SOU 1975:75
Medborgerliga fri- och rättigheter
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Den 2 november 1973 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitie- departementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter m. m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departe- mentschefen samma dag såsom sakkunniga landshövdingen Hjalmar Mehr, riksdagsledamöterna Per Ahlmark och Karl Boo, numera docenten Lars Herlitz samt riksdagsledamöterna Allan Hernelius, Hilding Johans- son och Olle Svensson. Departementschefen förordnade Mehr att vara de sakkunnigas ordförande.
De sakkunniga har antagit namnet 1973 års fri- och rättighetsutred- ning.
Den 16 november 1973 förordnades försäkringsdomaren Carl Herman Bergh att vara sekreterare åt de sakkunniga. Den 30 november 1973 förordnades hovrättsfiskalen Göran Regner och den 10 maj 1974 hovrättsfiskalen Claes H. Örn att vara biträdande sekreterare åt de sakkunniga.
Till experteri utredningen förordnades den 16 november 1973 numera byråchefen Ulf Dahlsten och professorn Nils Stjernquist samt den 30 november 1973 numera hovrättsassessorerna Bo Broome och Claes Eklundh.
Fri- och rättighetsutredningen har tidigare avlämnat två översikter, Europakonventionen och europeiska sociala stadgan (SOU 1974288) och Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder (SOU 1975129).
Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande. I arbetet härmed har utredningens samtliga ledamöter och experter deltagit. Broomé och Eklundh har därjämte i betydande utsträckning medverkat i sekretaria- tets arbete.
Reservationer och särskilda yttranden har i vissa frågor avgivits av ledamöterna Ahlmark, Boo, Herlitz och Hernelius.
Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.
Stockholm i september 1975
Hjalmar Mehr Per Ahlmark Karl Boo Lars Herlitz Allan Hernelius Hilding Johansson Olle Svensson
/Carl Herman Bergh Göran Regner
Claes H. Örn
Förkortningar
c
CU
Ds A
Ds In
Ds Ju Ds K europadomstolen
euro pa kommissionen
europa konventionen
FN
fp ILO
10
Jul]
KU
LO LU (l LU, 2LU) m
NJA
prop. RD RF rskr
s SACO SAF SFS skr SoU SOU SR SvJT
Centerpartiet
Civilutskottet
Arbetsmarknadsdepartementets utredningsserie Inrikesdepartementets utredningsserie Justitiedepartementets utredningsserie Kommunikationsdepartementets utredningsserie Europeiska domstolen för de mänskliga rättighe— terna
Europeiska kommissionen för de mänskliga rättig- heterna Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
Förenta Nationerna
Folkpartiet Internationella arbetsorganisationen Justitieombudsmannen (s ämbetsberättelse) Justitieutskottet
Konstitutionsutskottet Landsorganisationen i Sverige
Lagutskottet (Första, Andra) Moderata samlingspartiet
Nytt juridiskt arkiv I (samling av högsta domsto— lens domar)
Kungl. Maj:ts (regeringens) proposition Riksdagens protokoll
Regeringsformen (1974 års, om ej annat anges) Riksdagens skrivelse Sveriges socialdemokratiska arbetareparti Sveriges akademikers centralorganisation Svenska arbetsgivareföreningen Svensk författningssamling Kungl. Maj:ts (regeringens) skrivelse Socialutskottet Statens offentliga utredningar Statstjänstemännens riksförbund Svensk Juristtidning
TCO Tjänstemännens centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen(1949 års, om ej annat anges) UbU Utbildningsutskottet Unesco Förenta Nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur UU Utrikesutskottet vpk Vänsterpartiet kommunisterna
I vissa bilagor förekommer ytterligare förkortningar, vars innebörd anges där.
Sammanfattning
A Rättighetsregleringen ett skydd för demokratin
Utredningen har haft i uppdrag att föreslå förstärkning och utvidgning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Ett skydd i grundlag för medborgerliga fri- och rättigheter är av väsentlig betydelse för vakthållningen kring demokratin. Särskilt starkt är sambandet mellan demokratin som styrelseform och de rättigheter — yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten m. fl. — som utgör grunden för den fria åsiktsbildningen. Enligt utredningens mening är det angeläget att komplettera den nya regeringsformen (RF), som är byggd på folkstyrelsens principer, med regler som utvidgar rättighetsområdet och befäster skyddet för rättigheterna.
Ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter har sin största betydelse, när den demokratiska samhällsordningen hotas av anti-demokratiska rörelser inom landet eller när den, t. ex. vid krigsfara, utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer som det kan finnas risk för att de demokratiska institutionerna sviktar i omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rättighetsregler i första hand utformas så, att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet gentemot medborgarna. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.
Grundlagens rättighetsregler verkar inte endast på rättslig väg. De fyller också en viktig uppgift av psykologisk natur genom att mobilisera medborgaropinionen till försvar för rättigheterna. Ytterst är fri— och rättigheternas bestånd beroende av ett fast rotat demokratiskt medvetan- de hos medborgarna och en därur vuxen vaksamhet mot alla ansatser att förkväva de grundläggande friheterna.
Utredningen har funnit det naturligt att i RF — utöver de egentliga rättsreglerna om fri- och rättigheter — föra in målsättnings— eller program- stadganden som ger uttryck för gemensamma värderingar i fråga om det samhälleliga arbetet.
B Kan grundlagsskyddet bli totalt?
En rättighetsreglering i grundlag som syftar till att värna de demokratiska värdena får självfallet inte komma i konflikt med inslag som är centrala i
en demokrati.
Det ligger i öppen dag att rättigheter som beskrivs i vedertagna termer, såsom yttrandefriheten, rörelsefriheten, rätten till skydd mot husrann— sakan, ofta måste kunna inskränkas för skilda ändamål. Yttrandefriheten i vidsträckt mening begränsas t. ex. i gällande rätt av bestämmelser om skydd för försvarshemligheter, om förbud mot ärekränkning och om förbud mot intrång i upphovsrätt. Rörelsefriheten inskränks bl. a. genom regler om fängelsestraff för skilda brott och om tvångsvis omhänderta- gande av personer som är i oundgängligt behov av vård. Bland de begränsningar som gäller i skyddet mot husrannsakan kan nämnas föreskrifter om rätt för polisen att söka efter brottslingar och för arbetarskyddsmyndighet att inspektera arbetslokal. Exemplen kan mång- faldigas. Många av dessa begränsningar är så självklara att de inte betraktas som ingrepp i vad som kan kallas rättighetens kärna.
Det är tydligt att rättighetsregleringen i grundlag måste öppna möjlig- het till begränsningar av det slag som har angetts nu. Rättighetsreglerna får med andra ord inte leda till hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som är naturlig i ett folkstyrt samhälle som skydd för viktiga enskilda och allmänna intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet. Ett annat sätt att uttrycka saken är att man måste slå vakt om majoritetsprincipen, som är grundläggande för ett demokratiskt politiskt system. Denna princip kan beskrivas så att den majoritet i riksdagen som har utkristalliserats genom ett val skall kunna med ansvar inför väljarna fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället.
Ett annat krav som måste kunna ställas på en rättighetsreglering i grundlag är att politisk makt inte får föras över till icke-politiska organ, t. ex. domstolarna. I samband med detta står att domstolarnas samman- sättning inte jär politiseras.
Ett riktmärke bör, slutligen, vara att grundlagsreglerna om fri- och rättigheter är så utformade att den politiska diskussionen isakjrägor inte belastas av juridiska tvistigheter.
Sammanfattningsvis kan sägas att det inte är möjligt att i grundlag skriva in alla fri- och rättigheter eller att ge alla de rättigheter som omfattas av grundlagen ett undantagslöst skydd. Det är oundvikligt att en rad, delvis mycket besvärliga avvägningar måste göras vid grundlagsregle- ringen av fri- och rättigheterna. Ett obegränsat skydd har inte heller kunnat beredas rättigheterna vare sig i de internationella konventionerna eller i andra länders grundlagar, i vart fall inte där regleringen är avsedd att bli tagen på allvar.
C Olika vägar att bereda rättigheterna ökat grundlagsskydd
Tryckfriheten är f.n. grundlagsskyddad i tryckfrihetsförordningen . De viktigaste av de övriga fri- och rättigheterna regleras i RF. Av dessa är ett mindre antal absoluta i den meningen att de kan begränsas först efter grundlagsändring. Flertalet rättigheter i RF skyddas emellertid ihuvud-
sak endast därigenom ett lag, alltså beslut av riksdagen, krävs för begränsning i dem.
En särskild utredning, massmedieutredningen, har nyligen lagt fram förslag till en ny grundlag som skall ersätta tryckfrihetsförordningen och skydda yttrandefriheten i massmedier, närmare bestämt i tryckta skrifter, radio, TV och film (SOU 1975149).
Fri- och rättighetsutredningen har haft att överväga frågan om skyddet i grundlag för de rättigheter som faller utanför en ny massmediegrundlag. Därvid har utredningen prövat olika vägar att förbättra skyddet.
Enligt utredningen är det inte någon framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler till texterna i de internationella fri— och rättighetskonventionerna. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. De bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Undersökningar som utred- ningen har låtit utföra har visat att konventionstexterna i åtskilliga stycken är svårtolkade. Konventionernas sakliga innehåll har emellertid betytt mycket för de förslag som utredningen lägger fram. Utredningen har strävat efter att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas. Det skydd i RF som utredningen föreslår för opinionsfriheterna (yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfriheten) är på flera punkter betydligt starkare än det som följer av rättighetskonventionerna och i övrigt åtminstone likvärt med konven- tionsskyddet.
Utredningen utgår som nämnts från att yttrandefriheten i massmedier kommer att bli föremål för en utförlig och detaljerad reglering i en särskild grundlag. Utredningen har inte ansett det rimligt att med motsvarande utförlighet reglera övriga rättigheter som bör omgärdas med grundlagsskydd. Det har dessutom inte varit möjligt att inom den tid som har stått till utredningens förfogande utarbeta förslag till en sådan reglering, en reglering som inte kan rymmas i RF. Utredningen föreslår alltså att grundlagsskyddet utanför massmedierättens område utformas i mera generellt hållna bestämmelser som upptasi RF.
lnom utredningen har diskuterats att skydda fri- och rättigheterna genom att ställa upp krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om lagar som begränsar de i grundlagen beskrivna fri- och rättigheterna, t. ex. krav på anslutning från 5/6 av de röstande. En sådan lösning har beträffande en grupp rättigheter, främst opinionsfriheterna, förordats av en minoritet inom utredningen, medan majoriteten har ställt sig avvi- sande.
En lösning som bygger på metoden med kvalificerad majoritet kommer enligt utredningen i konflikt med det förut nämnda kravet att grundlags- skyddet inte får leda till förskjutningar i de politiska maktförhållandena, sådana dessa på grundval av majoritetsprincipen har utkristalliserat sig genom allmänt val. Majoritetsprincipen innebär att en enkel majoritet fäller utslaget. Principen kan sägas ha blivit särskilt markerad genom det år 1969 beslutade riksproportionella valsystemet och genom den nya RF som uttryckligen bygger på folksuveränitetens grundsats. En ordning som
med verkan för det reguljära lagstiftningsarbetet fordrar kvalificerad majoritet skulle i själva verket innebära att olika minoriteter i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten. Den kan därför från princi- piella utgångspunkter inte accepteras.
De principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majori— tet kvarstår, även om metoden reserveras endast för beslut om inskränk— ningar i vissa rättigheter. Konsekvenserna av metoden kan belysas med ett par exempel som avser yttrandefriheten och informationsrätten. Uppställs krav på 5/6 majoritet för bifall till inskränkning i dessa rättigheter, innebär det att redan drygt 1/6 av de röstande i riksdagen kan stoppa förslag om förbud mot alkoholreklam eller om begränsning i rätten att samla in och lämna ut personuppgifter i samband med dataregistrering. Samma minoritet kan också försvåra genomförandet av en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner eller rentav tills vidare hindra den genom att säga nej till en bestämmelse om tystnadsplikt för tjänstemän som skall handlägga ärenden enligt den nya lagstiftningen. Det är tydligt att en regel om kvalificerad majoritet ger en minoritet maktmedel i ärenden där meningsskiljaktigheterna i verklig- heten inte gäller medborgarfriheternas bestånd utan andra sakfrågor eller politiska värderingar.
Utredningen vill tillägga att, såvitt den har kunnat finna, inget land har byggt sitt konstitutionella skydd för medborgerliga fri- och rättigheter på ett system med krav på kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut som begränsar rättigheterna. Dock bör påpekas att man iFinland många gånger har gjort ingrepp i de av grundlagen skyddade fri- och rättigheterna i den alternativa form som gäller för grundlagsstiftning, nämligen att ärendet först förklaras brådskande med minst 5/6 majoritet och därefter avgöres genom endast ett beslut av riksdagen (minst 2/3 majoritet).
Av samma skäl som har angetts i det föregående ställer sig utredningen negativ till förslag om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar fri— och rättigheterna, t. ex. längre uppskov med riksdags- behandlingen. Visst samband med denna inställning har utredningens ställningstagande till förslag om att skärpa villkoren för grundlagsändring så, att viss tid måste förflyta mellan riksdagens första beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och riksdagens andra beslut i grundlagsfrågan. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsändringar i att folket har haft möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov är från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs. Kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fattas viss tid före valet kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att fatta ett definitivt grundlagsbeslut. — Ett förslag om folkomröstning i samband med riksdagsval om vilande grundlagsförslag behandlas f. n. av riksdagen och har inte prövats av utredningen.
Mot bakgrund av de synpunkter som har anförts i det föregående har utredningen stannat för att utforma grundlagsskyddet i enlighet med en metod som i stort innebär att grundlagen riktar mer eller mindre långtgående förbud mot att ingripa i särskilt beskrivna fri- och rättig- heter och som därmed i motsvarande del utrustar fri- och rättigheterna med det skydd som ligger i att de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.
! ett antal betydelsefulla fall har det varit möjligt att undantagslöst skydda en rättighet mot inskränkningar genom vanlig lag.
I de flesta fallen måste emellertid en rättighet i RF få en definition iså vida termer att å andra sidan vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Möjlighet till sådana inskränkningar måste då öppnas. Beträffande nästan samtliga rättigheter gäller dock enligt förslaget att omfattande restriktioner ställs upp för riksdagens möjligheter att besluta begränsningar genom lag. Detta innebär i järn- förelse med gällande rättighetsreglering i RF en väsentlig förstärkning. Särskilt långtgående är de restriktioner som föreskrivs för riksdagens kompetens att inskränka opinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område. Det följer i gengäld av metoden och av vad som har sagts tidigare att inskränkningar i rättig- heterna som inte berör detta centrala område skall kunna beslutas genom vanlig lagstiftning, efter anslutning från en enkel majoritet i riksdagen.
Gränsen mellan den del av en beskriven rättighet som får inskränkas och den del som är grundlagsfast kan dras på olika sätt. Beträffande opinionsfriheterna begagnar utredningen i sitt förslag i huvudsak en ändamålsmetod, dvs. anger ändamål för vilka inskränkningar i rättigheten kan (med vissa förbehåll) beslutas. En annan metod går ut på att RF generellt förbjuder ingrepp i rättigheterna på vissa grunder. Utredningen föreslår i tre hänseenden sådana diskrimineringsförbud, nämligen med avseende på politisk och annan åskådning, ras och annat etniskt ursprung samt kön.
Senare i sammanfattningen skall utredningen redogöra för de förstärk- ningar i rättighetsskyddet som utredningen föreslår i enlighet med de angivna riktlinjerna.
Ett skyddssystem som innebär att riksdagens handlingsfrihet i lagstift- ningen kringskärs enligt bestämmelser i RF kommer naturligtvis att få en högst betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att bestämmelserna följs. Skyddet får emellertid inte den behövliga fast- heten, om det inte kompletteras med en kontroll som är oberoende av de politiska organen. Utredningen föreslår att efterlevnaden av grundlagens regler till skydd för fri- och rättigheterna skall kunna kontrolleras i rättslig ordning.
En rättslig kontroll av lagstiftningen får, som förut har nämnts, inte innebära att politisk makt förs över till domstolar och förvaltningsmyn- digheter. Bl. a. därför avvisar utredningen tanken på en författningsdom- stol eller liknande organ. Det grundläggande syftet med en fri- och
rättighetsreglering i grundlag — att skydda de demokratiska värdena i krisbetonade lägen — kräver inte annat eller mera än rättsliga spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsförankrade fri- och rättigheterna. Ett kontrollinstrument som svarar mot detta krav finner man i en lagpröv- ningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, sadan den har utbildats i vårt land. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan myndighet vid handläggningen av mål eller ärende skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag, men endast då. Utformad så leder en lagpröv- ningsrätt inte till att domstolarna blir politiska maktfaktorer, men den medför å andra sidan att de med auktoritet kan gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då det verkligen framstår som påkallat. Vid en bedömning av lagprövningens värde är att hålla i minnet att utred— ningens förslag till rättighetsreglering innebär att området för lagprövning utvidgas betydligt i jämförelse med vad som hittills har gällt i vårt land. Lagprövningens betydelse ligger enligt utredningens mening inte minst pa det förebyggande planet: risken för ett underkännande i tillämpningen motverkar att lagförslag antas som sätter grundlagens rättighetsskydd åt sidan. — Utredningen föreslår att uttryckliga bestämmelser om lagpröv- ningen förs in i RF.
Utredningen anser inte att man nu bör ta ställning till frågan om obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagar som begränsar någon rättighet. Flera olika förslag om obligatorisk lagrådsgranskning är aktuella f.n. De bör bedömas i ett sammanhang. Det bör ske i en särskild utredning som får i uppdrag att förutsättningslöst överväga lagrådsinstitu— tet.
Sammanfattningsvis kan sägas att det är utredningens uppfattning att en rättighetsreglering i RF, som bygger på en metod med förbud mot vissa slag av rättighetsbegränsningar i kombination med en kontroll på rättslig väg i enlighet med den lämnade redovisningen, kan förväntas bereda fri- och rättigheterna ett tillfredsställande skydd, samtidigt som den står i god överensstämmelse med grundläggande demokratiska princi- per.
Det skydd som utredningen föreslår för rättigheterna avseri allmänhet den enskildes relation till den offentliga makten, inte förhållandet enskilda emellan. Ett skydd för rättigheterna som skall gälla gentemot lagstiftaren, riksdagen, måste ges i en form som binder riksdagen, nämligen i grundlag. För att skydda medborgarnas rättigheter från angrepp från andra enskilda är däremot i de flesta fall vanlig lagstiftning tillräcklig. Till detta skall läggas att det inte är praktiskt möjligt att generellt låta rättighetsskyddet avse också förhållandet mellan enskilda inbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilka rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka rättsverkningar som är knutna till förbuden. Redan nu finns emellertid i RF en rättighetsregel som gäller också enskilda emellan, nämligen bestämmelsen om rätt till fackliga stridsåt- gärder. Denna kvarstår i förslaget. Enligt utredningens förslag kommer härtill tre grundlagsbestämmelser som tar sikte också på den civilrättsliga
lagstiftningen (dvs. den lagstiftning som reglerar förhållandet mellan enskilda), nämligen bestämmelserna om skydd för upphovsrätt och om förbud mot rasdiskriminering och mot könsdiskriminering.
D Utvidgningar och förstärkningar av rättighetsskyddet
D.1 Inledning
Nedan skall lämnas en översikt över de förbättringar i förhållande till gällande grundlag som utredningens förslag innefattar. Utredningen är enig iden uppfattningen att dess förslag i väsentliga avseenden innebär en utvidgning och förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Skiljaktiga meningar och kompletterande synpunkter redovisas i reser— vationer och särskilda yttranden.
För att öka överskådligheten föreslår utredningen att samtliga rätts- ligen bindande fri- och rättighetsregler samlas i 2 kap. RF, som omarbetas helt. l 1 kap. RF föreslås en ny paragraf, 2 %, med vissa programmatiska bestämmelser. Utredningen lägger också fram förslag till ändring av 10 kap. 5 &” RF, som gäller möjligheten att överlåta konstitutionell befogen- het på internationellt organ. —— Den av utredningen utarbetade lagtexten är, liksom RF i gällande lydelse, skriven på modernt lagspråk.
Utredningens förslag utgår från förhållandet i gällande lagstiftning under grundlagsnivå. Några ändringar i denna lagstiftning föreslås inte. Utredningen har varken haft i uppdrag eller haft möjlighet att ompröva bestämmelser i vanlig lag som berör rättigheterna. Utredningen förut- sätter emellertid i motiven att dess förslag leder till vissa lagändringar.
Utredningen har funnit det lämpligt att i det följande var för sig redovisa dels de nya rättigheter som har tillförts RF och andra föränd- ringar i rättighetsområdet, dels de nyheter som föreslås i fråga om rättighetsskyddets styrka.
D.2 Rättighetsområdets utvidgning
I 2 kap. RF återfinns f. n. regler om yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, religionsfriheten och rörelsefriheten. Som negativa former av yttrande- friheten, föreningsfriheten och religionsfriheten kan man se skyddet mot att tvingas att ge sina åsikter till känna eller att tillhöra förening eller trossamfund. I 2 kap. RF tillerkänns medborgarna vidare principiellt skydd mot att myndighet utsätter dem för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i brev-, post— eller teleförbindelse eller för hemlig avlyssning. Kapitlet upptar också en bestämmelse om rätt till fackliga stridsåtgärder. I 8 kap. RF finner man förbud för statsmakterna att föreskriva dödsstraff och retroaktiva straff, att möjliggöra landsförvisning av svensk medborgare samt att tillåta att svensk medborgare som är bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i
annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Det fastslås också att ersättning alltid skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. I 11 kap. förbjuds inrättande av domstol för redan begången gärning eller för viss tvist eller för visst mål. Genom en annan föreskrift i 11 kap. tillförsäkras den som har blivit berövad sin frihet rätt att utan dröjsmål fåomhändertagandet prövat av domstol eller i vissa fall av domstolsliknande nämnd.
Utredningens förslag innebär att de nu uppräknade rättigheterna bibehålls. Rättighetsområdet utvidgas och preciseras i följande hänseen- den.
D.2.1 Målsättningsstadganden
Förslag till målsättningsstadganden har tagits in i en ny 2 & i 1 kap. RF.
Där uttalas inledningsvis att den offentliga makten bör utövas sa att alla människors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat— och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas.
Enligt förslaget gäller vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet.
Därjämte fastslås att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.
Slutligen förklaras att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.
D.2.2 Nya rättigheter
De rättsligt bindande reglerna i 2 kap. RF upptar följande nya rättigheter.
Skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring.
Skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning. Skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.
Krav på domstolsoffentlighet. Rätt för författare, konstnärer och andra upphovsmän till sina verk. Skydd mot rättighetsbegränsning enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.
Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.
Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon särbehandlas på grund av kön.
Förbudet mot särbehandling på grund av kön gör dock förbehåll för föreskrift som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen och för föreskrift om värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Genom ett annat undantag öppnas möjlighet för föreskrift som visserligen temporärt gör skillnad mellan könen men som syftar till jämställdhet på längre sikt mellan män och kvinnor. Här åsyftas regler om könskvotering vid uttagning till utbildning och liknande. Till de nämnda undantagen kommer att äldre reglering som gör skillnad mellan könen, t. ex. i fråga om efterlevandepension, består övergångsvis.
Skyddet för upphovsrätten samt förbuden mot diskriminering på grund av ras m. m. och på grund av kön gäller som nämnts också för den civilrättsliga lagstiftningens del.
D.2.3 Utvidgningar och preciseringar i övrigt av rättighetsomrädet
1. Av de rättigheter som redan är intagna i RF har följande fått vidgad omfattning:
Mötesfriheten omfattar också teaterföreställningar och liknande sam- mankomster och avser även enskilda möten.
Utvidgningen av mötesfriheten till att avse teaterföreställningar m. m. skall ses mot bakgrund av den betydelse som den politiska och samhälls- kritiska teatern har.
' Rätten till förtrolig kommunikation föreslås utvidgad till att omfatta t. ex. bandinspelningar och videogram som befordras på annat sätt än genom posten samt till skydd mot filminspelningar och liknande optisk övervakning av enskildas samtal.
Skyddet för medborgarskapet gäller även för utlandssvensk som någon gång har varit bosatt i Sverige, inte som f. n. endast för den medborgare som är bosatt inom landet.
11. Till undanröjande av tvekan om rättigheternas omfattning har preciseringar av rättig/tetsbeskrivningarna iRF gjorts i följande fall:
Yttrandefriheten beskrivs som en frihet inte bara att framföra åsikter och meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor.
Genom tillägget görs klart att RF skyddar yttrandefriheten inom kulturlivets alla områden, alltså även rent konstnärliga framställningar.
Informationsrätten anges uttryckligen avse också rätten att inhämta meningsyttringar.
Friheten att bilda religiösa sammanslutningar gäller enligt förslaget också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund.
Skyddet mot husrannsakan har formulerats så att det klart omfattar också intrång som företas i annat syfte än att undersöka den lokal där intrånget görs.
III. Såvitt gäller bestämmelsen om förbud mot retroaktiv strafflagstift- ning uttalas i motivtexten att detta förbud får anses gälla också i fråga
om administrativa påföljder av straffliknande karaktär, t. ex. skattetillägg och överlastavgifter. Genom ett annat motivuttalande klargörs att den ersättning som skall utgå vid expropriation etc. inte får vara enbart symbolisk.
D.3 Rättighetsskyddets styrka
Som nämnts är en del av de rättigheter som nu återfinns i RF undantagslösa, dvs. de kan begränsas först sedan en grundlagsändring har genomförts. Denna absoluta karaktär har förbuden mot dödsstraff, mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning m.m., mot att beröva svensk medborgare hans medborgarskap och mot tillfälliga domstolar. föreskriften om domstolsprövning av frihetsberövanden samt föreskriften om rätt till expropriationsersättning. Övriga fri- och rättigheter, dvs. de som anges i 2 kap. RF, kan begränsas, men endast genom lag eller — såvitt angår föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer _ av regeringen genom förordning, grundad på riksdagens bemyndigande.
Enligt utredningens förslag förstärks rättighetsskyddet i följande hän- seenden.
D.3.1 Undantagslösa rättigheter Kretsen av undantagslösa rättigheter utökas med följande:
Skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Skyddet mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring (jämför ovan D.2.2).
Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller sammanslutning för annan åskådning.
Skyddet mot registrering utan samtycke enbart på grund av politisk åskådning (jämför ovan D.2.2).
Förbudet mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (jämför ovan D.2.2).
Förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning (jämför ovan D.2.2).
Förbudet mot diskriminering på grund av ras m. m. (jämför ovan
D.2.2). Också skyddet för den positiva formen av religionsfrihet — frihet att
utöva sin religion och att sammansluta sig med andra till religiös gemenskap — är undantagslöst. De begränsningar som kan gälla i fråga om yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten träffar emellertid också rättigheternas utövning i religiöst sammanhang.
D.3.2 Begränsningsbara rättigheter
Bland de begränsningsbara rättigheterna intar förbudet mot att göra åtskillnad mellan könen en särställning, likaså upphovsrätten. Förbudet mot könsdiskriminering har behandlats ovan under D.2.2. För upphovs-
rättens del hänvisas i grundlagstexten till bestämmelser som meddelas i lag. Från de nu nämnda rättigheterna liksom från rätten till fackliga stridsåtgärder bortses i det följande.
För övriga begränsningsbara rättigheter gäller självfallet, liksom hittills, först och främst att de i allmänhet kan begränsas endast genom lag. Utredningen föreslår emellertid betydelsefulla restriktioner för riksdagens möjligheter att begränsa rättigheterna.
l. Beträffande samtliga begränsningsbara rättigheter gäller:
1. En begränsning får aldrig sträckas därhän att den "utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”.
Bestämmelsen är av central vikt. Den framhäver, bl.a. genom sm anknytning till RF:s inledande paragraf, rättighetsreglernas nära samband med det demokratiska styrelseskicket. Bestämmelsen får till följd att det inte blir möjligt för riksdagen — även där andra band på dess handlings- frihet skulle saknas _ att i större omfattning begränsa en rättighet, självfallet än mindre att ”upphäva” den.
2. En rättighet får aldrig begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.
Denna regel härrör ur den grundläggande värderingen att ingen skall behöva utsättas för ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Bestämmelsen bildar hinder mot bl. a. internering och telefonavlyssning av personer därför att de hör till viss åsiktsriktning.
3. De förut nämnda förbuden mot diskriminering på grund av ras m. m. och på grund av kön gäller självfallet också för lagstiftning om rättighetsbegränsningar.
4. En begränsning får aldrig gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som påkallar begränsningen.
II. Beträffande mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfri- heten, yttrandefriheten och rätten till information gäller, utöver vad som har sagts under 1, att begränsning får ske endast för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen.
Mötesfriheten och demonstrationsrätten får sålunda begränsas endast om det erfordras med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids.
Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
Yttrandefriheten och informationsra'tten savitt gäller pressen och andra tryckta skrifter, radio, TV och film kommer som nämnts enligt ett särskilt förslag att tryggas genom utförliga och detaljerade regler i en
massmediegrundlag. Förslaget innebär bl.a. att denna typ av grundlags- skydd utvidgas från att gälla det tryckta ordet till att omfatta också det talade ordet i massmedier. Genom den föreslagna regleringen får den del av yttrandefriheten och informationsrätten som är av dominerande betydelse i ett modernt samhälle ett skydd som i ett internationellt perspektiv framstår som unikt.
Skyddet för yttrande- och informationsfriheterna i RF och i en massmediegrundlag måste naturligtvis ses i ett sammanhang. Det är uppenbart att den del av friheterna som skall reglerasi RF representerar det ojämförligt mindre området. Självfallet är det emellertid betydelse- fullt nog att tillförsäkra yttrandefriheten och informationsrätten ett tillfredsställande skydd också inom detta område.
Vissa inskränkningar i yttrandefriheten (informationsrätten) är uppen- barligen både nödvändiga och allmänt accepterade. Här kan hänvisas till exempel som har lämnats i det föregående. Enligt utredningen bör de viktigaste inskränkningsändamålen framgå av RF. Dessa är ”rikets säker- het, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd och förebyggande och beivrande av brott". Vidare bör det vara möjligt att genom vanlig lag begränsa ”friheten att yttra sig i näringsverksamhet”.
Det är emellertid inte genomförbart att i en uttömmande uppräkning ange när yttrandefriheten får inskränkas utan att man riskerar låsningar för framtiden i den reguljära lagstiftningen, låsningar som alltså inte är påkallade till skydd för opinionsfriheten. Förslaget öppnar därför en möjlighet att begränsa yttrandefriheten även när inget av de uppräknade inskränkningsämnena föreligger, men ”endast om särskilt viktiga skäl föranleder det”.
Avgörande enligt utredningens mening är att begränsningarna i ytt- rande- och informationsfriheterna inte får tillåtas inkräkta på det som är centralt och väsentligt i rättigheterna. För detta är i förslaget sörjt genom flera olika bestämmelser.
De i det föregående nämnda bestämmelserna om förbud mot rättig- hetsbegränsning som utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen och mot begränsning enbart på grund av åskådning får helt naturligt särskild betydelse för yttrandefriheten. Det senare förbudet hindrar t. ex. krimi— nalisering av yttrande enbart på grund av dess tankeinnehåll. Till detta kommer en bestämmelse som särskilt gäller yttrandefriheten och infor- mationsfriheten och som inskärper att vid bedömande av vilka inskränk- ningar som får ske särskilt skall beaktas "vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter”.
Det är utredningens uppfattning att de bestämmelser för vilka nu har redogjorts ger yttrandefriheten och informationrätten ett verksamt skydd också utanför massmedierättens område. Sammantagna kommer de grundlagsbestämmelser som upptas i RF och i massmediegrundlagen att bilda en effektiv spärr mot varje försök att genom vanlig lagstiftning eller andra åtgärder från det allmännas sida undergräva yttrande- och informa- tionsfriheterna som demokratiska rättigheter.
D.4 Överlåtelse av inskränkningsbefbgenhet till internationellt organ
Enligt 10 kap. 5 &" RF kan riksdagen under vissa villkor överlåta konstitutionell befogenhet, bl. a. lagstiftningsrått, till internationellt organ. Utredningen föreslår att denna bestämmelse ändras så att det aldrig blir möjligt att till internationellt organ överlåta rätt att besluta om begränsning av de fri- och rättigheter som upptas i RF. Förbudet gäller också rättigheter som riksdagen själv kan inskränka genom lagbeslut.
D.5 U tlänningars fri- och rättigheter
Råttighetsregleringen i 2 kap. RF gäller f. n. i huvudsak endast svenska medborgare. Utredningens förslag innebär däremot att utlänningar istor omfattning jämställs med svenskar i fråga om grundlagsskyddet för fri- oclr rättigheter.
Utlänning som vistas i Sverige är sålunda helt likställd med svensk medborgare i fråga om samtliga de rättigheter som inte kan begränsas annat än efter grundlagsändring. Undantag görs endast för rättigheter som enligt sakens natur kan tillkomma endast svensk medborgare, t. ex. skyddet mot landsförvisning, samt för skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning och skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Sistnämnda undantag är föranledda av behovet att kunna kontrollera utländska terrorister respektive av behovet att kunna fråga utlänning om hans politiska uppfattning i ärende om politisk asyl.
Utlänning är vidare helt likställd med svensk medborgare beträffande rätt till fackliga stridsåtgärder och i fråga om skydd mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung.
Vad angår övriga fri- och rättigheter är utlänning här i riket med två nedan angivna undantag likställd med svensk medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Detsamma gäller i fråga om förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning. Regleringen öppnar emellertid möjlighet till lindrigare inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande med stöd av förordning som grundar sig på bemyndi- gande i lag. Skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning slutligen gäller över huvud inte för utlänningar.
Savitt utredningen har kunnat finna innebär förslaget att utlänningari fråga om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter jämställs med värdlandets medborgare i större omfattning än ijämförliga utländska konstitutioner.
E Krig och krigsfara o. d.
Enligt utredningen har grundlagsskyddet för fri- och rättigheter sitt främsta värde i krisartade lägen. l konsekvens härmed föreslår utred- ningen att de särskilda restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som uppställs i 2 kap. RF skall upprätthållas fullt ut också då landet äri krig, krigsfar'a eller liknande belägenhet. Emellertid kvarstår de bestäm-
melser i 13 kap. RF som innebär att regeringen vid krig eller krigsfara m., m. kan besluta föreskrifter som annars får meddelas endast av riksdagen.
F Övriga frågor
Utredningen har gått igenom skilda ämnesområden för att undersöka om skydd i RF kan beredas för ytterligare rättigheter. Utredningen har emellertid funnit att det antingen inte är behövligt, möjligt eller lämpligt att vidga rättighetsområdet i grundlagen utöver vad som framgår av den föregående översikten. Utredningen redogör i olika avsnitt i betänkandet för skälen för sin ståndpunkt.
G Reservationer och särskilda yttranden
Ledamoten Boo har redovisat grundläggande synpunkter för sina ställningstaganden i utredningen i särskilt yttrande. Ledamöterna Ahl- mark och Hernelius har gjort detsamma i reservationer. Ledamoten Herlitz har redovisat sina ståndpunkter till utredningens historik och allmänna synpunkter i ett särskilt yttrande. Därjämte har dessa fyra ledamöter avgett särskilda reservationer i speciella frågor. Reservations- yrkandena sammanfattas i detta avsnitt.
Ahlmark och Hernelius yrkar beträffande frågan om skyddsmetod att lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfri- heten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och skyddet för förtrolig kommunikation endast skall kunna beslutas antingen i samma ordning som grundlag eller genom ett beslut varom minst 5/6 av de röstande och 3/4 av ledamöterna förenar sig. Herneliur anser att detta kvalificerade förfarande skall gälla också för inskränkningar i föräldrarätten (se vidare nedan).
Ahlmark yrkar att grundlagsstiftningsförfarandet skall skärpas sålunda, att det mellanliggande valet skall vara ett ordinarie val och att minst sex månader skall förflyta mellan det vilande beslutet och valet samt mellan valet och det slutliga beslutet.
Ahlmark, Boo och Hernelius yrkar att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skall granskas av lagrådet.
Herlitz kan inte ansluta sig till den av utredningen föreslagna lagprövningsrätten utan anser att tillämpande myndighet väl skall vara skyldig att pröva frågan om vanlig lag stämmer med grundlag men att beslut att lag skall åsidosättas såsom grundlagsstridig skall få fattas bara av ett parlamentariskt organ, dit myndigheten hänskjutit frågan.
Herlitz anser att begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information endast bör få ske för att skydda rikets säkerltet eller folkförsörjningen, förebygga och beivra brott. hindra förfölielse av folkgrupp, skydda enskilds anseende, hälsa och personliga integritet, samt i övrigt i regler om näringsutövning, upphovsrätt samt skydd för
rösthemlighet och förtrolig kommunikation. Viss justering i förhållan- de till majoritetens förslag förordas av Herlitz beträffande möjligheterna till begränsning av mötesfriheten och demonstrationsrätten.
Herlitz har heller inte kunnat ansluta sig till utredningsförslagets formulering av de allmänna krav som bör ställas på rättighetsbegränsande lagstiftning och yrkar att det igrundlagstexten skall uttryckligen slås fast att sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose ett klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål.
Ahlmark och Boo har i fråga om målsättningsstadgandet påyrkat fyra tillägg, nämligen om den enskildes integritet, den enskildes valfrihet, föräldrars och barns rätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt. Hernelius yrkar bl. a. att stadgandet skall ta upp den enskildes integritet och hans rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad samt ge uttryck för att det allmänna vid förverkligandet av de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat- och familjeliv.
Hernelius yrkar att föräldrarätten Skall föras in i RF. Med föräldrarätt avses föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn, att välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt att handha barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor.
Hernelius kräver vidare grundlagsförbud mot den s. k. kollektivanslut- ningen. Om denna uttalar sig Ahlmark och Boo reservationsledes kritiskt utan att kräva lagstiftning samt hänvisar till riksdagens beslut i frågan.
Ahlmark kräver att RF skall förbjuda — inte bara som f.n. landsförvisning utan också — utlämning av svensk medborgare till annat land.
Ahlmark och Hernelius yrkar att det nuvarande förbudet mot retroaktivitet i fråga om strafflag skall utvidgas till att, med vissa undantag, gälla också föreskrifter om skärpning i fråga om skatt eller avgift. Andra föreskrifter som har en för den enskilde betungande effekt får enligt samma reservation inte ges tillbakaverkande kraft annat än om synnerliga skäl föranleder det.
Herlitz yrkar ett grundlagsskydd för följande rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna: facklig och politisk organisationsrätt; rätt till agitation, propaganda och mötesverksamhet; förhandlingsrätt samt strejkrätt. Därjämte anser han att grundlagsskyddet för strejkrätten i dess nuvarande utformning _ som också innefattar ett skydd för lockout- rätten * bör utmönstras.
Herlitz anser att det föreslagna skyddet mot tvång att tillhöra åskådningssammanslutning leder till att det s.k. kårobligatoriet måste avskaffas. Vidare anser han att grundlagsskyddet mot äsiktsregistrering bör gälla också för utlänning, dock med möjlighet till aWikelse genom vanlig lag. Han tar också avstånd från delar av motivtexten till detta grundlagsskydd.
Ahlmark och Hernelius yrkar var och en för sig att grundlagsstadgan- det om expropriation o.d. skall statuera rätt till skälig ersättning, ej bara rätt till ersättning. Härutöver önskar Hernelius att rätten till ersättning vid förfogande över litterära och konstnärliga produkter skall skrivas in 1
grundlag på samma sätt som när det gäller förfogande över annan egendom. Herlitz anser att hela stadgandet om ersättning vid expropria- tion o. d. bör utgå.
Herlitz kräver att 10 kap. 5 & RF, som främst ger vissa möjligheter till överlåtelse av konstitutionell befogenhet till internationellt organ, i sin helhet upphävs.
Förslag till ändringar i regeringsformenl
] kap. Statsskickets grunder
| 52 All offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamen— tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
Den offentliga makten utövas under lagarna.
25 Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. . Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.
3 & Regeringsformen, successionsordningen och massmediegrundlagen är rikets grundlagar.
4 53 Riksdagen är folkets främsta företrädare.
Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.
5 53 Konungen är rikets statschef. 6 53 Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen. 7 ä3 [ riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan-
derätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.
| Den föreslagna grund- lagstcxten presenteras på två sätt: först i löpande paragraftext och sedan i en med gällande grund— lagstextjämförande upp- ställning.
2 Paragrafen har inte be- handlats av utredningen och ingår alltså intei för- slaget. Den tas med här endast för sammanhang- ets skull.
3 Paragrafen, som före- slås bli omnumrerad, har inte behandlats av utred— ningen i sak. Texten tas med här endast för sam— manhangets skull.
] Paragrafen, som före- slås bli omnumrerad, har inte behandlats av utred- ningen i sak. Texten tas med här endast för sam- manhangets skull.
8 &] För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.
95 Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.
2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter
1 5 Svensk medborgare tillförsäkras i förhållande till det allmänna de fri- och rättigheter, som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angivesi 2—1 6 åå.
I 17 och 18 55 föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. I 19 å behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 & upphovsmäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 _S.
25. Varje medborgare åtnjuter
l'. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,
2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsytt— ringar,
3. mötesfrihet: frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföre- ställningar och liknande sammankomster,
4. demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,
. 6. religionsfrihet: frihet att utöva sin religion och att sammanåuta sig med andra för religiös gemenskap.
Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmel- ser i massmediegrundlagen.
35 Ingen medborgare får tvingas att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende. Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller sammanslutning för annan åskådning. Ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.
4 & Dödsstraff får icke förekomma. Så Ingen medborgare får underkastas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.
6,6 Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa ini riket.
Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgarei annan stat.
75 Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.
8 & Varje medborgare är, utöver vad som följer av 4 och 5 åå, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersök- ning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.
9 & Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
10% Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.
11 & Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Förhandling vid domstol skall vara offentlig.
12 & Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, de- monstrationsrätten och föreningsfriheten (2 % l——5), rörelsefriheten (7 5), skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 åå, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 &) samt offentligheten vid domstolsför- handling (1 l 5 andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13—15, 17 och 18 55 medgiver. I samma utsträckning får begräns- ning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i 8 kap. 7 % andra stycket och 10 %.
13 & Ingen av de fri- och rättigheter som avsesi 12 & får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.
Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 & får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.
145 Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med
hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
lSå Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.
Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
16 å Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.
Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon medborgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
175 Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.
18 & Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.
19 & Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets- givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.
205 Författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. '
21 & Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan" opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 &
andra stycket),
2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (4 och 5 åå),
3. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (9 5),
4. rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (10 ä).
5. skydd mot tillfälliga domstolar (11 % första stycket),
6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 & första stycket),
7. skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 åå),
8. rätt till fackliga stridsåtgärder (19 5). Om annat icke särskilt föreskrives i lag, är utlänning häri riket likställd med svensk medborgare även i fråga om
]. yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrations- rätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 ä),
2. skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan åskådning (3 & första stycket),
3. skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 $),
4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och S 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (8 5),
5. offentlighet vid domstolsförhandling (11 å andra stycket),
6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (13 å andra stycket),
7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (16 å andra stycket),
8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 ä).
8 kap. Lagar och andra föreskrifter
lå Lag stiftas av riksdagen. Regeringen meddelar föreskrift genom förordning.
3 & Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap., föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.
7å Utan hinder av 3 eller 5 5 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif- terna avser något av följande ämnen:
l. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket,
3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,
4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,
5. trafik eller ordningen på allmän plats,
6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 3 5 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i denna paragraf ej medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
10 & Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 & första stycket eller 9 5 genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri— och rättigheter som avses i 2 kap.
ZOQ Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas. får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar. '
10 kap. Förhållandet till andra stater
5 5 Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol.
Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regerings- form tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
] 1 kap. Rättskipning och förvaltning
1 5 Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.
Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.
Om förbud mot tillfälliga domstolar föreskrivesi 2 kap. 11 5. Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.
3 & Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 16 %.
Övergångsbestämmelser
l. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av kalender- året efter det, under vilket riksdagen slutligt antager dem. 2. Utan hinder av 2 kap. 18 & behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift
får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.
3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 3 5 i dess nya lydelse.
4. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen i dess ändrade lydelse.
SOU 1975:75 Jämförande uppställning
Nu varande lydelse
1 kap. 25
Regeringsformen, successions- ordningen och tryckfrihetsförord- ningen är rikets grundlagar.
] kap. 85
Domstolar och förvaltnings- myndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbe- handla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ur- sprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller för— mögenhet.
Föreslagen lydelse
] kap. 2 5
Den offentliga makten bör-ut— övas så att alla människors värdig- het och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättighe- ter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, socia- la och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet.
Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god lev- nadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.
Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.
35:
Regeringsformen, ord ningen och massmediegrundla-
successions-
gen är rikets grundlagar.
95
Domstolar och förvaltnings- myndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.
Nuvarande lydelse
Zkap. 15
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad
l. yttrande— och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter,
2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar,
3. mötesfrihet: frihet att an- ordna och att deltaga i möten,
4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsik- ter på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,
6. religionsfrihet: frihet att sam- mansluta sig med andra till tros- samfund och att utöva sin reli-
gion, . ..
Föreslagen lydelse
2 kap. 1 %
Svensk medborgare tillförsäkras iförhållande till det allmänna de fri— och rättigheter, som är grund— läggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angives i Zelö 3959.
I 17 och 18 395 föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ur- sprung eller på grund av kön. I 19 5 behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 & upphovs- mäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 59.
2 5 första stycket
Varje medborgare åtnjuter
1. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,
2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mot- taga uppgifter, upplysningar och meningsyttringar,
3. mötesfrihet: frihet att an- ordna och närvara vid möten, tea- terföreställningar och liknande sammankomster,
4. demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstra— tion på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,
6. religionsfrihet: frihet att ut- öva sin religion och att samman— sluta sig med andra för religiös gemenskap.
Nuvarande lydelse 2 kap. 4 5 första punkten
Beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän hand- ling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen .
Zkap. 25
Varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossam— fund eller att ge sina åsikter till känna.
8 kap. 1 % första stycket
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att dödsstraff skall kun- na ådömas.
8 kap. l å andra stycket
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller el- jest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än
Föreslagen lydelse 2 & andra stycket
Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmelser i massmediegrund- lagen.
35
Ingen medborgare får tvingas att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hän- seende.
Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslut- ning för annan åskådning.
Ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register en- bart på grund av sin politiska åskådning.
4å
Dödsstraff får icke förekomma.
55
Ingen medborgare får underkas- tas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.
öå
Ingen medborgare får landsför— visas eller eljest hindras att resa in i riket.
Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir med-
Nuvarande lydelse
då han är eller samtidigt blir med- borgare i annan stat.
2 kap. lå
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad. . .
7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.
2 kap. 3 5
Varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter ho— nom för kroppsvisitation eller an- nat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbin- delser eller för hemlig avlyssning.
8 kap. l & tredje stycket
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den föröva- des, eller att svårare brottspåföljd skall kunna 'ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller an- nan särskild rättsverkan av brott.
8 kap. l % fjärde stycket
Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som be- stämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.
Föreslagen lydelse
borgare i annan stat.
7å
Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.
85
Varje medborgare är utöver vad som följer av 4 och 5 3959, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig eller avlyssning upptagning av andra förtroliga meddelanden.
9å
Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskri- ven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förver- kande eller annan sårskild rätts— verkan av brott.
tog
Varje medborgare skall vara till- försäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.
Nuvarande lydelse
11 kap. l å andra stycket andra punkten
Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.
2 kap. 4 % andra punkten
Föreskrifter som i övrigt när— mare utformar de fri- och rättighe- ter och det skydd som avses i 1-3 59,5 beslutas i den ordning som föreskrives i 8 kap.
Föreslagen lydelse
llå
Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.
Förhandling vid domstol skall vara offentlig.
125
Yttrandefriheten, rätten till in- formation, mötesfriheten, demon- strationsrätten och föreningsfrihe- ten (2 $? I-—5), rörelsefriheten (7 5), skyddet mot annat kropps- ligt ingrepp än som avses i 4 och 5 M, husrannsakan och
mot kroppsvisitation, mot liknande trång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 56) samt offentlighe- ten vid domstolsförhandling (11 5? andra stycket) får begränsas ge-
in-
nom lag i den utsträckning som 13—15, 17 och 18 5,6 medgiver. I .samma utsträckning får begräns- ning även ske genom annan före- skrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i8 kap. 759 andra stycket och 10 5.
135
Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 ,é' får begränsas utöver vad som iett demokratiskt samhälle är nödvändigt för till- godoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Så- dan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen så- som en av folkstyrelsens grund- valar.
Ingen av de fri— och rättigheter som avses i 125? får begränsas
Nuvarande lydelse
11 kap, 3 & andra stycket
Hai annan myndighet än dom- stol berövat någon friheten med
Föreslagen lydelse
enbart på grund av politisk, reli— giös eller annan åskådning.
14%
Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, pri- vatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i närings- verksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Vid bedömandet av vilka be- gränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt be- aktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till infor- mation i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
1553”
Mötesfriheten och demonstra- tionsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sam— mankomsten eller demonstratio- nen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.
Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknan- de natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
16%
Har myndighet än domstol berövat någon medbor—
annan
Nuvarande lydelse
anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens samman- sättning är i lag och ordföranden i nämnden skall vara
bestämd
eller ha varit ordinarie domare.
Zkap. 55
Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av ar- betsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.
Föreslagen lydelse
gare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.
Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon med- borgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av dom- stol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall
vara eller ha varit ordinarie doma- re.
17%
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller et- niskt ursprung tillhör minoritet.
18%
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsva- rande tjänsteplikt.
195
Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av ar- betsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.
205
Författare, konstnärer och and- ra upphovsmän äger rätt till sina
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.
21;
Utlänning här iriket är likställd med svensk medborgare ifråga om
]. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 59 andra stycket),
2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medi- cinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller [tindra yttranden (4 och 5 559),
3. skydd mot retroaktiv straff- lagstiftning (9 5),
4. rätt till ersättning vid expro- priation och annat sådant förfo— gande (10 59),
5. skydd mot tillfälliga dom- stolar (II 59 första stycket),
6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 5 första stycket),
7. skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 55),
8. rätt till fackliga stridsåtgär- der (19 _6).
Om annat icke särskilt föreskri- ves i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även ifråga om
]. yttrandefrihet, rätt till infor- mation, mötesfrihet, demonstra- tionsrätt, föreningsfrihet och reli- gionsfrihet (2 39),
2. skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan åskådning (3 5 första stycket).
3. skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 5),
Nuvarande lydelse
8 kap. 35
Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i Övrigt som enligt 2 kap. 1—3 595 tillkommer svensk med- borgare, föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. föreskrifter om skatt till staten samt föreskrif- ter om rekvisition och annat så- dant förfogande.
8kap. 7å
Utan hinder av 3 eller 5 & kan regeringen efter bemyndigande i
Föreslagen lydelse
4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 M, mot kroppsvisitation, mot hus- rannsakan och liknande intrång och mot intrång iförtrolig med- delelse (8 55),
5. offentlighet vid domstolsför- handling (II 59 andra stycket),
6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (13 5 andra stycket),
7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott (16 3? andra stycket),
8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 5).
8 kap. 1 %
Lag stiftas av riksdagen. Rege— ringen meddelar föreskrift genom förordning.
3å
Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap., föreskrifter om brott och rätts-
verkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.
75
Utan hinder av 3 eller 5 & kan regeringen efter bemyndigande i
Nuvarande lydelse
lag genom förordning meddela fö- reskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av föl- jande ämnen:
1. skydd för liv, personlig sä- kerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket,
3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksam- het,
4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,
5. trafik eller ordningen på all- män plats,
6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 35 kan rege- ringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Bemyndigande som avses i den- na paragraf medför ej rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 5,5 tillkommer svensk medborgare. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
8 kap. 10 %
Regeringen kan efter bemyndi- gande i lag i ämne som angives i
Föreslagen lydelse
lag genom förordning meddela fö- reskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av föl- jande ämnen:
]. skydd för liv, personlig sä- kerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket,
3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksam- het,
4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,
5. trafik eller ordningen på all— män plats,
6. undervisning och utbildning.
Utan hinder av 35 kan rege- ringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före— skrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Av 2 kap. framgår att bemyndi- gande som avses i denna paragrafej medför rätt att meddela föreskrif- ter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyn— digande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om innan rättsverkan av brott än ')öter. Riksdagen kan i lag, som innehål— ler bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift sem re- geringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
1055,
Regeringen kan efter berryndi- gande i lag i ämne som angives i
Nuvarande lydelse
7 5 första stycket eller 9 5 genom förordning bestämma att före- skrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri— och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 tillkommer svensk medborgare.
10 kap.55
Beslutanderätt som enligt den- na regeringsform tillkommer riks— dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ och e/ avser fråga om stiftande, änd- ring eller upphävande av grundlag kan i begränsad omfattning överlå— tas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till Om sådan överlåtelse beslutar riks- dagen i den ordning som är före— skriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de
mellanfolklig domstol.
Föreslagen lydelse
7 5 första stycket eller 9 ågenom förordning bestämma att före- skrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.
20å
domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende ståri strid med bestämmelse igrundlag eller annan överordnad författ— ning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.
Finner
10 kap. Så
Beslutanderätt som enligt den- na regeringsform tillkommer riks- dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, änd- ring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av nå- gon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse be- slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av
| Andra stycket andra punkten har även redo- visats ovan, som jämfö- relse med 2 kap. 11 å i förslaget.
Nuvarande lydelse
röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen, regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mel- lanfolklig organisation eller till ut- ländsk eller internationell inrätt- ning eller samfällighet, om riksda- gen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
ll kap.]å
Högsta domstolen är högsta all- männa domstol och regeringsrät- ten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom leda- mot som har utnämnts till ordina- rie domare i domstolen.
Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke inrättas för redan begången gär- ning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.1
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie do— mare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa be- stämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.
Föreslagen lydelse
grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan awaktas, genom ett beslut varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings— förvalt- ningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riks- dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mel-
eller
lanfolklig organisation eller till ut- ländsk eller internationell inrätt- ning eller samfällighet, om riksda— gen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
11 kap. 15
Högsta domstolen är högsta all- männa domstol och regeringsrät- ten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom leda- mot som har utnämnts till ordina- rie domarei domstolen.
Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.
Om förbud mot tillfälliga dom- stolar föreskrives i 2 kap. 1] 59.
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie do- mare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa be— stämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.
Nuvarande lydelse
llkap.3å
Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.
Har annan myndighet än dom— stol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens samman- sättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.l
omhändertagen tvångsvis.
Föreslagen lydelse 3 %
Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberö- vande föreskrives i 2 kap. 16 5.
1 Andra stycket har även redovisats ovan, som jämförelse med 2 kap. 16 å i förslaget.
1. Inledning
1 . ] Utredningens direktiv
Fri- och rättighetsutredningens direktiv är intagna i 1974 års riksdags- berättelse (s. 118). I direktiven återges vad konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1973126 (5. 53), som i denna del godtagits av riksdagen, anfört om utredningens arbete. Utskottet uttalade följande:
På denna utredning bör ankomma att på grundval av det material som föreligger från tidigare utredningar i ämnet samt i propositionen ochi motioner i detta ärende ta ställning till dels vilka rättigheter som bör förankras i grundlag, dels det sätt på vilket ett utbyggt skydd i grundlag för fri- och rättigheter bör genomföras.
Ett naturligt led i detta arbete är att överväga en allmän bestämmelse i grundlag om förbud mot rättighetsinskränkningar på grunder som enligt demokratiskt synsätt inte är godtagbara, t. ex. språk, ras, härkomst samt politisk och religiös åskådning. Utredningen bör i sitt arbete vidare bl. a. överväga förhållandet mellan stadganden i de konventioner om skydd för mänskliga fri- och rättigheter som Sverige biträtt och bestämmelseri grundlag. Härvid bör prövas frågan om införande i grundlag av motsva— rande stadganden eller av hänvisning till konventionsstadgandena. Även frågan om införande i grundlag av stadganden av sådan karaktär som propositionens förslag till 2 kap. 1 och 2 %% ,och motionernas motsva- rande förslag bör ingå i utredningens uppdrag.
Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som gäller för svenska medborgare. Någon grundlagsregel i ämnet föreslås emellertid inte i propositionen på skäl som departementschefen utvecklar i motiveringen på s. 200. Den av utskottet förordade utredningen bör även undersöka möjligheterna att i grundlag inskriva skydd också för utlänningar.
Den föreslagna utredningen — — — bör vara parlamentariskt samman— satt och i sitt arbete upprätthålla nära kontakt med massmedieutred- ningen. Arbetet bör bedrivas så att förslag kan framläggas senast under första halvåret 1975. Förslaget bör efter en bred remissbehandling läggas till grund för en proposition i ämnet, som riksdagen bör kunna behandla under våren 1976. Riksdagen bör då också som vilande kunna anta förslag till erforderliga ändringar i RF. Ett andra beslut i denna del bör kunna fattas efter valet 1976, så att ändringarna kan träda i kraft senast under 1977.
Direktiven för utredningen bör medge denna stor handlingsfrihet. Det bör dock klart utsägas att syftet med arbetet skall vara dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsom- rådet i övrigt.
Departementschefen anslöt sig i direktiven till vad riksdagen sålunda uttalat. För egen del begränsade han sig till att utveckla ett par allmänna synpunkter med anknytning till vad konstitutionsutskottet hade anfört:
Om man vill ge fri— och rättigheterna ett starkare skydd än det de fatt i propositionsförslaget och i det av riksdagen såsom vilande antagna förslaget till RF är, som jag framhöll i prop. 1973290 (5. 196). flera möjligheter i och för sig tänkbara. Närmast till hands kan synas ligga att man uppställer ett krav på en särskild procedur vid stiftandet av lagar som inskränker i grundlagen angivna fri- och rättigheter. En möjlighet är då att kräva beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. En annan möjlighet, som har förespråkats i olika sammanhang och också under den senaste riksdagsbehandlingen, är att uppställa krav på beslut med kvalificerad riksdagsmajoritet. I anslutning till propositionens förslag till RF framhöll jag att man. om man söker sig fram efter någon av dessa vägar, stöter på betydande lagtekniska problem. I KU:s betänkande (s. 51) framhölls också att det för utskottet i dess helhet stått klart att stora tekniska svårigheter föreligger att nå en lösning som förenar ett i grundlag starkare förankrat skydd än det i propositionen föreslagna med utrymme för erforderlig handlingsfrihet för statsmakterna i andra hänseenden.
Jag vill också fästa uppmärksamheten på de problem som hänger samman med den prövning huruvida ett lagbeslut står i överensstämmelse med grundlag som anses ankomma på domstolar och andra rättstillämp— ande myndigheter. Uppställs krav på en särskild proceduri riksdagen för lagbeslut inom vissa ämnesområden genom regler som är oklara till sin innebörd och vars räckvidd inte kan överblickas, kan regleringen leda till talrika procedurstrider i riksdagen och därmed också till att frågan om lagbesluts giltighet ofta blir omtvistad. De rättstillämpande myndighe- terna kan komma att tvingas till ställningstaganden som i realiteten har politisk karaktär. Jag anser att man iprincip bör undvika ett system som innebär att politiska tvister måste lösas genom beslut av de rättstilläm- pande myndigheterna.
Departementsehefen anför-de avslutningsvis att utredningsarbetet bor- de genomföras med skyndsamhet. Som konstitutionsutskottet hade framhållit borde arbetet, för att riksdagsbehandling av frågan under våren 1976 skulle möjliggöras, bedrivas så att förslag kunde läggas fram senast under första halvåret 1975.
1.2. Utredningsarbetet
För att noga undersöka möjligheterna att förstärka resp. utvidga grundlagens rättighetsskydd har utredningen lagt upp materialinsamlings- skedet av sitt arbete på följande sätt.
För var och en av de fri- och rättigheter som har synts kunna komma i fråga för grundlagsreglering har gjorts en genomgång av gällande rätt, dels för att få underlag för tänkbara definitioner av rättigheten och dels för att klarlägga vilka inskränkningar i rättigheten som man måste räkna med.
Jämsides härmed har beaktats vissa fri- och rättighetsproblem av generell natur. 1 första hand är här att nämna kontroll- och sanktionspro- blemet, alltså frågan om hur efterlevnaden av grundlagens fri- och
rättighetsreglering skall kontrolleras. Andra problem av mera övergri- pande art som bearbetats är t. ex. frågorna om diskrimineringsförbud och om målsättningsstadganden.
För att inhämta utländska och internationella erfarenheter har utredningen vidare låtit undersöka tillämpningen av europakonventionen och delar av europeiska sociala stadgan. Detta material har redovisatsi SOU 1974188. Vidare har gjorts översikter över fri- och rättighetsregle— ringen i vissa länder: Danmark, Finland, Norge, Storbritannien, För- bundsrepubliken Tyskland och Österrike. Dessa översikter har publicerats i SOU 1975129. Däri ingår också en redogörelse för fri— och rättighetslä- get i Danmark under den tyska ockupationen 1940—45 samt en jämförande översikt.
Tidsramen för utredningens arbete har enligt direktiven varit mycket snäv. Såväl genomgången av gällande svensk rätt som inhämtandet av utländska erfarenheter har fått ske under beaktande härav. Urvalet av länder har också bestämts av den synpunkten att det borde göras bland sådana länder. som är oss särskilt närstående eller eljest allmänt sett förhållandevis jämförliga med vårt land.
Utöver vad som har redovisats i utredningens båda ovannämnda publikationer har utredningen fått biträde utifrån av näringsfrihets- ombudsmannen och av professor Olof Ruin i fråga om vissa aspekter på organisationsväsendet, av Läkarsällskapets delegation för medicinsk etik angående skyddet för den kroppsliga integriteten, av redaktören Åke Malmström angående översikt över pressdebatten 1973—74 om grund- lagsreglering av fri- och rättigheter och av Svenska delegationen hos de europeiska gemenskaperna rörande vissa frågor beträffande 10 kap. 5 & RF. Här bör också nämnas två skrivelser, utarbetade på begäran av utredningens ordförande inom TCO och LO resp. SACO/SR och intagnai bilaga 15 till detta betänkande. Utredningen har också fått del av vissa JO-beslut.
Mellan fri— och rättighetsutredningen och massmedieutredningen har förekommit samarbete i vissa principiella frågor. Sistnämnda utredning har nyligen avlämnat sitt huvudbetänkande ”Massmediegrundlag” (SOU 1975z49). Något mera ingående samråd mellan de båda utredningarna -— särskilt för att åstadkomma en fullständig teknisk samordning mellan resp. grundlagsförslag # har dock inte varit möjligt. Massmedieutredning- en tillsattes samt påbörjade sin nyligen avslutade utredningsetapp åtskilligt innan fri- och rättighetsutredningen tillsattes och har därför hela tiden i sitt arbete legat avsevärt före fri- och rättighetsutredningen.
En expertgrupp inom fri- och rättighetsutredningen har sammanträtt med utredningsmannen och sekreteraren i utredningen för översyn av brottsbalkens bestämmelser om brott mot rikets säkerhet. Sistnämnda utredning har lagt fram sina förslag, ”Spioneribrottet m. m.”, i Ds Ju 1975116.
Till fri- och rättighetsutredningen inkomna skrivelser redovisas i bilaga 22.
För att vinna tid har utredningen redovisat huvuddelen av det deskriptiva materialet i fråga om fri- och rättigheterna i bilagor till
betänkandet (bilagorna 6—14, 16—21). — Därvid har författningsändring- ar efter maj 1975 inte med säkerhet kunnat beaktas. — Utredningen har således byggt sina överväganden bl. a. på det sakmaterial som bilagorna innehåller utan att för den skull ha ställt sig bakom alla formuleringar eller andra enskildheter i bilagorna.
2. Historik
2.1. Inledning
I detta kapitels nästa avsnitt skildras mot bakgrund av en internationell utblick i korthet hur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land fram till tillsättandet av den utredning — grundlagberedningen — vars förslag lades till grund för den nya regerings- form, som den 1 januari 1975 ersatte 1809 års RF.
[ de följande fyra avsnitten redogörs mera i detalj för hur frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna har behandlats i 1809 års RF och i samband med tidigare utredningsförslag, dels ett som lades fram 1941 av den s. k. tingstenska utredningen, dels författningsut— redningens förslag från 1963. Det skall redan nu förutskickas att tryckfriheten, som sedan länge varit föremål för skydd genom en speciell grundlag och som faller under massmedieutredningens uppdrag (se SOU 1975:49), inte kommer att behandlas särskilt, fastän tryckfriheten utgör en del av yttrandefriheten.
Slutligen skall direktiven för grundlagberedningen återges. Samtidigt som dessa utgör en utgångspunkt för grundlagberedningens arbete, utgör de nämligen i mycket en kritik av det då aktuella förslaget från författningsutredningen.
2.2. Allmän översikt
Föreställningen om att den enskilde äger vissa fri- och rättigheter och att dessa är i behov av skydd gentemot statsmakten är gammal och fanns redan på ständerstatens tid. Ett välkänt uttryck är Magna Charta i England (1215) med dess föreskrifter mot godtycklig häktning och frihetsberövanden utan laglig rättskipning och dom. Mera utmärkande för den gamla ständerstaten med dess uppbyggnad kring korporationer var dock de särskilda fri— och rättigheter (privilegier och förmåner), som tillerkändes särskilda stånd, yrken, orter eller regioner, ofta svarande mot särskilda skyldigheter.
Med den förändrade samhällssyn som bröt sig fram under upplysnings- tidevarvet med individerna och inte korporationerna som byggnadsstenar i samhället korn föreställningen om de medborgerliga fri- och rättigheter-
na gentemot statsmakten i förgrunden på ett helt annat sätt. Enligt då rådande naturrättsliga föreställningar hade den enskilde (individen) vissa fri- och rättigheter, som fanns före och oberoende av den statliga lagstiftningen och som denna inte borde få inkräkta på. Dessa fri- och rättigheter behövde skyddas. Ett sådant skydd åstadkoms tidigt i England genom Habeas Corpus Act 1679 och Declaration of Rights 1689. Skyddet skapades inte utan kamp, vare sig i England eller i andra länder.
I England var det fråga om ett skydd genom ett vanligt lagbeslut (parlamentsbeslut). England hade och har ingen sammanhållen författ— ning och det fanns inte några lagbestämmelser som inte kunde ändras av sittande parlament genom vanligt majoritetsbeslut. I flertalet andra länder tillskapades emellertid en sådan sammanhållen författning, en konstitution eller en grundlag, och den omgärdades praktiskt taget alltid med särskilda ändringsbestämmelser, vars grad av restriktivitet kunde variera. De innebar i allmänhet krav på två parlamentsbeslut med mellanliggande parlamentsval och/eller krav på kvalificerad majoritet. Med den vikt som lades vid de medborgerliga fri- och rättigheterna ansågs det naturligt att skyddet för dem garanterades i grundlag. I sin helhet kunde de dock aldrig ryckas in; i så fall skulle ramen för grundlagen sprängas. Avvägningen mellan vad som skulle placeras i grundlag och vad som fick regleras i annan ordning blev i alla länder en lika viktig som svårlöst fråga, och det är detta problem som kan sägas vara fri- och rättighetsutredningens huvuduppgift att lösa. Därmed nära samman— hängande var kontrollspörsmålet: Vem övervakade att parlamentet inte mot grundlagen inkräktade på fri- och rättigheterna? En utväg att komma ifrån svårigheterna var att ge fri- och rättighetsbestämmelserna i grundlagen karaktären av program- eller målsättningsstadganden. Därmed bortföll kontrollproblemet men samtidigt försvagades skyddet.
Efter det nordamerikanska frihetskriget antogs år 1787 i Förenta Staterna en författning, som innehöll föreskrifter till skydd för den enskildes frihet liknande dem som gällde i det forna moderlandet, men det var framför allt genom 1791 års tillägg till författningen som de medborgerliga fri- och rättigheterna befästes. Av dessa kan nämnas religions-, yttrande- och mötesfrihet. Ett tecken på den naturrättsliga föreställningsramen är att det i ett av författningstilläggen (art. 9) sägs att den omständigheten att vissa rättigheter angivits iförfattningen inte fick åberopas för att förneka eller förringa andra rättigheter.
Under den stora revolutionen i Frankrike 1789 antogs en förklaring om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna. 1 den fastslogs att människorna födes och förblir fria och till rättigheter likställda samt att det är varje stats ändamål att bevara människans naturliga och omistliga rättigheter. Dessa är rätten till frihet, rätten till egendom. rätten till personlig säkerhet och rätten till motstånd mot förtryck. Förklaringen kom att ingå i den första revolutionsförfattningen (1791) och bekräftas alltjämt av nu gällande 1958 års franska författning.
Även i Tyskland gjorde sig samma strömningar gällande och efter franska revolutionen införde de flesta tyska staterna i sina författningar utförliga bestämmelser om medborgarnas grundläggande fri- och rättig-
heter. Vid försöket 1848—49 att samla det då splittrade Tysklands stater till en demokratisk enhetsstat antogs som en del av den s. k. Frankfurter- författningen en förklaring om det tyska folkets grundrättigheter. Försöket ledde inte till någon tysk samling, och Frankfurterförfattningen stannade på papperet. Weimarförfattningen, som antogs 1919 efter kejsardömets fall, gick delvis tillbaka på rättighetsförklaringen i Frankfur- terförfattningen. Genom den författning som sedan 1949 gäller i Förbundsrepubliken Tyskland har man under intryck av nazisttiden sökt stärka skyddet ytterligare för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Den franska rättighetsförklaringen och den anglosaxiska traditionen kom att få stort inflytande i många andra länder och ledde under 1800-talet och 1900-talets början till att fri- och rättighetsbestämmelser fördes in i deras grundlagar. Här kan nämnas Österrike ( 1 867 genom en sär- skild grundlag som alltjämt är gällande), Norge (1814 med Eidsvolds- författningen), Danmark (1849 med junigrundloven som avskaffade enväldet) och Finland (1919 med den nya regeringsformen sedan landet blivit självständigt). Det skall tillfogas att skyddet i den danska grundlagen utvidgades genom antagandet av nu gällande grundlov 1953 under intryck av ockupationsmaktens framfart under andra världskriget.
Det naturrättsliga tidevarvets medborgerliga fri- och rättigheter avsåg att skydda den enskilde mot staten, inte att bereda honom ett skydd mot andra enskilda. De hade till uppgift att slå vakt om den fria åsiktsbild- ningen genom att garantera åsikts-, yttrande- och tryckfrihet, religionsfri- het, församlingsfrihet (mötesfrihet) och föreningsfrihet samt den enskil- des personliga säkerhet, alltså de fri- och rättigheter som brukar kallas de politiska. Därtill kom som ett centralt inslag egendomsskyddet och näringsfriheten. Dessa fri- och rättigheter var grundläggande för den ”liberala” staten.
Till fri- och rättigheterna kan också räknas den allmänna och lika rösträtten. Allmän och lika rösträtt för män fastslogs första gången i 1793 års franska författning, som dock aldrig kom att tillämpas. Den infördes efter hand i ett antal länder, i Danmark 1849, i Tyska riket 1871, i Norge 1898, men fick sitt genombrott först efter första världskrigets slut. Kvinnlig rösträtt kom i allmänhet något senare och i åtskilliga europeiska länder först efter det andra världskriget.
Under 1900-talet och framför allt efter andra världskriget har tillkommit ett nytt skikt av rättigheter, som kan kallas sociala. De avser inte att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Avsikten är i stället att bereda honom ett skydd med hjälp av staten. Till dem hör rätt till arbete, rätt till utbildning, rätt till understöd vid sjukdom, ålderdom och andra situationer då den enskilde kan lida nöd. Dessa rättigheter är ett uttryck för samhällets omsorg om den enskilda människan och kan sägas vara grundläggande för välfärdssamhället. Även sådana rättigheter som strejk— rätt och rätt till annan facklig samverkan har kommit till uttryck i grundlagsbestämmelser. Slutligen kan nämnas att teknikens utveckling lett till uppkomsten av nya fri- och rättigheter såsom skydd för telemeddelanden.
De många statsförfattningar. som världen runt tillkommit efter det andra
' Prop. 19712125, UU 13. rskr 270. ? Prop. 19511165. UU ll, rskr 251. 3 Prop. 195332, UU l, rskr 124 (första proto- kollet) och prop. 1964: 87. UU 4, rskr 137 (and- ra. tredje och tjiirdc pro— tokollen). Det femte pro- tokollet ratificerades utan riksdagens hörande (se 1967 ars riksdagsbe- rättclsc s. 6). 4 Prop. 1962zl75. ZLU 38. rskr 365.
världskriget, innehåller genomgående bestämmelser om med borgerliga fri- och rättigheter. Skyddets utformning och omfattning varierar starkt allt efter nationella förutsättningar och rättshistoriska traditioner. [ sin till- lämpning är dock skyddet mångenstädes i praktiken bräckligt och ofta av föga värde sett från vår synpunkt. När man i västvärlden under efterkrigs- tiden strävat efter att stärka skyddet, har det som ovan framhållits beträffande Västtyskland och Danmark — skett under intryck av de nazistiska och fascistiska regimernas framfart före och under kriget samt av förhållandena i de kommunistiska diktaturerna och många andra auk- toritära stater.
Behovet av att bereda fri- och rättigheterna ett ökat skydd har därutöver tagit sig uttryck i internationella konventioner. Man har funnit det vara en gemensam angelägenhet för folken att skapa ett sådant skydd. I inledningen till Förenta Nationernas stadga från 1945 betygar Förenta Nationernas folk på nytt sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde samt på lika rättigheter för män och kvinnor. ] stadgans första artikel anges dessutom att det är Förenta Nationernas ändamål bland annat att åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan avseende på ras, kön, språk eller religion. Till förverkligande av detta ändamål antog Förenta Nationernas generalförsamling 1948 en universell förklaring angående de mänskliga rättigheterna. Generalförsam- lingen antog vidare 1966 dels en konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, dels en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Sverige ratificerade 1971 de två konventionerna,1 men dessa har ännu inte trätt ikraft.
Även inom ramen för det mellanfolkliga samarbete, som efter det andra världskriget kom till stånd mellan Europas demokratier genom Europarådet, fick värnandet av de mänskliga rättigheterna och grundläg- gande friheterna en framskjuten plats. En europeisk konvention angiende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna undertecknades 1950. Genom fem tilläggsprotokoll från 1952—1966 har konventionen kompletterats. Sverige har ratificerat såväl konventionen (1952)2 som tilläggsprotokollen (1953—1966).3 Konventionen samt de första och fjärde tilläggsprotokollen har trätt i kraft. lnom Europarådet utarbetades vidare en europeisk social stadga, som antogs 1961 och ratificerades av Sverige året därpå.4 Stadgan trädde i kraft 1965.
Det kan påpekas att ingen av de internationella konventionerna ställer något krav på att de medborgerliga fri- och rättigheterna skall skyddas genom bestämmelser i grundlag utan det är fullt tillräckligt att som i England vanlig lagstiftning och andra rättsregler ger ett sådant skydc.
Utredningen har i SOU 1974:88 publicerat översikter över Europakon- ventionen och Europeiska sociala stadgan och i SOU 1975:29 översikter över fri- och rättighetssystemen i Danmark, Finland. Norge. Storbritanni— en, Västtyskland och Österrike.
Ståndstidens Sverige skilde sig från andra europeiska näraliggande
länder däri att bönderna hade en friare ställning och egen representation i riksdagen. Karakteristiska drag var även i Sverige privilegier, förmåner och fri- och rättigheter för olika stånd, yrken, regioner och orter. Sedan gammalt fanns också i Sverige liksom i England bestämmelser till skydd för den enskilde mot godtycke och övergrepp från rikets styrande makt. Redan konungabalken i Magnus Erikssons landslag från mitten av 1300-talet innehöll -- med rötter i landskapslagarna — föreskrifter om att Konungen skulle styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt samt att han skulle vara all sin allmoge trogen och trofast, så att han icke skulle fördärva någon, fattig eller rik, på nagot sätt till liv eller lemmar, utan att han var lagligen förvunnen, så som lagen säger och rikets rätt och att han icke heller skulle på något sätt taga något gods från någon utom enligt lag och efter laga dom. Delar av denna konungaed togs in i senare konungaför- såkringar samt i 1719, 1720 och 1772 års regeringsformer.
Unikt för vårt land är det tidiga grundlagsskydd för tryckfriheten och för principen om allmänna handlingars offentlighet, som tillskapades 1766 genom tillkomsten av vår första tryckfrihetsförordning. Samtidigt fastställdes att för ändring av grundlag krävdes behandling vid två riksmöten med mellanliggande val.
Efter de inskränkningar i tryckfriheten som genomfördes under den gustavianska tiden återupprättades tryckfriheten genom 1809 års RF 86 å och genom 1810 års TF som kort därpå avlöstes av 1812 års. I 1809 års RF definierades i 86 & tryckfriheten som varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att aterhalla allmän upplysning.
[ övrigt innehöll 1809 års RF i 16 å — i anslutning till den medeltida traditionen —- stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:
Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrängvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd år, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion. så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol. varunder han rätteligen hörer och lyder.
Paragrafen kommer att beröras närmare nedan. Sammanfattningsvis kan konstateras att den inte inneburit något egentligt grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Till sin funktion kan den närmast karakteriseras som ett målsättningsstadgande. Den nämner över huvud inte vare sig åsiktsfriheten, yttrandefriheten, församlingsfriheten eller föreningsfriheten. Dessa var vid 1800-talets början ej heller garanterade
av vanlig lag. Den omständigheten att de inte hade något grundlagsskydd eller lagskydd innebar dock ej att det rådde en allmän ofrihet på området. I jämförelse med andra länder torde förhållandena i Sverige kunna betecknas som liberala.
Betydelsefullt var emellertid att l6ä i 1809 års RF gav uttryck för vissa rättsstatliga och för individen väsentliga principer: inga ingrepp i den enskildes personliga frihet, välfärd och egendom utan laga rannsakan och dom, skydd mot husrannsakan, garanti för laga domstol. Dessa principer ingår som ett viktigt led i de medborgerliga fri- och rättigheterna. De torde sedan gammalt i huvudsak ha respekterats i vårt land. De kom visserligen inte till uttryck i 1734 års lag i dess ursprungliga lydelse, men denna lag avsåg inte att reglera förhållandet mellan den enskilde och staten. Där finns ej heller utsagt att rättegången skall vara offentlig, en princip som av ålder ansetts självklar i vårt land.
Frågan om ökat utrymme och ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom från 1800-ta1ets mitt att alltmer stå i förgrunden. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom 1864 års näringsfri— hetsförordning. Den allmänna och lika rösträtten infördes successivt 1909—1921. 1 fråga om förstärkningen av skyddet för de politiska fri- och rättigheterna sökte man sig i Sverige länge — på samma sätt som i England — fram genom vanlig lag. Ökningen iskyddet vanns inte utan strid. Det motstånd som mötte väckelserörelserna och kravet på religionsfrihet talar sitt tydliga språk. Konventikelplakatet och dess förbud mot uppbyggelsesammankomster utan närvaro av statskyrkopräst upphävdes icke förrän 1858 och först två år senare borttogs straffbestäm- melserna för avfall från den rena evangeliska läran. Religionsfriheten kom till uttryck först med 1951 års religionsfrihetslag.
Vad angår församlingsfriheten (mötesfriheten) i övrigt fastslogs denna i princip i 1864 års strafflag (_10 kap. 14 & sedermera 10 kap. 15 5). Det stadgades att en sammankomst inte fick upplösas av myndighet, om därvid inte företogs nagot som stred mot lag eller eljest störde allmän ordning. 1 ordningsstadgan för rikets städer (1868) infördes emellertid i 135 en anmälningsskyldighet för "allmänt föredrag”, som inte var att hänföra till andaktsutövning eller föreläsning vid läroanstalt. Denna anmälningsskyldighet utvidgades 1886 till att avse ”allmänt samman- träde”. Om det visade sig att sammankomsten åsyftade eller innebar något, som stred mot sedlighet eller allmän lag eller föranledde svarare oordning, ägde polismyndighet förbjuda dess ”förnyande" och likaledes upplösa sammankomsten. Nu gällande bestämmelser tillkom med 1956 års lag om allmänna sammankomster.
Åsikts- och yttrandefrihetens gränser definierades genom strafflagsbe- stämmelser, bl.a. bestämmelserna om ärekränkning. Av större intresse från politisk utgångspunkt är uppviglingsbestämmelserna. De kom mot slutet av 1800-talet att skärpas. Med den utformning som 10 kap. 145S strafflagen erhöll 1889 kriminaliserades dels inte bara såsom tidigare offentligt uttalad uppmaning till vald a person eller egendom utan även sadan uppmaning till annat i strafflagen straffbelagt brott. dels offentligt uttalat förledande till ohörsamhet mot lag eller laga myndighet. En
ytterligare skärpning av denna s. k. munkorgslag kom till stånd 1906, då även annat offentligt uttalat förledande till brott, ”såsom genom prisande av brottslig handling”, straffbelades. Samtidigt skärptes straffsatserna. Motsvarande ändring infördes även i TF. Först efter det andra världskri- get mildrades bestämmelserna och nu gällande stadganden om uppvigling är upptagnai 16 kap. 5 % brottsbalken.
Munkorgslagen motiverades vid sin tillkomst uttryckligen med att det behövdes ett instrument mot den tilltagande socialistiska agitationen, som ansågs hota samhällsordningen. Den kom att tillämpas i ett stort antal fall, några av dem på sin tid mycket uppmärksammade. Även iett antal andra fall utnyttjades lagstiftning som ett instrument i den politiska och fackliga kampen. Visserligen hade l700-talets hallrättslagstiftning med dess uttryckliga förbud mot arbetaresammanslutningar upphävts med näringsfrihetslagstiftningen, men kvar stod intill 1885 försvarslös- hetsstadgan, använd bl. a. vid Sundsvallsstrejken, och intill 1926 legostad- gan. En central plats i diskussionen hade länge de ändringar som på 1890-talet gjordes i bestämmelserna i 15 kap. 22 och 24 åå strafflagen om tvång mot annans frihet och som avsågs skola förhindra eller försvåra strejker. År 1893 lades tvånget under allmänt åtal, då någon genom brottet tvingats att deltaga i arbetsinställelse eller hindrats att återgå till arbetet. År 1897 hänfördes till allmänt åtal även den situationen att någon hindrats att övertaga erbjudet arbete. Och två år senare skärptes lagstiftningen genom att även försök (1) till sådant brott straffbelades. Det skedde genom den s.k. Akarpslagen och mot högsta domstolens avstyrkan. Äkarpslagen upphävdes först 1938.
Under det andra världskriget företogs en rad ändringar i lagstiftningen, vilka medförde eller kunde medföra begränsningar av de politiska medborgerliga fri- och rättigheterna. Ett exempel på detta är den lag från 1940 angående upplösning av vissa sammanslutningar m.m. (den s.k. partiförbudslagen) som gjorde det möjligt att upplösa vissa politiska partier. Lagen, som riktade sig mot de kommunistiska och nazistiska partierna i Sverige, gällde till 1944 men tillämpades aldrig. Ett annat exempel är det s. k. transportförbudet. Med stöd av förordningen rörande förbud mot befordfan av vissa periodiska skrifter med statligt trafikmedel m.m. förbjöds under åren 1940—43 spridning med post och järnväg av vissa tidningar. Lagen om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m. ni., som gällde och tillämpades 1940—45, medgav censur av post och telegram, avlyssning av telefonsamtal samt frihetsberövande beträffande personer, som var misstänkta för handlingar som i och för sig inte var straffbelagda. Bestämmelserna om spioneri och andra för rikets säkerhet menliga brott fick ett betydligt vidsträcktare tillämpningsområde än tidigare genom ändringar i strafflagen 1939, 1940 och 1942. Genom ändring av 86 å i 1809 års RF 1941 och genom ett samtidigt tillägg till 1812 års TF kunde 1941 års lag med vissa bestämmelser om tryckta skrifter vid krig—eller krigsfara (den s. k. censurlagen) införas. Med stöd av denna lag, som dock aldrig tillämpades, kunde tryckta skrifter censureras. Såväl lagen som ändringen av 86 å i 1809 års RF och tillägget till 1812 års TF upphävdes 1945. Slutligen kan nämnas att under åren 1939—43
' KU 1938:16, rskr 362. 2 Ledamöter var Herbert Tingsten, ordförande, Georg Andrén, Knut Petersson, Erik Fast och Ferdinand Nilsson. 3 SOU 194120. 4 KU 1948117, rskr 122. 5 KU 1958:B 2. 6 Direktiv i 1955 års riks- dagsbcrättclsc Ju 37. 7 Ledamöter vid utred- ningsarbetets avslutande var Richard Sandler, ord- förande, Emil Ahlkvist. Olle Dahlén. Harald Hallén, Ossian Sehlstedt, Sten Wahlund, Jörgen Westerståhl och Per Wrig- stad. 3 SOU 1963:16 (lagför- slag) och 17 (motiv). 9 Remissyttrandena över förslaget har samman- ställts 1 SOU 1964:38 (6 kap.), 196522 (allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap.), 196513 (3—5 kap.). 1965134 (7—10 kap. samt
övergångsbestämmelserna).
10 Direktivi 1967 års riksdagsberättelse Ju 61.
tillämpades en dittills icke använd bestämmelse i 1812 års TF (3 kap. 9 5), som tillät konfiskation utan rättegang av tryckt skrift, som inte var ”smädlig eller förgriplig” men som ”föranlett missförstånd med främ- mande makt".
De sociala fri- och rättigheterna fick innehåll, allt eftersom välfärds- samhället växte fram. Åtskilliga av de senaste årtiondenas stora sociala och kulturella reformer kommer här in i bilden. I många fall genomfördes reformerna i enighet mellan de politiska partierna, i andra fall efter strid.
Tanken att i likhet med vad fallet var i Förenta Staterna och i åtskilliga länder på den europeiska kontinenten bereda fri- och rättigheterna ett utökat skydd genom att garantera dem i grundlag framfördes, när det gällde församlingsfriheten, i riksdagen redan på 1890-talet genom motioner, men dessa ledde lika litet som liknande motioner på 1910-talet och ett sakkunnigförslag från 1919 till något resultat. Som en följd av diktaturens och förtryckets utbredning i 1930-talets Europa vaknade insikten om att 16 å i 1809 års RF gav ett bräckligt skydd åt omistliga demokratiska värden. I riksdagen väcktes år 1938 motioner. som ledde till att riksdagen1 hos regeringen hemställde om utredning av frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för det fortbeståen— de svenska samhället var av den fundamentala vikt att de ej måtte kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Den tingstenska utredningen tillsattes samma år.2 De sakkunniga avgav 1941 ett betänkande3 med förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF. Förslaget remissbehandlades inte och ledde inte heller till någon lagstiftningsåtgärd.
Erfarenheterna från andra världskriget föranledde att frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna togs upp på nytt i Sverige. En ny tryckfrihetsförordning antogs av riksdagen genom beslut 1948 och 1949 och med den försvann möjligheten att konfiskera tryckta skrifter utan rättegång. Med anledning av motion hemställde riksdagen4 1948 att till förnyad utredning måtte upptas frågan om införande i regeringsformen av bestämmelser som gav uttryck åt det svenska rättssamhällets grundläggande principer. År 1958 väcktes på nytt motioner i frågan, men riksdagen avslog denna gången motionerna.S
Anledningen till att riksdagen 1958 inte än en gång hemställde om utredning av frågan om förstärkning av skyddet för de medborgerliga rättigheterna var att regeringen 1954 tillsatt en utredning6 med uppdrag att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företa en modernisering av vår författning och att denna utredning, som antagit namnet författningsutredningen, till behandling upptagit fri- och rättig- hetsproblematiken. Därtill kom att regeringen strax före kamrarnas behandling av motionerna beslutat överlämna riksdagsskrivelserna från 1938 och 1948jämte 1941 års betänkande till denna utredning.
Författningsutredningen7 lade 1963 i sitt slutbetänkande fram förslag till ny regeringsform.8 Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grund- läggande fri- och rättigheter. Förslaget remissbehandlades.9 Bland annat på grund av den kritik som därvid framfördes ansågs det att förslaget inte kunde läggas till grund för en författningsreform. En ny utredning tillsattes därför 196610 för att slutföra arbetet på en ny författning.
Derma utredning antog namnet grundlagberedningen.' Enligt sina direktiv skulle utredningen bland annat närmare pröva om man kunde åstad— komma en tillfredsställande grundlagsreglermg av de medborgerliga fri- och rättigheterna.
2.3 1809 års RF
Som framgått tidigare innehöll 1809 års RF, såvitt gällde omfattning- en av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna, endast i mycket begränsad mån bestämmelser som motsvarade de rättighetsförkla- ringar som ingick i andra staters författningar. Den närmaste motsvarig- heten, 16 å, saknade bestämmelser om åsikts- och yttrandefrihet, förenings- och mötesfrihet, skydd för brev-, telefon- och telegrafhemlig- het, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning m.m.
Till detta kommer att innebörden av 16 & var oklar och omtvistad när det gällde skyddets styrka. Enligt en åsikt band 16 % endast konungen (regeringen), som innehavare av den styrande makten, samt de myndig— heter som lydde under honom. Enligt en annan uppfattning var paragrafen bindande för konungen inte bara i nyssnämnda hänseende utan även vid utövandet av den ekonomiska och administrativa lagstift- ningsmakt, som 1809 års RF tillerkände honom, men däremot inte vid sådan lagstiftning, som skedde genom samfällt beslut av konung och riksdag. En tredje meningsriktning slutligen gjorde gällande att paragrafen avsåg att vara normerande för konungen också i hans egenskap av lagstiftare samfällt med riksdagen. Därvid hade den meningen uttalats att paragrafens huvudsakliga innebörd var ett krav på att de konkreta åtgärderna skulle grunda sig på generella normer och ett till sin innebörd mera obestämt anspråk på att dessa normer skulle motsvara rättsmedve- tandets krav. (Se närmare härom SOU 1941:20 s. 86.)
Av de medborgerliga fri- och rättigheter, som kan sammanfattas Linder beteckningen de medborgerliga opinionsfriheterna, nämndes i 16 å i 1809 års RF endast religionsfriheten. Innebörden av bestämmelsen härom var omtvistad. Å ena sidan hävdades att bestämmelsen avsåg att ge uttryck för principen om religionsfrihet som en rätt för den enskilde dels att fritt bekänna sig till och ensam eller tillsammans med andra utöva annan religion än den som omfattades av folkets flertal, dels att ställa sig utanför varje religiös gemenskap. Å andra sidan gjordes det gällande att bestämmelsen endast var att uppfatta dels som en bekräftelse av 1781 års s.k. toleransedikt om fri religionsutövning för inflyttade främmande trosbekännare och deras avkomlingar, dels som en principdeklaration om rätt för kyrkans medlemmar till frihet i fråga om utövningen av den förhärskande religionen. Enligt sistnämnda tolkning skulle bestämmelsen alltså inte ge uttryck för en princip om rätt för envar att fritt välja religion. Vad som är klart är att gällande rätt fram till andra hälften av 1800-talet stred mot en sådan princip.
Skyddet för den enskildes personliga frihet och säkerheti 16 å i 1809 års RF innebar närmast att det krävdes domstols lagakraftvunna utslag
' Ledamöter vid utred— ningsarbetets avslutande var Valter Aman, ordfö- rande, Arne Gadd. Allan Hemelius, Hilding Jo— hansson, Birger Lund- ström, Georg Pettersson och Sten Wahlund.
' lin något utförligare redogörelse för norm— givningsmaktens fördel- ning enligt 1809 års Rl-' finns i prop. 1973:90 s. 134.
för att statsmakten skulle få beröva någon bland annat friheten. Bestämmelsen ansågs emellertid inte innebära förbud mot att föreskriva ingrepp i den personliga friheten även i andra situationer, som de administrativa frihetsberövandena enligt vårdlagstiftningen. Bestämmel- sen i 165 i 1809 års RF om förvisning avsåg enligt ordalagen endast bortvisning från en ort i förening med anvisande av annan uppehållsort. Den menades inte hindra bestämmelser i lag om inskränkningar i rätten att fritt välja vistelseort inom landet. Inte heller ansågs bestämmelsen om hemfrid innebära hinder mot lagstiftning om inskränkningar i skyddet för denna rättighet.
Sammanfattningsvis måste konstateras att 1809 års RF inte inneburit något egentligt grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheter- na med undantag för tryckfriheten. Till sin funktion skulle dess 16% närmast kunna karakteriseras som ett målsättningsstadgande.
De maktfördelningsprinciper som avspeglades i 1809 års RF tog sig i fråga om normgivningsmakten uttryck i att denna på olika sätt fördelades mellan konung och riksdag. Huvuddelen av den centrala normgivningen skulle ske genom beslut av konung (regering) och riksdag i förening (sam- fälld lagstiftning). Vissa författningar — bl. a. den s. k. ekonomiska och administrativa lagstiftningen — kunde beslutas av konungen ensam, medan andra _ bl. a. angående skatt till staten —— skulle beslutas av riks- dagen ensam. På skilda ställen i 1809 års RF fanns bestämmelser som angav att vissa ämnen skulle regleras i den samfällda lagstiftningens form. Här kan nämnas grunderna för förvärv (men ej förlust) av svenskt med- borgarskap (33 %) samt framför allt det centrala stadgandet om stiftandet av ”allmän civil- och kriminallag” (87 ä ] mom.).I Vad som avsågs med detta uttryck var oklart, men det ansågs omfatta kärnan av den lagstift- ning som 1734 års lag innehöll, således förutom civil- och strafflagstift- ning i vanlig bemärkelse även processlagstiftning. Enligt den praxis som utvecklade sig hänfördes emellertid till den samfällda lagstiftningens om- råde även bestämmelser som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom över huvud taget. Praxis innebar vidare att konungen inom ramen för den ekonomiska och administrativa lagstiftningen kunde meddela föreskrifter om frihetsstraff på högst sex månader. Några be- stämmelser om delegering av normgivningsmakt innehöll inte 1809 års RF (se prop. 197390 5. 135).
Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut (81 å i 1809 års RF). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 å i 1866 års riksdagsordning).
I detta sammanhang kan också nämnas att det 1964—65 infördes ett stadgande om att beslutanderätt som enligt 1809 års RF tillkom konungen och riksdagen, gemensamt eller var för sig, och ej avsåg fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag fick i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete (81 & tredje stycket i 1809 års RF).
1 1809 års RF saknades ursprungligen bestämmelser om normgivnings- makten vid extraordinära förhållanden. Genom ett tillägg 1965 stadgades emellertid att konungen (regeringen) ensam kunde utöva riksdagens be—
fogenheter om till följd av krigsförhållanden varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde fullgöra sina uppgifter. Vissa begränsningar fanns för denna normgivningsmakt, bland annat kunde konungen inte stifta, ändra eller upphäva grundlag (50 & fjärde stycket i 1809 års RF).
Någon reglering i 1809 års RF av lagprövningsrätten, varmed avses domstolars och andra rättstillämpande myndigheters rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning ståri överensstämmelse med grundlag, förekom inte (jämför redogörelse i SOU l94lr20 s. 114).
2.4. Förslaget från den tingstenska utredningen
Det förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF som lades fram av den tingstenska utredningen behöll i huvudsak paragrafens dittillsvarande lydelse men innebar väsentliga tillägg. Paragrafen delades upp i fyra moment. Förslaget är intaget i bilaga ].
Tilläggen till paragrafen medförde att iskya'dets omfattning ingick också yttrandefrihet, (tryckfrihet), församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke, rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation, rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-, telegraf— och telefonhemligheten.
Skyddet avsåg svensk medborgare, för utlänning gällde endast rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning.
1 regel var Skyddets styrka så utformad att vederbörande rättighet fastslogs medan den närmare regleringen av den skulle ske genom av konung och riksdag samfällt stiftad lag, som dock inte fick kränka rättighetens grundsats (se SOU 1941 :20 s. 14). Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt under- stöd var närmast att betrakta som ett målsättningsstadgande, eftersom den inte innefattade någon minimistandard för den hjälp samhället skulle ge.
Särskilda regler för extraordinära förhållanden föreslogs inte eftersom de i 16% fastslagna fri- och rättigheterna i allmänhet kunde utformas närmare genom vanlig lag (se SOU 1941:20 5.15).
Beträffande lagprövningsrå'tten anförde de sakkunniga att det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom domstolarna. Någon uppfattning i frågan ansåg de sig inte böra uttala, och inte heller fann de skäl föreslå att någon klargörande bestämmelse på denna punkt infördes (se SOU 1941220 5.16).
2.5. Författningsutredningens förslag
I sitt förslag till ny regeringsform tog författningsutredningen i 2 kap. upp de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget är i nu aktuella
delar intaget i bilaga 2.
Skyddets omfattning var vidare än enligt förslaget från den tingstenska utredningen. I 2 kap. 1 & behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten, nämligen åsiktsfrihet, yttrandefrihet (och tryckfrihet), religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket, rätt till hemfrid samt rätt till posthemlighet m.m. slogs fast i 2 5. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt till undervisning och utbildning (och skolplikt), rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt till socialt understöd, rätt (och plikt) att delta i rikets försvar, rätt till laga domstol, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.
Svensk medborgare hade dessa fri- och rättigheter, men utlänning åtnjöt enligt 10% här i riket fri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare om inte annat var särskilt stadgat. Bestämmelserna om rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning var dessutom så formulerade att även utlänning omfattades av dessa.
