett utnyttjande av naturlig betesmark för odling av energiskog.

3. Mänsklig inverkan. Förutom annan hävd utsätts biotopen för stora ekologiska förändringar via drä— nering av betade våtmarker (bl.a. strandängar och kärrmarker). Ändrad markanvändning på angränsande ytor medför dels en modifikation av lokalklimatet och indirekta floraförändringar, vilka också sker via in— flöde av nya frön o.d. från omgivningen. Kvävedeposi— tion via luften liksom andra luft— och vattenburna föroreningar påverkar negativt biotopen. Detta gäller i synnerhet kvävefaktorn, eftersom växtsamhällen i de flesta av de ingående vegetationstyperna är anpassade till naturligt låga kvävenivåer.

Naturliga slåttermarker

1. Nuvarande utbredning är mycket liten. Dess exakta omfattning kartläggs f.n. via en nationell invente— ring initierad av naturvårdsverket.

2. Historisk utveckling. Biotopens utbredning var betydande fram till början av 1900—talet. I takt med att fodertäkt på naturliga fodermarker ersatts av vallgrödor har biotopen omförts dels till betesmark, dels till åkermark, samt till skogsodlingsmark via skogsplantering, eller lämnats för spontan igenväx— ning.

3. Mänsklig inverkan. Se punkt 2. Förutom förändrad hävd utsätts biotopen för stora ekologiska förän— dringar via dränering av tåtslåttermarker (bl.a. strandängar och kärrmarker). Ändrad markanvändning på angränsande ytor medför dels en modifikation av loka— lklimatet och indirekt floraförändringar, vilka också sker via inflöde av nya frön o.d. från omgivningen. Kvävedeposition via luften liksom andra luft— och vattenburna föroreningar påverkar negativt biotopen. Detta gäller i synnerhet kvävefaktorn, eftersom växt— samhällen i de flesta av de ingående vegetationsty— perna är anpassade till naturligt låga kvävenivåer.

Oppna rikkärr

En klar definition av begreppet rikkärr saknas i dagsläget. "Rikkärr" är egentligen ett sammanfattande begrepp på ett stort antal vegetationstyper. Nedan sammanfattas de generella dragen i en definition av rikkärr.

Inledningsvis krävs en definition av kärr. Kärr är en typ av myr där vattnet delvis består av fastmarksvat— ten. Myr är en naturtyp som bildas då överskott av vatten finns och vegetation bildar torv. öppna rik— kärr är sådana rikkärr där eventuella träds krontäck—

o

ning inte överskrider 30 s.

1. Rikkärren avgränsas mot fattiga och intermediära kärr genom att rikkärren innehar en eller flera av ett antal indikatorväxter. Söder om limes norrlandi— gpå gäller att förekomst av endast en av arterna med— för att kärret definieras som rikkärr. Norr om denna gräns krävs i de flesta fall minst två av indikator— arterna.

2. Rikkärren kan även avgränsas mot övriga kärr med avseende på vattenkemiska förhållanden.

a) rik förekomst av kalk medför alltid rikkärr, oav— sett om tillgången på växtnäringsämnen är låg.

b) pH är relativt hög—högt, normalt över pH 6,5. c) Neutraliseringsgraden är alltid relativt hög.

d) Hög vattenomsättning kan ge en hög koncentration av växtnäringsämnen, och syre per tidsenhet och däri- genom ge upphov till rikkärr, även om ämnenas koncen— tration per volymenhet är relativt låg.

Rikkärren utgör en mycket liten del av myrarealen i Sverige, Denna har minskat under historisk tid genom anspråkstagande för jordbruksändamål. Skogsbrukets markavvattning innebär i dag ett starkt hot mot bio— topen. Rikkärren utgör biotop för hotade arter.

Åkerholmar och stenmurar

Åkerholmar utgörs av förhöjningar av moränmark, berg- hällar eller blockiga moränryggar som sticker upp ur sedimentjorden och som inte har kunnat odlas. De kan även utgöras av rester från stenröjning av åkrarna. De bildar "öar" i åkerlandskapet.