Skyddets styrka var varierande. För inskränkning krävdes grundlags- ändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Inskränkningar i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lagstiftning, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning att vederbörande frihet inte längre kunde anses råda (se SOU 1963117 5.171, 175, 178, 180). De fri- och rättigheter som togs upp i 2 % kunde däremot inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropriation, rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten (och plikten) att delta i rikets försvar hänvisades till innehållet i vanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Inskränkningar i rätten till egendom, vilka inte var av expropria— tionsnatur, kunde också ske i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten (se nedan). Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.
Författningsutredningen ansåg vidare att 16 å i 1809 års RF represen- terade ett särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i 1 kap. i en ny regeringsform såsom ett riktpunkts- och målsättningstagande (se SOU 1963:17 s. 158).
Beträffande normgivningsmakten föreskrevs i 7 kap. l 5 att riksdagen skulle stifta lag. Principen bakom fördelningen av sådan kompetens var att riksdagen skulle besluta om grundlag, tidigare samfälld lag och skattelag, medan regeringen skulle ha den kompetens som tidzgare tillkommit konungen ensam. I lag skulle därmed enligt samma kapitel; 2 & ges bestämmelser om svenskt medborgarskap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott, om rättegångsför- farandet, om värnplikt och annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kommuner och enskilda. l annan författning än lag fick emellertid regeringen eller, om det var särskilt stadgat, annan myndighet besluta mindre ingripande bestämmelser i dessa frågor. Vad som menades med
”mindre ingripande bestämmelser” borde enligt författningsutredningen lösas i praxis, men i fråga om strafflagstiftning skulle det kunna vara föreskrifter om frihetsstraffi högst sex månader (se SOU 1963:17 5.340).
Stiftande av grundlag skulle ske genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begärde det, skulle grundlagsstiftningsfråga underställas folkomröstning i sam- band med detta riksdagsval. Samma regler gällde i fråga om ändring eller upphävande av grundlag.
Vid krig, krigsfara eller andra extraordinära förhållanden ägde riks- dagen enligt 10 kap. 2 % genom lag bemyndiga regeringen att ivisst ämne meddela föreskrifter som annars skolat ges i lag eller med stöd av lag. Enligt 10 kap. 9 % kunde regeringen, om riket var i krig och på grund av krigsförhållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde sam— manträda, utöva på riksdagen ankommande uppgifter, dock inte befogen- het att stifta grundlag.
Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen i sitt be- tänkande att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras (se SOU 1963:17 5.155).
2.6. Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag
Under remissbehandlingen riktades i avsevärd omfattning kritik mot författningsutredningens förslag om grundlagsreglering av de medborger- liga fri- och rättigheterna. Allmänt ansågs det värdefullt med ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter, men mot förslaget anmärktes att grundlagsskyddet för dessa var alltför svagt eller oprecise- rat.
När det gällde skyddets omfattning föreslog några remissinstanser tillägg till de av författningsutredningen i 2kap. upptagna fri- och rättigheterna (se SOU 1965:2 5.120). Principen om normmässighet och likhet inför lagen borde enligt dessa fastslås i regeringsformen. Den av författningsutredningen föreslagna rättighetskatalogen borde vidare ut- vidgas med regler om medborgarskap, föräldrars rätt att fostra sina barn samt rätten till strejk och lockout. Några remissinstanser anmärkte att även den negativa sidan av religionsfriheten och föreningsfriheten, t. ex. rätten att vägra delta i religionsundervisning eller vägra vara med i sam- manslutning, borde beaktas (se SOU 1965:2 s. 135). Vidare yppades tveksamhet om vilken omfattning skyddet för personlig frihet m. rn. hade enligt 2 kap. 2 % förslaget (se SOU 1965:2 s. 136). Asylrätten enligt 2 kap. 10 & ansågs med hänsyn till gällande rätt alltför vittgående (se SOU
1965:2 s. 176). Mot 2 kap. 11 & gjordes invändningar om att skyddet för utlänningar var illusoriskt och mot Skyddets utformning och innehåll (se SOU 1965:2 5.183).
Kritiken mot författningsutredningens förslag gällde främst Skyddets styrka," skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ansågs alltför
(
] 1 ett senare rättsfall från högsta domstolen (NJA 1964 s. 471) ansåg sig domstolen behörig att pröva grundlagsenlig- heten hos lag, stiftad av konung och riksdag sam- fällt.
svagt eller opreciserat (se SOU 1965:2 5. 104). Man anmärkte därvid på att författningsutredningens motivuttalanden om att vissa rättigheter inte fick inskränkas så att rättigheten inte längre kunde anses råda gav föga ledning för tillämpningen. Vidare pekade remissinstanser på att det var oklart hur bestämmelserna i 2 kap. om att inskränkningar i rättigheter fick göras genom lag eller med stöd av lag förhöll sig till föreskrifterna i 7 kap. 25 om fördelningen av normgivningsmakt. Skyddet för fri- och rättigheterna var enligt många remissinstanser även i övrigt så utformat att det var närmast betydelselöst. En annan anmärkning som riktades mot förslaget var att vissa rättighetsbestämmelser syntes ge skydd mot offentlig maktutövning, medan andra verkade innebära att staten skulle ge skydd också mot angrepp från enskilda.
Förslag till åtgärder som kunde vidtas för att stärka och precisera skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna framfördes av remissinstanserna (se SOU 1965:2 s. 108). Rättigheterna borde utformas mera konkret och motiven ge ledning för tillämpningen. Fler rättigheter skulle kunna ges ett absolut skydd. En annan möjlighet var att grundlagen angav de ändamål för vilka inskränkningar i rättigheter skulle få ske. En tredje väg som anvisades var att riksdagen istörre omfattning än enligt författningsutredningens förslag skulle medverka för att sådana inskränkningar skulle få göras. Slutligen fördes fram tanken på att inskränkningar skulle kräva beslut med kvalificerad majoritet i riksdagen.
Förslaget att till en ny regeringsform föra över 16% i 1809 års RF rönte åtskillig kritik (se SOU 1965:2 5.82). Ett stadgande som slog fast principen om normmässighet och om en rättvis och likformig behandling av medborgarna ansågs vara av grundläggande betydelse. Men av olika skäl borde ett sådant stadgande ges en annan och modernare utformning än 16 å i 1809 års RF. Flera remissinstanser hänvisade i detta sammanhang till den lydelse som förordats i ett särskilt yttrande (se not vid 1 kap.2 & i bilaga 2).
Beträffande lagprövningsrätten kan nämnas att flera remissinstanser (bland andra högsta domstolen) anslöt sig till författningsutredningens uppfattning att då gällande rätt innebar att domstolarna hade en sådan rätt (se SOU 1965:2 s. 60).1 Ingen remissinstans avstyrkte förslaget att lagprövningsrätten skulle bestå, men några var tveksamma med hänvis- ning till att frågan inte var tillräckligt belyst.
2.7. Grundlagberedningens direktiv
I direktiven till grundlagberedningen ägnade departementschefen särskild uppmärksamhet åt frågan om grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna (se 1967 års riksdagsberättelse s. 82):
En särskild fråga är, om grundlagen — utöver bestämmelser om normgivningsorganen, deras inbördes kompetens och ordningen för normernas tillkomst — bör i ett eller annat hänseende ge direktiv rörande det sakliga innehållet i de lagar och författningar, som normgivningsorga- nen har att tillskapa. Åtskilliga rättighetsregler som är upptagna i en del
främmande länders grundlagar, torde främst vara tänkta såsom mer eller mindre långtgående direktiv till normgivningsorganen rörande det sakliga innehållet i lagar och författningar, som berör de med rättighets- beteckningarna åsyftade intressena, även om hithörande rättighetsregler vanligtvis tillika lär vara avsedda att tjäna som rättesnöre vid andra former av samhällelig maktutövning än normgivning. Även författningsut- redningens förslag till regeringsform innehåller ett flertal rättighetsregler, av vilka vissa torde vara avsedda att tjäna det syfte jag nyss angett.
Uppenbart är, att det finns vissa värden eller intressen, som bör respekteras och skyddas av samhällsmakten i dess normgivning liksom i dess utövning av andra funktioner, så långt detta av hänsyn till andra likaledes skyddsvärda samhällsintressen rimligen kan ske. Såsom exempel bland andra på intressen, som på detta sätt är förtjänta att respekteras och värnas, kan nämnas för det demokratiska samhällets funktionsför- måga så väsentliga ting som yttrandefrihet, personlig frihet, föreningsfri- het och församlingsfrihet. Så länge insikten om dylika värdens betydelse är levande hos folkets flertal, ligger däri med folkstyrt samhälle en stark faktisk garanti för att de blir respekterade och skyddade av samhälls- makten. Även om ifrågavarande intressen alltså mycket väl kan bli behörigen tillgodosedda utan grundlagens stöd, skulle det, icke minst med tanke på tider då demokratin hotas inifrån eller utifrån, innebära en styrka, om de kunde omgärdas med grundlagens skydd. Erfarenheten visar emellertid, att det är förenat med avsevärda rättstekniska svårigheter att åvägabringa ett tjänligt grundlagsskydd för sådana intressen, som åsyftas med frihets- och rättighetsbeteckningar av olika slag. Det är mot denna bakgrund icke ägnat att förvåna, att också författningsutredning- ens förslag till rättighetsreglering utsatts för tämligen kompakt kritik från remissinstansernas sida.
Vid de försök att skapa grundlagsskydd för viktigare rättigheter, som gjorts hos oss och i andra länder, har olika författningsmodeller kommit till användning. Ibland har resultatet blivit grundlagsdeklarationer, somi högtidliga ordalag tillförsäkrar medborgarna olika fri- och rättigheter, ehuru avsikten icke är, att deklarationerna skall ha rättsligt bindande verkan. Tanken kan i stället vara att framhålla lämpligheten av att staten är verksam för ett visst ändamål, så långt omständigheterna det medger. Med deklarationer utan rättslig effekt vinns naturligtvis icke det grundlagsskydd som eftersträvas, eftersom det med rättigheten beteckna- de intresset vid behov kan genom vanlig lag eller på annat sätt åsidosättas utan att någon grundlagsändring härför behöver ske. Att låta dylika oförbindande deklarationer låna rättsregelns dräkt och därmed skapa ett sken av grundlagsgaranti utan täckning i verkligheten, kan däremot lätt medföra den skadliga effekten, att respekten för grundlag undergrävs. Det finns alltså goda skäl att ställa sig avvisande till denna lagstiftningsteknik.
1 andra fall har, såsom bl.a. författningsutredningens förslag illustrerar, strävandena på förevarande område lett till grundlagsregler, som väl kan tänkas ha något rättsligt innehåll, ehuru det är ovisst vilket, därför att reglerna helt eller inom vida gränser överlämnar åt det fria skönet att bestämma innehållet. Grundlagsföreskrifter, som i huvudsak utsäger att man icke genom normgivning eller annan samhällsåtgärd får göra alltför långtgående inskränkningar i en viss rättighet eller begränsa den så mycket. att den icke kan anses råda, kan tjäna som exempel på regler, vilkas innehåll till stor del beror på vad man vid en subjektiv bedömning vill inlägga i dem. Om grundlagen skall innehålla några direktiv rörande det sakliga innehållet i de lagar och författningar, som de normgivande organen har att tillskapa, måste det kravet ställas, att det är möjligt att efter någorlunda objektiva kriterier fastställa vad grundlagens direktiv innebär, om man icke vill riskera den för samhällslivet besvärande
osäkerhet och oreda, som lätt blir följden, när ovisshet råder om giltigheten av utfärdade lager och författningar.
Det förekommer vidare, såsom författningsutredningens förslag lika- ledes bär vittnesbörd om, rättighetsregler som har bestämbart rättsligt innehåll, ehuru detta icke har avseende på det sakliga innehållet i några normer utan består i ett påbud om maktutövningens normbundenhet på det med rättighetsbeteckningen avsedda området. Regler, enligt vilka medborgarna äger åtnjuta en viss rättighet, om annat ej är stadgat, utgör exempel på denna typ av bestämmelser. Då principen om maktutövning- ens normmässighet sträcker sig vida utöver det fält, som en grundlags- reglering rörande fri- och rättigheter rimligtvis kan täcka, förefaller det bättre att, om det kan ske med nödig konkretion, en gång för alla grundlagsfästa principen i hela dess vidd än att låta den komma till uttryck blott på en del av de områden, där den gäller.
Slutligen förekommer också, bl.a. i författningsutredningens förslag, rättighetsregler avsedda att binda maktutövningen på ett angivet område vid normer, som beslutats av visst organ, vanligtvis folkrepresentationen, men vilkas sakliga innehåll lämnas öppet. Det syfte dylika rättighetsregler fullföljer bör på ett enklare och klarare sätt kunna vinnas med bestämmelser, som utan anknytning till mer eller mindre oskarpa rättighetsbegrepp reglerar kompetensfördelningen mellan normgivnings- organen.
Även om det på förevarande område rör sig om en i rättstekniskt hänseende sällsynt svårbearbetad material bör man enligt min uppfatt— ning icke för närvarande uppge försöken att nå en tillfredsställande lösning av hithörande problem. Det går knappast att, såsom i förstone kanske förefaller närliggande, lösa den föreliggande uppgiften på det enkla sättet, att man låter grundlagen med rättsligt bindande verkan fastslå existensen av vissa namngivna rättigheter. Utgångspunkten bör vara att en rättighet icke utgör ett utanför rättsordningen existerande fenomen utan snarast är ett ideologiskt uttryck för den samlade verkan av ett mestadels omfattande och rikt differentierat komplex av konkreta rättsregler med sinsemellan skiftande inriktning, av vilket rättigheten alltså till sitt innehåll och för sitt förverkligande är helt och hållet beroende. En grundlagsförklaring rörande rättighetens existens ger därför närmast till resultat, att hela det regelkomplex, som vid grundlagsstadgan- dets tillkomst uppbär rättigheten i fråga, omgärdas med grundlagsskydd, så att ändringar däri icke alls eller icke i viss riktning får ske utan föregående grundlagsändring. Även med en jämförelsevis begränsad rättighetskatalog skulle mycket stora partier av rättsordningen på detta sätt bli inlemmade i grundlagen. Eftersom samhället är underkastat ständiga och ofta snabba förändringar, säger det sig självt, att en rättighetskatalog i detta rättstekniska utförande skulle till avsevärt men för samhället i hög grad reducera möjligheterna att i tid anpassa rättsordningen efter vad ändrade samhällsförhållanden kräver. Det kan därför icke annat än beträffande någon enstaka rättighet av hög dignitet, t.ex. tryckfriheten, ifrågakomma att kringgärda hela eller huvuddelen av det regelsystem, som konstituerar rättigheten, med grundlagsskydd, vare sig i den indirekta form som nu antytts eller genom att direkt införa de särskilda till systemet hörande reglerna i grundlag. Man bör i stället söka inrikta grundlagsregleringen på vissa essentiella kvaliteter hos det regel- system, på vilket en viss rättighet avses vila och slå vakt om dem i grundlagsstadganden med så konkret utformning som möjligt. Om den personliga friheten tas till åskådningsmaterial, skulle en grundlagsregle- ring med denna inriktning exempelvis kunna leda till — förutom regler om vem normgivningsmakten på området skall tillkomma — förbud mot frihetsberövande på vissa angivna grunder, som enligt demokratiskt
synsätt är uteslutna som skäl för frihetsförlust. Såsom grund för frihetsberövande skulle i ett sådant stadgande kunna uteslutas exempelvis språk, nationalitet, ras, härkomst och, i den mån detta icke följde av grundlagsskydd för yttrandefrihet och religionsfrihet, även politisk och religiös åskådning. Vill man utbygga det härigenom tillskapade grundlags- skyddet, kan man tänka sig grundlagsregler om den möjlighet till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande, som bör stå den därav drabbade till buds. Om en sådan grundlagsreglering kompletteras med andra grundlagsbestämmelser, som icke enbart tar sikte på att hindra otillbörliga frihetsberövanden, t.ex. föreskrifter om maktutövningens normbundenhet, förbud mot tillfälliga domstolar och förbud mot retroaktiv lagstiftning om straff eller andra sådana påföljder, förstärks grundlagsskyddet för den personliga friheten ytterligare.
Utredningen bör närmare pröva, om man med den nu exemplifierade metoden eller på annat sätt kan åstadkomma en tillfredsställande grundlagsreglering i de ämnen det här är fråga om.
3. Den nya regeringsformen och dess förarbeten
3.1. Inledning
1 mars 1972 lade grundlagberedningen fram sitt förslag till ny regerings— form, innehållande bestämmelser till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna (SOU l972:15). Efter remissbehandling av förslaget avgavs den 16 mars 1973 proposition på grundval av detta (prop. 1973z90 med remissyttrandena sammanställda i propositionens bilaga 3). [ riksdagen väcktes partimotioner om de medborgerliga fri- och rättigheterna av moderata samlingspartiet (l973:l874), gemensamt av folkpartiet och centerpartiet (1973:1880) samt av vänsterpartiet kommunisterna (1973: 1881).] I konstitutionsutskottet enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter (KU 1973126, se 5. 51). Riksdagen antog genom beslut den 6 juni 1973 och 27 februari 1974 den nya regeringsformen 'rned de av konstitutionsutskottet föreslagna ändringarna beträffande de medborger- liga fri- och rättigheterna (RD 1973:110—112 och 1974130 samt rskr l973:265 och 1974219). Den nya regeringsformen kungjordes den 28 februari 1974 (SFS 19741152) och började tillämpas den 1 januari 1975.2
3.2. Grundlagberedningens förslag
De medborgerliga fri- och rättigheterna återfanns i grundlagberedningens förslag inte samlade i ett särskilt kapitel titan hade fördelats så att de fri— och rättigheter som var av särskild betydelse för den politiska verksamhe- ten togs in i det kapitel som rörde normgivningsmakten (7 kap.), medan skydd i kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning (10 kap.). [ sistnämnda kapitel togs upp
andra avseenden föreskrevs i det ocksa en bestämmelse om normmässighet i myndigheternas handlande. dessutom till kap. 8 _S. som till avfattningen anslöt sig till det alternativ till 1 kap. 2 5 i författningsutred- Samma princip kom uttryck i l ningens förslag som lagts fram i ett särskilt yttrande. Grundlagberedning- ens förslag iir i här aktuella delar intaget i bilaga 3.
1 Här kan hänvisas ocksa till de av regerings- förslaget föranledda mo— tionerna l973: 1876, 1883 och 1885 samt mo— tionerna om kollektiv— anslutning till politiskt parti m. rn. 197313. 376. 540 och 543.
3 De delar av regerings- formen som iir av intresse i detta sammanhang iir intagna i bilaga 5.
I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagbered- ningen vidgat skyddets omfattning. Förutom yttrandefrihet (med tryck- frihet), informationsfrihet (som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten), mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eller teleförbindelser inbegreps enligt 7 kap. 25 andra och tredje styckena även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt, skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfri- het) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål (10 kap. 1 & andra stycket). Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning (10 kap. 7 5). Skyddet mot expropriation innebar att ersättning skulle utgå vid sådant förfogande (10 kap. 9 €). Utan motsvarighet hos författningsutredningen var grundlagberedningens för- slag om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande, straff, konfiska— tion eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning (10 kap. 6 & andra stycket) samt om förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap (10 kap. 8 $).
Skyddet gällde i allmänhet för svensk medborgare och inte för utlänning, men i vissa avseenden omfattades ocksä utlänning av detta. Oavsett medborgarskap gällde förbuden mot tillfälliga domstolar och mot retroaktiv strafflagstiftning samt skyddet mot expropriation. Med visst undantag (som gällde s. k. administrativa frihetsberövanden) hade utlän- ning dessutom rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och brotts- påföljderi övrigt.
Några sociala rättigheter innehöll inte grundlagberedningens förslag. Anledningen till detta var att förslaget utgjorde en kompromiss mellan de olika meningsriktningar som fanns inom beredningen. Denna kompromiss redovisades på följande sätt i betänkandet (SOU 197211 5 s. 106):
i kapitlet om förslagets huvudlinjer har beredningen yttrat att grund- lagarna mäste fastslå att den politiska makten skall ligga förankrad hos medborgarna och på grundval härav anvisa former för den samhälleliga verksamheten. Detta innebär att grundlagarna skall innehålla vad man har brukat kalla spelreglerna för den politiska verksamheten. I frägan, om grundlagarna skall reglera innehållet i samhällsorganens beslut, har olika meningar yppats inom beredningen. Vissa av ledamöterna har ansett det angeläget att den nya regeringsformen kommer att innehålla sådana bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag. De har främst pekat på behovet av ett skydd för de fri- och rättigheter. som är av särskilt intresse för politisk verksamhet, säsom yttrande- och informationsfriheten. förenings-. församlings- och demonstrationsfriheten. religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledamöter har framhållit att den nya regeringsformen skulle ge en felaktig bild av samhällets strävanden, om den uppehölle sig enbart vid medborgarnas skydd mot övergrepp och inte dessutom finge innehalla en programförklaring angaende välfärdsstatens strävanden för ekonomisk,
social och kulturell utveckling och utjämning.
Olika invändningar, delvis sådana av teknisk natur, har emellertid riktats både mot tanken att låta grundlagen binda utformningen av de politiska rättigheterna och mot förslaget att grundlagen skulle innehålla en programförklaring angående välfärdsstatens strävanden.
De ledamöter som har önskat att grundlagen skall innehålla bindande regler om de politiska rättigheterna har inte tagit bestämd ställning för någon speciell rättslig konstruktion. Med utgångspunkt i vissa uppslag som framfördes under remissbehandlingen av FUzs' förslag har dessa ledamöter övervägt en regel att lag, som begränsar de åsyftade rättighe- terna, pä yrkande av en minoritet i riksdagen skulle underställas folkomi röstning. De har vidare övervägt ett krav på att en sådan lag skulle kunna antagas endast genom beslut med kvalificerad majoritet.
Andra ledamöter åter har funnit att svårigheter är förenade med båda dessa lösningar. De har pekat på att tryckfriheten redan är reglerad i grundlag och därigenom åtnjuter ett mycket starkt skydd. Vidare har de hänvisat till att yttrandefriheten i massmedier är föremål för en utredning som har till uppgift bl.a. att överväga ett grundlagsskydd för andra former av yttrandefriheten än tryckfriheten. Beträffande deras inställning till kraven på att begränsningar av de politiska fri- och rättigheterna skulle underkastas folkomröstning kan hänvisas till vad som yttras därom i kapitlet om förslagets huvudlinjer. Även en lösning som innebar att begränsningar skulle kunna beslutas bara med kvalificerad majoritet har synts dessa ledamöter förenad med problem. Problemen hänger väsent— ligen samman med den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut. Skulle frågan om giltigheten i ett sådant beslut prövas av de rättstillämp- ande myndigheterna, kunde det tänkas inträffa att ett av riksdagen fattat beslut underkändes därför att en myndighet ansåg att beslutet innefat- tade en sådan begränsning som enligt grundlagen skulle kräva kvalificerad majoritet. Detta skulle, har man menat, kunna föranleda osäkerhet om innebörden av gällande rätt och indirekt kunna få till följd att de rättstillämpande organen drogs in i politiska strider. Som framgår av en av beredningen gjord sammanställning är det svårt att överblicka inne- börden och räckvidden av kravet på beslut med kvalificerad majoritet. Även rent tekniskt skulle detta krav kunna medföra svårigheter.
Att ett krav på kvalificerad majoritet innebär risker för tekniska komplikationer har vitsordats från motsidan; härvid har man dock framhållit att den ökade säkerheten för att medborgarna kommer i åtnjutande av vidsträckt politisk frihet väl uppvägde dessa svårigheter.
De av beredningens ledamöter som har önskat att grundlagen skall innehålla en programförklaring har inte heller bundit sig för någon slutlig utformning. En sådan förklaring skulle i första hand ge uttryck för allas rätt till arbete, för deras rätt till trygghet i ekonomiskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning; härom har knappast rått delade meningar inom beredningen. Programförklaringen borde emeller- tid enligt de nyssnämnda ledamöternas mening vidare i klara ordalag ge uttryck för de högsta statsorganens skyldighet att verka för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjämning. Andra ledamöter har framhållit att sa allmänt formulerade krav inte har sin plats i grundlag utan snarare hör hemma i politiska partiers program. Bakom denna inställning ligger uppfattningen att en grundlag bör innehålla endast sadana regler som kan åberopas i en rättslig procedur inför en tillämp- ande myndighet eller som i varje fall har en påvisbar innebörd. Särskilt har man pekat på att kravet på utjämning i praktiken har olika innebörd för olika människor och att inskrivandet i grundlag av ett sådant krav skulle snedvrida den politiska debatten genom att inbjuda till argumen- | Föl-fattning? tering i rättsliga termer även då det i verkligheten vore fråga om politiska utredningcn5_
motsättningar.
Beredningens samtliga ledamöter har funnit det angeläget att kunna lägga fram ett så langt möjligt enhälligt förslag ide centrala frågorna om medborgarnas rättigheter gentemot samhället.
En given utgångspunkt för ett sådant förslag är alla ledamöternas uppslutning kring värdet av vidsträckta möjligheter för medborgarna att framföra sina meningar och deltaga i det politiska arbetet. Ledamöterna har enats om att den nya grundlagen tydligare än den gällande bör ge uttryck för innehållet i medborgarnas rättigheter till opinionsbildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. Å andra sidan har anhängarna till en bindande reglering i grundlagen av dessa fri- och rättigheter funnit sig böra ta hänsyn till farhågorna att regler angående kvalificerad majoritet i förening med en lagprövning hos domstolar och andra rättstillämpande organ skulle kunna leda till osäkerhet om innebörden av gällande rätt och till politisering av de rättstillämpande organen. De har också ansett sig böra beakta riskerna för komplikationer i lagstiftningsarbetet.
Slutsatsen av det sagda blir att den nya grundlagen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten å ena sidan bör innehålla klara beskrivningar men åt andra sidan bör medge att de angivna fri- och rättigheterna kan begränsas genom lag antagen med vanligt majoritetsbeslut.
De ledamöter som har önskat att de politiska rättigheterna skulle slås fast i grundlagen på ett sådant sätt att de inte kan inskränkas genom vanlig lag har sålunda avstått från sina krav i denna del. De ledamöter som har yrkat att grundlagen skall innehållit en programförklaring om välfärdsstatens mål har å sin sida avstått från detta krav. De har vidare, då regler om kvalificerad majoritet inte längre har påyrkats från motsidan, avstått från att kräva ett förbud i grundlag för rättstillämpande myndig- heter att pröva om en av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkomst eller innehåll; ett väsentligt motiv har då varit att de rättstillämpande myndigheternas praxis hittills knappast har utgjort anledning till farhågor för konflikter mellan lagstiftande organ och rättstillämpande.
I fråga om skyddets styrka föreslog grundlagberedningen att vissa fri— och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. nämligen i fråga om förbud mot tillfälliga domstolar. mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap. Till denna kategori kunde räknas också rätten till domstolsprövning av frihetsberövande m. m.
Det kan här anmärkas att förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning var utformat som ett förbud för rättstillämpande organ att tillämpa sådan lagstiftning och således inte som ett förbud för normgivare att besluta härom. Grundlagberedningen uttalade att det emellertid självfallet i första hand kom att verka som en spärr mot att det utfärdades några straffbestämmelser med retroaktiv syftning (SOU 1972:15 s. 198). På motsvarande sätt torde skyddet mot landsförvisning. mot berövande av svenskt medborgarskap och mot expropriation ha varit avsett att verka.
[ övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i det krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag 1 Visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen kunde nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.
Riksdagen ensam skulle stifta lag. Någon begränsning av dess befogen- het att besluta om normer fanns i princip inte, men normgivningsmakten var fördelad så att det i praktiken fanns tre olika områden för normgiv— ning, nämligen dels det obligatoriska lagomradet. där riksdagen ensam kunde besluta. ett icke-obligatoriskt lagomrade. där riksdagen kunde delegera sin normgivningsmakt till regeringen. samt regeringens ”eget” normgivningsområde, där regeringen med stöd direkt av regeringsformen kunde besluta. Till det obligatoriska lagomrädet hörde civilrättslig lag- stiftning. Offentligrättslig lagstiftning. som gällde förhållandet mellan enskilda och det allmänna, kunde bli föremål för delegation i viss omfattning men som ovan sagts i princip inte i fråga om begränsningar av fri- och rättigheterna (7 kap. 5 % tredje stycket).
Sambandet mellan skyddet för fri— och rättigheterna samt reglerna om normgivningsmakten uttryckte grundlagberedningen på följande sätt i motiven till 7 kap. 2 & (SOU l972:15 s. 154):
Talet om fri- och rättigheter såsom en enhetlig grupp av rättsliga institut innebär en förenkling. De grundläggande politiska reglerna. t. ex. den om allmän och lika rösträtt, innebär rättigheter. Att lagar beslutas av riksdagen i en offentlig procedur innebär från medborgarnas synpunkt en rättighet. Varje åtgärd från det allmännas sida för kontroll av att lagarna tillämpas riktigt kan också sägas vara ett moment i individernas rättig- heter. Ytterst kan varje rättsligt band som i grundlag eller med stöd därav läggs på maktutövningen sägas konstituera en rättighet för medborgarna.
Beredningen har därför funnit det mest naturligt att inte bryta ut vissa regler till ett särskilt kapitel om rättigheter. Däremot finns det skäl att i grundlagen försöka uttrycka vissa av 'de grundsatser som av alder har ansetts särskilt betydelsefulla för medborgarnas möjlighet att verka politiskt. Vilka dessa grundsatser är har beredningen i korthet angivit i den allmänna motiveringen. — — —
Gemensamt för de i grundlagen beskrivna politiska fri— och rättighe- terna är att de gäller, om annat inte har bestämts genom lag. Beskriv- ningarna har härigenom betydelse som ett medel att ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivningskompetens. De innebär emeller- tid ocksä att grundlagsföreskriften får en direkt betydelse för medborgar- nas handlande, så länge inskränkande bestämmelser inte har meddelats genom lag.
Grundlagberedningens förslag till skydd för de politiska fri- och rättigheterna som ett led i regleringen av normgivningskompetensen skall ses mot bakgrund av den uppdelning mellan civilrättslig och offentlig- rättslig lagstiftning som fanns i 7 kap. 1 och 2 åå. Till den förra räknades föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Till den senare hörde föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna. Beredningen utvecklade vad som skulle anses utgöra offentligrättslig lagstiftning på följande vis (SOU 1972zlS s. 154):
Här syftas i första hand på de förvaltningsrättsliga författningarna, sådana som socialvärds— och socialförsäknngslagarna, författningarna om skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa. om allmän ordning och säkerhet, om värnplikt och om annan tjänsteplikt. författningarna om
skolväsendet, om trafiken och om inskränkningar i rätten att förvärva och nyttja fast egendom, huvuddelen av plan— och byggnadsförfattning— arna, författningarna om industri, handel, transporter eller annan närings— verksamhet samt ransonerings- och förfogandelagarna och de övriga beredskapsförfattningarna. Författningarna om skatt till staten kan också sägas höra hit, låt vara att förslaget innehåller ett särskilt stadgande härom i kapitlet om finansmakten. På det hela taget omfattar den föreslagna bestämmelsen i övrigt de författningar som ursprungligen ansågs falla under kungens administrativa och ekonomiska lagstiftning. med undantag för instruktioner, regleringsbrev och andra enbart till förvaltningsmyndigheterna riktade föreskrifter.
Straffbestämmelser räknas traditionellt till den offentliga rätten och bör därför hänföras till de författningar som reglerar förhållandet mellan medborgarna och det allmänna. Stora delar av straffrätten. särskilt bland de straffregler som är upptagna i brottsbalken, rör visserligen indirekt förhållandet mellan enskilda och skulle därför kunna hänföras till den tidigare nämnda gruppen av författningar. Detta gäller framför allt bestämmelserna om förmögenhets- och våldsbrott. Beredningen utgär emellertid från att straffrättsliga bestämmelser även i sadana hänseenden närmast får sägas angå förhållandet mellan enskilda och det allmänna och att de därför beträffande normgivningskompetensen bör behandlas på samma sätt som den offentliga rätten i allmänhet. Ett liknande resone- mang kan föras om utsökningslagen och annan exekutionsrättslig lag. Även sådana lagar faller enligt förslaget under den offentliga rätten.
Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val (7 kap. 9 och 12 åå).
Till 9 kap. 5 % i sitt förslag överförde grundlagberedningen i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 81 % tredje stycket i 1809 års RF och som medgav att normgivningsmakt överläts på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. ,
För extraordinära förhållanden skulle enligt grundlagberedningens förslag till 12 kap. 4 & gälla att riksdagen eller riksdagens krigsdelegation fick bemyndiga regeringen att, då riket var i krig eller krigsfara eller då sådana utomordentliga förhållanden rådde som var föranledda av krig eller av krigsfara som riket hade befunnit sig i, genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag, alltså även föreskrifter som begränsade de medborgerliga fri- och rättigheterna. Regeringen kunde dock inte bemyndigas att ändra eller upphäva grundlag, varför de fri- och rättigheter vars skydd var absolut inte kunde begränsas på detta sätt. Till 12 kap. 8 & överfördes i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 50 % fjärde stycket i 1809 års RF och som gav regeringen befogenhet att handha riksdagens uppgifter om denna inte kunde fullgöra dessa på grund av krig.
Som framgått ovan förutsatte grundlagberedningen att lagprövningrrät- ten skulle bestå.
3.3. Remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag
Grundlagberedningens förslag blev föremål för blandad kritik under remissbehandlingen (se bilaga 3 till prop. 197390, särskilt s. 122, 170
199, 234). Av mera allmän karaktär var de synpunkter som gick ut på att fri- och rättighetsregleringen borde tas in i ett särskilt kapitel och inte splittras på 7 kap. och 10 kap. Dessutom anmärktes det på att en delav bestämmelserna i 10 kap. borde riktas till lagstiftaren och inte till tillämpande myndigheter, eftersom den av beredningen valda utformning- en kunde ge intryck av att lagstiftaren kunde tänkas besluta retroaktiv strafflag m. m.
Beträffande Skyddets omfattning hänvisade vissa remissinstanser till de internationella konventioner, som Sverige anslutit sig till. Andra remiss- instanser ansåg att sociala rättigheter borde skrivas in. En remissinstans hävdade att man borde undersöka om skyddet kunde gälla inte bara ingrepp från det allmännas sida utan också angrepp från enskilda personer eller organisationer. Några remissinstanser anförde att skyddet borde utsträckas till att i princip omfatta också utlänningar.
Mera punktvisa utvidgningar föreslogs i en del remissyttranden. Skyddet mot husrannsakan föreslogs gälla också utanför bostad. Enligt en mening borde privatlivets helgd skyddas bättre. Skyddet mot frånta— gande av svenskt medborgarskap skulle gälla alla svenska medborgare enligt en remissinstans. På andra punkter anmärkte remissinstanser däremot att förslaget gick alltför långt för att stämma överens med gällande rätt.
Även i fråga om Skyddets styrka riktades kritik mot förslaget. Vissa remissinstanser ansåg att inskränkningar av större betydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle det vara möjligt att ge fler fri- och rättigheter ett Sådant skydd att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsänd- ring, som exempel nämndes bl. a. den negativa förenings-, religions- och yttrandefriheten.
3.4. Regeringsförslaget
Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i huvudsak på grundlag— beredningens. En nyhet var att de viktigaste rättighetsreglerna —— bland andra de politiska fri- och rättigheterna och skyddet mot expropriation — samlades i ett särskilt kapitel (2 kap.).] Förbuden mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning av svensk medborgare och mot berövande av svenskt medborgarskap flyttades dessutom över till kapitlet om normgivningsmakten och riktades till normgivande organ (8 kap. l ä). Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet kom till uttryck i 1 kap. 7 %. Regeringsförslaget är i aktuella delar intaget i bilaga 4.
Skyddets omfattning ökades genom att 2 kap. inleddes med två paragrafer utan motsvarighet i grundlagberedningens förslag. Den första utgjordes av en förklaring om den samhälleliga verksamhetens inriktning (2 kap. 1 ä). Den andra gällde arbetstagares rätt till inflytande i anställningsfrågor och rätt till anställningstrygghet (2 kap. 2 ä). I fråga
1 Detta medförde att följande kapitel fick hög— re nummer än i grund- lagberedningens förslag.
om de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 4 %$) utsträcktes skyddet mot husrannsakan till att gälla även på annan plats än bostad.
På vissa punkter föranledde anmärkningar under remissbehandlingen att skyddet blev något mindre omfattande. Förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap fick en litet annan utformning. Rätten till domstolsprövning begränsades till frihetsberövanden. Förbudet mot retro- aktiv strafflagstiftning gavs en något snävare formulering. Departementschefen motiverade utförligt varför utlänningar lämnades utanför fri- och rättighetsregleringen (se prop. 1973190 5. 195, återgivet i bilaga 21 ). Skyddets styrka var väsentligen densamma som hos grundlagberedning- en. Skyddet mot expropriation (2 kap. 3 &) fick dock en mera allmänt hällen utformning. De två inledande paragraferna i 2 kap. var av målsättningskaraktär. Vidarenfick riksdagen möjlighet att bemyndiga regeringen att besluta om tystnadsplikt i vissa fall (8 kap. 7ä andra stycket).
Departementsclrefen uttalade sig utförligt i fråga om hur skyddet för fri- och rättigheterna borde utformas (prop. 1973:90 s. 195):
Några av de remissinstanser som vill ha ett starkare skydd för de politiska fri- och rättigheterna än det av beredningen föreslagna, anser att den omständigheten att Sverige har anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättigheter bör slå igenom i en ny grundlag. Det har förordats att man bör överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmel- serna i de konventioner av detta slag som Sverige har anslutit sig till skall tillämpas nationellt. För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehället och i att Sverige genom att ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. Vad särskilt gäller den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (europarädskonventionen) finns dessutom ett speciellt kontrollsystem som Sverige har underkastat sig. I detta ingår bl. a. en rätt för en enskild person. som anser att en av samhället vidtagen åtgärd inkräktar på hans rättigheter enligt konventionen. att hos den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, som är ett organ för utredning och förlikning, påkalla utredning i frågan. En fråga om åsidosättande av konventionens bestämmelser kan vidare under vissa förutsättningar av kommissionen eller av den berörda staten hänskjutas till den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. 1 den mån en lag i undertecknande stat befinns strida mot konventionen är staten skyldig att ändra lagstiftningen.
Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndig- heter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.
Enligt min uppfattning bör man sträva efter att igrundlag på lämpligt sätt reglera'ett begränsat antal fri- och rättigheter som allmänt anses vara av särskild betydelse. Regleringen bör självfallet inte ha sådant innehåll att den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för
väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Så t. ex. måste rätten att meddela uppgifter och upplysningar kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Det måste vidare — för att ta ett annat exempel — vara möjligt att göra de inskränkningar i den personliga friheten som erfordras för att man skall kunna förebygga och beivra brott eller för att man i vissa fall skall kunna bereda personer erforderlig vård. Om jag skall ta ett tredje exempel kan jag nämna demonstrationsfriheten. Det är uppenbart att en vidsträckt demonstrationsfrihet är ett starkt demokratiskt intresse. Det är emellertid lika uppenbart att demonstrationsfriheten i den praktiska tillämpningen måste kunna begränsas med hänsyn bl. a. till trafikförhål— landen och allmän ordning.
Man kan från de utgångspunkter som jag nu har angett tänka sig flera sätt att utforma en grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättig- heter. Den metod som har valts av grundlagberedningen i fråga om den personliga friheten och de politiska fri- och rättigheterna går ut på att man i allmänna ordalag beskriver dessa i grundlag och i övrigt begränsar sig till att ange att inskränkningar i fri- och rättigheterna får föreskrivas endast i lagform. Regler av detta slag kommer närmast att fungera som en kompetensreglering som drar upp gränsen mellan regeringens och riks- dagens normgivningsmakt. Som ett särskilt moment tillkommer emeller- tid att grundlagen ger besked om vad som skall gälla i den mån lagbestämmelser saknas.
Om man vill ge fri— och rättigheterna ett starkare skydd är flera möjligheter teoretiskt tänkbara. Ett alternativ som ibland diskuteras innebär att man uppställer ett krav på en särskild procedur — exempelvis beslut med kvalificerad majoritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring — vid stiftandet av lagar som inskränker de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna. Denna lösning har emellertid avgörande nackdelar. Om man låter ett sådant skydd avse samtliga de fri- och rättigheter som anges i beredningens förslag, kommer som beredningen har påvisat (jfr den vid betänkandet fogade bilagan 3) den särskilda beslutsregeln att gälla i fråga om viktiga bestämmelseri brottsbalken, kriminalvärdslagstiftningen, socialvärdslagstiftningen, central lagstiftning med anknytning till försvarsväsendet och betydelsefull lagstiftning av polisiär natur. Bl. a. kommer ingen straffbestämmelse med frihetsstraffi skalan att kunna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebär i sin tur att skyddet kommer att sträcka sig långt utanför de typiskt politiska rättigheterna och gälla också t. ex. näringsverksamhet och andra frågor av ekonomisk natur. Om man å andra sidan försöker göra undantag från kravet på kvalificerad majoritet i fråga om vissa frihetsberövanden, möter man besvärliga gränsdragningsproblem. Som exempel härpå kan nämnas att skilda meningar kan göra sig gällande i frågan huruvida föreskrifter om sådana straffprocessuella frihetsberövan- den som häktning och anhållande eller om sådana frihetsberövanden som förekommer i olika vårdlagar bör omfattas av kravet på särskild besluts— ordning eller ej. Ett annat område där meningarna kan bryta sig gäller frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt, civilförsvarsplikt och annan tjänsteplikt. En regel att sådana föreskrifter får beslutas endast med kvalificerad majoritet skulle kunna innebära att försvarspolitiken i viktiga hänseenden kom att bestämmas av en minoritet inom riksdagen.
Det senast anförda exemplet leder över till en annan aspekt på den nu behandlade frågan. Hur man än avgränsar det område, som skall omfattas av ett krav på särskild beslutsordning, kvarstår att räckvidden av detta krav inte kan till fullo överblickas. Det finns all anledning att befara att det särskilda skyddet under alla omständigheter kommer att omfatta också föreskrifter i ämnen där skilda politiska uppfattningar och samhäl—
leliga värderingar gör sig gällande utan att de aktuella spörsmalen i praktiken har något rimligt samband med enskildas fri— och rättigheter. I sådana fall skulle en särskild beslutsregel på ett otillbörligt sätt komma i strid med den för den demokratiska beslutsordningen grundläggande majoritetsprincipen.
En reglering som uppställer krav på särskild beslutsordning för rättig— hetsinskränkande normgivning medför även andra svårigheter. Som ett exempel bland många på de lagtekniska problem man möter när man försöker att i grundlag utforma en reglering av detta slag kan nämnas de fall där olika typer av rättigheter bryter sig mot varandra. Jag behöver i detta sammanhang endast peka på straffstadgandet om störande av förrättning eller allmän sammankomst i vilket yttrandefriheten står mot demonstrationsrätten och mötesfriheten. I sådana fall medför kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter att genom positiva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.
Om man uppställer ett krav på kvalificerad majoritet eller på någon annan särskild procedur vid stiftandet av lagar som inskränker de grundlagsfästa fri- och rättigheterna måste man som jag redan har antytt räkna med att räckvidden av detta krav kan komma att bli omstridd. Detta kan i viss mån motverkas genom att man i grundlagen preciserar och begränsar varje rättighetsregels tillämpningsområde. Det ligger emellertid i sakens natur att en sådan reglering för att medföra önskat resultat måste bli mycket utförlig. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det för att åstadkomma en effektivt skyddande och samtidigt praktiskt användbar reglering i fråga om endast två särskilda fri— och rättigheter — tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar — har krävts en särskild grundlag — tryckfrihetsförordningen — innehål— lande mer än 100 paragrafer, en sekretesslag, innehållande närmare 50 paragrafer samt en rik flora särskilda sekretessbestämmelser. Det är enligt min uppfattning uteslutet att i grundlagen undanröja alla oklarheteri en rättighetsreglering som spänner över så vida fält som det här är fråga om. Det föreligger därför en betydande risk för att en domstol eller annan myndighet intar en annan ståndpunkt än riksdagen ifrågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet, och till följd därav anser en lag som har antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning vara ogiltig. Detta kan i sin tur komma att medföra att grundlagsenligheten i utfärdade lagar ofta sätts i fråga samt medföra konflikter mellan riksdagen och de rättstillämpande organen, konflikter som på lång sikt kommer att förringa allmänhetens förtroende för lagar som har utfärdats i behörig ordning.
Med detta sista är jag inne på den i själva verket tyngst vägande invändningen mot varje system som bygger på att lagar i vissa icke närmare preciserade ämnen skall beslutas med kvalificerad majoritet. Varje system av detta slag skapar inte bara risker för olustiga procedur— strider i riksdagen utan innebär också, och framför allt, på sikt en påtaglig risk för politisering av domstolarna till nackdel både för demokratin och rättssäkerheten.
Av de skäl som jag nu har anfört anser jag mig inte kunna förorda att det i en ny RF förs in en mera generellt utformad rättighetsreglering som ställer upp gränser för lagstiftarens handlingsfrihet. Jag ansluter mig i stället till den av beredningen föreslagna lösningen, vilken inte är förenad med de allvarliga olägenheter som följer med de andra lösningar jag har redogjort för. Genom den av beredningen föreslagna regleringen säker- ställes att alla inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna kommer att beslutas av folkets valda företrädare under den offentlighet och den allmänna debatt som följer med en riksdagsbehandling.
I princip var fördelningen av normgivningsmakten oförändrad i förhål- lande till grundlagberedningens förslag. Till regeringens ”eget” normgiv- ningsomräde fördes dock sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte var betungande för enskild (8 kap. 3 5).
Reglerna om grundlag och om överlåtelse av normgivningsmakt till överstatligt organ bibehölls i regeringsförslaget (8 kap. 15 och 17 åå samt 10 kap. 5 $).
Inte heller i fråga om extraordinära förhållanden avvek regeringsförsla- get (13 kap. 5 och 6 åå) principiellt från grundlagberedningens förslag. I ett hänseende gjordes en utvidgning, nämligen i fråga om fullmaktslag om rekvisition, där regeringen fick en något utvidgad befogenhet att bestämma om vilken tid lagstiftningen skulle tillämpas.
Om lagprövningsrätten anförde departementschefen (prop. 1973190 5. ;( 200):
Som jag har nämnt i det föregående förutsätter jag i likhet med beredningen att den s. k. lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis skall besta även efter antagandet av den nya RF. Denna rätt har hittillsi huvudsak kommit till uttryck genom domstolsavgöranden. Den torde emellertid få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövnings- rätten som den har utformats i rättspraxis, kan, kort uttryckt, sägas innebära att en myndighet har rätt — och skyldighet — att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får med andra ord vika för grundlag. Härför krävs emellertid att den ifrågasatta lagen står i uppenbar strid med en klar bestämmelse i grundlag.
Självfallet bör det också i fortsättningen vara så att ett aktstycke, som utger sig för att vara en författning men som över huvud taget inte härrör från ett organ som är behörigt att besluta författningar, inte skall tillämpas av myndigheterna. Vad gäller frågan om konflikter mellan författningar på skilda konstitutionella nivåer — konflikter som kan bestå i att en viktig formföreskrift i en högre författning har satts åtsidan vid tillkomsten av en lägre, i att ett organ har beslutat en viss författning i klar strid med en kompetensföreskrift ien högre författning eller i att två författningar av olika valör innehåller mot varandra uppenbart stridande materiella föreskrifter — är det också naturligt att det ienlighet med den praxis som har utvecklat sig fortfarande gäller att en föreskrift i en författning av högre valör skall äga företräde framför en föreskrift av lägre valör. Detta betraktelsesätt är uppenbarligen en förutsättning för att regler om ett särskilt grundlagsstiftningsförfarande och grundlagsregler om att vissa föreskrifter endast får beslutas genom lag skall ha någon mening. Det kan därför sägas stå i överensstämmelse med intentionen bakom grundlagens regler i dessa hänseenden att man även i fortsätt- ningen tillåter en domstol eller förvaltningsmyndighet att i ett anhängigt ärende beakta exempelvis ett uppenbart frångående av grundlagens kompetensfördelning mellan riksdag och regering.
Tydligt är att en lagprövningsrätt med den omfattning som jag nu har angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstår som i hög grad osannolikt, i all synnerhet som de regler om fördelningen av normgivningskompetensen som nu föreslås är så utformade att de medger ett visst spelrum för de normgivande organen.
Hänvisningar till S3-4
- SOU 2021:27: Avsnitt 3.3
84. Nya regeringsformen SOU 1975:75 3.5 Konstitutionsutskottets behandling
I konstitutionsutskottet fick grundlagsregleringen av de medborgerliga fri- och rättigheterna den utformning som den nya regeringsformen innehåller. Utskottets förslag innebar att i 1 kap. fick 7 & (normmä ssig- hetsprincipen) i regeringsförslaget beteckningen 8 5, att 2 kap. 31% i nämnda förslag (skydd mot expropriation) flyttades till kapitlet om normgivningsmakten (8 kap. l % fjärde stycket) samt att bestämmelserna om de politiska fri- och rättigheterna delades upp på fyra paragrafer (2 kap. 1—4 åå). De delar av RF, som här är av intresse, är intagna i bilaga 5.
Skyddets omfattning ökades genom att rätt till fackliga stridsåtgärder skrevs in (2 kap. 5 5). Vidare tillkom skydd mot dödsstraff och — uttryckligen — rätt för svensk medborgare att återvända till riket (8 kap. 1 % första och andra styckena). Däremot saknade konstitutionsutskottets förslag motsvarighet till målsättningsstadgandena i 2 kap. 1 och 2 %% i regeringsförslaget.
Beträffande Skyddets styrka innebar konstitutionsutskottets förslag i huvudsak ingen ändring i förhållande till regeringsförslaget. Skyddet mot expropriation gjordes dock tvingande genom att ”bör” byttes mot ”skall”. Skyddet mot dödsstraff och rätten att återvända till riket fick inte inskränkas annat än efter grundlagsändring. Rätt till fackliga stridsåtgärder gällde om annat ej följde av lag eller avtal.
Konstitutionsutskottets förslag utgjorde resultatet av en kompromiss inom utskottet. Om de överväganden som lett fram till kompromissen anförde utskottet — efter en redovisning av bland annat förslaget i propositionen och de motioner som föranletts av denna — följande (KU 1973126 5. 51 ):
Utskottet har ingående övervägt de frågor om grundläggande fri- och rättigheter som aktualiserats i propositionen och i motionerna.
Som utskottet anfört i ett tidigare avsnitt är de politiska fri- och rättigheterna förutsättningar för vår samhällsordning. Att så är fallet framstår ännu tydligare med den nya RF:s uppbyggnad och innehåll. Inom utskottet råder enighet om värdet av dessa fri— och rättigheter och vikten av att slå vakt om dem. Enighet råder också om att propositionens förslag innebär en förstärkning av skyddet i grundlag för de politiska fri— och rättigheterna i förhållande till nuvarande grundlagsreglering.
lnom utskottet har meningarna emellertid brutit sig i andra avseenden. Olika uppfattningar har förelegat i frågan om grundlagen bör stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska ochi så fall för vilka. Vidare har meningarna varit delade i frågan om ivilken utsträckning det är möjligt att i grundlag bereda ett starkare skydd för fri- och rättigheter än propositionens förslag innebär och på vilket sätt detta skall ske.
I den första frågan har bl. a. hänvisats till att de internationella konventioner i saken som Sverige har biträtt, bl. a. Europaråds- konventionen, stadgar skydd i flera andra avseenden än propositionen nu föreslår. I den andra frågan har sympatier uttalats för att inskränkningar i det genom grundlagen stadgade skyddet skall fordra att särskilda proce— durkrav iakttas eller få stadgas endast på vissa särskilt angivna grunder eller för vissa särskilt angivna syften. Häremot har invänts att sådana regler kan få verkningar i andra avseenden som inte helt kan överblickas.
De skulle därigenom kunna medföra risker t. ex. för att beslut i frågor som tar sikte på andra förhållanden men formellt också berör de ifrågavarande fri— och rättigheterna inte kan fattas i vanlig demokratisk ordning. Det har stått klart för utskottet i dess helhet att stora tekniska svårigheter föreligger att nå en lösning som förenar ett i grundlag starkare förankrat skydd än det förslagna med utrymme för erforderlig handlings- frihet för statsmakterna i andra hänseenden.
Mot denna bakgrund ansåg sig utskottet kunna enas om en lösning som innebar följande. En särskild utredning borde tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter. De i 2 kap. 1 och 2 %% i regeringsförslaget intagna bestämmelserna hänsköts till utredningens övervägande. Vidare skulle de förut redovisade ändringarna av regerings- förslaget göras.
Vad utskottet vidare uttalade om den begärda utredningens arbete har redovisats under 1.1.
Utskottet uttalade att motioner om förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd (KU 1973:26 s. 62).
Utskottets hemställan innehöll följaktligen att riksdagen borde dels hos Kungl. Maj:t hemställa om tillsättande av en parlamentarisk utred- ning rörande möjligheterna att förstärka skyddet i grundlag för de grundläggande fri- och rättigheterna m. m., dels som sin mening ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört om utredningens uppgifter m.m., dels ock förklara bland andra motionerna 197321874, 1876, 1880, 1881, 1883 och 1885 besvarade med vad utskottet anfört och hemställt. Vidare borde riksdagen beträffande frågan om kollektivanslutning till politiska partier avslå motionerna 197313, 376, 540 och 543. Frågan om grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna berördes i tre särskilda yttranden som fogades till konstitutionsutskottets betänkan- de (KU 1973126 5. 96, 99, 100). Vidare avsåg en reservation rätt till domstolsprövning av straff, konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning (KU 1973:26 s. 128). Två reservationer gällde kollektivanslutning till politiska partier (KU 1973z26 s. 110). 1 den ena föreslogs att som 1 kap. 9å i den nya regeringsformen skulle tas upp följande stadgande: ”Ingen får genom kollektivt beslut anslutas till politiskt parti. Anslutning till politiskt parti får ske endast efter individuell ansökan.” Enligt den andra reservationen borde riksdagen anta ett principuttalande mot kollektivanslutning till politiskt parti. (I riksdagen bifölls av reservationerna endast den sistnämnda, se rskr 19731265.)
3.6. Den nya regeringsformen
Det har redan sagts att riksdagen fattade beslut om ny regeringsform i enlighet med konstitutionsutskottets förslag. RF kom därför att innehål- la följande reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna (i aktuella delar återgiven i bilaga 5).
Skyddets omfattning framgår i första hand av kapitlet om grund— läggande fri- och rättigheter, där de politiska fri- och rättigheterna tas upp. En ”katalog” över yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörel- sefrihet inleder kapitlet (2 kap. l ä).
Därnäst följer skydd för den ”negativa” sidan av föreningsfrihet, religionsfrihet och yttrandefrihet (2 kap. 2 %) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbin- delser och hemlig avlyssning (2 kap. 3 g"). Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfinns också i detta kapitel (2 kap. 5 5).
[ kapitlet om normgivningsmakten återfinns förbud mot dödsstraff. landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap ivissa fall, retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (8 kap. 1 5). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrivs slutligen i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. 1 5 andra stycket och 3 & andra stycket).
Det är huvudsakligen för svensk medborgare som grundlagen skyddar de angivna fri- och rättigheterna. Utlänning åtnjuter dock skydd mot dödsstraff, retroaktiv strafflagstiftning, expropriation och tillfälliga dom- stolar samt rätt till domstolsprövning av straffrättsliga och straffproces- suella frihetsberövanden,
Skyddets styrka är sådan att det krävs grundlagsändring för inskränk- ningar i skyddet mot dödsstraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropria- tion utan ersättning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstols- prövning av frihetsberövanden,
Föreskrifter som närmare utformar de politiska fri— och rättigheterna (2 kap. l—3 åå) kan meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning, eller undantagsvis genom regeringens förordning med stöd av bemyndigande i lag, nämligen om det är fråga om tystnadsplikt i vissa fall eller om föreskrift i lag i vissa ämnen som skall börja eller upphöra att tillämpas. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gäller om annat inte följer av lag eller avtal.
Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet slås fast i 1 kap. 8 &.
Normgivningsmakten beträffande offentligrättsliga föreskrifter som begränsar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1—3 5.5) tillkommer med förut angivna två undantag endast riksdagen (8 kap. 3 5), som också har att besluta om civilrättslig lagstiftning (8 kap. 2 5). Annan offentlig- rättslig lagstiftning än som nyss sagts och som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomis— ka förhållanden faller inom lagområdet och skall alltså i princip beslutas av riksdagen men kan i vissa fall bli föremål för delegation till regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun (8 kap. 3, 7, 10 och 11 55). Grundlag stiftas. ändras eller upphävs genom tva riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 och 17 åå). Normgivnings- makt kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete (10 kap. 5 ä' första stycket).
För extraordinära förhållanden gäller att, om riket äri krig och varken riksdagen eller dess krigsdelegation till följd därav kan fullgöra sina uppgifter, regeringen skall handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap. 5 5). Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande ilag genom förordning meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas (13 kap. 6 $). Regeringen har inte i något fall rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag.
Lagprövningsrätten är inte fastslagen i RF, men av dennas förarbeten Y framgår att den består.
4. Grundläggande synpunkter
4.1. De grundläggande fri— och rättigheternas roll i ett demokratiskt samhälle
De grundläggande fri- och rättigheterna ger uttryck för värderingar som är oupplösligen förbundna med demokratins ideer. Deras betydelse för den enskilde och för folkstyrelsen belyses av att de ofta har uppfattats som något en gång för alla givet, något som faktiskt existerar utanför och oberoende av den vanliga rättsordningen.
Sambandet mellan det demokratiska styrelseskicket och fri- och rättig— heterna är särskilt påtagligt ifråga om de 5. k. opinionsfriheterna: yttran- de- och tryckfriheten, mötesfriheten, föreningsfriheten etc. När RF i 1 kap. l & slår fast att den fria åsiktsbildningen utgör en av grundvalarna för den svenska folkstyrelsen, ger den uttryck för att det demokratiska sty- relseskicket inte kan bli annat än en tom form, om de enskilda medbor- garna inte har en vidsträckt frihet att ta del i opinionsbildningen i samhäl- let genom att uttrycka sina åsikter, bilda föreningar, delta i demonstratio- ner etc.
Som ett annat oumbärligt inslag i rättsordningen i en demokrati ingår regler som skyddar den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Sådana regler tjänar uppenbarligen indirekt som skydd för opinionsfriheten. Därutöver ger de uttryck för den respekt för individen som utmärker demokratin.
Det är uppenbart att ett demokratiskt styrelseskick för att kunna fungera väl kräver en viss materiell standard för de enskilda individerna. Vissa sociala och ekonomiska rättigheter är nödvändiga eller i vart fall mycket betydelsefulla för att ge medborgarna förutsättningar att ta deli det politiska arbetet och ge dem intresse för demokratins bestånd. Också välfärdssträvandena får därför ses som en del av den politiska demokra- tm.
4.2. Det demokratiska medvetandet som skydd för rättigheterna
Det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna liggeri det demokratiska systemet som sådant med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande politiska rättigheterna. med
fria val byggda på allmän och lika rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Det förhåller sig i själva verket så att inte ens det starkaste grundlagsskydd för fri— och rättigheter- na hjälper, om medborgarnas demokratiska medvetande sviktar.
Att den viktigaste garantin för de grundläggande fri- och rättigheterna är demokratins förankring i folkopinionen bestyrks av att de vidsträckta fri- och rättigheter som i dag tillkommer de svenska medborgarna i bety- dande omfattning har vuxit fram utan stöd i grundlag. Det är inte heller några brister i fråga om regleringen av de medborgerliga fri- och rättig- heterna i vanlig lag eller annan författning under grundlagsnivå som'har motiverat fri- och rättighetsutredningens tillsättande. Utredningen har inte sett som sin uppgift att lägga fram några förslag till ändringar i vanlig lag utan endast att ge gällande rätt på området den stadga och fasthet som följer av en grundlagsreglering.
4.3. Ett grundlagsskydd för rättigheterna behövs
Som framgår av det föregående innehåller de svenska grundlagarna på vissa områden regler som skyddar fri— och rättigheterna genom att styra innehållet i den vanliga lagstiftningen och som kan sättas åtsidan endast genom grundlagsstiftning. I första hand gäller detta TF. Grundlagsstadgan- den om fri- och rättigheter som är avsedda att sätta gränser för den vanliga lagstiftningen är vidare ganska vanliga utomlands.
Att ett omfattande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna inte är erforderligt under normala förhållanden visas bl.a. av den svenska rättsutvecklingen på området. Man måste emellertid räkna med möjlig— heten att den demokratiska samhällsordningen hotas av anti—demokra- tiska rörelser inom landet eller att den, t.ex.i tider av krigsfara, utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. ] sådana lägen kan ett rättsligt verkande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna tänkas få stor, i vissa fall kanske avgörande betydelse för händelseutvecklingen. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.
Även om huvuduppgiften för en fri- och rättighetsreglering igrundlag sålunda är att i krislägen och liknande situationer bereda de medborger— liga fri- och rättigheterna ett rättsligt skydd, kommer en grundlagsregle- ring också att få en inte obetydlig skyddseffekt redan genom sin psykologiska verkan. En sådan reglering tjänar till att erinra medborgarna och samhällets olika organ om vikten av att de grundläggande fri— och rättigheterna vid makthålls.
Mot denna bakgrund anser utredningen det vara en angelägen uppgift att genom regler i grundlag bereda ett utökat och förstärkt skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna.
4.4. Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag?
Det ligger i sakens natur att en fri- och rättighetsreglering i grundlag på olika sätt lägger band på de offentliga organens handlande. Skall regleringen få den eftersträvade skyddseffekten, måste den i viss utsträckning innebära att också folkrepresentationens, riksdagens, hand— lingsfrihet begränsas. Begränsningarna måste emellertid utformas med stor varsamhet. I annat fall kan grundlagsreglerna om fri— och rättigheter komma att äventyra intressen som också de är centrala för en levande demokrati.
Ett grundläggande konstaterande är att den frihetssfär och de intressen i övrigt som skall skyddas genom grundlagens rättighetsreglering i allmänhet inte låter sig beskrivas i några korta, otvetydiga meningar i lagtexten. De rättighetsbegrepp som vi av tradition rör oss med är vidsträckta och oskarpa i konturerna. Det framstår som uppenbart att rättigheter som i grundlag definieras i enlighet med dessa begrepp måste kunna inskränkas för att väsentliga samhälleliga och enskilda intressen skall kunna tillgodoses. Rätten att fritt yttra sig och lämna meddelanden måste t. ex. kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Saken kan också uttryckas så, att den demokratiska yttrandefriheten inte omfattar gärningar som enligt brottsbalken betecknas som spioneri m.m. På liknande sätt måste rätten att fritt röra sig kunna begränsas för att brott skall kunna förebyggas och beivras och för att vård ivissa fall skall kunna beredas vårdbehövande personer även mot deras vilja.
Ett krav på den grundlagsmässiga fri- och rättighetsregleringen är alltså att den inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är naturlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet, anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid. Från en annan synpunkt sett innebär detta att man upprätthåller den för ett demokra- tiskt politiskt systern grundläggande majoritetsprincipen. Denna princip kan för vårt lands del anges så att majoriteten — enkelt flertal — inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna, fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället. Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer.
] linje med vad som har sagts nu om majoritetsprincipen ligger att politisk makt inte får skjutas över från de politiskt sammansatta organen — främst då riksdagen — till icke-politiska organ, som saknar ansvar inför väljarna. Skall det rättsliga skyddet för fri- och rättigheterna få tillräcklig hållfasthet. kan det visa sig behövligt att låta rättsliga instanser, främst då domstolar, kontrollera rättighetsreglernas efterlevnad, Utredningen åter- kommer till denna fråga i det följande. Men redan här bör slås fast, att det är oförenligt med folksuveränitetens och parlamentarismens principer att domstolar får i uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning
iden bemärkelse som detta ord av hävd har i vårt land.
Tvingas domstolarna att fatta beslut med klart politisk innebörd, är risken påtaglig att också deras sammansättning politiseras. Att detta på sikt skulle undergräva deras integritet och därmed också deras auktoritet hos medborgarna ligger i öppen dag.
Grundlagsregler som i olika hänseenden styr riksdagens handlande kan naturligtvis i en viss situation komma att uppfattas olika av skilda politiska grupperingar. Detta kan leda till strider som intlammerar det politiska livet och drar allmänhetens intresse från de politiska sakfrågor- na. Ett riktmärke bör därför vara att utforma reglerna i grundlag om fri- och rättigheter så att man så långt möjligt undgår juridiska tvister om deras innebörd.
Hänvisningar till S4-4
- SOU 2008:3: Avsnitt 6.5.2
4.5. Sammanfattande synpunkter på rättighetsskyddet i grundlag
Av det föregående framgår att huvuduppgiften för en fri- och rättighets- reglering i grundlag är att i krislägen och liknande situationer skydda de grundläggande demokratiska värdena mot tryck utifrån och mot attacker från anti—demokratiska opinioner inom landet. litt sådant skydd måste för att få önskvärd effekt ha rättslig verkan och sätta gränser också för riksdagens handlingsfrihet. Detta förhållande ger emellertid upphov till vissa delvis mycket svårbemästrade problem som har sin grund i att rättighetsregleringen inte får hindra den ordinära lagstiftningen. Refor- mer som inte i någon rimlig mening påverkar fri- och rättigheterna får inte stoppas på formell grund. Regleringen får inte heller innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ eller ge upphov till Statsrättsliga tvister i politiska frågor. Grundlagsreglering av fri- och rättigheterna kräver således en rad delvis mycket besvärliga avvägningar mellan olika intressen. litt restlöst skydd har inte heller kunnat beredas rättigheterna vare sig i de internationella konventionerna eller i andra länders grundlagar, i vart fall inte där regleringen är avsedd att bli tagen på allvar.
Utredningen kommer att i det följande avsnittet översiktligt redogöra för sitt förslag mot bakgrund av de grundläggande överväganden som här har redovisats.
5. Huvuddragen i förslaget
5.1. Programstadganden
Av vad som sagts i det föregående om syftet med ett grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna följer att regleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan, dvs. uppställa ett skydd som innebär att vissa reella band läggs på de offentliga organens handlande. Det överensstämmer också bäst med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag.
Det nu sagda utesluter emellertid inte att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning får komma till uttryck i grundlag. Utredningen har funnit det naturligt att i RF föra in 5. k. målsättnings- eller programstadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlagsregler. Detta gäller t. ex. för de sociala rättigheterna.
Utredningen anser det vidare vara angeläget att det i grundlagen understryks att demokratibegreppets betydelse inte är begränsat till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden. I linje härmed ligger en föreskrift om den särskilda hänsyn som bör visas etniska, religiösa och språkliga minoriteter.
5.2. Det rättsliga skyddet. Inledande synpunkter
En särskild utredning, massmedieutredningen, har som tidigare nämnts nyligen lagt fram förslag till en ny grundlag som är avsedd att ersätta TF och som skall skydda yttrandefriheten i massmedier, närmare bestämt i tryckta skrifter, radio, TV och film (SOU 1975249). Fri- och rättighets- utredningen har haft att överväga frågan om skyddet i grundlag för de rättigheter som faller utanför en ny massmediegrundlag.
Som redan har nämnts innehåller RF f. n. endast ett fåtal bestämmel- ser som innebär att rättigheter kan inskränkas först efter grundlagsänd- ring. Av denna karaktär är bl. a. skyddet mot dödsstraff och skyddet mot retroaktiva straff. I fråga om de fri- och rättigheter som i vidsträckt mening kan kallas politiska —— opinionsfriheten i dess olika former, den personliga friheten och skyddet för den personliga integriteten ? inskränker RF sig däremot till att beskriva rättigheterna samt ange att riksdagen kan bestämma deras närmare innehåll genom vanlig lagstift- ning.
Redan det skydd som ligger i kravet på att de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna får begränsas endast genom lagstiftning är av betydande styrka. Dels skall grundlagens regler tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter i den mån avvikande bestämmelser inte finns i lag. Dels säkerställs att alla inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna kommer att beslutas under den offentlighet och allmänna debatt som följer med en riksdagsbehandling.
Fri- och rättighetsutredningens viktigaste uppgift har varit att under- söka möjligheterna att ytterligare förstärka skyddet för de politiska fri— och rättigheterna. Att en sådan förstärkning måste ske med hjälp av bindande rättsregler i grundlag har redan framhållits i det föregående. En sådan reglering kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Å ena sidan är grundlagsstiftarens uppgift att ställa upp rättsregler beträffande de offentliga organens handlingsmöjligheter, regler bland vilka de som binder den vanliga lagstiftningen är av särskild betydelse. Å andra sidan har han att överväga mekanismen för kontroll av att rättighetsreglerna efterlevs. Först när de båda komponenterna ställs samman med varandra, får man en bild av vad det konstitutionella rättighetsskyddet innebär.
Utredningens arbete har av naturliga skäl i första hand varit inriktat på att med hjälp av rättsligt bindande grundlagsregler stärka skyddet för de rättigheter som nu anges i RF. Utredningen har emellertid också sett det som angeläget att försöka utvidga det område som skall skyddas på detta sätt.
5.3. Formerna för grundlagsändring
En skyddsreglering som innebär att riksdagens handlingsfrihet som lagstiftare begränsas får till följd att Skyddets styrka ytterst blir beroende av vilka regler som gäller för grundlagsändring. Enligt 8 kap. 15 % RF gäller nu att grundlag stiftas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen. Valet kan vara ordinarie eller extra val. Något krav på bestämd tidsfrist mellan det första och det andra beslutet uppställs inte i RF.
Inom utredningen har väckts förslag om att reglerna om grundlagsstift- ning måtte ändras dels så att endast ett ordinarie val kan bli utgångspunkt för slutligt beslut i en grundlagsfråga, dels så att krav uppställs på att det första beslutet skall fattas minst sex månader före och det andra beslutet tidigast sex månader efter riksdagsvalet.
Enligt utredningen föreligger tillräcklig garanti mot förhastade och oöverlagda grundlagsändringar i det förhållandet att folket har getts möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Det är knappast förenligt med ett demokratiskt synsätt att den nyvalda riksdagen, som återspeglar den aktuella folkviljan, skall vara förhindrad att fatta det definitiva beslutet om en grundlagsändring vid en tidpunkt som den anser lämplig utan vara tvingad att uppskjuta även angelägna grundlagsänd- ringar, om vilka kanske råder allmän enighet. Utredningen vill erinra om att det snabba valgenomslaget, vilket infördes genom 1973—1974 års
grundlagsreform, ansågs vara ”en för demokratins funktion angelägen och värdefull reform” (prop. 1973290 5. 165). Beträffande kravet på viss tidsfrist mellan det första riksdagsbeslutet och valet kan framhållas att det kan få en effekt motsatt den avsedda och leda till att regering och riksdag måste forcera behandlingen av en grundlagsreform för att beslut skall hinna fattas i rätt tid. I princip samma invändningar kan riktas mot förslaget att frånkänna extra val betydelse i proceduren för grundlags- ändring. Av anförda skäl har utredningen avvisat det angivna förslaget till ändringar i reglerna för grundlagsstiftning.
Förslag om ändring i grundlagsstiftningsförfarandet har väckts också vid 1975 års riksmöte. I motionerna 197513 (c), 1975193 (rn) och 19751307 (fp) föreslås sålunda att vilande beslut i grundlagsärende skall underställas folkomröstning i samband med närmast följande val till riksdagen. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter förenar sig därom. Beslutet förfaller om flertalet av dem som deltar i folkomröst- ningen röstar emot det och om antalet nejröster uppgår till mer än hälften av de röster som har avgetts i riksdagsvalet. I annat fall skall det vilande förslaget tas upp till slutligt beslut av den nyvalda riksdagen. Detta förslag om folkomröstning vid grundlagsändring överensstämmer med förslag som fördes fram av reservanter inom grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 323) och vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny RF (KU 1973226 5. 115). — Riksdagen har beslutat att uppskjuta behandlingen av motionerna till 1975/1976 års riksmöte (KU 1975220).
De ledamöter inom utredningen som representerar centerpartiet och folkpartiet och moderata samlingspartiet är företrädda bland motionärer- na. De har förklarat att de självfallet vidhåller förslaget om folkomröst- ning vid grundlagändringar. Då emellertid förslaget f. n. är under riksdagens prövning och då det inte har aktualiserats enbart med tanke på förstärkning av skyddet för fri- och rättigheter har utredningen inte upptagit frågan till sakbehandling.
5.4. Mot vem skall rättighetsskyddet gälla?
En grundläggande fråga vid utformningen av ett grundlagsskydd för fri- och rättigheterna är mot vem skyddet skall gälla. RF:s rättighetsreglering gäller — med undantag för den fackliga friheten — endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. Detta står i och för sig i god överensstämmelse med det historiskt betingade betraktelsesättet att den offentliga maktapparaten med sina särskilda resurser utgör ett särskilt allvarligt hot mot den enskilde medborgarens trygghet och integritet. Begränsningen av rättig- hetsregleringen till att gälla endast mot det allmänna måste emellertid också ses mot bakgrund av den särskilda ställning som grundlagarna intar i rättsordningen.
lin statsförfattning har som en av sina huvuduppgifter att avgränsa och
' fördela den offentliga makten. I det regelsystem som betingas av denna
uppgift låter sig på ett naturligt sätt inpassas bestämmelser som begränsar det allmännas möjligheter att ingripa mot medborgarna eller som
reserverar rätten att besluta föreskrifter om vissa ingrepp i den enskildes frihet för det lagstiftande organet. Regler som har till syfte att skydda den enskilde mot angrepp från andra enskilda har inte samma direkta samband med statsskicket och därmed heller inte lika starka anspråk på att ges grundlagsform, även om självfallet också sådana regler kan ha stor betydelse som värn för den demokratiska styrelseformen.
Man kan också se saken så att valet av form för de regler som gäller medborgarnas fri- och rättigheter är en fråga om anpassande av de lagtekniska medlen till de rättspolitiska mål man vill uppnå. Genom de särskilda reglerna om grundlagsstiftningsförfarandet har grundlagen höjts över den vanliga lagstiftningen. [ den mån man vill skydda den enskilde genom att ge bindande direktiv till lagstiftaren — riksdagen i dess sammansättning vid ett visst tillfälle _ måste man därför tillgripa grundlagsstiftning. Om syftet däremot är att skydda den enskildes fri- och rättigheter endast genom att hindra eller påbjuda vissa handlingssätt från andra enskildas sida, utgör den ordinära lagstiftningen ett från rent lagteknisk synpunkt tillfredsställande redskap.
Även om grundlagsformen alltså inte är nödvändig av rent tekniska skäl, kan det emellertid finnas andra orsaker till att man i grundlag vill föra in regler som syftar till att skydda den enskildes fri- och rättigheter mot angrepp från andra enskilda. Man kan t. ex. tillmäta vissa regler som rör förhållandet mellan enskilda inbördes en sådan principiell betydelse för det demokratiska styrelseskicket att de av politiska och psykologiska skäl bör ges den särskilda dignitet som följer med grundlagsformen. Man kan vidare göra den bedömningen att den vanliga lagformen i vissa hänseenden inte ger ett tillräckligt starkt skydd för den enskildes fri— och rättigheter gentemot andra enskilda. Utredningen har mot denna bak- grund sett det som en angelägen uppgift att försöka klarlägga i vilken utsträckning det över huvud taget är tekniskt möjligt att ge grundlags— skydd åt fri- och rättigheterna också såvitt gäller förhållandet enskilda emellan.
Det kan vara lämpligt att som en bakgrund till diskussionen av denna fråga säga något om den närmare innebörden av en fri— och rättighetsreg- lering som tar sikte på förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det kunde ligga nära till hands att anta att en sådan reglering skyddar rättigheterna mot ingrepp som företas i det allmännas intresse. Står däremot ett enskilt intresse mot ett annat enskilt intresse, skulle regleringen inte vara tillämplig. En sådan uppdelning av rättighetsbegräns- ningarna allteftersom de företas i det ena eller det andra intresset håller emellertid inte inför en närmare granskning. I många fall är uppenbarli- gen allmänintresset och enskildas intressen så sammanvävda med
* varandra att en uppspaltning i intressekategorier ter sig meningslös. Frågan om när en grundlagsreglering som tillförsäkrar de enskilda vissa fri- och rättigheter gentemot det allmänna är tillämplig kan alltså inte direkt besvaras genom en bedömning av vilkas intressen som i en given situation står emot varandra. Avgörande blir i stället primärt vem som i den aktuella situationen faktiskt gör ingreppet i en enskild persons frihetssfär. Regleringen tar ytterst sikte på mellanhavandet mellan det
allmännas verkställande organ och den enskilde. Grundlagsreglerna är direkt normerande för myndighets möjlighet att i ett konkret fall ingripa mot en enskild person på så sätt att de förbjuder andra ingrepp i fri- och rättigheterna än sådana som är uttryckligen tillåtna genom grundlagsen- liga föreskrifter.
Vad som närmare skall förstås med att rättighetsskyddet gäller i förhållande till ”det allmänna" utvecklas i specialmotiveringen till 2 kap. 1 & RF. Något förenklat kan sägas att med det allmänna avses dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer.
Om man nu utvidgar grundlagens rättighetsskydd till att avse också förhållandet enskilda emellan förändras bilden radikalt. Som exempel på en sådan utvidgning kan tas en grundlagsregel som säger att varje medborgare -— såväl i förhållande till det allmänna som i förhållande till andra enskilda — äger frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar. De svårigheter som man möter när man försöker utforma en fri- och rättighetsreglering av detta slag sammanhänger med den omständigheten att efterlevnaden av regler som gäller förhållandet enskilda emellan ytterst måste genomdrivas av offentliga organ. Som en spegelbild av den nyss nämnda grundsatsen att en myndighet inte får göra andra ingripanden mot en enskild person än de som är uttryckligen tillåtna gäller nämligen — något tillspetsat — att den enskilde utan att riskera ingripanden från det allmännas sida har rätt att göra allt som inte är uttryckligen förbjudet. Eftersom de personer mot vilka grundlagens skyddsregler skulle verka således har en av rättssäkerhetsskäl betingad rätt att i detalj veta vilka handlingar från deras sida som är förbjudna, kan man knappast reglera förhållandet mellan enskilda inbördes med hjälp av sådana enkla regler som RF f.n. använder för att ange de fri- och rättigheter som den enskilde har gentemot det allmänna.
En grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vidare vissa problem som gäller förhållandet mellan grundlagens rättighetsskydd och vissa av civilrättens regler. Ett av dessa problem har sin grund i principen om enskildas avtalsfrihet. En grundlagsreglering av nu diskuterat slag ger nämligen upphov till frågan huruvida fri- och rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler. Man kan t. ex. hävda att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och rättighetsreglering som gäller också för förhållandet enskilda emellan som huvudregel skall utesluta avtalsfrihet, tvingas man att undersöka i vilken omfattning man genom särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar i fri- och rättigheter- na. Att sådana inskränkningar iviss utsträckning måste vara möjliga torde nämligen vara ofrånkomligt. Man kan t. ex. peka på behovet av att kunna i ett anställningsavtal ta in en klausul om tystnadsplikt. När man försöker klarlägga relationen mellan civilrätten och sådana
rättighetsregler som skall gälla också gentemot enskilda möter man vidare frågan om förhållandet mellan de politiska fri- och rättigheterna och den enskildes egendomsrätt. Om en person som äger en samlingslokal vägrar att upplåta denna för ett politiskt eller religiöst möte kommer han sålunda sannolikt i konflikt med en allmänt hållen grundlagsregel om mötesfrihet. Om man inte intar den ståndpunkten att grundlagens fri- och rättigheter generellt skall vika för egendomsrätten, ställs man därför inför den svåra uppgiften att i en särskild undantagsreglering göra en rimlig avvägning mellan grundlagens fri- och rättigheter å den ena sidan och den enskildes rätt till egendom å den andra.
En särskild komplikation såvitt gäller förhållandet mellan civilrätt och fri- och rättighetsregler är att viktiga delar av civilrätten _ bl. a. grundsatsen om de enskildas avtalsfrihet — är av sedvanerättslig natur. 1 den mån man i något hänseende vill lösa en konflikt mellan civilrätt och fri- och rättighetsregler till civilrättens förmån tvingas man att kodifiera sådana sedvanerättsliga civilrättsliga regler som kan beröras av konflikten i fråga.
Slutsatsen av det nu förda resonemanget blir att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Man skulle i så fall — utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet — tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kan rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Det är däremot inte på tekniska grunder uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Med hänsyn bl. a. till de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellertid enligt utredningens uppfattning iakttaga stor restriktivitet i detta hänseende.
5.5. Regleringens tekniska utformning
Det har i olika sammanhang förordats att man skall låta de internationel- la fri- och rättighetskonventioner som Sverige har anslutit sig till slå igenom i svensk grundlag, antingen genom att det igrundlagen föreskrivs att konventionerna skall tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna arbetas in isvensk grundlag. Fri- och rättighetsutredning- en har enligt sina direktiv haft att överväga en lösning enligt någon av dessa linjer. Det förslag som utredningen lägger fram har emellertid utformats utan direkt anknytning till konventionstexterna. Skälen härtill är flera. Utredningen vill till en början erinra om att konventionerna inte själva kräver att rättighetsskyddet skall förankras i de till konventionerna anslutna ländernas grundlagar. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. Den juridiska terminologi som används är inte enhetlig och texterna har utformats med hjälp av en teknik som i hög grad skiljer sig från svensk
lagstiftningsteknik. De undersökningar som utredningen har låtit utföra visar att konventionstexterna har gett upphov till betydande tolknings- problem. De är av nu nämnda skäl inte lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.
Vad gäller den metod som innebär att konventionstexterna skulle införlivas med svensk grundlag genom en föreskrift att de skall tillämpas nationellt tillkommer dels de svårigheter som har samband med framtida ändringar av de på detta sätt grundlagsfästa konventionerna, dels de problem som följer av att konventionerna saknar autentisk svensk text och av att de på olika språk avfattade autentiska texter som föreligger ibland skiljer sig åt sinsemellan.
Utredningen kan beträffande de särskilda problem som är förbundna med att införliva konventionsbestämmelser med intern rätt vidare hänvisa till de uttalanden i ämnet som har gjorts av utredningen om författnings- publicering (SOU 19742100 s. 89).
Det förhållandet att utredningen har valt att utforma rättighetsreg- leringen i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter innebär inte att konventionerna har saknat betydelse för utred- ningens ställningstaganden. Motsatsen är fallet. De internationella kon- ventionerna är grundläggande dokument såvitt gäller skyddet för fri- och rättigheter, och de har varit en viktig inspirationskälla i utredningens arbete. Utredningen har strävat efter att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas. Det skydd i RF som utredningen föreslår för opinionsfriheterna (yttrandefri- heten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfriheten) är på flera punkter betydligt starkare än det som följer av rättighetskonventionerna och i övrigt åtminstone likvärt med konventionsskyddet.
En annan fråga som gäller fri- och rättighetsregleringens tekniska utformning är vilken grad av utförlighet den bör ges. Den rättighetsregle- ring som f. n. finns i RF är som framgår av det föregående synnerligen kortfattad. Såvitt gäller de fri- och rättigheter som anges i 2 kap., inskränker den sig till en beskrivning av rättigheterna samt en hänvisning till formerna för den närmare regleringen av dem. Motsatt ytterlighet i fråga om utförlighet möter man i TF, som innehåller en omfattande och mycket detaljerad reglering till skydd för endast en del av hela fri- och rättighetsområdet.
Det är uppenbart att ett förstärkt skydd för de rättigheter som nu finns fastslagna i RF kräver en väsentligt utbyggd grundlagsreglering. En teoretiskt tänkbar möjlighet vore att göra de rättigheter som finns intagna i 2 kap. RF till föremål för en reglering av ungefär samma utförlighet som TF:s och att ta in den i en särskild grundlag. Ett förslag till en sådan lösning måste emellertid föregås av en synnerligen noggrann genomgång av stora delar av den svenska rättsordningen, något som redan på grund av den snäva tidsram inom vilken utredningen har arbetat har varit en omöjlig uppgift. Härtill kommer att det med hänsyn till den mängd rättsregler som på olika sätt berör de i 2 kap. RF angivna fri- och rättigheterna kan ifrågasättas om en lösning av angivet slag ens under
gynnsammare utredningsbetingelser skulle visa sig vara ett realistiskt alternativ. Utredningen har därför stannat för att arbeta in sitt förslag till förstärkning av rättighetsskyddet i RF inom ramen för ett särskilt kapitel där.
Utredningen föreslår att samtliga de regler i RF som gäller fri- och rättigheterna samlas iZ kap. Detta innebär att de fri- och rättigheter som nu finns i 8 och 11 kap. får en ny placering och att i 2 kap. har tagits upp det grundläggande kravet att begränsningar av fri- och rättigheter i princip får ske endast i lag. Genom att RF:s fri- och rättighetsregler på detta sätt samlas på ett ställe blir det lättare att bilda sig en uppfattning om rättighetsskyddets omfattning och innehåll.
Lagtexten har i förslaget skrivits på nutida lagspråk.
5.6. Skydd genom krav på kvalificerad majoritet eller annan särskild beslutsprocedur
Flera olika lösningar är teoretiskt tänkbara när det gäller att stärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. En metod som har förts fram i debatten går ut på att man uppställer krav på beslut med kvalificerad majoritet för lagstiftning som begränsar de i grundlagen fastslagna rättigheterna.
En lösning av detta slag kommer emellertid lätt i strid med de grundläggande krav på en fri- och rättighetsreglering som utredningen har redovisat i det föregående. Som där har framhållits får grundlagsskyddet inte innebära någon förskjutning av de politiska maktförhållanden som föranleds av de demokratiska valen. Majoritetsprincipen är ett grundläg- gande inslag i den politiska demokratin. Den har understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Det är uppenbart att man inte kan acceptera en fri- och rättighetsreglering som underminerar det parlamen- tariska systemet därhän att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten. Utredningen vill även understryka värdet av att medborgarna skall kunna förändra samhället. Därför bör man inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet, vilka hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medvetandet om att kunna påverka besluten innebär en förankring av demokratin hos medborgarna.!Man kan av nu angivna skäl från principiella utgångspunkter inte tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lagstiftningarbetet ställer krav på kvalificerad majoritet för beslut av riksdagen.
De principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majoritet är giltiga även om metoden skulle reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. Man måste nämligen beakta att det ena lagstiftningsämnet inte kan ses isolerat från det andra. En rättighets- inskränkning kan ingå som en del i ett större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala området som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det kan inte vara rimligt att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för genomförandet
av ett reformförslag; Som exempel på en situation av nu åsyftat slag kan nämnas att man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen i fråga.
En ordning med kvalificerad majoritet för fri- och rättighetsinskränk- ningar står alltså i dålig överensstämmelse med grundläggande demokra- tiska principer. Härtill kommer att en sådan ordning inte är någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Det är fullt möjligt att föreställa sig upphetsade lägen i vilka en betydande riksdagsmajoritet ——- eventuellt riksdagen i dess helhet — kan vinnas för förslag som innebär långtgående begränsningar i rättigheterna.
Utredningen vill tillägga att, såvitt den har kunnat finna, inget land har byggt sitt konstitutionella skydd för medborgerliga fri- och rättigheter på ett system med krav på kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut som begränsar rättigheterna. Det bör dock påpekas att man i Finland många gånger har gjort ingrepp i de av grundlagen skyddade fri- och rättigheterna i den alternativa form som gäller för grundlagsstiftning, nämligen att ärendet först förklaras brådskande med minst 5/6 majoritet och därefter avgörs genom endast ett beslut av riksdagen (minst 2/3 majoritet).
De principiella invändningar som i det föregående har anförts mot ett system med kvalificerad majoritet gör sig med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar fri- och rättigheterna, t. ex. en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan framtvinga ett längre uppskov med ett sådant beslut.
Utredningen har med hänsyn till det anförda inte ansett sig kunna bygga Sitt förslag på ett system som innebär att grundlagen uppställer krav på någon särskild procedur för beslut som begränsar fri- och rättigheterna.
5.7. En materiell metod i förening med ett judiciellt skydd
Mot bakgrund av ställningstagandet i fråga om metoden med en särskild beslutsprocedur för inskränkningar i fri— och rättigheterna har utred- ningen stannat för att i stället förorda en reglering som helt förbjuder lagstiftaren att fatta vissa slags beslut och som därmed i motsvarande del omgärdar fri— och rättigheterna med det skydd som ligger i att de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.
En sådan materiell metod innebär visserligen inte att man annat än i ett begränsat antal fall kan skydda en rättighet mot varje ingrepp lagstiftningsvägen. För flertalet rättigheter måste öppnas möjlighet till sådana begränsningar som även i en demokrati allmänt accepteras som naturliga eller rentav oundvikliga. Den skyddsmetod som utredningen föreslår leder emellertid till att i fråga om nästan samtliga rättigheter bestämda hinder kan uppställas för riksdagen att besluta begränsningar genom vanlig lag. I detta hänseende skiljer sig förslaget ganska avsevärt
x
från gällande grundlagsreglering. Som kommer att framgå av den följande redogörelsen föreslår utredningen särskilt långtgående restriktioner för riksdagens kompetens att inskränka opinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område.
Ett skyddssystem av angivet slag kommer att få en betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att grundlagens rättighetsbe- stämmelser följs av statsmakterna. Skyddet får emellertid inte tillräcklig styrka, om man inte förbinder de materiella rättighetsreglerna med något slag av rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Sådana garantier kan åstadkommas genom att man uppställer ett judiciellt rättighetsskydd.
En judiciell kontroll av riksdagens lagstiftningsverksamhet kan ta sig olika former. I vissa länder finns ett särskilt organ för detta, en författningsdomstol. En sådan kan få i uppdrag att pröva lags grundlags- enlighet inte bara i anknytning till ett visst mål där tillämpning av lagen aktualiseras (konkret normkontroll) utan också helt fristående från något konkret fall (abstrakt normkontroll).
En annan form av judiciell kontroll innebär att de vanliga domstolarna och eventuellt också övriga rättstillämpande myndigheter har en s.k. lagprövningsrätt. Denna innebär att dessa organ utövar en konkret normkontroll i de mål och ärenden som de handlägger och att de därvid kan sätta åt sidan lagbestämmelser som strider mot grundlag. Denna lagprövningsrätt kan som i Förenta staterna vara så utformad att den ger domstolarna en mycket stor frihet att underkänna lagbeslut. Den kan emellertid också ha en ganska begränsad omfattning och i huvudsak innebära att lag får åsidosättas bara i de fall då den uppenbart strider mot en grundlagsbestämmelse. Av denna sistnämnda typ är bl. a. det hittillsvarande svenska lagprövningsinstitutet.
Också ett judiciellt skyddssystem måste självfallet uppfylla de krav som utredningen har ställt upp i det föregående. Inte heller ett sådant system får sålunda innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. En överföring av politisk makt till domstolar eller andra organ som inte är politiskt sammansatta kan, som utredningen tidigare har framhållit, inte accepteras. Detta innebär att en judiciell överprövning av riksdagens lagbeslut inte får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet.
Som utredningen tidigare har understrukit skulle en ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska skeendet inte bara stå i strid med grundläggande demokratiska principer utan den skulle också medföra uppenbara risker för politisering av domarutnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet.
Enligt utredningens uppfattning kräver det grundläggande syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag — nämligen att skydda de demokratiska värdena i vissa krisbetonade lägen * inte annat eller mera än att regelsystemet innehåller spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. '
Utredningen anser utifrån de angivna utgångspunkterna att en ordning
med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kan godtas, liksom inte heller ett kontrollsystem av den typ som förekommer i Förenta staterna.
Vådorna av ett system med författningsdomstol belyses klart av det beslut genom vilket den västtyska författningsdomstolen förklarade fri abort vara oförenlig med grundlagen. Det är uppenbart att det här inte har varit fråga om rättstillämpning i vanlig bemärkelse utan om ett ställningstagande av politisk karaktär.
En lagprövningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndig- heter, sådan den har gestaltats i vårt land, är däremot ett lämpligt kontrollinstrument i ett skyddssystem som har det syfte som nyss har nämnts. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär, som redan har nämnts, att en domstol eller annan rättstillämpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag men endast då. Även om en sådan lagprövningsrätt utsträcks till att omfatta betydligt större fält än nu genom att fler materiella bestämmelser tillförs grundlagen kan man utgå från att den inte kommer att ge domstolarna någon ställning som politiska maktfaktorer och att den därför inte heller ger upphov till någon risk för politiska domarut- nämningar. Å andra sidan kommer domstolarna iextraordinära lägen att kunna ingripa till skydd för de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna med all den auktoritet som tillkommer ett opartiskt, opolitiskt rättsväsen.
Sammanfattningsvis kan sägas att en skyddsreglering som är uppbyggd enligt nu angivna riktlinjer kan förväntas bereda fri- och rättigheterna ett ( tillfredsställande skydd samtidigt som den står i god överensstämmelse med grundläggande demokratiska principer.
5.8. Närmare om utfommingen av det materiella skyddet
De materiella rättighetsregler som skall ingå i ett rättsligt verkande skyddssystem kan utformas på olika sätt. Den föregående framställningen har huvudsakligen uppehållit sig vid den metod som består i att grundlagen beskriver en viss rättighet och helt eller delvis förbjuder de samhälleliga organen att begränsa den.
En annan typ av regler kräver viss aktivitet från samhällsorganens sida ,. t. ex. från riksdagen i dess egenskap av lagstiftare — för att skyddet skall realiseras. RF:s regler om rätt till domstolsprövning av vissa frihetsberövanden kan sålunda knappast tillämpas direkt av domstolarna utan måste, för att få verkan för de enskilda individerna, kompletteras med bestämmelser i den vanliga lagstiftningen. Grundlagsregler av detta slag kan alltså i själva verket sägas stå programstadgandena ganska nära. Det har redan av det närmast föregående avsnittet framgått att utredningens förslag till skyddssystem i huvudsak bygger på konstruk- tionenmed mer eller mindre omfattande förbud mot ingripanden i särskilt beskrivna fri- och rättigheter. I motsats till de aktivitetskrävande grundlagsreglerna kan denna konstruktion, som anknyter till den traditionella synen på rättighetsskyddet som ett värn mot vissa ingripan-
den i den enskildes frihetssfär från den offentliga maktens sida, förenas med en lagprövning av det slag som utredningen har förordat i det föregående.
Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att säga något om arten av de ingrepp i fri— och rättigheterna som åsyftas med de föreslagna förbudsreglerna.
Till en början kan konstateras att någon ändring i själva ingreppsbe— greppet i förhållande till vad som nu gäller i fråga om 8 kap. 3 & RF inte är avsedd. Förbuden mot rättighetsbegränsningar omfattar inte varje negativ åtgärd från det allmännas sida, som är föranledd av att någon har utnyttjat en rättighet på ett visst sätt, eller som har till syfte att förmå någon att medge ett visst integritetsintrång. Att en person till följd av sina yttranden i politiska frågor förvägras en statlig tjänst av betydelse för rikets säkerhet kan exempelvis inte anses vara en begränsning av hans yttrandefrihet i grundlagens mening. (irundlagsskyddet är i första hand riktat mot sådana åtgärder från det allmännas sida som innebär faktiskt fysiskt tvång eller kriminalisering av vissa handlingar. Också vitesföreläg- ganden kan nämnas i sammanhanget.
Den effektivaste typen av förbudsreglering är uppenbarligen den som helt förbjuder inskränkningar i en viss rättighet genom vanlig lag. I ett antal viktiga fall föreslår utredningen en sådan lösning.
Som tidigare har framhållits är det emellertid endast i begränsad omfattning möjligt att beskriva en rättighet på sådant sätt att den kan beredas ett absolut skydd av nu nämnt slag. I de flesta fall är man hänvisad till en lösning som innebär att en rättighet får en så vid definition att vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Som exempel på detta förhållande kan nämnas att en i allmänna ordalag beskriven rätt att fritt yttra sig och lämna meddelan- den måste kunna begränsas av hänsyn exempelvis till rikets säkerhet eller privatlivets helgd samt att en grundlagsfäst rätt att fritt röra sig i riket måste kunna underkastas inskränkningar med hänsyn bl. a. till intresset av att brott förebyggs och beivras.
Vad gäller den närmare utformningen av en reglering som förenar rättighetsbeskrivningar med inskränkningsmöjligheter är flera lösningar teoretiskt tänkbara.
En sådan lösning är att i princip förbjuda inskränkningar annat än i vissa extraordinära situationer. Detta har emellertid visat sig vara en oframkomlig väg, eftersom så gott som alla legitima inskränkningsbehov föreligger också under normala förhållanden.
En annan metod är att kombinera ett principiellt inskränkningsförbud med regler som möjliggör inskränkningar i rättigheten för vissa särskilt angivna ändamål. Utredningens undersökningar av gällande rätt har visat att en sådan ändamålsmetod är lämplig såvitt gäller mötesfriheten. demonstrationsrätten och föreningsfriheten. Också i fråga om yttrande— friheten och rätten till information kan man delvis gå denna väg. Utredningen återkommer till de särskilda svårigheter som ärr—förknippade med grundlagsregleringen av de två sistnämnda rättigheterna.
Man kan vidare tänka sig lösningar som i princip tillåter rättighetsin-
skränkningar men som gör vissa undantag härifrån. En sådan metod går ut på att man inom en på visst sätt beskriven rättighet skiljer ut en kärna som är av särskild betydelse för den demokratiska styrelseformcn och som inte får bli föremål för några inskränkningar i vanlig lag. Det har emellertid i praktiken visat sig vara omöjligt att beskriva en sådan kärna med den grad av precision att den kan skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud. Utredningen har däremot funnit att man kan få till stånd en viktig förstärkning av det skydd som kan åstadkommas på annat sätt genom ett grundlagsstadgande som föreskriver att regler som begränsar fri- och rättigheterna aldrig får sträcka sig så långt att de utgör ett hat mot den fria åsiktsbiitlningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Utredningen föreslår vidare att en liknande konstruktion ingår som en del av det särskilda skyddet för yttrandefriheten och rätten till information. Vid bedömandet av vilka inskränkningar som får göras i dessa rättigheter skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- frihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskap- liga och kulturella angelägenheter.
Inom ramen för den nu behandlade typen av rättighetsskydd kan man vidare tänka sig en reglering som förbjuder rättighetsinskränkningar för tillgodoseende av vissa ändamål och därmed närmast framstår som en omvändning av den ändamålsmetod som nyss har nämnts. lin reglering av sistnämnda typ kan emellertid också utformas på sådant sätt att skyddsreglerna kommer att spänna tvärs över rättighetsfältet. Denna effekt uppnås om reglerna generellt förbjuder ingrepp på vissa grunder och därmed får karaktär av diskrimineringsförbud, Förbud av detta slag kan kombineras med regler som bygger exempelvis på ändamålsmetoden. men de kan också fungera ensamma såvitt gäller rättigheter där sådana regler inte är användbara, t. ex. rätten att fritt röra sig i riket.
Utredningen återkommer i det följande till frågan om diskriminerings- l'örbud. Här skall endast sägas att konstruerandet av sådana förbud är förbundet med betydande komplikationer och att tekniken därför kan användas bara i ganska begränsad omfattning. Utredningen har emellertid funnit det vara möjligt att lägga fram förslag till rättsligt bindande förbud mot åsikts—. ras- och könsdiskriminering.
lin självklar grundsats är att en i och för sig tillåten rättighetsbegräns- ning aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som har föranlett begräns- ningen. Utredningen anser att skyddet för de begränsningsbara rättighe- terna bör ytterligare förstärkas genom att denna princip kommer till direkt uttryck i grundlagstextcn. Utredningen återkommer härtill i specialmotiveringcn.
5.9. Översikt över föreslagna förstärkningar av det materiella rättighetsskyddet
De band som den föreslagna rättighetsregleringen lägger på lagstiftaren är i vissa fall av undantagslös karaktär, dvs. rättigheten kan inte till någon del begränsas annat än efter ändring av grundlagen. I andra fall innebär
skyddet att den primärt beskrivna rättigheten under vissa förutsättningar kan inskränkas genom vanlig lagstiftning. I båda fallen är alltså den vanlige lagstiftarens handlingsfrihet begränsad.
Följande nya undantagslösa rättigheter föreslås: Skydd mot tvång att ge till känna åskådning (2 kap. 3 % RF): Skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring (2 kap. 3 €).
Skydd mot tvång att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för åskådning (2 kap. 3 5).
Skydd mot registrering enbart på grund av politisk åskådning (2 kap. 3 å).
Förbud mot tortyr, kroppsstraff samt medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 5).
Skydd för medborgarskapet även för utlandssvensk som någon gång har varit bosatt i Sverige (2 kap. 6 % andra stycket).
Vidare föreslås ett undantagslöst förbud mot normgivning som miss— gynnar etnisk minoritet (2 kap. 17 5).
Här bör också nämnas det principiella förbud mot könsdiskrimineran— de normgivning som föreslås i 2 kap. 18 &.
Ett skydd som begränsar möjligheterna till lagstiftningsingripanden i rättigheterna har tillkommit i följande hänseenden:
Beträffande samtliga inte undantagslösa — "andliga”och ”kroppsliga” — rättigheter får begränsning inte." — gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ett motstående intresse (2 kap. 13 _8 första stycket); — hota den fria, samhälleliga åsiktsbildningen (2 kap. 13 5 första stycket); _ grundas enbart på viss åskådning (2 kap. 13 å andra stycket).
Här bör nämnas att nyssnämnda förbud mot ras— och könsdiskrimine- ring gäller också fri- och rättighetsbegränsningar.
Vidare föreslås ett generellt förbud för riksdagen att överlämna kompetens att begränsa fri- och rättigheterna till mellanfolkliga organ (10 kap. 5 5).
Beträffande yttrandefriheten, informationsrätten, mötesfriheten, de— monstrationsrätten och föreningsfriheten (positiva varianterna) föreslår utredningen härar/iver: -— begränsning endast för kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen (2 kap. 14 och 15 ååå); detta skydd är i fråga om yttrandefri- heten och rätten till information särskilt starkt i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.
Sammanfattningsvis kan sägas att antalet regler som binder lagstiftaren har utökats ganska väsentligt. Härtill kommer de bindande regler som återfinns redan i gällande lydelse av RF: förbuden mot dödsstraff (2 kap. 4 5 i utredningens förslag), mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 å), mot landsförvisning m. m. (2 kap. 6 & första stycket), mot att beröva här
bosatt svensk medborgare hans svenska medborgarskap (jämför ovan) (2 kap. 65 andra stycket) och mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 å), föreskriften om domstolsprövning av frihetsberövanden (2 kap. 16 %) samt föreskriften om rätt till expropriationsersättning (2 kap. 10 å).
Skyddsregleringen får ett extra värde därigenom att de restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som den innebär skall upprätthållas också då landet är i krig eller krigsfara (jämför 13 kap. RF).
Ytterligare förbättringar av grundlagsskyddet utöver de nämnda har åstadkommits dels genom att mötesfriheten har utvidgats till att omfatta även teaterföreställningar och liknande sammankomster (2 kap. 25 första stycket p. 3), dels genom en principbestämmelse (2 kap. 11 å andra stycket) om domstolsoffentligheten, dels en regel om skydd för upphovsmäns rätt (2 kap. 20 å).
Också i vissa andra hänseenden har det skyddade området utvidgats. Utredningen återkommer till detta i specialmotiveringen.
Av betydande intresse är slutligen att utlänningar som vistas häri riket har fått sitt rättighetsskydd förstärkt på olika sätt. Utlänning är sålunda jämställd med svensk medborgare i fråga om de nya undantagslösa rättigheter som har tagits upp i 2 kap. 3, 5, 17 och 18 åå utom i fråga om skyddet mot tvång att ge till känna åskådning och skyddet mot registrering enbart på grund av politisk åskådning. Utlänning är vidare jämställd med svensk medborgare vad beträffar förbudet mot dödsstraff (2 kap. 4 é), förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 5), rätten till ersättning vid expropriation (2 kap. 10 å), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 & första stycket), rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott (2 kap. 165 första stycket) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 19 å). I fråga om övriga fri- och rättigheter uppställs krav på lagform för begränsningar. Detta krav gäller dock inte i fråga om sådana begränsningar i rörelsefriheten som inte har karaktär av frihetsberövanden och inte heller skyddet mot registre- ring enbart på grund av politisk åskådning.
Utredningen är enig i den uppfattningen att dess förslag i väsentliga avseenden innebär en utvidgning och förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
5.10 Närmare om lagprövningens roll i skyddssystemet m. m.
Det kan efter denna genomgång av de materiella rättighetsreglerna vara skäl att närmare belysa frågan om värdet av det skydd som erbjuds genom en lagprövning av det slag som utredningen har förordat i det föregående.
Utredningens förslag innebär att den hittillsvarande lagprövningsrätten bibehålls i princip oförändrad (se prop. 1973190 5. 200f201). Denna rätt tillkommer inte bara domstolarna utan också andra rättstillämpande myndigheter, låt vara att den mera sällan torde aktualiseras i förvaltnings- myndigheternas verksamhet. Lagprövningsrätten, som den har utformats i svensk rättspraxis, innebär att en myndighet i sin rättstillämpande verksamhet i princip har rätt och skyldighet att sätta åt sidan en
föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Om t. ex. en lagregel uppenbart strider mot grundlag, har den tillämpande myndigheten att ex officio och utan någon diskretionär prövning underlåta att tillämpa regeln vid sitt avgörande av det mål eller ärende där den har aktualiserats.
Det svenska lagprövningsinstitutet har fått den utformningen att föreskrifter som har tillkommit genom beslut av riksdagen eller regering- en sätts åt sidan endast om de står i uppenbar strid med någon bestämmelse på högre konstitutionell nivå. 1 den mån bristen i den lägre författningen är att hänföra till formerna för dess tillkomst anses gälla att endast åsidosättandet av viktigare formföreskrifter medför att författ- ningen inte skall tillämpas.
Det bör i sammanhanget påpekas att lagprövning i egentlig mening aktualiseras först om det rättstillämpande organet har funnit det omöjligt att bringa innehållet i två författningar på skilda nivåer i överensstämmel- se med varandra med hjälp av en tolkningsprocedur där den högre författningen tjänar som tolkningsdatum vid fastställandet av innebörden av den lägre.
Det kan konstateras att utredningens förslag till materiell rättighetsreg- lering innebär att området för lagprövning utvidgas betydligt ijämförelse med vad som hittills har gällt i vårt land. Domstolarna har intill nu haft mycket få hållpunkter i grundlag för en lagprövning. Detta förhållande ändras om den av utredningen föreslagna regleringen genomförs. Av framställningen i det föregående framgår att domstolarna i så fall i sin rättstillämpning kommer att få beakta åtskilliga rättighetsregler av inbördes skiftande natur och konstruktion.
Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skall föreligga föreslår utredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet införs i RF.
Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Som har nämnts tidigare är tanken med lagprövning som kontrollmedel att den skall tjäna som en säkerhetsanord- ning som utlöses i de sällsynta fall då den demokratiska beslutsprocessen som sådan av någon anledning inte har utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta får inte förstås så att landet måste befinna sig i ett krisläge i yttre bemärkelse för att lagprövningen skall bli en verklighet att räkna med, låt vara att det är svårt att föreställa sig att riksdagen annars skulle fatta beslut som flagrant kränker grundlagsskyddet för rättigheterna. Det uppenbarhetsrekvisit som måste vara uppfyllt för att en domstol skall åsidosätta en lag som är i konflikt med grundlag är inte heller att fatta så att endast brott mot grundlagsreg— ler som är entydiga till sin lydelse kan utlösa ett underkännande. En bestämmelse sådan som den i 2 kap. 14 & till skydd för yttrandefriheten är inte klar till sin innebörd i den bemärkelsen att den uppställer bestämda handlingsmönster. Men inte desto mindre åligger det domstol att i sin rättstillämpning sätta åt sidan en lagbestämmelse genom vilken riksdagen tydligt har förgripit sig på den intresseavvägning som har kommit till uttryck i paragrafen.
Det förhållandet att man kan räkna med att ett underkännande av en lag blir en sällsynthet får inte undanskymma en viktig sidoeffekt av lagprövningsinstitutet: den preventiva. Denna torde i realiteten betyda lika mycket från skyddssynpunkt som själva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag. Det är realistiskt att räkna med att riksdag och regering i sin lagstiftningsverksamhet kommer att undvika åtgärder som med fog kan påstås nå den gräns där en domstol skulle ingripa. Redan risken för ett underkännande i tillämpningen, med ty åtföljande konsekvenser för lagens åtlydnad före en domstolsprövning, innebär en återhållande faktor.
Lagprövningens preventiva verkan förstärks genom den ordning som i vårt land iakttas vid tillkomsten av ny lagstiftning. Nya lagar utarbetasi flertalet fall i kommittéer under medverkan av juridisk sakkunskap. Alla viktigare lagförslag offentliggörs och remissbehandlas innan de läggs till grund för proposition till riksdagen. Härigenom får domstolar och andra myndigheter samt debattörer i massmedier möjlighet att anlägga syn- punkter på förslagens grundlagsenlighet Även vid lagärendenas beredning i regeringen och riksdagen deltar juridisk expertis. Det är uppenbart att dessa moment i lagstiftningsproceduren är ägnade att motverka strävan-_ den att genomföra en lagstiftning som står i klar motsättning tilldet konstitutionella fri- och rättighetsskyddet. &
Som ett led i beredningen av lagstiftningsärenden kan ingå också lagrådsgranskning. Fram till år 1971 gällde, att lagrådet obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde civil-, straff- eller processrätt. &” Genom grundlagsändring 1970—1971 gjordes lagrådsgranskningen fakul- tativ, dvs. det överläts åt regeringen att fritt bedöma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt 8 kap. 18 % nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap. 10 % riksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott få till Stånd lagrådsyttrande. Utskottsrnajoriteten kan dock motsätta sig minoritetens önskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets behandling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.
Inom utredningen har väckts förslag om en föreskrift i RF enligt vilken lagrådet alltid skall höras över förslag till lag som begränsar i RF upptagen fri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt yttra sig över förslagets grundlagsenlighet.
Tre motioner som gäller lagrådsgranskningen behandlas f.n. av riksdagen. ] motionerna 1975294 (c och fp) och 1975z999 (m) föreslås att lagrådet obligatoriskt skall yttra sig över förslag till lagar som avses i 8 kap. 2 och 3 åå RF, dvs. civilrättsliga lagar och offentligrättsliga lagar med föreskrifter som är betungande för enskilda. Till den sistnämnda kategorin hör lagar som begränsar de medborgerliga fri- och rättigheterna. Lagrådsgranskning behöver dock inte äga rum om lagför- slaget avser skatteregler eller om det är av ringa vikt. Motionen 19752999 innehåller därjämte förslag om utredning angående inrättande av ett lagråd för granskning av skattelagstiftning. I motionen 19751994 (rn)
yrkas att lagrådet alltid skall granska förslag till lag med retroaktiv verkan.
De i det föregående berörda förslagen angående lagrådsgranskning fullföljer i viss mån olika syften, samtidigt som de i större eller mindre omfattning täcker samma lagstiftningsområden. Det är tydligt att förslagen måste bedömas i ett sammanhang. Enligt fri- och rättighetsut- redningens mening vore det lämpligt att vidga en sådan bedömning till en
)( fgutsättninglösfuutredning om 1agrådsi_n_st_i_t_u_tet, gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgranskningen. Givetvis kommer då också frågan om lagrådsgranskning av lagförslag som rör de medbor- gerliga fri- och rättigheterna in i utredningsbilden.
Det är uppenbart att en undersökning av nu angivet slag inte omfattas av fri- och rättighetsutredningens direktiv. I awaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet bör man inte nu ta ställning till frågan huruvida föreskrift bör införas i RF om lagrådsgranskning av
förslag som gäller rättighetsbegränsningar.
6. Diskrimineringsförbud
6.1. Allmänna synpunkter på diskrimineringsförbud i grundlag
[ avsnittet 5.8 har som en metod att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna nämnts uppställandet av grundlagsregler som ifråga om ett eller flera ämnesområden förbjuder ingrepp mot enskilda på vissa grunder. Det är uppenbart att sådana regler i motsvarande mån får till följd att det inte blir möjligt att göra skillnad mellan enskilda på de angivna grunderna, och de kommer därför att fungera som diskrimine- ringsförbud. Regler med denna funktion kan också formuleras på sådant sätt att de tar sikte direkt på att förbjuda särbehandling. Som exempel på diskrimineringsförbud av sistnämnda slag kan nämnas europakonventio- nens artikel 14, som säger att åtnjutandet av de fri— och rättigheter som anges i konventionen skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
Det är uppenbart att grundlagsregler som i skilda hänseenden förbjuder olikbehandling av medborgarna skulle stå i god överensstämmelse med de grundläggande värderingar i vårt samhälle som avspeglas bl. a. i olika rättviseresonemang i den politiska debatten och i de klassiska grundsat- serna om allas likhet inför lagen och om att lika fall skall behandlas lika.
Det är emellertid också uppenbart att en allmän princip om likabe- handling måste vidkännas betydande modifikationer med hänsyn till innehållet i den rådande rättsordningen. Denna tillåter i betydande omfattning särbehandling av olika grupper av enskilda, och sådan särbehandling anses ofta vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. För en utförlig framställning i detta hänseende kan hänvisas till bilaga 20. Här skall endast som exempel på särbehandling av nu åsyftat slag nämnas att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmåner som barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl.a. till den enskildes inkomst och förmögenhet, att könstillhörigheten är ett avgöran- de kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk grupp.
Det är mot bakgrund av att lagstiftningen sålunda i betydande
omfattning särbehandlar olika grupper av enskilda som man får se den omständigheten att grundlagen f. n. inte riktar något särbehandlingsför— bud till lagstiftaren utan endast förbjuder de rättstillämpande organen att särbehandla någon utan stöd i gällande rätt (1 kap. 8 % RF).
Av bilaga 20 framgår att ett legitimt behov av särbehandling föreligger även om man begränsar blickfältet till att omfatta endast det klassiska fri— och rättighetsområdet. Bestämmelserna om sådana brott som uppror. högförräderi och hets mot folkgrupp kan exempelvis i vissa fall tänkas drabba rena åsiktsyttringar. Straffbestämmelsen om olovlig karverksam— het medger, för att ta ett annat exempel, rättighetsinskränkning — frihetsstraff — på grund av organisationstillhörighet. Man kan vidare nämna att tillämpningen av bestämmelser om straffrättsliga och admini- strativa frihetsberövanden i stor utsträckning är beroende av ålderskrite- rier samt att en sådan omständighet som någons samhällsställning kan ha betydelse för valet av brottspåföljd.
De legitima särbehandlingsbehoven är mångskiftande och svåröver- blickbara och det skulle därför bli en synnerligen besvärlig uppgift att konstruera mera omfattande diskrimineringsförbud som skall vara bin— dande också för lagstiftaren. Även om man lyckades med uppgiften. skulle vidare de möjligheter till särbehandling som man tvingades öppna få till följd att skyddseffekten av regleringen blev ganska begränsad.
När man överväger möjligheterna av att skydda fri- och rättigheterna med hjälp av diskrimineringsförbud, måste man också beakta en svaghet som ligger i själva konstruktionen av denna skyddsmetod, nämligen att den inte utgör något hinder mot att en rättighet kraftigt begränsas eller helt avskaffas om inskränkningen bara görs lika för alla.
Det är tydligt att en fri- och rättighetsreglering som helt bygger på diskrimineringsförbud kommer att få en ganska svag skyddseffekt. Utredningens undersökningar (se bilaga 20) visar emellertid att sådana förbud i vissa hänseenden kan användas för att åstadkomma betydelseful— la förstärkningar av det rättighetsskydd som åstadkoms på annat sätt. 1 fråga om vissa fri— och rättigheter, t. ex. rätten att fritt röra sig i riket, är användningen av diskrimineringsförbud den främsta möjligheten till skydd med verkan också mot lagstiftaren. Utredningen har vidare funnit det vara möjligt att i ett par hänseenden ställa upp diskrimineringsförbud som har räckvidd utanför det egentliga fri- och rättighetsområdet.
6.2. En allmän likhetsgrundsats
Den princip om likabehandling av medborgarna som har nämnts i det föregående år enligt utredningens uppfattning av sådan betydelse i vårt samhälle att den på något sätt bör komma till uttryck i grundlag.
Av den tidigare framställningen framgår att det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. De stadganden av detta innehåll som återfinns i det undersökta internationella materialet brukar också
uppfattas endast som krav på ”sakliga” eller ”objektivt godtagbara” skäl för särbehandling. Ett stadgande som tolkas på detta sätt kan inte få någon reell rättslig verkan, eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet. Inte heller en rättsregel av sådan innebörd bör därför införas i den svenska grundlagen.
Enligt utredningens uppfattning bör grundsatsen om likabehandling i stället komma till uttryck genom ett programstadgande som anger att den offentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen.
6.3. Förbud mot särbehandling på grund av åskådning
Den fria åsiktsbildningen är en nödvändig förutsättning för ett demokra- tiskt styrelseskick. l regeringsformens inledande paragraf nämns den som en av den svenska folkstyrelsens grundvalar, och huvuddelen av reglerna i 2 kap. RF får ses som en vidareutveckling av detta stadgande.
Som framgår av den följande framställningen har utredningen funnit att den fria åsiktsbildningen bäst skyddas genom att de särskilda fri- och rättigheter som ingår som delmoment i detta begrepp — t. ex. yttrande- friheten, rätten till information, mötesfriheten och föreningsfriheten — i första hand var och en omgärdas med ett eget skydd.
En genomgång av gällande rätt visar emellertid att det särskilda skydd som kan beredas de olika opinionsfriheterna endast undantagsvis kan göras absolut. Det blir bl. a., som närmare utvecklas i bilaga 20, iviss utsträckning nödvändigt att tillåta ingripanden mot olika slag av åsiktsmanifestationer. Som redan har nämnts kriminaliseras sålunda genom bestämmelserna om uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp bl. a. vissa yttranden som till formen framträder som rena åsiktsyttringar. 1 det föregående har vidare nämnts att Straffbestämmelsen om olovlig kärverksamhet gör det möjligt att ingripa med frihetsberövande mot enskilda på grund av dessas organisationstillhörighet.
Vid en närmare granskning av de bestämmelser i gällande rätt som tillåter ingripanden av nu nämnt slag finner man att de inte i något fall anger någons åsikt som enda grund för ingripande. Ytterligare något eller några moment måste tillkomma för att bestämmelserna skall bli tillämpliga. Ett yttrande måste t. ex. innebära fara för att statsskicket omstörtas med vapenmakt eller att riket läggs under främmande makt eller uttrycka missaktning för folkgrupp av viss ras för att kunna föranleda ingripande från det allmännas sida. Ren åsiktskriminalisering förekommer inte i svensk rätt.
Det är en grundläggande värdering i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Det förhållandet att de särskilda skyddsregler som tar sikte på de enskilda opinionsfriheterna måste utformas så att de tillåter ingrepp mot vissa åsiktsmanifestationer innebär emellertid att dessa regler kommer att erbjuda ett ganska svagt skydd mot rättighetsbe- gränsningar som grundas enbart på åsiktsrekvisit. Det är enligt utredning-
ens uppfattning viktigt att rättighetsskyddet ytterligare stärks på denna punkt. Detta sker lämpligen genom att det särskilda skyddet för de olika fri- och rättigheterna kompletteras med en diskrimineringsförbudsregel, som slår fast att de medborgerliga fri— och rättigheterna aldrig får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.
En sådan regel innebär för det första att lagstiftaren förbjuds att besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra — t. ex. konstnärliga eller vetenskapliga _ frågor. Med åskådning avses då ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. lngripanden med anknytning till åskådning blir möjliga endast om annat självständigt beskrivet moment föreligger, t. ex. ett på visst sätt beskrivet handlande som föranleds av åskådningen i fråga och som innebär fara för rikets säkerhet eller kränker en annan person eller medlemmar av en viss folkgrupp. Detta innebär för det andra att det inte heller blir möjligt för tillämpande myndighet att göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning. Myndig— heten får alltså inte enbart av någons åskådning dra den slutsatsen att förutsättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.
Grundlagsbestämmelsen innebär vidare att lagstiftaren inte kan tillåta att ingrepp grundas på yttranden som både till sin form och sedda i det sammanhang i vilket de fälls framstår enbart som uttryck för en viss åskådning.
Utredningen vill framhålla att den föreslagna bestämmelsen inte förbjuder föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan åskådningsanknyt- ning men som i det särskilda fallet kan komma att drabba en viss åskådning. Det är t. ex. inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse hävda att straffstadgandet om hets mot folkgrupp är grundlagsstridigt därför att det kan komma att användas mot anhängare av en politisk åskådning vilken bygger på tankar om vissa rasers överlägsenhet över andra. Om en skenbart åsiktsneutral inskränkningsregel i själva verket är riktad enbart mot anhängare av en viss åskådning kommer den däremot i konflikt med den här föreslagna grundlagsregeln.
6.4. Förbud mot särbehandling på grund av ras
Det framstår som helt oförenligt med svenskt rättsmedvetande att samhällets organ skulle kunna behandla någon sämre än andra därför att han tillhör en viss ras eller en folkminoritet av visst etniskt ursprung. Som väntat visar också utredningens undersökningar att föreskrifter som möjliggör negativ särbehandling på sådana grunder saknas i gällande rätt. Däremot finner man en del regler som tillerkänner medlemmar av vissa etniska grupper särskilda förmåner i syfte att bereda dern levnadsvillkor på den nivå som gäller för befolkningens flertal.
Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ
särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.
Alla försök att ställa upp rättsligt verkande förbud mot negativ särbehandling av vissa grupper av enskilda är i högre eller lägre grad förbundna med den svårighet som ligger i att regler som innebär gynnande särbehandling av vissa grupper kan ses som en indirekt sämrebehandling av övriga samhällsmedlemmar. Särskilt påtagligt är detta i samhällen där en rasmässigt eller på annat sätt etniskt bestämd minoritet intar en ledande ställning inom befolkningen. De svenska befolknings- och samhällsförhållandena är däremot sådana att problemet här blir relativt obetydligt. För vår del kan önskad skyddseffekt uppnås genom ett särbehandlingsförbud som begränsas till att avse direkt eller indirekt sämrebehandling av vissa minoritetsgrupper. Det är svårt att hävda att särskilda regler i det svenska samhället till stöd för exempelvis samer eller zigenare skulle innebära ett otillbörligt missgynnande av folkmajoriteten.
Ett förbud mot rasdiskriminering av nu avsett slag kan lämpligen ges den utformningen att det kommer att hindra rasdiskriminerande norm- givning, oavsett om denna är av offentligrättslig eller civilrättslig natur.
Ett sådant förbud mot rasdiskriminerande normgivning kompletteras av det i 1 kap. 9 & uppställda kravet att myndigheterna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Genom detta säkerställs att myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkomman- de hänsyn till någons ras eller etniska ursprung.
Det är inte tekniskt möjligt att i grundlag ta in regler som förbjuder rasdiskriminering enskilda emellan. Utredningen vill emellertid erinra om att sådana regler återfinns i den vanliga lagstiftningen (16 kap. 9 & BrB).
Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att det i RF förs in en regel enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.
6.5. Förbud mot särbehandling på grund av kön
Strävandena i riktning mot ökad faktisk jämställdhet mellan könen är för närvarande starka och tar sig många uttryck, inte minst i opinionsbild- ning mot föråldrade begrepp om könsroller i fråga om arbetsliv, barnom- sorg, politisk och facklig verksamhet etc. Stor roll spelar naturligtvis också åtgärder från statsmakternas sida, t. ex. ökade statsbidrag för kommunal barnomsorg och ett successivt utmönstrande av inte köns- neutrala bestämmelser i lagar och andra författningar. Tanken har också väckts att stifta en lag som generellt förbjuder könsdiskriminering. Denna fråga har förts fram i riksdagen och övervägs för närvarande av regeringen på grundval bl. a. av en promemoria (PM till frågan om lagstiftning mot könsdiskriminering, Ds Ju l975:7), färdigställd på uppdrag av delegatio- nen för jämställdhet mellan män och kvinnor, och remissyttranden
häröver.
Fri- och rättighetsutredningen har känt det som en angelägen och naturlig uppgift att i grundlagen förankra de pägaende strävandena att tillförsäkra män och kvinnorjämbördiga levnadsvillkor. Utredningen har. då möjligheterna att införa en föreskrift mot könsdiskriminering har undersökts, liksom i andra sammanhang i första hand siktat pa att införa en rättsligt bindande regel. Redan här kan förutskickas att utredningen har funnit möjligt att föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskri- minerande lagstiftning och annan normgivning. Att regeln inte är undantagslös framgår av det följande.
Utredningen har vid sidan av det material som framgår av bilaga 20 i allt väsentligt utgått från det faktaunderlag som presenterats i den tidigare nämnda promemorian. Däremot har utredningen, som har att föreslå regler i grundlag, inte kunnat uppta frågan om förbud mot könsdiskriminering i hela dess vidd. Främst har sådan särbehandling av könen som sker i förhållandet mellan enskilda, [. ex. förhallandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, måst lämnas utanför utredningens övervä- ganden. Om lagstiftning av denna typ skall införas måste den bli så utförlig, eventuellt innefattande regler om särskilda kontrollorgan. att den skulle spränga ramen för en grundlag.
l promemorian finns intagen en utförlig, men ändock endast översikt— lig redogörelse för gällande svenska författningar som i någon mening kan sägas särbehandla könen. Som exempel kan nämnas regeln i föräldrabal- ken beträffande vårdnad om barn utom äktenskap, vilken xan sägas gynna modern, och reglerna i lagen (19623381) om allmän försäkring om rätt till änkepension (rätt till änklingspension finns ej). Ett annat exempel är att reglerna i lagen (19541243) om yrkesskadeförsåkring om rätt till livränta är förmånligare för änkor än för änklingar. Vidare kan pe- kas på bestämmelserna om tronföljden och om värnplikt (00.1 därmed möjlighet att få anställning som befäl inom försvaret). Över htvud taget finns i svensk rätt alltjämt många både viktiga och mindre betydelsefulla författningsregler som gör skillnad mellan man och kvinna. Det kan i detta sammanhang förtjäna understrykas att den nämnda redogörelsen för författningar som särbehandlar könen anges ”på intet sätt” (prome- morian s. 104) vara uttömmande.
Med tanke på det innehåll som gällande författningar sälunca faktiskt har står det klart, att införande av en grundlagsregel som förbjuder all särbehandling av könen i det allmännas normgivning skulle göra inte oväsentliga delar av nuvarande författningar grundlagsstridiga. Att föreslå införande av en sådan regel är inte möjligt. För att kunna föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskriminering i grundlagen _iar utred— ningen funnit att en sådan regel bör ta sikte på det framtida lagstiftningsarbetet. Rent lagtekniskt får ett förbud mot särbeiandlande normgivning kompletteras så, att gällande författningar som innefattar särbehandling av könen genom en övergångsbestämmelse förtlaras äga giltighet tills vidare.
Utredningen anser att en lösning efter här angivna riltlinjer är godtagbar. Härvid har utredningen sett som mest väsentligt att ny
särbehandlande normgivning (med vissa undantag, se nedan) hindras. Vidare förutsätter utredningen att särbehandlande regler i gällande författningar successivt kommer att utgallras.
I motsats till vad utredningen funnit lämpligt vid utformningen av förbudet mot särbehandling på grund av ras kan förbudet mot särbehandling på grund av kön inte inskränkas till att avse föreskrifter som ”missgynnar” det ena könet. En lag som gynnar människor av det ena könet maste nämligen enligt utredningens mening alltid sägas missgynna det andra könet. Grundlagsregeln måste därför i princip förbjuda all särbehandling av könen.
Som antytts tidigare måste man räkna med ett behov att även framgent kunna — i vissa speciella situationer — besluta regler som särbehandlar könen.
Först kan pekas på sådan ”motdiskriminering" som under senare tid har beslutats för att påskynda en utveckling mot ökad jämställdhet mellan könen. Vid intagning till viss utbildning, f. n. endast förskollärar- utbildning. har t.ex. på försök tillämpats könskvotering. Ett annat exempel är att man inom arbetsmarknadspolitiken ibland använder atgärder som avser att förmå arbetsgivare att anställa kvinnor (t. ex. i traditionellt manlig industri). En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste därför göra undantag för sådan särbehandling som syftar till att på längre sikt främja jämställdhet mellan könen.
En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste för det andra beakta att viss särbehandling, direkt grundad på obestridliga könsskillnader av kroppslig art — främst att kvinnan föder barn — måste kunna göras även i fratntiden. Utredningen föreslår att ett uttryckligt undantag för särbehandling av denna typ införs i grundlagsregeln. Här avses t. ex. bestämmelser om mödravård och annan hjälp till havande kvinnor som nu finns och kan sägas särbehandla kvinnor. Men även en regel som den i den nya abortlagen (19742595), vilken ger den havande kvinnan ensam rätt att bestämma i abortfrågan, skulle falla under denna undantagsbe- stämmelse. Pii motsvarande sätt kan. som också nu är fallet, olika reglering för män och kvinnor vara motiverad, när det gäller att rättsligt fastslå vilka som är ett barns föräldrar.
Enligt utredningens mening bör för det tredje i grundlagens regel öppnas uttrycklig möjlighet att även i framtiden ha värnplikt, som endast . är manlig.
När utredningen föreslår en grundlagsregel med förbud mot särbehandling av könen i all normgivning — offentligrättslig såväl som civilrättslig — är utredningen medveten om att det inte är möjligt (inte ens bortsett från de särskilda undantagen) att i framtiden skapa normer som i allt är fullständigt könsneutrala. Den föreslagna grundlagsregeln hindrar inte sådana skillnader som är av uteslutande formell natur, såsom att man i lagtext skriver "han" och därmed avser en människa oavsett kön.
Inte heller i vissa andra fall, där ordningssynpunkter eller praktiska hänsyn talar för att en lagregel knyter an bara till den ena av två gifta eller av två föräldrar, skall det anses att en sådan regel strider mot
grundlagen. Exempel på en regel av denna typ är bestämmelsen i 8 kap. 11 % giftermälsbalken att äktenskapsförord i första hand skall inges till rätten i den ort där mannen bör svara i tvistemål.
Det kan vidare nämnas att'utredningen inte avser att grundlagsregeln skall omöjliggöra att man — om detta anses lämpligt " beslutar regler såsom de som nu finns i olika författningar av innebörd att män och kvinnor som intagits på anstalt skall hållas åtskilda. Att uttryckligt göra undantag för denna typ av regler i grundlagen har utredningen inte ansett
erforderligt. Sammanfattningsvis utgår utredningen från att det här framlagda
förslaget till förbud mot könssärbehandling i lagar och andra författningar skall verka som ett starkt stöd i de strävanden mot ökad jämställdhet mellan män och kvinnor som nu pågår på samhällslivets alla områden. Som en uppmaning till likabehandling av könen bör förbudet också få betydelse på de områden där det inte formellt gäller, såsom i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, inom familjen osv. För att ytterligare understryka vikten av positiva åtgärder för att åstadkomma jämbördiga villkor för män och kvinnor föreslår utredningen att det även i ett programstadgande slås fast, att den offentliga makten bör utövas sa att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter.
6.6. Ny lydelse av 1 kap. 8 % RF
I 1 kap. 8 % första meningen RF föreskrivs att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Till denna bestämmelse, som slår fast den för rättsstaten grundläggande principen om myndighetsutövningens normmässighet, ansluter sig en föreskrift i paragrafens andra mening att de i första meningen nämnda myndigheterna inte utan rättsligt stöd får särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet. Sistnämnda föreskrift är närmast att uppfatta som en förtydligande utläggning av innehållet i första meningen. Den tillför således inte regleringen något nytt utöver vad som uttrycks genom kravet på saklighet och opartiskhet.
Att särbehandlingsförbudet i 1 kap. 8 % RF har den särskilda innebörd som nu har nämnts markeras genom att stadgandet endast förbjuder särbehandling utan rättsligt stöd. Denna formulering har i den allmänna debatten ibland givit upphov till den missuppfattningen att lagstiftaren skulle kunna tänkas skapa rättsligt stöd för negativ särbehandling på sådana grunder som ras och hudfärg.
Redan med hänsyn till att särbehandlingsförbudet i paragrafens andra punkt saknar självständig betydelse och till att det i stället för att skapa klarhet om paragrafens innebörd har gett upphov till grava missuppfattningar om grundlagens innehåll i denna del finns det enligt utredningens uppfattning anledning att överväga fragan om förbudet bör stå kvar i RF. Till dessa omständigheter kommer nu att det måste varai
hög grad ägnat att skapa förvirring, om det till myndigheterna riktade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd i 1 kap. 8 & RF står kvar oförändrat vid sidan av regler som förbjuder lagstiftaren att ge rättsligt stöd för särbehandling på grund av de viktigaste av dei ] kap. 8 % angivna omständigheterna.
Utredningen föreslår mot bakgrund av vad som nu har anförts att andra meningeni ] kap. 8 & RF slopas.
7. Opinionsfrihetema
7.1. Inledning
Enligt 2 kap. lå i gällande RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrande— och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet. demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörel- sefrihet. 1 paragrafen definieras dessa fri— och rättigheter i korthet (ang. grundlagstexten, se bilaga 5). Enligt 2 kap. 2 & RF är vidare varje medborgare skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Enligt 2 kap. 45 jämfört med 8 kap. RF beslutas föreskrifter som närmare utformar dessa fri- och rättigheter genom lag, bortsett från vad som regleras av TF. Från detta lagkrav har gjorts bara ett par begränsade undantag, nämligen de delegeringsmöjligheter som anges i 8 kap. 7 & andra stycket och 10 å (se också 11 &) RF.
De fri— och rättigheter som har tagits tipp i 2 kap. 1 % RF är de som har särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Med undantag för rörelsefriheten skall de behandlas i detta kapitel. Som en samlingsbeteckning på dessa fri- och rättigheter kan man använda termen "opinionsfriheterna”. Ibland används uttrycket ”andliga” fri- och rättig— heter. Det finns dels deti ”positiva" varianten, t. ex. friheten att yttra sig. och dels den "negativa". med motsvarande exempel friheten att inte yttra sig. Bådadera skall behandlas i detta kapitel.
Rörelsefriheten däremot ingår i vad som kan kallas "kroppsliga” fri— och rättigheter. Även rörelsefriheten har givetvis grundläggande betydelse för demokratin titan den friheten är det inte praktiskt möjligt att utöva opinionsfriheterna. Också skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet. för heinfriden o. d. och för rätten till förtrolig kommunikation innebär indirekt skydd för opinionsfriheterna.
Såsom har antytts i det föregående har emellertid utredningen under sina överväganden av möjligheterna att förstärka det nuvarande grund- lagsskyddet för fri- och rättigheterna kommit fram till att det är både möjligt och önskvärt att ge opinionsfriheterna ett särskilt starkt skydd.
Vissa viktiga förstärkningar föreslas emellertid för alla de fri- och rättigheter. saväl "andliga" som "kroppsliga", vilka över huvud taget skall vara begränsningsbara. Det gäller för det första en regel om att inskränkning i en fri- och rättighet aldrig får gå så långt att den fria åsiktsbildningen i samhället hotas (2 kap. 13% första stycket andra
meningen). För det andra föreslås att fri— och rättighet inte skall få begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket). Denna regel utgör bl. a. ett särskilt skydd för åsiktsfriheten såsom skild från friheten att uttala åsikter. Bestämmelsen har behandlats i kapitel 6. Detsamma gäller utredningens förslag till förbud mot rasdiskriminering (2 kap. 17 å) och mot könsdiskriminering (2 kap. 18 å), vilka förbud också gäller för fri- och rättighetsinskränkning men naturligtvis sträcker sig betydligt längre än så. Slutligen föreslås — som också har framgått av det föregående -— att det i RF skall uttryckligen slås fast att en fri- och rättighetsinskränkning aldrig skall få gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som föranleder inskränkningen (2 kap. 13 5 första stycket första meningen).
Dessa förstärkningar gäller som sagt alla de begränsningsbara ”andliga” och ”kroppsliga” fri- och rättigheterna men har till stor del särskilt avseende på opinionsfriheterna. Att man har fått stanna härvid ifråga om de övriga fri- och rättigheterna motiveras i kapitel 8. De ytterligare förstärkningar som föreslås för opinionsfriheternas del skall behandlas i nu förevarande kapitel.
Såsom utredningens förslag sålunda är upplagt är det anledning att något närmare beröra frågan om förhållandet mellan de ”andliga” och de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna. Som ovan sagts har de senare stor betydelse för de förra. Det gäller inte minst rätten till förtrolig kommunikation, som i själva verket knappast rätteligen kan betecknas som en ”kroppslig” fri- och rättighet. (Att den likväl tas upp under kapitel 8 beror på att den i fråga om begränsningsmöjligheterna måste behandlas på samma sätt som de övriga fri- och rättigheter som tas upp där.)
Vad t. ex. ett frihetsberövande beträffar så innebär detta en faktisk inskränkning i den därav drabbades möjligheter att utöva sin yttrande- frihet, att delta i möten etc. Dessa faktiska konsekvenser är emellertid inte att anse som begränsning i grundlagens mening av yttrandefriheten, mötesfriheten etc. (Däremot utgör de särskilda regler om kontroll över en intagens korrespondens, vilka redovisas under 5.15 i bilaga 6, begräns- ning av bl. a. dennes yttrandefrihet.) Endast om vederbörande berövas sin frihet för att han har utövat en (positiv) opinionsfrihet på ett visst sätt eller för att förmå honom att utöva den på ett visst sätt eller att inte utöva den - endast då utgör frihetsberövandet en inskränkning i en (positiv) "”andlig” frihet.
I syfte att vinna ökad stadga åt det särskilda skyddet för opinionsfri- heterna har utredningen i fråga om begränsningsmöjligheterna behandlat de olika (positiva) opinionsfriheterna för sig, yttrandefriheten och rätten till information i 2 kap. 14 &, mötesfriheten och demonstrationsrätten i 2 kap. 15_$ första stycket och föreningsfriheten i sistnämnda paragrafs andra stycke. Därvid bör observeras att de regler som generellt begränsar yttrandefriheten (se bilaga 6) hänförs enbart till området för denna fri- och rättighet. antingen den utövas vid t. ex. en demonstration, inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhang.
7.2. De positiva opinionsfriheterna 7.2.1 Yttrandefriheten och rätten till inför/nation
Yttrandefriheten och rätten till information har behandlats i bilaga 6.
Som framgår av den bilagan (se 5.2) hänger yttrandefriheten och rätten till information nära samman. Det är också vanligt att den senare ses som en integrerande del av den förra. Så har t. ex. skett i europakonventionen (artikel 10) och i FN—konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter (artikel 19).
I gällande 2 kap. 1 % RF redovisas däremot yttrandefriheten och rätten till information för sig. Så bör i det sammanhanget ske också i fortsättningen (2 kap. 2 & i utredningens förslag). När det däremot gäller frågan om vilka möjligheter som skall finnas att begränsa dessa båda fri- och rättigheter kommer saken i ett annat läge. Som anförts under 7.1 innebär visserligen utredningens förslag att vissa skillnader i grundlags- skyddet görs mellan olika fri— och rättigheter. Dessa skillnader görs inte i gällande RF. Men det nära sambandet mellan yttrandefriheten och rätten till information gör att de bör behandlas gemensamt i fråga om inskränkningsmöjligheterna (2 kap. 14 å i utredningens förslag). Därför tas de också upp tillsammans i detta motivavsnitt.
Gällande RF innehåller praktiskt sett inte några materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg inskränka yttrandefriheten och rätten till information. Att söka utforma sådana gränser tillhör givetvis en av de mest angelägna uppgifterna för utredningen.
En genomgång av svensk rätt (bilaga 6) visar emellertid att det är en tekniskt svår uppgift. F. n. finns åtskilliga olikartade inskränkningar i dessa båda fri- och rättigheter. Främst bör erinras om de 5. k. yttrandefrihets- brotten (5.1.1 i bilaga 6), som i sin tur är av olika slag: förtal, uppvigling, hets mot folkgrupp, förledande av ungdom, vissa brott mot rikets säkerhet m.fl. Vidare kan nämnas författares upphovsrätt, förbud mot vissa slags reklam, kontroll av en på anstalt intagens brevväxling och de många fallen av tystnadsplikt. Detta slags inskränkningar måste man räkna med även i fortsättningen.
I detta sammanhang bör erinras om att utredningen som regel inte har gått in på frågor om ändring i vanlig lag, Redan av tidsskäl har detta varit uteslutet. Skulle utredningen t. ex. ha omprövat de nuvarande gränserna i brottsbalken kring yttrandefrihetsbrotten skulle den ha tagit på sig omfattande och grannlaga uppgifter långt utöver ramen för utredningens uppdrag. Utredningen har i fråga om det framtida rättsläget på lägre nivå än grundlag med få undantag fått begränsa sig till att söka beakta andra pågående utredningar.
Till det nyss sagda kommer att det strängt taget är en fråga, vilka inskränkningsmöjligheter som grundlagen bör öppna, och en annan fråga, i vad mån man i vanlig lag tills vidare bör ta dessa inskränknings- möjligheter i anspråk. Detta kan illustreras med förslaget i Ds Ju l975:16 att straffbestämmelserna om samhällsfarlig ryktesspridning och om beljugande av myndighet (16 kap. 6 .3 och 17 kap. 6 & brottsbalken) skall upphävas. Till den del en sådan reform sammanhänger med en ändrad syn
på denna kriminalisering har detta exempel visserligen föga relevans för det nu förda resonemanget. Men i den mån reformen skulle bero på att man anser det f. n. onödigt att ha denna straffbeläggning. måste beaktas att det kan komma tider, då ett legitimt behov ånyo inträder att kriminalisera vissa former av lögnaktig ryktesspridning. Öppnar grundla- gen då möjlighet härtill, kan riksdagen besluta härom genom ett beslut. Annars måste grundlagen först ändras och den tidsutdräkt som detta medför kan naturligtvis i vissa situationer vara oläglig. Det kan alltså finnas skäl att utforma grundlagens inskränkningsmöjligheter så att de är något mera vidsträckta än de nu aktuella behoven föranleder. Och sett från en annan synvinkel: frågan om hur vanlig lag i nu förevarande ämnen exakt bör se ut har inte alltid direkt relevans för vad som är utredningens uppgift, nämligen att utforma förslag till nya regler vilka ökar grundlags- skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
De tekniska svårigheterna blir inte mindre av att det », såsom har anförts i kapitel 5 —— gäller att utforma en reglering inom RF:s ram och alltså en reglering som måste vara förhållandevis kortfattad. Den tanke på en särskild grundlag om opinionsfriheterna, inklusive yttrandefriheten i massmedier, som ibland har förts fram. har utredningen av flera skäl inte kunnat ta fasta på.
Vad gäller frågan om hur nu förevarande problem behandlats i andra länder innehåller den danska grundlagens bestämmelser om yttrandefri- heten (77 å) knappast några gränser för möjligheterna att genom vanlig lag göra inskränkningar däri i form av efterhandsingripanden mot yttranden (SOU 197529 5. 22 , Det finska grundlagsskyddet för yttrandefriheten är allmänt hållet (SOU 197529 s. 74). Detsamma gäller för Norges del (SOU 1975:29 s. 96). Den västtyska grundlagens skydd för opinionsfriheterna är komplicerat men måste också det anses vara allmänt hållet (SOU 197529 s. 184, 186, se också 167). Det österrikiska skyddet synes ligga nära det danska (SOU 1975:29 s. 223). I USA har högsta domstolen lagt ner mycket arbete på att söka ge den allmänna korta formeln om yttrandefrihet i den amerikanska grundlagen ett närmare, materiellt innehåll. De principer som därvid har kommit fram och vid skilda tider tillmätts olika vikt är emellertid också de av ytterst abstrakt natur. Över huvud taget har man, såvitt utredningen har kunnat överblicka, inte i något land i grundlagen i klara och precisa ordalag beskrivit den yttrandefrihet som man inte skall kunna inkräkta på utan grundlagsändring.
Vad nu har sagts om förhållandena i andra länder har avsett ingripanden i efterhand mot yttranden. Däremot är det vanligt att grundlagen innehåller ett klart och absolut förbud mot censur och liknande förhandsingripanden. Ett sådant förbud finns också hos oss i TF och har föreslagits bli överfört till en ny massmediegrundlag. Det är också inom massmedierätten som ett sådant förbud har sin främsta praktiska betydelse.
Ett särskilt intresse knyter sig till europakonventionens bestämmelser till skydd för yttrandefriheten och rätten till information (artikel 10). Denna artikel har citerats i bilaga 6 (under 1). Enligt dess andra moment
får yttrandefriheten underkastas sådana inskränkningar som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten. den allmänna säkerheten, före- byggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedlighe- ten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprides eller upprätthållandet av domsto- larnas auktoritet och opartiskhet. Bestämmelsen har kommenterats i SOU 1974188 (3. 91). 1 bilaga 6 återges också motsvarande bestämmelseri FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 19). I fråga om inskränkningsmöjligheterna torde dessa regler (tredje momen- tet) få betecknas som något mindre konkreta än europakonventionens.
När det nu gäller att för svensk del söka förstärka grundlagsskyddet för yttrandefriheten och rätten till information må till en början erinras om att det råder ett samband mellan hur en fri- och rättighet definieras och vad som blir att anse som en begränsning i den. Ju snävare grundlagsdefi- nitionen är, desto färre företeelser blir att räkna som inskränkningar i grundlagens mening. Utredningen har prövat om man på denna väg kan nå en godtagbar lösning.
Redan f.n. är emellertid den yttrandefrihet (tryckfrihet) som TF avser i viss mån begränsad. Definitionen har fått styras av syftet att skydda den fria opinionsbildningen. Atskilliga slags yttranden i tryckt skrift faller därför utanför TF:s skydd. Uppenbarligen är RF:s yttrandefrihetsbegrepp f. n. detsamma. Inom dettas räckvidd räder principiellt ett delegeringsför- bud. I samma mån som man gör yttrandefrihetsbegreppet enligt RF snävare tar man bort det skydd som delegeringsförbudet utgör. Vidare bygger massmedieutredningens förslag på samma yttrandefrihetsbegrepp som TF. RF bör givetvis också i fortsättningen ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten. Utredningen har därför inte funnit det möjligt att söka någon lösning med hjälp av en snävare definition än nu av yttrandefrihetsbegreppet i RF utan föreslår att RF:s yttrandefrihetsbegrepp blir detsamma som nu (se vidare specialmotive- ringen).
Vad gäller själva grundlagstextens beskrivning av yttrandefriheten har dock några förtydliganden gjorts. [ 2 kap. l & har tagits in ett slags syftesangivelse som efter mönster av TF styr innebörden av — bl. a. — RF:s yttrandefrihetsbegrepp. [ 2 kap. 2 & p. 1 har beskrivningen utvidgats för att uttryckligen omfatta också t. ex. konstnärliga framställningar och uttrycksformer. Där beskrivs yttrandefriheten (tryckfriheten) såsom en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar.
Också definitionen av informationsrätten förutsätts vara i sak oföränd- rad. Härtill och till grundlagstextens lydelse i denna del (2 kap. ?. % p. 2) återkommer utredningen i specialmotiveringen.
Det må erinras om att det här -- liksom f. n. — är skydd gentemot det allmänna som avses, inte gentemot enskild.
Vad härefter beträffar frågan, hur man i RF skall beskriva inskränk— nz'ngsmöjlz'gheterna, må till en början anmärkas att det, av vad som redovisas i bilaga 6, i huvudsak bara är reglerna om mened m. m. i 15
kap. brottsbalken som utredningen har ansett klart inte beröra den yttrandefrihet som skyddas av RF. Övriga regler i gällande rätt som redovisas i bilaga 6 som inskränkningar i yttrandefriheten får alltså RF öppna möjlighet för, om man inte skall utgå från att de upphävs.
En kritik som har riktats mot nuvarande RF är frånvaron av anknytning till europakonventionens regelsystem (se ovan). I vad detta system innefattar krav på lag för rättighetsinskränkning är det visserligen (bortsett från ett par undantag som utredningen föreslår skall bestå) redan genomfört i RF. Som framgår av det föregående föreslår utred— ningen (2 kap. 13 5) att kroppslig eller andlig fri- och rättighet aldrig skall få begränsas mer än vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som föranleder begränsningen. I fråga om de tillåtna inskränkningsändamålen har fri— och rättighets- utredningen inte bara övervägt lösningar av den typ som europakonven- tionen innehåller. Utredningen har också ingående undersökt möjligheter- na att ta ytterligare steg i preciserande riktning — utan att man för den skull kommer fram till en så ingående reglering som tryckfriheten har fått ifråga om otillåtna yttranden i tryckt skrift (7 kap. 4 & TF).
Det har därvid främst gällt möjligheterna att "bryta ner" de till- låtna inskränkningsändamålen i fler men snävare eller att ange vissa ämnesområden, inom vilka inskränkning skulle få ske i vanlig lag. Denna väg har emellertid inte visat sig framkomlig. Ett konkretare angivande av tillåtna inskränkningar i yttrandefriheten och rätten till information _. vilka båda rättigheter som sagt inte torde kunna skiljas åt — skulle leda till en lång uppräkning i RF. Det viktiga inskränkningsändamålet ”rikets säkerhet” synes dock över huvud taget knappast möjligt att bryta ner. Detta minskar i viss mån det meningsfyllda i att i övrigt ha en mer konkret lista på tillåtna inskränkningar. En sådan lista skulle vidare, som framgår av bilaga 6, få innehålla både stort och smått. Det gäller att öppna möjlighet för straffbeläggningar av t. ex. uppvigling, förledande av ungdom och otillåtet förfarande med pornografisk skrift. för förbud mot t. ex. alkoholreklam, för tystnadsplikt, t. ex. beträffande enskilds privata förhållanden eller en planerad diskontohöjning, för den s. k. anstaltscen— suren, för stoppande av telegram, för förbud för redare att lämna vissa uppgifter till utländsk myndighet, för förbud mot politiska uniformer. för förbud mot vissa slags informationsanskaffning m.m. En relativt preciserad lista på dessa och andra inskränkningar vilka måste kunna göras innebär vidare stor risk för att man förbiser företeelser som man således skulle göra grundlagsstridiga. Under ett inte så kort skede av utredningens arbete illustrerades detta åskådligt därav att man, sedan en systematisk genomgång gjorts, då och då slumpmässigt stötte på ytterli- gare lagar som måste anses innefatta begränsningar i yttrandefriheten eller rätten till information. Det är inte säkert att redovisningen av gällande rätt i bilagorna om olika fri- och rättigheter är fullständig.
Härtill kommer den faran med alltför detaljerade och stela grundlags- regler att man i praktiken frestas "tumma på” dem, när oförutsedda nya situationer inträffar och påkallar snabb handling. Därvid kan inledas en utveckling som kan urholka hela grundlagsskyddet.
Då det alltså inte har befunnits möjligt att restlöst ange de tillåtna inskränkningarna på ett mer konkret och preciserat sätt än europakon- ventionen gör har fri- och rättighetsutredningen ställt frågan om det vore bättre att istället söka ange vilka inskränkningar som är förbjudna, varvid alltså andra inskränkningar i princip är tillåtna. En metod härför är något slags diskrimineringsförbud. Förslag härutinnan har redovisats i det föregående. En annan metod är att söka positivt beskriva en inre "kärna” av fri- och rättigheten som alltid skall lämnas intakt, bortsett från grundlagsändring. Utredningen har ingående undersökt möjligheterna att _ finna en något så när preciserad sådan kärnbeskrivning. Enbart en allmän formel av den typ som författningsutredningen byggde på. nämligen att rättighetens ”väsentliga innehåll" aldrig skulle få inskränkas, är givetvis otillfredsställande. Emellertid är också möjligheterna att nå resultat på denna väg begränsade. Utredningen återkommer strax till sitt förslag i förevarande avseende.
Dessförinnan vill utredningen erinra om att den också har övervägt möjligheterna att skapa ett skydd för bl.a. yttrandefriheten och rätten till information genom att föreskriva något slags kvalificerat förfarande för lagar som begränsar dessa fri- och rättigheter, t. ex. kvalificerad majoritet eller något särskilt slags uppskovsförfarande. Såsom har redovisats under 5 har emellertid dessa överväganden måst överges. Inte ens när sådana processuella skyddsmetoder begränsas till de ”andliga” friheterna undgår man att de kommer att ingripa i ordinär, legitim reformverksamhet och därmed, som påvisats i kapitel 5, kollidera med andra grundläggande demokratiska värden. Ett exempel är tystnadsplikt som ofta måste föreskrivas i samband med reformer på det sociala eller ekonomiska fältet , ofta för att skydda den enskildes personliga integritet. Andra exempel på reformer, som det vore egendomligt om en minoritet skulle kunna stoppa eller skjuta upp, är förbud mot alkohol— eller tobaksreklam eller datalagstiftningen (som innehåller moment som torde få anses begränsa yttrandefriheten).
Mot bakgrund av de överväganden som nu har redovisats har utredningen sökt skapa ett tillfredsställande skydd för yttrandefriheten och rätten till information genom att kombinera olika materiella metoder. Dels innefattar förslaget de under 7.1 nämnda, för alla begränsningsbara fri- och rättigheter gällande förstärkningarna. Dels föreskrivs i 2 kap. l4å särskilda förutsättningar härutöver för att lagstiftaren skall få begränsa yttrandefriheten och rätten till information. Det sker på två sätt. Första stycket innehåller ett stadgande i tämligen nära anslutning till artikel 10 i europakonventionen. Härtill läggs i andra stycket en ”kärnbeskrivning”.
Enligt 2 kap. 14% första stycket får sålunda yttrandefriheten och rätten till information begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Det torde inte vålla större svårigheter att se vad av reglerna i bilaga 6
som faller under respektive inskränkningsändamäl e. (1. Därav torde viss ledning för tillämpningen kunna erhållas. Utredningen återkommer till de tillåtna inskränkningsändamålen i specialmotiveringen. Vad beträffar abstraktionsnivån må, utöver vad som har anförts i det föregående, framhållas att t. ex. uttryck som ”rikets säkerhet” och "allmän ordning och säkerhet" inte sällan används som rekvisit i vanlig lag (se t. ex. 16 kap. 65 och 19 kap. 55 brottsbalken). Som regel kan naturligtvis regleringen i RF inte vara mer exakt än regleringen i vanlig lag.
I andra stycket föreskrivs alltså enligt förslaget dessutom att, vid bedömandet av vilka inskränkningar i yttrandefriheten och rätten till information som får ske med stöd av första stycket, man särskilt skall beakta vikten av att yttrandefriheten och rätten till information i politiska. religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter är så vidsträckt som möjligt. Detta måste anses vara en viktig begränsning i lagstiftarens rörelsefrihet.
Vad utredningen har inhämtat om grundlagsregleringen i andra länder synes utgöra starkt stöd för att den avvägning. som utredningens förslag till materiellt grundlagsskydd för yttrandefriheten och rätten till informa- tion innefattar. i vart fall knappast kan modifieras i konkretiserande och preciserande riktning.
Vid bedömning av det skydd som RF enligt utredningens förslag skulle komma att ge yttrandefriheten och rätten till information bör man hålla i minnet att yttrandefriheten i tryckt skrift alltjämt kommer att vara föremål för en mera ingående reglering i särskild griundlag. Detta starkare skydd avses vidare bli utvidgat till radio, television och film och gäller uppenbarligen den politiskt mest betydelsefulla yttrandefrihetsutövning- en. Härtill kommer att det starkare skyddet i massmediegrundlagen i praktiken kommer även yttrandefriheten i övrigt till godo, i det fall det gäller yttrandefrihetsutövning som lika gärna kan äga rum i massmedierna som annanstans. Om lagstiftaren vill ingripa mot sådan yttrandefrihetsut— övning måste det nämligen te sig förhållandevis ointressant för honom att göra detta enbart utanför massmedierättens område och för sådant ingrepp inom detta område krävs grundlagsändring.
[ fråga om yttrandefriheten och rätten till information är det skydd av politisk art. som den allmänna opinionens vakszamhet utgör, särskilt verksamt.
Slutligen må pekas på den föreslagna bestämmellsen i 2 kap. 5 & som innehåller bl. a. ett absolut förbud mot att någon från det allmännas sida utsätts för medicinsk påverkan som syftar till att hinidra yttranden.
Genom den kombination av skyddsregler i RF som sålunda föreslås är enligt utredningens mening sörjt för att yttrandefriheten och rätten till information inte kommer att begränsas så att man därigenom inkräktar på det som är centralt och väsentligt i rättighetterna. Dessa fri- och rättigheter får ett verksamt skydd också utanför massmedierättens område. Sammantagna kommer de grundlagsbestämmelser som tas uppi RF och i massmediegrundlagen att bilda en effektiv spärr mot varje försök att genom vanlig lagstiftning eller andra åtgärder från det allmännas sida undergräva yttrande— och informationsfriheterna som
demokratiska rättigheter.
Det sålunda bestrivna grundlagsskyddet för yttrandefriheten och rätten till information måste bedömas som överlägset det skydd som ovannämnda fri- och rättighetskonventioner ger.
7.2.2. Mötesfriheten och demonstrationsrätten
Mötesfriheten och demonstrationsrätten har behandlats i bilaga 7.
Traditionellt behtndlas mötesfriheten och demonstrationsrätten till- sammans under rubriken ”församlingsfrihet”. En skillnad dem emellan är dock att en demonstration kan genomföras av en enda person. Även i fråga om det typiska funktionssättet finns det skillnader. I gällande RF 2 kap. l & redovists de också för sig. Så skall givetvis ske även i fortsättningen. När det gäller inskränkningsmöjligheterna kan de däremot behandlas tillsammans (2 kap. 15 & första stycket i utredningens förslag).
Såsom har förutskickats under 7.1 har utredningen i fråga om begränsningsmöjligheterna gjort skillnad mellan å ena sidan yttrandefri- heten och rätten till information (2 kap. 14 % igrundlagsförslaget) och å andra sidan mötesfriheten och demonstrationsrätten. De regler som begränsar yttrandefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang har därvid hänförts enbart till yttrandefrihetens sakområde och har alltså inte ansetts som inskränkning jämväl i mötesfriheten (i sistnämnda begrepp inkluderas demonstrations— rätten i den följande framställningen, där ej annat framgår). Såsom begränsningar i mötesfriheten betraktar utredningen bara regler somjust avser själva mötessituationen. Det gäller här bestämmelser som har sin främsta grund i det regleringsbehov som från t. ex. allmänna ordnings- och trafiksynpunkter följer av att = såsom det vanligen är fråga om — många människor kommer samman.
Med dessa definitionsständpunkter blir det främst vissa bestämmelseri lagen om allmänna sammankomster som blir att betrakta som inskränk- ningar i mötesfriheten. Detta gäller i huvudsak lagens regler om förbud mot sammankomster i vissa extraordinära situationer, om krav på förhandstillstånd i vissa fall och om förhandsanmälan i vissa andra fall, samt om inställande och upplösning av och förbud mot förnyande av allmän sammankomst. Dessa regler har utredningen inte omprövat.
Vad gäller grundlagsskyddet i andra länder för mötesfriheten innehål- ler den danska grundlagen en bestämmelse till skydd för medborgarnas rätt att utan krav på förhandstillstånd komma samman obeväpnade (79 å, se SOU 1975 229 s. 24). Inskränkningar kan ske av hänsyn till ”den offentlige fred” och om det är fråga om något brottsligt. Därjämte kan mötesfriheten underkastas ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Finska medborgare har enligt 10% regeringsformen rätt att utan föregående tillstånd komma samman för överläggning i allmän angelägenhet elleri annat lovligt syfte. Stadganden om denna rättighets utövning ges genom lag (SOU 1975 :29 s. 75). Västtyskarna har enligt artikel 8 i grundlagen rätt att utan anmälan eller tillstånd samlas fredligt och utan vapen. För möten under bar himmel får denna rätt inskränkas genom lag eller på grundval
av lag (SOU 1975 :29 s. 188). Sammankomster i underhållningssyfte eller för brottsliga ändamål skyddas inte. Politisk teater torde vara skyddad. Det österrikiska skyddet för mötesfriheten anses gälla praktiskt taget alla slags offentliga sammankomster, även nöjestillställningar. Deltagare får dock inte vara beväpnad. Möten med brottsligt syfte eller som innebär fara för den allmänna säkerheten eller välfärden är inte skyddade (SOU 1975z29 s. 226).
Enligt artikel 11 i europakonventionen skall envar ha frihet att delta i fredliga sammankomster. Inskränkningar häri får ske bara med stöd av lag. Vidare får, såvitt här är av intresse, bara sådana inskränkningar ske som nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter (SOU 1974188 s. 97). En liknande bestämmelse finns i artikel 21 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SOU 1974:88 s. 212).
För att till en början återkomma till definitionsfrågan har fri- och rättighetsutredningen tagit fasta på den kritik som har riktats mot att teater m.m. som medium för opinionsyttring faller under allmänna ordningsstadgan och inte under det starkare skyddet enligt lagen om allmänna sammankomster. Mötesfriheten föreslås i 2 kap. 2 5 p. 3 RF bli definierad som friheten att anordna och närvara vid möten, teaterföre— ställningar och liknande sammankomster. Det finns många exempel på att teaterföreställningar, revyer, kabaréer spelat stor roll för opinionsbild— ningen. Förslaget torde aktualisera motsvarande ändringar i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster. Härtill och till hithörande gränsdragningsspörsmål återkommer utredningen i specialmo— tiveringen. Här må endast anföras att resultatet av förslaget torde bli att bara sådana teaterföreställningar o. d., som är av ren nöjeskaraktär, skulle falla utanför grundlagsskyddet och alltjämt kunna regleras av allmänna ordningsstadgan.
RF:s nuvarande bestämmelse om mötesfrihet (2 kap. l % p. 3) gör inte något undantag för enskilda möten. 1 förarbetena uppmärksammas emellertid bara allmänna möten. De enskilda mötena får visserligen ett visst skydd genom skyddet mot husrannsakan, hemlig avlyssning m.m. Vidare omfattas föreningsmöten av skyddet för föreningsfriheten. Men det bör enligt utredningens mening likväl otvetydigt slås fast, att grundlagsskyddet för mötesfriheten skall omfatta också enskilda möten. Detta medför att också de förutsättningar som anges i 2 kap. 15 & första stycket måste vara uppfyllda för att riksdagen skall få besluta en lag som innebär begränsning av enskild mötesverksamhet. Utländska erfarenheter visar att ett särskilt skydd också för enskilda möten inte saknar sin politiska betydelse.
Vad i övrigt beträffar frågan om den grundlagsskyddade mötesfrihe- tens och demonstrationsrättens innebörd aktualiserar utredningens för- slag också vissa andra gränsdragningsspörsmål. Hit hör bl. a. frågan om gränsdragningen mellan ingrepp mot en demonstration som sådan och ingrepp mot enskild deltagare i demonstrationen. Till dessa spörsmål
återkommer utredningen i specialmotiveringen. Här må endast anmärkas att utredningen för sin del inte betraktar lagen om tillfälligt omhänderta- gande som någon begränsning av nu förevarande fri- och rättigheter.
Som framgår av det föregående förekommer det utomlands att mötesfriheten uttryckligen begränsas till att gälla ”fredliga” möten e. (1. Detta problem torde emellertid lämpligare lösas genom utformningen av inskränkningsmöjligheterna. Att begränsa grundlagsskyddet till möten med lagligt syfte e. (1. är mindre meningsfullt, eftersom detta skulle göra skyddet helt beroende av den vanliga lagstiftningen.
Vad sedan gäller inskränkningsmöjligheterna är det alltså väsentligen fråga om att täcka regleringen i lagen om allmänna sammankomster.
Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att mötesfriheten och demonstrationsrätten skall få begränsas bara med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstra- tionen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.
I fråga om hänsyn till trafiken må särskilt understrykas att det självfallet bara är tungt vägande trafikhänsyn som kan få föranleda t. ex. att en ansökan om tillstånd till ett demonstrationståg på allmän plats med viss angiven färdväg avslås. Detta är den sakliga innebörden av 3 % lagen om allmänna sammankomster i denna del och kan inte anses behöva särskilt uttryckas vare sig i den lagtexten eller igrundlagstexten. De tillåtna inskränkningsändamålen behandlas vidare i specialmotive- ringen.
En jämförelse med ovan angivna utländska resp. internationella regler om skydd för mötesfriheten leder till att det nu föreslagna skyddet måste betecknas som klart starkare, bortsett från inskränkningsändamålet ”rikets säkerhet” som också återfinns i europakonventionen artikel 11.
Förslaget förutsätter att de regler om s. k. bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (skatten för utländska artister) som kan sägas innefatta en inskränkning i mötesfriheten tas bort. Nu åsyftas främst det tillståndskrav som innefattas i dessa regler, vilka ibland kan bli aktuella också för sådana inte nöjesbetonade arrangemang som faller inom mötesfrihetens ram. Utredningen återkommer härtill ispecialmoti- veringen.
Slutligen må erinras om att de föreslagna reglerna i 2 kap. 13, 17 och 18 %% RF gäller för alla de "andliga” och ”kroppsliga” fri- och rättigheter, som över huvud taget är begränsningsbara, och således kommer också mötesfriheten och demonstrationsrätten till godo.
7.2.3. Föreningsfriheten
Föreningsfriheten har behandlats i bilaga 8.
Utredningens förslag förutsätter att den positiva föreningsfrihetens begrepp förblir i sak oförändrat. På motsvarande Sätt som i fråga om mötesfriheten anses dock den generella yttrandefrihetsregleringen inte höra hit.
Den enda inskränkning som man då f. n. måste räkna med torde vara straffbestämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4ä brotts—
balken.
Det synes då bli möjligt att skapa ett grundlagsskydd för själva den positiva föreningsfriheten som blir betydligt starkare än det grundlags- skydd som finns i de länder som utredningen har låtit undersöka (SOU 1975:29 s. 23 i fråga om Danmark, s. 75 ifråga om Finland, s. 190i fråga om Västtyskland och s. 227 i fråga om Österrike). Samma slutsats föranleds av en jämförelse med europakonventionens artikel 11 (se ovan), vilken gäller inte bara mötesfriheten utan också föreningsfriheten. 1 FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter behandlas föreningsfriheten för sig (artikel 22), men skyddet är praktiskt taget detsamma som för mötesfriheten (se ovan).
När det gäller frågan om diskrimineringsförbud kan konstateras att något absolut förbud mot fri- och rättighetsinskränkning på grund av organisationstillhörighet inte torde kunna införas utan att komma i strid med 18 kap. 4 & brottsbalken. Detta saknar emellertid praktisk betydelse eftersom man som antytts synes kunna nå ett starkt skydd för föreningsfriheten genom vanliga ändamålstermer. Förutom 18 kap. 4å brottsbalken torde det med hänsyn till våra konventionsåtaganden (se bilaga 8) vara lämpligt att öppna möjlighet till en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.
Däremot har utredningen inte gett utrymme för någon motsvarighet till den partiförbudslag som fanns under andra världskriget (men som aldrig tillämpades).
Utredningen föreslår att föreningsfriheten skall få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt utsprung.
7.2.4. Religionsfriheten
Religionsfriheten har behandlats i bilaga 9.
Också den positiva religionsfriheten i RF:s mening avses i utredningens förslag ha oförändrad saklig innebörd. Den enda begränsning som man då behöver räkna med torde vara religionsfrihetslagens regler om kloster. Dessa regler har 1968 års beredning om stat och kyrka föreslagit skola avskaffas. Detta förslag har inte mött någon erinran vid remissbehandling— en av beredningens betänkande. Fri- och rättighetsutredningen utgår från att förslaget genomförs.
Då torde något särskilt stadgande som medger inskränkning i religions- friheten inte behövas. ] fråga om yttranden, mötesverksamhet och föreningsverksamhet i religiöst hänseende avses reglerna om yttrande-, mötes- och föreningsfriheten gälla. I vad begreppet religionsutövning går härutöver avses definitionsmässigt gälla, att de regler som eljest finns för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Något ingrepp enbart mot det senare får däremot ej ske. Självfallet skall det inte föreligga hinder mot att medlemmar av vissa trossamfund befrias från t. ex. värnplikt.
7.3. De negativa opinionsfriheterna
7.3.1. I allmänhet
1 nuvarande 2 kap. 2å RF är intaget ett skydd för den ”negativa” föreningsfriheten, religionsfriheten och (äsikts—)yttrandefriheten. Skyd- det kan genombrytas genom lag.
Av bilagorna 6, 8 och 9 framgår att vad som är eller kan ifrågasättas utgöra begränsning i de nämnda negativa opinionsfriheterna är: i fråga om yttrandefriheten vittnesplikten och viss upplysningsplikt, i fråga om föreningsfriheten det 5. k. kårobligatoriet, vissa näringsrättsliga och vissa fastighetsrättsliga regleringar samt i fråga om rätten att stå utanför trossamfund bestämmelserna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan.
Tanken att göra skyddet för dessa negativa fri- och rättigheter absolut förkastades av departementschefen (prop. 1973190, se bilaga 6 under 5.3, bilaga 8 under 1 och bilaga 9 under 1).
När det nu gäller att försöka förstärka fri- och rättighetsskyddet och därvid söka dra materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg göra inskränkningar i det, torde man emellertid inte komma undan att välja mellan följande alternativ. Antingen behåller man räckvidden av 2 kap. 25 RF oförändrad och försöker i grundlagen beskriva de fall då inskränkning i skyddet skall kunna göras genom vanlig lag. Av det ovan sagda framgår att detta skulle leda till en ganska komplicerad grundlagsreglering. Något enklare skulle denna bli om man kunde definiera den negativa föreningsfriheten så, att de ovan åsyftade närings- och fastighetsrättsliga företeelserna inte blir att anse som inskränkning i detta skydd. Man skulle emellertid då behöva en grundlagsregel enbart för kårobligatoriet, om man inte kunde utgå från att detta upphävs. Det andra huvudalternativet är att söka i viss mån begränsa grundlagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut.
Fri- och rättighetsutredningen föreslår den sistnämnda metoden utformad såsom ett undantagslöst grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller annan åskådningssammanslutning. (Att skyddet liksom nu avses gälla enbart gentemot det allmänna framgår av 2 kap. l ä.) Genom minskningen av stadgandets nuvarande räckvidd begränsas visserligen det skydd som utgörs av förbudet att delegera befogenhet att besluta föreskrifter som inskränker resp. fri- och rättighet. Men när såsom i detta fall ändringen innebär att grundlagsskyddet koncentreras till det centrala och detta skydd då görs absolut, blir den sammanlagda effekten av ändringen uppenbarligen en förstärkning av grundlagsskyddet. Visserli— gen är. som departementschefen påpekat, begreppen ”politiskt” och "religiöst" inte klart avgränsade. Den avsedda begränsningen av stadgan- dets räckvidd görs emellertid genom begreppet åskådning, som är snävare än begreppet åsikt. Detta i kombination med de exemplifierande bestämningarna "politiskt" och "religiöst" bör ge grundlagsregeln erfor- derlig stadga.
Härtill kommer att utredningen såsom en nyhet föreslår ett grundlags— skydd också för den negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten: ett undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring. Erfarenheter utom- lands visar att ett sådant skydd har praktisk betydelse.
Utredningen återkommer till förslaget i fråga om skydd för de negativa opinionsfriheterna ispecialmotiveringen (2 kap. 3 å).
Det må anmärkas att den negativa yttrandefriheten enligt utredningens förslag ges ett ytterligare skydd genom ett stadgande bl. a. om att ingen får underkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter (2 kap. 5 5, se kapitel 8).
7.3.2. Skydd mot åsiktsregistrering
Utredningen har tagit upp frågan, om RF bör innehålla ett förbud mot att svensk medborgare av det allmänna registreras enbart på grund av politisk åskådning. Ett sådant förbud mot åsiktsregistrering skulle i första hand ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten. Utredningen har begränsat sig till frågan om politisk åsiktsregistrering, eftersom registre- ring av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokföringen som är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på. Frågan om politisk åsiktsregistrering behandlas i bilaga 19.
Utredningen har sett som sin främsta uppgift att förstärka grundlags- skyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokra- tiska samhällsskicket. Opinionsfriheterna får därför enligt utredningens förslag endast delvis begränsas och då enbart förvissa syften. Utredning- en föreslår därutöver, dels att fri- och rättigheter aldrig får begränsas så att den fria åsiktsbildningen sätts i fara, dels att begränsningar av fri- och rättigheter aldrig får göras enbart på grund av åskådning. Ett grundlags- skydd mot åsiktsregistrering förstärker detta skydd.
Allmän enighet råder i Sverige om att åsiktsregistrering utan anknyt— ning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för det demokratiska samhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten. Utredningen avser här det 5. k. SÄPO-registret. som förs vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet. Bestämmelser om detta register finns i personalkontroll- kungörelsen (19691446) med tillämpningsföreskrifter. 1 registret får antecknas personer som på vissa angivna grunder kan betraktas som s. k. säkerhetsrisker. Som sådana räknas de personer som befaras vara beredda att begå eller delta i handling som riktar sig mot rikets säkerhet, t. ex. spioneri, sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska samhällsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiska uppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivna grunderna.
Den form av registrering, som nu redogjorts för, lär ingen stat avstå ifrån. Utredningen anser att den registrering som redovisats tjänar ett
viktigt syfte och inte kan undvaras. Utredningen vill också hänvisa till att riksdagen vart och ett av de senaste fem åren behandlat frågan om SÄPO-registreringen utan att finna anledning att hemställa om ändring i gällande ordning.
De bestämmelser som gäller för den registrering som sker vid SÄPO ger inte rätt till registrering av svensk medborgare enbart därför att han har någon viss politisk uppfattning eller tillhör någon viss politisk organisa- tion. (Utlänningar får däremot antecknas om de tillhör eller sympatiserar med en s. k. terroristorganisation.) De svenskar som antecknas i registret är i stället personer som kan befaras begå eller delta i vissa uppräknade * påtagligt samhällsfarliga —— handlingar.
Något förbud mot registrering som gäller politiska åsikter har utred- ningen inte kunnat finna i andra länders grundlagar.
Utredningen föreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mönster av utredningens förslag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning. Ingen svensk medborgare skall alltså av det allmänna få antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning. Beträffande den närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen till det som sägs om det föreslagna förbudet mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning (se under 6.3). Härav framgår att myndighet inte enbart av någons politiska åskådning får dra den slutsatsen att förutsättningar föreligger för registrering av denne.
En form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar helt betydelse från fri- och rättighetssynpunkt. Utredningen avser här sådan registrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteck- ningar över kandidater i val och över ledamöter i riksdagen, landsting och kommunfullmäktige. Sådana förteckningar är givetvis nödvändiga i en demokrati. Ett annat exempel på denna typ av registrering är statistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet. Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registrerades politiska åskådning, är det uppenbart att ett grundlags- förbud mot åsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan sägas karaktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Endast sådan åsiktsregistrering som sker utan samtycke av den det gäller bör vara förbjuden i RF.
Utredningen vill avslutningsvis anmärka att registrering av en persons politiska uppfattning inte utgör något sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 8 kap. 3 & RF. Det föreslagna grundlagsförbudet mot åsiktsregistrering utan samtycke, som ju är undantagslöst, påverkar inte innebörden av detta begrepp.
7.3.3. Kr)/lek!ivanslumingen
lnom utredningen har yrkats att det i 2 kap. 3 & RF som ett tredje stycke skall tas in en bestämmelse om att medborgare inte skall få genom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas till trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.
Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslut skulle enligt yrkandet vara sådana, i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse för medborgarens utkomst eller för tillvaratagande av viktiga ekonomiska intressen.
Det är här främst den sedan länge debatterade frågan om kollektivan- slutning till politiskt parti som avses. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan omfattas inte av yrkandet. Dessa regler faller under 2 kap. 3 & andra stycket i utredningens förslag och en särskild övergångsbestämmel— se därtill (se ovan under 7.3.1).
Frågan om kollektivanslutning till politiskt parti har under senare är aktualiserats inom ramen för arbetet med den nya regeringsformen (grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 330, prop. 1973190 5. 245, KU 197326 s. 61, 110, RD 1973:110 5.132 och 112 s. Z3).l konstitutionsutskottet förelåg bl. a. en reservation (m) vari yrkades en grundlagsbestämmelse, enligt vilken ingen skulle få genom kollektivt beslut anslutas till politiskt parti och anslutning till sådant parti skulle få ske bara efter individuell ansökan. Denna reservation godtogs inte av riksdagen, som emellertid beslöt i enlighet med en annan reservation (c+fp). Beslutet innebar ett kritiskt uttalande om kollektivanslutningen men en förklaring att problemet inte borde lösas lagstiftningsvägen.
De ståndpunkter som från olika håll intogs i nyssnämnda riksdags- ärende gick väsentligen igen, när frågan på nytt var uppe i riksdagen hösten 1974. Anledningen var då en motion tm) vari hemställdes att riksdagen skulle hos regeringen begära förslag till lagstiftning med förbud mot kollektivanslutning till politiska partier. Konstitutionsutskottet (1974154) uttalade att utskottet liksom tidigare av principiella skäl motsatte sig lagstiftning på berörda område. Det måste tillkomma fackliga organisationer att fatta beslut i egna angelägenheter, anförde utskottet och hemställde att motionen skulle avslås. Tre reservationer avgavs.
len reservation (m) yrkades bifall till motionen och anfördes bl. a.:
Enligt den nya regeringsformen skall varje medborgare vara skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.
Motsvarande skydd gentemot enskildas tvångsåtgärder i samma syfte saknas. lnom ett område har det dock visat sig föreligga ett särskilt behov av sådant skydd, nämligen i samband med den s. k. kollektivanslutningen till politiska partier. Genom denna kan medlemmar i en organisation utan egen vetskap eller mot sin vilja inskrivas som medlemmar av partier. även om de redan är medlemmar i ett annat parti eller om det kollektivanslutande partiets ideologi är dem främmande. Utträde kan icke vinnas annat än genom åtgärd som innebär ett visst röjande av asikt.
I en annan reservation (c+fp) uttalades:
Individens rätt att fritt och självständigt välja politiskt parti är grundläggande för demokratin. Utskottet kan därför av principiella skäl inte acceptera kollektiv anslutning av människor till politiskt parti. Reservationsrätt för den enskilde förändrar ingenting av uppfattningen i denna demokratiskt grundläggande fraga.
Nuvarande missförhållanden bör inte i första hand förändras genom
lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas egen sida. Utskottet förutsätter att det genom opinionsbildning mot kollektivanslutningen skall visa sig vara möjligt att förmå det parti som tillämpar denna ordning att medverka till att kollektivanslutningen avskaffas, så att som partimedlem endast registreras personer, som individuellt begär inträde i partiet. Ett avskaffande av kollektivanslutningen kan aldrig betraktas som ett ingrepp i fackföreningarnas självbestämmanderätt.
] den tredje reservationen (vpk) anfördes i huvudsak:
Farkförcningsrörelsens uppgift är att företräda sina medlemmars intressen. Denna uppgift fylles bäst av en facklig rörelse som behåller en organisatorisk självständighet gentemot politiska partier. Underkastelse under partipolitiska hänsyn hämmar rörelsens aktionsförmåga. Att fackföreningsrörelsen i skilda lägen stöder politiska organisationer är både nödvändigt och riktigt, men det bör ske på basis av organisatorisk självständighet och på fackföreningsfolkets egna villkor. Enligt utskottets uppfattning är kollektivanslutning till politiskt parti i princip inte försvarbar.
När borgerliga politiker går till angrepp mot kollektivanslutningen är det dock inte av omtanke om fackföreningsmedlemmarna. De borgerliga har inget emot kollektivanslutningen när de anser att den tjänar deras egna syften. Sålunda torde flertalet borgerliga riksdagsledamöter vara övertygade anhängare av den religiösa kollektivanslutning, som för närvarande påtvingas hela folket via statskyrkan.
l vpk—reservationen hänvisades slutligen till att riksdagen vid flera tillfällen och senast 1973 hade avvisat krav på lagstiftning om förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti. Vpk—reservanterna förklarade att också de motsatte sig lagstiftning på berörda område.
1 riksdagen avslogs motionen med den motivering som hade föreslagits i c+fp-reservationen (RD 19741117 s. 150).
Också 1975 har förevarande problem aktualiserats i riksdagen. Det har skett dels genom motionen 197593 (m) vari payrkas lagstiftning med förbud mot kollektiv anslutning till politiska partier (yrkande 5) och dels genom en motion (nr 8) som gäller både politiskt parti och religiöst samfund. Behandlingen av dessa motionsyrkanden har uppskjutits till liösten(KU 1975120).
Fri— och rättighetsutredningen anser inte att någon lagstiftning i fråga om kollektivanslutningen bör införas och har därför inte tagit upp någon bestämmelse härom i sitt förslag.
8. De ”kroppsliga” fri- och rättigheterna
Under denna rubrik behandlas de fri- och rättigheter som skyddar den enskildes frihet och säkerhet till person, alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten (beträffande den andliga integri- teten se avsnitt 12.4). På grund av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samt skyddet mot husrannsakan och rätten till förtrolig kommunikation tas också de senare upp här.
8.1 Rörelsefriheten m. m.
Rörelsefriheten och vissa andra fri- och rättigheter som har anknytning till denna behandlas i bilaga 10.
Som grundlagberedningen har framhållit är rörelsefriheten ett nödvän— digt moment i den politiska friheten. Även i andra avseenden måste den betraktas som en, av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utredningen anser det därför viktigt att om möjligt förstärka det skydd som RF ger denna frihet.
Av bilaga 10 framgår att rörelsefriheten kan inskränkas i många fall. Som exempel kan främst nämnas att enskilda får berövas sin frihet på grundval av straff— och vårdlagstiftning. Även för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för genomförande av förvaltningsupp- git'ter i övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutom frihetsberö- vanden, dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område, kan mindre ingripande frihetsinskränkningar förekomma i olika syften, t. ex. reseförbud i brott- och tvistemål samt förbud att vistas på viss plats av försvarshänsyn eller på grund av smittofara. När det gäller rätten att lämna landet kan pekas på passtvånget, som fyller en rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltså underkastad en ?nängd begränsningar. och dessa måste uppenbarligen bestå till största delen. Utredningen har därför att gå ut ifrån att inskränkningar i rörelsefriheten skall finnas i de former och i huvudsakli- gen den utsträckning som nu gäller.
Att t. ex. trafikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inte utgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening har grundlag- beredningen framhållit (se bilaga 10). 1 utredningens förslag kommer
detta till uttryck genom att 2 kap. l & anger rörelsefriheten som grundläggande för fri åsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som t. ex. yttrandefriheten.
Rörelsefriheten är redan i RF kringgärdad med flera skyddsregler. En grundläggande sådan är den principen att inskränkningar i rörelsefriheten får göras endast genom lag, stiftad av riksdagen. [ fråga om de mest ingripande inskränkningarna i rörelsefriheten, nämligen frihetsberövande- na, finns som ytterligare skydd den särskilda rättssäkerhetsgaranti som ligger i rätten _till domstolsprövning av frihetsberövanden (härmed avses i fortsättningen också prövning av sådan nämnd som i 11 kap. 3 & andra stycket RF likställs med domstol). Det starkaste skyddet har svensk medborgares rätt att resa in i landet, detta skydd är enligt 8 kap. ] å andra stycket RF undantagslöst.
Motsvarigheter till de skyddsregler som finns i RF förekommer i grundlagarna i de andra länder som utredningen låtit undersöka särskilt. Vad som är av särskilt intresse i dessa länders grundlagar är de ytterligare skyddsregler som där finns och som kan tjäna som underlag för utredningens strävan att förstärka skyddet för rörelsefriheten i RF.
Den danska grundlagen innehåller två materiella begränsningar av lagstiftarens befogenhet att inskränka rörelsefriheten. Av betydelse är främst förbudet i 71 å första stycket mot frihetsberövande på grund av politisk eller religiös övertygelse eller på grund av härstamning, vilket infördes efter det andra världskrigets erfarenheter av politisk och rasistisk förföljelse. Mindre intressant är förbudet i 71% femte stycket mot häktning i vissa brottmål. Den finska författningen innebär att onormala eller exceptionella inskränkningar iden personliga friheten får ske endast i grundlagsstiftningsordning (se SOU 1975229 s. 68). Enligt Västtysklands grundlag gäller i fråga om frihetsberövanden ingen annan materiell begränsning av lagstiftarens befogenhet än att den fysiska friheten inte får begränsats till sitt väsentliga innehåll (artikel 2 st. 2 jämfört med artikel 19 st. 2). Andra inskränkningar i rörelsefriheten får ske för vissa angivna ändamål (artikel 11 st. 2). I Österrike saknas materiella begränsningar av lagstiftarens befogenhet att inskränka rörelsefriheten utom såvitt gäller rätten att utvandra ur riket, vilken får inskränkas endast genom värnpliktslagstiftning (se SOU 1975:29 s. 221 ). Vidare skall nämnas att europakonventionen beträffande frihetsberövanden anger vissa ändamål för vilka sådana inskränkningar fiir göras men också tillåter frihetsberövanden som grundas på domstols dom utan att några materiella begränsningar i detta fall föreskrivs (artikel 5). I fråga om andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden angesi artikel 2 i tilläggsprotokoll nr 4 vissa syften som inskränkningarna mäste tillgodose för att vara tillåtna. *
1 svensk rätt utgörs flertalet av inskränkningarna i rörelsefriheten av ansvarsbestärnmelser med fängelse i straffskalan. Sådana ansvarsbestäm- melser finns på snart sagt varje område av den offentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nu och i framtiden sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låter sig inte göra som var och en kan förstå. Inte heller är det praktiskt möjligt — och än
mindre lämpligt (se 5.6) m att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas på lagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande. Det är därför uppenbart att en förstärkning av skyddet för rörelsefriheten måste innebära att strafflagstiftningen till allra största delen lämnas utanför. Detta är ju också den linje som europakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter frihetsberövanden på grund av domstols dom.
Lämnas strafflagstiftningen till allra största delen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfullt att RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andra fall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som är kriminaliserat. Härtill kommer att det knappast går att på ett tillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål som dessa andra frilietsinskränkningar tillgodo- ser eller kan väntas tillgodose. De ändamål som anges i den västtyska grundlagens artikel 11 och i europakonventionens artikel 5 och i tilläggsprotokoll nr 4, artikel 2, ger mycket vida ramar för lagstiftarens befogenhet. Särskilt kan pekas på ett sådant ändamål som förhindrande av brott, som ju är beroende av vad som gäller enligt strafflagstiftningen, som inte är underkastad några materiella begränsningar. Det kan inte heller vara särskilt meningsfullt att skapa ett svagare skydd mot frihets- berövanden än mot mindre ingripande frihetsinskränkningar.
Utredningen har mot bakgrund av vad som nu sagts stannat för att föreslå att skyddet för rörelsefriheten förstärks i RF på följande sätt. Utredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (eller på grund av kön; 2 kap. 17 och 18 55). En motsvarighet finns i den danska grundlagens 71 & första stycket och infördes efter det andra världskrigets erfarenheter av politisk och rasistisk förföljelse. Beträffande den närmare innebörden av skyddet hänvisar utredningen till det som anförs under avsnitt 6.3 och 6.4. Vidare föreslår utredningen att rörelsefriheten i likhet med de ”andliga” fri- och rättigheterna inte skall få inskränkas så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 13ä första stycket), se avsnitt 5.8. Härigenom blir det inte möjligt att t. ex. införa passtvång för inrikes resor eller vidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inom landet. De nu angivna skyddsreglerna träffar sådana inskränkningar i rörelsefrihe— ten som det är mest angeläget att skydda medborgarna emot. Utred- ningen vill också i detta sammanhang peka på att den förstärkning av skyddet för de ”andliga” fri- och rättigheterna som föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon utövat en sådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar som gäller för inskränk- ningar i denna. Slutligen bör givetvis också här gälla att inskränkningar inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem. Beträffande denna princip hänvisas till avsnitt 5.8.
Det som nu sagts har främst tagit sikte på friheten att röra sig inom landet och att lämna detta. Beträffande rätten att resa in i landet
innehåller RF som sagt redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas i Sverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mot utlämning av svensk medborgare till främmande stat.
I viss mån innebär RF:s förbud mot landsförvisning ett sådant skydd, nämligen mot att utlämning sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning, t. ex. om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmande staten. Med gällande utlämnings- lagstiftning (se bilaga 10 avsnitt 3.4) är det emellertid svårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svensk medborgare får utläm— nas eller i annat fall befordras endast till annat nordiskt land. Dessutom gäller — enligt motivuttalanden — att utlämning inte får ske för politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger. Motsvarande begränsning torde iakttas i fråga om utlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vid överförande för verkställighet av fängelsestraff.
Utredningen, som inte har ansett sig på detta område böra föreslå någon ändring av gällande lagstiftning som vilar på nordiska överenskom- melser, har funnit att ett förbud i RF mot utlämning eller förpassning i annat fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk är olämpligt. Inte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politiskt brott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämnda innehåll skulle kunna föranleda den missuppfattningen att svensk medborgare får utlämnas för annat brott även till stater utom Norden.
Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddet mot berövande av medborgarskapet har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgar- skap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.
Den stora betydelse, som medborgarskapet alltså har, gör att utred- ningen anser att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Samtidigt måste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip, som också ligger till grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilket medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.
Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som — kanske av politiska skäl — har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst är att frågan, om bosättning här altjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.
Utredningen vill i detta sammanhang klargöra en punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. Det avser skyddet för
främst flykting som blivit svensk medborgare. Av förarbetena till grundlagsbestämmelsen i fråga framgår att denna utformats i nära anslutning till lagen (19501382) om svenskt medborgarskap (se bilaga 10, avsnitt 1). Denna lag föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäller den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medborgarskapet för barn under 18 år följeri princip föräldrarnas (se bilaga 10, avsnitt 3.7). Gällande medborgarskaps- rätt medger alltså inte att en (vuxen) person, som är eller har varit bosatt i Sverige, utan eget initiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen vill emellertid framhålla att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl —— och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medbor- garskap, berövas sitt svenska medborgarskap.
Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför som grundlagberedningen har framhållit att också värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål får åläggas endast genom lag. Utredningen har övervägt om RF härutöver — i likhet med bl. a. europakonventionen — bör innehålla ett särskilt skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första är vad ett sådant skydd bör omfatta. Det är obestridligt så att samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden för att de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall tillgodoses. Vissa personliga åligganden, som deklarationsskyldighet, vittnesplikt och anmälningsskyldighet iolika sammanhang åvilar därför medborgarna. Som framgår av bilaga 10 gäller också i många fall en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett större eller mindre antal medborgare, t. ex. värnplikt, brandförsvarsplikt och skyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är att det är svårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som är av den karaktären att de bör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form av t. ex. uppgifts— eller anmälningsskyldighet är givetvis otänkbart.
Även om man lyckas definiera den tjänstgöringsskyldighet, som grundlagsskyddet skulle gälla, måste grundlagen ge möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällande rätt föreskriver och som inte kan undvaras i en framtid. Redan nu innebär RF att tjänstgöringsskyldighet får åläggas endast genom lag. Att låta RF därutöver ange för vilka ändamål sådan skyldighet får åläggas (antingen som i europakonventio- nen genom en definition av ”påtvingat arbete” eller som tillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte vara en
framkomlig väg. Utredningen kan hänvisa till europakonventionen vars art. 4 som tillåtna inskränkningsändamål anger dels en del någorlunda klart angivna, dels det mycket allmänt formulerade ”arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna”. Tillämpningen av denna artikel i konventionen (se SOU 1974288 5. 27) visar enligt utredningens uppfattning dessutom svårigheterna att dra gränsen mellan vad som är påtvingat arbete och vad som inte är det. Den västtyska grundlagens skydd mot tvångsarbete (artikel 12 st. 2 och 3) är av likartad beskaffenhet som europakonventionens.
Utredningen menar sålunda att en grundlagsregel om skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete inte kan ges önskvärd klarhet. Den metod att utforma en skyddsregel som europakonventionen och den västtyska grundlagen ger exempel på anser utredningen därför olämplig.
En annan väg att förstärka_ skyddet är att i RF föreskriva att inskränkningar i skyddet mot påtvingat arbete får göras endast genom beslut med kvalificerad majoritet eller med annat särskilt förfarande. En sådan ordning anser utredningen också vara olämplig. Utredningen hänvisar till vad som har anförts under 5.6 och nöjer sig här med att peka på att ett sådant krav skulle komma att gälla för betydande delar av straff— och vårdlagstiftningen och för lagstiftning på försvarspolitikens område.
Utredningen finner alltså att det inte är möjligt att utan betydande nackdelar i RF ta in ett särskilt skydd mot tvångsarbete. De särskilt undersökta ländernas grundlagar saknar också, med undantag för Västtysklands, ett sådant skydd. Utredningen har vid denna bedömning också beaktat att den förstärkning av skyddet för rörelsefriheten som utredningen föreslår givetvis också innebär en förstärkning av grundlags— skyddet mot påtvingat arbete.
8.2. Skyddet för kroppslig integritet
I bilaga 1 ] behandlas skyddet för kroppslig integritet.
Att medborgarnas kroppsliga integritet skyddas är av lika grundläggan— de betydelse som skyddet för t. ex. rörelsefriheten. Våld och hot om våld används i andra länder till att förtrycka politiska motståndare. Även av andra skäl anser utredningen att det är viktigt att söka förstärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsliga integritet.
Skyddet för den kroppsliga integriteten avser påtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande är givetvis dödande. RF innehåller därför ett undantagslöst förbud mot dödsstraff. När det gäller andra påtvingade kroppsliga ingrepp föreskriver RF att sådana får ske endast med stöd av lag, alltså samma skydd som det som gäller rörelsefriheten, Gällande rätt innehåller en rad bestämmelser om dylika ingrepp. Dessa kan vara så ingripande som kastrering. Mindre långtgående är läkarundersökningar och andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. En förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp är kroppsvisitation, dvs. undersökning av en persons
kläder eller av det som någon bär med sig. ([ sistnämnda fall är dock kanske uttrycket kroppsligt ingrepp mindre träffande.) Förutom de nu avsedda specialreglerade kroppsliga ingreppen medger gällande rätt mera generellt att våld används för genomförande av andra förvaltningsuppgif- ter. Det främsta exemplet på detta är den befogenhet polisen har att tillgripa våld för att lösa tjänsteuppgift.
Av de länder vars grundlagar utredningen särskilt låtit undersöka saknar Danmark särskilt grundlagsskydd för kroppslig integritet. I Finland anses skyddet ingå i rätten till liv och personlig frihet (se SOU 1975129 5.67), vilket innebär att onormala eller exceptionella inskränkningar i skyddet skall göras i grundlagsstiftningsordning. Den norska grundlagen förbjuder "pinligt förhör" (96 å), en regel som riktar sig mot tortyr inom rättsväsendet. Västtysklands grundlag skyddar envars rätt till liv och kroppslig integritet (artikel 2 st. 2). Inskränkningar i skyddet får göras på grundval av lag men inte i vilken utsträckning som helst (se SOU l975:29 s. 182). I likhet med RF innehåller den västtyska grundlagen vidare ett absolut skydd mot dödsstraff (artikel 102). Vad angår Österrike saknas annat skydd för kroppslig integritet än en bestämmelse om att dödsstraffet är avskaffat (se SOU 1975:29 s. 221). När det slutligen gäller europakonventionen anger artikel 2 att envars rätt till livet skall skyddas genom lag och att ingen får berövas livet annat än i vissa angivna fall, medan förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning föreskrivs i artikel 3.