Stenmurar torde inte kräva någon särskild definition.

Genom de genomgripande förändringar som har skett i markanvändningen inom jordbruket har förekomsten av åkerholmar och liknande landskapselement minskat dra- stiskt. Biotopen försvinner idag i snabb takt genom fortsatta rationaliseringar i jordbruksdriften. Åker- holmarna ger skydd och föda till många växter och djur. De är dessutom ett positivt inslag i landskaps—

bilden. Stenmurar är viktiga boplatser för t.ex. små— vessla, hermelin och huggorm och kan också utgöra substrat för lavar och mossor. Av de ca 400 kärlväx— ter som är mer eller mindre hotade i Sverige tillhör ca 300 jordbrukslandskapet. En del av dessa är mer eller mindre knutna till ovan nämnda miljöer.

Mindre ytvatten och våtmarker i_iordbrukslandskapet

Marker i och nära jordbruksmarken som permanent hål— ler ytvatten eller en fuktig markyta. Som exempel kan nämnas kärr, gölar, översilningsmarker, kallkällor, märgelgravar, stränder, bäckar, öppna diken och dam— mar.

Denna biotop är utsatt för samma hot som åkerholmar. I övrigt kan tilläggas att biotopen ger tillgång till vatten, foder och skydd för flera djurarter. Särskilt stor betydelse har den för groddjuren.

Arbetsgruppen har förutskickat att det pågående arbe— tet att fastställa kriterier för skyddsvärda biotoper också kan medföra att ytterligare biotoper kan komma att anses lämpliga för ett generellt biotopskydd el— ler för att skyddas som ekologiskt särskilt känsliga områden enligt 2 kap. 3 5 naturresurslagen. Gruppen har lämnat följande exempel på sådana hotade bioto— per.

- Alléer

— Asksumpskogar

— Deltan

— Dyner

— Estuarier

— Gråalskogar

— Lindskogar

— Ostörda sandstränder — sjöstränder

- stengärdesgårdar i odlingslandskapet — Sydväxtberg

- Ädellövurskogar

— örtrika sumpskogar

Kronologisk förteckning

>.. . Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I.

2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.

3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig

högskola på idrottens område. U. Transportrådet. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisser och bakgrundsmaterial. S.

9. Kostnader för fastighetsbildning m.m. 130. 10 Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. 11. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafrk 5 - ett samlat underlag. K. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SE. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck— lingen. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelsscktom. C. 26. Fönnånssystemet för värnpliktiga m. fl. Fo. 27. Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. K. 28. Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. C. 29. Tobakslag. S. 30. Översyn av upphovsrättslagstiftningen. Ju. 31.Perspektiv på arbetsförrnedlingen. A. 32. Staden. SE. 33. Urban Challenges. SB. 34. Stadsregioner i Europa. SB. 35. Storstädemas ekonomi 1982-1996. SB. 36. Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. SB. 37. Författningsreglering av nya importrutiner m.m. Fi. 38. Översyn av naturvårdslagen m.m. ME.

90395"?

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20] Staden. [32] Urban Challenges. [33] Stadsregioner i Europa. [34] Storstademas ekonomi 1982-1996. [35] Storstadsliv. Rika möjligheter- hårda villkor. [36]

J ustitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13] Översyn av upphovsrättslagstiftningen. [30]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. [17]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15] Förmånssystemet för värnpliktiga m. fl. [26]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade bam. Idéskisscr och bakgrundsmaterial. [8] Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. [19] Tobakslag. [29]

Kommunikationsdepartementet

Transportrådet. [4]

Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16] Post & Tele - Affärsverk med regionalt och socialt ansvar. [27]

Finansdepartementet

Längtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18] Författningsreglering av nya importrutiner m.m. [37]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [l 1]

Arbetsmarknadsdepartementet Perspektiv på arbetsförmedlingen. [31]

Bostadsdepartementet

Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1]

Civildepartementet

Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektom. [25] Att följa upp kommunal verksamhet - En internationell utblick. [28]

Mil jö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. [21] Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. Bilagedel. [22] Översyn av naturvårdslagen m.m. [38]