De utländska grundlagar som utredningen särskilt låtit undersöka kan knappast sägas ge belägg för att det svenska grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissa särskilda punkter anser utredningen dock att skyddet bör förstärkas. Till dessa återkommer *utredningen. När det gäller en förstärkning av skyddet för kroppslig integritet överlag föreslår utredningen att inskränkningar i skyddet inte skall få göras enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 135 andra stycket) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 5) eller på grund av kön (2 kap. 18 5). Vidare bör inskränkningar inte få ske så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap, 13 & första stycket). Dessa förslag ger ett skydd mot att kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse. Slutligen föreslås även när det gäller påtvingade kroppsliga ingrepp, att dessa aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med dem. Beträffande den närmare innebörden av skyddet hänvisar utredningen till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8.
För en sådan förstärkning av skyddet för kroppslig integritet talar också att detta skydd bör ges samma utformning som skyddet för rörelsefriheten, eftersom gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättigheten är besvärlig: när övergår ett betvingande med våld till att bli ett frihetsberövande osv.
Utredningen har däremot inte funnit det möjligt att förstärka skyddet för kroppslig integritet genom ytterligare materiella begränsningar i lagstiftarens befogenhet att besluta inskränkningar eller genom föreskrift
om något särskilt förfarande vid sådana beslut. Här möter i stort sett samma svårigheter som när det är fråga om inskränkningar i rörelsefrihe- ten. Utredningen kan därför hänvisa till det som sagts beträffande sist- nämnda rättighet.
Utredningen förutskickade nyss att utredningen anser att skyddet för kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt, där det är angeläget att föra in ett särskilt skydd i RF, gäller tortyr. som sedan länge är avskaffad i Sverige. Det förhåller sig så att tortyr i andra länder — både inom och utom Europa — används eller nyligen har använts i en förfärande utsträckning. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder tortyr vill utredningen klart och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kan accepteras. Ett sådant förbud står i samklang med Sveriges strävan att förstärka det internationella rättsskyddet mot tortyr (se UU 1975cll). Utredningen vill också erinra om att tortyr användes i Danmark och Norge under den tyska ockupationen. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas ”pinligt förhör”, dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter. Beträffande den närmare definitionen av begreppet hänvisas till specialmotiveringen till 2 kap. 5 %.
Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens mening kompletteras i två avseenden, nämligen genom förbud också mot kroppsstraff och mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Kroppsstraff avskaffades i Sverige på 1800-talet. Straff som endast syftar till att tillfoga den straffade lidande strider klart mot nutida humanitär uppfattning. Ett förbud mot kroppsstraff kan ses som en motsvarighet till förbudet i RF mot dödsstraff. Ett sätt att kringgå ett förbud mot tortyr är att med hjälp av medicinsk påverkan bryta ned motståndskraften hos den som man önskar få uppgifter av. För att hindra ett sådant kringgående av förbudet bör detta omfatta också medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter. Dessutom bör grundlagen förbjuda att medicinsk påverkan används för att tysta obekväma personer.
8.3. Skyddet mot husrannsakan
Skyddet mot husrannsakan behandlas i bilaga 12.
Rätten till hemfrid utgör en av de ”klassiska” fri- och rättigheterna och har därför kommit till uttryck i grundlagsbestämmelsen om skydd mot husrannsakan, varmed förstås undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, oavsett om den sker i en bostad eller vilket syftet med åtgärden är (se prop. 1973190 5.246). Utredningen har undersökt om också skyddet mot husrannsakan kan förstärkas.
Av redogörelsen för gällande rätt framgår att husrannsakan och liknande intrång från det allmännas sida i hus, rum eller slutet förvaringsställe förekommer i ett förhållandevis stort antal fall. Husrann— sakan är ett straffprocessuellt tvångsmedel som kan fylla olika syften. Liknande intrång kan vidare ske för utmätning, taxeringsrevision.
kontroll av alkohollagstiftningen, tillsyn enligt datalagen, inspektion av särskilt farlig verksamhet och hälsovårdsändamål, för att ta några exempel. Vidare har främst polisen en mera allmän befogenhet att tränga in i sådana utrymmen som här avses för att lösa tjänsteuppgift. Utredningen har funnit att bestämmelser om dylika intrång inte kan undvaras.
Rätten till hemfrid återfinns i de särskilt undersökta ländernas grundlagar. Den danska grundlagen preciserar sin regel om bostadens okränkbarhet så att husrannsakan får äga rum endast efter domstols beslut, såvida annan regel därom inte ges i lag. Vilka former av intrång som avses med uttrycket husrannsakan förefaller något oklart (se SOU 1975229 5. 22). Den finska regeringsformens skydd för hemfriden är av ungefär samma slag som den danska grundlagens (se SOU 1975:29 s. 76). I Norge förbjuder grundlagen husrannsakan annat än som straffprocessuellt tvångsmedel. Hur bestämmelsen skall tolkas är tvek- samt (se SOU 1975 :29 s. 96). Den västtyska grundlagen skyddar bostaden (i vidsträckt betydelse, se SOU 1975:29 s. 197). Inskränkningar i rätten till hemfrid kan göras dels som straffprocessuellt tvångsmedel efter beslut av domare eller i brådskande fall av annat organ enligt lag, dels i övrigt för vissa ganska allmänt angivna ändamål. I Österrike gäller att husrannsakan får företas för brottsbekämpning samt för politi-, tull- och skatterättsliga inspektioner efter beslut av domstol eller i brådskande fall förvaltningsmyndighet (se SOU 1975129 5. 229). Slutligen skall nämnas att europakonventionen medger att rätten till skydd för hemmet får inskränkas för vissa allmänt angivna ändamål (artikel 8).
Husrannsakan och liknande intrång i hus, rum eller slutet förvarings- ställe förekommer som sagt på många olika lagstiftningsområden och fyller en rad syften, som kan fastställas mer eller mindre noga. Som utredningen anfört i fråga om rörelsefriheten och skyddet för kroppslig integritet är det därför inte möjligt att med tillräcklig grad av klarhet ange vilka syften som sådana intrång får fylla. Inte heller kan det komma på tal att i RF föreskriva något särskilt förfarande för riksdagsbeslut om inskränkningar i skyddet. En sådan särskild rättssäkerhetsgaranti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång går inte att förena med gällande rätt. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att en utredning ser över reglerna om husrannsakan på t. ex. tidningsredaktio— ner (direktiv i 1975 års kommittéberättelse s. 53).
Utredningen anser i stället att det föreslagna förbudet mot inskränk- ningar i fri- och rättigheter som grundas endast på åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) eller som innebär diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 &) eller på grund av kön (2 kap. 18 5) skall gälla också i fråga om husrannsakan och liknande intrång. Därmed vinns ett skydd mot att sådana åtgärder används för politisk eller rasistisk förföljelse. Vidare föreslår utredningen att förbudet mot inskränkningar som hotar den fria åsiktsbildningen (2 kap. 13% första stycket) får omfatta också här avsedda intrång. Beträffande den närmare innebörden av dessa förbud hänvisas till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8. Husrannsakan eller liknande intrång skall dessutom inte få användas utöver vad som i ett
demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ingreppen (2 kap. 13 5 första stycket). Utredningens förslag tillgodoser den synpunkten att skyddet för kroppslig integritet och skyddet mot husrannsakan bör vara lika utformade med hänsyn till svårigheten att, dra gränsen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Slutligen föreslår utredningen att grundlagsskyddet ges en mera vittomfattande lydelse genom att skyddet får gälla inte blott husrannsakan utan även andra liknande intrång, som mindre väl låter sig inrymmas i förstnämnda uttryck (se specialmotiveringen till 2 kap. 8 g).
8.4. Rätten till förtrolig kommunikation
Rätten till förtrolig kommunikation behandlas i bilaga 13.
Som grundlagberedningen framhållit är rätten till förtrolig kommuni— kation av liknande slag som den yttrandefrihet i ”negativ” bemärkelse som utredningen tidigare berört. Det är därför angeläget att söka förstärka grundlagsskyddet också för rätten till förtrolig kommunikation.
Det grundlagsskydd som RF innehåller beträffande rätten till förtrolig kommunikation innebär att inskränkningar i rättigheten skall grundas på lag, stiftad av riksdagen. Lagstiftning som innebär sådana inskränkningar gäller främst två situationer, nämligen dels intrång i brev-, post- och telegramhemligheten, dels avlyssning av telefonsamtal, Sådana inskränk- ningar förekommer i form av beslag på skriftliga handlingar och telefonavlyssning till förebyggande och beivrande av brott. Vidare kan s.k. brevcensur tillgripas för kontroll av meddelanden till och från personer som är berövade friheten.
Av de länder, vars grundlagar utredningen särskilt låtit undersöka. saknar endast Norge ett grundlagsskydd för förtrolig kommunikation. ] den danska grundlagen ingår ett sådant skydd som en beståndsdel av skyddet för bostaden (se SOU 1975129 5. 21) och innebär främst att skyddet får genombrytas endast efter domstols beslut, såvida annan regel inte ges i lag. I Finland gäller brev-, telegraf— och telefonhemligheten om annat inte föreskrivs i lag. Hur långt gående inskränkningar i detta skydd som helst får dock inte göras genom vanlig lagstiftning (se SOU 1975:29 s. 76). Den tyska grundlagen skyddar i främsta rummet brev—, post- och telehemligheten, men detta skydd får inskränkas genom lag (se SOU 1975129 5. 193). I Österrike åtnjuter endast brevhemligheten grundlags— skydd. lngrepp i denna får göras endast i fyra angivna fall (se SOU 1975:29 s. 229), varav ett avser domstolsorder på grund av särskilt lagstadgande. Europakonventionens artikel 8 tillåter inskränkningar i rätten till korrespondens för vissa uppräknade syften som är allmänt angivna.
1 realiteten skiljer sig alltså de särskilt undersökta utländska grundla- garna knappast från RF. Utredningen har därför inte funnit något att hämta ur dem. Eftersom begränsningar av skyddet för förtrolig kommu- nikation förekommer som straffprocessuellt tvångsmedel är det inte möjligt att precisera de ändamål för vilka sådana begränsningar skall få
ske. En väg att förstärka grundlagsskyddet, som är teoretiskt tänkbar men som utredningen avvisar generellt (se avsnitt 5.6), är att föreskriva att i första hand telefonavlyssning, som ju förekommer endast i några få fall, får ske med stöd endast av lag, som beslutas med kvalificerad majoritet. Att införa ett dylikt krav på särskilt förfarande för detta enda fall anser utredningen emellertid uteslutet.
Utredningen föreslår därför att samma grundlagsskydd får gälla som för t.ex. skyddet mot husrannsakan, med vilket rätten till förtrolig kommunikation har samband. Förslaget går således ut på att inskränk- ningar i rätten till förtrolig kommunikation inte får ske enbart på grund av åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) eller innebära diskriminering på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 5) eller på grund av kön (2 kap. 18 5). Detta innebär att t. ex. telefonavlyssning inte får ske enbart på grund av någons politiska uppfattning. Vidare får inskränkningar i rättigheten aldrig gå så långt att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 13 5 första stycket). Dessutom skall inskränkningar inte få gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem. Beträffande den närmare innebörden härav hänvisas till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8. Den viktiga uppgiften att söka förstärka rättssäkerhetsgarantierna i vanlig lag när det gäller telefonavlyssning är f. n. föremål för särskild utredning (direktiven, se 1975 års kommittébe- rättelse s. 75).
Slutligen bör grundlagsskyddet enligt utredningens mening göras både klarare och mera omfattande. Med hänsyn till teknikens utveckling framstår nämligen en utvidgning som angelägen. Bandinspelningar, videogram och överhuvudtaget meddelanden, som inte är skriftliga men som ändå överbringas i en sådan form att de kan bli föremål för t. ex. beslag, faller nu utanför skyddet, om de inte befordras med post. Inte heller skyddar RF för närvarande mot t.ex. sådan fotografering eller filmning av meddelanden som inte kan sägas utgöra intrång i förbindelse. Av mera formell natur är den anmärkningen mot 2 kap. 3 & RF att telefonavlyssning kan anses falla både under intrång i teleförbindelser och under hemlig avlyssning. Utredningen föreslär på grund av det som nu anförts att rätten till förtrolig kommunikation anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden. Beträffande den närmare innebörden av rätten till förtrolig kommunikation hänvisar utredningen till specialmotiveringen till 2 kap. 8 %.
' "" *E'm'l'nm'h ' '.'.1'."_','"'|.|'||'!|.:'||"' ."! .;
' ,_,£.i,. i' ,._.';._.,|' l!"'...|'|,._.||.",jJ |. , .....l.._'|.' aahhh"?! '.l|'|'|' " .' -' l'
,,,... "men. m
..l-'l' ' |' '_,___,_,_ __|. ,'|,, '- .,r. . . _. JP,». ., |,|'_,_ '"';" '_'_,I'""' . ' ""* E',1_'!'..'.;|,'__l:,= '."Ftif'wlpur'qd' '|'|. . .| MAYQEA ||
' _,|,,.',,5. ,,. ,...H'J! C.L.! , .".'||'tr.|1."')|t'_ 1.1'1'.”'|"E1:.'.'1"|'l ,'.'| |T'.'|'|l .J
. .: 'r' | F |' | A..-_ 'i._,..,.,. ".1'1,',.".!'7L'. . || |" ""—'.' | ..' .ål '. '|'.|'.'. ' "" J.-.|
.,, , _ || _ , _ |||-|| - -
__,.|,|,.J',_;,. id;-_,'__|.,.,,3'.:,,..,._..1q|,. ,..L..' .|'|. .|'|.'| ".|.-._.! |.' ._.
31-er Jmf»; m..'r,1|r._|...;'r'||n_,.|1'»|w in...;snl'n ..- niin- ",'.lrw . . . ,. ||
"" "' '_'*",.._.'!"l" " " ribs" '.". |||. .,|.h__ '.'.ll' "_l.'?'.'_f' ,_"t.|'l.'l'_'!'3" —,_|L"I '.' .|'. " " .' .L'.|_ .. . .- |Jls' .'h'l
a. |||.'|_» ». |.'._. -:'.| '- ..'- - ...
.. lr |'|' | '|_ ..'_|| ..L.'|,' ”,,. 'g|||..| ,-, Nui”- LINE-&_ .-.—" .. '.
, ' :".-'1t"--. .,”! "|,'; |" L.._ br ,' ' '.'"... .. ' ,_v- . ...'.|' .. '.'" ' .-| . , | ,. .. .
"" '. ,!' " ”' J ' '- ."|| " '. .—". . |. " |'.. "U:-'
"'|'-Hä. ä'.'l$'"€"z"'_"'":1|"|".; '.- |"";i.."".".-"',.a....","'-1'L".'4' :." "._"'"'.-",.'.| . ||.1. 1 '||.' _ '.l ,-
- bälj-(|,|...) 1 |..'- tip kf. ' _.7'5 hi!: L _j?” '.' " 'f __
Q&A—"'" "Å""."T" LÄ_,"._,_,.|1.W'.-JJ'|,-t||=£i'.äbrtäf ' """ ,"'.', ". ._'-|l.L'.'||,,l,l1'.:':J'0 |T"-'. " "' .1. 'Vi-lä"! Flam ,. ' uf ,, '|, ' 7,11 . ||, ." || .|_..-.' ',.| 'Em... .!-_.-.._ ,,—. | . ..,-_ ..
""'| |""4_ '|-_-__,_ ,!I ' 'I| ' ' [Mr 31!" _-,__!||| .. H"1-_Hä>_.l-"'1-""' |!_|| f_n|
.. ., - l . _,,,.,,_,__, m.. "1'""'"""'"'-"'" ,._.,,|.,,|,,,_
_. ' E!. "i"? |?! "'in'! WMF'WÄ ,,,.Lq'M'i. '|' amten" |||." -..-t.--. (11333, !? '||' ,.|.-._" '." ”1.1.3; |,.' " '—'.'.' '..".|;|.,. '. ..t'|.'.|'. "då, "131 |'- :..L '» * ' gå””, ' a'lyfh är""?!gi 1.11. wflpbgältiä' "_.g.'| J'. |.|,n'||||| '.' *ME*." ,'5'5,""-'__"_,,'TJM|"""""' |.'-Lund”! .'|1:..|.. .'_'|...| ,'.J' ' i. #*:Jnflliui -l' '.!] fJålklen|41| I-J' |'IT.'|.' '._.'l4.|
'|'-w? "' ..lft'å'wl " '|' (DM 'Blpti' . r'-','l.
'Find
'I"""1|'1,.,.11.HI _:.|"J'JI.3 T]. 'm'»'.'..-
v"|..|,.," "|. q.|u'xII|" luhn—,|.. Fm" 1.11'31'5'1' -"!'_._ 31,1... r' .. ||..iu||||||.n|i'- |,|.'t|,. ..-.|'l'r"'l (' |
Int'lilllal'l'Jur 1'1' I |"' ammur- - ' "J"! |
,_,'|| ,!,_|
._":.___',i: ..
'|."-'"#-__.._-- , ,
Aim .'|"|.|'|,1,l|| m'r | * |||
|.'i'*.,',|'= ': m.. ||| .._.— ||. |
" ...,-,||,- "|.. .0- |, , E., ""A"—" |,.' .__1,..| "f" .1,.'.||'||'.'1' .'.||'|. 'l '..||.'| , ., . .. F,... . ._|_,:| _ -|,|.:_' ||,_| _ -I ,,, ,, |_|,| "!.B'h' 'I_| .. .,. ,... + ,' '. ' f.... ., .'.|_ ”|| ,. J!'| . '.'| ',. '..'_' """_|','.'|. '.. ',|f"'"l 'r'. |," | H'i ."'_,'," '.' |". ',Li"',.'r'),:.. "' ', .' '-.' '|'|'|'|. " ||. __|,_. .-..— .-.|_, ,. ...”,-.'_. i,__,_T_ '.... ,.'|» .... ", - ,|_-., ..__|. ','. _. 1' -|| 1 . ||. , |' "_ :. .... .jäd.p|,,,-5_|_ | ""',,,|,,_J_. I'W,,. '|,. ,_,, F, |' ,||! ,W-I r.. '|."'J,."'.| J..-T', ”3.1 '.,.',.',.1",'.".1|3 '|,,..'. '--||',=L. |" '|. ||' |' _ '
9. Skydd för fackliga friheter m.m.
Skydd för fackliga friheter m. m. behandlas i bilaga 14.
Sedan länge har de fackliga friheterna, främst strejkrätten, ansetts utgöra en väsentlig del av de medborgerliga fri— och rättigheterna. Framväxten av denna uppfattning har dock, både utomlands och i Sverige, huvudsakligen skett utanför grundlagen i den meningen att grundlagen inte upptagit uttryckliga regler därom. Naturligtvis har dock de traditionella fri- och rättigheterna — föreningsfrihet m.fl. — haft mycket stor betydelse för skyddet av fackliga friheter.
Av de sex länder som fri- och rättighetsutredningen låtit närmare undersöka saknar Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och Österrike särskilda bestämmelser om fackliga friheter; den västtyska grundlagen från 1949 upptar däremot i artikel 9, som handlar om föreningsfriheten, vissa särskilda skyddsbestämmelser för fackföreningar (se SOU 1975129 5. 190). Även Frankrike och Italien har regler i grundlag om fackliga friheter.
[ Sverige har inte förrän med den nya RF införts en regel om en facklig frihet i grundlag. Nu föreskrivs där — i 2 kap. Sä »— att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. Vad som, mera preciserat, skall inrymmas under begreppet fackliga friheter kan givetvis diskuteras. Som nyss antyddes har flera av de politiska fri- och rättigheterna, såsom föreningsfriheten, församlingsfri- heten och yttrandefriheten, grundläggande betydelse för skyddet av den fackliga verksamheten. Med facklig frihet som ett begrepp skilt från de politiska fri- och rättigheterna avses här arbetstagares och arbetsgivares möjligheter att i förhållande till varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden. Det förutsätts då att man på arbetstagar- sidan uppträder kollektivt, dvs. att det skall vara fråga om en sammanslut— ning av arbetstagare. Exempel på fackliga friheter i denna mening är främst rätten till fackliga stridsåtgärder och den fackliga förhandlingsrät- ten.
l detta sammanhang har utredningen också, utan att det rör sig om rent fackliga friheter, övervägt några andra näraliggande förslag till fri- och rättighetsregler i grundlag, vilka väckts i vpk:s motion 197311881, nämligen rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten och rätt att organisera sig fackligt och politiskt.
Förhållandena på arbetsplatserna och inom arbetslivet över huvud är föremål för stort intresse, både från den allmänna opinionens sida och från lagstiftarens. Lagstiftning beträffande arbetarskydd, anställnings- trygghet och facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen är exempel på olika resultat som nyligen avsatts härav. Den ledande tanken bakom den pågående omdaningen av de rättsliga förhållandena i arbetslivet är strävan att stärka arbetstagarnas inflytande över sin arbetssituation. Många olika åtgärder har, delvis på försök, de senaste åren vidtagits på arbetsmarknaden i syfte att fördjupa företags- resp. förvaltningsdemokratin. (För en närmare redogörelse härom, se SOU 1975:1 s. 103.) Grundläggande betydelse för arbetstagarnas inflytande i framtiden har naturligtvis de frågor som har behandlats av arbetsrätts- kommittén i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU 197511). Framför allt gäller detta arbetsrättskommitténs förslag till ny utformning av den fackliga förhandlingsrätten, enligt vilken denna — med ord hämtade från utredningens direktiv — blir ”så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåer som det är angeläget för de anställda att få inflytande på".
Mot den bakgrund som här i korthet tecknats har fri— och rättighetsut- redningen funnit naturligt att överväga om flera fackliga friheter än nu kan — och lämpligen bör — skrivas in i grundlag. Den fackliga frihet som nu finns inskriven i RF — rätten att vidta fackliga stridsåtgärder — kan enligt vad utredningen har funnit inte förstärkas. Gällande arbetsrättsliga regler innebär ju att denna frihet för vissa situationer inskränks, t. ex. att fredsplikt uppstår, både genom föreskrift i lag och genom frivillig överenskommelse mellan parter på arbetsmarknaden. Och att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder får beslutas eller avtalas om är inte möjligt. Bland annat med hänsyn till det pågående reformarbetet inom arbetsrätten har utredningen inte heller funnit anledning att föreslå ändring av den formulering av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder — innefattande bl.a. både strejkrätt och lockouträtt — som konstitutionsutskottet år 1973 har stannat för och riksdagen har godkänt. En grundprincip för den svenska arbetsrätten är att intressemotsätt— ningar mellan arbetstagare och arbetsgivare skall lösas i första hand genom fackliga förhandlingar. Det kan därför med de utgångspunkter som utredningen har synas ligga nära till hands att i RF föra in en regel om skydd för rätten att förhandla ij'ackliga frågor, Emellertid inställer sig här svårigheter. Som framgår av bilaga 14 har den fackliga förhandlingsrätten en viss innebörd och omfattning enligt gällande rätt, en annan enligt arbetsrättskonimitténs förslag och en tredje enligt det förslag som avgivits av företrädarna för LO och TCO inom arbetsrätts- kommittén. Om en bestämmelse om rätt till fackliga förhandlingar skall införas i grundlagen nu. måste den självklart vara anpassad till de regler om facklig förhandlingsrätt som vanlig lag kommer att innehålla när grundlagsregeln träder i kraft. Hur dessa regler då kommer att vara utformade kan man i dag inte säkert veta.
Sammanfattningsvis kan alltså sägas att fri- och rättighetsutredningen
redan på grund av det omöjliga i att klart ange vilken innebörd rätten till fackliga förhandlingar skulle ha igrundlag måste avstå från att föreslå att en sådan rätt nu skrivs in i RF.
På liknande sätt som med den fackliga förhandlingsrätten förhåller det sig med ett annat regelkomplex som har föreslagits bli infört i grundlagen, nämligen rätt att pa' arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten. Att denna rätt som avses gälla både i fackliga och politiska frågor inte är en rent facklig frihet, har påpekats tidigare. Som närmare framgår av bilaga 14 är möjligheterna för arbetstagare att på sina arbetsplatser bedriva agitation etc. för närvarande begränsade, särskilt såvitt gäller politiska frågor. (Detsamma gäller för övrigt även för arbetsgivare.) En särskild fråga i detta sammanhang är spörsmålet om värnpliktigas rätt att hålla möten på sina regementen m. m. Som nämnts i bilaga 7 pågår för närvarande försöksverksamhet på detta område.
Även frågan om rätt för arbetstagare att på arbetsplatserna göra facklig och politisk propaganda etc. ligger emellertid i arbetsrättskommitte'ns uppdrag. När det gäller facklig opinionsverksamhet så faller den in Linder de allmänna regler om förhandlingsrätt i alla frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, som arbetsrättskommittén redan har föreslagit. Och beträffande politisk opinionsbildning på arbetsplatser- na väntas arbetsrättskommittén i höst lägga fram förslag till reglering på grundval av den kartläggning av gällande rättsläge och faktiska förhållan- den sorn gjorts i betänkandet Politisk propaganda på arbetsplatser (SOU 1975:27). Även när det gäller den föreslagna regeln om rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten måste fri- och rättighetsutredningen avstå från att föreslå en grundlags- regel redan med hänvisning till att det pågår ett reformarbete, vars resultat man inte kan förutse. Detsamma gäller med hänsyn till pågående försöksverksamhet delfrägan om värnpliktigas rätt till politisk verksamhet på sina arbetsplatser, dvs. regementena.
Vad slutligen avser förslaget att i grundlag införa en regel om rätt för envar att organisera sig fackligt och politiskt vill utredningen först framhålla. att det skydd regeln avses ge ide mest väsentliga hänseendena redan finns. Skyddet finns i första hand igrundlag genom RF:s regel om föreningsfrihet. som ger skydd mot ingrepp från det allmänna. Som framgått under 7.2.3 föreslår utredningen att grundlagens skydd beträf- fande föreningsfriheten skall förstärkas så att möjlighet öppnas att ingripa endast mot förening av militär art eller mot förening med rasförföljelse på sitt program. Skyddet gentemot det allmänna för föreningsfriheten beträffande fackföreningar och alla politiska föreningar utom sådana som nyss nämnts blir därmed undantagslöst. Vidare finns skydd gentemot enskild, såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, i lagen (19363506) om förenings- och förhandlingsrätt. Föreningsrättsskyddet i den sistnämnda lagen föreslås för övrigt av arbetsrättskommittén i stort sett oförändrat bli överflyttat till den nya lag som kommittén föreslår.
Mot den bakgrund som här angivits har utredningen inte velat ge sigi
kast med att försöka utforma en grundlagsregel om föreningsfrihet som ger skydd också mot enskild (jämför utredningens allmänna inställning till sådana regler, under 5.4).
Som sammanfattning kan sägas att utredningen har avvisat tanken på att nu bygga ut ett skydd i grundlag för fackliga friheter m. ni. redan med hänvisning till pågående reformarbete och andra så att säga lagtekniska hinder. Men den grundläggande frågan är naturligtvis om det öVer huvud taget kan anses lämpligt att införa ytterligare sådana regler igrundlag. För att få den frågan belyst har utredningens ordförande vänt sig till företrädare för de tre fackliga huvudorganisationerna LO, TCO och SACO/SR. 1 en gemensam skrivelse till utredningen (i betänkandet in- tagen i bilaga 15) har LO:s och TCO:s jurister förklarat, att man från dessa organisationers sida inte önskar ytterligare grundlagsregler av den typ som har diskuterats i detta kapitel. Samma uppfattning har framförts i en skrivelse från SACO/SR (också intagen i bilaga 15).
10. Egendomsrätten
Som framgår av bilaga 16 föreslog grundlagberedningen en grundlagsbe- stämmelse att, om egendom som någon har förvärvat tas ifrån honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, så skulle ersättning utgå enligt grunder som bestäms i lag. Beredningen ansåg att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskildes rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid utgår vid expropriation eller annat sådant förfogande. Med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg beredningen emellertid att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Reglerna härom borde emellertid få beslutas endast genom lag. Grundlagberedningens förevarande förslag var enhälligt.
] propositionen 1973z90 föreslogs ett stadgande, enligt vilket enskild borde vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Bakgrunden till den fakultativa utformningen var att man ville undvika att vissa bestämmelser i gällande lag, som medger att mark tas i anspråk utan kontant ersättning, skulle bli grundlagsstridiga.
I konstitutionsutskottet (197326) enades man om den förstärkningen av egendomsskyddet att regeln liksom enligt grundlagberedningens förslag gjordes obligatorisk: "bör” byttes ut mot ”skall". Det uttalades emellertid därvid att det inte var nödvändigt att kompensationen alltid utgick i kontant form.
Det finns enligt fri- och rättighetsutredningens mening ingen anledning att gå ifrån den sålunda i grundlagberedningen och konstitutionsutskot- tet manifesterade enigheten i förevarande hänseende. Skyddets tyngd- punkt ligger däri, att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det är självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning. Utredningen föreslår att grundlagsregeln i 8 kap. 1 & fjärde stycket RF behålls oförändrad men flyttas till 2 kap. RF.
11. Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag
Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag behandlas i bilaga 17.
Sedan länge har i många länders konstitutioner brukat infogas några grundläggande straff- och processrättsliga principer, vilka kan sägas utgöra särskilda rättssäkerhetsgarantier. 1 RF, närmare bestämt i 11 kap. som bär rubriken ”Rättskipning och förvaltning", har för Sveriges del givits grundläggande regler om domstolarnas och förvaltningsmyndig- heternas ställning och befogenheter. De regler i kapitlet som bl. a. syftar till att säkerställa framför allt domstolarnas självständighet kan naturligt- vis ses som rättssäkerhetsgarantier. Dessa regler, som är av mera allmän art, är det dock knappast fri - och rättighetsutredningens sak att på nytt se över. [ RF finns däremot vissa regler som kan sägas utgöra mer speciella, men ändå — inte minst från politisk utgångspunkt — grund— läggande rättssäkerhetsgarantier. De är tre till antalet. 1 8 kap. 1 & tredje stycket RF har sålunda föreskrivits förbud mot retroaktiv strafflagstift- ning, i 11 kap. 1 % andra stycket andra punkten förbud mot tillfälliga domstolar och i 11 kap. 3 & andra stycket rätt till domstolsprövning av frihetsberövande. Alla tre reglerna statuerar absoluta rättigheter, dvs. rättigheter som inte kan inskränkas utan ändring av själva grundlagen. Någon förstärkning av dem är alltså inte möjlig. 1 det följande skall däremot först behandlas frågan i vad mån de nämnda särskilda rättssäkerhetsgarantierna kan utvidgas och därefter frågan om ytterligare garantier av liknande slag bör införas i RF.
Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning i 8 kap. 1 % tredje stycket RF lyder:
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
Beträffande den närmare tolkningen av förbudet kan hänvisas till bilaga 17. Här må endast påpekas att retroaktivitetsförbudet naturligtvis —- åtminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar även straffliknan- de administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och försenings- avgift enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift etc.
FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehål-
ler i artikel 15 ett retroaktivitetsförbud. Utöver vad som gäller enligt den svenska motsvarigheten i RF föreskrivs där följande: Om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff, skall den skyldige komma i åtnjutande härav. Samma regel gäller i princip i Sverige, vilket framgår av 5 % lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Dock föreskriver den nämnda paragrafen vidare, att regeln inte skall gälla när det är fråga om en gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Här avses t. ex. brott mot ransoneringsföreskrifter: straff för sådant brott avskaffas naturligtvis, när själva ransoneringen upphör, men anledningen är inte — som vid andra fall av avkriminalisering — att man fått en ändrad syn på straffvärdheten av denna gärning utan endast förändrade yttre förhållanden. Om man kategoriskt föreskrev att en efter gärningen beslutad Strafflindring eller avkriminalisering skulle räknas en gärningsman till godo, skulle det med andra ord åtminstone i slutskedet av en ransoneringstid vara fritt fram för brott mot ransoneringsbestämmelserna. Detta är uppenbarligen inte önskvärt. Grundlagen kan därför helt förbjuda — på sätt nu sker — endast tillämpning av ny lags svårare påföljd. Ur politisk synvinkel är också detta den mest väsentliga aspekten på frågan om strafflags tillämplighet i tiden. Avslutningsvis kan tillfogas, att den fria tolkning som måste vara tillåten beträffande en internationell konvention avsedd att kunna godtas av i princip alla världens stater (jämför prop. 19712125 ang. godkännande av bl. a. den ovan nämnda FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, 3. 36) är klart olämplig när det gäller att tolka inhemsk lag och grundlag i betungande riktning. Att i RF införa en regel som den i FN-konventionen utan att uttryckligen ange att den har undantag, bör därför inte ske.
När man undersöker olika sätt att utöka rättssäkerhetsgarantierna i grundlag, kan det synas ligga nära till hands att överväga att utvidga förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning till att avge ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud. Ett sådant förbud finns ju i Norge, där det heter i grundlagens 97 5: ”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft”. Som framgår av bilaga 17 upprätthålls i svensk rätt — utanför straffrätten —— dock inte ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på något enskilt rättsområde. (Att den norska grundlagsregeln vållat avsevärda tillämpningssvårigheter, se SOU 197529 s. 103.) En annan sak är att retroaktivitet ansetts som regel böra undvikas på vissa rättsområ- den, framför allt på förmögenhets- och skatterättens områden. Konstitu- tionsutskottet uttalade — som också framgår av bilaga 17 — år 1974 med anledning av en motion, efter att ha redogjort för gällande rätt, avslutningsvis (för andra rättsområden än straffrätten) att man be- träffande retroaktiv lagstiftning uppenbarligen i vissa fall kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem. Det betecknades som en angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftare att noggrant pröva hithörande frågor och därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den allmänna principen på detta område. Slutligen erinrade utskottet om att frågan om retroaktiv lagstiftning
hörde till de ämnen som behandlades av fri- och rättighetsutredningen. Utskottets uttalande, som var enhälligt, godtogs av riksdagen.
Fri- och rättighetsutredningen delar självfallet uppfattningen att retroaktiv lagstiftning på förmögenhets- och, framför allt, skatterättens områden som huvudregel bör undvikas. Medborgarna har ett berättigat anspråk på att kunna planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Med utgångspunkt från sistnämnda rättsområde har utredningen övervägt att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lagstiftning enligt 8 kap. 3 & RF, dvs. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Emellertid upprätthålls, som nämnts, inte något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning ens på de angivna rättsområdena. Tungt vägande skäl har på dessa områden ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Att i lagtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges har utredningen dock inte funnit möjligt.
Till det sagda kommer problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag. Utredningen har funnit att det inte är möjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Fastän det ligger utanför vad som här i första hand behandlas kan från familjerättens område erinras om diskussionen för några år sedan beträffande retroaktivitet i samband med införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn. Somliga menade då med utgångs- punkt från tiden för barnets födelse att den nya lagen var retroaktiv. Andra hävdade motsatsen och gjorde gällande att tidpunkten för arvlåtarens död alltid är avgörande för nya arvsreglers tillämplighet.
Även inom området för lagstiftning enligt 8 kap. 3 & RF faller föreskrifter, av vilka en del har ifrågasatts och andra kan ifrågasättas vara retroaktiva till sin verkan. På vissa håll har t. ex. gjorts gällande att det är fråga om retroaktiv verkan om man genom ett beslut enligt allmänna prisregleringslagen den 1 september inför förbud för tiden efter denna dag att överskrida det pris som gällde den 1 augusti samma är; andra hävdar att det här endast gäller en beräkningsnorm, som också kunnat uttryckas på annat sätt. Det kan slutligen erinras om att t. ex. föreskrifter om anmälnings- och uppgiftsskyldighet för enskild i princip tillhör den lagstiftning som avses i 8 kap. 35 RF. Sådan skyldighet att lämna uppgifter, som behövs för samhällsplaneringen, avser naturligen ofta förhållanden i förfluten tid. Det skulle därför kunna hävdas vid införan- det av en ny föreskrift om uppgiftsskyldighet att denna är retroaktiv till den del den avser förhållanden i förfluten tid.
Utredningen har med hänsyn till det här anförda inte sett det möjligt att föreslå någon utvidgning av det retroaktivitetsförbud som nu finns i RF. Utredningen vill däremot understryka vad riksdagen uttalade år 1974, nämligen att det är viktigt att riksdagen har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant.
Regeln att straff bara får ådömas för gärning som var straffbelagd när den begicks har sin processuella motsvarighet i regeln att domstol inte får inrättas för en gärning som redan har begåtts. Mer fullständigt heter deti 11 kap. 1 5 andra stycket andra punkten RF, att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta förbud mot tillfälliga, eller om man så vill ”retroaktiva”, domstolar är redan absolut.
Den tredje av de särskilda rättssäkerhetsgarantier som skrivits in i RF tar sikte på förfarandet då en av de viktigaste mänskliga rättigheterna, rörelsefriheten, blivit inskränkt genom ett beslut om frihetsberövande. Om rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande föreskrivsi 11 kap. 3 % andra stycket RF:
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhänder- tagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Grunden för att statuera en rätt till domstolsprövning i dessa fall är naturligtvis att en sådan sedan gammalt anses utgöra en särskild rättssäkerhetsgaranti. Från denna utgångspunkt kan det förtjäna över— vägas om rätten till domstolsprövning kan utvidgas till att gälla även andra fall då enskilda blivit föremål för ingripande från administrativ myndighets sida. Som framgår av bilaga 17 skulle dock ett grundlagsstad— gande om en generell domstolskontroll över förvaltningen inte vara förenligt med gällande svensk rätt. När det däremot gäller mer avgränsade områden kan erinras om att grundlagberedningen föreSIOg att rätten till domstolsprövning skulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t. ex. böter) och konfiskation (förverkande) för brott samt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning. litt liknande yrkande fördes fram i motionen 1973zl874 (m). En grundlagsregel om rätt till domstolsprövning av böter skulle kunna införas, om den formulerades med hänsynstagande till reglerna om strafföreläggande m.m. En sådan regel ensam skulle dock ha ett mycket begränsat skyddsvärde, eftersom det finns så många andra ekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativa myndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag, t. ex. straffliknande sanktioner som skattetillägg och överlastavgift, viten, förverkande m.m. Det kan nämnas att floran av ekonomiska sanktioner är så stor, att en särskild utredning tillsatts för att utföra en förberedande och kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten (se 1974 års riksdagsberättelse Juz53). Det har därför varit en inom ramen för fri- och rättighetsutredningens arbete alltför stor uppgift att kartlägga de i gällande rätt förekommande ekonomiska sanktionerna. Med hänsyn härtill och till att man inte kan införa en regel vars konsekvenser man inte ens i huvuddrag kan överblicka har utredningen nödgats avstå från
att föreslå utvidgning av rätten till domstolsprövning av administrativ myndighets avgörande utöver vad som nu gäller för frihetsberövande.
[ vad regeln om domstolsprövning av frihetsberövande särbehandlar utlänningar hänvisas till framställningen i bilaga 21.
I Sverige, liksom i andra länder, finns ivanlig lag en mängd ytterligare regler av straff- och, främst, processrättslig natur som kan sägas utgöra rättssäkerhetsgaranlier. På det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler har tagits med i fri- och rättighetsregleringar. Det mest kända torde vara europakonventionen (art. 5 och 6). Man kan ställa frågan om inte ett urval av dessa principer lämpligen skulle kunna förankras i grundlagen. Det skall dock erinras om att europakonventio- nen, såsom tidigare har nämnts, inte kräver att dess rättighetsskydd skrivs in i de till konventionen anslutna ländernas grundlagar. Efter mönster av europakonventionen föreslogs i motionen 1973:1880 (0 + fp) grundlags- regler om rätt för den som berövas sin frihet att få veta varför, om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande, om rätt att få civil tvist och anklagelse för brott prövad inom skälig tid av laga domstol vid opartisk och offentlig rättegång, om rätt att betraktas som oskyldig tills skuld bevisats, om rätt till försvar i brottmål och rätt att höra vittnen, om rätt till tolk och om rätt att ej bli dömd av annan domstol än den under vilken man hör enligt lag. Ytterligare processuella skyddsregler före- kommer i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter
(se bilaga 17). Som framgår av det ovanstående saknas ingalunda exempel på allmänt
omfattade grundläggande processuella principer som i och för sig är ägnade att skrivas in i grundlag. Emellertid är många av de nämnda principerna sådana att de får sitt värde främst genom att de ingår i ett större komplex av bestämmelser. En ensam regel om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande är t. ex. uppenbarligen för torftig, liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man har därför att välja mellan att ta med ganska många processuella regler i grundlag, vilka tillsammans utgör ett värn för rättstryggheten av någorlunda beskaffen- het, eller att inte alls ta med några regler (eller bara någon, lätt avskiljbar). En närmare analys av de återgivna principerna visar vidare, att många inte är helt undantagslösa i gällande svensk rätt, t. ex. offentlig- hetsprincipen, rätten att få anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldig tills ens skuld bevisats. Några begrepp, slutligen, är ganska svårtolkade. Hit hör det grundläggande kravet på att domstol skall vara opartisk, vilket i detta sammanhang torde ha en mer specifikt processuell innebörd än i nuvarande ] kap. 8 & RF. En omfattande uppräkning av processuella principer, försedda med erforder- liga undantag och — om möjligt — klargörande definitioner, skulle uppenbarligen spränga ramen för fri- och rättighetskapitlet i RF. Fri— och rättighetsutredningen har därför stannat för att i princip inte föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art i grundlagen.
Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår att principen om att förhandling vid domstol skall vara offentlig skrivs in i RF. Härigenom kompletteras rätten till information och den däri ingående rätten att ta
del av allmänna handlingar på ett värdefullt sätt. På samma vis som de nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighet möjlighet till insyn för medborgarna och därmed underlag för en allmän debatt. Sedd i detta perspektiv kan principen om domstolsförhandlings offentlighet också sägas indirekt innefatta en garanti för att även övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer följs vid domsto- larna.
Enligt gällande rätt kan avsteg från offentlighetsprincipen göras, när motstående intressen så påkallar. Som framgår av rättegångsbalken (5 kap.) och en rad andra lagar, som tillåter domstol att förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, är dessa motstående intressen många. Det är knappast görligt att i grundlag räkna upp alla situationer och ändamål i resp. för vilka undantag från offentlighetsprin- cipen får beslutas. Det må vara tillräckligt att slå fast att undantag från offentlighetsprincipen måste beslutas av riksdagen, dvs. i lag. Men grundlagsregeln bör vidare utformas så att undantag, liksom vid flertalet övriga begränsningsbara fri- och rättigheter, inte får grundas enbart på åskådning; ej heller skall en undantagslag få sträcka sig så långt att den fria åsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det syfte som föranlett lagen. Vidare bör förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön gälla även i detta fall.
12. Vissa andra fri- och rättigheter
I enlighet med direktiven har utredningen övervägt om ytterligare fri- och rättigheter bör föras in i RF. De fri- och rättigheter, som därvid i första hand tagits upp, behandlas i huvudsak i detta kapitel.
12.] Sociala rättigheter
Under nyare tid har det i många länders grundlagar förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de ”klassiska” fri- och rättigheterna, vilka i första rummet syftar till att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheter avses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådana sociala rättigheter kan uttryckas i termer som rätt till arbete, rätt till utbildning samt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rättigheter är ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om den enskilda människan. Fri- och rättighetsutredningen finner det naturligt att sådana sociala rättigheter skrivs in i RF, eftersom de principer som uttrycks genom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor betydelse för den enskildes välfärd. Utredningen vill erinra om att förslag i denna riktning lades fram av den tingstenska utredningen och av författningsutredningen (se under 2.4 och 2.5).
De sociala rättigheterna skiljer sig från de ”klassiska” fri- och rättigheterna på en avgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handla på visst sätt. De förra däremot ger uttryck för en ; V'?” förpliktelse för samhället att aktivt vidta åtgärder på vissa områden, såsom inom arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspolitiken samt vårdsektorn. Eftersom samhällets resurser är begränsade måste avvägning- ar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessa områden och andra, där samhällets insatser behövs, som på olika sektorer inom vart och ett av dessa områden. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den — i vidsträckt betydelse — sociala service, som han önskar och som svarar mot hans behov, låter sig inte göra. Inte heller är det möjligt att i grundlagen göra avvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessa områden.
Det som då kan övervägas är att i RF skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla social service, som når upp till en viss nivå, en viss standard. Men inte heller detta låter sig göra. Utredningen vill som exempel ta det område som kan sägas vara bäst lämpat för en
grundlagsregel om en viss minimistandard som medborgarna skall åtnjuta, nämligen utbildningsområdet.
Den minimistandard som gäller på utbildningsområdet är den skyldig- het för det allmänna som skollagens bestämmelser om grundläggande skolundervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläg— gande skolundervisning ger emellertid enligt utredningens mening inte alls uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning som samhällets verksamhet har på detta område kan inte heller vara lämpligt. Det är för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till utbildning måste främst ålägga samhället att ordna undervisning. En förutsättning för att den enskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att det finns läromedel, Skolmåltider, skolskjutsar osv. I vilken mån rätten till utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådant skulle naturligtvis vara svårt att avgöra.
Det som nu sagts beträffande rätten till utbildning gäller även i fråga om andra sociala rättigheter. Vissa av dessa kan visserligen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde att av det allmänna få kontant understöd vid sjukdom, arbetslöshet och liknande situationer. inte heller för sådana fall kan emellertid RF Slå fast någon undre gräns för det allmännas bidragsskyldighet.
Mot den bakgrund som utredningen nu skisserat har utredningen funnit att det inte är möjligt att skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler, eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde utbildning, arbete, bostad osv. Enligt utredningens mening bör denna samhällets strävan formuleras som ett målsättnings— stadgande. Detta kan lämpligen ange att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant målsättningsstadgande som ett andra stycke i det programstadgande i 1 kap. 2 & RF som utredningen föreslår.
12.2. Upphovsrätt
Utredningen har övervägt om RF bör ge uttryck för den upphovsrätt som den, som skapat ett litterärt eller konstnärligt verk, har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren därav har. Motsvarande tanke kommer fram i 1966 års FN—konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (intagen i SOU 1974:88 som bilaga Sv, vars artikel 15 bl.a. ålägger konventionsstaterna att erkänna rätten för envar att åtnjuta det skydd för moraliska och materiella intresset, som härrör från all vetenskaplig, litterär eller konstnärlig produktion till
vilken han är upphovsman. Gällande svensk rätt om upphovsmans rätt till sitt verk återfinns i främst lagen (19601729) om upphovsrätt till litterära och konsträrliga
verk och lagen (19602730) om rätt till fotografisk bild. Lagstiftningen vilar på den principen att den som skapat ett verk har ensamrätt att förfoga över verket och göra det tillgängligt för allmänheten. Denna upphovsrätt har en förmögenhetsrättslig och en ideell sida. Den förmö- genhetsrättsliga innebär att upphovsmannen kan ta betalt för att verket utnyttjas av någon annan, den ideella främst att verket inte får förvanskas så att upphovsmannen kränks.
Upphovsrätten är underkastad en rad inskränkningar. Dessa medför att det allmänna eller annan enskild kan utnyttja ett verk utan tillstånd av och i allmänhet utan ersättning till upphovsmannen. Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv och bibliotek får för sin verksamhet fotografera ett verk. I viss utsträckning får citat göras och i kritisk eller vetenskaplig framställning konstverk återges. En tidning eller tidskrift får ta in en artikel ur en annan tidning eller tidskrift som rör vissa frågor, om eftertryck inte är förbjudet. Antologier och liknande samlingsverk får innehålla mindre delar av verk. lnom undervisningsverksamhet är det tillåtet att för tillfälligt bruk göra ljudinspelning. Verk får utnyttjas för blinda. Verk får framföras vid gudstjänst, undervisning eller annat, inte kommersiellt sammanhang. Också andra inskränkningar i upphovsrätten finns (se ll--26 åå lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga— verk).
Utredningen anser att författares, konstnärers och andra upphovsmäns verksamhet har en sådan betydelse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturligt att den rätt de har till sina verk skrivs in i grundlagen. Av den lämnade redogörelsen framgår emellertid att ”upphovsrätt” är en samlande beteckning på ett stort antal rättsregler och till sitt innehåll helt beroende av dessas utformning. Att i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildar upphovsrätten är givetvis omöjligt. Det måste i stället vara en uppgift för den vanliga lagstiftningen att närmare bestämma dennas innehåll. Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten bör utformas på det viset att den anger att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag (2 kap. 20 5).
Den föreslagna grundlagstexten knyter an till begrepp som användsi den upphovsrättsliga lagstiftningen. Med upphovsmän avses förutom författare konstnärer som har skapat t. ex. musikaliska eller sceniska verk, filmverk eller bildkonst. Även utövande konstnärer, som musiker, och fotografer hör hit. Däremot omfattar grundlagsbestämmelsen inte t. ex. uppfinnare och deras rätt enligt patentlagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligt mönsterlagen (1970:485). Denna begränsning är naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skydda opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud.
Paragrafens avfattning innebär att det skall finnas en upphovsrättslig lagstiftning, beslutad av riksdagen. Detta går utöver det som gäller nu enligt 8 kap. 2 % RF, nämligen att om civilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas detta skall ske genom lag. Därtill får den föreslagna grundlags- bestämmelsen den effekten att offentligrättsliga inskränkningar (enligt 8
kap. Bä RF) i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, vilka angår upphovsrätt, inte får meddelas annat än genom lag. Riksdagen kan alltså inte delegera (enligt 8 kap. 75 RF) till regeringen att meddela föreskrifter om upphovsrätt.
Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsen om upphovsrätt kompletteras, när det gäller ingrepp från det allmännas sida, genom rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. lOä i utredningens förslag), som gäller också förfogande över
_ upphovsrätt.
12.3. Skydd för familjen, föräldrarätt
Som framgår av redogörelsen i bilaga 18 finns det exempel på att internationella konventioner och andra länders grundlagar innehåller rättigheter som knyter an till familjen. Dessa rättigheter har ibland utformats mycket vagt som exempelvis artikel 8 i europakonventionen, som föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv, och artikel 6 st. 1 i den västtyska grundlagen, som anger att äktenskap och familj står under den statliga ordningens särskilda beskydd. Tillämpningen av sådana bestämmelser vållar helt naturligt svårigheter (se SOU 1974:88 s. 73, resp. SOU 1975:29 s. 194), och utredningen anser det uppenbart att så oklara stadganden inte bör föras in som rättsregler i RF. Andra rättigheter har däremot fått ett mera preciserat innehåll. De av dessa som utredningen funnit anledning att närmare gå in på redovisas i bilaga 18.
En rättighet som utredningen sålunda behandlat är rätten att ingå äktenskap och bilda familj enligt artikel 12 i europakonventionen. Denna rättighet är emellertid delvis oklar till sin innebörd och vållar tillämp— ningssvårigheter (se SOU 1974288 5. 99). Vidare måste den, som redogörelsen för gällande rätt visar (se bilaga 18), förses med åtskilliga undantag, t. ex. för gällande äktenskapshinder. Utredningen vill dessutom peka på att rätten att ingå äktenskap bygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mot lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan människor av olika ras ges genom utredningens förslag om förbud mot rasdiskriminering (2 kap. 17 ä). I viss mån tillgodoses därigenom det behov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12. Utredningen anser därför att någon sådan rättighet ej bör skrivas in i RF.
När det gäller rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn vill utredningen anmärka att ”vårdnaden om barn” till den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar som anförts beträffan- de rätten att ingå äktenskap. En sådan rättighet är därtill underkastad åtskilliga inskränkningar (se bilaga 18). Att föreskrifter om sådana inskränkningar får ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarande lydelse.
Inte heller är det lämpligt att i RF ange att inskränkningar får göras endast av hänsyn till barnens bästa, eftersom det kan råda mycket olika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift täcker dessutom inte alla nu gällande undantag från en regel om att båda
föräldrarna till ett barn skall ha vårdnaden om detta. Utredningen vill som exempel här nämna att barn utom äktenskap för närvarande aldrig kan stå under båda föräldrarnas vårdnad och att vid skilsmässa endera av föräldrarna får vårdnaden om ett barn, aldrig båda. Även om det, vilket föreslagits (se Ds Ju 1975zl7), i framtiden blir möjligt att i fall som nu nämnts låta föräldrar tillsammans ha vårdnaden om sina barn, måste det finnas fall då vårdnaden måste tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bästa blir då avgörande vid valet mellan föräldrarna men inte vid bestämmandet av att den gemensamma vårdnaden skall upphöra. Visserligen ligger väl bakom lagstiftningens utformning överväganden av vad som i allmänhet kan anses vara bäst för barnen i liknande situationer. Att anse att sådana överväganden uppfyller ett grundlagskrav på att endast hänsyn till barnens bästa får medföra att vårdnad inte utövas av båda föräldrarna leder emellertid —— med hänsyn till det oklara i uttrycket "barnens bästa” — till att kravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlagsreglering.
Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn bör därför enligt utredningens uppfattning inte föras ini RF.
En tredje rättighet med anknytning till familjen som utredningen tagit upp är rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervis- ning. Denna rättighet har främst två aspekter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras rätt att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådningsfrågor.
När det gäller den förstnämnda aspekten medger skollagen att skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet. Förutsättningen härför är att den undervisning som där ges motsvarar den allmänna skolans. Någon rätt till finansiellt understöd från det allmännas sida finns inte i sådant fall. Utredningen anser att det är givet att en grundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina barns undervisning måste förses med det villkoret att denna undervisning är sådan att den inte försätter dessa barn i ett sämre läge än andra. Vidare är det uppenbart att något krav på ekonomiskt bidrag från det allmännas sida inte bör ställas uppi RF. Med dessa utgångspunkter får enligt utredningens uppfattning ett grundlags- stadgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning mycket liten betydelse, så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF.
Vad sedan angår föräldrars rätt att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor föreligger enligt skollagen rätt till befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endast om barnet i fråga tillhör ett trossamfund som har regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja sådan undervisning. Denna bestämmelse i skollagen har föranlett att Sverige gjort förbehåll vid antagandet av tilläggsprotokoll nr 1 till europakonventionen i fråga om artikel 2. som säger att staten skall respektera föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.
Frågan om befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av riksdagen 1973 och 1974 utan att
riksdagen fann anledning till ändring i gällande förhållanden på denna punkt.
Inte heller fri- och rättighetsutredningen anser sig kunna föreslå att RF tar upp någon rätt för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor.
12.4. Skydd för enskilds privatliv
Skydd för vad som kan kallas enskilds privatliv eller personliga integriteL finns i betydande utsträckning redan nu genom 2fquszmF som skyddar mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härtill kommer det av utredningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering (se avsnitt 7.3.2) som visserligen främst är avsett att ingå som ett momenti skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskilds personliga integritet. Utredningen har också tagit upp frågan, om RF härutöver bör innehålla något ytterligare, mera allmänt rättsligt skydd mot det allmänna för enskilds privatliv. Ämnet behandlas i bilaga 19.
Europakonventionens artikel 8 föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. Också den västtyska grundlagen har en allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet. Uppenbarligen är rättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll inte lämpliga. Utredningen vill understryka att begreppet personlig integritet visserligen förekommer i svensk lagstiftning men att det inte kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen framstår därför som uteslutet, omgetjttfgrmammrältäåggls.
Utredningen har därför försökt att klargöra om det på integritetsskyd» dets område finns någon del som kan förankras igrundlag. Därvid har utredningen kommit till att en särskild fråga står i förgrunden, nämligen dataregistreringen. Utvecklingen på detta område har väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av information om enskilda personer.
Fri- och rättighetsutredningen anser att det är grundväsentligt att de enskilda människornas integritet skyddas mot de risker som dataregistre- ring kan innebära. Samtidigt måste det emellertid beaktas att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika intressen är i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Den centrala lagstiftningen om dataregistrering, datalagen (19731289), som har kommit till just för att skydda den enskildes integritet, skall också bli föremål för en allmän översyn enligt beslut av riksdagen (KU 1975111, rskr 103). Med hänsyn till detta beslut av riksdagen har fri- och rättighetsutredningen avstått från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gäller dataregistrering.
Även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred som sagt aldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav, anser utredningen att principen, att den
enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, är så grundläggande ien demokrati att den bör komma till uttryck i grundlagen. När det inte är möjligt att i RF föra in någon rättsregel härom, anser utredningen att principen skall tas upp i det målsättningsstadgande som utredningen föreslår i 1 kap. 2 5 och som slår fast vissa för medborgarna grundläggan- de värden. l nämnda paragraf föreskrivs därför att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat- och familjeliv skyddas.
12.5. Närings— och yrkesfrihet
Bland de ”klassiska" fri- och rättigheterna ingår närings- och yrkesfrihe— ten. Utan att någon sådan frihet är nämnd i vare sig 1809 års RF eller nya RF utgår gällande rätt från att det här i landet i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke (beträffande utlänningar se lag 19681555).
Denna frihet begränsas emellertid i betydande mån med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande, t. ex. från säkerhets-, hälsovårds—, arbetarskydds- och ordningssynpunkter eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar beslutades före den 1 januari 1975 i stor utsträckning av regeringen ensam. Enligt 8 kap. 3 & RF gäller nu att sådana föreskrifter i princip skall meddelas genom lag. Efter riksdagens bemyndigande enligt 8 kap. 7 & RF första stycket får i sådana ämnen som där sägs föreskrifter, vilka kan medföra begränsningar i närings- och yrkesfriheten, också beslutas av regeringen eller av förvaltningsmyndighet eller kommun. Någon ändring av RF:s regler om normgivningsmakten på detta område vill fri- och rättighetsutredningen inte föreslå. Utredningen utgår därför från att även andra organ än riksdagen meddelar föreskrifter som begränsar närings- och yrkesfriheten.
Såväl den tingstenska utredningen som författningsutredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om närings- och yrkesfrihet. Försla- get från författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och utöva yrke, såvitt annat inte var särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förslag framfördes den kritiken att skyddet var alltför urholkat eller rentav meningslöst.
Fri- och rättighetsutredningen anser att det idag inte går att i RF föra in ett starkare skydd för närings— och yrkesfriheten än det som författningsutredningen föreslog. Som remisskritiken av detta förslag visar blir ett sådant skydd dåligt och når inte upp till den nivå som RF f. n. föreskriver för fri- och rättigheternai 2 kap. Fri och rättighetsutred- ningen menar därför att närings- och yrkesfriheten inte bör tas upp bland de fri- och rättigheter som grundlagen särskilt skyddar.
13. Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter
Frågan om utlänningar, dvs. personer som saknar svenskt medborgarskap, kan beredas ett skydd i grundlag är enligt fri- och rättighetsutredningens direktiv en viktig fråga för utredningen. 1 bilaga 21 behandlas utlänning-
ars fri- och rättigheter. Anledningen till att något grundlagsskydd för utlänningar inte togs upp i regeringens förslag till RF var i korthet att ett sådant skydd tedde sig ofullkomligt med tanke på att utlänningar inte har en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet. Vidare pekade departementschefen på vissa särskilda punkter där skyddet för utlänningars fri- och rättigheter enligt vanlig lag skilde sig från motsvarande skydd för svenska medborgare. I stället borde man enligt departementschefen genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska medborgare (se prop. 1973290 5. 200, återgivet i bilaga 21).
De synpunkter departementschefen anlade på frågan om grundlags- skydd för utlänningar har alltjämt giltighet. Någon ovillkorlig rätt för utlänningar att få vistas i Sverige kan inte gälla. Inte ens för politiska flyktingar finns någon undantagslös och fullt ut gällande rätt till asyl här i landet. 1 så måtto blir, som departementschefen anförde, ett grundlags- skydd ofullkomligt. Å andra sidan menar utredningen att åtskilliga skäl talar för att utlänningar bereds ett skydd genom grundlagen.
Utredningen vill peka på att, som framgår av bilaga 21, det förhåller sig så att utlänningar i stor utsträckning åtnjuter samma skydd som det svenska medborgare tillförsäkras i RF. Att grundlagen inte anger att så är fallet kan därför sägas ge en väl så oriktig bild av det verkliga förhållandet som en grundlagsregel, som, i likhet med vad författningsutredningen föreslog, i princip jämställer utlänningar med svenska medborgare.
Utredningen vill också hänvisa till det arbete som pågår att stärka utlänningars ställning här i landet. Målen för det allmännas invandrar- och minoritetspolitik har formulerats med utgångspunkt i begreppen jämlik- het. valfrihet och samverkan (prop. 1975:26 s. 60). 1 det första ligger främst att invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Det andra målet innebär frihet för invandrare att välja kulturell identitet. Det tredje målet innefattar bl.a.att invandrarnas politiska rättigheter skall vidgas. I anslutning till det sist nämnda kan utredningen visa på det förslag om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare som lagts fram (SOU 1975:15).
I syfte att förbättra utlänningars rättsliga ställning i Sverige pågår en översyn av utlänningslagstiftningen som bl. a. avser politiskt flyktingskap (SOU 1972184) och frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds ln 1972120).
Utredningen vill slutligen erinra om att europakonventionen ålägger Sverige att ge utlänningar, som befinner sig här i landet, samma skydd som svenska medborgare utom i fråga om politisk verksamhet (se europakonventionens artikel 16) och i fråga om rätten att vistas i vårt land (se artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 4). När det gäller grundlagarna i de länder, som utredningen låtit undersöka särskilt, är bilden mera splittrad, ibland skils mellan egna medborgare och andra, ibland inte.
Med hänsyn till det som nu anförts har utredningen funnit att övervägande skäl talar för att [ RF tas in ett grundlagsskydd för utlänningar. Detta bör utformas som en särskild paragrafi 2 kap. RF.
När det gäller utformningen av det skydd, som alltså bör föras in i RF, måste det kravet ställas att skyddet dels blir så starkt och omfattande som är görligt med hänsyn till gällande rätt, dels ger en så rättvisande bild av utlänningars fri- och rättigheter i Sverige som är möjligt. De synpunkter som nu förts fram leder till att en grundlagsbestämmelse om skydd för utlänningar måste ges en utförlig avfattning. En sådan regel som den författningsutredningen föreslog anser utredningen inte vara lämplig.
För närvarande ger RF utlänningar samma skydd som svenska medborgare på vissa punkter, nämligen rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 %$), skydd mot dödsstraff(8 kap. l & första stycket), skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. l & tredje stycket), rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (8 kap. lå fjärde stycket), skydd mot tillfälliga domstolar (11 kap. l 5 andra stycket) samt rätt till domstolsprövning såvitt gäller straffsrättsliga och straffprocessu- ella frihetsberövanden (11 kap. 3 å andra stycket första punkten). Av de fri- och rättigheter som utredningen föreslår införda i RF kan utlänningar titan vidare jämställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot tvång att delta i möte eller demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 & andra stycket), likaså i fråga om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 å). Det av utredningen föreslagna skyddet mot diskriminering på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 åå) bör givetvis gälla fullt ut i fråga om utlänningar.
När det sedan gäller de ”kroppsliga” fri— och rättigheterna, alltså rörelsefriheten, skyddet mot kroppsligt ingrepp i allmänhet, mot kropps- visitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätten till förtrolig kommunikation, skiljer sig skyddet för utlänningar från det för svenska medborgare. Som framgår av bilaga 21 innehåller den särskilda utlänningslagstiftningen nämligen åtskilliga inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Även om förslag lagts fram om slopande av terroristlagens
bestämmelser om särskilda tvångsmedel måste utredningen ändock utgå från att möjlighet till vissa inskränkningar kommer att behövas även framdeles. Därför måste RF tillåta att full likställighet inte råder mellan utlänningar och svenska medborgare i fråga om de ”kroppsliga" fri- och rättigheterna.
Enligt nuvarande reglering i RF får inskränkningar i utlänningars "kroppsliga” fri— och rättigheter ske genom lag eller genom annan föreskrift med stöd av riksdagens bemyndigande. Utredningen har undersökt om det är möjligt att låta RF medge sådana inskränkningar endast om de föreskrivs genom lag. 1 de allra flesta fallen gäller en sådan regel redan nu. Undantag finns i fråga om rörelsefriheten. Det viktigaste angår andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden. Beträffande dessa inskränkningar tillåter utlänningslagstiftningen att de föreskrivs i förordning. Någon ändring på denna punkt är inte möjlig. Utredningen hänvisar till exempelvis bestämmelserna om skyddsområden av betydelse för försvaret. När det däremotgäller frihetsberövanden, föreligger endast ett undantag från principen om lagstöd, nämligen det att regeringen vid även andra utomordentliga förhållanden än sådana som avses i 13 kap. RF får meddela föreskrifter om internering av utlänningar. Utredningen förutsätter att denna bestämmelse genom lagändring blir tillämplig endast i sådana fall att det enligt 13 kap. RF är möjligt för regeringen att få befogenhet till fri— och rättighetsinskränkande normgiv- ning.
Beträffande den särskilda rättssäkerhetsgaranti, som utgörs av prövning av domstol (eller därmed jämställd nämnd) i fråga om frihetsberövande, föreskriver inte alltid gällande utlänningslagstiftning sådan prövning av frihetsberövande, som inte sker med anledning av brott eller misstanke om brott. Som förut har anmärkts har förslag lagts fram (Ds ln 1972120) om att ge utlänningar rätt till sådan prövning i flera fall än f. n., men detta förslag har inte ännu lett till proposition till riksdagen. Därför anser utredningen att det nu inte finns förutsättningar för att i RF föra in en generell rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden för utlänningar. Utredningen föreslår i stället att det i RF slås fast att undantag från principen om domstols- eller nämndprövning av nu angivna slags frihetsberövanden får föreskrivas endast i lag.
När det gäller de ”andliga" fri— och rättigheterna i ”positiv” bemärkel- se (här bortses från massmedielagstiftningen) är läget komplicerat. Utlänningslagstiftningen innebär för närvarande att inskränkningar och villkor får föreskrivas för utlännings vistelse här i landet. Formellt finns inget hinder mot att sådana föreskrifter inskränker också "andliga” fri- och rättigheter. I praktiken har emellertid denna befogenhet utnyttjats endast för sådana inskränkningar i utlänningars rörelsefrihet som anmäl— ningsplikt och föreskrift om vistelseort och liknande. Förslag har också lagts fram om att enbart dylika inskränkningar skall få beslutas. Utredningen utgår från att detta förslag genomförs. Den särskilda befogenhet, som regeringen har att vid utomordentliga förhållanden utfärda särskilda föreskrifter för utlännings uppehåll i Sverige, bör som tidigare sagts genom lagändring bli tillämplig endast i lägen, som avses i
13 kap. RF, och utgör därför inte heller något problem. När det gäller utlännings ”andliga” fri- och rättigheter bör vidare nämnas bestäm- melserna i religionsfrihetslagen (19511680) om kloster, där tillståndskra— vet ansetts skola motverka att utlänningar bildar kloster i Sverige. samt om medlemskap i svenska kyrkan. Som anförts under 7.2.4 utgår utredningen från att klosterbestämmelsen kommer att försvinna. Regler- na om medlemskap i svenska kyrkan tillhör de kyrka—stat-frågor som utredningen över huvud inte tagit upp till behandling.
Det som nu sagts ger vid handen att det skulle finnas goda möjligheter att likställa utlänning med svensk medborgare i fråga om de ”andliga" fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse. Vad som komplicerar bilden är emellertid följande. Regeringen får med stöd av 34% utlänningslagen besluta om s.k. politisk utvisning av utlänning. Sådan utvisning kan — åtminstone teoretiskt (utvisningsmöjligheten har inte tillämpats utan har väl väsentligen ”beredskapskaraktär”) — komma i fråga därför att utlänning utövat t. ex. sin yttrandefrihet på ett sådant sätt att paragrafen blir tillämplig utan att det är fråga om ett yttrande för vilket en svensk medborgare skulle kunna bli föremål för ett ingripande. Och även om regeringen i ett sådant fall inte beslutar utvisning utan endast föreskriver villkor för utlänningens vistelse här i landet, vilka inskränker på hans rörelsefrihet, får ett dylikt ingrepp i hans personliga förhållanden anses innebära en begränsning av hans yttrandefrihet. Det kan därför på goda grunder hävdas att reglerna om politisk utvisning — även om de som föreslagits får ett mera begränsat tillämpningsområde — utgör undantag från huvudregeln att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om de ”andliga” fri- och rättigheterna.
Utredningen anser därför att RF måste tillåta att det för utlänning 1 lag, men endast i lag, särskilt får föreskrivas inskränkningar i de ”andliga" fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse.
När det gäller de ”negativa” opinionsfriheterna vållar den ”negativa” yttrandefriheten en särskild svårighet. 1 ett ärende om politisk asyl måste utlänning kunna tillfrågas om sin politiska uppfattning. Vägrar han att svara på en sådan fråga riskerar han att han inte blir betraktad som politisk flykting och måste kanske lämna Sverige. Det kan därför sägas att en utlänning i ett dylikt fall tvingas ge sin politiska åskådning till känna. Denna inskränkning i hans ”negativa" yttrandefrihet måste givetvis bestå — att bestämmelserna om asyl finns är ju i utlänningens eget intresse. Beträffande övriga ”negativa" opinionsfriheter råder där- emot i vanlig lagstiftning full likställdhet mellan utlänning och svensk medborgare. Utredningen föreslår därför i fråga om de ”negativa" opinionsfriheterna att utlänningar enligt RF skall vara helt likställda med svenska medborgare utom såvitt gäller den "negativa” yttrandefriheten, för vilken RF bör tillåta undantag från likabehandlingsprincipen, men endast om det föreskrivs särskilt i lag.
Som framgår av avsnitt 7.2.3 kan utlänningar inte likställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot åsiktsregistrering, eftersom utlänningar enligt gällande bestämmelser får registreras enbart på grund av att de tillhör eller sympatiserar med organisation eller grupp som kan
befaras här i landet eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel.
När det gäller skydd mot hemliga rättegångar, alltså principen om domstolsförhandlings offentlighet, gäller enligt utlänningslagen (1954: 193) och lagen (l957:668) om utlämning för brott att förhandling vid domstol kan hållas inom stängda dörrar i vissa särskilt angivna fall (se 31 och 43 ååå resp. 19 &) utöver vad som är föreskrivet på annat håll. Dessa lagar är inte tillämpliga på svenska medborgare. Utlänningar är därför inte helt likställda med svenska medborgare i fråga om skydd mot icke offentliga domstolsförhandlingar. Utredningen föreslår därför att undan- tag från 1ikställighetsprincipen får ske men endast om det föreskrivs särskilt i lag.
I fråga om det särskilda skydd för åsiktsfriheten, som ligger i utredningens förslag om förbud mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning, kan utlänning inte helt likställas med svensk medborgare, eftersom utlännings politiska åskådning kan föranleda särbehandling enligt reglerna om politisk utvisning. RF måste därför tillåta att undantag föreskrivs i lag.
Beträffande upphovsmäns rätt till sina verk är tillämpningsomtådet för de upphovsrättsliga lagarna delvis beroende av upphovsmans anknytning till Sverige. Det omfattar nämligen verk av den som är svensk medborgare eller har sin vanliga hemvist i Sverige. För utlänningar ställs därmed upp ett krav på hemvist här som inte gäller för svenskar. RF måste alltså tillåta att undantag görs i lag från likställdhetsprincipen.
Utredningen har övervägt frågan om RF bör innehålla en bestämmelse om rätt för politiska flyktingar till asyl här i landet. Eftersom det i mycket begränsade undantagsfall enligt gällande utlänningslagstiftning är iöjligt att vägra en flykting asyl (se bilaga 21), har utredningen funnit att ett grundlagsstadgande om asyl kan utformas efter två modeller. Antingen blir bestämmelsen mycket utförlig men innehåller ändock många oklara begrepp (jämför 53 och 54 %% utlänningslagen). Eller får den närmast målsättningskaraktär (jämför 2 & utlänningslagen). Ingetdera är enligt utredningen lämpligt ., beträffande det sist nämnda alternativet vill utredningen särskilt framhålla att en sådan bestämmelse skulle ge en missvisande bild av svensk flyktingpolitik och vålla osäkerhet och oklarhet för de flyktingar som finns här.
Utredningen vill slutligen peka på att det programstadgande som utredningen föreslår (] kap. 2 %) också avser utlänningar här i landet. Av betydelse särskilt för dessa är målsättningen att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Härigenom har också det ovan angivna andra målet för svensk invandrar- och minoritetspolitik kommit till uttryck i RF. Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså följande beträffande utlänningars fri- och rättigheter. En särskild ”katalog" äver utlänningars fri- och rättigheter skrivs in i 2 kap. RF. I fråga om skyddet för fri- och rättigheterna jämställs enligt förslaget utlänningar med svenskar i stor omfattning och, såvitt utredningen har kunnat finna, i större omfattning
än ijämförliga utländska konstitutioner.
Utlänning här i riket blir helt likställd tried svensk medborgare ifråga om skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 å andra stycket), skydd mot dödsstraff. tortyr eller kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 4 och 5 55), skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 €), rätt till ersättning vid expropria- tion och annat sådant förfogande (2 kap. 10 å), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 5 första stycket), rätt till domstolsprövning av fri- hetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap. 16 & första stycket), skydd mot diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 55) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 19 5).
Med endast de undantag som särskilt föreskrivs i lag blir utlänning häri riket likställd med svensk medborgare även i fråga om yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 kap. 2 €), skydd mot tvång att ge till känna politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 3 å), skydd mot frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 55), skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avsesi 2 kap. 4 och 5 55, mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap. 8 5), skydd mot hemliga rättegångar (2 kap. 11 å andra stycket), skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) samt rätt till domstolsprövning av frihetsberövande som sker av annan anledning än brott eller misstanke om brott (2 kap. 16 å andra stycket) samt upphovsmäns rätt till sina verk (2 kap. 20 å).
Grundlagsskydd för utlänningar införs inte endast i fråga om förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 % tredje stycket), förbud mot landsförvis- ning eller mot annat hinder för inresa i landet (2 kap. 6 & första stycket) eller skydd mot mindre långtgående inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 %) och naturligtvis inte i fråga om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap (2 kap. 6 5 andra stycket).
14. Förbud mot överlåtelse av inskränknings- befogenhet till internationellt organ
Bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF innebär att beslutande- rätt, som enligt RF tillkommer något där angivet organ, iviss utsträckning och i särskild ordning kan överlåtas till mellanfolkliga organisationer av visst slag. Dessa bestämmelser, som kom till genom beslut 1964—65, föranleddes av en nyhet på det internationella samarbetets område, nämligen att en internationell organisation kunde överta vissa traditio- nellt internrättsliga befogenheter från de anslutna staterna. Kompetens att besluta föreskrifter som är omedelbart bindande inorn medlemsstater— na har sålunda tillagts vissa organ inom den europeiska gemenskapen.
I nämnda stadganden föreskrivs att beslutanderätt, som enligt RF tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i RF angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning kan överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om besluti sådan ordning inte kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Som exempel på befogenheter som — i begränsad omfattning # kan överlåtas med stöd av 10 kap. 55 första stycket kan nämnas sådan normgivningskompetens som tillkommer riksdagen och regeringen, makt att förfoga över staten tillkommande tillgångar samt befogenhet att träffa för riket bindande internationella överenskommelser.
Av grundlagstexten framgår att möjligheterna att besluta om överlåtel- se av konstitutionell kompetens är begränsade på olika sätt. En viktig begränsning ligger i. kravet på att överlåtelse får ske endast till mellan- folklig organisation eller domstol. Överlåtelse till främmande makt är alltså inte möjlig. Härtill kommer att endast sådana internationella organisationer som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden kan komma i fråga. Konstitutionell kompe- tens kan således inte överlåtas till internationella organisationer med militärt syfte (prop. 1964zl40 s. 133). Dessutom gäller den begränsningen att Sverige skall ha anslutit sig till eller komma att ansluta sig till den organisation till vilken överlåtelsen skall göras.
Den inskränkning som ligger i att kompetens får överlåtas endast i
begränsad omfattning innebär enligt ett uttalande i förarbetena (prop. 19641140 s. 134) att sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt inte kan överlåtas vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.
Slutligen ligger självfallet en viktig spärr mot ett utnyttjande av möjligheterna att överlåta konstitutionell befogenhet i de formkrav som uppställs för överlåtelse.
De nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF innebär för fri- och rättigheternas del att befogenhet att fatta sådana normbeslut som har undandragits den vanlige lagstiftarens kompetens genom undantagslösa rättighetsregler inte kan överlåtas. Hit hör för närvarande bl. a. kompetens att besluta föreskrifter om dödsstraff och om landsför- visning av svensk medborgare. Inte heller i övrigt kan en mellanfolklig organisation ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än den vanlige svenske lagstiftaren har. Om den senares möjligheter att inskränka en viss rättighet begränsas, t. ex. genom krav på att inskränkningarna måste tillgodose särskilt angivna ändamål för att vara tillåtna, gäller motsvarande begränsning i fråga om överlåtelse av normgivningskompe- tens. I övrigt innebär 10 kap. 55 första stycket RF f.n. inga andra spärrar mot överlåtelse av kompetens att besluta rättighetsinskränkande föreskrifter än som ligger i kraven på särskild beslutsordning och på att överlåtelse skall vara av begränsad omfattning. Enligt utredningens uppfattning är de hinder mot att överlåta
befogenhet att begränsa fri- och rättigheterna som nu har nämnts inte tillräckliga. Sådan överlåtelse bör över huvud taget inte vara möjlig. Utredningen finner därför angeläget att bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF kompletteras med en föreskrift av denna innebörd.
15 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara o. d.
1 13 kap. RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig, krigsfara och vissa liknande situationer. Dessa innebär att regeringen i vissa fall antingen direkt med stöd av RF eller på grundval av riksdagens bemyndigande har en mera vidsträckt normgivningsmakt än i andra, normala situationer. När utredningen föreslår begränsningar av normgiv- ningsmakten i normala situationer, anser utredningen att det är naturligt att överväga om grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna kan för- stärkas också vid krig och krigsfara o. d.
Vid krig och krigsfara får regeringen i viss utsträckning utöva normgivningsmakt som annars tillkommer endast riksdagen. I 13 kap. 5 5 RF behandlas det fallet att riksdagen (varmed i fortsättningen avses också den krigsdelegation som kan träda i riksdagens ställe och som då utövar de befogenheter som annars tillkommer riksdagen) inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. I så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det behövligt för att skydda landet och slutföra kriget.
Enligt 13 kap. 6 & RF kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även i ett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande, nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen behövs beslut om att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. 1 lag med bemyndigande som nu sagts skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.
I både 13 kap. 5 och 6 55 RF finns den begränsningen i regeringens normgivningsbefogenhet att grundlag inte får stiftas, ändras eller upphä- vas.
Om man ser till hur reglerna för normgivningsmakten vid krig och krigsfara verkar såvitt gäller fri- och rättigheterna, är läget följande. De fri- och rättigheter, som får begränsas endast efter ändring av själva RF, kan inte inskränkas genom att regeringen utövar normgivningsmakt som i normala situationer tillkommer riksdagen ensam, eftersom regeringen aldrig får ändra grundlag. De fri— och rättigheter, som får begränsas i
normala situationer, får däremot inskränkas genom föreskrift som regeringen meddelar i enlighet med bestämmelserna i 13 kap. 5 och 6 55 RF. Principen att endast riksdagen får meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna gäller alltså inte i de situationer som nyssnämnda bestämmelser i RF avser. Det måste dock understrykas att riksdagen skall ge ett bemyndigande till regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna, utom i det undantagsfal- let att riksdagen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig.
I 13 kap. 6 % RF ges grundlagsstöd för de redan i fredstid stiftade s.k. fullmaktslagarna i den mån dessa för sin tillämpning kräver att landet äri krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara, vari landet har befunnit sig. Dessa fullmaktslagar ger under vissa angivna villkor regeringen vidsträckta befogenheter att handla för att tillvarata vissa av lagarna angivna, allmänt formulerade syften.
Bland fullmaktslagarna kan nämnas allmänna förfogandelagen (1954: 279), allmänna ransoneringslagen (1954:280) och allmänna tjänsteplikts— lagen (1959z83). De två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen att sätta i kraft föreskrifter i resp. lag om husrannsakan eller liknande intrång, medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten.
Även i andra lagar finns bestämmelser av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 25 lagen (1956z6l8) om allmänna samman- komster att förordna att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del av lån, om det är påkallat med hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Föreskrifter om bortflytt- nings- eller inflyttningsförbud får regeringen meddela med stöd av 37 & civilförsvarslagen (l960:74), om landet är i krig eller krigsfara. ] dylikt fall eller under andra utomordentliga förhållanden får föreskrifter som begränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen, såsom i fråga om avspärrning enligt 30% smittskyddslagen (19681231) och beträffande omhändertagande av utlänningar enligt 70 & utlänningslagen (19541193). Vidare kan erinras om s. k. trafikmedelsövervakning, dvs. post— och telecensur, som förekom i Sverige under andra världskriget och som har föreslagits bli föremål för fullmaktslagstiftning (se bl. a. remissyttrande i JO 1975 s. 498), varigenom yttrandefriheten, rätten till information och rätten till förtrolig kommunikation begränsas. Redogörelsen för fullmaktslagstiftningen visar att det inte är möjligt att RF tillåter fri— och rättighetsinskränkningar endast under samma förutsättningar vid krig och krigsfara som iandra, normala situationer. Vad utredningen bör överväga är om de materiella begränsningar av normgivningsmakten som utredningen föreslår för normala situationer skall gälla också vid krig och krigsfara.
De fri- och rättigheter som enligt utredningens förslag inte får begränsas annat än efter grundlagsändring omfattas inte av regeringens utökade normgivningsmakt vid krig och krigsfara, eftersom inskränkning— ar i dessa kräver grundlagsändring, något som ligger utanför regeringens
kompetens.
När det gäller övriga fri— och rättigheter, som föreslås få begränsas endast genom lag (med två undantag), består det materiella skyddet för det flertal av fri- och rättigheterna, som har störst betydelse, av att be- gränsning dels inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som föranlett föreskrifter- na, dels aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidare gäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön ocksåi fråga om rättighetsinskränkning. För yttrandefriheten, rätten till infor- mation, mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten före- slås dessutom att begränsning får ske i stort sett endast för vissa angivna ändamål.
Beträffande förstnämnda generella, materiella begränsningar i normgiv- ningsmakten anser utredningen att de bör vara tillämpliga också vid krig och krigsfara, eftersom det är särskilt i dylika situationer som ett sådant grundlagsskydd är av vikt. De materiella inskränkningsbegränsningar som föreslås beträffande opinionsfriheterna bör enligt utredningens uppfatt- ning också gälla vid krig och krigsfara. Det är givet att sådana ändamål som rikets säkerhet och folkförsörjningen vid krig och krigsfara får en ökad betydelse. Även om inskränkningsändamålen har utformats efter det behov som finns i normala situationer, menar utredningen att inget hindrar att de får gälla också vid krig och krigsfara.
Utredningen föreslår alltså att samma materiella begränsningar i normgivningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som i normala situationer. Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såväl när riksdagen enligt 13 kap. 6 & RF bemyndigar regeringen att begränsa fri- och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap. Så RF beslutar sådana inskränkningar. Det av utredningen föreslagna skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara går härmed, såvitt utredningen har kunnat finna, längre än flerstädes utomlands.
Med den utformning av 2 kap. RF som utredningen föreslår krävs inte någon ändring av 13 kap. 5 och 6 %% RF. Att riksdagen och regeringen, om annat inte anges särskilt, blir bundna av bestämmelserna i 2 kap. är nämligen självklart.
16. Specialmotivering
1 kap.
Som närmare motiveras nedan vid 2 & föreslår utredningen att, såsom en materiell motsvarighet till l ä, i kapitlet tas in en ny 2 &. Förslaget medför att nuvarande 2—8 55 får högre ordningsnummer.
2?
Som framgår av den allmänna motiveringen (5.1) har utredningen ansett att samhällsverksamhetens inriktning i särskilt viktiga hänseenden bör komma till uttryck i vår författning i samband med att fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF byggs ut. Grundlagen bör innehålla bestämmelser inte bara om de klassiska frihets- och integritetsrättigheter- na (yttrandefrihet, rörelsefrihet, skydd för kroppslig integritet etc.) utan också om t. ex. sociala rättigheter (rätt till arbete, utbildning, social trygghet etc.). Som framgår av 12.1 i den allmänna motiveringen har utredningen inte funnit det möjligt att utforma grundlagsregler om sociala rättigheter som bindande rättsregler. Detta får då ske genom ett programstadgande. Vidare har utredningen i kap. 6 funnit att en allmän likhetsgrundsats, som riktas till normgivaren, inte heller kan utformas som en rättsregel. Grundlagen bör emellertid inte sakna uttryck för denna viktiga princip, som alltså bör återfinnas i ett målsättningsstadgan- de.
Som sådant programstadgande föreslås förevarande paragraf, som utgör en ny 2åå i det grundläggande 1 kap. RF. I paragrafen har ett viktigt element i likhetsgrundsatsen särskilt framhållits, nämligen jäm- ställdheten mellan könen. Vidare har getts uttryck för vissa ytterligare, grundläggande värderingar. Hit hör betydelsen av den enskildes personliga frihet och integritet. Vidare bör den enskildes familjeliv skyddas, däri inbegripet t. ex. rätten att ingå äktenskap. Envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd bör främjas. Bredast möjliga genomslag av demokratins idéer skall eftersträvas. Slutligen har grundvalen för svensk invandrings- och minoritetspolitik programmatiskt förankrats i grundla- gen, nämligen etniska och liknande minoriteters rätt att välja att bevara sin kulturella identitet och sitt samfundsliv. Paragrafen kan sägas utgöra en materiell motsvarighet till l % i kapitlet.
1 l % är det väsentligen de statsrättsliga grundvalarna för vår politiska demokrati som slås fast. [ den föreslagna 2 % anges fundamentala värderingar — med bred anslutning inom samhället _ att ligga till grund för de politiska beslutens innehåll. Önskemålet att förstärka skyddet för fri- och rättigheterna fullföljs sedan i 2 kap., i den mån detta har kunnat ske genom rättsligt bindande föreskrifter. Såsom har antytts och vidare framgår av en jämförelse med 2 kap. är i vissa fall ett och samma fri- och rättighetsområde delvis omfattat både av förevarande målsättningsstad- gande och av bestämmelser i 2 kap. Genom de sistnämnda bestämmelser— na åläggs det allmänna på ett rättsligt bindande sätt att avhålla sig från vissa ingripanden. Ett avstående från att obehörigen ingripa i den ifrågavarande rättigheten ligger naturligtvis — programmatiskt — också inom ramen för 1 kap. 2 5, men den mest väsentliga funktionen för detta stadgande är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträck- ning förverkligas.
Såsom har framgått är det alltså i förevarande paragraf inte fråga om rättsregler (”skall-regler”) utan bara om målsättningsstadganden (”bör- regler”). Detta framgår klart av paragrafens formulering. Frågan om i vad mån det allmänna lever upp till 2 5 kan bli föremål för enbart politisk och inte rättslig kontroll.
Enligt förevarande paragraf bör sålunda den offentliga makten utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Vidare skall det allmänna verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Det slås fast att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet. vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Slutligen förklaras att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.
35
Massmedieutredningens förslag till ny massmediegrundlag föranleder den ändringen av nu gällande ] kap. 25 RF att hänvisningen till tryckfrihetsförordningen måste ersättas med en hänvisning till den nya grundlagen. Massmedieutredningen har förutsatt att fri- och rättighetsut— redningen lägger fram förslag härom.
95
Utan att någon ändring i sak avses föreslår utredningen, av skäl som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.6), att andra meningen i nuvarande ] kap. 8 % upphävs.
2 kap.
Utredningen föreslår, som sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.5), att samtliga de regler i RF som gäller fri- och rättigheter samlas i 2 kap. Fördelen med att hela fri- och rättighetsregleringen samlas på ett ställe i RF anser utredningen betydande och klart överväga den nackdel som kan ligga däri att kapitlet blir förhållandevis omfattande.
l %
Denna paragraf tjänar som en inledning till de följande bestämmelsernai kapitlet. Dess huvudfunktion är att bestämma vissa ramar för regleringen i 2— l 6 åå, men den ger också en kort översikt över kapitlets innehåll och systematiska uppbyggnad.
Genom bestämmelserna i första stycket begränsas regleringen i 2—716 åå till att avse endast svenska medborgare. Uttrycket svensk medborgare tar, liksom bestämningen utlänning i andra stycket, i första hand sikte på fysiska personer. Också juridiska personer kommer emellertid att omfattas av skyddet för de rättigheter beträffande vilka detta framstår som naturligt, t. ex. skyddet mot expropriation utan ersättning.
Regleringen i 2 kap. omfattar alla fysiska personer, också barn och ungdom. En annan sak är att underåriga som står under föräldrarnas vårdnad ofta företräds av föräldrarna. såväl när det gäller fri- och rättigheter som i andra situationer. Så t. ex. är det föräldrarna som på barnets vägnar tar ställning till frågor om vaccination, som ju är ett krOppsligt ingrepp enligt 2 kap. 8 å i utredningens förslag. 1 den mån den underåriges omdömesförmåga, sakens beskaffenhet och omständigheter- na i övrigt medger det. skall dock den underärige enligt vanliga föräldra— rättsliga principer svara för sig själv (jämför JO 1971 s. 69).
Genom att de fri- och rättigheter som skyddas genom 2—-l6 åå i förevarande paragraf beskrivs som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet markeras en yttersta gräns för det skyddade omradet. Yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället omfattas exempelvis inte av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Utredningen vill i sammanhanget nämna att sådana föreskrifter som straffstadgandena om bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i 2 å fastslagna yttrandefriheten (se under 3 å första stycket p. 1 nedan).
Det rättighetsskydd som ges i 2—16 åå omfattar enligt 1 å endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Angående bakgrunden till denna begränsning, som återfinns också i gällande rätt, hänvisar utredningen till framställningen i den allmänna motiveringen under 5.4.
Med uttrycket det allmänna avses först och främst det allmännas verk- ställande organ: domstolar, andra myndigheter och ibland också privat- rättsligt organiserade subjekt (jämför 11 kap. oå tredje stycket RF). Regleringen i 2—9 åå och 11 å andra stycket vänder sig direkt till dessa organ och innebär ' sammantagen med regleringen i övrigt och med den
lagprövningsrätt som har nämnts i det föregående (avsnitt 5.10) »— att de inte får göra andra ingrepp i de beskrivna fri- och rättigheterna än sådana som är tillåtna genom föreskrifter som står i överensstämmelse med bestämmelserna i 12—15 åå. Som exempel på ingrepp som omfattas av skyddsregleringen kan nämnas utdömande av straff, användande av straffprocessuella tvångsmedel och utövande av faktiskt tvång.
Begränsningen av rättighetsskyddet till att gälla endast i förhållande till det allmänna betyder inte bara att regleringen riktar sig endast till offentliga organ utan också att vissa ingrepp som företas av sådana organ och som i förstone kan tyckasinnebära rättighetsinskränkningar faller utanför det föreslagna regelsystemet. Som exempel på detta kan nämnas polisens åtgärd att upplösa en demonstration som utan fastighetsägarens tillstånd hålls på enskild plats eller att avbryta ett politiskt eller religiöst möte som äger rum i en samlingslokal som inte har blivit vederbörligen upplåten för ändamålet. Ett annat exempel är en domstols dom på skadestånd för förtal eller för brott mot en avtalad tystnadsplikt. Det är i alla dessa fall fråga om ingrepp mot enskilda från det allmännas sida, men ingreppen syftar inte till att begränsa de angripnas mötes-, demonstra- tions- eller yttrandefrihet utan de grundar sig — genom förmedling bl. a. av straff- och processrättsliga regler _ på en civilrättslig relation mellan enskilda personer. Den eventuella rättighetsinskränkning som i situationer av nu beskrivet slag drabbar demonstranterna, mötesdeltagar- na etc. får därför betraktas som en fråga som gäller förhållandet enskilda emellan och därmed ligger utanför det regelsystem som utredningen föreslår. I den mån polisen i de nyss nämnda exemplen skulle tillgripa frihetsberövanden eller ingrepp i någons kroppsliga integritet blir däremot RF:s rättighetsreglering tillämplig i dessa hänseenden.
Den föreslagna rättighetsregleringen innehåller i betydande omfattning direktiv för normgivningen. 1 motsvarande mån kommer uttrycket det allmänna att avse de normgivande organen. i första hand riksdagen, när dessa organ beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 å. Uttrycket det allmänna i paragrafens första punkt innefattar däremot inte riksdagen som stiftare av civillag.
Att uttrycket det allmänna avser de normgivande organen framgår särskilt tydligt i fråga om de grundlagsbestämmelser som kräver aktivitet från lagstiftarens sida ( 10 och 16 åå) eller som uttryckligen förbjuder viss normgivning (10 å, 11 å första stycket och 13 å). Också i övrigt vänder sig bestämmelsen i paragrafens första punkt till normgivaren på så sätt att den klargör att denne endast i den utsträckning som anges i 12—1 5 åå får besluta föreskrifter som tillåter de verkställande organen att göra ingrepp i de beskrivna fri— och rättigheterna.
l paragrafens andra stycke hänvisas i första meningen till förbuden mot ras— och könsdiskriminering i 17 och 18 åå. Dessa föreskrifter. som i första hand riktar sig till normgivaren. avser också andra diskrimineringar än fri- och rättighetsinskränkningar. Vidare omfattar 17 och 18 åå saväl offentligrättslig normgivning — både av betungande och av berättigande natur — som civilrättslig normgivning.
1 andra styckets andra mening hänvisas till reglerna om rätt till fackliga
stridsatgärder och om upphovsmans rätt till sina verk i 19 resp. 20 å. Slutligen hänvisas i andra styckets tredje mening till den särskilda paragraf (21 å) som reglerar utlännings fri- och rättigheter.
lå
1 denna paragraf slås de positiva opinionsfriheternas existens fast på i princip samma sätt som nu sker i 2 kap. 1 å RF. [sistnämnda stadgande är emellertid också rörelsefriheten med. Den tas i utredningens förslag upp i 7 å. Men i övrigt uttalas att varje medborgare har yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, före- ningsfrihet och religionsfrihet. Att skyddet liksom nu gäller gentemot det allmänna och inte gentemot enskild framgår i utredningens förslag av föregående paragraf. Innebörden härav har angetts i specialmotiveringen till det stadgandet.
Vidare innehåller 2 å liksom gällande 2 kap. ] å korta beskrivningar av ifrågavarande fri- och rättigheter. Dessa definitioner avses regelmässigt
vara i sak desamma som nu men vissa förtydliganden föreslås. I fråga om mötesfriheten innebär dock förslaget en saklig utvidgning. Ett defini- tionsförtydligande finns i föregående paragraf i det att där sägs att det gäller fri- och rättigheter, som är grundläggande för bl. a. fri åsiktsbild— ning. Denna metod att ”styra” ifrågavarande fri- och rättighetsdefinitio- ner har såsom mönster bestämmelsen i 1 kap. 1 å andra stycket TF, enligt vilken tryckfriheten garanteras "till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Sistnämnda ordalag används f. ö också i den inledande paragrafen i massmedieutredningens förslag till massmediegrundlag (SOU 1975149).
Förhållandet till massmediegrundlagen framgår av paragrafens andra stycke.
Lika litet som nuvarande 2 kap. 1 å RF tar den föreslagna 2 å upp frågorna om vilka begränsningar som skall kunna göras i de ifrågavarande fri— och rättigheterna. Dessa frågor regleras i förslaget i 2 kap. 12—15, 17 och 18 åå.
Att de positiva opinionsfriheterna i princip avses tillkomma också utlänningar framgår av 21 å.
Första stycket ] Yttrande- och tryckfriheten
Som har framgått av den allmänna motiveringen föreslår utredningen att samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som i TF och gällande RF skall användas. Det innebär för det första att åtskilliga slags yttranden definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet. Något undantag från detta för att möjliggöra ingripanden mot sådana yttranden behövs alltså inte. För det andra hindrar grundlagsskyddet inte en sådan reglering av yttrandefrihetens utövning som är av ren ordningsföreskriftskaraktär. Ej heller för sådana föreskrifter innehåller grundlagstexten någon uttrycklig
reservation -- lika litet som nu.
Vad först gäller själva grundlagstexten så har vissa förtydliganden gjorts för att ge klart uttryck för att också konstnärliga, poetiska o. d. framställningar omfattas av grundlagsskyddet. Det har skett genom att också friheten att uttrycka tankar och känslor har tagits med i beskrivningen av yttrande- och tryckfriheten.
I fråga om yttranden som definitionsmässigt faller utanför grundlags- skyddet framgår av bilaga 6 (avsnitt 4)att t. ex. vilseledande uppgifter som faller under brottsbalkens (tidigare strafflagens) bedrägerikapitel eller uppgifter som utgjort illojal konkurrens har ansetts brottsliga i annat avseende än såsom missbruk av yttrandefriheten (tryckfriheten) och därför inte omfattade av TF:s skydd. Vad gäller frågan om när kriminalisering är att anse som en inskränkning i den grundlagsskyddade yttrandefriheten är i själva verket att beakta, att yttranden i tal eller skrift vid ett stort antal brott mer eller mindre nödvändigtvis ingår som ett led i gärningen. Det gäller t. ex. vid de brott där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsättningarna, vid anstiftan till brott, ofta vid medhjälp till brott samt vid stämpling till brott. Det mesta av denna kriminalisering kan uppenbarligen inte vara att anse som begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening.
Som inskränkningar i den yttrandefrihet som RF skyddar torde mani första hand böra betrakta straff m. ni. som kan drabba yttranden av sådan art som kan ha intresse från allmän upplysnings- och opinionsfrihetssyn- punkt i vidsträckt mening - yttranden alltså som har positiv betydelse från nämnda synpunkter och som bör motverkas bara när de går för långt. Det är dock uppenbart att man inte kan dra någon klar gräns kring yttrandefrihetsbegreppet genom sådana eller andra liknande allmänna formler. Särskilt kan det vara tveksamt huruvida vissa av brottsbalkens straffbestämmelser skall anses beröra den grundlagsskyddade yttrandefri- heten eller ej. Att de bestämmelseri brottsbalken, som har motsvarighet i TF:s brottskatalog, utgör begränsningar i yttrandefriheten är givet (de s.k. yttrandefrihetsbrotten). Vidare är det beträffande åtskilliga straff- bestämmelser fullt klart att de inte berör yttrandefriheten. Men det finns en tredje kategori. en mellangrupp, som i vart fall kan diskuteras.
Ett lämpligt sätt att söka belysa RF:s yttrandefrihetsbegrepp kan vara att ange exempel på straffbestämmelser som utredningen anser inte utgöra inskränkning i den yttrandefrihet som RF skyddar. Till en början kan då nämnas följande bestämmelser i brottsbalken: olaga tvång (4 kap. 4 å). olaga hot (4 kap. 5 å), ofredande (4 kap. 7 å), förvanskande av familjeställning (7 kap. 3 å), störande av förrättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 å), olaga diskriminering(16 kap. 9 å), förargel- seväckande beteende (16 kap. 16 å). hot mot tjänsteman (17 kap. 1 å), förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 2 å). bestickning (17 kap. 7 å), otillbörligt verkande och tagande av otillbörlig förmån vid röstning (17 kap. 8 å), övergrepp i rättssak (17 kap. 10 å,,iämför 17 kap. 1 och 2 åå), obehörig tjänsteutövning (17 kap. 14 å), föregivande av allmän ställning och ställning som advokat (17 kap. 15 å). brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 å, jämför 4 kap. 4 och S åå), trolöshet vid förhandling med
främmande makt (19 kap. 3 å), egenmäktighet vid förhandling med främmande makt (19 kap. 4 å), myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap. 1 å), tagande av muta eller av otillbörlig belöning (20 kap. 2 å, jämför bestickning), hot mot krigsman (20 kap. 7 å) och folkrättsbrott (22 kap. 11 å).
Vad gäller störande av förrättning eller av allmän sammankomst kan dessa straffbestämmelser uppenbarligen träffa yttranden. Men såvitt fri- och rättighetsutredningen kan bedöma drabbas då yttrandena inte på grund av deras sakinnehåll utan på grund av att de framförs på ett sätt som stör förrättningen eller den allmänna sammankomsten. Denna straffbestämmelse synes därför inte behöva ses som en inskränkning i den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Detsamma gäller störande av dom- stolsförhandling (5 kap. 9 å och 9 kap. 5 å p. 1 rättegångsbalken).
] fråga om förargelseväckande beteende bör enligt utredningens mening understrykas att denna straffbestämmelse inte får fungera som en yttrandefrihetsinskränkning. Bestämmelsen medger visserligen ej högre straff än 500 kronors böter och kan därför synas föga betydelsefull. Men man bör här ha i minnet polisens allmänna uppgift och befogenhet att ingripa för att förhindra brott (t. ex. ta hand om flygblad eller demonstrationsplakat som har brottsligt innehåll). Straffbestämmelsen mot förargelseväckande beteende bör inte anses tillämplig på yttranden enbart på grund av dessas innehåll. Däremot kan sättet för framförandet vara straffbart. Erfarenheten visar emellertid att denna distinktion är svår att göra i praktiken. 1 tillämpningen måste man hålla väl i minnet vikten av att distinktionen görs, varjämte kontrollen över tillämpningen bör vara effektiv (i första hand genom JO).
Liksom nu avses vidare yttranden som utgör bedrägeri, utpressning eller annat förmögenhetsbrott falla utanför grundlagsskyddet.
De nu uppräknade straffbestämrnelserna är som sagt inte upptagna i TF:s brottskatalog och inte heller i den föreslagna massmediegrundlagens. Många av dessa brott kan emellertid knappast tänkas bli begångna genom ett massmedium och vållar därför inga bekymmer när massmediebrotts- katalogen skall göras upp. Slutligen må anföras att, av de yttranderegleringar som eljest redovisas i bilaga 6, endast bestämmelserna om mened m. m. (15 kap. brottsbalken) torde kunna anses klart inte beröra den grundlagsskyddade yttrandefri- heten.
En annan sida av det valda yttrandefrihetsbegreppet är som sagt att det inte utesluter rena ordningsregleringar. De viktigaste nuvarande exemplen på sådana ordningsföreskrifter redovisas i bilaga 6 (5.1.9). Sådana bestämmelser skall alltså alltjämt vara tillåtna. Fundamentalt är emeller- tid att de måste behandla olika åsiktsriktningar lika och alltså inte får ta hänsyn till yttrandes innehåll, varjämte det ligger isakens natur att de materiellt sett endast perifert berör yttrandefriheten. Möjligheten att ge ordningsföreskrifter får självfallet inte missbrukas så att man därigenom söker komma åt vissa meningsriktningar.
Vad tryckfriheten beträffar hänförs den i övrigt genom andra stycket till massmediegrundlagens område.
2 Rätten till information
Som påpekas i bilaga 6 (5.2) hänger yttrandefriheten och rätten till information nära samman. Detta kommer i utredningens förslag till uttryck, när det gäller att i RF ange vilka inskränkningar som skall få göras i dem. Det sker nämligen gemensamt för dessa båda fri— och rättigheter (i 2 kap. 14 å). Däremot bör de liksom f. n. tas upp för sigi princip- och definitionsstadgandet i 2 kap. 2 å (l å i gällande RF).
Rätten till information har en passiv och en aktiv sida, rätten att mottaga resp. rätten att inhämta information. Bortsett från rätten att ta del av allmänna handlingar — varom mera nedan -- innefattar den grundlagsskyddade informationsrätten inte någon rätt att kräva informa— tion av det allmänna. (Att informationsrätten inte omfattar rätt att kräva information av enskild följer redan av bestämmelsen i 2 kap. ] å att skyddet enbart gäller gentemot det allmänna.)
Denna definitionsmässiga begränsning, som torde överensstämma med vad som föreskrivs i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, är praktiskt nödvändig. Eljest skulle den enskilde kunna begära att när som helst få tillgång till allt material hos det allmänna. t. ex. ännu inte upprättade och således ännu inte allmänna handlingar. eller att få närvara vid olika slags överläggningar eller andra förfaranden som f.n. inte sker offentligt — allt under förutsättning att det inte fanns bestämmelser i lag som uttryckligen föreskrev undantag från en sådan generell insynsrätt. Sådan övergripande, fullständig lagreglering finns inte nu och skulle vara svår att utforma — svårigheter som inte skulle stå i rimlig proportion till nyttan av en sådan reglering. Det praktiskt betydelsefulla är tillgången till allmänna handlingar, vilken redan nu är grundlagsreglerad och avses förbli detta.
Härtill kommer att utredningen såsom en nyhet föreslår en särskild grundlagsbestämmelse enligt vilken förhandling vid domstol i princip skall vara offentlig (2 kap. 11 å andra stycket). Att man från det allmännas sida även eljest bör vara så öppen och informativ som möjligt är självklart. Av den nu angivna definitionsbegränsningen följer att myndighets handläggning inom stängda dörrar inte strider mot den rätt till information som enligt utredningens förslag slås fast i 2 kap. 2 å p. 2 RF.
Positivt uttryckt avses rätten att inhämta information innefatta en rätt att söka, att vara aktivt verksam för att skaffa information. Härvid får dock givetvis inte användas metoder som i andra sammanhang är förbjudna (t. ex. inbrott). Inskränkning i den grundlagsskyddade informa- tionsrätten utgör däremot åtgärder som speciellt ingriper i informations- anskaffande verksamhet. Ett exempel skulle teoretiskt kunna vara förbud mot intervjuer. I övrigt är de i bilaga 6 under 5.2 såsom inskränkningar redovisade reglerna också enligt utredningens förslag att betrakta på det sättet.
Vad särskilt gäller rätten att inneha och använda radio- och TV-motta- gare så tillkommer den rätten enligt 3 å radiolagen (19662755) envar. Här gäller det givetvis ett mycket viktigt sätt att få information. Nämnda
bestämmelse avses bli överförd till den föreslagna massmediegrundlagen (3 kap. 3 å), där också bl. a. möjligheten att kräva ut licensavgift uppmärksammas. Att denna del av informationsrätten omfattas av hänvisningen i 2 kap. 2 & andra stycket RF till massmediegrundlagen har inte ansetts behöva uttryckligen utsägas i RF-texten.
På samma sätt som yttrandefriheten kan rätten till information tänkas bli föremål för ordningsföreskrifter utan att detta blir att betrakta som en inskränkning i rätten i RF:s mening.
I utredningens förslag har rätten att ta del av allmän handling infogats i beskrivningen av rätten till information och utgör där en specifik del av denna rätt, den enda del därav som innefattar en rätt att kräva information av det allmänna. Att den sakliga regleringen av rätten att ta del av allmän handling exklusivt sker i massmediegrundlagen A och lag som denna hänvisar till — framgår av andra stycket.
3——4 Mötesfriheten och demonstrationsrätten
Som framgår av den allmänna motiveringen har utredningen kunnat uppnå ett förstärkt fri- och rättighetsskydd genom att göra skillnad dels mellan ”andliga" och "kroppsliga" fri- och rättigheter och dels mellan olika ”andliga” fri— och rättigheter. Det är dock naturligt att vissa gränsdragningsproblem då uppstår, vilka gällande RF inte ger upphov till. RF gör ju nu i fråga om inskränkningsmöjligheterna ingen skillnad mellan de olika fri- och rättigheter som tas upp i 2 kap. 143 55, bortsett från vad som regleras i TF.
Enligt utredningens förslag däremot blir det viktigt att kunna skilja mellan vad som är ingrepp i den ena och vad som är ingrepp i den andra fri- och rättighetskategorin. Ett sådant ingrepp i en ”kroppslig" fri- och rättighet som frihetsberövande utgör innebär, såsom har framhållits i den allmänna motiveringen, rent faktiskt också begränsningar i vederbörandes möjligheter att utöva opinionsfriheterna. Sådana faktiska effekter är emellertid inte att anse som ingrepp i "andlig" frihet i grundlagens mening (annorlunda är fallet beträffande de särskilda regler om kontroll över intagens brevväxling o.d. som redovisas under 5.1.5 i bilaga 6). I princip blir ett frihetsberövande ett ingrepp i en opinionsfrihet bara om det sker därför att vederbörande utövat opinionsfriheten på ett eller annat sätt eller för att förmå vederbörande att utöva opinionsfriheten på visst sätt eller inte utöva den. I regel vållar denna gränsdragning knappast svårigheter. Men just när det gäller mötesfriheten och , kanske i synnerhet — demonstrationsrätten blir det ivissa situationer problema— tiskt att dra gränsen mellan vad som är ingrepp i mötesfriheten eller demonstrationsrätten resp. bara ingrepp i enskild mötesdeltagares eller demonstrants fysiska frihet.
Som framgår av bilaga 7 (under 3.5 och 3.7) utgör 3å lagen om tillfälligt omhändertagande en god belysning av problemet. Distinktionen mellan ingripande mot själva demonstrationen å ena sidan och mot enskild deltagare å andra sidan blir givetvis svårare att göra ju färre deltagarna är.
JO (1975 s. 92) har också uttalat att 3 & lagen om tillfälligt omhänder- tagande torde kunna utgöra grund för ingripande mot demonstrationer som har så få deltagare att de med hänsyn härtill och till övriga föreliggande omständigheter inte är att anse som allmänna sammankoms- ter. Han har dock förutsatt att 3 % nämnda lag i fråga om demonstratio— ner tillämpas så försiktigt att läget i praktiken blir ungefär detsamma som om istället de strängare ingripandeförutsättningarna enligt 10 % lagen om allmänna sammankomster (se bilaga 7) vore tillämpliga.
1 själva verket synes det för att skydda demonstrationsrätten viktigt att så långt det är möjligt genomföra distinktionen mellan å ena sidan ett ingripande mot en enskild deltagare, som t. ex har begått något brottsligt eller som stör allmän ordning, och å andra sidan ett ingripande mot själva demonstrationen. De ingripanden av förstnämnda art som måste göras får inte grundas enbart på att vederbörande demonstrerar och måste genomföras så att den faktiska, negativa effekten för demonstrationen blir så begränsad som möjligt. Mot bakgrund härav räknar utredningen inte med lagen om tillfälligt omhändertagande såsom en begränsning av mötesfriheten eller demonstrationsrätten. Detta torde också stå i överensstämmelse med vad som avsågs när lagen tillkom. I fråga om ingrepp, som måste anses i RF:s mening gälla själva mötesfriheten eller demonstrationsrätten, bör lagen om allmänna sammankomster kunna anses ge det lagstöd som behövs.
Även i förhållande till yttrandefriheten (och rätten till information) samt föreningsfriheten måste gränsen dras. De regler som begränsar yttrandefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang hänförs enbart till yttrandefrihetens sakområde och anses alltså inte som inskränkningar jämväl i mötesfriheten. Såsom begränsningar i mötesfriheten anses bara regler som just avser själva mötessituationen, t. ex. reglerna om krav på tillstånd och om upplösning i lagen om allmänna sammankomster.
Vad gäller förhållandet till föreningsfriheten torde gränsdragningen mellan sammanslutningar och sammankomster knappast vålla problem i praktiken. Föreningsbegreppet i detta sammanhang innefattar visserligen inte något krav på rättssubjektivitet men det torde ändå innebära krav på en sådan grad av organisation och varaktighet att det klart skiljer sig från — den tillfälliga men inte helt oorganiserade — ”sammankomsten”. Till frågan om skyddet för föreningsmöten återkommer utredningen nedan.
Någon gång kan gränsen mellan sammankomst (möte eller demonstra— tion) och lösa folksamlingar e. d. vålla problem. För att en demonstration skall anses föreligga torde få krävas något slags åsiktsmanifestation e. d. Deltar flera torde det också, såsom vid möte, böra vara fråga om ett i någon mån organiserat arrangemang. F. ö. kan den ena företeelsen övergå i den andra. Normalt torde inte sådana straffbestämmelser som 16 kap. 3 & brottsbalken om ohörsamhet mot ordningsmakten och —- ännu mindre ., 16 kap. 1 & om upplopp kunna anses utgöra begränsning av mötesfriheten eller demonstrationsrätten. Ej heller torde 18 kap. 35 brottsbalken (väpnat hot mot laglig ordning) kunna betraktas så. Med hänsyn till utformningen av det föreslagna 2 kap. 15% första stycket
behöver emellertid denna definitionsfråga inte ställas på sin spets.
En viktig gränsdragning motsvarar den som i princip har gjorts mellan lagen om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan. Lagen avser sådana seriösa arrangemang som har ansetts böra skyddas inom församlingsfrihetens ram. Ordningsstadgans begrepp offentlig tillställning avser i princip nöjestillställningar, vilka inte har ansetts behöva samma starka skydd (se bilaga 7 under 3.1). Emellertid har gränsdragningen inte skett helt konsekvent. Teaterföreställningar, konserter och biografföre— ställningar faller under ordningsstadgan även såsom medier för opinions- yttring. Som har framgått av den allmänna motiveringen föreslår emellertid utredningen att dessa arrangemang inordnas under den grundlagsskyddade mötesfriheten. Denna föreslås därför bli beskriven såsom en ”frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföreställningar och liknande sammankomster”. Att det i princip är seriösa tillställningar som avses framgår av 2 kap. 1 _8, där det sägs att det är fråga om fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbildning. Vad gäller denna gränsdragning torde man kunna hjälpa sig fram med samma presumtion som hittills tillämpats, nämligen att vid tveksamhet det större skyddet anses tillämpligt. Resultatet torde bli att endast sådana teaterföreställ- ningar etc. som är av ren nöjeskaraktär alltjämt kan falla under allmänna ordningsstadgan, om utredningens grundlagsförslag genomförs.
De ändringar som då måste göras i lagen om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan torde inte behöva detaljutformas av utredningen. Bestämmelsen i 21 & allmänna ordningsstadgan om att barn under 15 år i princip inte får medverka vid bl. a. — offentlig teaterföreställning torde kunna anses vara enbart av ordningsföreskrifts— karaktär.
Att offentliga filmföreställningar, såvitt avser yttrandefrihetsmomentet (till skillnad från sammankomstmomentet), regleras i massmediegrund- lagen framgår av andra stycket.
Det har också framgått av den allmänna motiveringen, att mötesfri- heten enligt utredningens förslag skall omfatta också enskilda möten, inte bara allmänna sammankomster. Detta innebär självfallet inte någon rätt för någon att tilltvinga sig tillträde till ett enskilt möte. F. ö. gäller skyddet bara gentemot det allmänna, inte gentemot enskild.
Det förhållandet att enskilda möten omfattas av grundlagsskyddet för mötesfriheten påverkar inte i och för sig det allmännas befogenheter att göra husrannsakan o. d. Sådana ingrepp av sistnämnda slag som nu kan göras får ses som ingrepp mot de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga integritet etc. och avses inte kunna betraktas som ingrepp i mötesfriheten.
Ett föreningsmöte faller under både mötesfrihetens och föreningsfri- hetens begrepp. Detta innebär i praktiken att inskränkning kan ske enligt båda styckena i 2 kap. 15 å.
Den 3. k. bevillningsavgiften för särskilda förmåner och rättigheter med därtill anknutet tillståndskrav m. ni. (se bilaga 7 under 3.2)är f. n. föremål för utredning. Om denna leder till att tillståndskravet slopas torde denna författningsreglering inte längre kunna anses utgöra en inskränkning i
mötesfriheten, förutsatt givetvis att de materiella skattereglerna inte är sakligt diskriminerande. Detta torde gälla även om man — av praktiskt skattetekniska skäl — skulle kräva förhandsanmälan. Såsom framgår av den allmänna motiveringen (7.2.2) förutsätter fri- och rättighetsutred- ningen att förevarande skatteregler ges en utformning som inte kan sägas innebära någon inskränkning i mötesfriheten. Från den nyssnämnda utredningens sida har man förklarat sig införstådd härmed.
En viss omformulering beträffande p. 4 om demonstrationsrätten har gjorts. Denna har ansetts böra logiskt följa av den striktare gränsdragning mellan yttrandefriheten, vari ingår rätten att framföra åsikter, och demonstrationsrätten som måste göras enligt utredningens förslag.
5 Föreningsfriheten
Begreppet föreningsfrihet i 2 kap. 2 % första stycket p. 5 förutsätts vara i sak oförändrat. Det innebär alltså (se bilaga 8) att grundlagsskyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i vanlig juridisk mening, oavsett om sammanslutningen är en juridisk person eller inte. Begreppet förening i nu förevarande sammanhang har alltså en mera vidsträckt innebörd än samma begrepp har i 8 kap. 2 & och 11 kap. 6 & RF, där det betyder ideella och ekonomiska föreningar i civilrättslig bemärkelse. Utredningen har därför ansett det mindre lämpligt att använda begreppet förening i beskrivningen av föreningsfri- heten i 2 kap. 25 första stycket p. 5. Med upptagande av en sådan formulering som den tingstenska utredningen och författningsutred- ningen föreslog (se bilaga 1 och 2) beskriver utredningen den positiva föreningsfriheten som en "frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften”. Av central betydelse är bl. a. politiska eller fackliga syften.
Friheten att sammansluta sig med andra inkluderar självfallet en frihet att i fortsättningen verka gemensamt. De gränser som eljest gäller för människornas handlande, t. ex. yttrandefrihetens gränser, gäller emeller— tid naturligtvis också i föreningssammanhang.
6 Religionsfriheten
Även den positiva religionsfrihetens begrepp avses vara sakligt oförändrat (se bilaga 9 under 4). 1 förtydligande syfte och särskilt för att vinna överensstämmelse med religionsfrihetslagens terminologi föreslås dock följande ändrade beskrivning: ”frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap.”
De begränsningar som får ske i yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten får göras också när dessa friheter utnyttjas i religiösa sammanhang. 1 vad begreppet religionsutövning går därutöver gäller definitionsmässigt att de gränser, som eljest stadgas för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet, också gäller i religiösa samman- hang. Grundlagsskyddet kan däremot sägas innebära ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutöv-
ning eller som uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning fastän bestämmelserna har fått en mera allmän avfattning.
Grundlagens religionsfrihetsskydd innebär alltså inte någon rätt att vägra värnplikt av religiösa skäl. Detta hindrar inte att bestämmelser ges om sådan rätt. Ett annat exempel är att föräldrar inte får av religiösa skäl eftersätta sin vårdnadsskyldighet gentemot sina barn.
Mot bakgrund av det sagda framstår religionsfrihetslagens regler om kloster såsom den enda befintliga inskränkning som gäller speciellt för (den positiva) religionsfriheten. Såsom har framgått av den allmänna motiveringen utgår utredningen från att dessa regler kommer att upphävas. Då torde grundlagen inte behöva öppna möjlighet till andra begränsningar i den positiva religionsfriheten än som skall kunna göras generellt för yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. Som en konsekvens härav nämns inte religionsfriheten i 2 kap. 12 & och de följande paragrafer. vilka anger inskränkningsmöjligheterna.
Här bör erinras om bestämmelserna i 2 kap. 13 å andra stycket och 14 å andra stycket vilka syftar till att stärka skyddet för bl. a. religionsfriheten.
Andra stycket
I nuvarande 2 kap. 45 första punkten RF heter det att beträffande tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i TF.
Numera bör denna hänvisning ske till den föreslagna massmediegrund— lagen. Saken blir därvid något mera komplicerad eftersom denna omfattar fler ämnesområden än TF. Dels utvidgas begreppet tryckt skrift något, dels och framför allt avses yttrandefriheten iradio, television och film också inbegripas i den särskilda grundlagen. Gränsen kring dennas tillämpningsområde torde emellertid tekniskt sett inte bli okomplicerad. Yttranden som inte innebär eller går ut på offentliggörande föreslås i princip inte bli omfattade av massmediegrundlagen (undantag gäller för vissa radiosändningar) — och skall således omfattas av RF:s yttrandefri- hetsreglering. Tryckta skrifter som inte utlämnas för spridning bland allmänheten avses inte bli omfattade av massmediegrundlagen. Detsamma gäller skrifter som mångfaldigats genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande och som saknar uppgift om framställare och om tid och ort för framställningen. Film, videogram e. d., som sprids bland allmänheten genom att på samma sätt som t. ex. tryckta skrifter hållas till salu, faller utanför massmediegrundlagens reglering och alltså under RF. Med hänsyn till vad nu har anförts blir det angeläget att utforma RF:s hänvisning till massmediegrundlagen så, att den sistnämnda kommer att själv avgöra sitt tillämpningsområde. Så sker genom bestämmelsen i 2 kap. 2 5 andra stycket RF där det sägs att i fråga om yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffan- de rätten att ta del av allmän handling det finns bestämmelser i massmediegrundlagen. Att denna hänvisning enligt sakens natur omfattar
också rätten till information genom offentlig radio—TV har förut sagts. Vidare omfattar hänvisningen rätten att göra yttranden för dessas offentliggörande i något av de angivna medierna (det s. k. meddelarskyd- det).
Fri- och rättighetsutredningen vill i detta sammanhang anmärka att någon fullständig teknisk samordning mellan dess förslag till ändringar i RF och förslaget till ny massmediegrundlag av tidsskäl inte har varit möjlig. Detta får till följd att vissa samordningsfrågor måste beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Som exempel kan nämnas att massmedieut- redningen har definierat begreppet radiosändning så att telefonsamtal faller därunder (se SOU 1975:49 s. 210). Fri— och rättighetsutredningen däremot har i sitt arbete utgått från att rätten att använda telefon är något som inte hör massmedierätten till (jämför att det i massmedie- grundlagsförslagets ] kap. 25 sägs att yttrandefriheten i bl.a. radio innebär rätt att offentliggöra uppgifter och åsikter). Enligt förslaget till massmediegrundlag skall rätten att använda bl. a. telefon regleras i vanlig lag. Det finns flera andra exempel på att förslaget till massmediegrundlag anger att bestämmelser i något visst hänseende skall meddelas i lag. Därmed uppstår frågan om i vilken utsträckning RF:s skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna blir tillämpligt på sådan lag.
Det kan tänkas att den nya massmediegrundlagen, på grund av behovet av följdlagstiftning till denna, bör träda i kraft senare än de ändringar i RF som fri- och rättighetsutredningens förslag kan leda fram till. Att detta kan föranleda behov av övergångsreglering till fri- och rättighetsut- redningens förslag påpekas vid behandlingen av frågan om övergångs- bestämmelser.
35
Paragrafen innehåller ett skydd för den negativa yttrandefriheten (första stycket), den negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten samt den negativa föreningsfriheten (andra stycket). Därigenom skyddas också det praktiskt väsentliga av den negativa religionsfriheten. 1 tredje stycket slutligen upptar paragrafen ett förbud mot åsiktsregistrering.
Såsom har framgått av den allmänna motiveringen har den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 2 & RF om skydd för negativ yttrandefrihet och föreningsfrihet getts en snävare räckvidd men igengäld gjorts undantags— lös.
Vad den negativa yttrandefriheten beträffar kan utredningens förslag möjligen leda till att den som håller ett vittnesförhör någon gång får vara något försiktigare än han behöver vara f. n. (jämför bilaga 6 under 5.3). Några praktiskt beaktansvärda olägenheter härav kan inte rimligen förväntas. Förbudet för det allmänna att tvinga någon att ge till känna sin åskådning kan vidare inte antas lägga något hinder i vägen för att man från det allmännas sida förskaffar sig det beslutsunderlag för sin planering och administration som rimligen kan behövas.
Vad den negativa föreningsfriheten beträffar faller kårobligatoriet utanför grundlagsregelns tillämpningsområde. Dessa studentsammanslut-
ningar kan med hänsyn till sitt ändamål (se bilaga 8 under 3.2) inte anses vara sammanslutningar av politisk eller annan åskådningskaraktär. Denna bedömning utesluter inte att dessa sammanslutningar likaväl som andra sammanslutningar ,_ kan göra opinionsyttringar. Vad som nu har anförts innefattar intet ställningstagande till frågan om kårobligatoriet bör bestå, vilket spörsmål f. n. är föremål för särskild utredning.
Föreningsbegreppet —- eller snarare sammanslutningsbegreppet är här detsamma som i 2 kap. 2 & första stycket p. 5, se specialmotiveringen till det stadgandet.
Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund avser också svenska kyrkan. Med utredningens grundlagsförslag behöver reglerna om medlem- skap i svenska kyrkan -- vilka utredningen inte haft att pröva — stöd i en övergångsbestämmelse. Det må erinras om att övergångsbestämmelserna till RF innehåller föreskrifter beträffande svenska kyrkan (p. 9).
Förbudet mot att någon från det allmännas sida tvingas att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring torde inte tarva närmare kommentarer. Det är uppenbart att förbudet mot tvång att delta i möte inte berör sådana situationer som att någon på grund av sin skolplikt tvingas att närvara vid lektioner, på grund av sin värnplikt tvingas delta i "repetitionsmöten" eller annan militär utbildning eller eljest på grund av offentligrättslig tjänsteplikt tvingas att delta i sammanträden o. d.
Frågan om vad som är tvång i nu förevarande sammanhang faller inom ramen för det generella spörsmålet om vad som är ingrepp i fri- och rättighet i grundlagens mening. Detta spörsmål har behandlats under 5 i den allmänna motiveringen.
Förbudet i paragrafens tredje stycke mot att svensk medborgare utan eget samtycke registreras av det allmänna enbart på grund av sin politiska åskådning har behandlats i den allmänna motiveringen (7.3.2). Bestäm- melsen har som främsta funktion att bidra till skyddet för åsiktsfriheten. Den har därmed närmast samband med de negativa opinionsfriheterna i 2 kap. 3 % och har därför placerats i denna paragraf.
45
I enlighet med vad utredningen förut anfört bör förbudet i 8 kap. mot dödsstraff flyttas till 2 kap. Detta föranleder en viss omformulering. Någon saklig ändring är inte avsedd. Införande av dödsstraff är alltså förbjudet såväl i fred som i krig. Med hänsyn till betydelsen av bestämmelsen bör denna bilda en särskild paragraf först bland de ”kroppsliga” fri— och rättigheterna. Bestämmelsen gäller såväl svensk medborgare som utlänning, se 21 %.
5 %
Som utredningen uttalat i den allmänna motiveringen bör i RF föras in ett förbud mot att svensk medborgare underkastas tortyr eller kropps- straff eller utsätts för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Att utlänning åtnjuter samma skydd
framgår av 21 5.
Med uttrycket tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas "pinligt förhör”, dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter. [ uttrycket tortyr ligger att det skall vara fråga om åtgärder som är relativt långtgående. Vanligt språkbruk ger ledning till vad som närmare avses. Det är inte tortyr om t. ex. en person beläggs med fängsel av ordnings— eller säkerhetsskäl. Ännu mycket mindre kan ett frihetsberövande, även om det innefattar isolering av den intagne, i och för sig betraktas som tortyr. Att polisen förhör en person under förhållandevis lång tid är inte heller att anse som sådan. Ett förhör som pågår mycket länge utan avbrott eller utan att den förhörde får sova eller äta är däremot något som förbjuds av den föreslagna grundlagsbestämmelsen.
Kroppsstraff är sådan bestraffning som syftar till att framkalla kroppsligt lidande hos den bestraffade. Exempel på kroppsstraff är stympning och spöslitning. Åtgärder, som har annat syfte men som kan medföra ett visst mått av kroppsligt lidande, faller däremot utanför förbudet.
Förbudet mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter är en komplettering av förbudet mot användning av fysiskt våld eller psykisk terror i samma syfte. Det torde inte behöva kommenteras närmare. Ej heller krävs någon närmare kommentar till förbudet mot medicinsk påverkan som syftar till att hindra yttranden. Givetvis faller medicinsk behandling i vårdsyfte utanför bestämmelsen.
65
Första stycket motsvarar första delen av 8 kap. l % andra stycket RF. På grund av bestämmelsens flyttning till 2 kap. får en ändring av redaktionell karaktär göras. Vidare anser utredningen att förbudet mot att hindra svensk medborgare att resa in i riket bör avfattas så att det uttryckligen avser också svensk medborgare som aldrig varit i Sverige och därför inte kan sägas återvända hit. Någon ändring i sak torde detta knappast innebära, men ett förtydligande tjänar till att undanröja all oklarhet på denna punkt.
I andra stycket återfinns senare delen av 8 kap. l å andra stycket RF. Som utredningen framhållit iden allmänna motiveringen bör skyddet för medborgarskapet sträckas ut till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har varit bosatt här i landet. Ett tillägg av denna innebörd har därför gjorts i bestämmelsen. I övrigt har denna endast undergått en redaktionell jämkning, som betingas av flyttningen till 2 kap.
75
I denna paragraf har tagits upp den bestämmelse om svensk medborgares rörelsefrihet som nu finns i 2 kap. 15; p. 7 RF. Bestämmelsen har, bortsett från en redaktionell ändring som utredningens uppläggning av 2
kap. RF kräver, lämnats oförändrad. Beträffande rörelsefriheten för utlänning hänvisas till 21 5.
$%
Denna paragraf motsvarar 2 kap. 3 % _RF. Förutom viss jämkning av redaktionell art, som påkallas av utredningens utformning av 2 kap. RF, har bestämmelsen fått ett något annat sakligt innehåll än 2 kap. 3 & RF. Beträffande utlännings skydd hänvisas till 21 5.
I första punkten anges att svensk medborgare är, utöver vad som följer av förbuden mot dödsstraff, tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Med kroppsligt ingrepp avser utred- ningen i första hand våld mot människokroppen. Som sådant räknar utredningen vidare vad som kallas kroppsbesiktning, dvs. läkarundersök- ning, smärre ingrepp av typ vaccination och blodprovstagning samt liknande företeelser.
Grundlagberedningen har inte närmare kommenterat innebörden av uttrycket kroppsligt ingrepp. I ordet ingrepp måste anses ligga att det är fråga om ett konkret positivt handlande. Att ett ingrepp är kroppsligt betyder att psykisk påverkan i allmänhet inte omfattas av skyddet. Påverkan, som är så långtgående att den utgör misshandel enligt 3 kap. 5 % brottsbalken (tillfogar — -— — kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter —' .. _ i vanmakt), kan däremot anses vara kroppslig. Gränsdrag- ningen mellan kroppsligt ingrepp och frihetsberövande måste till en del förbli oklar. Eftersom utredningen föreslår samma skydd beträffande båda dessa fri- och rättigheter, är emellertid gränsdragningsfrågan av enbart teoretiskt intresse.
Andra punkten i paragrafen inleds med skydd för svensk medborgare mot kroppsvisitation. Utredningen skiljer alltså, i motsats till 2 kap. 3 & RF, mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation. Anledningen är att utredningen anser att kroppsvisitation, som innebär undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig (t. ex. en handväska), mindre väl träffas av uttrycket kroppsligt ingrepp, som mera direkt tar sikte på människokroppen. Mot RF:s avfattning kan dessutom den anmärkningen riktas att 2 kap. 35 nämner det lindrigaste först som exempel på kroppsligt ingrepp i stället för att börja med det allvarligaste. Utredningen är medveten om att gränsen mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation är flytande, men detsamma kan sägas om gränsen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Gränsdragningssvårigheterna får emel- lertid ringa betydelse eftersom utredningen föreslår samma skydd mot alla tre ingreppsformerna.
Med husrannsakan i 2 kap. 3 % RF skall enligt propositionen 197390 (5. 246) förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen, däri inbegripet exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av nyssnämnt slag. De intrång i bostäder och andra lokaler som utgör inskränkningar i skyddet mot husrannsakan kan väl i de flesta
fall rubriceras som undersökningar. Utredningen anser dock att detta uttryck inte är heltäckande. Som exempel på intrång som knappast kan sägas ske i undersökningssyfte vill utredningen nämna det fallet att polisen ingriper för att avbryta ett lägenhetsbråk. Vidare är det inte gärna fråga om en undersökning när en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett visst ställe. För att göra klart att även sådana intrång omfattas av skyddet föreslår utredningen att bestämmelsen nämner inte endast husrannsakan utan även liknande intrång.
Avslutningsvis innehåller 8 5 en motsvarighet till sista ledet i 2 kap. 3 & RF, vilket skyddar svensk medborgare mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Som anförts i den allmänna motiveringen anser utredningen med hänsyn till teknikens utveckling att grundlagsskyddet för rätten till förtrolig kommunikation bör göras både klarare och mera omfattande. Utredningen föreslår därför att rätten till förtrolig kommu— nikation anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.
Skyddet för förtroliga meddelanden gäller inte meddelanden som har en sådan form att någon förtrolighet inte kan sägas råda, t. ex. affischer och plakat. Inte heller omfattar skyddet meddelanden som överbringas under sådana omständigheter att vem som helst kan ta del av dem, t. ex. vid samtal i en folksamling eller via radio.
Rätten till förtrolig kommunikation kräver inte att övervakning av sådana allmänna platser som exempelvis tunnelbaneperronger och rull- trappor som sker öppet med hjälp av TV—kameror, mikrofoner och annan teknisk utrustning får utföras endast med lagstöd. Utredningen kan dock hänvisa till att förslag till lag om "FV-övervakning lagts fram (SOU l974:85).
Vad skyddet gäller är meddelanden som befordras med posten eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar osv. Rätten till förtrolig kommunikation skyddar också mot hemlig avlyssning från det allmännas sida, både när avlyssningen sker samtidigt med ett samtal och när samtalet spelas in för senare avlyssning. Med den av utredningen föreslagna utvidgningen av skyddet kommer detta att omfatta ocxså t. ex. fotografering av skriftliga handlingar och filmning av sarrtalandes läpprörelser för avläsning. Vidare inbegrips i skyddet t. ex. genomlysning av brev för utrönande av dess innehåll. I enlighet med vad grundlagbered- ningen uttalade (SOU 1972:15 s. 159) omfattar skyddet givetvis inte avlyssning som visserligen sker i smyg men titan tekniskt hjälpmelel.
Av grundlagberedningens uttalanden framgår inte om skyddet för förtroligt meddelande gäller endast under den tid ett mecdelande befordras eller om det gäller också efter det att meddelandet nått mottagaren. Närmast till hands ligger att det är under bet'ordringstiden som skyddet behövs. När mottagaren tagit del av meddelandet kan han förstöra det. Gör han inte det. innebär skyddet mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång att myndighet inte utar lagstöd får bereda sig tillgång till meddelandet. om detta förvaras på ett sådant
ställe att detta skydd verkar. För denna tolkning talar att lagtexten använder uttrycket "intrång iförbindelser". Utredningen anser att någon utvidgning av skyddet på denna punkt inte är påkallad.
En fråga som har visst samband med den senast behandlade och som inte heller blivit klart berörd av grundlagberedningen är om exempelvis mottagaren av ett brev kan förfoga över detta till förfång för avsändarens rätt till förtrolig kommunikation genom att visa brevet för myndighet. Ett annat liknande exempel är att den ena deltagaren i ett telefonsamtal den andra ovetande låter myndighet avlyssna samtalet. Något hinder mot sådant lär inte möta enligt gällande rätt, förutsatt att myndighet inte går utöver de gränser som gäller myndighetens verksamhet i allmänhet. Skyddet för förtrolig kommunikation bör inte gälla i sådana fall. Motsatt ställningstagande skulle kräva ändring av gällande rätt, något som utredningen saknar tillräckligt underlag för att föreslå.
9å
Paragrafen motsvarar 8 kap. l % tredje stycket RF. Den ändring av redaktionell natur, som utredningen föreslår, beror på att bestämmelsen flyttas till 2 kap. Den sakliga innebörden av bestämmelsen behandlasi den allmänna motiveringen (kapitel 11). Att utlänning i detta avseende åtnjuter samma skydd som svensk medborgare framgår av 21 &.
105
Bestämmelsen äger sin motsvarighet i 8 kap. l & fjärde stycket RF. Den har kommenterats i den allmänna motiveringen (kapitel 10). Även juridisk person skall vara tillförsäkrad ersättning, såsom framgår av motiveringen till 2 kap. l ä i utredningens förslag. Att ordet enskild byts ut mot uttrycket varje medborgare innebär sålunda ingen saklig ändring. I 21 & föreskrivs att utlänning har samma rättighet; med utlänning avses på motsvarande sätt också utländsk juridisk person.
115
Första stycket stämmer helt överens med andra meningen i 11 kap. l å andra stycket RF.
I det andra stycket har tagits in den bestämmelse att förhandling vid domstol skall vara offentlig som utredningen föreslår som en nyhet.
12%
Utredningen har disponerat sitt förslag till nytt 2 kap. i RF så att fri- och rättigheterna först slås fast i princip. En del av dem görs därvid absoluta. Övriga får begränsas. Begränsningsmöjligheterna har samlats till några paragrafer för sig med början i 12 å.
De fri- och rättigheter som har tagits upp i de föregående paragraferna i kapitlet och inte nämns i l! & är undantagslösa. De andra. vilka räknas
upp i paragrafen, får begränsas. Det framgår dock att detta måste ske genom lag — bortsett från de delegeringsmöjligheter som nu finns och som enligt andra punkten behålls. Vidare — och detta är förstärkningen jämfört med nu m- slås fast att begränsning får ske bara i den utsträckning som de följande paragraferna (13—15, 17 och 18 åå) medger. Av dem gäller 13 & alla de begränsningsbara ”kroppsliga” och "andliga” fri- och rättigheterna medan 14% gäller bara yttrandefriheten och rätten till information och 1523" mötesfriheten och demonstrationsrätten (första stycket) samt föreningsfriheten (andra stycket). Detta nytillkomna, materiella skydd gäller givetvis också i delegeringsfallen, vilket uttryck- ligen framgår av andra punkten.
Formuleringen av andra punkten avser naturligtvis inte att eljest göra någon ändring beträffande de möjligheter att delegera vidare, som nu finns enligt 8 kap. 11 % RF.
139"
Bestämmelserna i denna paragraf omfattar hela det område som anges i 12 5. De kommer därmed att ytterligare förstärka det särskilda skydd som bereds en betydande del av de begränsningsbara fri— och rättigheterna genom regler som anger att rättighetsinskränkningar får ske endast för att tillgodose vissa särskilt angivna ändamål (se 14 och 15 åå). Paragrafens kanske viktigaste funktion är emellertid att skydda de fri- och rättigheter i fråga om vilka det inte har varit möjligt att begränsa inskränkningsmöjligheterna på detta sätt.
Innehållet ijörsta stycket har behandlats i avsnitt 5.8 i den allmänna motiveringen.
Styckets första mening ger uttryck för den viktiga grundsatsen att en rättighetsbegränsning aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det motstående intresse som föranleder begränsningen. Att en lagstiftning som begränsar fri- och rättighet ger tydligt besked — genom sina förarbeten eller eljest — om vilket eller vilka ändamål den fullföljer är självklart. Ett sådant krav ställs mer eller mindre på all lagstiftning, eftersom lagstiftarens syfte är en viktig utgångspunkt för de tillämpande myndigheterna. Förevarande grundlagsbestämmelse är emellertid, liksom ändamalsbegränsningarna i 14 och 15 åå, ägnad att understryka kravet på att lagstiftaren, när han beslutar en fri- och rättighetsinskränkande lag, noga redovisar sina syften. Av stadgandet följer vidare dels att dessa syften måste vara godtagbarai ett demokratiskt samhälle. dels att inskränkningen inte får gå längre än nödvändigt för att tillgodose ändamålen och dels att avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till större inskränkning i den berörda fri— och rättigheten än som är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
Stadgandet i 1 kap. l å andra stycket RF ger uttryck för uppfattningen att det demokratiska styrelseskicket kan bestå endast så länge asiktsbildningen i samhället förblir fri. Huvuddelen av de regler om olika fri- och rättigheter som återfinns i 2 kap. har ytterst till syfte att
bevara den fria åsiktsbildningen. Det skydd som åstadkoms genom dessa regler fullständigas av bestämmelsen i första styckets andra mening, som innebär att lagstiftaren — även om han endast avser att tillgodose ett av RF tillåtet ändamål —— förbjuds att besluta en rättighetsbegränsning som ensam eller sammanställd med tidigare gjorda begränsningar måste betraktas som ett hot mot den fria åsiktsbildning som förutsättsi 1 kap. l å andra stycket. Lagstiftaren måste således inför en ifrågasatt rättig- hetsbegränsning överväga dennas inverkan på åsiktsbildningens frihet i stort.
Som exempel på ingrepp som inte hindras av andra skyddsregler men som skulle komma i konflikt med bestämmelsen i första styckets andra mening kan nämnas en lagregel som begränsar medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med varandra genom att generellt förbjuda dem att resa mellan olika delar av landet utan särskilt tillstånd i form av t. ex. inrikespass.
Bestämmelsen i andra stycket utsäger att fri— och rättighetsbegränsning aldrig får grundas enbart på vederbörandes åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende. Föreskriften har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3). Den medför t. ex. att det inte blir möjligt att internera någon eller avlyssna hans telefon enbart på grund av hans åskåd— ning.
145
Denna paragraf anger de materiella begränsningsmöjligheterna såvitt avser yttrandefriheten och rätten till information. Ytterligare materiellt skydd följer av 13, 17 och 18 55.
I första stycket anges bl.a. tillåtna inskränkningsändamål. Av dessa avser rikets säkerhet både rikets inre och dess yttre säkerhet och syftar främst på sådana straffbestämmelser som finns i 18, 19 och 22 kap. brottsbalken (se bilaga 6 under 5.1.1 E och G). Här må också nämnas den lagstiftning som reglerar rätten att sprida kartor m.m. (bilaga 6 under 5.1.2) samt viss lagstiftning till skydd för försvaret (bilaga 6 under 5.2). Det må anmärkas att rikets säkerhet är ett snävare begrepp än t. ex. ”rikets (vänskapliga) förhållande till främmande makt”.
l fråga om inskränkningsändamålet allmän ordning och säkerhet förekommer, som konstitutionsutskottet påpekat (KU 197421 3. 23), uttrycket ”allmän ordning” redan i flera olika lagtextsammanhang och kan därmed i viss mån avgränsas till sitt betydelseinnehåll. Förevarande inskränkningsändamål åsyftar främst 16 kap. brottsbalken (bilaga 6 under 5.1.1 C). Härunder faller också förbudet mot politiska uniformer (som utredningen till skillnad från grundlagberedningen ser som en begränsning snarare av yttrandefriheten än av föreningsfriheten; bilaga 6 under 5.1.2). Ett av ändamålen med den s.k. anstaltscensuren (bilaga 6 under 5.1.5) hör hit. Motsvarande gäller för telegramtrafik (bilaga 6 under 5.1.7).
inte minst i fråga om inskränkningsändamålet allmän ordning och säkerhet bör understrykas att det måste tolkas mot bakgrund av
yttrandefrihetsintresset. Det är främst konkreta, fysiska oroligheter som man vill skydda mot _ inte en aldrig så från eller oinitierad debatt eller ett polariserat, av hög temperatur präglat politiskt klimat.
Inskränkningsändamålet enskilds anseende avser givetvis främst äre- kränkningsbrotten i 5 kap. brottsbalken (bilaga 6 under 5.1.1 A). Det torde emellertid också kunna täcka vad som skulle kunna bli behövligt av sådana bestämmelser som nuvarande 17 kap. 5 och 6 %% brottsbalken (missfirmelse mot tjänsteman och beljugande av myndighet; se bilaga 6 under 5.1.1 D). Vad särskilt beträffar den sistnämnda straffbestämmelsen så har den nyligen föreslagits skola upphävas , ett förslag som fri- och rättighetsutredningen gärna stödjer. Till detta inskränkningsändamål torde också 9 kap. 5 5 p. 2 rättegångsbalken och 2 kap. 12 % riksdagsord- ningen kunna anses höra (bilaga 6 under 5.1.2).
Under privatlivets helgd faller åtskilliga tystnadspliktsbestämmelser (bilaga 6 under 5.1.6) och datalagen (bilaga 6 under 5.1.8) samt bestämmelserna i brottsbalken om post— och telehemlighet och olovlig avlyssning samt eventuellt nytillkommande bestämmelser om olovlig fotografering (bilaga 6 under 5.2).
Förebyggandet och beivrandet av brott avser sådan tystnadsplikt som kan behövas i en brottsutredning för att syftet med denna inte skall äventyras; vidare t.ex. de regler om beslag m. m. i brottmål i allmänhet som avses i bilaga 6 under 5.1.2 B. Ändamålet avser självfallet inte straffbeläggning av yttranden.
Av annan natur än dessa ändamålsbegränsningar är andra punkten i första stycket, enligt vilken vanlig lag får innebära inskränkning i friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Här är det snarare ett ämnesområde som utan ändamålsbegränsningar överlämnas till vanlig lagstiftning. Hit hör t. ex. de nuvarande regleringarna i fråga om reklam, kreditupplysning m. m. vilka redovisas i bilaga 6 under 5.1.4. Med yttranden i näringsverk— samhet avses inte uttalanden av opinionsbildningskaraktär vilka görs av en näringsidkare. Här åsyftar fri- och rättighetsutredningen motsvarande gräns som massmedieutredningen har dragit mellan å ena sidan s.k. åsiktsannonsering och å andra sidan reklam av kommersiell natur (SOU 1975:49 s. 179). Vad beträffar reklam är det alltså bara kommersiell sådan som faller inom området "yttranden i näringsverksamhet” —' jämför f. ö. också andra stycket i denna paragraf.
Såsom har framgått av den allmänna motiveringen får yttrandefriheten och rätten till information i övrigt begränsas bara om särskilt viktiga skäl föranleder det. Härunder faller för .närvarande t. ex. upphovsrätten (bilaga 6 under 5.1.3). Hit hör också brottsbalkens straffbestämmelse om skydd för rösthemligheten. Att riksdagsvalen skall vara hemliga slås f. ö. fast i RF (3 kap. 1 5). Vissa tystnadsplikter kan också få hänföras hit.
'”Kärnbeskrivningen” i andra stycket är ett viktigt led i skyddet. Genom den understryks att särskilt yttrandefriheten och rätten till information i politiska, religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter skall vara så vidsträckta som möjligt. Här må ocksa erinras om 13 å andra stycket, vars självständiga betydelse inom ramen för en sådan ändamålsreglering som den i 14 å behandlats tidigare.
15%
I denna paragraf anges inskränkningsmöjligheterna i fråga om mötesfri- heten och demonstrationsrätten (första stycket) och föreningsfriheten (andra stycket). Det är de positiva varianterna som avses. Liksom beträffande 14 & kompletteras skyddeti 15 & av 13, 17 och 18 åå.
Första stycket (se bilaga 7 under 3)
Inskränkningsändamålet rikets säkerhet åsyftar främst 22 kap. 7 & brottsbalken (olovlig sammankomst) och del av 2 % lagen om allmänna sammankomster.
Inskränkningsändamålen ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen och trafiken åsyftar främst regleringen i lagen om allmänna sammankomster över huvud taget. Bestämmelsen i 3 & nämnda lag, att tillstånd till sammankomst får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller ”allmän ordning”, åsyftar uppenbarligen inte mera än vad som avses med dessa inskränkningsändamål i RF, vilka påtagligt konkretiserats och preciserats genom att det talas om ordning och säkerhet ”vid sammankomsten eller demonstrationen”. I vart fall måste nämnda 3 & fortsättningsvis tolkas så att tillämpningen kommer att hålla sig inom ramen för grundlagens inskränkningsändamål. Detsamma gäller för reglerna om förhandsanmälan i 4 % lagen om allmänna sammankomster.
Som framgår av den allmänna motiveringen förutsätts teater o. (1. som nu faller under allmänna ordningsstadgan föras över till området för lagen om allmänna sammankomster.
Om 16 kap. 1 och 3 %% brottsbalken kan anses begränsa mötesfriheten så faller de under nu förevarande inskränkningsändamål.
lnskränkningsändamålet farsot åsyftar del av 2 & lagen om allmänna sammankomster samt smittskyddslagstiftningen. Begreppet avser epide- misk sjukdom av allvarlig karaktär.
De nuvarande reglerna om den särskilda s.k. artistskatten (bilaga 7 under 3.2) förutsätts ändrade så att de inte längre skall kunna anses utgöra någon begränsning av mötesfriheten.
Såsom har framhållits under 25 anser utredningen att lagen om tillfälligt omhändertagande inte utgör inskränkning i mötesfriheten eller demonstrationsrätten utan enbart i enskilda individers fysiska frihet.
1 vad mån 2 & lagen om allmänna sammankomster innebär en delegering utöver ramen för vad 8 kap. RF medger är en fråga som utredningen inte har tagit upp.
Vad gäller förhållandet mellan förevarande stadgande och 2 kap. 13 å andra stycket må framhållas att man med stöd av 3 5 lagen om allmänna sammankomster kan vägra tillstånd till en demonstration av hänsyn till allmän ordning vid demonstrationen, t. ex. befarade motdemonstrationer och oroligheter, även om det är den tillståndssökande organisationens extrema politiska karaktär som föranleder nämnda farhågor. Dessa farhågor måste dock självfallet vara reella och får inte deduceras fram enbart ur den åskådning som organisationen företräder.
Andra stycket (se bilaga 8)
Såsom har framhållits i det föregående är det möjligt att ge ett mycket starkt skydd för föreningsfriheten, när denna hålles isär från yttrandefri— heten. Utredningen har funnit att föreningsfriheten behöver kunna begränsas bara för att motverka sådana föreningar som avses i 18 kap. 4 & brottsbalken (olovlig kårverksamhet). Därjämte ger förevarande grund- lagsstadgande en handlingsberedskap för den händelse man i framtiden vill införa lagstiftning mot rasistiska föreningar. Förbudet mot politiska uniformer har ansetts falla under 14 5.
165
Paragrafen motsvarar 11 kap. 3 5 andra stycket RF. Lagrummet har i utredningens förslag delats upp på två stycken. Härigenom blir paragrafen mera lättläst och det blir lättare att i 21 & ange i vilken utsträckning utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om det skydd paragrafen ger (se närmare härom under 21 5). På grund av flyttningen till 2 kap. och uppdelningen i två stycken har en redaktionell jämkning vidtagits.
175
Det diskrimineringsförbud som återfinns i denna paragraf har behandlats i avsnitt 6.4 i den allmänna motiveringen. Det vänder sig till de normgivande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden, således också t. ex. civilrättslig lagstiftning. Stadgandet måste därför placeras så att det inte omfattas av hänvisningen i 2 kap. l 5 första stycket där, i fråga om normgivning, endast offentligrättslig sådan (av betungande art, jämför 8 kap. 3 & RF) åsyftas.
Förbudet i paragrafen gäller till förmån för medlemmar av sådana minoriteter som kännetecknas av gemensam ras eller hudfärg eller av gemensamt etniskt ursprung. Uttrycken ras, hudfärg och etniskt ursprung förekommer redan tidigare i svensk rätt och torde inte vålla några svårigheter i rättstillämpningen (jämför prop, 1970187 5. 37).
Den föreslagna bestämmelsen gäller bara för förhållandet mellan etniska minoriteter och befolkningen i övrigt. Den avser således inte relationerna mellan olika etniska minoriteter inbördes.
Särbehandlingsförbudet i paragrafen är begränsat till att avse missgyn- nande normgivning. Detta innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebär att en minoritet av i stadgandet avsett slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigt. Sådan särbehandling kan ske antingen genom regler, som direkt tar sikte på minoriteten i fråga och medför att dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens, eller genom föreskrifter, som, med uteslutan- de av en viss etnisk minoritet, ger förmåner åt befolkningens flertal.
l8å
Det förbud mot särbehandling på grund av kön som återfinns i denna paragraf har behandlats i avsnitt 6.5 i den allmänna motiveringen. Det vänder sig i första hand till de normgivande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden, således också t. ex. civilrättslig lagstiftning.
Som framgår av den allmänna motiveringen är förbudet mot normgiv- ning som särbehandlar könen försett med en övergångsbestämmelse av innehåll att äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, tills vidare äger giltighet. Att sådana äldre föreskrifter också kan ändras utan att därvid göras könsneutrala, framgår av övergångsbestämmelsens lydelse och berörs vidare i specialmotiveringen till sistnämnda bestämmel- se.
Det föreslagna undantaget för föreskrift som syftar till att åstadkom- ma jämställdhet mellan män och kvinnor är utformat så att normgivarens uttalade syfte i alla normala fall blir avgörande för regelns tillämplighet. Att det vid tillkomsten av en lag, som syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan könen på längre sikt, ifrågasätts om lagen verkligen är ägnad att främja det uppgivna syftet är alltså regelmässigt utan betydelse, sedan riksdagen antagit lagen.
Med "biologisk skillnad mellan könen” avses enbart grundläggande skillnader och inte sådana förhållanden som att kvinnani allmänhet har klenare kroppskrafter än mannen. Författning eller annan föreskrift kan behöva medge särbehandling på grund av bristande kroppskrafter, men bestämmelserna kan och bör utformas könsneutralt. Den begränsade räckvidd som detta undantag avses ha framgår av att föreskriften skall ”direkt orsakas” av biologisk skillnad mellan könen.
Vid sidan av värnplikt görs undantag även för föreskrifter som avser ”motsvarande tjänsteplikt”. Härmed avses t. ex. vapenfri tjänst.
19%
Som framgår av den allmänna motiveringen (kapitel 9) föreslår utredningen inte någon ändring av den bestämmelse om rätt till fackliga stridsåtgärder som nu finns i 2 kap. 5 & RF. Av 21 % framgår att utlän- ning är helt likställd med svensk medborgare i fråga om denna rättighet.
205
Som anförts i den allmänna motiveringen (under 12.2) föreslår utred- ningen en grundlagsregel av innehåll att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Endast riksdagen får alltså besluta föreskrifter i ämnet. Detta gäller såväl civilrättslig som offentligrättslig normgivning. Eftersom den före- slagna paragrafen avser båda dessa områden har utredningen funnit det naturligt att bestämmelsen placeras i RF i anslutning till de övriga paragrafer, som gäller båda rättsområdena, och då närmast efter grund—
lagsbestämmelsen om fackliga stridsåtgärder. Utlänningars upphovsrätt behandlasi 21 %.
zis
Paragrafen saknar nu motsvarighet i RF och innehåller utredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter. Med utlänning förstås i första hand en fysisk person som inte är svensk med- borgare, således även den som är statslös. Med utlänning avses emellertid, som angetts vid 2 kap. 1 %, även utländsk juridisk person i tillämpliga fall. Utredningen har utförligt behandlat förslaget i den allmänna motive- ringen (kapitel 13).
I första stycket tas upp de fri- och rättigheter, i fråga om vilka utlänning är helt likställd med svensk medborgare. Skyddet innebär att samma lagregler skall gälla för utlänning som för svensk medborgare. Lagstiftning som gäller blott utlänningar är alltså förbjuden i den mån den begränsar de fri- och rättigheter som tas upp i första stycket. Inte heller får lag, som gäller både svensk medborgare och utlänning och som begränsar någon av dessa fri- och rättigheter, göra skillnad på den ena och den andra kategorin.
Det andra stycket innehåller de fri— och rättigheter, i fråga om vilka utlänning får behandlas annorlunda än svensk medborgare, men endast om det föreskrivs genom lag. Annan föreskrift får alltså inte innehålla bestämmelse som begränsar någon av dessa fri— och rättigheter för utlänningars del. Anledningen till att full likställdhet inte är möjlig i fråga om dessa fri- och rättigheter har redovisats i den allmänna motiveringen. En lag, som begränsardessa fri- och rättigheter för utlänning, behöverinte uppfylla de krav som utredningens förslag till 2 kap. ]3..15 %% ställer upp. Gällande rätt uppfyller nämligen inte alltid dessa krav i fråga om utlänningar. Eftersom det av praktiska skäl endast undantagsvis går att göra skillnad på svenska medborgare och utlänningar i lagstiftningen, kommer det ökade fri- och rättighetsskyddet för svenska medborgare i realiteten att gälla också för utlänningar.
Utredningen vill till sist påpeka att i paragrafen längre rättighetsbe- skrivningar undvikits. Avsikten är att de paragrafhänvisningar, som finns vid varje rättighet, skall göra en längre lagtext onödig. Utredningen vill understryka att detta endast är ett redaktionellt grepp och att ingen saklig skillnad är äsyftad. När det t. ex. iförsta stycket p. 5 talas om skydd mot tillfälliga domstolar avses detsamma som i l l 5 första stycket. Den enda avvikelsen från denna princip görs i andra stycket p. 3 som gäller frihetsberövande. Denna punkt gäller endast en del av de frihetsinskränk- ningar som avses i 7 &, vartill hänvisas. Uttrycket frihetsberövande förekommer i 2 kap. 165 i förslaget. Därmed avses fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område.
8 kap.
I kapitlet, som handlar om normgivning, föreslås införande av en ny paragraf (20 5), vari den praxis i fråga om den s.k. lagprövningsrätten som har utbildat sig i vårt land kodifieras. Vidare föreslås I & få en helt ny lydelse. I några andra paragrafer föreslås ändringar av formell naturi konsekvens med de ändringar som vidtagits i 2 kap.
1 %
Samtliga bestämmelser i nuvarande 8 kap. 1 5 har enligt förslaget fIyttats över till 2 kap. Regeln om förbud mot dödsstraff i nuvarande första stycket har placerats i 2 kap. 4 &. Andra styckets regler om skydd mot landsförvisning och skydd för medborgarskapet har motsvarighet i 2 kap. 6 %. Tredje styckets förbud mot retroaktiv strafflagstiftning åter- finns i förslagets 2 kap. 9 5. Slutligen har fjärde styckets regel om rätt till ersättning vid expropriation flyttats till 2 kap. 10% i utredningens förslag.
Utredningen har funnit lämpligt att ide överflyttade bestämmelsernas ställe i inledningen till kapitlet slå fast formerna för de centrala statsorganens normgivning. Utredningen föreslår därför att i paragrafen föreskrivs, att lag stiftas av riksdagen och att regeringen meddelar föreskrift genom förordning. Någon ändring i sak i förhållande till gällande rätt avses inte med bestämmelsen.
3å
! andra stycket har företagits en redaktionell ändring. Anledningen härtill är att det i utredningens förslag till 2 kap. föreskrivs att föreskrifter av offentligrättslig karaktär, som begränsar de fri— och rättigheter som avses i 2 kap., skall meddelas genom lag.
75
Bland de ämnen, som kan bli föremål för delegation och som räknas upp i första stycket, anges under p. 2 utlännings vistelse i riket. Någon ändring av denna punkt föreslår utredningen inte. Emellertid skall det framhållas att utredningens förslag till 2 kap. 21 % medför att delega- tionsmöjligheterna i ämnet inskränks. Med stöd av 8 kap. 7 % kan därför regeringen enligt förslaget inte bemyndigas att besluta t. ex. föreskrift om frihetsberövande av utlänningar.
I tredje stycket finns nu en bestämmelse som inskränker delegations- möjligheterna enligt första stycket, såvitt avser de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 553 RF i nuvarande lydelse tillkommer svensk medborgare. Den bör ersättas av en hänvisning till 2 kap. Av detta kapitel i utredningens förslag framgår nämligen samma inskränkning. Ändringen i tredje stycket är alltså inte av saklig natur. Det kan anmärkas att bland de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. inte
ingår något skydd för utlänningars rörelsefrihet utöver det skydd mot frihetsberövande som tas upp i 2 kap. 21 å andra stycket p. 3 i förslaget. Föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten för utlänningar som inte utgör frihetsberövande kan alltså efter bemyndigande i lag meddelas av regeringen genom förordning.
105
Utredningens förslag till 2 kap. fordrar en justering av hänvisningen i paragrafens andra mening. Någon ändring i sak innebär detta inte.
205
Som framgår av den allmänna motiveringen (5.10) föreslår utred- ningen att den praxis i fråga om den s.k. lagprövningsrätten som har utbildat sig i vårt land kodifieras i RF. Bestämmelserna bör lämpligen tas in i en avslutande paragrafi 8 kap.
Innebörden av lagprövningsrätten har angetts i den allmänna moti— veringen. Som framgår av vad som sades där är termen lagprövningsrätt något missvisande. För det första avser prövningen inte bara lags överensstämmelse med grundlag utan också förordnings eller annan lägre författnings överensstämmelse med grundlag, lag eller annan högre författning. För det andra har myndigheterna inte bara en rätt utan också en skyldighet att företa sådan prövning.
Det svenska lagprövningsinstitutet har som nämnts fått den utform- ningen att föreskrifter som har tillkommit genom beslut av riksdagen eller regeringen sätts åt sidan endast om de står i uppenbar strid med någon bestämmelse på högre konstitutionell nivå. I fråga om föreskrifter som har beslutats av förvaltningsmyndigheter eller kommuner torde även mindre uttalade konflikter med överordnade författningar medföra att föreskrifterna inte tillämpas. Lagtexten har avfattats med beaktande härav.
Man skiljer ibland mellan formell lagprövning, materiell lagprövning och kompetensprövning. Den formella lagprövningen tar sikte på for- merna för en författnings tillkomst, medan den materiella gäller frågan om överensstämmelsen mellan den prövade författningens innehåll och en överordnad norm. Kompetensprövningen slutligen avser frågan om det normgivande organets behörighet att besluta den föreskrift som är föremål för prövningen. Det visar sig emellertid vid en närmare gransk— ning att indelningen i materiell lagprövning, å den ena, och kompetens- prövning, å den andra sidan, i huvudsak är av formell natur och betingad av om den överordnade normen är riktad till ett rättstillämpande eller till ett normgivande organ. Också gränsen mellan formell och materiell lagprövning är ibland suddig. Prövningen av frågan huruvida en lag har stiftats i strid med en särskild procedurregel måste — för att ta ett exempel — inbegripa inte bara en undersökning av den aktuella besluts- proceduren i riksdagen utan också ett ställningstagande till spörsmålet huruvida lagen till sitt innehåll faller in under beskrivningen i grundlag av
de lagstiftningsåtgärder som kräver iakttagande av den särskilda proce- duren.
Det saknas sålunda anledning att i en grundlagsföreskrift om lagpröv- ningen göra någon principiell skillnad mellan de olika typerna av prövning. Så har heller inte gjorts i rättspraxis. Den föreslagna paragrafen är avsedd att täcka samtliga de i det föregående nämnda formerna av lagprövning. Beträffande det slag av prövning som gäller frågan huruvida vederbörliga formföreskrifter har iakttagits vid tillkomsten av en författ- ning anses emellertid nu gälla att det endast är ett — uppenbart — åsidosättande av en betydelsefull formföreskrift som får medföra att författningen sätts åt sidan i rättstillämpningen. Den formella lagpröv- ningen har med hänsyn härtill i paragrafen regleratsi en särskild mening, varvid förutsättningen för underkännande har angetts med orden att det skall ha förekommit grovt fel i det förfarande som skulle ha iakttagits vid tillkomsten av föreskriften i fråga.
Endast om en föreskrift strider mot en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, skall den sättas åt sidan vid tillämpningen. Formuleringen avser att framhäva att konflikten skall gälla en viss bestämmelse i den högre författningen och inte ”grunderna” för regle- ringen i denna e. d. Däremot krävs inte att bestämmelsen i den överord- nade författningen skall vara klar och entydig till sin utformning. Att motstridigheten skall vara uppenbar innebär emellertid att möjligheterna till en reell lagprövning minskar ju mindre precist man utformar rekvisi- ten i den överordnade bestämmelsen. Lagprövning skall givetvis inte kunna utövas i relation till programstadganden. Detta följer av program— stadgandenas lydelse.
Rättsföljden av att en föreskrift strider mot en bestämmelse i en överordnad författning på det sätt som anges i den föreslagna grundlags- regeln är att myndigheten skall underlåta att tillämpa föreskriften i fråga. Denna regel passar endast för en prövning som utgår från bestämmelser som förbjuder normgivning av visst innehåll eller kräver viss procedur för normgivningen. Hur rättstillämparen skall förfara, när han ställs inför en underlåtenhet av normgivaren att efterkomma t. ex. ett påbud igrundlag om viss reglering, sägs inte. Med hänsyn bl. a. till att sådana aktivitets- krävande, rättsligt bindande grundlagsbud kommer att vara fåtaliga torde frågan kunna lämnas därhän såsom rent teoretisk.
I fråga om diskriminationsförbudet i 2 kap. 17 5 får den nu föreslagna bestämmelsen förstås så att myndighet inte skall tillämpa föreskrifter som missgynnar en etnisk minoritet utan jämställa denna med andra grupper som är berörda av den ifrågavarande normgivningen. På i princip motsvarande sätt får bestämmelsen tillämpas i relation till förbudet i 2 kap. 18 & mot könsdiskriminering.
Det ligger i sakens natur att ärenden vari lagprövning aktualiseras handläggs skyndsamt.
10 kap.
Så
I första stycket föreslår utredningen den ändringen att det där förs in ett förbud mot att till mellanfolklig organisation överlåtes normgivnings- makt, som avser begränsning av de fri- och rättigheter som anges i utredningens förslag till 2 kap. Skälen till denna ändring har utredningen angett i den allmänna motiveringen (kapitel 14). Av redaktionella skäl har det föreslagna förbudet mot överlåtelse av normgivningsmakt förts samman med det förbud mot överlåtelse av normgivningsmakt som redan finns i 10 kap. 5 & RF första stycket och som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag. Sistnämnda bestämmelse har givetvis inte ändrats härigenom.
11 kap.
1 %
Utredningen föreslår att det skydd mot tillfälliga domstolar m. ni. som nu finns i andra meningen i 11 kap. l å andra stycket flyttas över till 2 kap. En hänvisning till 2 kap. 11 å i utredningens förslag tas in som ett
nytt stycke i paragrafen.
35
Paragrafen innehåller nu bestämmelser som i princip förbehåller domstolarna prövningen av vissa typer av ärenden. I nuvarande första stycket föreskrivs sålunda att rättstvist mellan enskilda icke får avgöras av annan myndighet än domstol utan stöd av lag, och i andra stycket är intagen den rätt till domstolsprövning av frihetsberövande som utred- ningen föreslår överflyttad till 2 kap. Utredningen anser att flyttningen bör föranleda att det i paragrafen görs en hänvisning till 2 kap. i utredningens förslag. Utredningen föreslår därför att till första stycket läggs: Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap.
16 &.
Övergångsbestämmelser
1 Angående tidpunkten för ikraftträdandet
Ändringarna i RF bör lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Enligt utredningens planering skulle riksdagen fatta det vilande beslutet våren 1976. Det slutliga beslutet kan fattas tidigast på hösten 1976, efter det allmänna valet i september 1976. Sker detta skulle de nya bestämmelserna alltså enligt förslaget träda i kraft den I januari 1977.
Här må dock påpekas att massmedieutredningen har tänkt sig att dess förslag till massmediegrundlag skall träda i kraft först den 1 januari 1978. De bestämmelser i RF som fri- och rättighetsutredningen föreslår förutsätter att massmediegrundlagen har ersatt tryckfrihetsförordningen och den äldre radio-, TV- och filmregleringen. Att fri- och rättighetsut- redningen utformar sitt förslag på detta sätt har f. ö. massmedieutred- ningen utgått från (SOU 1975149 s. 321). Om nya bestämmelseri RF på grundval av fri- och rättighetsutredningens förslag träder i kraft den I januari 1977 och ny massmediegrundlag först senare, krävs alltså för mellantiden en övergångsreglering beträffande berörda ändringar i RF. Fri- och rättighetsutredningen har inte funnit anledning att utarbeta förslag till sådana övergångsbestämmelser utan nöjer sig med att peka på det problem som här kan uppstå.
2 Angående äldre författningar vars innehåll strider mot de nya bestämmelserna [ RF
Utredningens förslag till utbyggd fri- och rättighetsreglering i RF innebär att RF betydligt mer än tidigare reglerar vilket innehåll som får ges åt lagar och andra författningar. Utgångspunkten har dock därvid varit att utforma grundlagsreglerna så att de fri- och rättighetsbegränsningar som finns nu skall få göras också i fortsättningen.
På några få punkter, som uttryckligen anges, har dock utredningen förutsatt ändring i gällande författning. Det gäller främst allmänna ordningsstadgan (och, därmed sammanhängande, lagen om allmänna sammankomster), religionsfrihetslagen, reglerna om bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (den särskilda s. k. artistskatten) och vissa bestämmelser i utlänningslagen. Främst på grund av tidsbrist har utredningen inte lagt fram utarbetade förslag till sådana författningsänd- ringar. Utredningen anser sig likväl berättigad att vid utformandet av förslag till övergångsbestämmelser bortse från dessa uttryckligen påpeka- de fall.
Däremot behövs, som framhållits under 6.5, en övergångsbestämmelse för att inte åtskilliga existerande bestämmelser som särbehandlar könen skall bli grundlagsstridiga. En sådan övergångsbestämmelse har tagits ini p. 2. Hithörande författningar måste kunna ändras under sin fortsatta, på övergångsbestämmelsen grundade giltighetstid, även om ändringen inte går i utjämnande riktning. Ett exempel kan vara en höjning av änkepen- sionen genom ändring i lagen (19622381) om allmän försäkring. En annan sak är att utredningen, såsom också har anförts under 6.5, utgår från att sådana särbehandlingar som nu avses på sikt kommer att försvinna. Utredningen erinrar också om den föreslagna målsättningsbestämmelsen i 1 kap. 2 &, enligt vilken den offentliga makten bör utövas så att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. Givetvis får inte möjligheten att ändra sådana föreskrifter som här avses utnyttjas till att införa reellt sett nya särbehandlingar.
I p. 3 har tagits in den övergångsbestämmelse rörande de gällande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan, som
påkallas av den föreslagna 2 kap. 3 & RF.
I övrigt saknas enligt utredningens mening anledning att genom övergångsbestämmelse förläna fortsatt giltighet åt sådan till äventyrs befintlig författning, som är innehållsmässigt oförenlig med den nya fri- och rättighetsregleringen.
3 Angående fall av procedurändring
Utredningens förslag till förstärkt fri- och rättighetsreglering i RF är visserligen av materiell natur och bygger inte på något särskilt, kvalifice- rat förfarande för beslut om lagar som innebär rättighetsinskränkning. På vissa punkter har utredningen dock utvidgat fri- och rättighetsområdet något och därmed i princip. också det obligatoriska lagområdet. Det bör därför finnas en övergångsbestämmelse av samma slag som i p. 6 första meningen i övergångsbestämmelserna till gällande RF. En sådan återfinns ip. 4 i utredningens förslag till övergångsbestämmelser.
Reservationer och särskilda yttranden
1 Om skvddet för frihet och demokrati (kapitel 2, 4 och 5 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å och 8 kap. 15 å i förslaget)
Reservation av Per Ahlmark
I världen i dag är det bara några få hundra miljoner människor som bori samhällen som tillkämpat sig den frihet som för oss är självklar. Den överväldigande majoriteten, mer än 3 miljarder människor, lever i stället under olika typer av auktoritära regimer. Aldrig förr i världshistorien har så många människor levt under förtryck somjust nu.
De senaste åren har rymt många bakslag för folkstyrelsen. Ett antal länder i Latinamerika » som tidigare präglades av betydande frihet för politiska partier, fackföreningar och tidningar — har i dag förvandlats till militär- eller partidiktaturer; Chile är bara den senaste vidrigheten. I Afrika har flera av de självständiga staterna tagits över av grupper som inte tillåter någon opposition. 1 Asien är det bara några få länder, främst Japan, där regeringarna tvingas leva under kritik från politiska motstån- dare. Sommarens katastrofi Indien är att landets premiärminister tror att hennes framtid också är landets öde och att fängelserna måste fyllas med politiska fångar och tidningsredaktionerna av censorer för att Indien skall överleva. Att många länder i Indokina och Afrika gjort sig fria från främmande förtryck har varit oerhört glädjande; det är tragiskt att flera sedan inte kunnat värja sig mot egna förtryckare. Amnesty International skriver i sin årsrapport i september 1975 att 107 länder kränker de mänskliga rättigheterna genom att människor spärras in för de åsikter som de hyser och utan att de ges snar och opartisk rättegång.
På 1930-talet talade man om demokratins seger och kris. Med Tysklands nederlag i första världskriget föll de gamla regimerna, och demokratin fick sitt genombrott i ett stort antal länder. 15 år senare hade fascism, nazism och kommunism tagit över många av de nationerna. Efter demokratins seger följde demokratins kris.
Kanske står vi i dag i en liknande situation. Befrielsen av Europa från nazismen ledde bara till att halva Europa fick demokrati — de starkaste diktaturerna i historien, Sovjetunionen och kommuniststaterna, finns inte långt från våra egna gränser. Avvecklingen av kolonialväldena betydde inte alltid att den ekonomiska imperialismen från omvärlden fick sitt slut. Förenta staternas historiska insats i motståndet mot
kommunismen i Europa har inte hindrat USA att liera sig med korrumpe- rade juntor på många håll i världen. En rad regimer som bygger på terror, t. ex. Spanien och Sydafrika, har inte utsatts för de påtryckningar från demokratierna som varit möjliga, och energikrisen har betytt att ett antal oljeproducerande diktaturer fått ett dramatiskt ökat inflytande på världspolitiken. Förenta Nationernas bildande har inte lett till särskilt mycket av politisk solidaritet med förtryckta människor. Inför denna hösts generalförsamling har man diskuterat det otroliga: skall en av de mest vitala demokratierna i världen, Israel, uteslutas ur FN eller hindras delta i dess arbete. Kampanjen mot den judiska staten i dag, liksom förföljelserna mot judar för 30—40 år sedan, kan båda ses som tecken på att efter demokratins seger har följt demokratins kris.
Det är bittert att behöva konstatera: vi kan inte veta om demokratin kommer att finnas i världen vid nästa sekelskifte, om 25 år. Folkstyrelser- na har visat sig vara så känsliga för kriser och ekonomisk utpressning att demokratin fortfarande framstår som ett osäkert historiskt experiment. Den samhällsform, som vi vant oss vid att betrakta som självklar i vårt eget land och som naturlig målsättning för andra länder, är ett privile- gium för en liten minoritet. Den politiska friheten ses av många som en lyx för mänsklighetens överklass.
Det betyder inte alls att demokratin är dömd till undergång eller att man underskattar den sprängkraft i slutna samhällen som idén om friheten ofta utgör. Men insikten om farorna för demokratin är nödvän- dig om vi skall förstå att demokratin ständigt måste vinnas på nytt i varje land och i varje generation. Den är inte en gång för alla given, den måste försvaras mot angrepp och likgiltighet. Övertron på demokratins styrka är ett av hoten mot oss.
Demokratins utsatta läge på de flesta håll i världen kunde vara en naturlig utgångspunkt för utredningens arbete. Att tala klarspråk om regimer, som förtrampar de medborgerliga fri- och rättigheterna. borde vara självklart för en utredning som i Sverige ska vidga skyddet för dessa rättigheter. Det är ju diktaturernas starka ställning i Europa och andra världsdelar som får oss att inse farorna för demokratin och betydelsen av att skydda den. Det internationella perspektivet — historiskt och i dagsläget — har varit avgörande för många svenska medborgare när de krävt att vår författning bättre än hittills ska skydda våra fri- och rättigheter. Det är beklagligt att majoriteten inom utredningen inte velat teckna ett sådant perspektiv utan glider undan frågan om demokratins ställning i världen med några korta, ytterligt ofullständiga satser (se av- snitt 2.2 i betänkandetexten).
Det brukar sägas att Sverige är en av världens mest stabila demokratier. Men också hos oss kan den stabiliteten komma att rubbas i framtida kris- lägen. Också här är det viktigt att alltid värna om demokratins fri— och rättigheter. Också i Sverige måste demokratin ständigt vinnas på nytt i
varje generation. Därför är det demokratins förankring bland människorna och deras valda representanter som är grundvalen för frihet och folkstyrelse. Om svenska folket, också i krislägen, står fast vid de grundläggande rättighe-
terna blir det svårt för de makthavande att beskära dem. Och tvärtom: om en majoritet av svenska väljare röstar på icke—demokratiska partier blir det kanske omöjligt att skydda friheten hur förträfflig författningen än är.
Men den insikten är inget argument mot att skydda fri- och rättigheter- na i grundlagen. Det finnsju en massa mellanlägen mellan en folkopinion, som förhindrar varje brott mot friheten, och en folkmening, som godtar varje förbrytelse mot friheten. Det finns lagar som ligger i någon sorts grå zon, där viktiga värden gröps ur men utan att demokratin upphävs. Det finns speciella situationer då man kan anföra goda skäl för att begränsa en viss frihet utan att alla förstår att man därmed på sikt raserar en bit av skyddet för dem själva. Och det kan uppstå krisartade politiska lägen då en stark opinion under en tid kan begära att man upphäver viktiga rättigheter och där bara grundlagens skydd gör att man rider ut krisen utan att rasera rättssäkerheten.
Sådana fall brukar de glömma som säger nej till effektivt grundlags- skydd för fri- och rättigheterna. De vägrar medge att t. ex. en ökning av brottsligheten kan leda till krav på flitig användning av telefonavlyssning mot svenska medborgare på mycket lösa grunder. De har inte fantasi nog att tänka sig att främmande makt kan sätta ett sådant tryck på Sverige att det blir frestande att med smygande bestämmelser urholka mötesfri- heten. De tycks inte tro att en regering i ett läge med våldsamma mot— sättningar inom landet kan anse att det ligger ”i landets intresse” att upphäva demonstrationsrätten.
Det är inte minst för sådana och liknande ögonblick som man skriver grundlagar. När ingen hotar friheten behöver man inte skydda den ens i lag, än mindre i grundlag. När många vill tumma på demokratin är det viktigt att ha det säkraste skydd som lagstiftningen medger. Det är författningen.
Den nu gällande regeringsformen räknar i l:a paragrafen i kapitel 2 upp en rad fri- och rättigheter som man i ett avseende tar tillbaka i kapitel 8: vanlig lag kan inskränka och upphäva dem alla (utom tryckfriheten). Riksdagen kan med ett beslut med en enda rösts majoritet begränsa och avskaffa nästan alla friheterna i Sverige. Denna konstruk— tion har med rätta utsatts för en förödande kritik i den allmänna debatten. Försök från folkpartiet under våren 1973 att skapa ett reellt skydd för de andliga fri- och rättigheterna avvisades av majoriteten.
Vissa allmänna formuleringar i utredningsmajoritetens förslag kan ge intryck att man haft samma målsättning. Så här skriver utredningen i sammanfattningen (under A): _
”Ett grundlagsskydd för fri— och rättigheter har sin största betydelse. när den demokratiska samhällsordningen hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller när den. t. ex. vid krigsfara. utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer som det kan finnas risk för att de demokratiska institutionerna sviktari omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rättighetsregler i första hand utformas så. att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet
gentemot medborgarna. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.”
Det är en utmärkt motivering för grundlagsskydd av fri- och rättighe- terna. Tyvärr har utredningen inte tagit den på allvar. Läser man majoritetens förslag (som på denna punkt består av socialdemokraterna, centern och kommunisterna) finner man att de s.k. andliga fri- och rättigheterna i praktiken har nästan samma bristfälliga skydd i förslaget som i den gällande regeringsformen.
1 förslagets 2 kap. 2 % räknar man, liksom i gällande regeringsform, upp de s.k. andliga friheterna. I 12% medger man att dessa friheter inskränks genom lag i den utsträckning som 13, 14, 15, 17 och 18 55 medger.
Går man till dessa senare paragrafer finner man tyvärr att något viktigt, nytt skydd inte har införts. Begränsningen får ej gå ”utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.” Så formuleras ”skyddet” i 13 ä. 1 14 & räknar man upp de ändamål som kan medge inskränkningar av yttrandefriheten och rätten till information — sådana begränsningar kan beslutas antingen av hänsyn till bl. a. "rikets säkerhet” och ”allmän ordning och säkerhet" eller om ”särskilt viktiga skäl föranleder det”! I samma paragraf säger man att särskilt bör ”beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kul- turella angelägenheter”.
Vill man genom ändamålsbestämningar och liknande öka skyddet för fri- och rättigheterna kan man troligen inte komma mycket längre än utredningens majoritetsförslag. Jag motsätter mig självfallet inte formule- ringarna ovan. Men det är uppenbart att de inte är tillräckliga. De är alla så luddiga att tolkningarna av dem kan gå i vitt skilda riktningar. En lag som för några är ”ett hot mot den fria åsiktsbildningen” kan andra godta eftersom den fria åsiktsbildningen kan påstås garanteras på andra sätt, t. ex. genom tryckfriheten. En inskränkning i friheterna med hänvisning till ”allmän ordning och säkerhet” kan av många uppfattas som enbart ett försök att beskära demokratin utan att kollidera med grundlagen. 1 situationer, som inte kan förutses, kan betänkliga inskränkningar av fri— och rättigheterna göras när de makthavande säger att "särskilt viktiga skäl” kräver dem. Etc.
Det kan sägas att det är bättre att ha än att inte ha formuleringar av detta slag. I vissa debattlägen kan regeringsformens ord användas som argument mot vissa slag av angrepp mot fri- och rättigheterna. Men än mer uppenbart är att dessa och liknande formuleringar i stor utsträckning är kautschukparagrafer utan tvingande verkan, vilka i krislägen kan kom- ma att missbrukas nära nog hur långt som helst. Det är förvånande att majoriteten inom utredningen inte velat förstå att detta s.k. skydd är helt otillräckligt. Vid sidan av de förbättringar på andra områden som nu föreslås och som vi är överens om har utredningen därför misslyckats med att i avgörande hänseenden öka grundlagsskyddet för de medborger-
liga fri— och rättigheterna. Majoriteten vägrar att lägga ”rättsligt verkande (kursiverat av utredningen) band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet gentemot medborgarna”, för att låna utred- ningens egna ord.
För att vidga skyddet för fri— och rättigheterna igrundlagen är det tre krav som bör resas.
1. Det ska vara omöjligt att snabbt ändra grundlagarna.
2. Det ska vara svårt att snabbt stifta lagar som inskränker fri— och rättigheter som tas upp i grundlagarna.
3. Man bör inte i onödan försvåra eller hindra ”normal” lagstiftning eller lagstiftning som en överväldigande majoritet i riksdagen är överens om.
Dessa tre utgångspunkter bygger på tanken att det viktiga är att hindra riksdagen att i splittring och hastigt mod besluta om lagar och grundlagar som inskränker fri- och rättigheter. Ett antal terroraktioner i Sverige, en svår ekonomisk kris med omfattande social oro, hårda påtryckningar från främmande makt i ett kritiskt utrikespolitiskt läge — det är inte svårt att tänka sig stämningar av hets och rädsla då en majoritet i riksdagen kan förmås att besluta om lagar som man inte ens skulle överväga i lugnare situationer. Då gäller det att författningen rider spärr mot sådana beslut, att riksdagen får ”betänketid" och att en minoritet i riksdagen kan tvinga fram ett uppskov.
Det sägs ibland att flera av fri- och rättigheterna är "absoluta" i den meningen att de är inskrivna i grundlagen och inte medger inskränkning genom vanlig lag. Men dessa fri- och rättigheter är därmed inte mer absoluta än att de under loppet av sex—åtta veckor samtliga kan upphävas. Ett första beslut kan fattas omedelbart före ett extraval eller ett ordinarie val; det andra beslutet kan fattas genast när den nya riksdagen samlas. En svår kris i samband med val till riksdagen kan innebära hot också mot de ”absoluta" friheterna.
Denna risk bör vi motverka. Jag föreslår därför att reglerna för grund- lagsändring skärps. För det första bör ändring av grundlag bara kunna ske före och efter ordinarie val. Extraval ska inte kunna hållas för att upp- häva eller förändra grundlagar. För det andra bör väljarna få god tid på sig att granska förslaget före ett ordinarie val när riksdagen fattat beslut om vilande grundlagsändring liksom den nya riksdagen bör ha god tid på sig efter valet för att överväga om det vilande förslaget ska antas eller förkastas. Jag önskar därför att 15 å i 8 kap. i framtiden kommer att kräva att det vilande beslutet måste fattas minst sex månader före valet och att det andra beslutet ej får fattas förrän sex månader efter valet. Därmed får man en garanti att ingen grundlag kan ändras utan att man haft minst ett år och mellanliggande ordinarie val att diskutera saken.
Övriga ledamöter i utredningen avvisar detta förslag. De anför bl. a. (i sammanfattningen) att mitt förslag skulle vara "från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar. om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs". Men redan nu innebär ju reglerna för grundlagsändringar att man fördröjer dem även när det råder allmän enighet; ett allmänt val måste ju först hållas. Min komplettering
innebär främst att man garderar sig mot risken att riksdagen i ett upphet- sat stämningsläge snabbt driver igenom en grundlag som raserar viktiga demokratiska värden. Hur detta kan bli ”från demokratisk synpunkt stö- tande” är svart att förstå.
De övriga i utredningen säger vidare att mitt förslag "kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukten”. Man menar tydligen att vilande grundlagsförslag bör kunna beslutas av riksdagen just före ett val; att begära att riksdagen fattar beslutet sex månader i förväg kan leda till forcering. Självfallet måste en skärpning av reglerna för grundlagsändring innebära att regering och riksdag bättre än i dag planerar sitt arbete och i god tid lägger fram förslag om och beslutar om hur författningen ska förändras.
Riksdagen ska under hösten 1975 behandla motioner som begär att en tredjedel av riksdagens ledamöter ska kunna utlösa en beslutande folkom- röstning om vilande grundlagsändring i samband med kommande val. Liksom tidigare år stödjer jag självfallet detta krav och dess motivering. Eftersom det redan i år behandlas av riksdagen på grundval av motioner finns det inte anledning att i detta sammanhang ta upp samma yrkande (se vidare avsnitt 5.3 i betänkandetexten).
Utredningen visar att en rad lagar redan i dag inskränker de fri- och rättigheter som ska skyddas i grundlagen. Så kommer det att vara också i framtiden. Formerna för beslut om sådana lagar är därför utomordentligt viktiga. I vissa fall — främst vid 5. k. normal lagstiftning där riksdagen i stort sett är enig _ är det av betydelse att inte i onödan försvåra lagstiftningen genom uppskov. [ andra fall är det tvärtom utomordentligt viktigt att få tillfälle att noga tänka igenom lagförslaget. Det vore t. ex. olyckligt om lagar om ökad tystnadsplikt för offentligt anställda (vilket regeringen föreslog i våras) eller om s. k. ekonomiskt förtal (som moderaterna motionerat om också 1975) skulle kunna drivas igenom omedelbart mot nästan halva riksdagen. Men de viktigaste fallen är självfallet de politiska situationer som kan uppstå i tider då svår inre oro eller påtryckningar utifrån kan sätta riksdagen under stark press att besluta om inskränkningar, som kan hota centrala demokratiska värden.
Jag föreslår därför, att lagar som inskränker yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut som stöds av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter. Då bör betonas dels att en sådan lösning för att vara effektiv förutsätter att också reglerna för grundlagsändring skärps enligt motiveringen ovan, dels att den s. k. 5/6-regcln redan i dag återfinns i den svenska regeringsformen iden s k. EG-paragrafen (10 kap. 5 $). Lag som upphäver eller mildrar en sådan fri- och rättighetsbegränsande lag kan självfallet stiftas med vanlig majoritet.
Majoriteten i utredningen avvisar kravet på kvalificerad majoritet. Huvudskälet tycks vara att en sådan lösning kan leda till att minoriteter i riksdagen "i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten” (avsnitt 5.6 i betänkandetexten). Denna tanke återfinns på flera ställen i utred- ningens betänkande. Den ärinte övertygande.
För det första styrs inte några beslut av minoriteter om minoriteten endast kan påfordra uppskov. En majoritet kan ju alltid driva igenom också inskränkningar av fri- och rättigheter men med den tidsförskjutning och garanti för allmän debatt som är innebörden av mitt förslag.
För det andra är tanken med grundlagsskydd för demokratiska rättigheter att man i viss mening ska hindra en riksdagsmajoritet från att omedelbart klubba igenom begränsningar av friheterna. Det ska inte i framtiden vara möjligt att med någon enda rösts majoritet inom loppet av några få dagar besluta om omfattande inskränkningar av demokratiska fri— och rättigheter. Det är om detta krav som debatten om fri- och rättigheterna igrundlagen främst har rört sig. Den debatten kan inte föras åt sidan med en synpunkt som iklartext innebär att majoriteten alltid ska bestämma omedelbart.
För det tredje finns ingen annan effektiv lösning på frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheterna. Majoriteten inom utredningen har misslyckats: den har försökt att med snömosartade formuleringar ska- pa ett rejält skydd. Vi har också gemensamt avvisat tanken att hela skyd— det ska ligga i att en eller flera domstolar ska få avgöra lagars förenlighet med grundlag. Då återstår endast någon lösning som rymmer kravet på uppskov och/eller kvalificerad majoritet.
l utredningens direktiv står det: ”Om man vill ge fri- och rättigheterna ett starkare skydd än det de fått . ..är, som jag framhöll iprop. 197390 (5. 196), flera möjligheter i och för sig tänkbara. Närmast till hands kan synas ligga att man uppställer ett krav på en särskild procedur vid stiftan- det av lagar som inskränker i grundlagen angivna fri- och rättigheter. En möjlighet är då att kräva beslut i den ordning som gäller för grundlags- ändring. En annan möjlighet, som har förespråkats i olika sammanhang och också under den senaste riksdagsbehandlingen, är att uppställa krav på beslut med kvalificerad riksdagsmajoritet.”
Men dessa möjligheter, som beskrivs i regeringens direktiv från 1973, avvisar alltså utredningens majoritet 1975 med summariska motiveringar. Också på några andra håll i betänkandet för man allmänna resonemang som jag inte kan dela. Denna reservation är dock främst knuten till den lagtext som ska skydda fri- och rättigheterna både vid grundlagsändring och vid beslut om nya lagar.
Om en lösning med kvalificerat förfarande genomförs kräver den själv- fallet följdändringar i bl. a. riksdagsordningen. Viktigt är att regeringsfor— men slår fast att lagrådet alltid ska påpeka när en lag inskränker de _fri- och rättigheter som tas upp i 2 kap. 12 % enligt ordalydelsen nedan. Lag- rådets yttrande blir avgörande för formerna för riksdagens beslut. Jag hänvisar också till de motioner från bl. a. liberalt håll som ska behandlas av riksdagen under hösten 1975 och som begär att lagrådets ställning yt- terligare stärks (se vidare avsnitt 5.10 i betänkandetexten). Om en strid uppstår i frågan om innehållet av en viss lag är förenligt med grundlag kan den självfallet leda till lagprövning enligt de regler som ska gälla.
Jag yrkar därför att 2 kap. 12 % samt 8 kap. 15 & får följande lydelse (tilläggen kursiverade):
2 kap. 12 %%
"Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstra— tionsrätten och föreningsfriheten (2 % 1—5), rörelsefriheten (7 5), skyd- det mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 5) samt offentligheten vid domstolsförhandling (11 å andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13415, 17 och 18 åå medgiver. I samma utsträckning får begränsning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angivesi 8 kap. 7 5 andra stycket och 10 %.
Lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfri- heten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten eller skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller, om riksdagen finner denna ordning icke kunna avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Förslag till lag som avses iförsta stycket skall granskas av det lagråd som sägs i8 kap. 18 39. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlig— het med denna regeringsform. Om lagrådet finner att förslag till lag inne- bär begränsning av fri- eller rättighet som avses iandra stycket, skall den där fastslagna särskilda beslutsordningen tillämpas. ”
skapaså
”Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det första beslutet skall fattas minst sex månader före nästa ordinarie val till riksdagen. Det andra beslutet får ej fattas förrän sex månader efter valet. Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är ofören- ligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.”
2 Om fri- och rättighetsskvddet (kapitel 2, 4 och 5 i betänkan- detexten)
Särskilt yttrande av Karl Boo
Frågan om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter har nu under lång tid varit föremål för prövning och reformer inte bara i vårt land utan även internationellt. I västvärlden gavs detta arbete starka impulser genom de nazistiska och fascistiska regimernas framfart före och under det andra världskriget. Senare har förhållandena i de kommunis- tiska diktaturerna och andra auktoritära stater verkat som en pådrivande
kraft i de demokratiska länderna.
Nästan alla de många statsförfattningar, som tillkommit världen runt efter det andra världskriget, innehåller regler om skydd för medborgerliga fri- och rättigheter. Det är självfallet att sådana regler måste ha en central plats i en modern författning som liksom den svenska bygger på folksuveränitetens grund. De berör de enskilda människorna direkt på ett
annat sätt än andra regler i författningen.
Mot denna bakgrund var det beklagligt, att tillräckligt bred enighet inte kunde nås i riksdagen 1973 om lösningen av dessa frågor i samband med att den nya regeringsformen antogs första gången. Det framstår nu för mig som ett närmast oavvisligt krav, att det flera decennier gamla utredningsarbetet på området avsätter verkliga praktiska resultat. Enligt riksdagens beslut har utredningen haft direktiv att söka utarbeta ett grundlagsförslag i så god tid, att det kan efter ett brett remissförfarande läggas till grund för beslut av riksdagen 1976. Redan av hänsyn till medborgarnas tilltro till riksdagen och dess partier är det nödvändigt att denna beställning efterkoms.
En lösning förutsätter emellertid en någorlunda bred politisk uppslut- ning. Överhuvudtaget bör man eftersträva en så bred majoritet som möjligt för beslut om grundlagsändringar och särskilt då dessa berör författningens grunder och förhållandet till de enskilda i samhället.
Dessa allmänna synpunkter har väglett mig vid mina slutliga ställnings- taganden i utredningen. Frågorna är tekniskt svårlösta. En mängd uppslag och alternativ har prövats under utredningsarbetet. Sådana har framförts bl. a. i partimotioner i riksdagen av centerpartiet. Det står nu klart, att det i dag är fullt möjligt att åstadkomma en väsentlig förstärkning av skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i förhållande till gällande grundlag. Denna möjlighet måste enligt min mening tillvaratas, även om inte alla synpunkter och önskemål kan bli tillgodosedda i detta samman- hang.
Vid prövningen av olika förslag måste man enligt min mening alltid tänka på att grundlagsreglerna långtifrån ensamma är avgörande för hur starkt Skydd som bereds de medborgerliga fri- och rättigheterna. De grundläggande garantierna ger det demokratiska systemet som sådant. Genom den fria åsiktsbildningen, genom vitala politiska partier, genom den öppna demokratiska beslutsprocessen, genom riksdagens ställning som lagstiftande makt, genom de oavhängiga domstolarna etc. bereds medborgarna den väsentliga tryggheten i samhället.
' Dessa synpunkter har betydelse bl. a. då man har att ta ställning till frågan om särskilda beslutsregler i riksdagen för lagstiftning om med- borgerliga fri- och rättigheter. Möjligheten att uppställa krav på kvalifice- rad majoritet har diskuterats ingående. En sådan ordning skulle ha fördelar men också ofrånkomliga nackdelar. Till nackdelarna hör att den skulle i viss mån avvika från de grundprinciper som kom till uttryck i den stora författningsreformen. Genom enkammarriksdagen, det nya val- systemet, det' snabba valgenomslaget etc., har folksuveräniteten marke- rats. I utredningsarbetet har det också stått klart, att tillräcklig uppslut- ning inte kan nås kring ett system med krav på kvalificerad majoritet. Det har då gällt att avgöra, om ett alternativ kan skapas eller om hela frågan skall ställas på framtiden.
Det förslag som nu läggs fram har enligt min mening så stora förtjänster, att jag inte kan finna grund för att vidhålla ett yrkande om komplettering med en regel om kvalificerad majoritet. Förslaget innebär en väsentlig utsträckning och en bättre precisering av det grundlags-
skyddade området och en påtaglig förstärkning av själva skyddet. De tilläggskrav, som jag anser befogade att framställa, framgår av de reservationer jag avgett.
I det förslag jag ställer mig bakom lägger jag särskild vikt ' förutom
_vid den väsentliga utvidgningen av grundlagsskyddet som sådant , vid 'a. förslagen om obligatorisk lagrådsgranskning och om den lagprövning av domstolarna, som förutsätts av utredningen. Genom att föreskriva skyl- dighet att höra lagrådet, innan någon lagändring beslutas som kan påverka de medborgerliga fri- ”och rättigheterna, skapar man en reell garanti av betydande värde mot att opåkallade inskränkningar sker. Det är ofrånkomligt att lagrådets yttrande kommer att tillmätas stor betydel-
se vid riksdagsbehandlingen.
Man uppnår sålunda en förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna som jag bedömer som synnerligen värdefull. Ett ytterligare förslag av betydelse i detta sammanhang är också redan föremål för riksdagens prövning, nämligen att öppna särskild möjlighet till folkomröstning i grundlagsfrågor. Jag anser att det förslaget bör prövas positivt. Däremot kan jag inte finna att de övriga förslag till jämkade regler om grundlagsändring, som framförts inom utredningen, skulle medföra någon reell förstärkning av skyddet utan ansluter mig på den punkten till utredningens majoritet.
Utöver de grundlagsregler, som direkt åsyftar att skydda medborgerliga fri- och rättigheter, har utredningen enats om att också föreslå ett stadgande av målsättningskaraktär i 1 kap. 25 RF. Till detta vill jag anmärka, att jag anser de tillägg om valfrihet och föräldrarätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt betydelsefulla som förordas i en reserva— tion som jag står bakom. Däremot har jag i fråga om stadgandet i 2 kap. 10 å i förslaget om ersättningsrätten vid expropriation m.m. inte velat äventyra den kompromiss som träffades i riksdagen 1973 titan stått kvar vid den lydelse som då formulerades, då det inte gått att nå enighet om en ändring. Jag vill understryka den förstärkning som ligger i motivutta— landet om att det aldrig kan bli fråga om endast symbolisk ersättning.
i detta sammanhang vill jag också beklaga, att inte målsättnings- stadgandet tar upp de tankar jag framförde i en motion vid 1973 års riksdag om att införa vissa målsättningar av utrikespolitisk natur. närmast freds- och neutralitetspolitiken. Då jag inte fått något gensvar av övriga ledamöter, har jag inte vidhållit detta yrkande.
Jag vill till sist betona, att jag ingalunda ser arbetet på detta område som avslutat med att de nu framlagda förslagen genomförs. I enlighet med den grundsyn jag här gett uttryck för anserjag angeläget att även ta upp andra frågor utöver de mera formella grundlagsfrågorna. Vi måste åstadkomma reformer som på ett praktiskt plan stärker medborgarnas rättssäkerhet i samhället, inte minst gentemot den offentliga myndighets- förvaltningen. Frågor om den materiella lagstiftningens utformning, om process- och förfaranderegler, om domstols— och myndighetsorganisatio- nens utformning och integritet, om den demokratiska beslutsprocessens förbättring etc. bör ägnas fortlöpande uppmärksamhet.
3 Till utredningens historik och allmänna synpunkter (kapitel 2, 4 och 5 i betänkandetexten)
Särskilt yttrande av Lars Herlitz
Idéerna om allmänt medborgerliga fri- och rättigheter utvecklades på den kapitalistiska varuproduktionens grund. Feodalismen hade präglats av öppna och obeslöjade beroendeförhållanden mellan stånd, som det var statens och furstarnas uttalade uppgift att värna. l varuproduktion och varubyte framstod däremot det ekonomiska avtalet mellan enskilda individer som den dominerande relationen i samhället. Av staten skulle de avtalsslutande parterna i första hand åtnjuta ett likmässigt skydd för egendom och avtalsfrihet. Frihet, säkerhet och egendomsrätt proklamera- des alltså som ”naturliga” och ”medborgerliga" rättigheter. 1 de borgerliga revolutionerna, i strid mot feodalism och absolutism, fick fri- och rättighetsidéerna också en politisk dimension. Åsikts-, yttrande- och trosfrihet hävdades som grundläggande element i de demokratiska fri- och rättigheterna.
Mot den borgerliga ideologins abstrakta uppfattning av samhället som bestående av fria och jämställda avtalspartners står det kapitalistiska klassamhällets konkreta realiteter. Ägandet av och makten över produk- tionsmedlen ligger i ett fåtals händer. Förmögenhet, inkomst, välfärd och politiska resurser är fördelade med grov ojämnhet. Den formella likheten inför lagen får därmed ett tvetydigt innehåll. ”Lagen förbjuder i sitt upphöjda majestät envar, rik såväl som fattig, att tigga, stjäla eller sova under Paris broar.” Samtidigt värnar den om den kapitalistiska privat- egendomen och de reella privilegier som den medför.
Klasskillnaderna i samhället urholkar och begränsar för flertalet det reella innehållet i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Men ur borgarklassens ekonomiska privilegier och makt växer också politiska strävanden att direkt angripa och inskränka demokratin. När makten koncentreras till monopol och storfinans förstärks dessa tendenser. Det blir då en huvuduppgift att vidareföra arbetarklassens traditionsrika kamp för folkets demokratiska fri- och rättigheter.
Problemet om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter borde av utredningen ha angripits utifrån en diskussion av de reella ekonomiska och sociala förutsättningarna för medborgarnas — och olika medborgares, olika klassers — fri- och rättigheter i det kapitalistiska samhället. De historiska erfarenheterna av kapitalismens utveckling och arbetarklassens kamp för demokratin borde ha sammanfattats och värderats. Då hade man haft ett underlag för att ta ställning till vad som på fri- och rättighetsområdet är ägnat att utveckla, förstärka och fördjupa demokratin.
Utredningens historik företer ett par anmärkningsvärda luckor. Mot arbetarrörelsens fackliga och socialistiska agitation riktade sig munkorgslagarna — numera brottsbalkens uppviglingsparagraf — och de administrativa ingreppen mot mötes- och demonstrationsrätten. Speciellt
mot arbetarnas fackliga organisation och solidaritet riktade sig Åkzarps- lagen. Men därtill kom — vad som helt förtigs i utredningens histor'ik — angreppen på strejkrätten, som kulminerade i kollektivavtalslaigens fredspliktsbestämmelser, vilka nu av % 32-utredningen föreslås kompltette- rade med uttrycklig kriminalisering också av politiska strejker. Utred- ningens historik omnämner en del av de övergrepp mot demokratiskza fri- och rättigheter, som verkställdes i Sverige under det andra världskrigets samlingsregering. Men den har suddat ut varje antydan om den karakteristiska inriktningen av dessa övergrepp: att de riktade sig mot antifascisterna. När utredningens historik talar om hur man i ”västvärl- den” under efterkrigstiden strävat efter att stärka skyddet för med borger- liga fri- och rättigheter under intryck bl. a. av förhållandena i "de kommunistiska diktaturerna”, så är detta ett remarkabelt återfall i de historieförfalskningar i stor stil, som florerade i det kalla krigets dagar: är det USA:s utrikespolitik, CIA:s bravader eller mccarthyismen med alla dess utlöpare i de kapitalistiska länderna som avses? De strider för bl. a. demonstrationsrätten, som freds- och Vietnamrörelserna under] 960—talet tvangs att föra, har utredningen icke bevärdigat med ett ord — men så har de också präglat erfarenheterna hos en annan och yngre generation. Historiken bidrar till en idyllisk bild av de demokratiska fri- och rättigheternas villkor i det kapitalistiska Sverige _ som bakgrund till utredningens uppfattning att ett grundlagsskydd för dessa rättigheter knappast behövs under ”normala” förhållanden. [ själva verket: varje årtionde i vårt lands historia sedan 1880 har haft sina stora strider om de demokratiska fri- och rättigheterna. Angreppen mot dessa rättigheter har alltid haft sin udd mot dem, som bekämpat kapitalistisk och imperia- listisk utsugning. Det är kapitalismen som hotar och angriper demokratin.
Att avskaffa klassamhället och klasskillnaderna mellan medborgarna är inte en uppgift för grundlagsskrivning. Det är en uppgift för politisk kamp. På grundlagen kan man däremot ställa det kravet att den skall ge ett sådant stöd för demokratins utveckling, att kampen för bättre samhällsförhållanden inte försvåras utan tvärtom underlättas.
Ett sådant stöd ges inte med regler om kvalificerad majoritet för betydande delar av lagstiftningen, som ger minoriteten vetorätt och i motsvarande grad befriar majoriteten från det politiska ansvaret inför folket. Men det ges heller inte med en lagprövningsrätt för domstolarna, som reellt innebär en maktdelning över lagstiftningen mellan folkvalda och dömande organ.
Demokratin utvecklas inte genom att kapitalisternas lockouträtt skrivs in i grundlagen och heller inte av att den kapitalistiska privategendomen får grundlagsskydd. Den personliga integriteten bör skyddas men inte så att existerande klassprivilegier befästs.
Ett grundlagsskydd för andra fri- och rättigheter är däremot av vital betydelse för demokratin. Dit hör åsiktsfriheten, rätten till fri utveckling av framför allt politiska, vetenskapliga, konstnärliga och andra samhälls- åskådningar. Dit hör rätten att framföra och propagera för sina åsikter. Dit hör rätten till möten och demonstrationer. Dit hör rätten till politisk )
och facklig organisation, däri inbegripet strejkrätten. Dessa rättigheter är i verklig mening demokratiska fri- och rättigheter. Utan dem kan demokratin varken fungera eller utvecklas.
De demokratiska fri- och rättigheterna bör skyddas mot ”det allmänna”, mot staten. De historiska erfarenheterna bekräftar i rikt mått beh-ovet av ett sådant skydd. De visar naturligtvis också att enbart lag- eller grundlagsparagrafer aldrig kan ge något skottsäkert skydd mot statliga övergrepp, vilket inte hindrar att ett starkt grundlagsskydd bör eftersträvas.
Ett enbart mot staten riktat grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna blir emellertid högst ofullständigt ur demokratins synpunkt.
Utredningen har konstaterat ”att demokratibegreppets betydelse inte är begränsad till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden” (5.1). Det är ett värdefullt avståndstagande från de inom statsvetenskapen länge förhärskande, formalistiska demokrati-definitionerna, vilka sökt isolera de politiska ”spelreglerna” från de reella makt- och klassförhållandena i samhället.
Men med denna utgångspunkt borde man inte ha nöjt sig med fromma förhoppningar. Det borde ha varit möjligt att på trots av civilrättens grundregler om förfoganderätt över egendom och avtalsfrihet skapa ett skydd åtminstone mot de mest flagranta övergreppen mot demokratiska fri- och rättigheter, som den privata äganderätten till produktionsmedlen medför.
Det gäller här främst de arbetandes demokratiska rättigheter på arbetsplatserna, de områden där flertalet medborgare tillbringar en stor del av sitt vakna liv. Det borde varit möjligt att erkänna — och i grundlagen fastslå — att dessa arbetsplatsernas rättigheter, omfattande asikts- och yttrandefrihet, organisations- och mötesfrihet samt strejkrätt, inte får ligga inom kapitalägarnas privata maktsfär och inte vara utlämnade åt deras godtycke. Dessa rättigheter är av så grundläggande betydelse för demokratins utveckling och samtidigt så reellt beskurna, att deras grundlagsskydd måste betraktas som lika angeläget som skyddet mot staten.
Fri- och rättighetsutredningen har haft uppgiften att undersöka frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Utred- ningens majoritet har velat tolka detta uppdrag så att utredningen varit bunden av gällande lagstiftning och förhindrad att föreslå ändringar i den. Endast klosterförbudet har kunnat förmå utredningens majoritet att trampa över detta självgjorda kritstreck.
Orimliga konsekvenser av denna ståndpunkt är bl. a. att brottsbalkens många diffusa formuleringar undgått en prövning utifrån fri- och rättigheternas synvinkel, och att viktiga rättssäkerhetsfrågor, som är otillfredsställande reglerade i gällande lagstiftning, helt fallit utanför utredningens område.
4 Om målsättningsstadganden m.m. (kapitel 2, 4 och 5 i be- tänkandetexten; ] kap. 2 & i förslaget)
Reservation av Allan Hemelius
I den debatt som föregick den nya grundlagens antagande i Sverige stod skyddet av de medborgerliga fri- och rättigheterna i förgrunden.
Bakgrunden var delvis internationell; den svenska diskussionen var ett utflöde av den livliga debatten utomlands. De kommunistiska och fascistiska våldslärornas och diktaturernas framfart under 30-talet samt senare förtrycket och människoföraktet i de kommunistiska och auktori- tära diktaturstaterna under efterkrigstiden hade gett en allt starkare spridning åt uppfattningen att regler om skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna måste uppställas med giltighet över gränserna. I EN- stadgan år 1945 inskrevs sådana rättigheter och efter denna kom FN:s allmänna förklaring är 1948 om samma rättigheter samt FN-konventio- nen av år 1966. Europakonventionen av år 1950 är viktig i samman- hanget, eftersom den är bindande för fördragsstaterna, bland vilka Sverige är en, och eftersom den har föranlett upprättandet av överstatliga organ med beslutanderätt. I detta europeiska samarbete deltar ingen öststat. I den nyligen avslutade europeiska säkerhetskonferensen (ESK), i vilken öststater deltog, stod frågan om de mänskliga rättigheterna i förgrunden. Från väst hävdades med kraft synpunkten att mänskliga rättigheter borde ges bindande karaktär, medan öst motiverade sin avvisande hållning med suveränitetsprincipen. Resultatet blev en kompro- miss; principförklaringen inskrevs men försågs med olika förbehåll och besluten är därtill att betrakta som rekommendationer, inget annat.
I Sverige med dess urgamla folkstyrelse hade debatten en annan karaktär än i länder som direkt utsatts för nedtrampandet av fri- och rättigheter i våldslärornas spår. Hos oss kom den mer att anknyta till den diskussion om relationen stat-medborgare som efter demokratins genom- brott förts utifrån delvis nya utgångspunkter men med samma målsätt- ning som under tidigare skeden — skydd för medborgaren mot statens maktanspråk. Trots den demokratiska beslutsprocessen såg man faror för maktkoncentration till de offentliga organen. Fördelning av makt, ledan- de till att olika maktutövare balanserade varandra, ansågs vara ett viktigt medel för att skydda individen, vilket emellertid kunde komma att stå i motsats till den demokratiskt grundade statsmaktens anspråk på makt.
Historiskt sett har regler till skydd för fri- och rättigheter gamla anor i svensk rätt. Redan Magnus Erikssons Allmänna Landslag innehöll bestäm- melser om vilka begränsningar konungen hade att ålägga sig i sin maktutövning. Bestämmelserna föreskrev en ömsesidig ed mellan konungen och folket, den s.k. konungaeden. Genom ett så upprättat regelrätt fördrag med folket kom konungen att inom angivna gränser få legitimitet för sin maktutövning. Allmogen tillförsäkrades å sin sida ett bestämt mått av frihet gentemot konungamakten och garanterades att inskränkningen av olika rättigheter skulle ske i viss form.
Först i och med den nya regeringsformens ikraftträdande 1975 har
skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kommit att få en utformning som helt skiljer sig från den gamla konungaeden. Innehållet i skyddet har självfallet förändrats fortlöpande. Det är dock värt att uppmärksamma, att svensk rätt under århundraden alltså givit ett skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna, vilket byggts upp för att skydda individen gentemot statsmakten.
Men behövs då ett medborgar— och integritetsskydd av liknande karaktär i dagens demokratiska samhälle?
Svaret är ja. Behovet av ett sådant integritetsskydd torde vara minst lika stort i den utvecklade industri- och välfärdsstaten som i dess föregångare. Välfärdsstaten innebär i sig starka tendenser till koncentra- tion av makt till de offentliga organen. Det allmänna ingriper på fler och fler områden som direkt berör den enskilde medborgaren. Den tekniska utvecklingen, främst åskådliggjord genom datatekniken, skapar och kom- mer att skapa allt större möjligheter för effektiv maktutövning. Härtill kommer att maktdelningens princip övergivits och att inom statsappara- ten all makt samlas hos riksdagen. Alla dessa faktorer ökar behovet av skydd för individens personliga sfär. Han måste ha trygghet för sin integritet. Grundlagsstadganden om medborgerliga fri— och rättigheter kan rätt utformade ge ett sådant skydd.
Integritetsskyddet är den ena uppgiften som de medborgerliga fri- och rättigheterna skall fylla. Den andra är, som Håkan Strömberg utvecklari sin bok "Grundlag och medborgarrätt”, skyddet för det demokratiska samhällssystemets upprätthållande. Strömberg beskriver detta skydds- behov så:
Men man har också alltmer kommit att inse, att de medborgerliga rättigheterna inte bara är till för individens skull utan också är en nödvändig förutsättning för det demokratiska samhällssystemcts upprätt- hållande. Det räcker inte att medborgarna har rösträtt. För att rösträtten skall ha någon mening, måste medborgarna också ha åsiktsfrihet. Och verklig åsiktsfrihet förutsätter personlig säkerhet och trygghet. Erfaren- heterna har visat. att det politiska förtrycket inte i första hand yttrar sigi rösträttens avskaffande. Viktigare medel för förtrycket är kvävandet av yttrandefriheten, godtyckliga arresteringar, tortyr, husrannsakningar, hemlig avlyssning, strejkförbud, vidmakthållande av ekonomisk misär och mycket annat.
Skyddet för de medborgerliga rättigheterna har alltså en dubbel motivering, summerar Strömberg; det tjänar till upprätthållande av både individens människovärde och det demokratiska samhällssystemet.
Vid sidan av dessa båda grundläggande uppgifter för grundlagsregler om de medborgerliga fri- och rättigheterna bör behovet av minoritets— skydd nämnas. Det torde vara av vikt att understryka detta behov då det ofta förbises av majoriteten.
Mot denna allmänna bakgrund bör fri- och rättighetsutredningens förslag bedömas. Som bekant tillkom utredningen sedan i olika parti— motioner missnöje uttalats med innehållet i grundlagspropositionen i denna del, vilket icke ansågs tillgodose önskemålen från en bred opinion. Konstitutionsutskottet begärde i stället enhälligt att en utredning skulle
tillsättas med syfte dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet i övrigt. Riksdagen biföll denna utskottshemställan.
Förslagen sådana de nu föreligger innebär ett i många avseenden utbyggt grundlagsskydd och ett vidgat rättighetsområde. Socialdemokra- terna har i fall efter fall gett upp sitt tidigare motstånd mot en sådan utbyggnad. Som exempel på utvidgningen kan nämnas att nya rättigheter gjorts absoluta, dvs. icke kan inskränkas, att nya rättsliga, bindande regler tillkommit, att diskrimineringsförbudet vidgats till att omfatta även kön, att lagprövningen inskrivits i grundlagen, att rättigheter, redan intagna i grundlag, fått vidgad omfattning och att värdefulla preciseringar gjorts av rättigheternas omfattning samt att riksdagens möjligheter att begränsa rättigheterna försetts med nya betydelsefulla inskränkningar. Till inter— nationellt organ skall icke kunna överlåtas möjligheten att besluta om begränsning av fri- och rättigheter i svensk grundlag. Utlänningar som vistas i Sverige har också i stort sett likställts med svenska medborgare.
Om dessa förbättringar av grundlagsskyddet är utredningen enig. I andra delar är jag emellertid av annan mening än majoriteten. Denna har enligt min uppfattning icke tillgodosett behovet av skydd för den personliga integriteten. Det bör i målsättningsstadgandena klart angivas att denna, jämte den personliga friheten, bör främjas av den offentliga makten. Olika tendenser i det moderna samhället, centraliseringen, den tekniska utvecklingen och inom denna datatekniken samt den ökade kollektiviseringen har medfört och kommer att medföra ingrepp i den enskildes integritet, vilken därför måste ges ett otvetydigt skydd i författningen. De angivna tendenserna måste bevakas och bör mötas med ett grundlagsstadgande, som fastställer skyldigheten vid den offentliga maktutövningen att respektera, ta hänsyn till och beakta skyddet för denna integritet.
Men därjämte bör i konkreta stadganden i grundlagen skyddet för den personliga integriteten på särskilda områden otvetydigt fastställas. Så bör ske i fråga om föräldrarätten, häri inbegripet föräldrarnas rätt till vårdnad om sina minderåriga barn och rätten att handha barnens fostran i tros- och livsåskådningsfrågor. Så bör ske genom förbud mot den mot elementär rättighet stridande s.k. kollektivanslutningen till parti och meningsriktning. Skyddet för äganderätten, materiell eller ideell. bör ock- så utformas med hänsyn härtill. Även bör lagstiftning eller föreskrifter med tillbakaverkande kraft hindras eller förses med spärrar som ett led i detta integritetsskydd. I dessa fall har jag avgivit särskilda reservationer. I fråga om andra områden av stor betydelse för den personliga integriteten föreslår jag en särskild utredning — om skyddet för enskild mot enskild # eller nya överväganden som i fråga om rätten till samvetsskydd.
Utredningen har ej heller sökt att i grundlagen beakta medborgarens behov av valfrihet. Detta är min andra huvudinvändning mot majoritets- förslaget. Även rätten till valfrihet borde klart komma till uttryck i målsättningsstadgandena. I en rad moderna författningar i nya stater är
t. ex. rätten till arbete och utbildning inskriven. Men någon rätt att välja kommer icke i fråga. I de auktoritära staterna förbehåller sig statsmakter- na rätt att bestämma arbete och utbildning, ofta redan i ungdomsåren. I själva verket utgöres en av skiljelinjerna mellan den auktoritära staten och det öppna samhället, ett valfrihetens samhälle, att i den förra kommende- rar statsledningen över medborgarna; i det senare är medborgarnas önskemål det primära. Valfriheten anses i ett sådant samhälle ha ett värde för sig och bör få åberopas och underlättas i olika skeden av livet, t. ex. i fråga om yrkesvalet genom vuxenutbildning. Vid den praktiska tillämp- ningen kommer valfriheten att i många fall bli begränsad av tvingande skäl, t.ex. vid arbetslöshet och bostadsknapphet. Men principen bör detta oaktat slås fast. Medborgarna skall inte ovanifrån dirigeras eller kommenderas till viss utbildning, visst arbete, viss näring eller viss bostad.
I en annan principfråga har majoriteten i utredningen visat sig helt ointresserad, nämligen i fråga om ett minoritetsskydd. Majoriteten säger att det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet som sådant med fritt arbetande partier, vilka slår vaktrom de grundläggande politiska rättigheterna med fria val, byggda på lika och allmän rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Självfallet instämmerjag häri. Det förhållandet att demokratin i sig själv är det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna hindrar inte att skyddet ändock bör förstärkas med kompletterande skyddsmekanismer, även om erfarenheter säger att majoritetsstyret ofta under normala förhållanden förbundits med respekt för de medborgerliga fri- och rättigheterna.
Vi kan dock inte använda denna erfarenhet som grund för säkra slutsatser om förhållanden i ett framtida samhälle. Som ovan framhållits förändras samhället i avseenden som kan ha avgörande betydelse för behovet av skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. I arbetet på att förstärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kan man följaktligen inte bara avvisa påståendet om att dessa förändringar skulle kunna ge upphov till faror för den enskilde individens frihet och medborgerliga rättigheter trots att den offentliga makten vilar på demo- kratisk grund. Även om farorna vid ett tillfälle bedöms som små av den politiska majoriteten själv bör därför inte det ytterligare skydd som kan tillskapas anses onödigt.
Det bör alltså understrykas att risken för maktmissbruk från makt— havares sida föreligger även i ett folkstyre. Denna risk ökar naturligtvis om ett och samma parti — vilket det än vara må — innehar makten under lång tid. Här anförda problemställningar behandlas av utredningens majoritet som om de inte existerade. Det är en aningslöshet som är belysande. Professor Sejrsted i Norge har formulerat synpunkten så här: ”Tendensen har gått i riktningen att hävda att så snart som makten är demokratiskt legitimerad kan den också vara nästan obegränsad.”
Men, tillägger han, även om maktutövningen kan legitimeras demokra- tiskt kan icke demokratin legitimera all maktutövning.
Ett minoritetsskydd är därför enligt min mening påkallat. Ett sådant kan komma till stånd genom att för inskränkningar i de viktigaste
demokratiska rättigheterna kräves antingen beslut i samma ordning som för grundlagsändring i vanlig ordning eller beslut fattat av riksdagen ge- nom kvalificerad majoritet av samma slag som föreskrives för beslut om överlåtelse av befogenhet till internationellt organ. För vissa skulle beslut i riksdagen som berör så väsentliga frågor som individens rättsskydd i frå- ga om andliga friheter och rätten till kommunikation vinna i styrka om bakom dem inte stod kanske den knappast möjliga majoritet utan ett i siffror klart uttryckt flertal. Denna mening framföres av mig i en särskild reservation.
Moderata Samlingspartiet har länge verkat för fri- och rättigheters grundlagsfästande i svensk rätt. Först av alla partier föreslog det dåvaran- de Högerpartiet år 1938 under åberopande av händelserna i Europa att frågan om ett förstärkt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle utredas. En sådan utredning beslöts och tillsattes, men dess betänkande ledde icke till någon ny lagstiftning. I grundlagberedningen verkade partiets representanter för ett system med kvalificerad majoritet. Vid 1973 års riksdag framlades i partimotion nr 1874 ett omfattande förslag till ett förstärkt grundlagsskydd. Det är därför naturligt att i den nu avslutade utredningen partiets representant under erkännande av gjorda framsteg vill särskilt hävda principerna om främst den personliga integriteten, om valfriheten samt om minoritetsskydd.
Det är för mig omöjligt att i olika avseenden ingå på majoritetens motiveringar och resonemang. [ något fall måste dock framhållas att de icke kan godtagas. När majoriteten sålunda (under 4.3 i betänkandetex- ten) framhåller att under normala förhållanden ”ett omfattande grund- lagsskydd för fri— och rättigheterna inte är erforderligt", måste jag göra invändningar. Man måste räkna med möjligheten, skriver utredningen, att den demokratiska samhällsordningen hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller att den t. ex. i tider av krig utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. I sådana lägen kan ett rättsligt verkande grundlags- skydd för fri— och rättigheter tänkas få stor, ivissa fall kanske avgörande betydelse för händelseutvecklingen, säger majoriteten. På annat ställe he- ter det att huvuduppgiften för en fri- och rättighetsreglering igrundlag är "att i krislägen och liknande situationer skydda de grundläggande demo- kratiska värdena mot tryck utifrån och mot attacker från anti-demokra- tiska opinioner inom landet”. Enligt min mening föreligger dock även un— der normala förhållanden ett behov av skydd vid det fortlöpande lagstift- ningsarbetet och i den offentliga maktutövningen. Fri- och rättighetsreg- lerna skall skydda såväl medborgarnas rätt till personlig integritet som de demokratiska rättigheter, vilka utgör en förutsättning för en fungerande demokrati. Detta måste dag för dag bevakas. Demokratin är sådan, som det ofta har sagts, att den på nytt måste erövras varje dag. Att på det sätt som majoriteten gör utgå från varje makthavares ofelbarhet är tyvärr icke realistiskt.
Det grundlagsskydd som utredningen föreslår är i allt väsentligt ett skydd för den enskilde gentemot det allmänna, men icke ett skydd för enskild gentemot annan enskild. Undantaget utgöres av 2 kap. 19 5. För egen del föreslår jag ett annat undantag genom förslaget om förbud mot
kollektivanslutning. Emellertid har röster höjts för att även annat skydd skulle ges medborgarna gentemot annan enskild. Är det rimligt att en medborgare och enskild skall kunna tvingas att tillhöra en viss organisa- tion? Frågan har ställts bland annat under hänvisning till det moderna organisationsväsendets utveckling inom olika områden, fackförenings- rörelse, jordbruk, handel och industri. Är det rimligt, har det sagts, att en medborgare i praktiken icke kan lämna en organisation, som han är miss- nöjd med, för att övergå till annan? En livlig debatt om hithörande frågor förekom under 30-ta1et (tredje mans rätt).
Exemplen skulle kunna mångfaldigas men med hänsyn till den knappt tillmätta tid som utredningen fått har det icke varit möjligt att i detta sammanhang ta upp denna stora och viktiga fråga. Den bör, sedan en kartläggning gjorts av problemen, bli föremål för en särskild parlamenta— risk utredning. En huvuduppgift för denna vore att pröva behovet av en ramlagstiftning om ideella föreningar, i vilken kunde fastställas de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föreningar och medlemmar, respektive icke medlemmar. Sannolikt kommer ett genomförande av 5 32-utredningens förslag med de ökade befogenheter som ges åt fack- organisation gentemot medlemmar och andra att öka behovet av en sådan utredning. Som grundlagberedningen framhållit är det dock nödvändigt att ”visa stor varsamhet i fråga om lagreglering i fråga om organisationer- nas inre verksamhet”, bland annat därför att en sådan reglering skulle kunna försämra förutsättningarna för en fri åsiktsbildning.
I den äldre regeringsformen, 16 %, fanns infört bestämmelsen att Konungen förbjöds att någons ”samvete tvinga eller tvinga låta”. Sedan 16 % utmönstrats ur grundlagen finns ingen motsvarande bestämmelse om skydd för någons samvete. I praktiken har i vissa fall samma syfte kommit till uttryck i vanlig lagstiftning, t. ex. i samband med en vapenvägran. På andra områden har synpunkten lämnats obeaktad i lagstiftningen såsom fallet är t. ex. beträffande prästmans rätt att vägra att medverka till viss kollektinsamling. Två intressen står här, som så ofta, mot varandra, det allmännas intresse av åtlydnad och den enskildes av att hävda sitt samvete. Avvägningen däremellan är svår och kan blott ske från fall till fall. Problemställningen bör dock uppmärksammas. Enligt min mening bör densamma övervägas av statsmakterna inför en framtida grundlagsrevision.
Förbuden mot diskriminering i förslaget, 17 och 18 åå, har tillkommit under utredningens slutskede och en närmare analys av konsekvenserna har därför inte medgivits. För min del ifrågasätterjag emellertid om icke ett allmänt diskrimineringsförbud, avfattat i enlighet med artikel 14 i Europarådets konvention 1950 jämte tilläggsprotokollen nr 1 och 4, vore att föredra. Intet av det i förslaget förordade skyddet skulle därmed gå förlorat men visst ökat skydd vinnas. Naturligtvis är någon komplettering nödvändig. Det vore av värde om remissinstanserna hade tillfälle att överväga denna tanke.
Om det nu framlagda förslaget upphöjs till grundlag torde skyddet för åsikter och åskådning bli det mest omfattande i moderna författningar. Myndigheternas möjligheter till inskridande mot uppenbart samhälls-
fientlig verksamhet eller mot revolutionär aktivitet blir i motsvarande grad beskurna, i varje fall på ett förberedande stadium. Detta är ägnat att väcka betänkligheter i två avseenden. Dels är varje uppluckring av samhällsskyddet med hänsyn till senare tids erfarenheter diskutabel — den japanska ”röda armén” kan i en framtid också ha svenska medlem- mar — dels är det tveksamt om grundlagsregler av så vittgående slag kommer att hålla i ett samhällets nödläge eller svåra krissituation. Likväl synes denna tolerans vara det pris det öppna samhället får betala för att skydda den åsikts- och tankefrihet utan vilken ingen folkstyrelse kan bestå.
Under åberopande av ovan anförd motivering får jag härmed beträffan- de målsättningsstadgandena föreslå följande.
Sista meningen i majoritetens utformning av 1 kap. 2 5, som börjar ”Det allmänna . . är icke nödvändig. Vad som avses med meningen är svårförståeligt, och uttrycket ”demokratins idéer” kan ge upphov till misstolkningar när uttrycket användes utanför det politiska livet. Me- ningen kan ersättas med en hänvisning till de principer som slås fast i 1 %, där de demokratiska principerna inom folkstyrelsens ram helt klarläggan— de formuleras. Enligt min åsikt bör därför denna mening utgå och ersättas med en sådan hänvisning till 1 %.
Vidare är det enligt min mening nödvändigt att det fastslås att den offentliga makten skall främja den personliga integriteten. [ denna portalparagraf är det också angeläget att slå fast den enskildes allmänna rätt till valfrihet.
I fråga om den sociala tryggheten, vården och omvårdnaden samt den goda levnadsmiljön är jag ense med majoriteten. Utöver vad denna föreslagit anser jag att rätten att ingå äktenskap, ostridig enligt gällande lagstiftning, är av den vikt att den bör fastslås i grundlag liksom förpliktelse för det allmänna att värna om den enskildes privat- och familjeliv.
Med tillfredsställelse noterar jag att enighet kunnat vinnas om rätten för minoriteters av olika slag etniska, religiösa och språkliga kultur— och samfundsliv.
Portalparagrafen skulle då bli av följande innehåll (ändringar i förhål- lande till majoritetens förslag är kursiverade; andra meningen i första stycket har utgått).
1 kap. 25
”Den offentliga makten bör i överensstämmelse med de principer, som slås fast i l 5, utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter samt att den enskildes personliga frihet och integritet samt kulturella, ekonomiska och sociala välfärd främjas.
Grundläggande mål för det allmännas strävan skall vara att tillförsäkra envar dels rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad, dels ock social trygghet, vård och omvårdnad liksom en god levnadsmiljö. Vid
förverkligandet av dessa mål skall det allmänna värna om den enskildes valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat- och familjeliv.
Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.”
5 Om kvalificerad majoritet (avsnitt 5.6 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å i förslaget)
Reservation av Allan Hernelius
Under åberopande av vad som framhållits i en min tidigare reservation föreslår jag att ett kvalificerat majoritetsförfarande införes vid beslut om inskränkningar i andliga rättigheter samt i rätten till förtrolig medde- lelse. Dessa inskränkningar bör vara sådana att lag om sådan inskränkning antingen skall stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av ledamöterna förenar sig. Detta kvalificerade förfarande bör gälla också för begränsningar i föräldrarätten såsom jag anfört i en särskild reservation härom.
Gentemot en sådan bestämmelse har framhållits att den skulle vara odemokratisk, eftersom den skulle hindra ett majoritetsbeslut. Men den kan inte vara mer odemokratisk än annan liknande bestämmelse i RF om kvalificerad majoritet. Dessutom gäller att om beslut får karaktären av grundlagsändring, det endast behövs vanlig majoritet, låt vara med val emellan. Ett beslut kan alltså aldrig förhindras men väl uppskjutas. Dessutom måste bestämmelsen ses som ett skydd för minoriteten. I frågor av denna art ter det sig djupt otillfredsställande, om riksdagen med någon eller några rösters majoritet skall införa inskränkningar i de nämnda friheterna.
Under åberopande härav föreslår jag att 2 kap. 12% får följande utformning i ett andra stycke:
2 kap. 12 å andra stycket
”Lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötes- friheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, föräldrarätten eller skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller, om riksdagen finner att beslut i sådan ordning icke kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig."
6 Om lagrådet (avsnitt 5.10 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å X i förslaget)
Reservation av Karl Boo
Av skäl. som utvecklas i det särskilda yttrande jag fogat vid utredningens betänkande, anser jag, att skyldighet bör föreskrivas att höra lagrådet om
lagförslag som innebär inskränkning i de medborgerliga fri- och rättig- heterna. Genom en sådan ordning åstadkommer man en betydelsefull reell garanti mot opåkallade inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Stadgandet kan lämpligen införas som ett andra stycke i 2 kap. 12 5 en- ligt utredningens förslag och ges följande lydelse:
2 kap. 12 å andra stycket
”Förslag till lag som avses i första stycket skall granskas av det lagråd som sägs i 8 kap. 18 %. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlighet med denna regeringsform.”
X 7 Om lagrådet (avsnitt 5.10 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å i förslaget)
Reservation av Allan Hernelius
För att ytterligare trygga rättssäkerheten vid förslag om inskränkningar föreslår jag att i 2 kap. 12% såsom ett tredje stycke införes följande stadgande (det erinras om att ett andra stycke yrkas infört i denna paragrafi min reservation om kvalificerad majoritet).
2 kap. 12 & tredje stycket
”Förslag till lag som avses i första stycket skall granskas av det lagråd som sägs i 8 kap. 18 &. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlighet med denna regeringsform. Om lagrådet finner att förslag till lag innebär begränsning av fri- eller rättighet som avses i andra stycket, skall den där fastslagna särskilda beslutsordningen tillämpas.”
8 Om yttrandefriheten och rätten till information. mötesfri— heten och demonstrationsrätten (2 kap. 14 och 15 åå)
Reservation av Lars Herlitz
l 2 kap. 14 & bestäms omfattningen av den grundlagsskyddade yttrande- friheten. Bestämningen är så vag och tänjbar, att skyddet blir i det närmaste obefintligt.
Yttrandefriheten och rätten till information skall sålunda få begränsas ”med hänsyn till allmän ordning och säkerhet”. Av specialmotiveringen (med dess hänvisning till bilaga 6) framgår att detta begränsningsändamål avses täcka en rad innehållsligt olikartade bestämmelser i 16 kap. brotts- balken: uppvigling, samhällsfarlig ryktesspridning, hets mot folkgrupp, otillåtna förfaranden med pornografisk bild, förledande av ungdom; dess- utom förbudet mot politiska uniformer samt restriktioner i telegrafregle- mentet mot privattelegram, vars innehåll strider mot lag, allmän ordning
och sedlighet. Begreppet allmän ordning och säkerhet har alltså en im- ponerande räckvidd: det är svårt att se vilka politiska eller sociala för- domar som inte skulle kunna rymmas inom det. Inte desto mindre finner utredningsmajoriteten anledning att utöver detta och andra begränsnings- ändamål öppna en säkerhetsventil av generösa mått: yttrandefriheten och rätten till information skall i övrigt få begränsas ”om särskilt viktiga skäl föranleder det”. Specialmotiveringen anför att härunder f. n. faller upp- hovsrätten samt brottsbalkens bestämmelser om skydd för rösthemlighe- ten och att vissa tystnadsplikter ”kan” få hänföras hit.
Det är utan vidare klart, att en grundlagsparagraf av denna karaktär i praktiken utesluter möjligheten av att en yttrandefrihetsbegränsande lag kan stå i uppenbar strid mot grundlagen.
Ett grundlagsskydd för yttrandefriheten förutsätter att begränsnings- ändamål och -områden anges med rimlig grad av precision. Saknas denna så blir inte bara lagprövningen verkningslös. Bristen på precision awäpnar också den politiska kontroll, som den demokratiska opinionen skulle kunna utöva med stöd av klara grundlagsbestämmelser.
Jag reserverar mig därför till förmån för att 2 kap. 14 5 första stycket får följande lydelse:
2 kap. 14 % första stycket
”Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas endast för att skydda rikets säkerhet eller folkförsörjningen, förebygga och beivra brott, hindra förföljelse av folkgrupp, skydda enskilds anseende, hälsa och personliga integritet, samt i övrigt i regler om näringsutövning, upphovsrätt samt skydd för rösthemlighet och förtrolig kommunikation.”
Beträffande innebörden av här angivna begränsningsändamål och områden hänvisas till utredningens Specialmotivering till samma paragraf samt bilaga 6. Av de lagar och föreskrifter, som utredningsmajoriteten velat täcka in dels med ”allmän ordning och säkerhet”, dels med den angivna ”säkerhetsventilen” är här explicit nämnda förföljelse mot folkgrupp, upphovsrätt och rösthemlighet. Förbudet mot politiska uni— former synes falla utanför yttrandefriheten. Övriga hithörande bestäm- melser i 16 kap. brottsbalken — främst uppviglingsparagrafen — bör an- tingen upphävas eller omarbetas till överensstämmelse med här föreslagna grundlagsstadgande.
Det vaga ”med hänsyn till” bör i lagtexten genomgående undvikas. ! konsekvens härmed föreslås följande lydelse av 2 kap. 15% första stycket.
2 kap. 15 & första stycket
”Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast för att skydda rikets säkerhet eller ordning och säkerhet vid sammankomsten, för att möjliggöra trafik eller för att förebygga att farsot sprides.”
9 Om allmänna krav som bör uppfyllas av fri- och rättighets— begränsande lagstiftning (2 kap. 13 % första stycket)
Reservation av Lars Herlitz
Dessa krav formuleras i utredningens förslag på följande sätt:
”Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 % får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseendet av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild— ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.”
Formuleringar av denna typ kan trots bristen på precision ha en funktion att fylla förutsatt att deras innehåll eller syfte är någorlunda klart. Styckets andra mening kan sägas uppfylla detta villkor. Den beskriver — låt vara i allmänna ordalag — en kärna av fri- och rättigheter som inte får begränsas.
I styckets första mening ligger ett rimligt och riktigt krav på korre- spondens mellan ändamål och begränsning. Formuleringen ”det ändamål som har föranlett begränsningen” är dock mindre lyckad. I specialmotive- ringen betecknas det som självklart att lagstiftaren noga bör redovisa sina syften. Denna självklarhet bör då in i grundlagstexten såsom ett krav på ändamålsredovisning från normgivarens sida.
Styckets första mening beskriver vidare de tillåtna begränsningarnas omfattning med formuleringen ”vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt”. Det är en grumlig formulering. Vilken innebörd har en sådan bestämning — eller snarare: i vilken riktning går den? Innebär den mer eller mindre av tillåtna begränsningar? Kräver ett givet ändamål mer eller mindre av fri- och rättighetsbegränsningar i ett demokratiskt samhälle än i ett annat samhälle? Demokratin kräver givetvis en kärna av okränkbara fri- och rättigheter, men om denna kärna är det inte fråga här: kärnbeskrivningen ges ju i styckets följande mening. Utanför denna kärna måste svaret på den ställda frågan vara beroende av vilket ändamål och vilka fri- och rättigheter det gäller. Det kan utan tvivel hittas ändamål, som kan sägas kräva mer fri- och rättighetsbegränsningar just därför att samhället är demokratiskt. Tillägget ”vad som i ett demokra- tiskt samhälle är nödvändigt” får då endast en självständig funktion: det anger att normgivaren och tillämpande myndigheter har en viss handlings- frihet, att de tillåtna begränsningarna får bero av omständigheterna i varje givet fall. Detta påpekande förefaller i sammanhanget minst sagt över- flödigt och har definitivt ingen skyddseffekt.
Formuleringen ”vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt” har utredningen övertagit från Europakonventionen. Utredningen har själv publicerat en undersökning av hur bl.a. denna regel tillämpats i praktiken. Därav framgår klart, att konventionsstaterna — isin egenskap av ”demokratiska samhällen” — av kommissionen regelbundet tillerkänts en betydande frihet att själva ta ställning till om en åtgärd är nödvändig med hänsyn till de angivna intressena (SOU 1974188 5. 74, 87, 9], 92 och 95). Mot denna bakgrund framstår förslaget om att införa samma
formulering i den svenska grundlagen som något tvetydigt.
Specialmotiveringen till 2 kap. 13% gör ett krampaktigt försök att förgylla lagtextförslaget. Stadgandet sägs här innebära ett krav på att dels ändamålet, dels begränsningarna skall vara ”godtagbart” respektive ”acceptabla” i ett demokratiskt samhälle. l—lärom kan bara sägas, att en lagtext inte blir bättre därför att man talar om något annat i specialmoti— veringen. Lagtexten talar om vad som är nödvändigt, specialmotiveringen om vad som är godtagbart. Mellan lagtext och Specialmotivering förelig- ger dessvärre en målkonflikt.
Oklar är slutligen formuleringen ”i ett demokratiskt samhälle”. Större klarhet uppnås inte av att man i motivtexterna talar om ”ett demokra- tiskt samhälle som vårt”. Vårt samhälle är ett kapitalistiskt samhälle, där näringslivet domineras av privatkapitalistiska storföretag, och där till- mötesgåendet av näringslivets krav brukar uppfattas som ett godtagbart ändamål.
Jag reserverar mig därför mot utredningens förslag till formulering av 2 kap. 13 5 första stycket och föreslår — med utgångspunkt delvis i ut- redningens motivtext _ följande lagtext.
2 kap. 13 & första stycket
”Ingen av de fri— och rättigheter som avses i 12 % får begränsas utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose ett av normgivaren (alt.: i föreskrift) klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.”
10 Om lagprövning (8 kap. 20 %)
Reservation av Lars Herlitz
Varje rättstillämpning måste naturligtvis förbindas med en prövning av tillämpade föreskrifters lagkraft, häri inbegripet lagars förenlighet med grundlagen. En kontinuerlig och med tillämpningen förbunden prövning av grundlagsenligheten hos gällande lag är dessutom önskvärd såtillvida som den kan försvåra godtycklighet både i lagstiftning och rättstillämp- ning.
Frågan gäller emellertid om domstolar och andra rättstillämpande organ genom självständigt åsidosättande av lag skall kunna hävda en lag- eller grundlagstolkning, som är oberoende och eventuellt i strid med lagstiftarens och inte behöver underställas dennes prövning. En sådan lagprövningsrätt hos domstolarna innebär tydligen en reell maktdelning mellan lagstiftande och dömande makt, som framstår som svårförenlig med den grundläggande demokratiska principen att folkvalda organ ensamma skall bära hela ansvaret för lagstiftningen.
Domstolars lagprövningsrätt i Sverige har därför inte varit politiskt oomstridd. 1 grundlagberedningen aktualiserades — gentemot de borger-
liga partiernas krav på kvalificerad majoritet vid fri- och rättighetsbe— gränsande lagstiftning — ett förbud mot lagprövning av rättstillämpande organ (SOU 1972:15, s. 107). Det är mot den bakgrunden anmärknings- värt, att fri- och rättighetsutredningens borgerliga och socialdemokra— tiska ledamöter har kunnat enas om ett förslag om grundlagjästande av rättstillämparens lagprövningsrätt, som omfattar rätt att åsidosätta vanlig lag, samtidigt som fältet för potentiella konflikter mellan grundlag och vanlig lag genom utredningens förslag vidgats väsentligt.
Utredningen söker mildra innebörden härav genom att i sitt förslag till grundlagsstadgande införa uppenbarhetsrekvisitet: rättstillämparen skall få åsidosätta vanlig lag endast när den ståri uppenbar strid mot grundlag. Enligt utredningen skulle därmed lagprövningen — utöver sin preventiva funktion — väsentligen fungera endast som en säkerhetsanordning för exceptionella krislägen. Denna kompromisslösning är föga tilltalande. Kvar står domstolarnas möjligheter att rida spärr mot en politisk utveckling, genom att i rättstillämpningen utveckla lag- och grundlags— tolkningar som står i strid med lagstiftarens intentioner. Å andra sidan introduceras med uppenbarhetsrekvisitet en generell osäkerhet i rätts- systemet. Domstolarna inbjuds — såväl i krislägen som annars — till att tolka grundlagen med en opportun generositet, som i sin tur innebär en uppluckring av grundlagsskyddet, för vilken lagstiftaren inte behöver stå till politiskt ansvar.
Principen bör vara att rätten till tolkning av gällande lag och grundlag i sista hand vilar hos den lagstiftande makten själv. Mot detta brukar anföras att grundlagsskyddet därmed förlorar i styrka, eftersom riksdagen då endast övervakas av sig själv. Bakom det argumentet ligger föreställ- ningen om att det till skydd för folkets fri- och rättigheter finns en upphöjt opartisk och opolitisk instans, och att denna instans är domstolarna. En mer realistisk och av historien bekräftad utgångspunkt synes vara att också domstolarna är inbäddade i det politiska kraftfältet i samhället. Det avgörande skyddet för de demokratiska fri- och rättig- heterna ligger hos folkviljan. Den kan i princip påverka riksdagens sammansättning, inte domstolarnas. Dess intresse är då också att direkt folkvalda organ påtar sig ansvaret även för den riktning, i vilken rättstillämpningen utvecklas.
Förslag om grundlagsstadgad lagprövningsrätt har väckts i det yttersta slutskedet av utredningens arbete. Detta har omöjliggjort en utformning av alternativt lagtextförslag. Jag nödgas därför reservera mig mot utredningens förslag till lagtext i 8 kap. 20 å, till förmånför följande grundprinciper för lagprövningen:
]) Envar som åtalas skall ha rätt att få prövat om den lag som åberopas mot honom är förenlig med grundlagen.
2) Domstol är skyldig att verkställa sådan prövning. 3) Finner domstolen därvid att lag står i strid mot grundlag, skall frågan prövas av parlamentariskt organ # ev. riksdagens konstitutions- utskott — som antingen medger lagens åsidosättande eller genom redovisad lagtolkning upphäver motstridigheten.
11 Om malsättningsstadgande i RF (] kap. 2 &) Reservation av Per Ahlmark och Karl Boo
Det kan råda delade meningar om värdet av en allmän målsättnings- paragraf i regeringsformen. Skäl finns för uppfattningen att grundlagen enbart bör innehållajuridiskt bindande regler. Men om man i inledningen av regeringsformen vill slå fast vissa centrala mål som vi bör sträva efter att uppnå, är det viktigt att en sådan uppräkning inte utelämnar viktiga värden som en stor opinion sluter upp bakom.
1 förhallande till utredningens majoritetsförslag vill vi därför föreslå fyra tillägg som är angelägna att införa i en s. k. målsättningsparagraf.
Den enskildes integritet. Både den tekniska utvecklingen och samhälls— utvecklingen i stort kräver en ökad vaksamhet för att skydda den enskildes integritet. I ett samhälle med allt större enheter — större företag, större byråkratier, större kommuner m. m. — riskerar den enskilda människan att komma i kläm. Riskerna med t. ex. datorer av olika slag är endast ett av de hot mot individen som stat, landsting och kommuner måste anstränga sig för att avvärja,
Den enskildes integritet bör därför ständigt värnas av de offentliga institutionerna. Detta bör framgå av grundlagen.
Den enskildes valfrihet. Utredningen föreslår att följande mening ingår i en målsättningsparagraf: "Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.” Vi ansluter oss självfallet helt till denna grundsyn.
Men vi vill lägga till en målsättning som är omistlig i ett gott samhälle: valfriheten. Att garantera t. ex. arbete, bostad och utbildning är förvisso några av de viktigaste uppgifterna för stat och kommun. Avgörande är dock ofta att den enskilde får möjlighet att välja. Det räcker inte att ett arbete, en bostad, en typ av utbildning finns att tillgå. Viktigt måste vara att den enskildes önskemål får uttryckas i val mellan skilda alternativ.
Detta är naturligtvis inte alltid möjligt. Men valfriheten är ett så viktigt värde i ett demokratiskt samhälle att det bör nämnas i regeringsformen. Det förvånar oss att majoriteten i utredningen vägrat införa följande mening i sitt förslag: ”Vid förverkligandet av dessa mål bör det allmänna värna den enskildes valfrihet.” Föräldrars och barns rätt. Med tanke på den centrala roll som familjen spelar är det rimligt att grundlagen nämner några av de viktigaste rättigheter som föräldrar och barn har och måste ha.
Föräldrarnas rätt att vårda sina barn är naturlig i vårt samhälle. Men föräldrarätten kan aldrig vara absolut. Den kan och måste ibland inskränkas eller i enstaka fall upphävas av hänsyn till barnens rätt. Barnens rätt till en god social miljö framstår som en allt viktigare värdering — den moderna familjepolitiska debatten utgår ofta från just denna rätt. Att barnen är de mest försvarslösa individerna i ett samhälle gör det särskilt viktigt att deras rättigheter får en plats i målsättnings- paragrafen.
Näringsfrihet och egendomsrätt. 1 ett modernt samhälle är näringsfri-
heten och egendomsrätten begränsade av en mängd lagar och förord- ningar. De flesta av dessa är nödvändiga och självklara från våra utgångspunkter. Obegränsad näringsfrihet och egendomsrätt är omöjliga och skulle begränsa andra människors frihet.
Det är inget skäl mot att slå vakt om näringsfrihet och egendomsrätt inom de ramar som staten drar upp. Dessa ramar får inte bli så trånga att den enskildes möjlighet att driva näring och inneha och disponera egendom upphör. Näringsfriheten utgör i ett demokratiskt samhälle en av grundvalarna för vårt materiella välstånd och därmed förutsättningen för att grundlagen ska kunna proklamera ”envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad”. Rätten att inneha och disponera egendom inom ramen för de lagar som stiftas av riksdagen är av stor betydelse för enskilda människors trygghet och rättssäkerhet.
Vi föreslår därför att 1 kap. 2å får följande lydelse (tilläggen i förhållande till majoritetens förslag är kursiverade):
lkap. 25
”Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnju- ter lika rättigheter samt att den enskildes frihet, integritet och privat- och familjeliv skyddas samt hans ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledan- de för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och ar- betslivet.
Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Vid förverkligandet av dessa mål bör det allmänna värna den enskildes valfrihet. Föräldrarnas rätt att vårda sina barn och barnens rätt till en god social mil/"ö skall respekteras.
Näringsfrz'het och egendomsrätt är centrala värden i vårt samhälle. Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till sitt eget kultur— och samfundsliv bör främjas.”
12 Om föräldrarätt (2 kap. 2 &)
Reservation av Allan Hemelius
Till de i 2 kap. Zå uppräknade mänskliga rättigheterna bör fogas en punkt 7: Föräldrarätt.
Enligt detta stadgande skulle föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn fastslås i grundlagen. Det är på föräldrarna som ansvaret för vården om de minderåriga barnen i första hand vilar. Denna deras rätt är erkänd och fastslagen i alla med vårt samhälle jämförliga kultursamhällen. Denna rätt får och bör inskränkas endast, när alldeles särskilda skäl föreligger, t. ex. i fall av vanvård eller andlig eller fysisk sjukdom hos vårdnadshavarna eller när barnets bästa eljest trädes förnär.
Likaledes bör föräldrarna enligt grundlag ha rätt att välja mellan likvärdiga skolor och utbildningsformer för sina barn. De bör icke ha rätt att ge sina barn en sämre utbildning än andra, men vid valet mellan sinsemellan likvärdiga utbildningsformer, bör föräldrarnas önskan respek- teras. Av det sagda följer att föräldrarna också bör ha grundlagsskyddad rätt att handha minderåriga barns uppfostran i tros- och livsåskådnings- frågor. Föräldrar skall icke kunna tvingas att låta sina barn uppfostras i en anda, som uppenbarligen strider mot deras egen djupt kända över- tygelse.
Bestämmelser av liknande slag förekommer i såväl Europakonventio- nen som i modern författning utomlands. Inskränkningar med hänsyn till barnens bästa i ovan angiven föräldrarätt är som nämnts nödvändiga men bör endast få göras genom lag och i så fall antas med kvalificerad majoritet. Föreslagna stadganden skulle förhindra sådana samhällsingri- panden, som skulle innebära generella bestämmelser om att barn mer eller mindre totalt omhändertages av det allmänna så att någon vårdnad i realiteten icke kan utövas av föräldrarna. ” Med åberopande av det ovan anförda föreslås att till 2 kap. 2 & fogas ' en punkt 7 så lydande (förslaget föranleder konsekvensändringar i 2 kap. 12 5 första stycket och 21 ä):
2 kap. 2 & första stycket p. 7
”7. Föräldrarätt: rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn, att välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt att handha barnens uppfostran i tros— och livsåskådningsfrågor.”
13 Om den negativa föreningsfriheten och kårobligatoriet (2 kap. 3 &)
Reservation av Lars Herlitz
Enligt 2 kap. 3 5 i utredningens förslag skall ingen medborgare av statsmakten få tvingas att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.
Utredningens majoritet har velat undvika ett ställningstagande till kårobligatoriet genom att med stöd av 89 % universitetsförordningen häv- da att studentkårerna med hänsyn till sitt ändamål inte kan anses vara organisationer av politisk eller annan åskådningskaraktär. Välvilligt tillfogas att de dock kan göra opinionsyttringar.
Detta försök att sitta på två stolar samtidigt övertygar inte. Student- organisationer, som skall tillvarata sina medlemmars intressen, måste ha politiska syften: studentpolitiska, utbildningspolitiska, allmänpolitiska. Därmed faller de under den negativa föreningsfriheten, och anslutningen till dem måste alltså vara frivillig. Alternativet är att de inte får ha politiska syften, dvs. heller inte får försvara sina medlemmars intressen.
Utredningens förslag om grundlagsskydd för den negativa föreningsfri- heten har alltså som konsekvens att kårobligatoriet avskaffas.
14 Om åsiktsregistreringen (avsnitt 7.3.2 och kapitel 13 i be- tänkandetexten; 2 kap. 3 och 21 %% i förslaget)
Reservation av Lars Herlitz
Fri- och rättighetsutredningen har tillmötesgått kravet på ett grundlags- förbud mot ”åsiktsregistrering”: registrering enbart på grund av politisk åskådning. Det är bra. Ett sådant förbud kan bli en värdefull tillgångi kampen för åsiktsfrihet.
Men mot bakgrunden av det senaste årtiondets debatt framstår det då som närmast groteskt att större delen av den allmänna motiveringen till detta förslag formar sig till ett lovtal över SÄPO-registreringen. Utred- ningens majoritet finner anledning att understryka att SÄPO:s registre- ring av s. k. säkerhetsrisker är ett nödvändigt skydd för det demokratiska samhället, att ingen stat lär avstå från sådan registrering, att den fyller ett viktigt syfte, att den inte kan undvaras och att riksdagsmajoriteten vid upprepade tillfällen godtagit den. Slutligen försäkras att SÄPO—registre— ringen inte är en åsiktsregistrering.
Denna vältalighet inbjuder till den spontana reaktionen att ”den damen bedyrar för mycket”. En sådan reaktion är också befogad redan därför att utredningen ingalunda funnit det nödvändigt att undersöka de i praktiken tillämpade kriterierna vid SÄPO-registreringen och inte ens haft tillgång till de senaste föreskrifterna angående tillämpningen av 2 % personalkontrollkungörelsen (se bilaga 19 under 3.3).
Till stöd för sin förvissning om att SÄPO-registreringen inte är en åsiktsregistrering anför utredningsmajoriteten följande argument: SÄPO registrerar säkerhetsrisker, dvs. sådana som kan befaras begå eller delta i vissa angivna brottsliga handlingar. Det argumentet har använts av en tidigare utredning. Då tjänade det som stöd för påståendet att en registrering av det kommunistiska partiets medlemmar och sympatisörer inte utgjorde någon ”åsiktsregistrering” (SOU 1968z4, 5. 64—5). Argu- mentet kringgår kärnfrågan. Den springande punkten är på vilka grunder medborgarna får betraktas som säkerhetsrisker. Om människor behandlas som presumtiva brottslingar enbart på grund av sin politiska åskådning så föreligger givetvis en åsiktsdiskriminering i sak, även om man kallar det registrering på grund av säkerhetsrisk. En företeelse ändrar ju inte karaktär bara därför att man ger den ett annat namn.
Motivtexten till åsiktsregistreringsförbudet borde ha begränsats till att fastslå att detta även innefattar ett förbud mot registrering på grund av syften eller uppsåt som endast härletts ur den politiska åskådningen. Att utredningsmajoriteten med tvetydiga argument velat utfärda en in- blanco-fullmakt för SÄPO-registreringen är dessvärre ägnat att kompro- mettera dess uttalade principståndpunkter om innebörden av åsiktsdiskri— mineringsförbud.
I samma motivtext hävdas att registrering av politisk uppfattning inte utgör ett sådant ingrepp i enskildas personliga förhållanden som avsesi 8 kap. 3 5. Denna ståndpunkt är märklig, eftersom utredningen i annat sammanhang (allmänmotiveringen, 12.4) betecknar åsiktsregistreringsför-
budet som ett skydd för personlig integritet. Bakom denna kluvenhet ligger att utredningsmajoriteten velat skydda den åsiktsregistrering av utländska medborgare, som bedrivs i anledning av terroristlagen, och som regleras enbart av regeringens — till dels hemliga — föreskrifter (se bilaga 19 under 3.3).
Jag reserverar mig även mot denna del av utredningens motivtext under 7.3.2. Registrering enbart på grund av åskådning och utan den registrerades samtycke är givetvis ett ingrepp i den enskildes personliga förhållanden. Det är ett minimikrav att sådan registrering av utländska medborgare endast får bedrivas med stöd av lag. I 2 kap. 21 å andra styc- ket bör alltså stadgas att utlänning här i riket — om annat icke särskilt föreskrives i lag — är likställd med svensk medborgare även i fråga om
2 kap. 21 å andra stycket p. 2
”2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning och mot registrering enbart på grund av politisk åskådning (3 5 första och tredje styckena)”.
15. Om kollektivanslutningen (avsnitt 7.3.3 i betänkandetex— ten)
Reservation av Per Ahlmark och Karl Boo
Vi förutsätter att utan lagstiftning kollektiv anslutning av människor till politiskt parti skall upphöra. Vi utgår ifrån att det enda parti i Sverige som tillämpar kollektivanslutning — socialdemokraterna — så snabbt som ' möjligt tar hänsyn till riksdagens uttalande senast hösten 1974:
”Individens rätt att fritt och självständigt välja politiskt parti är grundläggande för demokratin. Utskottet kan därför av principella skäl inte acceptera kollektivanslutning av människor till politiskt parti. Reser- vationsrätt för den enskilde förändrar ingenting av uppfattningen i denna demokratiskt grundläggande fråga. Nuvarande missförhållanden bör inte i första hand förändras genom lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas egen sida. Utskottet förutsätter att det genom opinionsbildning mot kollektivanslutningen skall visa sig vara möjligt att förmå det parti som tillämpar denna ordning att medverka till att kollektivanslutningen avskaffas, så att som partimedlem endast registreras personer, som individuellt begär inträde i partiet. Ett avskaffande av kollektivanslut- ningen kan aldrig betraktas som ett ingrepp i fackföreningarnas självbe- stämmanderätt."
16 Om kollektivanslutningen (2 kap. 3 &)
Reservation av Allan Hernelius
En grundläggande princip i en folkstyrelse är att var och en har rätt att fritt och självständigt välja åskådning och politiskt parti. Men i Sverige
kan medborgare genom beslut i en organisation, mot sin vilja eller utan egen vetskap, anslutas till ett politiskt parti, även om de redan tillhör an- nat parti eller partiets åskådning är dem främmande (s. k. kollektiv an- slutning). Befrielse från partitillhörigheten kan, i fall där så överhuvud- taget är möjligt, endast vinnas genom röjande av åsikt i klar strid med principerna i 2 kap. 3 % i förslaget till regeringsform.
Vid två olika tillfällen har riksdagen utan påtagligt resultat uttalat sig emot detta antidemokratiska system. Den kollektiva anslutningen till det socialdemokratiska arbetarpartiet som använder denna metod har trots detta istället ökat och 73 % av partiets hela medlemsantal beräknas nu vara kollektivt anslutna. Särskilt osmakligt är att kollektivanslutning före- kommer även av utländska medborgare, som under arbete i Sverige, ofta utan kännedom om svenskt partiliv eller svenska förhållanden, på detta sätt registreras som partimedlemmar.
Den kollektiva anslutningen strider mot de grundläggande principer som fastslås i 2 kap. l & i förslaget till regeringsform. Den är ovärdig ett demokratiskt samhälle, och den är kränkande för dem det drabbar. Då rättelse ej kommit till stånd synes ett förbud igrundlagen ofrånkomligt. Mot förslaget till förbud har riktats den invändningen att ett sådant skulle utgöra ett ingrepp i föreningsfriheten. Exempel på liknande in- grepp finns på annat ställe i förslaget. Här måste särskilt beaktas att den kränkning av individens rättigheter och integritet, som det rör sig om, berör en del av kärnan i de mänskliga rättigheterna, nämligen åsikts- friheten.
Med åberopande härav föreslår jag att i 2 kap. 3 % införes ett tredje stycke av följande lydelse:
2 kap. 3 % tredje stycket
"Ej heller får medborgare genom beslut av sådan sammanslutning i vilken medlemskap är av väsentlig betydelse för hans utkomst eller för tillvara- tagande av viktiga ekonomiska intressen kollektivt anslutas till t'rossam- fund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskåd- mng."
17. Om utlämning av svensk medborgare till annat land (2 kap. 6 &)
Reservation av Per Ahlmark
”Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa in i ri- ket.” Så står det 12 kap. 6 & första stycket i förslaget.
Tanken med detta förbud. som endast kan inskränkas efter ändring av grundlagen, är bl. a. att skydda sig mot att svenska myndigheter i olika former utestänger svenska medborgare från vårt land. Tyvärr har bestämmelsen en lucka: den förbjuder inte utlämning av svensk med- borgare till annat land.
Lag om utlämning av svensk medborgare kan därför fattas på vanligt sätt, omedelbart och med knappast möjliga majoritet. Det kan ske under tryck från någon stormakt eller i ett upphetsat opinionsläge här hemma. Därmed kan svensk medborgare genom vanlig lag undandras det rättsskydd som vårt land annars ger honom/henne. Han kan riskera att utlämnas till land med helt andra rättstraditioner än vårt eget och med straff för handlingar som inte är straffbara här.
Man kan vidare tänka sig att Sverige någon gång i framtiden kommer att stå under tryck från något land — eller grupp av länder — där politiska handlingar i demokratisk anda betraktas som kriminella. Svenska medborgare, som deltar i sådan verksamhet, skulle kunna begäras utlämnade till totalitärt styrda stater. Vi bör skydda regering och riksdag från möjligheten att stifta lag som gör sådana utlämningar legala genom att i författningen förbjuda dem. Svensk medborgare, som i utlandet begår ett brott som även iSverige är straffbart, får också i fortsättningen föras inför domstol i Sverige i stället för att utlämnas.
1 dag finns i vårt land ingen lag som ger rätt att utlämna svensk medborgare till icke—nordiskt land; det finns däremot inget hinder i författningen mot sådan lag. Dock finns en samnordisk lagstiftning som i vissa fall gör det möjligt att utlämna svensk medborgare till annat nordiskt land. De närmare bestämmelserna härom finns främst i lagen den 5 juni 1959 om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (nr 254).
Även om rättsförhållanden och politiska traditioner i de nordiska länderna är skäl för en lagstiftning av denna typ är det principiellt tveksamt att utlämna medborgare i eget land till annat lands rättskip- ning. En ändring av denna lag, som bygger på överenskommelser inom Norden, bör naturligtvis först diskuteras mellan de fem länderna. Ett förbud i regeringsformen mot utvisning av svensk medborgare till annat land måste därför kompletteras med en övergångsbestämmelse som tillåter den samnordiska lagstiftning på området som redan föreligger.
Jag föreslår därför att 2 kap. öå får följande lydelse (tillägget i förhållande till utredningens majoritet är kursiverat):
2kap.6å
”Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa in i riket. Ingen medborgare får utlämnas till annat land.
Ingen medborgare som är eller har varit bosatt här i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborga- re i annan stat.”
Övergångsbestämmelse:
”Utan hinder av 2 kap. 6 5 första stycket får gällande bestämmelser om utlämning av svensk medborgare till annat nordiskt land alltjämt tilläm- pas. ”
18. Om retroaktiviteten (2 kap. 9 %)
Reservation av Per Ahlmark och Allan Hernelius
] en rättsstat är ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning nagot självklart. En medborgare skall kunna överblicka konsekvenserna av sitt handlande vid varje tillfälle; en efteråt beslutad lag med tillbakaverkande kraft får icke försätta honom i en ny och sämre situation.
Emellertid bör av samma skäl retroaktivitetsförbudet gälla även iandra fall än inom straffrätten. Från medborgarnas synpunkt kan palagor av annat slag, t. ex. nya eller förhöjda skatter eller avgifter, verka med liknande eller större tyngd som en sanktion i straffrättslig mening. Därför anser vi att ej heller sådana pålagor bör få införas genom föreskrifter som ges tillbakaverkande kraft. Majoriteten uttalar att ”tungt vägande skäl” har ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Emellertid har sådana avsteg skett utan att tungt vägande skäl redovisats. Ett studium av förslag under senare är visar att sådana tillbakaverkande föreskrifter införts även när motiven främst synes ha varit en strävan efter perfektionism eller bekvämlighet eller att undvika övergångsbestämmelser.
[ fråga om skatter, avgifter eller andra pålagor kan dock situationen ibland vara sådan att det föreligger ett från allmän synpunkt berättigat intresse av föreskrift med tillbakaverkande kraft. Sådant kan inträffa i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförbara förhållanden. Som exempel kan nämnas att vid beräkning av krigskon— junkturskatt kan skatteperiodens början någon gång behöva läggas före beslutsdatum och ikraftträdande. Undantag för detta fall föreslås också av oss.
Även i fråga om föreskrifter i andra ämnen än strafflagstiftning och skatter och avgifter bör av grundlagen framgå att sådana föreskrifter, som har en för den enskilde betungande effekt, icke får ges tillbakaverkande kraft med mindre än att synnerliga skäl så föranleder. Majoriteten nöjer sig med att hänvisa till ett riksdagsuttalande från år 1974, enligt vilket det är viktigt att riksdagen som lagstiftare har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant. Enligt vår mening är detta icke tillräckligt. Genom en särskild föreskrift i grundlagen bör garanteras att riksdagen beslutar retroaktiva föreskrifter med en för den enskilde be— tungande effekt endast när synnerliga skäl föreligger. Föreskrifter med positiv retroaktiv verkan bör däremot behandlas i vanlig ordning.
Med hänsyn till vad ovan anförts föreslår vi att 2 kap. 9 ?; ges följande utformning (ändringarna i förhållande till utredningens förslag är kursi- verade):
2kap.9ä
”Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu
har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
Ny eller förhöjd skatt, avgift eller annan pålaga får icke införas genom föreskrift som ges tillbakaverkande kraft, försåvitt det icke föranledes av särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris, krig eller med krig jämförliga förhållanden.
Föreskrifter i andra ämnen änsom avses iförsta och andra styckena och som har en för den enskilde betungande effekt får icke ges tillbakaverkande kraft med mindre än att synnerliga skäl föranleder det. "
19. Angående expropriation (2 kap. 10 &)
Reservation av Per Ahlmark
Nuvarande regeringsform och förslaget från utredningens majoritet (2 kap. 10 %) lyder på följande sätt:
”Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.”
Det är bra att regeringsformen kräver ersättning vid expropriation. Det är mindre bra att paragrafen är så formulerad att också en rent symbolisk ersättning kan vara tillräcklig.
Lagar som ger så gott som obefintlig ersättning vid expropriation skulle hota rättssäkerheten på ett allvarligt sätt. Regeringsformen bör därför i sin lydelse göra klart att enbart symbolisk ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande inte är tillräcklig.
Detta klargörs genom att ordet ”skälig” sätts in före ”ersättning”. Hur ”skälig ersättning” skall tolkas i olika fall avgörs genom lagstiftningen. Det är förvånande att fri- och rättighetsutredningens majoritet inte genom ett sådant tillägg velat utesluta risken för lagar som urholkar denna grundlagsbestämmelses betydelse.
Jag yrkar följaktligen att 2 kap. 10 9” får följande lydelse (tillägget i förhållande till utredningens förslag är kursiverat):
2 kap. 10å
”Varje medborgare skall vara tillförsäkrad skälig ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.”
20. Om egendomsskyddet (2 kap. 10 &)
Reservation av Lars Herlitz
Är den privata äganderätten i det kapitalistiska samhället en för demo- kratin grundläggande fri- och rättighet, som bör ges ett likformigt grundlagsskydd?
[ förarbetena till nu gällande regeringsform kan man iaktta vacklande
hållningar till den frågan. l författningsutredningens förslag ingick i kapitlet "Grundläggande fri- och rättigheter” en regel om att expropria- tion endast fick ske under i lag angivna förutsättningar (SOU 1963:16 s. 62, 99). Grundlagberedningen föreslog en grundlagsregel om generell rätt till ersättning vid expropriation enligt grunder som bestäms i lag. Men denna regel placerades på behörigt avstånd från huvuddelen av fri- och rättigheterna, i kapitlet om rättskipning och förvaltning (SOU 1972115 5. 29). I regeringens proposition flyttades denna regel in under ”Grundläggande fri- och rättigheter” men förvandlades samtidigt till en bör-regel. ett målsättningsstadgande (prop. 1973190 5. 7). Konstitutions- utskottet, vars förslag blev riksdagens beslut och nu gällande regerings- form, ersatte ånyo ”bör” med ”skall" men smög samtidigt in regeln under en annan paragraf i ett annat kapitel än fri- och rättigheternas (KU 1973:26 s. 153).
Fri- och rättighetsutredningens majoritet föreslår nu att rätten till ersättning vid expropriation skall inrangeras bland de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna. Ordalydelsen föreslås väsentligen oförändrad. men i motivtexten ges en tolkning som innebär en väsentlig skärpning i förhållande till grundlagberedningen: ersättningen får inte vara ”symbolisk”.
Förslaget innebär inte bara —- genom den i motiveringen givna tolkningen — en eftergift åt borgerliga krav som kan få omedelbara konsekvenser för exempelvis markpolitiken. Accepterandet av denna grundlagsregel och dess inplacering bland ”fri- och rättigheter, som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säker- het” måste betecknas som en fullständig kapitulation inför konservativt borgerlig ideologi på fri- och rättighetsområdet.
Enligt denna ideologi är privategendomen själva kärnan i de individer- nas ”privata sfärer” som det är fri- och rättigheternas väsentliga uppgift att skydda. .
Samma ideologi förtiger däremot privategendomens sociala konsekven- ser. Det beror givetvis på vad för slags egendom det gäller. Den egendom som består av vanliga bruksföremål. egna hem eller smärre besparingar ur arbetsinkomster kan på goda grunder betraktas som individernas ensak. Men det är ju inte den egendomen som dominerar bilden av den privata förmögenheten och dess fördelning i dagens svenska samhälle.
Det gör däremot den kapitalistiska privategendomen, den egendom som består av produktionsmedel: storföretag, fabriker, naturrikedomar. Att äga Värmlands skogar eller Skandinaviska Enskilda Banken ärinte som att äga en skjorta. Med äganderätten till produktionsmedlen följer makten att köpa arbetskraft och att tillägna sig andras arbete. Den kapitalistiska privategendomen har byggts upp genom expropriationer av såväl andras arbete som andras egendomar, och de exproprierade har inte kunnat åberopa sig någon rätt till ersättning. Den privata äganderätten till produktionsmedlen är grundvalen för samhälletsuppdelning i klasser och för den fortskridande koncentrationen av egendom och makt.
[ det svenska klassamhället är det ett litet fåtal som i kraft av sin egendom har betydande privata makt- och intressesfärer. Det stora
flertalet har mycket små. Om man under sådana förhållanden likmässigt bygger skyddsbarriärer runt dessa högst olika och ojämförliga privata sfärer, så vinner de starka medan de svagare förlorar. Sådana ”fri— och rättigheter” skärper klasskillnaderna.
Den kapitalistiska privategendomen är inte grundläggande för fri åsiktsbildning i samhället. Den är heller inte en förutsättning för det arbetande flertalets personliga frihet och säkerhet. Däremot angriper och inskränker den de i verklig mening demokratiska fri- och rättigheterna i samhället. Ett skydd för den är därför ett allvarligt hinder på vägen mot en utvecklad och fördjupad demokrati.
Självfallet finns det många, vilkas egendom bygger på eget arbete, och som har berättigade krav på ersättning vid expropriation. Sådana krav skall tillgodoses i lagstiftningen. Men detta motiverar inte en grundlags- regel om ett generellt egendomsskydd och generell ersättningsrätt vid expropriation. Egendom byggd på utsugning och spekulation kan inte ha samma ersättningsanspråk. Man bör inte gömma det svenska storkapitalet bakom den expropriationshotade småstuguägaren. Det generella egen- domsskyddet bör utgå ur grundlagen.
21. Om egendomsskyddet (2 kap. 10 och 20 åå)
Reservation av Allan Hernelius
Majoritetens förslag till egendomsskydd är inte godtagbart. Skydd ges inte mot myndighetsingripanden, som godtyckligt drabbar enskilda med- borgare. Huvuduppgiften för regler om egendomsskydd måste enligt min meningjust vara att ge ett sådant skydd.
Så snart det saknas garantier för ekonomisk kompensation av den förlust som uppstår då det allmänna tvångsvis övertar egendom eller upphovsmannarätt, löper enskilda medborgare risken att godtyckligt drabbas av diskriminerande ”extrabeskattning”. En villaägares fastighet behövs t. ex. för en gatubreddning och den reducerade ersättning han får vid expropriationen möjliggör inte för honom att skaffa en ny motsvaran- de bostad. En författares böcker trycks av staten i en folkupplaga mot reducerad ersättning till författaren och denne får försörjningssvårigheter. [ båda fallen har förmögenhetsvärde överförts från enskilda till det allmänna. Normalt sker sådana överföringar genom beskattning och tillämpning av principen om lika behandling av olika medborgare som har samma inkomstställning. ] dessa fall drabbar dock ”beskattningen” godtyckligt några medborgare, medan andra från början likställda lämnas opåverkade. Möjlighet till sådan olikhet i behandling av medborgarna stämmer inte med min uppfattning om vad som bör gälla i en rättsstat.
Att upphovsrätten medtages i här föreslagen paragraf beror på önske- målet att ingen tvekan skall råda om att den även ekonomiskt jämställes med annan egendom.
För att ge egendomsskyddet godtagbart innehåll föreslår jag att det i grundlagen klart utsäges att ”skälig ersättning” skall utgå vid expropria-
tion och dylika förfoganden. Enligt svensk rättspraxis har detta begrepp givits den tolkningen att ersättning ges för den förmögenhetsförlust som uppstått i samband med att det allmänna tvångsvis övertar någons egendom eller upphovsmannarätt. Skyddet skall självfallet också omfatta det fallet att det allmänna bestämmer att egendom eller upphovsmanna- rätt tvångsvis överförs från en enskild till annan enskild, exempelvis från författare till en folkrörelse eller från aktieägare till en organisation.
Det allmännas nuvarande rätt att expropriera bibehålles alltså i sig. Däremot skall framdeles skydd ges mot den form av godtycklig ”extra- beskattning” som icke marknadsmässiga ersättningar i praktiken innebär.
Enligt min mening bör därför 2 kap. 20% i majoritetsförslaget utgå och 2 kap. 10% erhålla följande lydelse (ändringar i förhållande till majoritetens förslag är kursiverade):
2 kap. 10%
”Envar äger rätt till skydd för sin egendom och för rätten till de litterära, konstnärliga eller tekniska produkter som han har skapat. För det fall att någons egendom eller rätten till sådana produkter tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall skälig ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag.”
22. Om strejkrätten och andra demokratiska fri- och rättig- heter på arbetsplatserna (2 kap. 19 &)
Reservation av Lars Herlitz
2 kap. 19 å i fri— och rättighetsutredningens förslag är likalydande med 2 kap. 5 % RF. Detta grundlagsstadgande tillverkades i konstitutionsutskot- tet våren 1973 under riksdagsbehandlingen av propositionen l973:90 med förslag till ny regeringsform. Bakgrunden var följande.
Grundlagberedningen hade ”glömt bort" strejkrätten. Samma glömska präglade regeringens proposition. De borgerliga partierna, som varit representerade i grundlagberedningen, tog tillfället i akt och framförde nu i anslutning till regeringens proposition krav om att strejk— och lockouträtt skulle införas i grundlagen ”i enlighet med vad i lag stadgas”. Vänsterpartiet Kommunisterna, som inte var representerat i grundlag- beredningen, föreslog att strejkrätten skulle grundlagsfästas utan förbe- håll. Konstitutionsutskottets borgerliga och socialdemokratiska leda— möter enades därefter om följande bestämmelse:
”Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets- givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.”
Denna grundlagsregel ger anledning till följande synpunkter.
1. Det skydd som därmed ges strejkrätten är minimalt. Paragrafen säger i praktiken inte mer än att strejker är tillåtna när de inte är förbjudna.
2. Principiellt likställs kapitalisternas lockouträtt med arbetarnas strejkrätt. Grundlagen ger ”i sitt upphöjda majestät” samma rätt till fackliga stridsåtgärder åt dem som äger produktionsmedlen och åt dem som endast äger sin arbetskraft, åt dem som har makten på arbetsplatser— na och åt dem som måste slåss för sin rätt, åt dem som kan strida genom att förvägra andra arbete och åt dem som endast kan göra det genom att själva vägra att arbeta.
3. Rätt till stridsåtgärder tillerkänns enskilda arbetsgivare och förening av arbetsgivare men endast förening av arbetstagare. Arbetare och kapitalister är alltså ändå inte likställda, inte ens "inför lagen”.
4. Sverige framstod redan före antagandet av den nya regeringsformen som det i sin lagstiftning mest lockoutvänliga landet i världen, möjligeni konkurrens med Västtyskland. [ andra kapitalistiska länder är lockouten inte likställd med strejken, i många fall är dess laglighet ifrågasatt, i vissa fall är den direkt förbjuden. Med det nya grundlagsfästandet av lockout- rätten torde Sveriges ledarposition vara helt obestridlig. Fri- och rättighetsutredningens borgerliga och socialdemokratiska leda- möter har enhälligt avvisat förslag om att utmönstra lockouträtten ur grundlagen. Lika enhälligt har de avvisat varje utvidgning av strejkrätten. Men det bör därutöver framhållas att utredningsmajoriteten lägger fram sitt förslag till 2 kap. 19% utan någon som helst förklaring till varför arbetarna inte ens har samma rätt till fackliga stridsåtgärder som kapitalisterna. Utredningen har varit medveten om att begreppet ”för- ening av arbetstagare” kan bli föremål för olika tolkningar. Oklarheten har fått kvarstå och därmed möjligheterna till rättighetsinskränkande tolkningar av en i och för sig djupt orättfärdig grundlagsregel. Däri ligger fri— och rättighetsutredningens bidrag till strejkrättens historia. Utredningen har vidare haft att ta ställning till de krav, som framförts såväl i vpk—motionen 19731188l som inom utredningen. och som gällt grundlagsskydd även för följande rättigheter för arbetarna gentemot arbetsköparna: facklig och politisk organisationsrätt; rätt till agitation, propaganda och möten på arbetsplatserna; förhandlingsrätt genom de fackliga organisationerna i alla frågor rörande arbets- och anställningsvill- kor, arbetstid, arbetsledning och arbetsfördelning, lön och löneformer, anställning, avskedanden och permitteringar. Gentemot dessa krav har utredningen hänvisat dels till pågående reformarbete (arbetsrättskommitte'ns arbete), dels till lagtekniska hinder (svårigheter att skydda fri- och rättigheter gentemot enskilda). Båda dessa formella argument har utredningen undergrävt genom sina egna förslag. Det pågår ett reformarbete också på könsdiskrimineringens område, där också lagstiftningen under de närmaste åren kan te sig svåröverskådlig. Det har inte hindrat utredningen från att föreslå ett grundlagsförbud mot könsdiskriminering, som i nuläget måste klaras med frikostiga övergångs- bestämmelser men som så att säga tar inriktningen av de pågående för- ändringarna för given. Att utredningen inte analogt härmed velat ta in- riktningen av förändringarna inom arbetsrätt och arbetsliv för given är ett politiskt ställningstagande. När det gäller de lagtekniska svårigheterna att skydda enskildas rättigheter mot enskilda har utredningen funnit det
möjligt att övervinna dem på upphovsrättens område. Det är bra att upp- hovsrätten till litterär och annan konstnärlig produktion skyddas. Men utredningens prioriteringar är märkliga.
Utredningens majoritet har för sin del också funnit grundlagsregler på detta område olämpliga. De egna argumenten ersätts emellertid av hänvisning till skrivelser från LO:s och TCO:s jurister samt från SACO/ SR. Synpunkterna i dessa skrivelser skall inte bemötas här. Det är utred- ningens förslag och synpunkter, som skall redovisas för och kritiseras av remissinstanserna, inte tvärtom.
Demokratiska fri- och rättigheter på arbetsplatserna — för arbetarna gentemot arbetsköparna — är en nyckelfråga för demokratin. Det är sant att kravet på sådana rättigheter går utöver ramarna för det ordinära borgerliga fri- och rättighetsbegreppet. Den borgerliga demokratins be- gränsning framträder bl. a. just däri att den av hänsyn till den kapita- listiska privategendomens helgd gör halt vid fabriksportarna. Men i kampen för en utvecklad och fördjupad demokrati är det av avgörande betydelse att yttrande-, förenings- och mötesfrihet på arbetsplatserna hävdas, och att de arbetande och deras organisationer har största möjliga handlingsfrihet i sin kamp mot utsugningen.
Jag nödgas därför reservera mig mot utredningens förslag till 2 kap. 19 & (= 2 kap. 5 & RF), med dess ytterst svaga stöd för strejkrätten och dess principiellt motbjudande likabehandling av strejk- och lockouträtt. Jag föreslår att 2 kap. 19 & ges följande lydelse:
2 kap. 19 5
”De arbetande har gentemot privata och offentliga företag och myndig- heter följande rättigheter:
rätt att organisera sig fackligt och politiskt; rätt att på sina arbetsplatser bedriva agitation, propaganda och mötes- verksamhet;
rätt att genom sina fackliga organisationer förhandla i alla frågor rörande arbets— och anställningsvillkor, arbetstid, arbetsledning och ar— betsfördelning, lön och löneformer, anställning, avskedanden och permit- teringar;
rätt att tillgripa strejk. Avtal eller föreskrifter, som inskränker dessa rättigheter, förbjuds i lag.”
I konsekvens härmed föreslås den andra meningen i 2 kap. l å andra stycket få följande lydelse:
2 kap. l 5 andra stycket andra meningen
”I 19 & behandlas de arbetandes rättigheter på arbetsplatserna och i 20 & upphovsmäns rätt till sina verk.”
Rättigheterna skall givetvis gälla även utlänningar, varför 2 kap. 21 & första stycket får följande avslutning:
2 kap. 21 5 första stycket p. 8
”8. de arbetandes rättigheter på arbetsplatserna (19 €)."
23. Om ”EG-paragrafen” (10 kap. 5 &)
Reservation av Lars Herlitz
Huvudinnehållet i 10 kap. 5 % RF (”EG-paragrafen") infördes i den gam- la regeringsformen genom grundlagsändring 1964—65. I sin motivering framhöll departementschefen att regeringsformen i sin dittillsvarande ut- formning lade hinder i vägen för överlåtelse av konstitutionella befogen- heter på utomstående organ. Sverige hade emellertid år 1961 ansökt om associering till EG, och EG grundade sig på en traktat, som av medlems— staterna krävde överlåtelse av vissa konstitutionella befogenheter. Nu gäll- de det att vara beredd på den situationen att associeringsfrågan anmälde sig med kort varsel. Därför borde man i grundlagen öppna möjlighet för en sådan överlåtelse av konstitutionella befogenheter som en eventuell anslutning till EG kunde kräva. Den politiska målsättningen — att förbe- reda en svensk PLG-anslutning — gav [:C-paragrafen två anmärkningsvärda särdrag. Dels visade det sig svårt att med ledning av Romfördragen preci- sera vilka befogenheter det kunde bli fråga om och hur mycket av dem. Paragrafen kom därför att — bortsett från grundlagstiftning — medge överlåtelse av alla befogenheter ”i begränsad omfattning”. Dels fann man skäl att anta att dröjsmål med beslut om sådan överlåtelse kunde vålla ”bestämda olägenheter”. Därför kom paragrafen att som alternativ till proceduren för grundlagsändring medge att överlåtelse fick ske genom ett riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet och utan att frågan underställ- des folket i allmänna val (prop. 1964zl40 s. 130—l34;jämför s. 103— 105).
Den nationella självbestämmanderätten kommer bl. a. till uttryck i grundlagens regler om svenska statsorgans kompetens. En svensk EG- anslutning krävde inskränkningar i denna självbestämmanderätt. Man kunde inte precisera omfattningen av de inskränkningar som krävdes. Ändå fann man det rimligt att ge utrymme för dem i grundlagen. Dessutom fann man det rimligt att det fick bli bråttom med inskränk- ningarnas genomförande — så bråttom att folket skulle kunna avskäras från sin grundlagsenliga rätt att i val ta ställning till de reella förändringar av grundlagens kompetensregler som inskränkningarna innebar. Sådana grundlagskränkningar de facto fick legaliseras av regeln om kvalificerad majoritet.
EG-paragrafen berör två sinsemellan förbundna och för demokratin grundläggande frågor. Dels gäller det den nationella självbestämmande— rätten. Dels gäller det den allmänna frågan om folkvalda organ ska kunna springa ifrån de befogenheter (och det ansvar) de valts till utan att väljarna får ta ställning till en sådan förändring av valets förutsättningar. Det är tydligen själva innehållet i den allmänna rösträtten som i båda dessa avseenden berörs. Fri- och rättighetsutredningen har alltså haft att
ta ställning till dessa principfrågor.
Utredningens majoritet har stannat för ett förslag om viss inskränkning av [EG-paragrafen. Rätten att fatta beslut som innebär begränsning av fri- och rättigheter skall ej kunna överlåtas. Förslaget innebär en förbättring som inte skall underskattas. Det är möjligt —- utredningsarbetet har inte givit full klarhet på denna punkt " att EG-paragrafen med denna förändring inte längre täcker in vad som skulle krävas vid en svensk ISG-anslutning. Det skall iså fall ingalunda beklagas.
Men förslaget löser inte alls de avgörande frågorna. Alltjämt skall svenska statsorgans befogenheter _— exempelvis lagstiftningsmakt, för- foganderätt Över statens tillgångar, rätt att träffa bindande internationella överenskommelser, rätt att besluta om resning i mål —- i obestämd omfattning kunna överlåtas på utomstående organ som inte behöver vara valda av eller kunna avkrävas ansvar av svenska folket. Alltjämt skall sådana överlåtelser kunna ske genom ett riksdagsbeslut med kvalificerad majoritet och med förbigående av folkets ställningstagande till sådana reella grundlagsförändringar i allmänna val. '
Även med den föreslagna inskränkningen medger alltså IEC—paragrafen allvarliga kränkningar av grundläggande demokratiska rättigheter. Para- grafen bör i sin helhet utgå ur grundlagen.
Bilaga 1 Den tingstenska utredningens förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF
16å
l:o Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta.
2:o Svensk medborgare är tillförsäkrad religionsfrihet, yttrandefrihet, tryckfrihet, församlingsfrihet och föreningsfrihet.
Medborgarna äga förty fritt bekänna och utöva sin religion, fritt yttra sin mening i ord. bild eller på annat sätt samt sammankomma och sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften; därvid skola iakttagas de föreskrifter. varom stadgas i av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag; dock att beträffande tryckfrihet gäller vad i 5 86 stadgas.
3:o Svensk medborgares personliga frihet ävensom frihet i utövande av näring eller yrke må inskränkas endast med stöd av lag som stiftats av Konungen och riksdagen samfällt.
Svensk medborgares egendom är tryggad. Staten äger endast mot skälig ersättning förfoga över och expropriera egendom; härom stadgas isådan lag.
Svensk medborgares rätt att av det allmänna vid behov erhålla hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet bestämmes genom sådan lag.
4:o Ej må någon dömas av annan domstol än den, varunder han rätteligen hörer och lyder.
Ej må någon straffas för gärning som ej är belagd med straff i lag som gällt vid gärningens utövande; ej heller må för gärning utdömas strängare straff än däri stadgas.
Envar svensk medborgare skall oförkränkt äga befordra meddelanden genom brev, telegraf, telefon eller annat allmänt sådant samfärdsmedel. Inskränkning häri må endast ske genom av Konungen och riksdagen samfällt stiftad lag.
Bilaga 2 Författningsutredningens förslag till 1 kap. 2 &, 2 kap. och 7 kap. 2 & regeringsformen
1 kap.
Statsskickets grunder
2 5' I överensstämmelse med vad i riket av ålder gällt skola rikets alla myndigheter, enligt vad i denna regeringsform närmare stadgas,
rätt och sanning styrka och befordra, vrångvisa och orätt hindra och förbjuda,
ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd utan han lagligen förvunnen och dömd är,
ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom i den ordning Sveriges lag och laga stadgar föreskriva,
ingens fred i dess hus störa eller störa låta, ingen från ort till annan förvisa, ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer, samt
låta en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen hörer och lyder.
2 kap.
Grundläggande fri- och rättigheter
lå Svensk medborgare skall njuta åsiktsfrihet, yttrandefrihet och tryckfrihet, religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Medborgarna äga sålunda, enligt vad i grundlag och annan lag närmare stadgas, fritt uttrycka tankar och åsikter, fritt meddela och mottaga uppgifter och underrättelser, fritt bekänna och utöva sin religion samt fritt sammankomma och fritt sammansluta sig för allmänna eller enskilda
syften.
1 I ett särskilt yttrande föreslog ledamoten av utredningen Westerståhl samt experterna Rud- holm och Stjernquist följande lydelse: Rikets alla myndigheter skola, framgent liksom hittills, styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personhg fri- het och välfärd.
25 Svensk medborgare åtnjuter personlig frihet samt rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket; han är ock tillförsäkrad hemfrid samt rätt att oförkränkt sända meddelanden genom post eller annat sådant allmänt samfärdsmedel. Dessa fri- och rättigheter ma ej inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av lag.
3 & Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag.
4 & Svensk medborgare äger åtnjuta undervisning och utbildning enligt vad därom är särskilt stadgat; om barns rätt till grundläggande undervis» ning i allmänna skolor och om den skolplikt som må åläggas barn stadgas i lag.
S 5 Svensk medborgare äger i riket driva näring och utöva yrke, såvitt ej annat är särskilt stadgat.
ög Rätten till arbete skall tryggas, så att envar arbetsför svensk medborgare kan få arbete som giver honom bärgning. Om rätt för den som ej kan försörja sig själv att vid behov få bistånd och stöd av det allmänna stadgas i lag.
75 Det är svensk medborgares rätt och plikt att deltaga irikets försvar enligt vad därom stadgas i lag.
8 5 Ingen må dömas av annan domstol än den under vilken han hör enligt lag.
9 5 Ingen må straffas för gärning som icke var belagd med straff när den förövades; ej heller må för gärning utdömas strängare straff än som var stadgat vid tiden för dess förövande.
105 Politisk flykting har rätt till fristad i riket. Denna rätt må ej inskränkas annorledes än genom lag eller med stöd av lag.
11 & Utlänning åtnjuter här i riket fri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare, såvitt ej annat är särskilt stadgat.
7 kap.
Lag och lagstiftning
2 5 Ej må annorledes än i lag givas bestämmelser om svenskt medbor- garskap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott, om rättegångsförfarandet, om värnplikt och annan
tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kommuner eller enskilda; dock må i annan författning än lag mindre ingripande bestämmelser beslutas av regeringen eller, enligt vad därom särskilt stadgas, av annan myndighet.
1 lag givas ock bestämmelser om grunderna för den kommunala organisationen och verksamheten (kommunallag).
Att utöver vad nu sagts bestämmelser i vissa ämnen skola givas i lag, därom är i denna regeringsform och i tryckfrihetsförordningen särskilt stadgat.
Bilaga 3 Grundlagberedningens förslag till 1 kap. 8 %, 7 kap. 1, 2,5 och 8 %% samt 10 kap. 1,2 och 5—9 åå regeringsformen
] kap.
Statsskickets grunder
8 & Rikets myndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.
7 kap.
Lagar och lagstiftning
] & Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag.
Till sådana föreskrifter räknas:
l. föreskrifter om enskilds namn, om äktenskap, föräldraskap och adoption, om vårdnad och förmynderskap, om underhållsskyldighet, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt;
2. föreskrifter om fast och lös egendom, om avtal mellan enskilda samt om föreningar, bolag, stiftelser och andra enskilda sammanslutningar.
2å Föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna meddelas genom lag.
Om ej annat stadgas i lag, skall svensk medborgare ha frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter, rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar, frihet att anordna och att deltaga i möten, rätt att ensam eller i grupp framföra krav och åsikter på allmän plats, frihet att sammansluta sig med andra enskilda till förening, frihet att sammansluta sig med andra enskilda till trossamfund och att utöva sin religion samt frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Om tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen.
Om ej annat stadgas i lag, skall svensk medborgare skyddas mot att
' 4 & handlar om kommunallag o. d.
myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna, eller utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan i bostaden, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyss— n1ng.
5 5 Utan hinder av vad som är föreskrivet i 2 eller 4 ä' kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela
l. förordningar om skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa;
2. förordningar om in- eller utförsel av varor eller pengar, om tillverk- ning, om transport, om handel eller om näringsverksamhet i övrigt;
3. förordningar om trafik eller om ordningen på allmän plats. Utan hinder av vad som är föreskrivet i 1 eller 25 kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela förordning om anstånd med fullgörande av förpliktelse.
Bemyndigande enligt första eller andra stycket får ej avse föreskrift som begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt, som enligt 2 5 andra eller tredje stycket tillkommer svensk medborgare, såvida icke fråga är endast om förordning att lag i ett visst ämne skall börja eller upphöra att gälla.
Riksdagen kan föreskriva att förordning som meddelas med stöd av bemyndigande enligt första eller andra stycket skall gälla endast viss tid i avvaktan på riksdagens prövning. Riksdagen kan medgiva, att regeringen överlåter åt underordnad myndighet att meddela närmare bestämmelser i ämnet, eller att viss sådan myndighet meddelar dylika bestämmelser.
Om bemyndigande för regeringen att besluta om skatt till staten eller om penning- och betalningsväsendet gäller vad som är föreskrivet i 8 kap.
8 & Regeringen kan icke besluta föreskrift om svårare påföljd för brott än böter, ej heller om konfiskation av egendom eller om annan särskild rättsverkan av gärning.
10 kap.
Rättskipning och förvaltning
1 & Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Regeringsrätten och kammarrätterna är allmänna förvaltnings— domstolar. Högsta domstolen och regeringsrätten dömer i sista instans.
Annan domstol kan inrättas genom lag. Domstol fär icke inrättas för redan begången gärning, ej heller för viss tvist eller eljest för visst mal.
28; Om domstolarnas uppgifter. om deras organisation. om rätte- gången och om fullföljd till högre rätt stadgas i lag. [ högsta domstolen
eller regeringsrätten får endast den tjänstgöra som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Vid annan domstol skall finnas minst en ordinarie domare.
Rätten att fullfölja talan till högsta domstolen eller regeringsrätten får begränsas genom lag.
Så Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsord— ningen. sådan denna framgår ur grundlagarna samt ur andra lagar, förordningar, föreskrifter och rättsregler. Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol eller annan myndighet skall i särskilt fall skipa rätt eller eljest tillämpa rättsregel.
Myndighet får icke utan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, urSprung, kön, ålder, nationalitet. språk, samhällsställning eller förmögen— het.
6 & Annan myndighet än domstol får icke med bindande verkan utan stöd av lag slutligt avgöra rättstvist mellan enskilda.
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten eller ådömt honom straff eller konfiskation för ett brott eller bestämt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning, skall den beslutet rör på begäran få saken prövad av domstol utan dröjsmål. Detsamma skall gälla, om svensk medborgare av annan anledning än brott har blivit omhändertagen tvångsvis; dock får i detta fall saken i stället prövas av nämnd, om dennas sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare.
7 & Straff eller annan brottspåföljd får icke ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd när gärningen förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd ådömas för gärningen än den som var föreskriven då.
Vad som sägs i första stycket om brottspåföljd skall gälla även konfiskation och annan rättsverkan av gärning.
8 ;; Svensk medborgare får icke landsförvisas. Är han bosatt i riket. får hans medborgarskap icke tagas från honom. såvida han icke är eller samtidigt av fri vilja blir medborgare i annan stat, Föreskrifter om svenskt medborgarskap meddelas i övrigt genom lag.
9å Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande. skall ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag.
Bilaga 4 Regeringens förslag till 1 kap. 7 %, 2 kap., 8 kap. 1—3, 7, 10 och 11 %% samt 11 kap. 1, 3 och 4 %% regeringsformen
] kap.
S tatsskickets grunder
7i3' Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbe- handla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning. ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam- hällsställning eller förmögenhet.
2 kap.
Grundläggande fri— och rättigheter
l & Samhället skall verka för rättvisa ochjämlikhet mellan medborgar- na. Varje medborgare bör ha rätt till utbildning, arbete och social trygghet.
2 & Arbetstagare bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arbetet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning. Han bör genom lag vara skyddad mot uppsägning som är sakligt ogrundad.
Bä Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.
4 & Varje medborgare skall gentemot det allmänna vara tillförsäkrad ]. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter,
2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar.
3. mötesfrihet: frihet att anordna och att deltaga i möten,
4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,
6. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossam- fund och att utöva sin religion,
7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Varje medborgare skall skyddas mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Han skall också skyddas mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisi— tation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. för husrannsakan, för intrång i hans brev—, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning.
Det närmare innehållet i de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som avses i första och andra styckena angives i den ordning som föreskrives i 8 kap. Beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen.
8 kap.
Lagar och andra föreskrifter
1 & Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var'belagd med brottspåföljd, när den förövades, eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
2 & Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra:
1. föreskrifter om svenskt medborgarskap,
2. föreskrifter om rätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt, 3. föreskrifter om rätt till fast och lös egendom. om avtal samt om bolag. föreningar, samfälligheter och stiftelser.
35 Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 & tillkommer
svensk medborgare. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.
7 & Utan hinder av 3 eller 5 ä' kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen:
l. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket, 3.in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,
4. jakt. fiske eller natur- och miljövård,
5. trafik eller ordningen på allmän plats,
6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 3 & kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Bemyndigande som avses i denna paragraf medför ej rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri— och rättigheter eller det skydd iövrigt som enligt 2 kap. 4 % tillkommer svensk medborgare. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndi- gandet.
10å Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 5 första stycket eller 9 52 genom förordning bestämma att föreskrifti lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 4 &” tillkommer svensk medborgare.
11 & Bemyndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne. kan riksdagen därvid medgiva att
regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela 1 5 & handlar om bestämmelser i ämnet. [ fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga kommunallag 0- d- åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestäm- 29 & handlarom melser. tullar och avgifter.
11 kap.
Rättskipning och förvaltning
1 & Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. [ högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.
Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist elleri övrigt för visst mål.
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. ] fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.
3å Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anled- ning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhänder- tagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
4 5 Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrives i lag.
Bilaga 5 1974 års regeringsform: 1 kap. 8 %, 2 kap., 8 kap. 1—3, 7, 10 och 11 ååll kap. 1, 3 och4 åå samt 13 kap. 5 och 6 åå (= konstitutions- utskottets förslag)
1 kap.
S ratsskickets grunder
85 Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbe- handla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, sam- hällsställning eller förmögenhet.
2 kap.
Grundläggande fri- och rättigheter
1 & Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad l. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter,
2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar,
3. mötesfrihet: frihet att anordna och att deltaga i möten,
4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,
6. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossam- fund och att utöva sin religion,
7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.
2å Varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.
3 & Varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrann- sakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning.
45 Beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen. Före- skrifter som i övrigt närmare utformar de fri- och rättigheter och det skydd som avses i 1—3 %% beslutas i den ordning som föreskrives i 8 kap.
5 & Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets- givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om annat ej följer av lag eller avtal.
8 kap.
Lagar och andra föreskrifter
] & Lag eller annan föreskrift får ej innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades, eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäm- mes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.
2 & Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra:
1, föreskrifter om svenskt medborgarskap,
2. föreskrifter om rätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt,
3. föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser.
3 & Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 åå tillkommer svensk medborgare, föreskrifter om brott och rättsverkan av
brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.
7 & Utan hinder av 3 eller 5 ål kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen:
l. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,
2. utlännings vistelse i riket,
3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning. kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,
4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,
5. trafik eller ordningen på allmän plats,
6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 3 5 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.
Bemyndigande som avses i denna paragraf medför ej rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. l--3 åå tillkommer svensk medborgare. Sådant bemyndi- gande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyn— digandet.
lOå Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 5 första stycket eller 9 52 genom förordning bestämma att föreskrifti lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 tillkommer svensk medborgare.
11 & Bemyndigar riksdagen enligt denna regeringsform regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela sådana bestämmel— ser.
1 5 & handlar om kommunallag o.d.
2 9 & handlar om tullar och avgifter.
1 1 kap.
Rättskipning och förvaltning
l & Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har ut— nämnts till ordinarie domare i domstolen.
Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.
3å Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anled- ning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhänder- tagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
4 5 Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrives i lag.
13 kap.
Krig och krigsfara
Så Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget.
Regeringen får ej på grund av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.
65 Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom
förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag, Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigan— de i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas.
] lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga angivas under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.
Bilaga 6 Yttrandefrihet och rätt till information
1 Gällande statsrätt m. m. .......................... 279 1.1 1809 års RF m.m. ............................. 279 1.2 RF ....................................... 279 1.3 Förarbeten o. d. .............................. 280 2 Internationellt ................................. 280 3 Massmedieutredningen samt offentlighets- och sekretesslagstift- ningskommittén ................................. 282 4 Vissa definitioner är problematiska ................... 283 5 Inskränkningar enligt gällande rätt .................... 285 5.1 Inskränkningar i yttrandefriheten (den positiva) ......... 285 5.1.1 Yttrandefrihetsgränserna i BrB ................ 285 5.1.2 Vissa processuella bestämmelser m. rn. .......... 289 5.1.3 Upphovsrätt ............................ 289 5.1.4 Yttranden i näringsutövning o. d. .............. 290 5.1.5 Vård— eller behandlingslagstiftning o. d. .......... 292 5.1.6 Tystnadsplikt ........................... 293 5.1.7 Telegramtrafik .......................... 293 5.1.8 Datalagen ............................. 294 5.1.9 Ordningsföreskrifter ...................... 294 5.1.10 Indirekta legala samt faktiska inskränkningar i yttran- defriheten .......... ' ................... 295 5.2 Inskränkningar i rätten till information ............... 295
5.3 Angående den negativa (åsikts)yttrandefriheten .......... 296
Bilaga 6 Yttrandefrihet och rätt till information
I Gällande statsrätt m. m.
1.1 1809 års RF m. m.
Bortsett från stadgandet att konungen fick ”ingens samvete tvinga eller tvinga låta" i 16 & nämnde 1809 års RF inte uttryckligen vare sig åsiktsfriheten, yttrandefriheten eller rätten till information. För tryckfri- heten och rätten att få tillgång till allmänna handlingar (offentlighets- principen) fanns däremot grundlagsskydd (86 5). De närmare reglerna ges i TF som också är grundlag. Tryckfriheten regleras där mycket ingående. I fråga om rätten att få tillgång till allmänna handlingar anger TF huvudprinciperna (2 kap.), medan den närmare regleringen skeri lag och vissa andra författningar — lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, vanligen kallad sekretesslagen, och en rad författningar som på grundval av sekretesslagen beslutats av regeringen.
1.2 RF
I 1 kap. l å andra stycket RF slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning.
Enligt 2 kap. 1 & RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl. a.
yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter (p. 1) och
rätt till information: rätt att inhämtaoch mottaga uppgifter och upplysningar (p. 2).
Vidare föreskrivs i 2 kap. 25 bl. a. att varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att ge sina åsikter till känna.
I 2 kap. 4 % hänvisas beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän handling till tryckfrihetsförordningen. Föreskrifter som i övrigt närmare utformar fri- och rättigheterna beslutas i den ordning som föreskrivs i 8 kap., alltså genom vanlig lag (8 kap. 3 å). Principiellt kan riksdagen över huvud inte delegera denna normgivningsbefogenhet. Ett undantag som är aktuellt i förevarande sammanhang föreskrivs dock i 8 kap. 7 & andra stycket i fråga om vissa tystnadsplikter.
Grundlagsskydd för bl. a. yttrandefriheten föreslogs av den tingstenska utredningen (SOU 1941:20) och jörfattningsutredningen (SOU l963:16— 17). Närmare föreskrifter om frihetens utövning skulle ges i (samfälld) lag. I motiven gjordes uttalanden av innebörd att det skulle finnas en ”kärna” av yttrandefrihet som man inte fick inkräkta på ivanlig lagstift- ningsväg (SOU 1941:20 s. 14, SOU l963:17 s. 171). Det må anmärkas att författningsutredningen principiellt förutsatte att domstolarna skulle ha lagprövningsrätt, medan den tingstenska utredningen lämnade denna fråga öppen. Den vaga gränsen mellan sådana inskränkningar i yttrande-- friheten som skulle kunna ske i vanlig lagstiftningsväg och sådana som skulle kräva grundlagsändring tillhörde det som kritiserades under remissbehandlingen av författningsutredningens förslag (SOU l965z2 s. 128).
Författningsutredningen föreslog också ett absolut grundlagsskydd för åsiktsfriheten, dvs. rätten att i vilket ämne som helst hysa den uppfattning man önskar (SOU 1963zl7 s. 168; angående remissreaktio- nen se SOU 1965:2 s. 131).
Förarbetena till RF utgörs närmast av grundlagberedningens (GLE) förslag (SOU 1972:15 s. 155), propositionen 1973:90 (s. 244) och konstitutionsutskottets betänkande 197326. Utskottets förslag är lika med det slutligt antagna. I fråga om grundlagsskyddet för yttrandefri- heten, åsiktsfriheten och rätten till information torde resp. förslag kunna sägas vara i sak identiska. Den grundlagstext som GLB föreslog avstod emellertid klart från alla försök att sätta sakliga gränser (av juridisk natur) för möjligheterna att inskränka dessa fri- och rättigheter i vanlig lagstiftningsväg. Vad som sägs i motivtexten i propositionen 1973190 eller KU 1973226 antyder inte att något annat avsågs. Det har emellertid hävdats -— men också bestritts — att den lösning som valdes för den nya grundlagstexten måste anses innebära, att det statsrättsligt sett finns en ”kärna” — låt vara ytterst obestämt angiven — av yttrandefrihet etc. som är absolut grundlagsskyd- dad. Detta tolkningsproblem torde dock sakna praktisk betydelse. Det må emellertid erinras om att man har förutsatt att de rättstillämpande myndigheterna har lagprövningsrätt enligt RF.
Rätten till information blev särredovisad först genom GLst förslag. Tidigare torde den i sin generella utformning ha betraktats sorr. ett i sakens natur liggande utflöde av yttrandefriheten.
2 Internationellt
I fråga om regleringen i andra länders grundlagar hänvisas till utred- ningens publikation SOU 1975:29 (Danmark 5. 22, Finland 5. 74, Norge 5. 96, Förbundsrepubliken Tyskland 5. 186, Österrike 5. 223).
I fråga om regleringen i konventioner hänvisas i första hand till utredningens publikation SOU 1974:88 (s. 91). Där finns en ingående redogörelse för tillämpningen av europakonventionen. Någon motsvaran—
de undersökning av 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter har fri- och rättighetsutredningen inte låtit göra. Sverige har visserligen ratificerat denna FN-konvention men den. har ännu inte trätt i kraft. Konventionstexten har emellertid tagits med i SOU 1974188 (5. 205).
Den nämnda FN—konventionen överensstämmer i fråga om sitt materiella fri- och rättighetsskydd nära med europakonventionen. Vissa skillnader finns dock. Med hänsyn till att FN-konventionen således inte behandlats i SOU l974:88 skall här göras en jämförelse mellan resp. konventions bestämmelse om åsikts- och yttrandefriheten samt rätten till information (art. 10 i europakonventionen och art. 19 i FN-konventio- nen). Framställningen baseras på en rapport som Europarådets expert- kommitté för mänskliga rättigheter avlämnade till ministerkommittén i september 1970 (europarådsdokument H (70) 7). Rapporten hade ut- arbetats inom ramen för ett projekt som avsåg att studera de problem som uppkommer genom den samtidiga tillämpligheten (”the co-exist- ence”) av FN-konventionen och europakonventionen. Rapporten handlar om skillnader mellan konventionerna i fråga om det fri- och rättighets- skydd som de vill ge.
Art. 10 i europakonventionen lyder:
]. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsikts- frihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella grän- ser. Denna artikel förhindrar icke en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.
2. Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldig- heter, må det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränk- ningar eller straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territo- riella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott. hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga under- rättelser spridas, eller upprätthållandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet.
Art. 19 iFN-konventionen lyder:
]. Envar skall äga rätt till åsiktsfrihet utan ingripanden. 2. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet; denna rätt innefattar frihet att oberoende av territoriella gränser söka, mottaga och sprida uppgifter och tankar av varje slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat valfritt uttrycksmedel.
3. Utövandet av de i mom. 2 i denna artikel avsedda rättigheterna medför särskilda skyldigheter och särskilt ansvar. De må därför under- kastas vissa inskränkningar, men endast sådana som är angivna i lag och som är nödvändiga:
a) för att respektera andra personers rättigheter eller anseende; b) för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (”ordre public”), den allmänna hälsovården eller sedligheten.
Expertkommittén uppmärksammar i rapporten (s. 44) till en början den skillnaden i ordalagen, att åsiktsfriheten i europakonventionen framstår som underkastad samma möjligheter till inskränkningar som
yttrandefriheten och rätten till information, medan asiktsfi'ihetsskyddet är undantagslöst enligt FN-konventionen. Denna skillnad i formuleringen är emellertid betydelselös, säger kommittén. Äsiktsfriheten som sådan är lika väl skyddad i europakonventionen. Detta sägs bero på själva karaktären av rätten att hysa åsikter utan ingripanden och att varje inskränkning i denna rätt skulle vara oförenlig med ett demokratiskt samhälles natur,
Expertkommittén påpekar att FN-konventionen går längre än europa— konventionen däri att den förra skyddar inte bara rätten att mottaga information utan också rätten att ”söka” information. Denna ytterligare konventionsförpliktelse innefattar emellertid enligt experternas mening inte någon rättslig skyldighet att ge information.
Frågan i vad mån europakonventionen resp. FN-konventionen kräver skydd för den enskilde också gentemot annan enskild (och alltså inte bara gentemot det allmänna) kommer upp bl.a. i fråga om nu förevarande artiklar. Detta problem har i rapporten (s. 15) tagits upp generellt. Om europakonventionens innebörd i detta avseende rader delade meningar i internationell doktrin. Europakommissionen har upprepade gånger avvisat talan som grundats på angrepp mot den enskilde från annan enskild. Dessa beslut utesluter emellertid inte. säger experterna, möjligheten av att europakonventionen ger skydd också gentemot enskild, Experterna ansåg att flertalet bestämmelser i FN-kon- ventionen inte syntes kräva skydd gentemot enskild, detta beroende antingen på reglernas ordalydelse eller därför att ifrågavarande fri— och rättighet kan kränkas bara av en stat. Å andra sidan ansåg experterna att det beträffande vissa artiklar i FN-konventionen kunde vara tvivel underkastat, huruvida inte avsikten varit att ge skydd också gentemot enskild. Experterna påpekade att vissa "FN-texter” från senare år innehåller skydd också gentemot enskild (t. ex. rasdiskrimineringskon- ventionen, art. 2 d). I fråga om FN-konventionen uttalade experterna såsom slutsats, att det inte fanns någon klar skillnad i nu förevarande fråga mellan FN-konventionen och europakonventionen.
Här må påpekas att framställningen i denna bilaga såtillvida håller sig inom ramen för RF att den avser bara skydd gentemot det allmänna.
Experterna påpekar att europakonventionen tillåter fler ingreppsända— mål eller ingreppsgrunder och därför, vid första påseende. synes ge mindre skydd än FN-konventionen. De ingreppsgrunder som europakon— ventionen innehåller utöver FN-konventionen synes enligt experternas mening godtagbara jämlikt den senare bara i den mån dessa grunder kan föras in under skyddet för den allmänna ordningen ("ordre public”) i art. 19 i FN-konventionen. I vad mån detta kan ske ansåg sig emellertid experterna inte kunna uttala sig om.
3 Massmedieutredningen samt offentlighets- och sekretess- lagstiftningskommittén
En ytterst betydelsefull del av yttrandefriheten yttrandefriheten i massmedier — har utretts av massmedieutredningen. Dess arbete avses
leda fram till förslag till en ny särskild grundlag, som skall ersätta TF. Denna nya grundlag * massmediegrundlagen — omfattar yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film. Dessa ämnesområden skall fri- och rättighetsutredningen alltså inte gå in på.I
Dessutom har frågan om rätten att få tillgång till allmänna handlingar varit under utredning av offentlighets— och sekretesslagstiftningskommit- tén. Kommittén har lagt fram förslag (SOU 197522) till dels ett kapitel i det nyssnämnda förslaget till massmediegrundlag, vilket kapitel mot- svarar 2 kap. TF, dels ny lag om allmänna handlingar. Ej heller detta ämnesområde skall alltså behandlas av fri- och rättighetsutredningen.
[ dessa delar torde den enda frågan för fri- och rättighetsutredningen bli. hur kopplingen mellan RF och massmediegrundlagen skall utformas (jämför nu 2 kap. 4 & första punkten RF).
Övriga delar av yttrandefriheten och rätten till information samt åsiktsfriheten, i vad den sistnämnda kan sägas innebära en självständig frihet vid sidan om yttrandefriheten, faller däremot inom fri- och rättighetsutredningens arbetsområde. Därvid synes utredningen inte kunna undgå att göra en egen fullständig genomgång av inskränkningarna i dessa fri- och rättigheter. Vad yttrandefriheten beträffar har de begränsningar däri, som nu anges i TF och i huvudsak torde komma att överföras till den nya massmediegrundlagen, motsvarighet för yttrandefri- heten i allmänhet genom bestämmelser i brottsbalken (BrB). För den sistnämnda friheten finns därjämte andra begränsningar, vilka saknar praktisk aktualitet inom massmedierätten. Å andra sidan finns vissa speciella inskränkningar inom radio (TV-) och filmrätten (rundradio- monopolet, krav på tillstånd för att ha radiosändare, filmcensuren) vilka saknar aktualitet utanför dessa rättsområden och därför, åtminstone i allt väsentligt. inte behöver beaktas av fri— och rättighetsutredningen. Men bortsett härifrån måste fri- och rättighetsutredningen självständigt be- handla såväl frågan om hur nu förevarande fri- och rättigheter skall definieras i RF som frågan om hur RF — efter att beträffande massmedierätten ha hänvisat till den särskilda grundlagen härom —— skall reglera möjligheterna att göra inskränkningar i dem.
4 Vissa definitioner är problematiska
Vad som är att anse som inskränkning i en fri- och rättighet beror delvis på hur man definierar fri- och rättigheten. Ju snävare definition, desto färre företeelser kvarstår som ”inskränkningar”.
När man skall undersöka möjligheterna att förstärka grundlagsskyddet för en fri- och rättighet får man i första hand gå igenom vilka inskränkningar som nu finns i fri- och rättigheten (relevanta i och för sig är givetvis också frågorna vilka av existerande inskränkningar man måste ha kvar i framtiden resp. vilka nya inskränkningar man till äventyrs behöver räkna med). Vid genomgången härav måste man alltså ha åtminstone en preliminär definition av fri- och rättigheten att utgå från.
! Massmedieutredningen har ijuli 1975 avlämnat sitt huvudbetänkande. som innefattar förslag till massmediegrundlag (SOU 1975:49).
Emellertid är särskilt yttrandefriheten och rätten till information svåra att avgränsa. Dessa definitionsproblem måste därför beröras före en redovisning av de inskränkningar i dessa fri- och rättigheter som är att räkna med.
Det är i fråga om yttrandefriheten illustrativt att hänvisa till TF:s yttrandefrihetsbegrepp. TF är i princip exklusiv straff— och processlag i fråga om brott genom tryckt skrift (1 kap. 3 % TF). Brottskatalogen finns i 7 kap. 4 & TF, som räknar upp fallen av otillåtet yttrande i tryckt skrift, och i 7 kap. 5 & TF, som i mera allmänna ordalag anger vad som inte får offentliggöras genom tryckt skrift (därför att det skall hållas hemligt). Detta har inte hindrat att en rad förfaranden, som skett genom tryckt skrift men som inte omfattats av 7 kap. 4 eller 5 % TF, bestraffats (i vanlig brottmålsprocess). Detta gäller t. ex. vilseledande uppgifter som fallit under BrB:s bedrägerikapitel eller uppgifter som utgjort illojal konkurrens eller otillåtet främjande av lotteri. Dessa förfaranden har ansetts brottsliga i annat avseende än såsom missbruk (överskridande) av yttrandefriheten (tryckfriheten) och har därför inte ansetts omfattade av det skydd som TF statuerar. (Det må anmärkas att något uttryckligt undantag härutinnan inte finns i TF — till skillnad från när det gäller chiffer eller för utomstående helt ”oskyldig” text i annonser 0. d., som i 7 kap. 2 % TF undantas från TF:s skydd.) Man kan säga att yttrandefri- heten genom tryckt skrift genom grunderna för TF ”definierats ned” så att ingripanden mot nyssnämnda bedrägliga etc. förfaranden inte blivit att anse som inskränkningar i den. Denna definiering har uppenbarligen skett med utgångspunkt från vad TF avsett att skydda, nämligen den allmänna upplysningen och opinionsfriheten.
Detta syfte ligger också bakom bestämmelsen i 1 kap. 2% TF om förbud mot åtgärder från det allmännas sida (utan stöd iTF) varigenom på grund av skrifts innehåll dess tryckning, utgivning eller spridning hindras. Däremot har TF inte ansetts förbjuda vissa ordningsföreskrifter rörande spridningen av tryckta skrifter, förutsatt att sådana föreskrifter inte gör skillnad mellan skrifter på grund av deras innehåll och inte är alltför ingripande (SOU 1947160 5. 50, 107). Typiskt för sådana ordningsföreskrifter är att de innebär tillståndskrav för vissa sätt att sprida meddelanden (t. ex. föreskrifter om skyltar i byggnads-. natur- vårds- och vägförfattningar och om affischering i kommunala ordnings— stadgar). Sådana ordningsföreskrifter har alltså inte varit att anse som inskränkning i yttrandefriheten iTF:s mening.
RF:s yttrandefrihetsbegrepp torde —— från nu förevarande synpunkter — vara detsamma som TF:s. Detta kan vara naturligt bl. a. eftersom syftet med resp. yttrandefrihetsskydd är detsamma. Men om denna definitions- överensstämmelse bör bestå — resp. bestå i förhållande till en ny massmediegrundlag — är likväl en särskild fråga. Vid den inskränknings- genomgång som nu skall göras bör utgångspunkten däremot vara en yttrandefrihetsdefinition som inte är snävare än TF:s utan snarare tilltagen något i överkant. Därefter får man återkomma till definitionsfrå- gan och eventuellt sålla bort (”definiera bort”) vissa företeelser.
Även rätten till information synes såsom särredovisad svår att defini-
era. Kanske inte så"mycket den passiva sidan därav: mottagandet av
information, ett slags yttrandefrihetens naturliga spegelbild. Men väl den aktiva sidan, rätten att inhämta information, oaktat naturligtvis även denna rätt. fastän på ett annat sätt, är ett nödvändigt komplement till yttrandefriheten. Här redovisas inskränkningar i linje med vad GLB tog upp i sin bilaga 3 (SOU 1972:15 s. 344), dock att regler om förhandling inom stängda dörrar 0. d. inte anses höra hit.
Det må påpekas att reglerna om allmänna sammankomster och — i vad de kan sägas röra yttrandefriheten — om offentliga tillställningar redovisas under mötesfriheten och demonstrationsrätten.
5 Inskränkningar enligt gällande rätt
Från författningar som enbart faller inom massmedieutredningens eller offentlighets— och sekretesslagstiftningskommitténs arbetsområde bortses.
5.1.1. Yttrandefrihetsgränserna i BrB A. För att skydda enskilds ära (5 kap. BrB)
Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning döms för förtal. Om uppgiften var sann eller inte spelar primärt ingen roll. Men om omständigheterna var sådana att det var försvarligt att lämna uppgift i saken, går vederbörande fri, om han kan visa att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den. Enligt 5 kap. 4% BrB kan under vissa förutsättningar också förtal av avliden bestraffas.
Den som smädar annan genom bl. a. kränkande tillmäle eller beskyll- ning straffas för förolämpning om det inte är förtal.
Förtal och förolämpning (ärekränkning) straffas också som tryckfri- hetsbrott (7 kap. 4 & p. 15 TF).
B. För att säkerställa korrekt utredning i rättegång och vissa andra rättsliga sammanhang ( 15 kap. BrB)
I 15 kap. BrB om mened, falskt åtal och annan osann utsaga straffbeläggs ett antal fall där man lämnar osann uppgift eller förtiger sanningen e. (1. Åtminstone i fråga om osann uppgift föreligger här ett slags inskränkning i yttrandefriheten.
Stadgandenas omedelbara syfte är att säkerställa att ”hela sanningen och intet annat än sanningen” kommer fram i rättegång och vissa andra rättsliga sammanhang, så att domar och andra rättsliga ställningstaganden kommer att vila på ett korrekt faktiskt underlag. Vilket ”högre” ändamål som därmed fullföljs beror på vad rättegången eller över huvud saken gäller. På denna ”högre” nivå föreligger ett otal ändamål.
Författningsutredningen redovisade menedskriminaliseringen som en inskränkning i yttrandefriheten. I GLB :s bilaga över inskränkningar i fri— och rättigheterna (SOU 1972:15 s. 343) synes man emellertid ha ansett att dessa straffstadganden inte berör den allmänna upplysningen och opinionsfriheten så, att de behöver anses som inskränkning i yttrandefri- heten i RFzs mening.
Straffstadgandena i 15 kap. BrB saknar motsvarighet i 7 kap. 4 åTF. Mened torde f. ö. knappast kunna begås genom tryckt skrift.
C. Vissa brott mot "allmän ordning” ( 16 kap. BrB)
Enligt 16 kap. 5 & BrB döms den för uppvigling som muntligen inför menighet eller folksamling, i skrift som sprids eller utlämnas för spridning eller i annat meddelande till allmänheten uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet. Ringa fall är straffria (därmed avses särskilt de som ter sig ofarliga). Om någon bland allmänheten sprider falskt rykte eller annat osant påstående, som är ägnat att framkalla fara för folkförsörjningen eller för allmän ordning och säkerhet, straffas han för samhällsfarlig ryktessprid» ning (16 kap. 6 & BrB).
Den som offentligen eller eljest i uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse, döms för hets mot folkgrupp (16 kap. 8 & BrB).
Enligt 16 kap. 1 1 % BrB straffas vissa otillåtna förfaranden med pornografisk bild.
1 16 kap. 12 & BrB stadgas straff för förledande av ungdom. Därmed avses att någon bland barn eller ungdom sprider skrift eller bild, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran.
Uppvigling, samhällsfarlig ryktesspridning och hets mot folkgrupp är också tryckfrihetsbrott (7 kap. 45 p. 9, 11 och 12 TF). De gärningar som avses i 16 kap. 11 och 12 åå BrB har däremot undantagits från TF:s tillämpningsområde genom 6 kap. 25 TF.De bestraffas alltså i vanlig brottsmålsväg även när de begås genom tryckt skrift.
Den utredning som har haft till uppgift att se över bl. a. 19 kap. BrB _ tillsatt i samband med den s.k. lB-affären (direktiven, se kommitté- berättelsen 1975 s. 56) — har föreslagit att 16 kap. 6 % BrB upphävs (Ds Ju 1975:16). Det blir då ett särskilt spörsmål om man även på grundlagsplanet bör stänga dörren för en sådan kriminalisering. Mass- medieutredningen torde emellertid komma att följa nämnda förslag genom att underlåta att ta upp motsvarande stadgande i massmediegrund- lagens brottskatalog.
l GLB:s ovannämnda bilaga (SOU 1972:15 s. 343) tas också upp störande av förrättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 & BrB) och olaga diskriminering (16 kap. 9 % BrB).
Straffbestämmelsen i 16 kap. 16 & BrB om förargelseväckande
beteende torde åtminstone enligt nutida uppfattning anses inte få tillämpas så. att den inkräktar på åsikts— eller yttrandefriheten. I praxis har emellertid gränsdragningen här visat sig vansklig, särskilt när det gäller uttalanden på plakat o. d. vid demonstrationer.
D. Vissa brott mot ”allmän verksamhet'Yl 7 kap. BrB)
För missfirmelse mot tjänsteman straffas den som i eller för hans befattning förolämpar någon som åtnjuter ämbetskydd (17 kap. 5 & BrB; brottet är också upptaget i 7 kap. 4 å p. 7 TF). Kretsen av ämbetsskydda- de inbegriper — och är något större än — kretsen av dem som har ämbetsansvar (17 kap. 1 % BrB). Om förolämpning som sådan, se 5 kap. 3 & BrB. [ propositionen 1975:78 föreslås att detta särskilda straffskydd mot ärekränkning av vissa tjänstemän skall tas bort (s. 152).]
Enligt 17 kap. 6 & BrB döms för beljugande av myndighet om någon bland allmänheten sprider falskt rykte eller annat osant påstående, ägnat att undergräva aktningen för myndighet eller annat organ som äger besluta i allmänna angelägenheter. Brottet är också tryckfrihetsbrott (7 kap. 4 5 p. 11 TF). 17 kap. 6 & BrB har föreslagits bli upphävd i likhet med 16 kap. 6 & BrB, se ovan.
E. Vissa "liogriiälsbrott"(]8 kap. BrB)
Den som, med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av stats— chefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, företar handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande straffas enligt 18 kap. 1 % BrB för uppror, om det inte är högförräderi (enligt 19 kap. l & BrB).
I 18 kap. 2 % BrB höjs straffmaximum för bl. a. förtal och förolämp- ning när brottet riktas mot konungen eller annan medlem av kungahuset eller mot den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter.
Brotten enligt 18 kap. 1 och 2 åå BrB är också upptagna i TF (7 kap. 4 5 p. 3 och 6).
F. Vissa brott mot ”rikets säkerhet”(l 9 kap. BrB)
Den som, med uppsåt att riket eller del därav skall, med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främ- mande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas, företar handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande, döms enligt 19 kap. l & BrB för högförräderi. Detsamma gäller om någon, med uppsåt att åtgärd eller beslut av statschefen. regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, företar handling som innebär fara därför. Brottet är upptaget också i TF (7 kap. 4 % p. 1).
För krigsanstiftan straffas eljest enligt 19 kap. 2 & BrB den som med
1 Se SFS 1975:667.
våldsamma medel eller utländskt bistånd framkallar fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter. Samma brott finns i TF ( 7 kap. 4 & p. 2).
För spioneri straffas enligt 19 kap. Så BrB den som obehörigen anskaffat, befordrar, lämnar eller eljest röjer uppgift rörande försvars- verk, vapen, förråd, import, export eller förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordent- liga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet. Ytterligare krävs att sådan handling företas med uppsåt att gå främmande makt till handa. Här liksom eljest, när BrB använder termen uppsåt eller förutsätter uppsåt, räcker det med indirekt eller bara 8. k. eventuellt uppsåt. Det spelar ingen roll om den lämnade uppgiften är riktig eller ej. För spioneri döms också, om någon obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift som nyss sagts och handlingen företas med sådant uppsåt som nyss sagts (även här oavsett uppgiftens riktighet). — Sker gärningen genom tryckt skrift innefattar den tryckfrihetsbrott i form av otillåtet offentliggörande enligt 7 kap. 5 & andra stycket TF.
Förövas i fråga om uppgift som rör förhållande av hemlig natur gärning som avses i 19 kap. 5 % BrB utan uppsåt att gå främmande makt till handa, döms för obehörig befattning med hemlig uppgift. Själva ”för- övandet" skall, eftersom intet annat sägs, ske uppsåtligen. Föreligger endast grov oaktsamhet kan bara dömas för vårdslöshet med hemlig uppgift (19 kap. 7 & BrB, jämför 7 kap. 5 5 andra stycket TF).
Om någon bland allmänheten sprider eller till främmande makt framför eller låter framkomma falskt rykte eller annat osant påstående som är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet, straffas han enligt 19 kap. 8 % BrB för ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Brottet är upptaget i TF (7 kap. 4 % p. 10).
Utredningen om 19 kap. BrB har föreslagit (Ds Ju 1975:16) att straff för spioneri endast skall drabba gärning som begås med syfte (dvs. direkt uppsåt) att gå främmande makt till handa. Övriga uppsåtsfall skulle föras över till 19 kap. 7 & BrB. Vidare har föreslagits att 19 kap. 8 % BrB förs över till BrB:s krigsartiklar (22 kap.).
G. Några ytterligare BrB-bestämmelser
Ytterligare bör från BrB nämnas 21 kap. 8 5 om missfirmelse mot krigsman, 21 kap. 9å om oskickligt beteende och 21 kap. 10% om uppvigling av krigsmän.
Ur krigsartiklarna (22 kap.) är att anföra landsförräderi och landssvek (] å), landsskadlig vårdslöshet (2 €), samröre med fienden (4 5), under— grävande av stridsviljan (5 5) och försvarsskadlig ryktesspridning (6 5).
5.1.2. Vissa processuella bestämmelser m. m.
A. I fråga om yttrandefrihetsbrottcn gäller —- när det inte är fråga om tillämpning av de särskilda reglerna i TF om tvångsmedel — rättegångsbal— kens (RB) bestämmelser om tvångsmedel i brottmål, t. ex. om beslag och i vissa fall telefonavlyssning (27 kap. RB se också lagen (1952198) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål m.fl.). För tillgripande av de nämnda åtgärderna krävs skälig misstanke om relevant brott. Här må erinras om att vissa av ovannämnda yttrandefrihetsbrott bestraffas redan på förberedelsestadiet och av dem en del också vid stämpling (se 23 kap. Zå och, i fråga om högförräderi, 19 kap. l4ä BrB).
Här bör också nämnas en särskild lag (19491165) om beslag å vissa skrifter, vilka mångfaldigats på annat sätt än genom tryckpress. Om sådan skrift anträffas vid avdelning av krigsmakten och dess spridande uppen-
bart innefattar — kort sagt — uppvigling kan vissa militära chefer interimistiskt ta den i beslag. (För tryckta skrifter finns motsvarande bestämmelse i 10 kap. 11 &" TF.)
B. Sådana straffprocessuella åtgärder som kan vidtas i anledning av (misstanke om) yttrandefrihetsbrott behöver knappast betraktas som självständiga inskränkningar i yttrandefriheten — alltså vid sidan av själva kriminaliseringen. Annorlunda torde det kunna förhålla sig beträffande regler om beslag av skriftlig handling i andra brottmål. Bestämmelser härom finns i åtskilliga författningar utöver RB. Dessutom bör omnäm- nas 5 5 andra stycket ovannämnda lag 1952198, som i fråga om vissa allvarligare brott medger bl. a. att telefon stängs av eller ett samtal (till och) från den inställs eller fördröjs. (Det är alltså inte fråga om avlyssning vilken regleras i första stycket. Avlyssning uppfattas här inte som ett ingrepp i yttrandefriheten utan som ett ingrepp iskyddet för förtrolig kommunikation, närmare bestämt telehemligheten.)
C. Enligt 9 kap. 5 39 RB straffas den som muntligen inför rätten eller i rättegångsskrift uttalar sig otillbörligt. Enligt 2 kap. 12 % riksdagsord- ningen får vid sammanträde i kammaren ingen uttala sig otillbörligt om annan eller begagna personligen förolämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på sätt som strider mot god ordning. Sanktionen är erinran och, om inte det hjälper, fråntagande av ordet för pågående överläggning. _
D. Här må också nämnas lagen (l947:164) om förbud mot politiska uniformer, lagen ('l975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen (1975371) om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder.
5.1.3. Upphovsrätt
Man kunde möjligen fråga sig om den principiella ensamrätt att förfoga över verket, som lagen (19601729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ger upphovsmannen, bör uppfattas som en inskränk- ning i andras yttrandefrihet. Det står ju var och en fritt att offentligt
återge tankeinnehållet, bara det inte sker i den individuella utformning som upphovsmannen gett det. Vidare finns ju citaträtten enligt 14% lagen. Emellertid torde det svårligen låta sig göra att skilja på form och innehåll. Den förra saknar inte betydelse för det senare och kan i vart fall ha den största betydelse för genomslagskraften. Vidare finns regeln om upphovsmannens s. k. droit moral: ett verk får inte ändras eller framföras så, att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks (3 å andra stycket). Erinras bör också om 51 & lagen, som gäller återgivande som sker efter upphovsmannens död. Om verket återges offentligt på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen, kan domstol enligt denna bestämmelse vid vite förbjuda återgivandet.
Till yttermera visso har det ansetts erforderligt att i TF göra ett uttryckligt förbehåll för upphovsrätten. Därom gäller enligt 1 kap. 8 5 andra stycket TF ”vad i lag är stadgat”. Mål om brott mot upphovsrät- ten, vilket begåtts genom tryckt skrift, behandlas alltså inte som tryckfrihetsmål.
Upphovsrättens omedelbara ändamål är att skydda enskilds (i första hand upphovsmannens) ekonomiska och ideella rätt. Reglernas överord— nade syfte är att främja litterär och konstnärlig produktion över huvud taget.
Här bör också nämnas lagen (1960173 0) om rätt till fotografisk bild.
5.1.4 Yttranden i näringsutövning o. d.
A. Reklam
Som anförts under 4 har den yttrandefrihet i tryckt skrift som TF skyddar ansetts vara definierad med hänsyn till sitt syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Vissa ingripanden mot rent kommersiell reklam i tryckt skrift har därför ansetts kunna ske vid sidan om TF. Ett exempel var reglerna om illojal reklam i lagen (19311152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Numera gäller reglerna mot otillbörlig marknadsföring ilagen (19702412) därom. Företar näringsidkare vid marknadsföring av vara eller tjänst reklam- åtgärd eller annan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. kan marknadsdomstolen förbjuda honom att fortsätta därmed eller att företa annan liknande handling. Förbud skall i regel förenas med vite (1 €). Vidare stadgar 25 straff för näringsidkare som vid marknadsföring av vara eller tjänst uppsåtligen använder vilseledande framställning. vilken avser hans egen eller annans näringsverksamhet och är ägnad att påverka efterfrågan på varan eller tjänsten.
Det ingår i massmedieutredningens uppdrag att försöka klarlägga förhållandet mellan den kommersiella reklamen å ena sidan och den yttrandefrihet som TF (massmediegrundlagen) skall skydda å andra sidan. Ett exempel på gränsdragningsfråga som kommit upp ger mark- nadsdomstolens beslut den 20 november 1974, B 4/74. varigenom domstolens majoritet jämlikt marknadsföringslagen ingrep mot en vilse- ledande löpsedel för tidningen Helg—Extra. Att problem med gränsdrag-
ningen mellan ”reklam” och *information” (konsumentupplysning) uppkommit på reklamskatteområdet framgår av skatteutskottets betän- kande 1975:12 (s. 10).
Nyligen genomfördes vissa ändringar i TF för att möjliggöra (efter- hands)ingripanden med stöd av vanlig lag mot reklam för tobak och alkohol (prop. 19731123, KU 23, rskr 229, KU 1974z2, rskr 10). En sådan ändring i TF ansågs behövas enär det eventuellt kunde hävdas att en åtgärd som innebär att reklam förbjuds eller inskränks av den anledningen att den avser viss vara skulle innebära ett angrepp mot den yttrande— och informationsfrihet, som TF är satt att värna. Härmed tog man emellertid inte ställning till i vad mån man genom vanlig lag bör utnyttja de ingripandemöjligheter som sålunda öppnats i TF. Nyligen har tillsatts en utredning om åtgärder mot tobaksreklam (bemyndigande den 20 december 1974, handelsdepartementet, dnr 2815/1974). Alko- holpolitiska utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU 1974293) föreslagit förbud mot reklam för alkoholdrycker.
Här må också erinras om den utredning om förbud mot eller begräns- ning av reklam i videogram, som tillsattes sommaren 1974 (direktiv i 1975 års kommittéberättelse s. 103). Massmedieutredningen har inte tagit upp spridning bland allmänheten av grammofonskivor, bandinspel— ningar, videogram m.m. annat än om det är fråga om radiosändning, biografföreställning etc.
Här mä också erinras om lagen (19532603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. Den har liksom marknads- föringslagen ansetts ge ett visst skydd mot ekonomiskt förtal (se JuU l974:21). Enligt konkurrensbegränsningslagen ankommer det på mark- nadsdomstolen bl.a. att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning, som bringas under domstolens bedöm- ning. Om denna lag kan ses som en yttrandefrihetsinskränkning beror bl. a. på om dess ”sanktioner" kan anses så ingripande, att man bör tala om en "inskränkning” i grundlagens mening.
B. Yrkesmässig kreditupplysning
Samtidigt som man i 1 kap. 9 % TF öppnade möjlighet till lagingripanden mot tobaks- och alkoholreklam öppnade man i samma bestämmelse p. 2 motsvarande möjligheter i fråga om offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär otillbör- ligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift (prop. 19731123 s. 48).
Självfallet har frågorna om förhållandet mellan reklam och kreditupp- lysningsverksamhet å ena sidan och den yttrandefrihet som bör vara skyddad i grundlag å andra sidan sin största praktiska betydelse inom massmedierätten. men de kan likväl inte lämnas obeaktade vid en reglering i RF av skyddet för yttrandefriheten i allmänhet.
C. Angående redare
Enligt en lag (1975187) kan redare i svenskt fartyg förbjudas vid vite att till utländsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk sjöfartsnäring, vilket har ansetts som en begränsning av den yttrandefri— het som RF skyddar (prop. 197528 5. 77).
5.1.5 Vård- eller behandlingslagstiftning o. d.
Enligt 25—28 åå lagen (1974203) om kriminalvård ianstalt får brev och andra skriftliga meddelanden till eller från intagen granskas under vissa förutsättningar. Brev som granskats får kvarhållas, om det är påkallat av säkerhetsskäl. Är det fråga om ett ankommande brev skall den intagne få del av innehållet i den utsträckning så lämpligen kan ske (27% tredje stycket). Enligt 30 5 får telefonsamtal mellan intagen och person utom anstalten äga rum i den utsträckning det lämpligen kan ske. Den intagne kan förvägras telefonsamtal som är ägnat att äventyra säkerheten i anstalten eller som kan motverka hans anpassning i samhället eller eljest vara till skada för honom eller annan. Enligt 31 % kan regeringen ”för visst fall” förordna om avvikelse från bestämmelserna i 25—30 55. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet (att man vid tillkomsten av stadgandet i 31 & uppmärksammat RF:s principiella delegeringsförbud i fråga om fri— och rättigheter framgår av propositionen 1974120 5. 145).
Enligt 8 % lagen (1958i213) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl. får sådana personer inte avsända (eller mottaga) brev eller annan försändelse (eller mottaga besök) med mindre det prövas kunna ske utan att äventyra ordning och säkerhet eller medföra fara för att bevis undanröjes eller utredning om brott eljest försvåras.
Enligt 15 % lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall får. om särskilda skäl föreligger, överläkaren ta del av innehållet i brev eller annan handling (som ankommer till patient eller) som patient önskar avsända. Kan handling som patient önskar avsända föranleda betydande olägenhet för honom eller annan person får överläkaren besluta att handlingen skall kvarhållas. (Även ankommande handling får under vissa förutsättningar stoppas.)
De nämnda tre lagarna innehåller dock vissa regler som avser att säkerställa den omhändertagnes möjligheter att meddela sig med myndiga het o. d.
Vidare finns bestämmelser, som medger övervakning av brevväxling, i 275 stadgan (195655!) för allmänna vårdanstalter för alkoholmiss— brukare och i 44 & stadgan (1960:728) för ungdomsvårdsskolorna. Sistnämnda bestämmelse ger visserligen ett klart stöd för ingreppet i förtroligheten men ger inte uttryckligt besked om, ivad mån försändelse får hållas kvar. Förstnämnda bestämmelse däremot föreskriver bl. a. att om i (ankommande eller) avgående försändelse förekommer uppgift eller uttalande, som kan vara till men för ordningen eller värden på nykter- hetsvårdsanstalten, försändelsen skall tas om hand av anstaltens före- ståndare.
Att sådant frihetsberövande som nu avsetts ofrånkomligen medför betydande faktiska inskränkningar i vederbörandes möjligheter att utöva yttrandefrihet, mötesfrihet etc. är givet.
5.1 .6 Tystnadsplikt
Värd- och behandlingslagstiftningen innehåller regelmässigt bestämmelser om tystnadsplikt. [ allmänhet är de formulerade så att den som är eller har varit verksam inom den ifrågavarande vårdgrenen inte får obehörigen yppa vad han därvid erfarit rörande enskilds personliga förhållanden, se t. ex. 91 å barnavårdslagen (1960:97) och 64% lagen (19541579) om nykterhetsvård. Ibland anknyts direkt därtill en bestämmelse om straff för brott mot tystnadsplikten. Där så ej skett gäller i regel den generella straffbestämmelsen i 20 kap. 3 & BrB.
Även i åtskilliga andra fall har, i lag eller i administrativ ordning, getts föreskrifter om tystnadsplikt, t. ex. för utrikesförvaltningen, försvaret, när det gäller enskildas ekonomiska förhållanden och yrkeshemligheter som allmän befattningshavare fått kännedom om, till skydd för post— och telehemlighet. Vidare må erinras om domares tystnadsplikt (domareden) samt den s. k. läkarsekretessen och motsvarande för präst och advokat.
Före den 1 januari 1975 fanns också 5. k. oreglerade tystnadsplikter, dvs. sådana som utan uttryckligt författningsstöd ansågs följa av t. ex. förmans befallning, sakens natur e. d. Riksdagen har nyligen begärt en utredning som skall inventera, klassificera och rättsligen systematisera tystnadsplikterna och mot denna bakgrund göra principiella övervägan- den med sikte på en framtida reglering (KU 1975:10 s. 8, rskr 62). Utredningen har tillsatts och fått till uppgift att se över reglerna om offentliga funktionärers tystnadsplikt (direktiv i protokoll vid regerings- sammanträde den 7 maj 1975, dnr 845/75).
De många förekommande fallen av tystnadsplikt fullföljer åtskilliga olika syften.
Vad särskilt beträffar skyddsändamålet ”rikets säkerhet” må erinras om kungörelsen (l966:273) om säkerhetsskydd vid statsmyndigheter. Den avser berörda myndigheters åtgärder för att hindra att uppgift av betydelse för landets säkerhet kommer till obehörigs kännedom. Kungö- relsen behöver kanske inte ses som någon självständig inskränkning i yttrandefriheten utan snarare som verkställighetsföreskrifter till tystnads- pliktsbestämmelser som eljest finns (jämför också 19 kap. 5 och 7 åå BrB).
5.1.7. Telegramtrafik
Enligt 7 % telegrafreglementet(1959:582)bör privattelegram,vars innehåll synes farligt för statens säkerhet eller är stridande mot lag, allmän ordning eller sedlighet, tillbakavisas av inlämningsstation eller kvarhållas av annan telegrafstation. Dessa bestämmelser grundar sig på internatio- nella konventioner.
5.1.8. Datalagen
För att skydda enskilds integritet innehåller datalagen (1973z289) en reglering av möjligheterna att dataregistrera personinformation. Person- register får inte inrättas eller föras utan tillstånd av datainspektionen (2 å). I fråga om särskilt känslig personinformation krävs särskilt starka skäl för sådant tillstånd (4 å). En närmare redogörelse för datalagen finns i bilaga 19.
Lämnas tillstånd skall datainspektionen enligt 6 å vid behov meddela föreskrift om bl.a. inhämtande av uppgifter för personregistret, de bearbetningar av personuppgifterna i registret som får göras med automa- tisk databehandling och om utlämnande och annan användning av personuppgift. Det är i sistnämnda hänseenden som datalagen kan ifrågasättas utgöra en yttrandefrihetsinskränkning.
5.1.9. Ordningsföreskrifter
I avsnittet 4 har anförts att vissa ordningsföreskrifter rörande tryckt skrifts spridning ansetts möjliga utan hinder av TF, alltså utan att anses som begränsningar i den grundlagsskyddade tryckfriheten. Ett huvudvill- kor är då att föreskrifterna inte fäster avseende vid meddelandes innehåll.
Under förarbetena till RF har inte särskilt behandlats frågan, om sådana ordningsföreskrifter, som med hänsyn till allmän ordning, trafik— säkerheten, naturvården osv. reglerar spridningen och mottagandet av meddelanden, skall betraktas som begränsningar av yttrandefriheten (eller rätten till information). Ofta innebär dessa ordningsföreskrifter krav på tillstånd för vissa sätt att sprida och motta meddelanden. Som exempel kan nämnas föreskrifter rörande skyltar i 54å byggnadslagen (19591612), (17 å) och 22 å naturvårdslagen (1964:822) och 46 å väglagen (1971 :948). I lokala ordningsstadgor, antagna av kommunerna med stöd av 7 å allmänna ordningsstadgan (1956:617) (AOst), krävs ofta tillstånd för affischering på eller vid allmän plats och för användning av högtalarbilar (se 12—14 åå normalförslaget till lokal ordningsstadga). Här kan också nämnas 2 å AOst. Hit torde vidare vara att hänföra reglerna om innehav och användning av radiosändare i 2 å radiolagen (19661755) och av radiomottagare i 8, 9 och 11 åå kungörelsen (1967144) om mottagare för radiosändning eller trådsändning. Gemensamt för dessa ordningsföreskrifters tillämpning torde vara att hänsyn till meddelandes innehåll inte får tas vid tillståndsgivningen (se t. ex. prop. 19661149 s. 28, 38).
Till ordningsföreskrifternas kategori torde också höra 2 kap. l2å riksdagsordningen till den del detta stadgande gäller yttranden som strider mot god ordning eller som ej avser det behandlade ämnet. Som sätt att sprida meddelanden kan man betrakta möten och demonstrationer. På grund av dessa spridningssätts betydelse för den politiska verksamheten har de tagits upp särskilt i RF genom att mötesfriheten och demonstrationsrätten utgör två av de fri- och rättighe- ter som anges i 2 kap. 1 å. De behandlas i bilaga 7. Där behandlas också
sådana offentliga tillställningar enligt AOst (9—22 åå), t. ex. teaterföre- ställning, som kan begagnas som medium för utövning av yttrandefrihet i RF:s mening.
De speciella reglerna om bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter med därtill anslutande tillståndskrav, vilka avser utomlands bosatta som ger offentlig föreställning här, avses också bli beaktade under mötesfriheten (se bilaga 7 under 3.2). Dessa speciella skatteregler är f. ö. för närvarande föremål för utredning (Fi 197101).
51.10 lndirekta legala samt faktiska inskränkningar i yttrandefriheten
Såsom indirekta legala begränsningar i yttrandefriheten kan givetvis skatter. avgifter, priskontroll, distributions- eller transportrestriktioner, råvarubegränsningar (t. ex. beträffande papper), arbetskraftsdirigerande åtgärder m. m. fungera. Utomlands lär ha förekommit att censur visserligen saknas men samma effekt uppnås genom kontroll av vem som får vara t. ex. journalist.
Det blir ett särskilt problem — även efter det att det bestämts hur fri- och rättigheten skall definieras och (i förekommande fall) att skyddet bara skall gälla gentemot det allmänna — vad som skall vara sådan ”inskränkning” i fri- och rättigheten som grundlagen skall skydda mot — eller med andra ord vad som från grundlagens synpunkt skall anses vara en ”relevant angreppsform”.
Givetvis finns åtskilliga olika begränsningar i olika människors faktiska möjligheter att utnyttja den yttrandefrihet som lagen ger dem. Delvis kan dessa begränsningar motverkas, t. ex. genom utbildning. Det är här fråga om vad som ofta betecknas som reell yttrandefrihet (aktuell t. ex. i prop. 197428 och i den kulturpolitiska debatten på senare tid). Förevarande problem är emellertid från det allmännas synpunkt primärt ett resurs- och budgetproblem. Grundlagsregler härom blir av speciell karaktär — ”aktivitetskrävande” rättighetsregler * och möter särskilda svårigheter, bl. a. från kontroll- och sanktionssynpunkt. Sådana grundlagsregler avses i princip inte i denna bilaga.
Ett angränsande problem som då och då debatteras följer av den under senare decennier ökade bidragsgivningen från det allmännas sida till olika kulturpolitiska aktiviteter. Härav följer teoretiska styrningsmöjligheter. Man kan erinra om diskussionen om selektiva kontra generella stödfor- mer i fråga om litteratur. Vidare kan t. ex. indragning av utgående bidrag te sig som ett angrepp på mottagarens (formella) yttrandefrihet. Det blir en särskild fråga om en sådan indragning från det allmännas sida -— oavsett vad som anförts i föregående stycke _, kan anses som en sådan ”relevant angreppsform” som nyss nämndes.
Inskränkningar i den enes yttrandefrihet begränsar den andres rätt till information. Vidare blir yttrandefriheten av begränsat värde både om den som skall utöva den inte får erforderlig information och om ingen kan
lyssna. Dessa fri- och rättigheter är därför svåra att skilja åt. Den särredovisning som sker i RF torde man emellertid få utgå från. Som anförts under 4 är särskilt den aktiva sidan av informationsrätten —— rätten att inhämta information —- svår att definiera. Tillgången till allmänna handlingar regleras för sig i TF, vars regler härom avses efter översyn bli överförda till den föreslagna massmediegrundlagen. I denna bilaga är det en utgångspunkt att den grundlagsskyddade rätten i övrigt att inhämta information inte skall avse någon rätt att av det allmänna kräva information.
(Om envars rätt att inneha och använda radiomottagare — såsom här — ses som ett moment i informationsrätten bör en erinran göras om Iicensavgiften.)
Straffbestämmelserna om spioneri (19 kap. 5 å BrB) begränsar också rätten att inhämta uppgifter. För olovlig underrättelseverksamhet straffas enligt 19 kap. 9 å BrB den som, med uppsåt att gå främmande makt till handa, här i riket bedriver verksamhet för anskaffande av uppgifter rörande militära eller andra förhållanden, vilkas uppenbarande för nämnda makt kan medföra men för annan främmande makts säkerhet — alternativt här i riket till dylik verksamhet lämnar medverkan som ej är allenast tillfällig. Detsamma gäller om någon med nyss nämnt uppsåt här i riket hemligen eller med svikliga medel bedriver verksamhet för anskaf- fande av uppgifter om annans personliga förhållande eller medverkar därtill ej endast tillfälligt. (Förslag till ändring av 19 kap. 9 å BrB har lagts fram i Ds Ju 1975:16.) För åtal för olovlig underrättelseverksamhet krävs regeringens tillstånd (19 kap. 16 å BrB). Här må också nämnas vissa regler i lagen (I940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m.
De under 5.1.5 redovisade bestämmelserna i viss vård- och behandlings- lagstiftning begränsar inte bara den omhändertagnes (rätt till förtrolig kommunikation och) yttrandefrihet utan också hans rätt till information.
Som begränsning i rätten till information torde vanligen också anses bestämmelserna till skydd för röst-, post- och tele/iemlighet (17 kap. 9 å och 4 kap. 8 å BrB).
Hit är då också att hänföra t.ex. sådana straffbestämmelser mot olovlig avlyssning, som riksdagen nyligen antagit (SFS 1975:239) (4 kap. 9 a å BrB) och vidare de straffbestämmelser mot olovlig fotografering som integritetsskyddskommittén föreslår i sitt senaste betänkande Foto- grafering och integritet (SOU 1974:85).
Regler om rättegång eller annat sådant förfarande inom stängda dörrar (t. ex. 5 kap. 1 å RB) blir däremot med ovan angivna definitionsutgångs— punkter inte någon inskränkning i rätten till information.
Om datalagen bör anses inbegripa sådan begränsning (se ovan under 5.1.8) kan måhända diskuteras.
Rätten att underlåta att ge sina åsikter till känna * som skyddas i ett betydelsefullt hänseende genom regeln om hemliga val — torde knappast
vidkännas någon klar inskränkning i gällande rätt, såvitt gäller förhållan— det till det allmänna.
GLB ansåg (SOU 1972115 5. 156) att man kunde "definiera bort” t. ex. vittnesplikten resp. en allmän befattningshavares skyldighet att ta ställning i ett mål eller ärende.
Möjligen kan dock någon tvekan råda ang. vittnesplikten i sådana fall då kännedom om vittnets åsikt i något visst hänseende kan vara av betydelse för bedömningen av vittnesmålets trovärdighet. Vidare blir det beroende av vad man lägger in i ordet ”åsikt”. Man kan tänkas behöva kräva besked av ett vittne angående vittnets bedömning av t. ex. någons lämplighet som bilförare vid visst tillfälle eller som vårdnadshavare, Slutligen kan man tänkas någon gång behöva fråga ett vittne om rent faktiska förhållanden där svaret indirekt kan avslöja vittnets åsikt i något hänseende.
Den upplysningsplikt som kan behöva åläggas enskild för samhällspla- neringens och dylika behov kan tänkas inkludera bedömningar (för en näringsidkare t. ex. konjunkturbedömningar), som någon eventuellt skulle vilja beteckna som ”åsikter”. Med tanke härpå och på svårigheter- na att göra en snävare definition av den negativa yttrandefrihet, som RF skulle skydda, genom att t. ex. bara avse ”politiska” och ”religiösa” åsikter förkastade departementschefen tanken att göra denna fri- och rättighet absolut — en tanke som väckts under remissbehandlingen av GLst förslag (prop. 1973190 5. 244).
Bilaga 7 Mötesfrihet och demonstrationsrätt
1 RF ........................................ 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 3 Gällande svensk rätt ............................. 3.1 Lagen om allmänna sammankomster ................. 3.2 Bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter ..... 3.3 Vissa bestämmelser i brottsbalken (BrB) .............. 3.4 Speciellt angående militära förhållanden .............. 3.5 Angående lagen om tillfälligt omhändertagande .......... 3.6 Smittskyddslagstiftningen ........................ 3.7 Speciellt angående demonstrationsrätten ..............
Bilaga 7 Mötesfrihet och demonstrationsrätt
IRF
Mötesfriheten består enligt 2 kap. ] å p. 3 RF i att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att anordna och att deltaga i möten. På motsvarande sätt anges i 2 kap. 1 å p. 4 RF demonstrations- rätten som varje "medborgares rätt gentemot det allmänna att ensam eller i grupp framföra åsikter på allmän plats.
1809 års RF innehöll inte någon bestämmelse om församlingsfrihet (se avsnitt 2.3 i betänkandetexten). Både i förslaget från den tingstenska utredningen och i författningsutredningens förslag upptogs däremot församlingsfriheten (se avsnitten 2.4 och 2.5 i betänkandetexten).
Om mötesfriheten anförde grundlagberedningen (GLB) följande (SOU 1972:15 5.156):
Mötesfriheten eller församlingsfriheten bör förankras i grundlagen. Mötesfriheten regleras främst genom lagen om allmänna samman- komster. Rätten att anordna offentliga demonstrationer betraktas där som en del av mötes- eller församlingsfriheten; i grundlagsförslaget behandlas den däremot som en särskild rättighet. De bestämmelser i lagen om allmänna sammankomster som kräver tillstånd för sammankomst måste betraktas som begränsningar av församlingsfriheten. Detsamma bör rimligen gälla bestämmelser om anmälningsplikt: en sådan bestämmelse innebär ju förbud att utan anmälan anordna möte. Grundlagsförslaget om mötesfriheten torde också böra återverka på vissa bestämmelseri kungö- relsen (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att giva eller medverka i offentlig föreställning m.m. iSverige. Krigsartiklarnas be- stämmelse om olovlig sammankomst (22 kap. 7 å brottsbalken) omfattas också av kravet på reglering i lag.
Om demonstrationsrätten uttalade GLB följande (SOU 1972215 s. 157):
Demonstrationen är ett värdefullt komplement till andra medel för opinionsbildning. Grundlagberedningen anser det befogat att demonstra- tionsrätten slås fast genom ett uttryckligt stadgande i grundlagen. Demonstrationsrätten kan enligt beredningens mening i grundlagen be- skrivas som en rätt att ensam eller i grupp framföra krav och åsikter på allmän plats.
Demonstrationsrätten vidgades nyligen genom ändringari brottsbalken och lagen om allmänna sammankomster (lagar 1970:225 och 226). Av stor betydelse är att polisen numera inte har rätt att upplösa en
demonstration på grund av att det vid demonstrationen förekommer något som strider mot lag och inte heller får meddela förbud mot förnyande av demonstrationen därför att den åsyftar eller innebär något som strider mot lag. Alltjämt förekommer emellertid begränsningar i demonstrationsrätten, och reglerna om dessa begränsningar omfattas av kravet på lagstiftning.
Enligt 3 å lagen om allmänna sammankomster får demonstration på allmän plats inte hållas utan tillstånd av polismyndigheten. Vid pröv- ningen av tillståndsfrågan skall myndigheten beakta vikten ur allmän synpunkt av att församlingsfriheten upprätthålles. Om demonstrations- friheten i enlighet med förslaget införes i grundlag på det sättet att begränsningar skall förutsätta lagbeslut, kan det knappast anses tillfreds- ställande att lagen på detta sätt ställer upp ett krav på tillstånd utan att avgörandet av tillståndsfrågorna binds närmare. I lagen bör sägas ut att tillstånd inte får vägras, Såvida inte hinder möter från trafik- eller ordningssynpunkt (jfr prop. 1956:143 5. 175). Beredningen föreslår en ändring av denna innebörd i lagen om allmänna sammankomster.
I övrigt hänvisas till vad som har sagts här ovan om mötesfriheten.
Beträffande utformningen av mötesfriheten och demonstrationsrätten gjordes vid departements- och riksdagsbehandlingen inte annat uttalande än att departementschefen anfördelprop. 197390 5. 244) att ordet ”krav” i beredningens definition av demonstrationsrätten borde utgå. Enligt hans mening var ordet ”åsikter" tillräckligt för att ge beskrivning- en åsyftad omfattning. Någon ändring i sak avsågs alltså inte. Om mötesfriheten enligt RF omfattar inte bara ”allmänna” utan även ”enskilda” möten är oklart.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
Beträffande mötesfriheten (till vilken också demonstrationsrätten regel- mässigt förs) enligt europakonventionen och i vissa andra länder kan hänvisas till de särskilt publicerade översikterna, SOU 1974288 (s. 97) resp. 1975129. Här kan kort anges, dels att europakonventionen i artikel 11 slår fast att envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster, dels att särskilda grundlagsregler om mötesfrihet finns i Danmark (se SOU 1975:29 s. 23), Finland (se SOU 1975:29 s. 75), Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 1975:29 s. 188) och Österrike (se SOU 1975:29 s. 226); i Norge finns ett indirekt grundlagsskydd (se SOU 1975:29 s. 98).
3 Gällande svensk rätt
3.1 Lagen om allmänna sammankomster
Beträffande den historiska utvecklingen av församlingsfriheten i Sverige må hänvisastill författningsutredningen (SOU 1963zl7 s. 175). 1 stor utsträckning reglerades den tidigare i administrativ ordning. Bl. a. föratt överföra denna reglering till samfälld lagstiftning och därigenom stärka
skyddet för församlingsfriheten tillkom den nu gällande, centrala författningen på området, lagen (1956618) om allmänna sammankoms- ter, i fortsättningen betecknad LAS. Lagen äger tillämpning på allmän sammankomst som hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplys- ning i allmän eller enskild angelägenhet, eller som är att hänföra till föreläsning eller föredrag för undervisning eller meddelande av allmän eller medborgerlig bildning eller till religionsövning. Som allmän anses sammankomst som anordnas för allmänheten eller till vilken allmänheten äger tillträde eller som, med hänsyn till de villkor under vilka tillträde lämnas, är att jämställa med sådan sammankomst (] å).
Någon reglering i fråga om enskilda möten och sammankomster ansågs inte böra komma ifråga. Dessa borde liksom dittills lämnas utanför den ifrågavarande lagstiftningen. ”Erforderligt rättsskydd beredes genom olika stadganden i straff— och straffprocesslagstiftningen” (prop. 1956zl43 s, 152). Här torde främst avses reglerna om hemfrid och husrannsakan.
Från allmän sammankomst skall skiljas ”offentlig tillställning” som reglerats i 9—22 åå allmänna ordningsstadgan (1956:6l7), ifortsättning— en betecknad AOst. Begreppet offentlig tillställning avser till skillnad från allmän sammankomst i princip nöjestillställningar och anses inte beröra församlingsfriheten. Möjligheterna till ingripande från det allmännas sida är större när det gäller offentlig tillställning än när det gäller allmän sammankomst. Enligt 9 å AOst avses med offentlig tillställning teaterföre- ställning, konsert, tävling och uppvisning i sport och idrott, danstillställ- ning, biografföreställning, pornografisk föreställning, cirkusföreställning, tivoli- och marknadsnöjen, festtåg samt tillställning av annat slag, som anordnas för allmänheten (eller är att likställa därmed) och som inte avses i LAS. (I fråga om t. ex. teater- och filmföreställning gäller detta oberoende av om föreställningen är av seriös, t. ex. opinionsyttrande, ka- raktär eller ren nöjeskaraktär.) Enligt 1 å tredje stycket LAS gäller lagens regler även om vid sammankomsten förekommer mindre inslag som avser underhållning eller förströelse.
Demonstrationståg o. d. hänförs till allmän sammankomst (se vidare 3.7).
LAS utgår från att i församlingsfriheten inte får göras andra inskränk- ningar än sådana som framstår som nödvändiga för att ”ordning och säkerhet i samhället skall kunna upprätthållas eller för att enskild medborgares fri- och rättigheter ej skall kränkas” (prop. l956:143 s. 143). Enligt 2å LAS kan, om det finnes påkallat med hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot, regeringen förordna att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del därav. Regeringen kan överlåta sin befogenhet till länsstyrel- sen. Delegering till länsstyrelsen med stöd av 2å LAS har skett i 4å smittskyddskungörelsen (1968:234) för det fall att allmänfarlig sjukdom förekommer, se under 3.6.
I vissa fall krävs tillstånd av polismyndigheten för allmän samman- komst. Det gäller i stort sett sådan som skall hållas på gata, torg eller annan sådan allmän plats eller på allmän väg e. d. Ursprungligen före-
skrevs allmänt att vid ”prövning huruvida tillstånd bör meddelas, skall beaktas vikten ur allmän synpunkt av att församlingsfriheten upprätt- hålles”. GLB ansåg, som har framgått ovan, att denna reglering knappast var tillfredsställande, om församlingsfriheten skulle införas i grundlag på det sättet att begränsningar skulle förutsätta lagbeslut. Den lag, som ställde upp ett krav på tillstånd, borde då också ange på vilka grunder tillstånd fick vägras. Efter förslag av GLB har 3 å LAS sedermera (SFS 19741580) ändrats så, att den allmänna formuleringen om att försam- lingsfrihetens betydelse skall beaktas vid tillståndsprövningen har ersatts med en bestämmelse, att tillstånd får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning.
Ansökan om tillstånd skall innehålla uppgifter bl. a. om samman- komstens art och huvudsakliga utformning. Polismyndigheten kan in- fordra ytterligare upplysningar. Myndigheten får dock inte begära hand- ling angående eller redogörelse för innehållet i föredrag, tal eller annan muntlig framställning som är avsedd att förekomma vid sammankomsten (5 å).
Vill någon inom stadsplanelagt eller byggnadsplanelagt område anord- na allmän sammankomst på annan plats utomhus än där det krävs tillstånd skall han anmäla detta till polismyndigheten. Vissa ytterligare fall av anmälningsskyldighet kan föreligga (4 å). Syftet med anmälan är (prop. 1956zl43 s. 182) att sätta myndigheterna i tillfälle att göra erforderliga förberedelser. Det gäller främst åtgärder för ordningens upprätthållande, särskilt trafikens ordnande. Även ur säkerhetssynpunkt kan olika åtgärder behöva vidtas, t. ex. med hänsyn till föreliggande brandfara. Den som anordnar allmän sammankomst svarar för att god ordning råder och har att rätta sig efter de föreskrifter med avseende på ordning och säkerhet som polismyndigheten meddelar, Vid meddelande av före- skrifter skall iakttas att anordnaren ej åsamkas onödig kostnad eller sammankomsten eljest onödigt försvåras. Anordnaren får ej åläggas att bekosta ordningshållning genom polispersonal eller förordnade ordnings- vakter (7, 8 åå). Polisen har rätt att närvara (9 å).
En allmän sammankomst i strid mot 2å eller mot beslut att den inte får äga rum kan polismyndigheten inställa eller, om den redan hunnit börja, upplösa. Rätt att upplösa föreligger också, om sammankomsten föranleder svårare oordning eller avsevärd fara för de närvaranc'e och andra åtgärder visat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller bereda skydd för de närvarande (10 å). Det kan som jämförelse nämnas att när det gäller offentlig tillställning motsvarande upplösningsbefogen- het som sist nämnts föreligger om vid tillställningen förekommer något som strider mot lag eller om tillställningen föranleder oordning eller fara för de närvarande och andra åtgärder visat sig otillräckliga för att förebygga fortsatt lagstridigt förfarande, återställa ordningen eller bereda skydd för de närvarande. Grunden ”förekomst av något som strider mot lag” fanns från början också i fråga om allmänna sammankomster. Den togs emellertid bort 1970, se vad som anförs om demonstrationsrätten under 3 .7.
Enligt 11 å LAS får polismyndighet förbjuda förnyande av allmän sammankomst om den visat sig föranleda svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och detta inte kan förebyggas genom ordningsföre- skrifter eller andra åtgärder.
Mot beslut av polismyndighet enligt LAS förs talan hos länsstyrelsen och därifrån vidare till regeringen (13 å).
Den som anordnar allmän sammankomst i strid mot LAS (t. ex. utan tillstånd där sådant krävs, mot förbud enligt 2 eller 11 å eller utan anmälan där sådan skolat ske) kan straffas med böter. Detsamma gäller den som fortsätter allmän sammankomst sedan beslut meddelats om dess upplösning. Försummelse i fråga om anmälningsskyldighet bestraffas dock ej om den kan anses ursäktlig och ej vållat någon olägenhet (15 å).
I 12å LAS erinras om att i fråga om filmförevisning vid allmän sammankomst gäller särskilda föreskrifter utöver bestämmelserna i lagen.
1 12 å LAS hänvisas vidare till särskilda föreskrifter om allmän samman- komst för vilken bevillningsavgift för Särskilda förmåner och rättigheter skall utgå. Dessa regler finns i en lag (1908:128) och i en kungörelse (1913:380) om rätt för den som är bosatt i utlandet att ge eller medverka i offentlig föreställning m.m. i Sverige. Enligt lagen skall i utlandet bosatt fysisk person, som här i riket mot avgift ger ”offentlig föreställning eller tillställning av vad slag det vara må” betala särskild bevillningsavgift härför (4å ] mom.). För sådant arrangemang krävs tillstånd. Ansökan härom görs enligt föreskrifterna i nyssnämnda kungörelse. Sökanden har enligt lagen att ge den tillståndsbeviljande myndigheten ”de ytterligare upplysningar, som av myndigheten begärs” (4 å 4 mom.). Vidare är i vissa fall tillstånd beroende av att avgiftens erläggande säkerställs (4å 9 mom.). Enligt 1 å mom. 2 kungörelsen är länsstyrelsen tillståndsbeviljande myndighet. Ansökan om tillstånd skall innehålla bl. a. uppgift om tillställningens eller verksamhetens beskaffen- het (2 å). Tillstånd i fråga om fysisk person får inte avse annan än den, som har rätt att vistas här i landet, och inte meddelas för längre tid än denna rätt består (denna begränsning kan gälla endast utlänning). I fråga om den, som skall anordna eller medverka vid tillställning m. in. under sådana förhållanden att han kan anses som anställd, får tillstånd beviljas bara om han får anta eller inneha sådan anställning under den tid och på den ort ansökningen avser (denna begränsning torde gälla endast utlänning). Tillstånd får ej ges om tidigare bevillningsavgift inte har betalts. Tillstånd får återkallas närhelst skälig anledning därtill förekom- mer (3 å). Utöver tillståndskravet gäller att varje tillställning skall anmälas till polismyndigheten (4 å). Kraven på tillstånd och anmälan är bötessanktionerade (6 å).
Av 1908 års lag framgår att det i första hand är offentliga tillställningar i AOst:s mening som drabbas av bestämmelserna. Men det framgår av reglerna att man förutsett att vissa allmänna sammankomster också blir berörda och således församlingsfriheten. Emellertid berör
förevarande inskränkning i församlingsfriheten mest utlänningar. (Frågan om reglering i grundlag av fri- och rättigheter för utlänningar tas upp samlat, se bilaga 21.) Men reglerna om bevillningsavgift och krav på tillstånd etc. omfattar också svenska medborgare som är bosatta utomlands. Dock gäller reglerna enbart de fall då vederbörande tar betalt. Bestämmelserna torde få ses mot bakgrund av att vanlig skattskyldighet här i landet för denna inkomst inte föreligger (54å första stycket c) kommunalskattelagen (19281370) och 7 å första stycket b) lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt). Det kan nämnas att det före år 1908 inte förelåg skattskyldighet för medverkande utländsk artist och att inländska artister då klagade över att utländska fick ett bättre konkur— rensläge. De särskilda reglerna om bevillningsavgift är till för att skatten skall kunna tas ut utan det efterhandsförfarande som de allmänna reglerna om självdeklaration, taxering och debitering innebär. Bevillnings- avgiften utreds f.n. av en kommitté (Fi 1971101) under finansdeparte- mentet.
Totalt sett kan alltså de nu gällande reglerna om bevillningsavgift ifrågasättas utgöra en viss, ehuru särskilt för svenska medborgare föga betydande inskränkning av församlingsfriheten (jämför GLst uttalande i SOU 1972:15 s. 157, återgivet ovan under 1).
Åtskilliga straffbestämmelser sätter gränser för vad som får förekomma vid allmän sammankomst, t. ex. bestämmelserna om misshandel och skadegörelse. Vidare kan pekas på de straffbestämmelser om ärekränk- ning, uppvigling m. ni. som sätter gränser för yttrandefriheten. Vissa av dessa straffbestämmelser aktualiseras ej sällan just vid allmän samman- komst, särskilt vid demonstrationer. Emellertid torde RF vara att förstå så, att endast de inskränkningar som gäller särskilt för möten och demonstrationer är inskränkningar i mötesfriheten resp. demonstrations- rätten. Bestämmelser som begränsar individens rätt att uttala sig, oavsett om han agerar inom ramen för en allmän sammankomst eller inte, skall ses som ingrepp — enbart — i yttrandefriheten och behandlas i det sammanhanget. Än mer uppenbart är att andra allmänna gränser för enskildas handlingsfrihet » t. ex. bestämmelserna om straff för misshan- del och skadegörelse — inte är inskränkningar iförsamlingsfriheten.
Vissa straffbestämmelser torde dock ha ett sådant samband med en sammankomstsituation att de bör nämnas här, dock utan att det tas ställning till om de bör anses som inskränkningar i församlingsfriheten eller ej. Visserligen gäller detta knappast reglerna om stämpling till brott (23 kap. 2 å BrB), utan kanske snarare straffbestämmelsen om upplopp (16 kap. ] å BrB). Vidare kan nämnas 16 kap. 3å BrB: ”Underlåter deltagare i folksamling som stör allmän ordning att efterkomma för ordningens upprätthållande meddelad befallning eller intränger han på område som blivit för sådant ändamål fridlyst eller avspärrat, dömes, om ej upplopp föreligger, för ohörsamhet mot ordningsmakten till böter eller fängelse i högst sex månader."
I detta sammanhang må erinras om att de tidigare gällande reglerna om insättande av militär vid upplopp upphävdes 1970. Detta skedde inom ramen för strävanden att stärka demonstrationsrätten, se vidare under 3.7.
Här må också nämnas ansvarsbestämmelsen i 18 kap. 3 å BrB om den som samlar eller anför väpnat manskap eller håller det samlat (väpnat hot mot laglig ordning).
Om 16 kap. 16 å BrB (förargelseväckande beteende) se under 3.7, och om 22 kap. 7 å BrB (olovlig sammankomst) se under 3.4.
Ett direkt ingrepp i församlingsfriheten innebär 7 å i BrB:s krigsartiklar (22 kap.) om straff för olovlig sammankomst.
Här må vidare citeras följande från Beckmans m. fl. Kommentar till Brottsbalken II, 3 uppl., s. 522 (avser 22 kap. 7å BrB): ”Även om ifrågavarande förbud mot olovlig sammankomst sålunda är begränsat till beredskaps- och krigstid, är dock icke församlings- och yttrandefriheten inom krigsmakten helt oinskränkt under fredstid. Förutom att . . . lagen om allmänna sammankomster kan bli tillämplig, torde inom militära etablissement militära förmän äga närvara vid sammankomst av krigsmän och kunna ingripa mot sammankomsten, om därvid förekommer något som strider mot lag eller eljest stör allmän ordning eller ordningen inom krigsmakten."
Frågan om de värnpliktigas rätt att (utom tjänsten) hålla politiska möten inom regementsområdet är en gammal stridsfråga. Från och med den 1 september 1974 gäller i administrativ ordning utfärdade bestäm— melser om försök med mötesverksamhet m.m. vid militära förband (tjänstemeddelanden för krigsmakten 1974-06-28, TKG nr 740173). Enligt dessa har ungdomsorganisation med antagna stadgar rätt att på vissa villkor ordna möten för värnpliktiga i omedelbar närhet av eller inom militärt förband. En värnpliktig (eller en fast anställd) inom förbandet ansvarar för mötet. I fråga om vad som får avhandlas vid mötet gäller inga särskilda begränsningar; sålunda kan t. ex. förhållanden som rör förbandets interna verksamhet debatteras. Bestämmelserna om mötesverksamhet inom förbanden gäller som nämnts på försök.
I förstone kanske man förvånas över att särskilda inskränkningar i församlingsfriheten sålunda synes förutsättas utan lagstöd. Men man bör observera att det här gäller frågan om rätt att hålla möten inom regementsområdet eller, för att använda brottsbalkskommentarens ut- tryckssätt, inom det militära etablissemanget. Det kan alltså sägas vara fråga om ett enskilt område och f.n. torde generellt gälla att den, som disponerar över ett sådant, också råder över t. ex. om där skall få hållas politiska möten. Här synes det alltså i själva verket vara fråga om skydd för mötesfriheten gentemot enskild och inte skydd gentemot det all- männa.
Om det betraktelsesätt som här anlagts är riktigt torde det i svensk rätt
inte finnas några speciella, för normala förhållanden gällande inskränk- ningar i församlingsfriheten för militär personal.
Enligt 11 % smittskyddslagen (196823 1) kan regeringen eller efter dess bemyndigande länsstyrelse förordna om isolering av befolkningen inom visst område och därmed jämförbar åtgärd, om det är påkallat av särskilda skäl för att hindra utbredningen av allmänfarlig sjukdom (jämför också 30 % om avspärrning av visst område i krig, krigsfara eller * eljest ”utomordentliga förhållanden”). Enligt 4å smittskyddskungörel- sen (19681234) kan länsstyrelsen förordna att allmän sammankomst (och
offentlig tillställning) inte får hållas inom länet eller del därav, när sådant förbud är påkallat med hänsyn till förekomsten av allmänfarlig sjukdom (jämför 2?) LAS). (De sjukdomar som skall anses som allmänfarliga uppräknasi 1 % kungörelsen.)
3.5. Angående lagen om tillfälligt omhändertagande
Här bör vidare nämnas lagen (19731558) om tillfälligt omhändertagande, 3 &. Nämnda paragraf lyder så: ”Den som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör omedelbar fara för denna skall omhändertagas av polisman, om detär nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Sådant omhändertagande skall ske även när det fordras för att avvärja straffbe- lagd gärning.” Bestämmelsen är, i sak oförändrad, överflyttad från 17 % polisinstruktionen(1972z51l); (även tidigare instruktion hade en motsva— rande bestämmelse). Nyheterna i lagen — såvitt nu är ifråga — är främst att tiden för detta tillfälliga omhändertagande maximerats till sex tim- mar (8 5) och att vid behov personutredning skall ske (6 5). Lagen om tillfälligt omhändertagande ingick bland de förslag som lades fram i proposition 19731115 (JuU 26) på grundval av brottskommissionens förslag och som bl. a. syftade till bättre ordning och säkerhet på allmänna platser och kommunikationsmedel. I förarbetena förekommer inte någon diskussion om förhållandet till församlingsfriheten. Såvitt kan bedömas har det inte heller varit meningen att lagen om tillfälligt omhändertagan— de skall kunna åberopas för ingrepp mot församlingsfriheten som sådan. Den skall utgöra grund bara för ingripande mot enskilda individer, som stör ordningen etc. Denna lag blir alltså aktuell vid behandlingen av , skyddet för den personliga friheten. (Att gränsdragningsproblem kan
uppstå är naturligt, se under 3.7.) Vad nu sagts gäller rimligen också för motsvarande äldre regler i polisinstruktionen. Det sagda torde inte stå i motsättning till det förhållandet, att nu förevarande bestäm- melse i vissa fall torde kunna användas för att effektuera ett beslut av polismyndigheten att upplösa allmän sammankomst. I proposition 19561143 med förslag till LAS uttalade departementschefen (s. 236) om motsvarande regel i då gällande polisinstruktion (12 å), att den torde kunna användas, om deltagare i allmän sammankomst som upplösts av polisen vägrar att rätta sig efter upplösningsbeslutet. (Detta torde dock bara gälla under förutsättning att sådan ordningsstörning föreligger som förutsätts i — numera — 3 5 lagen om tillfälligt omhändertagande.)
3.7. Speciellt angående demonstrationsrätten
Demonstrationsrätten har tidigare traditionellt ansetts som en del av församlingsfriheten och reglerad i huvudsak av LAS. Systematiskt är detta inte alldeles korrekt, eftersom demonstration till skillnad från allmän sammankomst kan genomföras också av en enda person (jämför RF:s ordalydelse: "ensam eller i grupp"). Enmansdemonstrationen är materiellt sett närmast ett särskilt sätt att utnyttja yttrandefriheten och på en sådan kan inte LAS anses tillämplig (åtminstone inte direkt). JO har i ett fall som avgjorts 1974 för sin del uttalat att LAS inte heller är analogt tillämplig när det gäller en flermansdemonstration som har så ringa omfattning att den inte är att anse som en allmän sammankomst (JO 1975 s. 92). Om en sådan demonstration stör ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna torde polisen, enligt JO, därför enligt 3 5 lagen om tillfälligt omhändertagande vara berättigad att omhänderta de deltagare som framkallar störandet av ordningen eller faran för detta och därmed (om alla deltagare omhändertas) upplösa demonstrationen. Om JO:s betraktelsesätt godtas, är lagen om tillfälligt omhändertagande alltså en lag som kan användas bl. a. för ingrepp i demonstrationsrätten. Med det synsätt som anlagts i denna bilaga är lagen om tillfälligt omhänderta- gande endast ett medel för att ingripa mot enstaka demonstranter (alltså i dessas rörelsefrihet). Demonstrationsrätten enligt RF torde i princip ej inrymma rätt för deltagare i demonstration att i denna egenskap begå handlingar som i andra sammanhang är förbjudna.
Det ligger i öppen dag att tveksamma gränsdragningsspörsmål upp- kommer också när det gäller att avgöra om det vid ett visst tillfälle föreligger en demonstration eller inte. För att en demonstration skall anses föreligga torde — och det är väl vid enmansdemonstration det enda möjliga kriteriet — krävas att vederbörande gör något slags ”manifesta- tion”, väl vanligen politisk sådan. Vidare torde, om den som demonstre- rar stör ordningen eller över huvud taget begår någon straffbar handling. polisen kunna ingripa mot honom, t. ex. med stöd av 35 lagen om tillfälligt omhändertagande. Distinktionen mellan ingripande mot de- monstrationen som sådan och ingripande mot enskilda individer som deltar kan emellertid genomföras fullt ut bara om det är tillräckligt många deltagare. Detta kan naturligtvis inte få medföra ”immunitet” för ensamdemonstranten. Men om skälet för att ingripa mot denne enbart skulle vara att den åsikt han för fram väcker omgivningens eller andras, t. ex. makthavares, förargelse torde han inte kunna angripas. Liknande problem har ibland uppstått vid tillämpningen av bestämmelsen om straff för förargelseväckande beteende (16 kap. 16% BrB). Bestämmelsen —- som ej får fattas som avseende ”åsiktsförseelser” ._ är svårbemästrad när det gäller starkt kontroversiella meningsyttringar t, ex. på plakat vid demonstration.
Problemet kompliceras om man tänker sig att en i och för sig fredlig demonstration, som för fram starkt kontroversiella åsikter, föranleder motdemonstration eller rentav direkta oroligheter från annat håll. Tro- ligen kan den förstnämnda upplösas jämlikt 10 & LAS även om inte den demonstrationen varit den direkta orsaken till uppkommen ”svårare
oordning”. Under senare år har en rad åtgärder vidtagits för att stärka demonstra-
tionsrätten. År 1970 upphävdes reglerna om användande av militär mot upplopp (prop. 1969:12, lLU 8). (Lagrådet uttalade därvid att Kungl. Maj :t likväl skulle kunna använda militär som sista utväg om polisen inte räckte till för att upprätthålla allmän ordning. Häri instämde första lagutskottet. Denna sak har, som justitieministern den 20 februari 1975 påpekade i en interpellationsdebatt, rättsligt kommit i ett nytt läge efter det att RF börjat tillämpas. Härefter krävs stöd i lag — vilket nu saknas _ för användande av militär för att upprätthålla allmän ordning.) Vid den ändring i 10 % LAS, som nämnts ovan och som innebar att upplösnings- grunden ”förekomst av något som strider mot lag” togs bort, var (prop. 19701125, lLU 47) ett av huvudsyftena att stärka demonstrationsrätten genom att dels på sagda sätt begränsa polisens rätt att ingripa mot allmän sammankomst (polisens rätt att ingripa mot enskild gärningsman berör- des ej därav) och dels minska kriminaliseringen vid vissa yttrandefrihets- brott, som ofta aktualiserats just vid demonstrationer. t. ex. uppvigling och skymfande av rikssymbol.
Inte minst vid denna reform framstod klart sambandet mellan yttrandefrihet och församlingsfrihet. I propositionen l970:l25 (s. 53) anförde departementschefen att demonstrationen är ett värdefullt kom- plement till andra medel för opinionsbildning, bl. a. beroende på att den kan genomföras utan egentliga ekonomiska resurser. Demonstrationer kan emellertid, anförde han vidare, inte få förekomma i sådana former att demonstranternas eller andra medborgares säkerhet äventyras eller att allvarliga ordningsstörningar inträffar. I dessa hänseenden regleras försam— lingsrätten genom LAS. Församlingsfriheten måste emellertid, framhöll departementschefen, begränsas också av regler om vad som får förekom- ma vid allmänna sammankomster i form av tal, sång, slagord på plakat o.d. Gränserna för yttrandefriheten bestäms framför allt genom den allmänna strafflagstiftningen, anförde han.
Bilaga 8 Föreningsfrihet
l RF ........................................ 313 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 314 3 Gällande svensk rätt ............................. 314 3.1 Den "positiva” föreningsfriheten ................... 314 3.2 Den ”negativa" föreningsfriheten ................... 315 4 Tolkning av 2 kap. 1 5 p. 5 RF ...................... 316
Bilaga 8 F öreningsfrihet
IRF
Föreningsfriheten består enligt 2 kap. 1 % p. 5 RF i att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra till förening (”positiv" föreningsfrihet) samt enligt 2 kap. 2 & RF i att varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening (”negativ” föreningsfrihet).
Någon bestämmelse om föreningsfrihet innehöll inte 16 å i 1809 års RF (se avsnitt 2.3 i betänkandetexten). Såväl förslaget från den tingstenska utredningen som det från författningsutredningen tog där— emot upp denna frihet i ”positiv” bemärkelse (se avsnitten 2.4 och 2.5 i betänkandet). Om föreningsfriheten anförde grundlagberedningen (GLB) följande (SOU 1972215 5.157):
Föreningsrätten är erkänd i vårt land, ehuru några allmänna lagbestäm- melser därom inte finns. Den är grundläggande för den politiska verksam- heten därigenom att de politiska partierna är att anse som föreningar. Arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer är också föreningar. Detsamma gäller organisationerna inom konsument- och lantbruksko- operationen. Även ett bolag är att anse som en förening i grundlagsstad— gandets mening. Det är enligt beredningens mening uppenbart att föreningsrätten bör nämnas i grundlagsregeln.
Brottsbalkens förbud mot olovlig kårverksamhet och förbudet mot politiska uniformer i 1947 års lag i ämnet är inskränkningar av förenings— rätten.
De formkrav som för skilda typer av föreningar ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, om aktiebolag osv. är inte begränsningar av föreningsrätten i stadgandets mening. Deras funktion är att ange de rättsliga ramarna för dem som vill begagna en särskild juridisk konstruk— tion, som innebär särskilda fördelar i form av ansvarighetsbegränsning, minoritetsskydd osv.
Föreningsfriheten har också en annan sida, nämligen rätten att stå utanför föreningar. Denna rätt kan påverkas av föreskrifter i förenings- stadgar, avtal e. d. Begränsningar av denna art är en angelägenhet för civilrättslig lagstiftning. Beskrivningen i paragrafens tredje stycke syftar däremot på offentligrättsligt tvång att tillhöra en viss förening, exempel- vis det s.k. kårobligatoriet för studerande vid universitet och högskolor. Detta är under utredning (se 1971 års riksdagsberättelse U'l970164).l
Med anledning av att riksåklagaren i remissyttrande förordat att den
1 Numera av obligatorie— kommittén (U 1973203).
”negativa” föreningsfriheten antingen bereddes ett absolut grundlags- skydd eller inte alls omnämndes i RF uttalade departementschefen (prop. 197390 5. 245):
Det är, såvitt jag kan se, inte möjligt att ge friheten att stå utanför förening ett absolut skydd av det slag som riksåklagaren i första hand har förordat. Det får nämligen anses föreligga ett legitimt behov av att genom offentligrättsliga föreskrifter ålägga personer att inträda i föreningar av olika slag. Förutom det av beredningen omnämnda kårobligatoriet kan pekas på den i 24 & förordningen om yrkesmässig automobiltrafik m. m. föreskrivna skyldigheten att tillhöra förening av utövare av yrkesmässig trafik, skyldigheten att tillhöra vägförening enligt lagen om enskilda vägar och skyldigheten att tillhöra samfällighet för gemensamhetsanläggnings utförande, underhåll och drift enligt lagen om vissa gemensamhetsanlägg- ningar. Jag vill å andra sidan, lika litet som i fråga om den ”negativa” yttrandefriheten, förorda att bestämmelsen om frihet att stå utanför förening skall utgå ur regeringsformen, eftersom möjligheterna att göra inskränkningar i denna frihet då i viss utsträckning skulle falla inom det delegeringsbara området.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I europakonventionen slår art. 11 fast envars rätt till föreningsfrihet (se SOU 1974188 5. 97). Fastän endast den ”positiva” föreningsfriheten nämns i art. 11 har denna i tillämpningen ansetts innefatta ocksa frihet att inte sammansluta sig med andra (se SOU 1974:88 s. 97). Grundlagsbestämmelser om föreningsfrihet finns i Danmark (se SOU 1975129 5. 23), Finland (se SOU 1975129 5. 75), Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 1975129 5. 190) och Österrike (se SOU 197529 5.
227).
3 Gällande svensk rätt
Som inskränkningar i den ”positiva” föreningsfriheten nämner GLB dels brottsbalkens förbud mot olovlig kårverksamhet, dels förbudet mot politiska uniformer. Enligt 18 kap. 4 & brottsbalken (BrB)dömes förolov— lig kårverksamhet den som bildar eller deltar i sammanslutning som måste anses vara avsedd att utgöra eller med hänsyn till sin beskaffenhet och det ändamål för vilket den är bildad lätt kan utvecklas till ett sådant maktmedel som militär trupp eller polisstyrka och som icke med vederbörligt tillstånd förstärker försvaret eller ordningsmakten. Dessutom kan den dömas som på något av vissa angivna sätt hjälper sådan sammanslutning. Lagen (1947:164) om förbud mot politiska uniformer förbjuder bärande av uniform eller liknande klädedräkt som tjänar att utmärka bärarens politiska meningsriktning. Förbudet gäller även uni- formsdel, armbindel eller annat därmed jämförligt i ögonen fallande
kännetecken. Den som bryter mot förbudet kan straffas.
Genom att ratificera den av Förenta Nationernas generalförsamling den 21 december 1965 antagna konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (prop. l970:87, lLU 41, rskr 261) har Sverige enligt art. 4 i konventionen åtagit sig bl. a. att olagligförklara och förbjuda organisationer som främjar eller uppmanar till rasdiskriminering samt förklara deltagande i sådana organisationer som en brottslig handling, straffbar enligt lag. Enligt departementschefen (prop. l970:87 s. 64) kunde i viss utsträckning den effekt man ville nå med ett uttryckligt förbud vinnas genom de förslag till ökad kriminalisering av hets mot folkgrupp och olaga diskriminering som lades fram samtidigt. Något starkt behov av kriminalisering därutöver förelåg för det dåvarande inte i Sverige. Lagstiftning mot organisationer som avses i art. 4 i konventionen har inte heller senare kommit till stånd. Huruvida Sverige till fullo uppfyller sitt åtagande enligt konventionen kan därför sättas i fråga.
Som inskränkningari föreningsfriheten ansåg inte GLB de formkrav för skilda typer av föreningar som ställs upp i lagarna om ekonomiska föreningar, om aktiebolag osv. Lagar av den typ GLB avsett är lagen (1895:64 s. 1) om handelsbolag och enkla bolag, lagen (1944z705) om aktiebolag, lagen (1948i218) om sambruksföreningar,l lagen (19481433) om försäkringsrörelse, lagen (19511308) om ekonomiska föreningar, lagen (1955 :l 83) om bankrörelse, lagen (1955 2416) om sparbanker, lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen, bostadsrättslagen (19711479), lagen (19721262) om understödsföreningar, lagen (1973:370) om arbets— löshetsförsäkring och aktiefondslagen (1974z931). Det kan nämnas att för ideella föreningar gäller vissa motsvarande formkrav, men dessa har inte blivit reglerade i någon författning utan ställts upp i rättspraxis (se t. ex. LU 1971 :14).
Ett exempel på inskränkning i den "negativa” föreningsfriheten är enligt GLB det 5. k. kårobligatoriet, dvs. främst föreskriften i 88 å universitetsförardningen (1964:461/ om att varje studerande under den
tid han studerar vid universitet skall vara medlem i studentkår vid detta samt i förekommande fall dessutom i nation eller studentförening. Enligt 89 å samma förordning skall studentsammanslutning som avses i 88 å ha till ändamål att främja medlemmarnas studier och vad därmed äger sammanhang. Motsvarande bestämmelser finns för andra högre utbild- ningsanstalter än dem som universitetsförordningen är tillämplig på (se t. ex. 10] och 102 åå stadgan (l965:494) för jordbrukets högskolor, 32 och 33 åå stadgan (19671236) förjournalisthögskolorna, 28 och 29 åå stadgan (1964:538) för socialhögskolorna, 30 och 31 åå stadgan (l967z273) för gymnastik- och idrottshögskolorna, 56 och 57 åå stadgan (1968 :3 1 8) för lärarhögskolorna samt 59 och 60 åå stadgan ( 19382485) för I Ersatt av ny lag konsthögskolan). 19751417.
Även utövande av annan verksamhet än högre studier kan innebära tvång att tillhöra förening eller annan sammanslutning. Departements- chefen nämner en sådan offentligrättslig föreskrift som 24å förord- ningen (l940:910) angående yrkesmässig automobiltrafik m. m. vilken ålägger innehavare av tillstånd till yrkesmässig trafik att ansluta sig till förening av utövare av yrkesmässig trafik, om tillståndsgivande myndighet förordnat om det. Vidare kan pekas på den skyldighet att vara medlem i tlottningsförening, som enligt 2 å lagen (1919.'426) om flott— ning i allmän flottled åvilar den som flottar annat än husbehovsvirke i allmän flottled. Renskötande samer och vissa personer med anknytning till sådana skall vara medlemmar i sameby, som enligt 9 å rennäringslagen (I971:437) har till ändamål att för medlemmarnas gemensamma bästa ombesörja renskötseln inom byns betesområde. Enligt 10 å börsordning— en (1969:546) för Stockholms fondbörs får köp och försäljning vid fondbörsen ske endast av börsmedlem eller godkänt ombud för denne (jämför 7å förslag till lag om Stockholms fondbörs. framlagt i SOU 1973:60).
Departmentschefen har hänvisat också till en del inskränkningar i den ”negativa” föreningsfriheten som gäller förhållanden med anknytning till fastighetsinnehav och liknande. Hit kan räknas skyldighet att tillhöra samfällighet enligt vattenlagen (1918523), såsom vattenregleringsföretag (3 kap.). dikningssamfällighet, vattenavledningsföretag och samfällighet för invallning (7. kap) samt avloppsföretag (8 kap.). Vidare kan nämnas stängsel- och betessamfälligheter enligt 41 å lagen (1933:269) om ägo- fred, vägsamfälligheter enligt 50å lagen (1939:608) om enskilda vägar samt samfälligheter som avses i lagen (I973:I]50) om förvaltning av samfälligheter. Slutligen kan här anmärkas jaktvårdsområden enligt 10 å lagen (1938274) om rätt till jakt och fiskevårdsområden enligt ] å lagen (I960:I30) om fiskevårdsområden. (En mera utförlig redogörelse finnsi prop. 1975148 5. 37.)
4 Tolkning av 2 kap. 1 å p. 5 RF
Av de tidigare återgivna motivuttalandena av GLB och departements— chefen framgår att grundlagens föreningsfrihet gäller också andra sam— manslutningar än ekonomiska och ideella föreningar. t. ex. bolag och samfälligheter. (Däremot skiljes i 8 kap. 2 å och 11 kap. 6 å RF mellan bolag, föreningar och samfälligheter.) Det krävs uppenbarligen inte att det skall vara fråga om en sådan sammanslutning som är ett självständigt rättssubjekt, en juridisk person. Även på annat sätt organiserade sam— manslutningar såsom byalag och aktionsgrupper innefattas av grundlags- skyddet. Ett visst mått av organisation och beständighet bör dock föreligga för att det inte endast skall vara fråga om en sammankomst. som faller in under mötesfriheten. Andra trossamfund än svenska kyrkan är också sammanslutningar av enskilda. Sådana trossamfund faller därför både under religionsfriheten och under föreningsfriheten.
l föreningsfriheten ingår inte någon rätt för en sammanslutning att bli
erkänd som enjuridisk person.
Även om i den ”positiva" föreningsfriheten enligt RF måste ligga också en rätt för medlemmar i sammanslutning att verka gemensamt, kan en sådan rätt dock inte sträcka sig längre än till det som är tillåtet i allmänhet.
När det gäller den ”negativa” föreningsfriheten får man från samman- slutningar mellan enskilda skilja sådana offentligrättsliga subjekt som enskild kan vara knuten till. Till den senare kategorin hör främst staten och kommunerna men också exempelvis de allmänna försäkringskassor- na (angående de sistnämnda se prop. 1961 :45 s. 188 och prop. 1962190 5. 374).
Bilaga9 Religionsfrihet
1 RF ........................................ 321 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 322 3 Gällande svensk rätt ............................. 322 4 Tolkning av 2 kap. 1 å p. 6 RF ...................... 325
..1.". 't " »
,,,-..; '. '."l-T ,'.-|,.7-'..". ' ,",.."'|-, " . ..'P'. »| || 3? '.'”, ' —" " .th.täf'1"-,-' "'.. .. - '.lL.|-_|".' 'f'ht' '."?géT—Tå " ("T'i""""J ._""'.".';-1_|.|l ""'"" """
”&
M'i-f J"...»u” "* ,|-_ '1',.'_|_ ' "|! ""E". "I" ,',.,'."','_3.,,."".'-"._'. '
I"), fl'j'll'lll'ln "” . "'1' '|', "' |" ”'&' ,__H'IF, l ' .) ' kli-"V "-*.—_..-',"' . '.-i .|__,,-,,,".' '|' _" .,, 'i'—ff.,f, . '#' :.ilu .. ."i".,.,""'. " . _ .... .."'.'|l-'l" .. ' |..,*, "_|..'.._|'_'32E" .|".l"'.'.."m... _.' -.'. . .' in ,. .,'_ .. L'l'" j,,_,_,—"L.,_,_'|,. _., _,.,- ___,t , ,, ,, "_ '.""|.' ..— ., '.L. "fru,-'" |.' . __H'årirz. J' .'"Du'lj'up. upp, "'g' _.|.. _.._l||_ gäng.... _., '|'—”FH! ' erik, ”'.' _._, . '
'_'. 'i'-':" "d.ä.,-__ "".":"l" '.'.4.'."
- n...—r ..
|.u|_,_ I|_ _ :" _"-' __ | å'UL' ': " "|,.': ' . '-. E'L'j" "d' ..:hll " ' "ql ,|.. blä!?” . - , , ,". ' ',', .| '| 7 "' *" . "" ..'.L mf. ..., :| N” '. .... ' = _, le,," '_'-é" '.';wa "" ._"'_'_'.Ä,.|_.'.1"."”'E. ',fpäf-H'äf ”tf , ,_ " "' H,!l " , ?”.-ri .. ," M:. ';_|.. .". '*-.| fl” s.,,'||."._'|'-,',,"- .:. .' iw, . ' |. x' ' , J. - .. | .|' " ' |”, J'VEQ'J'E'IIL'" _ _.'f. |..'.' .' .._. I , . .' ""'""..l" . ,' ' ,_. ,_ _ - _ __”, .. _._, .. . ., _ _ ., _ ,, . '? , HH ,_.,,. ".v ”__—,_u. ..;|.,| _,___,__|||i'|.____,, ' H" |||. [',-i .-_.'!|.,','._._ ' _,'..' ,__,,,, ,
|'|**-'"'|'||
'm'al' |'..
|'||- " ..,,l. "
""""";t”"_. ,|.-.. ”"- ,
." ...|'5.| ""l""','-',."' '_'. ' __|. _| _ -_
.. .. .. .|| ."
l'l . -|.|-"'.. '_.,.'.,..,_'_'_._|.'|', _'|.' _
I""" ,|__..,' .._._.__,,__ "' ""ll'" ____'”,',,',|._|' "_.__ '= ' . .. ,|| "* ' ll nu |. ._' ;...l'....'l.|"'|_,_ "
. .. .. .-. . _',...1||'.t'_'..'L.'"_W.' 13. Hanif) l.
|||-" it?-Ha "|..." ||,Ll;1—'ua|_u.lIoT #—
Bilaga 9 Religionsfrihet
IRF
I 2 kap. 1 5 p. 6 RF anges att varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossamfund och att utöva sin religion (”positiv” religionsfrihet). Vidare föreskriver 2 kap. Zå RF att varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra trossamfund (”negativ” religionsfri- het).
Religionsfriheten var den enda av de fri- och rättigheter, som kan sammanfattas under beteckningen opinionsfriheten som nämndesi 16 å i 1809 års RF. Innebörden av bestämmelsen var dock omstridd (se avsnitt 2.3 i betänkandetexten). Både den tingstenska utredningen och författ- ningsutredningen tog upp denna frihet i ”positiv” bemärkelse (se avsnitten 2.4 och 2.5 i betänkandetexten).
Om religionsfriheten anförde grundlagberedningen (GBL) följande (SOU 1972:15 s.158):
Religionsfriheten är en av de fundamentala rättigheterna i vårt land liksom i andra länder i vår kulturkrets. Ett stadgande om denna frihet bör icke saknas i grundlagen, låt vara att den numera framstår som självklar. Med religionsfrihet åsyftas då i första hand friheten att sammansluta sig med andra enskilda till trossamfund och att utöva sin religion. Att religionsutövningen inte får störa samhällets lugn eller åstadkomma allmän förargelse är självklart. Det inskärps av l % i religionsfrihetslagen och återspeglas främst i brottsbalkens föreskrift om straff för förargelse- väckande beteende. Detta kan inte betraktas som en begränsning av religionsfriheten. De begränsningar som enligt lagen om allmänna sam- mankomster gäller i församlingsfriheten är tillämpliga även på offentlig gudstjänst.
Rätten att stå utanför trossamfund är fastslagen i 4å av religionsfri- hetslagen. Den bör slås fast även igrundlagen.
Med anledning av att riksåklagaren i sitt remissyttrande föreslagit, i första hand, att den ”negativa” religionsfriheten bereddes ett absolut grundlagsskydd och, i andra hand, att bestämmelsen härom fick utgå framhöll departementschefen (prop. 1973190 5. 245):
att 4 & religionsfrihetslagen ger uttryck åt grundsatsen att ingen är skyldig att tillhöra trossamfund. Denna grundsats är otvivelaktigt allmänt omfattad. Från denna synpunkt skulle således i och för sig inte finnas
något hinder mot att ge friheten att stå utanför trossamfund ett absolut grundlagsskydd. I formellt hänseende skulle emellertid en sådan bestäm- melse i grundlagen härom kunna föranleda missförstånd vid tolkningen av de i förslaget i övrigt inskrivna principerna om grundläggande fri- och rättigheter. Andra stycket i 4 & (numera: 2 kap. 2 & RF) visar att grundlagen skyddar medborgarna mot att myndighet tvingar dem att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.
Departementschefen ansåg därför att RF inte borde innehålla något sådant stadgande som riksåklagaren efterlyste.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I Europakonventionen innehåller art. 9 en bestämmelse om tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (se SOU 1974188 5. 87).
Religionsfriheten är inskriven i grundlagarna i Danmark (se SOU 197529 5. 30), Finland (se SOU 1975129 5. 74), Norge (se SOU 197529 5. 98), Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 1975:29 s. 184) och Österrike (se SOU 1975129 5. 222). I sistnämnda två stater nämns denna frihet tillsammans med samvetsfrihet och friheten att vara anhängare av viss världsåskådning.
3 Gällande svensk rätt
Av grundläggande betydelse för religionsfriheten är religionsfrihetslagen (I95I:680). I dess l & sägs, med ordalag hämtade från 16 å i 1809 års RF, att envar äger rätt att fritt utöva sin religion, såvitt han icke därigenom stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse. Det står enligt 2 & envar fritt att för religiös gemenskap deltaga i samman- komst och sammansluta sig med andra. För offentlig gudstjänst gäller enligt 35 ej andra hinder än sådana som i allmänhet är stadgade för sammankomst, till vilken allmänheten har tillträde. Vidare föreskrivs i 4 & att ingen är skyldig tillhöra trossamfund och att åtagande i strid med denna bestämmelse är utan verkan; med trossamfund förstås, förutom svenska kyrkan, sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att ordna gudstjänst. Enligt 5 % får kloster inrättas endast med regeringens tillstånd och på de villkor regeringen föreskriver. Vidare får ingen upptas i kloster innan han fyllt 18 år. Tillstånd kan återkallas i vissa fall. Religionsfrihetslagen innehåller även bestämmelser om medlemskap i svenska kyrkan. Enligt 6 & får endast svensk medborgare och här i landet bosatt utlänning vara medlem av svenska kyrkan. Av 7 och 8 åå följer att barns inträde i svenska kyrkan vid födseln eller senare beror på föräldrar- nas samfundstillhörighet. Evangelisk trosbekännare, som förvärvar svenskt medborgarskap, upptas enligt 9 % därvid automatiskt i svenska kyrkan, om han inte redan är medlem idenna. För både barn och annan som automatiskt förvärvar medlemskap i svenska kyrkan gäller att så inte sker om anmälan görs hos pastor att inträde ej önskas. I annat fall än nu
sagts kan inträde efter ansökan och under vissa i 10 & angivna förutsätt- ningar vinnas i svenska kyrkan. Den som tillhör svenska kyrkan kan enligt 11 5 genom anmälan hos pastor utträda ur denna. För underåriga finns särskilda regler härför i 12 å.
Religionsfrihetslagen vilar på uppfattningen att det bör stå den enskilde fritt att själv råda över sin trosåskådning och att själv bedöma om han vill vara ansluten till ett religiöst samfund. Denna religionsfrihets- princip innebär att det skall stå den enskilde fritt inte endast att bekänna sig till annan religion än den som omfattas av folkets flertal utan även att ställa sig utanför varje religiös gemenskap; hans ståndpunktstagande i sådant hänseende kan inte för honom få medföra förlust av medborger- liga rättigheter. 1 religionsfriheten måste inbegripas en rätt att för religionsutövning bilda sammanslutningar och anordna offentliga sam- mankomster. En sådan religionsfrihet bör iakttas och skyddas av lagstift- ning och rättstillämpning, och den måste iakttas i alla sådana sammanhang där denna frihet kan beröras (särskilda utskottet 1951 :1 s. 60).
Andra inskränkningar i religionsfriheten än dem som anges i religions- frihetslagen berör GLB inte. Huruvida andra inskränkningar än dessa föreligger är givetvis beroende på vilken innebörd man lägger i denna frihet. Religionsfrihetsbegreppet har växlat från tid till annan, och det har av olika grupper getts skiftande innebörd. Religionsfrihetsfrågan har ägnats ett cirka 600 sidor tjockt betänkande (SOU 1964113) som lades fram av 1958 års utredning kyrka—stat, som även behandlade religionsfri- hetsprincipen i sitt slutbetänkande (SOU 1968:1 l). Religionsfrihets— problematiken diskuteradesi remissyttrandena över betänkandet (se SOU 197012 5. 73). Vidare behandlades religionsfrihetsbegreppet av 1968 års beredning om stat och kyrka i dess slutbetänkande (SOU 197236) och i remissyttrandena över detta betänkande (se SOU 1974:9 s. 123). Något försök skall här inte göras att återge de skilda uppfattningar som förts fram i dessa sammanhang, utan det kan endast konstateras att även om begreppet religionsfrihet lagts till grund för de ståndpunkter, som har intagits i sådana frågor som förhållandet mellan staten och svenska kyrkan samt folkbokföringens och begravningsväsendets organisation, så har man utifrån detta begrepp kommit till olika slutsatser i dessa frågor.
En särskild fråga som kan hänföras till religionsfriheten är föräldrars rätt att bestämma över sina barns uppfostran och undervisning i religiösa frågor (jämför art. 2 i tilläggsprotokoll nr 1 till europakonventionen). Derma rättighet tas inte upp i nu förevarande sammanhang utan ibilaga 18. Däremot skall en del andra frågor, som har anknytning till religions- frihetsfrågan och som har tagits upp i samband med denna av de nämnda utredningarna om förhållandet mellan staten och svenska kyrkan, redo- visas i korthet.
] p. 9 av övergångsbestämmelserna till RF sägs att till prästerlig befattning inom svenska kyrkan får inte annan utnämnas än den som bekänner kyrkans lära. Medför annan befattning skyldighet att undervisa i kristendom eller teologisk vetenskap, skall den hänsyn till de sökandes trosåskådning tagas som kan påkallas därav. Befattningshavare som inte tillhör svenska kyrkan får inte delta i avgörande av mål eller ärende som
1 Förslag om införande av rösträtt även för ut- länningar har lagts fram iSOU1975:15.
2 Förslaget har antagits av riksdagen (LU 197525, rskr 39).
angår vissa kyrkliga frågor; undantag gäller dock för annan regeringsleda— mot än föredragande statsråd. RF innehåller inte någon föreskrift om konungens trostillhörighet, utan denna fråga regleras numera endast av 4 & successionsordningen.
Från skattesynpunkt gäller olika regler för medlemmar i svenska kyrkan och utanförstående. Kyrklig kommun äger beskattningsrätt och församlingsskatten utgår som allmän kommunalskatt enligt lagen (1961 :436) om församlingsstyrelse. Den som inte tillhör svenska kyrkan erlägger endast en del av denna skatt (fr. o. m. 1974 30 %). NeCsättning- en motiveras med att icke-medlem i princip inte bör betala den del av skatten som hänför sig till kyrkans uppgifter av religiös natur utan endast den del som avser att täcka församlingarnas kostnader för torgerliga uppgifter (se prop. 1973:l84 s. 4). För de olika trossanfundens skattskyldighet gäller i stort sett samma regler. Vissa förmåner tillkom- mer dock endast svenska kyrkan: prästgårdar är fria från kommtnalskatt, församlingar betalar inte statlig inkomstskatt för inkomst av rörelse och vissa kyrkliga organ (Svenska kyrkans centralråd, missionsstyelse och sjömansvårdsstyrelse) är befriade från skyldighet att erlägga irvsskatt. Församlingsskatten fastställs av kyrkofullmäktige eller kyrkostämma. Dessa organ har ansvaret för en del allmänt samhälleliga uppgifter, av vilka här kan nämnas begravningsväsendet (även om det finns möjlighet att huvudmannaskapet för detta utövas av borgerligt organ). Rö;trätt vid val av kyrkofullmäktige och valbarhet vid sådant val samt rösträtt på kyrkostämma har endast svensk medborgare som är medlem _ svenska kyrkan.1 Vidare kan i detta sammanhang nämnas bestämmelserna i lagen (19571585) om jordfästning m.m. och lagen (19631537) om gravrätt m.m. att invigning av allmän begravningsplats skall ske enlig? svenska kyrkans ritual. Inrättande av enskild begravningsplats (tillhörande annat trossamfund eller enskild person) är beroende av regeringens prövning. Som villkor för inrättande brukar föreskrivas att invigning skalläga rum; men t. ex. mosaiska begravningsplatser invigs inte.
Folkbokföringen handhas på det lokala planet av svenska kyrkans pastorsämbeten. Det har från principiella religionsfrihetssyipunkter hävdats att detta är en olämplig ordning (se t. ex. SOU 1972:36.*. 78).
Vigselbehörighet tillkommer enligt 4 kap. 3 % giftermålsbalten präst inom svenska kyrkan samt präst inom annat trossamfund, vilken enligt regeringens förordnande har sådan behörighet. Genom en rad bzslut har regeringen medgivit prästerskap inom flertalet här i landet förelomman- de samfund rätt att viga. Den som tillhör annat samfund är svenska kyrkan och sådant, vars prästerskap har regeringens förordnaide, kan alltså ej få kyrklig vigsel inom det egna samfundet utan miste ingå äktenskap med antingen kyrklig vigsel inom annat samfund än det egna eller borgerlig vigsel. 1 lag föreskriven begränsning av vigselbehi-righeten för präst beroende på makarnas samfundstillhörighet gäller fr. om. 1974 endast för svenska kyrkan. Förslag om slopande av denna be- gränsning och om upphävande av den skyldighet att viga son åligger präst inom svenska kyrkan har lagts fram (prop. 1975:10) 2 Deföreslag- na ändringarna i giftermålsbalken kräver kyrkomötets medverkar.
4 Tolkning av 2 kap. l % p. 6 RF
Av de förut återgivna uttalandena av GLB att döma bygger grundlagsbe- stämmelsen om religionsfrihet på religionsfrihetslagen. Den förhållandevis begränsade innebörd i begreppet religionsfrihet, som därigenom lagts till grund för grundlagsregleringen av denna frihet, medför att det stora flertalet av de företeelser som diskuterats från religionsfrihetssynpunkt i samband med frågan om statens förhållande till svenska kyrkan inte kan anses utgöra begränsningar av den religionsfrihet som RF skyddar.
I anslutning till religionsfrihetslagen nämnde GLB fyra inslag i reli- gionsfriheten, nämligen rätt för envar att fritt utöva sin religion, rätt att delta i gudstjänst eller liknande sammankomst samt rätt att bilda trossamfund och att stå utanför trossamfund.
Envars rätt till fri religionsutövning har i 16 å i 1809 års RF och 1 & religionsfrihetslagen försetts med det förbehållet ”såvitt han icke därigenom stör samhällets lugn eller åstadkommer allmän förargelse”. Detta förbehåll är, som GLB framhållit, självklart och uttrycker det mera generella förhållandet att religionsutövning inte får strida mot bestäm- melser med allmän syftning, så är exempelvis rätten till yttrandefrihet i religiöst hänseende (rätten att bekänna sin tro) begränsad på samma sätt som yttrandefriheten över lag, t. ex. genom bestämmelserna om äre- kränkningsbrott. Problemet är givetvis att religionsutövningi princip kan bestå i vad som helst. I europakonventionens art. 9 har man visserligen försökt precisera den som ”frihet att utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, andaktsövningar och iakttagande av religiösa sedvänjor”, men det sista uttrycket medför ingen klar avgränsning.
Rätten till fri religionsutövning kan sägas innebära ett förbud mot bestämmelser som klart riktar sig mot någon viss religionsutövning. Motsvarande gäller i fråga om medborgerliga skyldigheter. Rätten till fri religionsutövning innebär inte en rätt för den som har en viss trosåskåd- ning att av religiösa skäl få slippa t. ex. göra värnplikt. En sådan undantagsmöjlighet får i stället föreskrivas i vanlig ordning, i detta fall genom bestämmelser om vapenfri tjänst m. m. Inte heller följer av rätten till fri religionsutövning rätt till befrielse från religionsundervisningen inom den allmänna skolan när denna undervisning är objektiv. Sådan befrielse kan emellertid i vissa fall ske enligt skollagen.1 Motsvarande betraktelsesätt torde få anläggas på förhållandet mellan enskilds tjänste- plikt och religionsfriheten (se t. ex. JO 1969 s. 389). Detsamma kan sägas om föräldrars vårdnadsskyldighet mot sina barn.
På liknande sätt förhåller det sig med bestämmelserna i 2 % religionsfri- hetslagen om rätt för envar att för religiös gemenskap delta i samman- komst och sammansluta sig med andra. För offentlig gudstjänst fastslås uttryckligen i 3 & nämnda lag att inga andra hinder gäller än sådana som i allmänhet är stadgade för sammankomst, som allmänheten har tillträde till. Syftet är att endast allmänna och för varje slag av sammankomSt gällande hinder får uppställas för offentlig gudstjänst och att ingen åtskillnad på grund av religion mellan möten får göras (se prop. 19512100
1 Ang. senaste riksdags- behandling av frågan om befrielse från skolans reli- gionsundervisning se UbU 1974:7 s. 5 och RD 51 s. 21.
s. 47, 140). Också i fråga om rätten att bilda sammanslutningar för religiösa syften torde gälla motsvarande förbud mot (negativ) särbehand- ling på grund av religion (jämför prop. 1951:100 s. 195).
Rätten att tillhöra svenska kyrkan omfattas inte av grundlagsbestäm- melsen; denna rättighet har väl av historiska skäl inte behövt skyddas särskilt.
Enligt 45 religionsfrihetslagen är ingen skyldig att tillhöra trossam- fund. Med trossamfund förstås, förutom svenska kyrkan, sammanslutning för religiös verksamhet, vari ingår att anordna gudstjänst. Trossamfund är alltså inte till fullo detsamma som sammanslutning för religiös gemen- skap. Bestämmelserna om medlemsskap i svenska kyrkan uzgör inte någon inskränkning i rätten att stå utanför trossamfund, sådan denna rätt uppfattas i religionsfrihetslagen. Däremot synes det svårt att hävda att dessa bestämmelser inte utgör en inskränkning i den av RF skyddade ”negativa” religionsfriheten. Att utanför grundlagsskyddet skulle falla motsvarande bestämmelser om medlemskap i politisk organisation är otänkbart, och någon anledning att här göra skillnad mellan religionsfri— heten och föreningsfriheten i RF föreligger inte.
Av det förut sagda framgår att enligt RF religionsfriheten till en del gäller sådant som faller in under grundlagens bestämmelser om yttrande— frihet, mötesfrihet och föreningsfrihet. En reglering som den nuvarande i RF vållar visserligen inga svårigheter, då samma förutsättningar gäller för inskränkningar i religionsfriheten som i andra fri- och rättigheter. Försöker man emellertid dra en gräns mellan religionsfriheten, åden ena sidan, och den allmänna yttrande-, mötes— och föreningsfriheten, å den andra, blir detta möjligt endast om religionsfriheten har till innebörd ett förbud mot (negativ) särbehandling på grund av religion, eller — som det uttrycktes i det tidigare återgivna uttalandet av särskilda utskottet — att den enskildes ståndpunktstagande i religiöst hänseende inte för honom får medföra förlust av medborgerliga rättigheter. Med denna nnebörd hos religionsfriheten föreligger endast en begränsning i denna frihet i ”positiv" bemärkelse, nämligen religionsfrihetslagens bestämmelser om kloster, i praktiken gällande den romersk-katolska kyrkan (jämför prop. 19511100 s. 110). Dessa bestämmelser har 1968 års beredning om stat och kyrka föreslagit skola avskaffas (se SOU 1972:36 s. 61), ett förslag som inte rönt gensaga vid remissbehandlingen av beredningens betänkan- de (se SOU 197429 5. 171). Den inskränkning i den ”regativa” religionsfriheten, som bestämmelserna om medlemskap i svenskt kyrkan innebär enligt vad förut sagts, hänger samman med frågan om svenska kyrkans förhållande till staten. Denna fråga kan utredningen inte ta upp. Det kan anmärkas att bestämmelser som gäller svenska kyrkan tzgits upp i p. 9 av övergångsbestämmelserna till RF.
Bilaga 10 Rörelsefrihet m. m.
1 RF ........................................ 329 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 332 3 Gällande svensk rätt ............................. 333 3.1 Inledning ......... , .......................... 333 3.2 Frihetsberövanden ............................. 334 3.2.1 Frihetsberövanden av slutlig natur .............. 334 3.2.2 Interimistiska frihetsberövanden ............... 337 3.2.3 Frihetsberövanden för konkret effekt ............ 340 3.2.4 Frihetsberövanden som påtryckningsmedel ........ 342 3.3 Andra frihetsinskränkningar än frihetsberövanden ........ 343 3.3.1 Individuella frihetsinskränkningar av slutlig natur . . . . 343 3.3.2 Individuella frihetsinskränkningar av interimistisk natur 344 3.3.3 Generella frihetsinskränkningar ................ 344 3.4 Rätten att vistas i landet ......................... 344 3.5 Rätten att lämna landet ......................... 346 3.6 Rätten att resa in ilandet ........................ 346 3.7 Ang. medborgarskapet .......................... 346 3.8 Ang. tvångsarbete ............................. 347 38.1 Arbetsskyldighet i samband med frihetsberövande eller frivård ................................ 347 3.8.2 Militär tjänstgöring eller ersättning för sådan ....... 348 3.8.3 Tjänstgöringsskyldighet vid nödläge eller olycka ..... 349
3.8.4 Allmän medborgerlig tjänstgöringsskyldighet o.d. i övrigt ................................. 350
Biilaga 10 Rörelsefrihet rn. m.
lRF
Röirelsefriheten skyddas i 2 kap. l & p. 7 RF genom att varje medborgare gemtemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att röra sig inom riket och att lämna riket. Vidare stadgar 8 kap. l å andra stycket RF att lag eller anman föreskrift inte får innebära att svensk medborgare skall kunna lanidsförvisas eller eljest hindras att återvända till riket eller att svensk mecdborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i ainnat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Deitta stadgande gäller svensk medborgares rätt att resa in och vistas häri lanidet och knyter därför an till skyddet för rörelsefriheten i 2 kap. l % p. 7 RF'". En annan bestämmelse, som har beröring med skyddet för rörelse- frilheten, är den i 11 kap. 3 5 andra stycket RF om rätt till domstols- pröivning av frihetsberövande; denna bestämmelse behandlas emellertid intre i detta sammanhang utan i bilaga 17.
Den personliga friheten och då även rörelsefriheten togs upp i 165 i 1 809 års RF (se avsnitt 2.3 i betänkandetexten), i förslaget från den tinrgstenska utredningen och i författningsutredningens förslag (se avsnitt 2.41 och 2.5 i betänkandetexten). I sistnämnda förslag fanns också en bestämmelse om skyldighet att delta i rikets försvar (jämför nedan).
IBeträffande rörelsefriheten uttalade grundlagberedningen (GLB) föl- janrde (SOU 1972115 5.158):
lEtt nödvändigt moment i den politiska friheten är rätten för varje medborgare att röra sig inom riket. Den som agiterar för en ståndpunkt måsste kunna sätta sig i förbindelse med dem han vill påverka. Även borrtsett därifrån är rätten att röra sig fritt en självklarhet i ett demokra- tiskst samhälle. Godtycklig inspärrning eller hot om inspärrning skulle kumna begagnas som påtryckningsmedel för att förkväva de övriga pollitiska friheterna. Grundlagen bör i sitt principstadgande om dessa frihieter inte sakna grundsatsen att var och en har frihet att röra sig inom rikeet. Givetvis bör samhället också avstå från att hindra medborgarna från att lämna riket; även denna princip bör införas i grundlagen.
[Den rätt som grundlagsstadgandet ger medborgarna innebär inte att medborgarna skall kunna sätta sig över trafikföreskrifter och liknande besatämmelser. Att en vägtrafikant vid möte skall färdas på vägens högra sidan är exempelvis inte någon begränsning i hans rörelsefrihet i grund- lageens mening. ] första hand åsyftas begränsningar som drabbar en viss perrson eller vissa bestämda personer men inte andra som befinner sig i
1 Ärendet är alltjämt beroende på prövning, se skr1975:3 5.17.
2 19—23 åå 1965 års polisinstruktion, vilken ersatts av 1972 års (SFS 19721511), motsvaras numera av lagen (1973: 558) om tillfälligt om— händertagande.
samma yttre situation. Tvångsmässigt omhändertagande, liksom rese— förbud, innebär sålunda begränsningar av rörelsefriheten. Ett generellt förbud för invånare i en viss landsända att besöka andra delar av landet skulle emellertid också utgöra en begränsning i grundlagsstadgandets mening. Detta gäller självfallet också ett allmänt förbud för medborgarna att lämna hemorten. Detsamma gäller avspärrning av större områden, såsom gränszoner och delar av skärgårdar, av hänsyn till försvaret, likaså avspärrning eller frihetsberövande med syfte att hindra spridning av smittsam sjukdom. Att en brottsplats avspärras under en utredning eller att militärt förråds- eller övningsområde hålles avstängt kan däremot inte sägas vara en begränsning i denna mening. Inte heller innebär det en sådan begränsning när det i brottsbalken föreskrivs straff för den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över annan äga som kan ta skada. Samma gäller vägtrafikförordningens förbud mot obehörig motor— trafik på enskild väg. Avgörande bör i första hand vara om avstängningen mera varaktigt hindrar den som är instängd eller utestängd från att komma i kontakt med andra människor.
Passtvånget, dvs. det principiella förbudet att lämna riket utan att inneha pass, är en klar begränsning av svenska medborgares rätt att lämna riket. Det omfattas följaktligen av förslagets krav på reglering i lag. Det sagda gäller enligt beredningens mening inte bara passtvånget i inskränkt mening utan även regleringen av rätt att få pass. Riksdagen har gjort en framställning till regeringen i denna fråga (lLU 1970110, skr l970:88;jfr också InU 1971220).l Att en svensk medborgare som har lämnat riket har rätt att återvända dit följer av förbudet i (8 kap. l å andra stycket RF) mot landsförvisning.
En skyldighet för särskilda grupper att stanna kvar i riket, t. ex. underhållsskyldiga, skulle enligt beredningens förslag förutsätta lag (jfr prop. l969:69 med förslag om upphävande av 1917 års lag om förbud för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket: propositionens förslag bifölls av riksdagen, SFS l969:229).
Fängelsestraff och annat frihetsberövande av den som är misstänkt eller dömd för brott är en sådan begränsning av den personliga friheten som åsyftas med grundlagsstadgandet. Detsamma gäller annat tvångs- mässigt omhändertagande, exempelvis inom sjuk- eller socialvården.
Värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål innebär sådana begränsningar av rörelsefriheten att bestämmelser därom får meddelas endast genom lag.
Bestämmelserna i 19—23 %% i 1965 års polisinstruktion medger tvångs- mässigt omhändertagande även i andra fall än dem som kan stödjas på rättegångsbalkens regler. Grundlagberedningens förslag innebär att be- stämmelser som dessa måste beslutas genom lag.2
Skydd för svensk medborgares rätt att vistas här i landet och för medborgarskapet fanns i GLst förslag intaget i det kapitel som gällde rättskipning och förvaltning. Om detta skydd anförde GLB (SOU 1972:15 5.198):
Den medborgarna tillkommande rätten att vistas i riket är enligt beredningens uppfattning av så väsentlig betydelse att den bör fastslås i grundlag. Beredningen föreslår därför att det i förevarande paragraf intas en föreskrift att svensk medborgare inte får landsförvisas. Genom detta stadgande uppställes ett förbud för myndigheterna att vidtaga åtgärder som innebär att svenska medborgare tvångsvis förpassas ur riket. Stad- gandet innefattar vidare ett förbud för myndighet att hindra svensk medborgare som har vistats utomlands att återvända till riket. Det innebär däremot inte något hinder mot exempelvis en rättslig reglering
som innebär att det som ett moment i ett statligt anställningsförhållande eller i värnplikten ingår en med straff eller annan påföljd sanktionerad tjänsteplikt att vistas utom riket.
[ paragrafen har vidare intagits ett stadgande om förutsättningarna för förlust av svenskt medborgarskap. Detta medför att det i princip inte blir möjligt att kringgå förbudet mot förvisning genom att beröva någon hans svenska medborgarskap. Skyddet för medborgarskapet är emellertid inte ovillkorligt. En person som av fri vilja blir medborgare i annan stat bör sålunda kunna förlora sitt svenska medborgarskap (jfr 7 % 1 och 2 lagen om svenskt medborgarskap). Det torde vidare vara tillfyllest att begränsa skyddet till att avse här i riket bosatta svenska medborgare. Beredningen vill i detta sammanhang erinra om stadgandet i 8 & första stycket lagen om svenskt medborgarskap, vilket innebär att svensk medborgare som är född utom riket under vissa omständigheter förlorar sitt svenska med— borgarskap. även om han inte är eller samtidigt blir medborgare i annan Stat.
Departernentschefen lämnade GLB:s uttalande om rörelsefriheten utan erinran (se prop. 1973290 5. 243). Beträffande skyddet för svensk medborgares rätt att vistas här i landet och för medborgarskapet yttrade departementschefen # förutom det att han motiverade att bestämmel- serna härom flyttades till det kapitel som rörde lagar och andra föreskrifter —- följande (prop. 1973290 5. 299):
I motiveringen till bestämmelsen om förbud mot landsförvisning av svensk medborgare uttalar beredningen att genom denna uppställs ett förbud att vidtaga åtgärder som innebär att svenska medborgare tvångsvis förpassas ur riket. Högsta domstolens ledamöter har under remissbe- handlingen förklarat att detta uttalande efter orden innebär hinder mot att en svensk medborgare utlämnas till annat land för brott. Detta kan enligt ledamöterna inte vara meningen och följer inte heller av lagtexten. Jag vill instämma i ledamöternas uttalande. Den av mig förordade bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till att avse föreskrifter enligt vilka svensk medborgare skulle kunna åläggas att lämna riket och samtidigt förbjudas att återvända hit. I fråga om en svensk medborgare som redan är bosatt utomlands utesluter bestämmelsen föreskrifter enligt vilka medborgaren skulle kunna förbjudas att återvända till riket. Som beredningen har framhållit utgör bestämmelsen inte något hinder mot en rättslig reglering som innebär att det som ett moment i ett statligt anställningsförhällande eller i värnplikten ingår en med straff eller annan påföljd sanktionerad tjänsteplikt att vistas utom riket.
Beredningen föreslår beträffande svensk medborgare som är bosatt i riket, att dennes medborgarskap inte skall få tas från honom, såvida han inte är eller samtidigt av fri vilja blir medborgare i annan stat. Den närmare utformningen av denna bestämmelse har under remissbehand— lingen kritiserats i skilda hänseenden. Några remissinstanser har hävdat att bestämmelsen bör göras tillämplig också ifråga om i utlandet bosatta svenska medborgare. Från annat håll har påpekats att förutsättningen för fråntagande av medborgarskapet när någon samtidigt blir medborgare i annan stat — att han skall bli detta av fri vilja — strider mot bestämmel— serna i 7 Q 3 i lagen (19502382) om svenskt medborgarskap.
Det är enligt min uppfattning inte möjligt att utsträcka skyddet för det svenska medborgarskapet till att avse även utomlands bosatta personer utan att samtidigt ändra 85 lagen om svenskt medborgarskap. Enligt denna paragraf förlorar svensk medborgare, som är född utom riket samt aldrig har haft hemvist här och inte heller har uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige, sitt svenska med-
borgarskap, när han fyller tjugotvå år. Lagen uppställer inte som någon förutsättning för förlust av det svenska medborgarskapet att den som berörs skall vara eller bli medborgare i någon annan stat. Jag kan inte finna att det föreligger någon anledning att ändra denna bestämmelse i medborgarskapslagen. Härtill kommer att en begränsning av grundlags- skyddet till att avse föreskrifter rörande här i riket bosatta personer inte kan sägas stå i strid med huvudsyftet med detta stadgande och bestäm- melsen om förbud mot föreskrifter rörande landsförvisning, nämligen att förhindra att möjlighet öppnas att tysta obekväma företrädare för politiska minoriteter genom att de förpassas ur landet. Jag är av de skäl som jag nu har nämnt inte beredd att frångå beredningens förslag att grundlagsskyddet i förevarande hänseende bara skall omfatta svenska medborgare som är bosatta här i riket.
Däremot kan jag inte finna annat än att den kritik som tar sikte på den bristande överensstämmelsen mellan beredningens förslag och 7å 3 i lagen om svenskt medborgarskap är berättigad. Enligt den i sistnämnda bestämmelse intagna huvudregeln förloras svenskt medborgarskap av ogift barn under aderton år, som blir utländsk medborgare genom att utländskt medborgarskap förvärvas av föräldrarna, om de har vårdnaden om barnet. En eventuell viljeförklaring från barnets sida att det vill eller inte vill bli medborgare i den andra staten tillmäts således inte någon betydelse. Den grundsats som kommer till uttryck i denna bestämmelse — att medlemmarna av en familj såvitt möjligt skall ha samma status i medborgarskapsrättsligt hänseende —' är allmänt internationellt erkänd och bör enligt min mening inte frångås på det sätt som skulle bli följden om man godtog beredningens förslag i förevarande hänseende.
I enlighet med det anförda har beträffande grundlagsskyddet för det svenska medborgarskapet i 1 5 i departementsförslaget föreskrivits, att lag eller annan föreskrift inte får innebära att svensk medborgare, som är bosatt i riket, skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.
Med anledning av ett påpekande under remissbehandlingen vill jag framhålla att det i bestämmelsen använda ordet beröva markerar att det skall vara fråga om att någon kan förklaras förlustig sitt medborgarskap utan sitt uttryckliga samtycke.
Vid riksdagsbehandlingen av grundlagstiftningsärendet anförde konsti- tutionsutskottet (1973226 5. 52):
linligt utskottets mening bör bestämmelsen i 8 kap. l ä första stycket RF om att lag eller annan föreskrift inte får innebära att svensk medborgare får landsförvisas kompletteras med ett stadgande av innebörd att svensk medborgare inte heller eljest får hindras att återvända till riket. Sedan svensk medborgare återvänt till riket är han självfallet underkastad den svenska rättsordningen. Den föreslagna nya bestämmelsen utesluter således inte tillämpningen av vad som stadgas i t. ex. lagen (1959z254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge eller lagen (19701375) om utlämning till Danmark, Finland. Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I europakonventionen behandlas skydd mot tvångsarbete i art. 4 (se SOU 1974288 5. 27) och skydd mot frihetsberövande i art. 5 (se SOU l974z88 s. 31). litt kompletterande skydd mot frihetsberövande på grund av
betalningsoförmåga ges i tilläggsprotokoll nr 4, art. 1, och i samma protokolls art. 2 och 3 finns bestämmelser om rätt att röra sig fritt i ett land, att lämna ett land och att vistas i sitt hemland. Den danska grundlagen skyddar den personliga friheten (se SOU 1975229 5. 20). Den norska grundlagen slår fast en legalitetsprincip be- träffande frihetsberövanden (se SOU 1975229 5. 94). I Finlands regerings- form finns ävenledes bestämmelser om personlig frihet och därtill om finsk medborgares rätt att vistas i eget land, att röra sig inom detta och att lämna landet (se SOU 1975229 5. 68). I alla dessa tre grundlagar finns bestämmelser om plikt att delta i försvaret.
I den västtyska grundlagen skyddas den personliga friheten och med— borgarskapet (se SOU 1975129 5. 182 resp. 192); dessutom gäller för tysk medborgare frihet från att bli utlämnad (se SOU 1975229 5. 193) samt bestämmelser om tvångsarbete (se SOU 1975129 5. 198) och om värnplikt m.m. I Österrike finns grundlagsskydd för den fysiska friheten som inbegriper rätt att röra sig inom landet, att vistas i landet, att lämna landet och att resa in i det (se SOU 1975129 s. 221).
3 Gällande svensk rätt
Gällande rätt på rörelsefrihetens område utgår liksom på andra fri- och rättighetsområden från att friheten föreligger och att det är inskränk- ningar i denna frihet som fordrar rättsligt stöd. En beskrivning av gällan- de rätt blir därför här som eljest en redogörelse för de inskränkningar i rörelsefriheten som finns. I likhet med motsvarande redovisningar av andra fri- och rättigheter behandlas endast sådana inskränkningar i rörel- sefriheten som är av offentligrättslig karaktär, alltså sådana ingrepp som avses i 8 kap. 3 % RF.
Rörelsefriheten är underkastad ett mycket stort antal inskränkningar. Det är därför nödvändigt att dela upp redovisningen av gällande rätt i avsnitt. Det första behandlar frihetsberövanden, dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område (jämför prop. l974z97 s. 62). Andra inskränkningari friheten att röra sig inom landet skall därefter redovisas, liksom begräns- ningar i rätten att överhuvudtaget vistas i landet, dvs. slippa att bli utlämnad eller dylikt. Rätten att lämna landet och rätten att resa ini detta skall sedan tas upp. Slutligen behandlas de mera speciella frågor som har samband med rörelsefriheten, nämligen medborgarskap och tvångsarbete.
Bestämmelser som gäller endast utlänningar och bestämmelser som trä- der i kraft i de situationer som avses i 13 kap. RF (om krig och krigsfara) redovisas inte i detta sammanhang (se härom bilaga 21 resp. kapitel 15 i betänkandetexten).
llinligt direktiven för ungdomsfängelseutred— ningen (Ju 1974216) skall påföljden ung- domsfängelse avskaffas (se 1975 års kommitté- berättelse s. 111).
3 .2 Frihetsberövanden
Frihetsberövanden kan delas in på olika sätt. Ett är efter vilken myndighet som i första instans beslutar om dem: domstol eller förvalt- ningsmyndighet. Man talar då om judiciella resp. administrativa frihets- berövanden. Inom den förstnämnda gruppen kan man skilja mellan dem som beslutas av allmän domstol och dem som beslutas av förvaltnings- domstol. En annan indelningsgrund är frihetsberövandenas funktion. En del, som brottspåföljder och intagning på vårdanstalter av olika slag, utgör slutled i ett förfarande som vanligen syftar till vård eller behandling på någon institution. Sådana frihetsberövanden kan därför sägas vara av slutlig natur. Det är ofta dessa som delas in ijudiciella och administrativa. Från dem kan man skilja interimistiska frihetsberövanden, som under ett tidigare skede av förfarandet har till ändamål att säkerställa det eventu- ella slutliga omhändertagandet. Ytterligare en typ av frihetsberövanden är de som syftar till att någon konkret effekt skall nås, såsom upprätthål- lande av allmän ordning (t. ex. genom att en ordningsstörande person avlägsnas) eller handräckning för genomförande av myndighets verksam- het (t.ex. genom att ett tredskande vittne hämtas). Slutligen kan man som en typ av frihetsberövanden särskilja dem som tjänar som påtryck— ningsmedel för att förmå någon bestämd person att fullgöra en skyldighet som åvilar honom, t. ex. att vittna. Detta försök till indelning av olika typer av frihetsberövanden skall följas i det följande. Givetvis är indelningen inte invändningsfri, men den har i detta sammanhang framstått som mest ändamålsenlig.
3.2.1. Frihetsberövanden av slutlig natur A. Beslutade i första instans av allmän domstol
I flertalet brottspåföljder ingår frihetsberövande som ett väsentligt moment. I brottsbalken finns bestämmelser om fängelse i 26 kap., om ungdomsfängelse i 29 kap.1 och om internering i 30 kap, I skyddstillsyn kan enligt 28 kap. 3 % ingå behandling i anstalt, antingen enligt förord— nande i dom eller, om den dömde misskött sig under skyddstillsynens prövotid, genom särskilt beslut. En gemensam förutsättning för ådöman— de av påföljderna skyddstillsyn, ungdomsfängelse och internering är att fängelse skall kunna följa på brottet. Enligt 31 kap. får tilltalad överlämnas till särskild vård enligt barnavårdslagen eller lagen om nykter- hetsvård eller till sluten psykiatrisk vård eller vård i specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda. För sådan vård gäller de regler som redovisas nedan beträffande dessa typer av frihetsberövanden. För krigsmän finns enligt 32 kap. 6å disciplinstraffet fritidsstraff, som ersatt det tidigare arreststraffet och som innebär förbud att på fritid lämna visst område eller fartyg under 5—15 dagar.
I så måtto är bestämmelserna om brottspåföljder speciella att straffstadgandet för varje brott finns i den paragraf som behandlar brottet. Något försök att redovisa alla straffstadganden som upptar fängelse som påföljd skall inte göras här. Det inses lätt att antalet är
mycket stort och att Straffbestämmelserna fyller de mest skilda syften. Det kan i detta sammanhang påpekas att enligt 8 kap. 3 & RF föreskrifter om brott skall meddelas genom lag. I 8 kap. 75 RF sägs vidare att regeringen inte av riksdagen får bemyndigas att besluta om annan rättsverkan av brott än böter, om inte det skeri den formen att riksdagen i den lag, som innehåller bemyndigandet, föreskriver annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift, som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
Beträffande fritidsstraff gäller att denna påföljd enligt 2 och 3 %% lagen (1973118) om disciplinstraff för krigsmän kan ådömas krigsman » förutom för de brott i brottsbalken där påföljden upptas i straffskalan _. även för vissa andra brott. Dessa brott är dels en del brott enligt brottsbalken, dels (med några undantag) andra brott, varigenom krigsman åsidosatt sin tjänsteplikt. Fritidsstraff kan alltså ådömas för brott mot annan författning än lag.
Böter och viten som inte betalas kan förvandlas till fängelse i högst 90 dagar under vissa förutsättningar. Anstånd med verkställigheten av förvandlingsstraffet kan beviljas, och sådant anstånd får förklaras för- verkat. Bestämmelser härom finns i 8—19 åå lagen (1964:168) om verkställighet av bötesstraff. Sådant fängelse verkställs som annat fängel- sestraff.l
Här kan också nämnas att fängelse i högst ett år kan föreskrivas som vite enligt 15 kap. 11 ågiftermålsbalken i mål om äktenskapsskillnad för att förhindra att makar besöker varandra. (Mål om utdömande av sådant vite handläggs som brottmål vari enskilt åtal förs, alltså vid allmän domstol. För verkställigheten av fängelse, som utdömts som sådant försuttet vite, torde gälla detsamma som för fängelse i allmänhet.)
Den, som fyllt 20 år och som underlåter att efter förmåga försörja sig samt för ett sådant asocialt liv att uppenbar fara föreligger för allmän ordning eller säkerhet, kan intas i arbetsanstalt i högst två år enligt ] % lagen (I964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet. Villkorligt anstånd med verkställande av dom å intagning, vilket kan meddelas. får förklaras förverkat enligt 12 5, om den dömde åsidosätter sina åliggan- den.
Ett frihetsberövande, som visserligen inte kan betraktas som en slutlig åtgärd på samma sätt som de övriga som hänförts till denna kategori men likväl är av sådan varaktighet och karaktär att det bör behandlas i detta sammanhang, är tvångsintagning på rättspsykiatrisk klinik av misstänkt, som inte är häktad och som skall undergå rättspsykiatrisk undersökning. Enligt 9 få lagen (196630!) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål får beslut härom fattas, om den misstänkte inte frivilligt medverkar till undersökningen. Intagningen varar i tre veckor med möjlighet till ytter- ligare tre veckors förlängning.
B. Beslutade i första instans av förvaltningsdomstol (länsrätt)
Den som är hemfallen åt alkoholmissbruk kan tvångsintas på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare enligt 185 lagen (I954.'579) om
1 Förslag om avskaffande av förvandlingsstraffen har lagts fram (SOU 1975 :55).
nykterhetsvård. Förutsättning härför är att mindre ingripande åtgärd inte kan vidtas och att någon av vissa andra uppräknade förutsättningar föreligger. Villkorligt anstånd med verkställigheten kan beviljas. Anstånd förverkas genom beslut enligt 35 &. Det skall dock anmärkas att också nykterhetsnämnd ibland har befogenhet att besluta härom. Beslut om förverkande medför omedelbar tvångsintagning. Intagen kan utskrivas före vårdtidens slut och får i så fall enligt 55% återintas, om han missköter sig.
Lider någon av allmänfarlig sjukdom eller för någon smitta av sådan är han enligt 7 och 8 %% smittskyddslagen (1968231) skyldig att låta inta sig för vård på sjukhus samt att kvarstanna och underkasta sig sådan vård. Beslut om sådan tvångsintagning fattas av vissa tjänsteläkare men skall underställas länsrätt, om det begärs av den beslutet rör. Den, som kan sprida smitta av venerisk sjukdom och som inte frivilligt undergår undersökning eller behandling av läkare, kan enligt 14 och 15 55 tvångs- intas på sjukhus samt är enligt 16 & skyldig att kvarstanna och underkasta sig vård. Intagning sker på beslut av länsrätt. Regeringen bestämmer vilka sjukdomar som skall hänföras till allmänfarliga och veneriska sjukdomar (se smittskyddskungörelsen 19681234). Enligt 32 5 får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer förordna om särskilda åtgärder för att förhindra att smittsamma sjukdomar förs in i landet eller sprids till utlandet (se nedan om karantänskungörelsen).
C. Beslutade i första instans av förvaltningsmyndighet
Närmare bestämmelser om hur påföljderna fängelse, ungdomsfängelse och internering samt sådan anstaltsbehandling, som kan ingå i påföljden skyddstillsyn, skall verkställas finns i lagen (1974203) om kriminalvård i anstalt. Enligt lagens 47 5 kan som disciplinär bestraffning förordnas att viss bestämd tid, högst 10 dagar och sammanlagt aldrig mer än 45 dagar, inte skall inräknas i verkställighetstid för påföljd som intagen undergår. Sådant förordnande skall meddelas av eller underställas kriminalvårds— styrelsen.
Om fritidsstraff finns närmare bestämmelser i den ovannämnda lagen (1973:l8) om disciplinstraffför krigsmän. I'I7 & föreskrivs där vidare att för mindre förseelser får i stället för disciplinstraff användas tillrättavis- ning, som kan utgöras av bl. a. utegångs- eller landgångsförbud av samma slag som fritidsstraffet men som pågår kortare tid. Tillrättavisning och disciplinstraff kan åläggas av bestraffningsberättigad befattningshavare vid krigsmakten. Utegångsförbud såsom tillrättavisning kan meddelas även vapenfri tjänstepliktig enligt 18% lagen (1966:4I3) om vapenfri tjänst av civilförsvars-, brand- eller arbetschef.
Från fängelse villkorligt frigiven, som ej skött sina åligganden, kan få sin villkorligt medgivna frihet förverkad genom beslut av övervaknings- - nämnd enligt 26 kap. 19 & brottsbalken. Den som är överförd till vård
utom ungdomsanstalt eller interneringsanstalt kan enligt 29 kap. 9 % eller 30 kap. 12 % samma balk genom förordnande av ungdomsfängelsenämn- den eller interneringsnämnden återintas i anstalt.
I detta sammanhang må anmärkas att enligt lagen (I963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m. m. fängelse som ådömts i något av dessa länder får verkställas här i landet samt kriminalvård i frihet beträffande den som är villkorligt frigiven eller villkorligt dömd (med övervakning) i annat nordiskt land kan anordnas här efter i stort sett samma regler som gäller motsvarande svenska påföljdsform. (Enligt lagen (19721260) om internationellt sam- arbete rörande verkställighet av brottmålsdom skall däremot svensk domstol bestämma ny påföljd för brott som omfattas av utländsk dom, varför någon verkställighet av den utländska domen inte sker.)
Den som har blivit utskriven villkorligt från arbetsanstalt men misskött sig kan enligt 17% lagen (1964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet genom beslut av övervakningsnämnd återintas i sådan anstalt.
Enligt barnavårdslagen (1960:97) kan barn och ungdom omhändertas för samhällsvård och överlämnas till enskilt hem eller placeras i ungdoms- vårdsskola eller annan anstalt, om skäl för sådant ingripande föreligger enligt 29 eller 31 &. Beslut meddelas av barnavårdsnämnd. Har inte den, som skall omhändertas enligt 29 å och som fyllt 15 år, samt föräldrarna samtyckt till att beslutet verkställes, skall detta dock underställas länsrätts prövning. Beslut om villkorligt upphörande av samhällsvården kan meddelas enligt 43 5, men vården kan återupptas närhelst det behövs. Om inskrivning vid ungdomsvårdsskola beslutar enligt 64 & socialstyrelsen. Elev vid ungdomsvårdsskola, som vårdas utom skolan, kan enligt 535 stadgan (l960:728) för ungdomsvårdsskolorna efter beslut av dennas styrelse återtas för vård inom skolan.
Oberoende av eget samtycke får den som oundgängligen är i behov av sluten psykiatrisk vård beredas sådan vård enligt l 5 lagen (19661293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall under förutsättningar som anges i samma paragraf. Om intagning beslutar överläkare vid sjukhus. Patient som har utskrivits på försök får enligt 20 & återintas i sjukhuset, om förhållandena påkallar det. Även beslut härom fattas av överläkare. Enligt 35 % lagen (I967:940) ang. omsorger om vissa psykiskt utveck- lingsstörda kan under vissa förutsättningar den, som har fyllt 15 år och som på grund av hämmad förståndsutveckling för sin utbildning eller anpassning i samhället eller i övrigt behöver särskilda omsorger genom det allmänna, utan samtycke av honom själv eller hans förmyndare beredas vård i vårdhem eller på specialsjukhus. Om inskrivning i vårdhem beslutar vårdchef och om inskrivning i specialsjukhus överläkare vid sjukhuset; fråga om sådan inskrivning skall dock i vissa fall prövas av beslutsnämnd för psykiskt utvecklingsstörda. Den som är försöksutskriven får enligt 395 återintas, om förhållandena påkallar det. Beslut härom fattas av vårdchef, överläkare eller beslutsnämnd.
3.2.2. Interimistiska frihetsberövanden
I rättegångsbalken finns regler om interimistiska frihetsberövanden i brottmål. Den mest ingripande formen är häktning som beslutas av allmän domstol. Förutsättningar härför anges i 24 kap. 1, 2 och 21 55
samt i 25 kap. 9 &. Föreligger häktningsskäl kan misstänkt vidare anhållas av förundersökningsledare eller åklagare enligt 24 kap. 5 å. Anhållandet skall inom viss kortare tid leda till häktningsbegäran eller lösgivande. Finns det skäl att anhålla någon, får han gripas av polisman enligt 24 kap. 7 &, om fara är i dröjsmål. Gripande får i vissa fall ske av envar, men den gripne skall i så fall skyndsamt överlämnas till polisman. Den som inte är anhållen eller häktad får kvarhållas för förhör under förundersökning enligt 23 kap. 9 %. Reglerna om de nu angivna frihetsberövandena granskas av utredningen (Ju 1974:17) angående översyn av häktningsbe- stämmelserna.
Även i tvistemål kan enligt 15 kap. 2 & rättegångsbalken häktning ske, nämligen om part överträder reseförbud. Konkursgäldenär, som över- träder den skyldighet som enligt konkurslagen (1921225) åligger honom att hålla sig tillgänglig, kan häktas med stöd av 94 & denna lag.
Bestämmelser liknande dem i rättegångsbalken om häktning och anhållande finns i 6 5 lagen (I964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet. [ ärende om utlämning för brott kan användas samma tvångsmedel som i brottmål enligt 12 5 lagen (1959254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge; och den som enligt beslut skall utlämnas kan tas i förvar i avbidan på verkställighet enligt 16 %. Enligt 17 & lagen (l972.'260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom kan riksåklagaren besluta om anhållande och allmän domstol om häktningi avvaktan på svensk domstols prövning enligt lagen. Den som är häktad eller anhållen iannat land skall, om han överförs hit till landet för förhandling i anledning av framställning om verkställighet utomlands av svensk brottmålsdom, enligt 31 % anses som anhållen av svensk myndighet. 1 29 & militära rättegångslagen (1948.'4 72) finns bestämmelser om gripande av den, mot vilken skäl till anhållande förekommer. Om sådant gripande förordnar bestraffningsberättigad befattningshavare vid krigsmakten; dessutom kan förman för krigsman i vissa fall enligt 30% förordna att denne tas i förvarsarrest. Enligt 86 5 kan vidare allmän domstol förordna att den som blivit dömd i militärt mål skall avvakta i förvarsarrest att domen verkställs.
Är omständigheterna sådana att gripande av brottsling enligt rätte- gångsbalken får göras av envar, kan brottslingen enligt 2 & kungörelsen (1916:I49) ang. vad militär personal i vissa fall har att iakttaga vid upprätthållandet av allmän ordning m. m. tas i förvar av militär personal. Den som gör sig skyldig till våld eller förolämpning av militär personal kan dessutom tas i förvar av denna enligt 3 5.
1 145 lagen (] 960.418) om straff för varusmuggling föreskrivs att tulltjänsteman har rätt att gripa misstänkt. Till detta lagrum hänvisar 14 & valutalagen (I939:350).
Den som är misstänkt för att ombord på svenskt fartyg eller luftfartyg ha förövat brott får enligt 43 % instruktionen (1967:83) för utrikesre- presentationen på föranstaltande av beskickning eller konsulat tas i för— var, om häktningsskäl enligt rättegångsbalken är för handen.
Enligt 10 % lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. får bevakningspersonal tillfälligt omhänderta personer
som i strid mot meddelat förbud uppehåller sig på eller vid anläggning, område m. ni. av betydelse för försvarsväsendet.
Uppkommer fråga att förklara villkorligt medgiven frihet förverkad eller att vidta annan åtgärd mot den som har blivit villkorligt frigiven från fängelse, kan enligt 26 kap. 22% brottsbalken övervakningsnämnd för- ordna att den villkorligt frigivne skall omhändertas. Motsvarande bestäm- melse finns i fråga om den som dömts till skyddstillsyn samt den som överförts till vård utom anstalt vid ungdomsfängelse eller internering enligt 28 kap. 11 &, 29 kap. 11 % resp. 30 kap. 14 %. Beslut härom kan förutom av övervakningsnämnd meddelas av allmän domstol, ungdorns— fängelsenämnden resp. interneringsnämnden. Även enligt lagen (1964: 450) om samhällsfarlig asocialitet kan sådant omhändertagande beslutas av övervakningsnämnd eller allmän domstol enligt 12 å, när fråga upp- kommit att förverka anstånd, samt av övervakningsnämnd enligt 17 å, när fråga uppkommit om återintagning.
Enligt 30 % barnavårdslagen (196097) kan barnavårdsnämnd tillfälligt omhänderta underårig för utredning i högst fyra veckor under vissa förutsättningar. Polismyndighet får i vissa fall ta underårig i förvar enligt 33 och 37 åå. Samma myndighet kan enligt 21 & lagen (1954:579) om nykterhetsvård tillfälligt omhänderta alkoholmissbrukare. Länsrätt får enligt 25 & sistnämnda lag, i avvaktan på slutligt beslut rörande tvångs- intagning, föranstalta att alkoholmissbrukare tills vidare intas på allmän vårdanstalt eller vårdas på annat lämpligt sätt. Dessutom kan länsrätt enligt lagens 37 % vid sådant beslut om tvångsintagning av alkoholmiss— brukare, vilket bör verkställas omedelbart, om plats på vårdanstalt inte genast kan beredas honom, förordna att han under tiden skall omhänder- tas och vårdas på annat lämpligt sätt.
Föreligger sannolika skäl för att någon lider av psykisk sjukdom eller abnormitet och är farlig, äger polismyndighet enligt 7 5 lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, omhänderta honom, om fara är i dröjsmål.
Polisman får enligt l % lagen (1973558) om tillfälligt omhänderta- gande, om fara är i dröjsmål, tillfälligt omhänderta den som enligt polisstyrelses beslut i vissa fall kan omhändertas som vårdbehövande enligt barnavårdslagen, lagen om nykterhetsvård och lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall. (Det skall anmärkas att när det i dessa tre lagar talas om polismyndighet så är det fråga om polisstyrelse. Polismans nyssnämnda befogenhet är alltså interimistisk i förhållande till beslut av polismyndighet, dvs. polisstyrelse.)
Enligt 8 och 9 åå lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling kan den, som enligt beslut i något av dessa länder skall vara omhändertagen för vård eller behandling, omhändertas, om framställning om utlämning skett eller om han är efterlyst. Efter beslut om utlämning får omhändertagande bestå till dess verkställighet sker. Beslut fattas av polismyndighet eller länsrätt.
3.2.3. Frihetsberövanden för konkret effekt A. Upprätthållande av allmän ordning och säkerhet
Den som stör ordningen vid domstol kan tas i häkte enligt 5 kap. 9 & rättegångsbalken. Till denna bestämmelse hänvisar 5 kap. 3 5 lagen (1974.'371) om rättegången iarbetstvister (beträffande arbetsdomstolen), 16 5 lagen (1961262) om försäkringsdomstol, 16 åförvaltningsprocess- lagen (1971:291) (beträffande regeringsrätten, kammarrätt, skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt), 16% lagen (1970:417) om mark—— nadsdomstol m. m., 27 5 lagen (1973:1 88) om arrendenämnder och hyresnämnder samt 2 % lagen (1974:1082) om bostadsdomstol.
Enligt 7 % förordningen (1841:59 s. 1) emot fylleri och dryckenskap må var och en, som överlastad av starka drycker anträffas på ”väg eller gata” och som inte behörigen kan vårdas på annat sätt, förvaras i häkte till dess han återvunnit sina sinnens bruk. Om han på de angivna platserna eller på ”andra allmänna ställen, såsom värdshus, näringsställen och krogar, i fylleri gör oljud eller förnärmar andras fred och säkerhet, skall han ovillkorligen i häkte inmanas”. Omhändertagande görs av polisman.
Krigsman, som stör allmän ordning eller ordningen inom krigsmakten, t. ex. genom att uppträda berusad, får enligt 36 & militära rättegångslagen (1948:472) tas i förvar efter beslut av förman. Störs den allmänna ordningen i närheten av militärt post- eller vaktställe eller av marinens fartyg, får den störande, om det är nödvändigt, av militär personal tas i förvar enligt l & kungörelsen (1916.'149) ang. vad militär personal i vissa fall har att iakttaga vid upprätthållandet av allmän ordning m. m.
Den som på järnvägsområde uppträder berusad eller stör ordningen eller äventyrar säkerheten kan tas i förvar av järnvägstjänsteman enligt 1 % lagen (1975:89) om ordning och säkerhet inom järnvägsområde.
Enligt 3 &; lagen (1973:558) om tillfälligt omhändertagande (som ersatt liknande bestämmelser i polisinstruktioner alltsedan 1925) kan den, som genom sitt uppträdande stör allmän ordning eller utgör omedelbar fara för denna, omhändertas av polisman, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Anträffas någon, som kan antas vara under 15 år, under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande och allvar- lig risk för hans hälsa eller utveckling, får han enligt 2 & omhändertas av polisman för att genom dennes försorg skyndsamt överlämnas till vårdnadshavare eller barnavårdsnämnd.
Åtminstone före den 1 januari 1975 torde polisman även i vissa andra fall ha haft rätt att tillfälligt beröva någon hans frihet, t. ex. för att med- föra honom till polisstation för identifiering, något som emellertid torde ha saknat direkt författningsstöd (se Sjöholm: När och hur får polisen ingripa s. 194).
B. Hämtning och annan handra'ckning
Till den nu behandlade kategorien av frihetsberövanden kan lämpligen hänföras också sådana polisiära ingripanden som hämtning och annan
handräckning. Rätt att påkalla sådan handräckning har olika organ men någon redogörelse härför skall inte lämnas här. Beslut om handräckning fattas i allmänhet av polismyndighet men någon gång av annan, t. ex. militär chef. Det förtjänar att framhållas att bl. a. hämtning kan innebära ett visst mått av frihetsberövande utöver Själva åtgärden att föra någon till ett ställe. Så är fallet exempelvis om hämtning utförs i god tid före en förhandlings början. Några bestämmelser om frihetsberövandet i detta fall finns inte, men av naturliga skäl måste detta i viss utsträckning ligga i förfarandets natur (jämför dock t. ex. 11 å lagen (1974:202) om beräk- ning av strafftid m.m.).
1 23 kap. 7 å rättegångsbalken föreskrivs att den som har kallats till förhör under förundersökning kan hämtas till detta. Den som är tillstädes på brottsplats får av polisman enligt 23 kap. 8å medtas till förhör. Hämtning till förhandling kan ske av part i tvistemål enligt 44 kap. 3, 4 och 5 åå samt 50 kap. 19 å, av målsägande i brottmål enligt 46 kap. 14 å, 47 kap. 15 och 24 åå samt 51 kap. 19 å, av tilltalad i brottmål enligt 46 kap. 15 å, 47 kap. 14, 15, 23 och 24 åå samt 51 kap. 14 och 19 åå ävensom av vittne enligt 36 kap. 20 å.
'l'ill bestämmelsen i rättegångsbalken om hämtning av vittne hänvisar uttryckligen 16 å lagen (1961:262) om försäkringsdomstol, 25 åförvalt— ningsprocesslagen (1971.'291) och 19 a å lagen (1973:l88) om arrende- nämnder och hyresnämnder. 1 den mån någon annan författning före- skriver att rättegångsbalken är tillämplig beträffande förfarande enligt författningen kan bestämmelserna om hämtning därigenom gälla i sådant förfarande (se t. ex. 5 kap, 3 å lagen (1974z37l) om rättegången i arbetstvister och 2 å lagen (197411082) om bostadsdomstol).
Här kan också anmärkas att 4 å lagen (1974:829) om försöksverksam- het med rutinmässiga alkoholutandningsprov innebär att den som vägrar att medverka till sådant prov får medtas av polisman för blodprovstag- ning och läkarundersökning.
Tulltjänsteman har enligt 14å lagen (1960:418) om straff för varu- smuggling samma rätt som polisman att medta någon till förhör. Till detta lagrum hänvisar 14 å valutalagen (1939350).
Hämtning till förhandling vid allmän domstol, övervakningsnämnd, kriminalvardsnän'mden, ungdomsfängelsenämnden eller internerings- nämnden kan ske i mål eller ärende enligt brottsbalken till följd av bestämmelse härom i 38 kap. 12 å. Även enligt 13 å lagen (1954:579) om nykterhetsvård och 17 å barnavårdslagen (1960:9 7) får hämtning äga rum. Detsamma gäller enligt 6å lagen (1970.'375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.
Gäldenär eller annan som är skyldig att fullgöra bl. a. edgång kan hämtas enligt 94 å konkurslagen (15-121.225) och 8 å lagen (1921:244) om utmätningsed.
Polismyndighet skall vidare lämna handräckning för förpassning till anstalt eller annan inrättning enligt 10 å lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m. m., 38 och 56 åå lagen (1954:579) om nykterhetsvård, 94 å barnavårdslagen (1 9609 7), 35 å lagen (1966:293) om beredande av
sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 10 å lagen (1966:301) om rättspsykiat- risk undersökning i brottmål, 54 å lagen (1967:940) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda och 25 åsmittskyddslagen (1968231). 1 andra fall saknas uttryckligt författningsstöd, men en rätt att hämta en som avvikit från t. ex. häkte kan anses ligga i frihetsberövandet (se Sjöholm: När och hur får polisen ingripa s. 201 ).
Polishandräckning för inställande av någon till läkarundersökning sker enligt 13 å lagen (1954:579) om nykterhetsvård, 17 å barnavårdslagen (196097), 35 å lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, 10 å lagen (1966.'301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål, 7 å lagen (I964.'542) om personundersökning [brottmål, 54 å lagen (196 7.940) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, 25 å smittskyddslagen (1968."231), 5 å lagen (1960:408) om behörighet att utöva läkaryrket, 6å lagen (1963251) om behörighet att utöva tand- läkarvrket och 5 å lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinär— y rke t.
[för verkställighet av det som allmän domstol i dom eller beslut bestämt om vårdnad får enligt 21 kap. 3 åföräldrabalken länsrätt besluta att barn skall hämtas genom polismyndighets försorg. [ samband med överflyttning av barn kan barnet omhändertas tillfälligt. Enligt 21 kap. 9å kan barn omhändertas också när det är fara för att barnet förs ur landet. Beslut fattas av länsrätt; i brådskande fall får dock polismyndig- het fatta interimistiskt beslut som skall underställas länsrätt.
Skolpliktig elev får enligt 39 å skollagen (1962319) med biträde av polis hämtas till skola.
Till tjänstgöring eller inskrivning kan hämtning ske av värnpliktig enligt 40å värnpliktslagen (194I.'967), av vapenfri tjänstepliktig enligt 21 å lagen (1966.'413) om vapenfri tjänst och av civilförsvarspliktig enligt 77 å civilförsvarslagen (1 960.'74).
3.2.4. Frihetsberövanden som påtryckningsmedel
Häktning för att förmå vittne att fullgöra sin vittnesplikt kan beslutas av domstol eller förvaltningsmyndighet enligt 36 kap. 21 å rättegångsbal- ken, 16å lagen (1961:262) om försäkringsdomstol, 25 å förvaltnings- processlagen (1971.'291), 19 a å lagen (I973:188) om hyresnämnder och arrendenämnder, 5 kap. 3 å lagen (1974371) om rättegången i arbets— tvister och 2 å lagen (1974.'1082) om bostadsdomstol.
För att förmå gäldenär eller annan som är skyldig t. ex. att avlägga ed att fullgöra sin skyldighet kan häkte tillgripas enligt 94 å konkurslagen (1921.'225) och 8å lagen (1921:244) om utma'tningsed. Beslut härom meddelas av konkursdomare.
Enligt 186 å utsökningslagen (1877:31 s. 1) kan överexekutor besluta att gäldenär, som överträtt reseförbud som meddelats av myndigheten. skall återhämtas eller hållas i häkte för att förmås att göra rätt för sig, innan han lämnar landet eller orten.
Av de frihetsinskränkningar som är mindre ingripande än frihetsbe— rövanden liknar mänga sistnämnda åtgärder genom att också de riktar sig till en eller flera individuellt bestämda personer och fyller i stort sett liknande syften. Man kan därför tala om individuella frihetsinskränk— ningar av slutlig eller interimistisk natur. Från dem är att skilja sådana frihetsinskränkningar som åvilar en tämligen obestämd krets av personer eller rent av alla eller nästan alla personer i landet. Sådana frihets— inskränkningar, som kan kallas generella, har delvis andra funktioner än de individuella. Den nu angivna indelningsgrunden skall följas här, även om den kan te sig diskutabel.
När det gäller här avsedda frihetsinskränkningar är det uppenbart att man stöter på större svårigheter att ange vad som utgör en inskränkning i den rörelsefrihet som RF skyddar, än vad som gäller i fråga om frihetsberövanden. Som grund för redogörelsen av gällande frihetsin- skränkningar skall givetvis läggas den beskrivning härav som GLB gjorde i det förut återgivna uttalandet. Några stora vanskligheter att följa GLst definition torde knappast föreligga i dagens rättsläge.
3.3.1. Individuella frihetsinskränkningar av slutlig natur
Flertalet individuella frihetsinskränkningar av slutlig natur består av föreskrifter angående vistelseort, arbete, bostad eller annat som meddelas i samband med vård i frihet enligt lagstiftning om kriminalvård eller annan vårdform. Sådana föreskrifter begränsar direkt eller indirekt rörelsefriheten för den det gäller. Föreskrifter av detta slag skiljer sig inte mycket från en vårdform till en annan. Någon detaljerad redovisning skall därför inte lämnas utan här skall endast hänvisas till följande bestämmel- ser om dylika föreskrifter (föreskrifter vid permission redovisas ej): 26 kap. 15 5, 28 kap. 6, 7 och 9 55, 29 kap. 7 och 8 åå, 30 kap. 10 och 11 ååå brottsbalken, 12 och 19 åå lagen (1963.'l 93) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m. m., 26, 27 och 43 åå barnavårdslagen (I960:97), 36 och 54 åå lagen (19.54.1579) om nykterhetsvård, 10 och 16 %% lagen (l964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet, 19%”; lagen (l966:293) om bere- dande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall (jämförd med 3 % kungörelsen (l966:585) ang. tillämpningen av denna lag) samt 30 och 39 %% lagen (l967:940) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (jämförd med 98% stadgan (19682146) ang. omsorger om vissa psykiskt utveck— lingsstörda).
] lagstiftning som syftar till att hindra att smitta sprids finns bestäm- melser om isolering, se 7 % smittskyddslagen (1968231), 23, 24, 45, 47, 53 och 55 %% karantänskungörelsen (I953:222) samt 3 och 7 55 epizoo- tilugen (] 935.'105).
3.3.2. Individuella frihetsinskränkningar av interimistisk natur
1 15 kap. Zå och 25 kap. rättegångsbalken behandlas reseförbud i tvistemål resp. brottmål.
Reseförbud liknande sådant som kan meddelas itvistemål får beslutas enligt 187 å utsökningslagen (1877:31 s. 1). Konkursgäldenärs rörelse— frihet begränsas genom 88 å konkurslagen (1921225).
Enligt hänvisning i 12 och 17 åå lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge är bestämmelserna om reseförbud i 25 kap. rättegångsbalken tillämpliga. Rescförbud kan vidare meddelas enligt l7å lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom samt enligt 8 och 9 åå lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.
Hänvisningar till S3-3-2
- SOU 2008:3: Avsnitt 6.5.1
3.3.3. Generella frihetsinskränkningar
Enligt 1 och 2 åå lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. kan förbud utfärdas för obehöriga att dels beträda bl. a. område som tillhör försvarsväsendet eller nyttjas av detta eller för dess räkning eller att närvara vid krigsmaktens verksamhet, dels att beträda område som eljest är av betydelse för försvarsväsendet.
Smittskyddslagen (1968."231) ger enligt dess 11 å möjlighet att för- ordna om isolering av befolkningen inom visst område och därmed jämförbar åtgärd, om åtgärden är påkallad av särskilda skäl för att hindra utbredning av allmänfarlig sjukdom.
Med stöd av 4 å epizootilagen (19.35.1051 får ställe, där djursjukdom inträffat eller misstänkes finnas,jämte omkringliggande område förklaras smittat eller misstänkt för smitta. Därvid kan isolering av ifrågavarande ställe eller område anbefallas.
Utsprids från atomreaktor eller annan atomanläggning radioaktiva ämnen kan, om det är nödvändigt, enligt 5 å lagen (1960:331/ om skyddsåtgärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. de som vistas inom berört område föreläggas antingen att inte vistas utomhus eller att lämna omrädet. Tillträde till detta kan förbjudas.
Enligt 5 å naturvårdslagen (l964.'822) kan föreskrifter meddelas be- träffande rätten att färdas över nationalpark eller eljest vistas där.
3.4 Rätten att vistas i landet
Svensk medborgare kan tvingas lämna riket i tre fall. Det första avser utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge. Det andra gäller överflyttning av verkställighet av fängelsestraff till något av dessa länder. Det tredje fallet är utlämning till annat nordiskt land för verkställighet av vård eller behandling. (Det kan här anmärkas att lagen (19721260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brott— målsdom inte tillåter att svensk medborgare mot sin vilja överförs till annat land för verkställighet av här i riket älagd påföljd. Det förslag till
lag om internationellt samarbete rörande överförande av lagföring i brottmål som lagts fram i en promemoria (Ds Ju l973:12) innehåller inga bestämmelser om utlämning eller dylikt.)
Utlämning av svensk medborgare enligt lagen (19.59.254) om utläm- ning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge (den nordiska utlämningslagen) får ske endast om denne varit bosatt viss tid i den stat som begär utlämning eller om brottet är grovt. Utlämning får inte ske om påföljden inte är eller kan bli frihetsberövande. Svensk medborgare får inte utlämnas för politiskt brott. Vissa andra förutsättningar är föreskriv- na för att utlämning skall få äga rum, men anledning saknas att här närmare redogöra för dessa. Vid utlämning skall — om regeringen ej ger dispens — gälla vissa villkor som skyddar den utlämnade från att åtalas för annat brott som han begått före utlämningen än det som föranlett utlämningen och från att bli vidareutlämnad till tredje stat för sådant brott (den s.k. specialitetsregeln). Beslut om utlämning mot veder- börandes vilja fattas av regeringen.
Något förbud mot utlämning då risk för politisk förföljelse föreligger har ej ansetts erforderligt i förhållande till de nordiska länderna. Skulle det mot förmodan i något fall inträffa att sådan risk föreligger är det enligt departementschefen (prop. 1959172 5. 35) självklart att utlämning — med utnyttjande av den fria prövningsrätt som den nordiska utläm- ningslagen inrymmer — skall vägras.
Svensk medborgare som dömts till fängelse här i landet kan överföras till annat nordiskt land för verkställighet där av domen. En förutsättning härför är enligt. lagen (l963:l93) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m.m. (den nordiska verkställighetslagen) att den dömde har hemvist i det andra nordiska landet. De villkor som gäller enligt specialitetsregeln i den nordiska utlämningslagen äger motsvarande tillämpning vid överförande för verk- ställighet. Beslut om att verkställighet skall ske i annat nordiskt land fattas av myndighet i detta på framställning av kriminalvårdsstyrelsen i Sverige.
Lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling medger utlämning till annat nordiskt land för vård som innebär frihetsberövande eller annan frihetsinskränkning. Verkställigheten skall gälla beslut enligt lagstiftning om nykterhetsvård eller vård av narkotikamissbrukare, barna- och ungdomsvård, vård av psykiskt sjuka, omsorger om psykiskt utveck- lingsstörda eller åtgärder mot försumliga försörjare eller samhällsfarligt asociala. Svensk medborgare får utlämnas endast om han har hemvist i den stat som begår utlämning och beslutet avser vård och det är mest ändamålsenligt att vården beredes honom i den staten. Specialitetsregeln i den nordiska utlämningslagen äger också här motsvarande tillämpning. Beslut om utlämning meddelas av polismyndighet eller länsstyrelse.
Även om de två sist nämnda lagarna inte innehåller något förbud mot tvångsvis överförande till utlandet av svensk medborgare som riskerar politisk förföljelse där, får man ändock utgå från att de svenska myndigheter, som har att ta initiativ till eller besluta om sådant
överförande, iakttar att detta inte sker i de fall där utlämning för brott inte kan äga rum av politiska skäl.
3.5 Rätten att lämna landet
Enligt ] & kungörelsen (1941:836) om skyldighet för svensk medborgare att vid utresa ur riket inne/lava giltigt pass får svensk medborgare inte resa till annat land än nordiskt utan att inneha giltigt pass. Undantag gäller för vissa personer, t. ex. sjömän.
Regler om utfärdande av pass at svenska medborgare finns i misskun— görelsen (1940:471). i dess 6 & anges att ansökan om pass inte får bifallas i vissa fall, bl.a. för den som är efterlyst för brott, den som är underkastad rescförbud enligt 25 kap. rättegångsbalken, den som skall undergå frihetsberövande brottspåföljd och som kan antas vilja undandra sig denna, den som kan antas bedriva verksamhet som är skadlig för svenska staten, den som med hänsyn till landets försvarsberedskap inte bör tilldelas pass och den som kan antas använda passet för nagot obehörigt ändamål. ] andra fall är bifall till passansökan beroende av samtycke, bl. a. för den som står under övervakning inom kriminal— vården. Utfärdat pass gäller i allmänhet i tio år, men det kan enligt 14 & återkallas. Förutsättningar för detta motsvarar delvis de hinder som gäller för beviljande av pass.
Som exempel på annan lagstiftning som hindrar fri utresa har GLB nämnt den 1969 upphävda lagen från 1917 om förbud för vissa underhållsskyldiga att avflytta från riket.
3.6 Rätten att resa in ilandet
Påföljden landsförvisning avskaffades vid införandet av 1864 års strafflag, och någon rättslig inskränkning, såsom passtvång, finns inte beträffande svensk medborgares rätt att resa in i landet.
Bestämmelser om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap finns i lagen (1950—382) om svenskt medborgarskap. Enligt 7å förlorar den svenskt medborgarskap som förvärvar medborgarskap i annan stat efter ansökan eller uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst i annan stat. Detsamma gäller den som är ogift och under 18 år och vars vårdnadshavare förlorar sitt svenska medborgarskap samt den som är ogift och under 18 år och som blir utländsk medborgare genom att föräldrarna ingår äktenskap med varandra. Är vederbörande i det sist— nämnda fallet bosatt här, förlorar han sitt svenska medborgarskap endast om han flyttar utomlands och då har utländskt medborgarskap. I ååå föreskrivs vidare att svensk medborgare, som är född utomlands och aldrig har varit bosatt här i landet eller uppehållit sig här under förhål- landen som tyder på samhörighet med Sverige, förlorar sitt svenska med- borgarskap när han fyller 22 år; på ansökan kan han dock få behålla med-
borgarskapet. Har han barn, förlorar även barnet sitt svenska medborgar- skap, om barnet fått detta därför att fadern eller modern har varit svensk medborgare och om barnet inte kommer att bli statslöst. Pa ansökan kan enligt 9 % den, som är eller vill bli utländsk medborgare, bli befriad från sitt svenska medborgarskap. Om han inte redan är medborgare i annan stat, skall det villkoret därvid ställas att han inom viss tid förvärvar med- borgarskap i annan stat.
Det kan här anmärkas att Sverige 1968 har anslutit sig till två internationella konventioner som gäller medborgarskapsfrägor: dels 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet, dels 1963 års europa- radskonvention om begränsning av flerfaldigt medborgarskap och om militära förpliktelser i fall av flerfaldigt medborgarskap (prop. l968:128, lLU 54, rskr 395). Konventionerna har trätt i kraft.
3.8. Ang. tvangsarbete
Tvangsarbete är inget begrepp som kan sägas ha någon bestämd innebörd i svensk rätt, och något som utgör tvångsarbete i europakonventionens mening förekommer inte här i landet, varför redan ordet är missvisande. GLB talar om värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål (SOU 1972:15 s. 159). Av europakonventionens art. 4 kan utläsas att som tvångsarbete skulle — om det ej uttryckligen undantogsi mom. 3 _ kunna anses arbete som regelmässigt utkrävs av den som är underkastad frihetsberövande eller är villkorligt frigiven, tjänstgöring av militär art eller tjänstgöring som ersätter dylik, tjänstgöring som krävs ut när olycka eller nödläge hotar samhällets existens eller välfärd samt arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldig- heterna (sistnämnda undantag är uppenbarligen synnerligen vittgående). Den i europakonventionen gjorda indelningen kan lämpligen användas här.
Här skall redovisas bestämmelser som ålägger personlig tjänstgörings- skyldighet; kan egen arbetskraft efter eget gottfinnande ersättas av annans, får skyldigheten anses vara av ekonomisk karaktär.
3.8.1. Arbetsskyldighet i samband med frihetsberövande eller frivärd
[ 12 5 lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt föreskrivs att intagen är skyldig att med flit och ordning utföra arbete som ålägges honom. Sådan skyldighet gäller även om straffet ådömts i annat nordiskt land men verkställs här, se 7 & lagen (1963:l 93) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställighet av straff m. m. Den som är intagen i arbetsanstalt har enligt 20 & lagen (1964:450/ om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet samma arbetsplikt som intagen på kriminalvårds- anstalt. Likaså åligger det enligt 43 & lagen (] 9545 79) om nykter/rets- vård var och en som är intagen på allmän vårdanstalt för alkoholmiss- brukare att fullgöra det arbete, som ur synpunkten av en ändamålsenlig
vård ålägges honom.
Kriminalvård i frihet medför enligt 26 kap. 14 &, 27 kap. 4 ä, 28 kap. 6 &, 29 kap. 7 å och 30 kap. 10 & brottsbalken skyldighet för den dömde att efter förmåga försörja sig, och särskild föreskrift att någon skall inneha arbetsanställning eller genomgå utbildning kan meddelas med stöd av 26 kap. 15 %, 28 kap. 6 %, 29 kap. 7 % och 30 kap. 10 %. Till 26 kap. 15 & nämnda balk hänvisar 10 och 16 åå lagen (1964J450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet beträffande den som fått villkorligt anstånd med intagning i arbetsanstalt resp. den som blivit villkorligt utskriven därifrån. Balkens bestämmelser är tillämpliga även på den som i annat nordiskt land dömts till villkorlig dom (med övervakning) eller blivit villkorligt frigiven från fängelse där, se 12 och 19 ååå lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge ang. verkställig- het av straff m. m., som därtill säger att föreskrift, som meddelats i annat nordiskt land, skall äga tillämpning här i Sverige.
Enligt 26 och 27 åå barnavårdslagen (1960.'9 7) får som förebyggande åtgärd föreskrift om arbetsanställning meddelas barn som blir föremål för barnavårdsnämnds ingripande. Har underårig omhändertagits för sam- hällsvård, får barnavårdsnämnd enligt 43 5 lagen i samband med beslut om villkorligt upphörande av vården meddela samma sorts föreskrift.
Vid beslut om villkorligt anstånd med tvångsintagning av alkoholmiss— brukare på allmän vårdanstalt får enligt 36 & lagen (19545 70) om nykterhetsvård meddelas lydnadsföreskrift om bl. a. arbetsanställning. Också den som permitteras eller utskrivs från vårdanstalt kan enligt 51 resp. 54 & lagen meddelas sådan föreskrift.
Enligt 14 och 19 55 lagen (19665293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall får patient meddelas särskilda föreskrifter, som i 3 % kungörelsen (19662585) ang. tillämpningen av lagen sägs fä avse bl. a. utbildning eller arbetsanställning. Sådan föreskrift kan meddelas när patient får tillstånd att vistas på egen hand utom sjukhusområde eller blir utskriven på försök från sjukhus.
Den som är inskriven på vårdhem eller specialsjukhus kan meddelas föreskrift i samband med att han får permission eller blir utskriven på försök. Bestämmelser härom finns i 43 resp. 39 58 lagen (196 7:940l ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Enligt 98 & stadgan (19681146) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda äger 3 & kungörelsen (1966585) ang. tillämpningen av lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall motsvarande tillämpning.
3.8.2. Militär tjänstgöring eller ersättning för sådan
Fr. o. m. det år då svensk man fyller 18 är t. o. ni. det år när han fyller 47 år är han enligt l & värnpliktslagen (I94l:967) värnpliktig. För den som är medborgare också i annat land och som är bosatt här i landet gäller att regeringen bestämmer, om värnplikt skall åligga honom. Värnpliktig, som till följd av lyte, stadigvarande sjukdom, bestående kroppslig svaghet eller annan dylik orsak är oduglig till krigstjänst, skall frikallas från fullgörande av värnplikten. Befrielse från värnpliktstjänst-
göring kan ske beträffande den som genom naturalisation blir svensk medborgare det år han fyller 25 år eller senare, den som gjort militär— tjänst utomlands, den som på grund av utlandsvistelse inte fullgjort värnplikten innan han fyllt 30 år samt den som i annat fall har synnerliga skäl att bli befriad. Värnpliktsutbildningen utgörs av grundutbildning, som kan vara mellan 235 och 540 dagar, samt repetitionsutbildning, som kan pågå under fem krigsförbandsövningar på vardera högst 34 dagar, fem särskilda övningar för viss personal på vardera högst elva dagar och fem mobiliseringsövningar också för viss personal på vardera högst åtta dagar. Utöver värnpliktsutbildningen kan regeringen besluta om en eller flera beredskapsövningar på sammanlagt 180 dagar, om det behövs med hänsyn till krigsberedskapen. Regeringen kan vidare, när rikets försvar eller dess säkerhet i annat fall kräver det, inkalla värnpliktiga till tjänstgöring. Utanför landets gränser får värnpliktiga användas endast till landets försvar och då skall riksdagen vara inkallad.
Enligt l & lagen ll966:4l3) om vapenfri tjänst kan värnpliktig få tillstånd att fullgöra vapenfri tjänst i stället för värnpliktstjänstgöring. Förutsättningen är att bruk av vapen mot annan inte är förenlig med den värnpliktiges allvarliga personliga övertygelse och skulle medföra djup samvetsnöd för honom. Tjänstgöringstiden för vapenfria tjänstepliktiga är 450 eller 540 dagar, som kan fördelas i omgångar under hela värnplikts- tiden. Inkallelse kan ske utöver denna tid dels i högst 180 dagar när värnpliktiga inkallas för beredskapsövning, dels när värnpliktiga annars inkallas därför att landets försvar eller dess säkerhet kräver det.
I Sverige bosatt svensk medborgare är enligt 15 civilförsvarslagen (l960:74) fr. o. ni. det år när han fyller 16 är t. o. rn. det år han blir 65 är skyldig att fullgöra civilförsvarsplikt. Regeringen har befogenhet att bestämma att civilförsvarsplikt skall gälla också för utlänning som finns här i landet. Civilförsvarsplikt innebär skyldighet att tjänstgöra — utom då civilförsvarsberedskap råder på grund av krig eller krigsfara — för utbildning under högst 30 (eller i vissa fall 60) dagar samt för övning under 60 timmar per tretal kalenderår. Värnpliktig kan dessutom åläggas att tjänstgöra inom civilförsvaret under den tid han är skyldig att tjänstgöra vid krigsmakten.
3.8.3. Tjänstgöringsskyldighet vid nödläge eller olycka
Enligt 10 & brandlagen (197480) är — om det behövs — envar som under kalenderåret fyller lägst 16 och högst 65 år och som vistas i orten skyldig att medverka vid släckning av brand i den mån hans kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. De som på så sätt är tjänstepliktiga kan uttas till tjänst i brandvärnet, men i första hand skall frivilliga väljas. Den som är uttagen är skyldig att delta i brandövning under högst 20 timmar per år. Uppstår brand eller brandfara skall den, som upptäcker detta men som inte kan släcka branden eller undanröja faran, enligt 18 & varna dem, vars liv eller egendom är i fara och tillkalla hjälp. Brandlagen föreskriver vidare i 12% att länsstyrelse får förordna att var och en, som tillhör förutnämnda ålderskategori och vistas i länet, skall vara skyldig att delta i
räddningstjänst i den mån hans kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter det. Sådant förordnande kan meddelas när det föreligger ett nödläge som kräver särskilt omfattande räddningsåtgärder och behovet av arbetskraft ej kan tillgodoses tillräckligt skyndsamt på annat sätt. Föreligger olje— skada eller liknande till havs, vid kusten eller i Vänern eller Mälaren kan länsstyrelse också förordna om tjänsteplikt som nyss sagts på framställ- ning av generaltullstyrelsen.
Länsstyrelsen kan enligt 6 och 7 åå lagen (1960.'331/ om skyddsåt- gärder vid olyckor i atomanläggningar m. m. förordna att envar som fyllt 18 men inte 65 år skall vara skyldig att lämna sådant bistånd, som hans kroppskrafter och hälsotillstånd medger. Förutsättningen härför är att det efter olycka i atomanläggning föreligger behov av arbetskraft för undersökning av spridningen av radioaktiva ämnen eller för t. ex. bort- förande av djur eller livsmedel eller omhändertagande av förorenade livsmedel m. rn. samt att detta behov inte kan tillgodoses på annat sätt med tillräcklig skyndsamhet.
Enligt 62 % sjölagen (1891:35 s. 1) är fartygsbefälhavare som anträffar någon som är i sjönöd skyldig att lämna all hjälp som är möjlig och behövlig för att rädda den nödställde, såvitt det kan ske utan allvarlig fara för eget fartyg eller de ombordvarande. Skyldighet att vidta räddningsåt- gärder eller åtgärder för att avvärja fara föreligger också, när en fartygs- befälhavare i annat fall får kännedom om att någon är i sjönöd eller om fara som hotar sjötrafiken. För det fall att sammanstötning mellan fartyg har ägt rum gäller enligt 223 & sjölagen motsvarande bestämmelser.
Regeringen får enligt 11 kap. 1 & luftfartslagen (1957:297) alägga ägare eller innehavare av luftfartyg samt dem, som tjänstgör ombord på sådant fartyg eller vid flygplats eller annan anläggning för luftfarten, skyldighet att medverka i tlygräddningstjänst. Med sådan tjänst förstås åtgärder när luftfartyg är saknat, förolyckat eller nödställt eller fara hotar i lufttrafiken.
Har lantbruksstyrelsen beträffande visst område föreskrivit vaccinering eller annan skyddsåtgärd för att förebygga att smittsam husdjurssjukdom bryter ut eller sprids, kan veterinär enligt 5 & allmänna veterinärinstruk- tionen (1971:810) vara skyldig att delta iarbetet om antalet tjänstevete- rinärer är otillräckligt.
3.8.4. Allmän medborgerlig tjänstgöringsskyldighet o. d. i övrigt
Enligt 30 & skollagen (1962319) gäller skolplikt för barn som är bosatta här i landet. Skolplikten inträder det år då barnet fyller 7 år och gäller (med visst undantag) till det år barnet fyller 16 år. Högre undervisning än den som ges i grundskolan är frivillig. Skolplikten får fullgöras i grundskolan eller annan offentlig skola eller i enskild skola, som får statsunderstöd. Även i annan enskild skola fär Skolplikten fullgöras under förutsättning att skolan godkänts av det allmänna. Dessutom kan barn, som får undervisning i hemmet eller på annat ställe, befrias från skolgång. Skollagens bestämmelser är inte tillämpliga beträffande undervisning av vissa psykiskt utvecklingsstörda (6 & tredje stycket). För psykiskt utveck-
lingsstörda, som kan tillgodogöra sig undervisning men inte kan följa undervisningen inom det allmänna skolväsendet, gäller sålunda i stället särskolplikt enligt 24 ij lagen (1967:940) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda. Särskolplikten består från 7 till 21 (eller i undantags- fall 23) års ålder.
Någon allmän skyldighet för medborgarna att inneha arbete och försörja sig finns numera inte fastslagen i lag, men före 1965 gällde 1885 års lag ang. lösdrivares behandling, som föreskrev att lösdrivare som inte hade fast försörjning kunde sättas i tvångsarbetsanstalt. Försumliga familjeförsörjare kunde vidare före den 1 juli 1964 dömas till tvångs- arbete. Även nu för tiden kan emellertid underlåtenhet att försörja sig medföra vissa konsekvenser. En av förutsättningarna för intagning i arbetsanstalt är enligt l % lagen (l964:450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialirer ,, som delvis ersatt den gamla lösdrivarlagen ' att någon underlåter att efter förmåga försörja sig hederligt. Vidare kan ingripande mot alkoholmissbrukare enligt 15 % lagen (1954:579) om nykterhetsvård ske. när denna brister i sina plikter mot den som han är skyldig att för- sörja eller när han ligger sin familj, det allmänna eller annan till last.
Allmän tjänsteplikt gäller blott i krigstid. Åläggande av tjänsteplikt under fredstid har varit aktuellt vid vissa arbetskonflikter på särskilt samhällsviktiga områden. Tjänsteplikt för polisen föreskrevs sålunda enligt lagen (1947:536) om särskilda åtgärder för polisverksamhetens upprätt- hållande i vissa fall. Denna lag, som gällde endast kort tid, tillämpades dock aldrig. Vid senare arbetskonflikter har tjänstepliktslagstiftning däremot inte tillgripits. (Under 1951 års sjuksköterskekontlikt och 1955 års sjöbefälskonflikt framlades sålunda förslag om obligatorisk skiljedom, och vid SACO/SR-konflikten 1971 stiftades en lag som möjliggjorde förlängning av kollektivavtal.)
I fråga om kommunala förtroendeuppdrag och liknande föreligger(teo- retiskt) en omfattande skyldighet för medborgarna att åta sig sådana uppdrag. Enligt 7 & kommunallagen (1953:753) gäller att kommunfull- mäktige och suppleanter väljs bland de röstberättigade som är bosatta i kommunen. Den som fyllt 60 år kan avsäga sig uppdraget. I annat fall måste kommunfullmäktige godkänna det hinder som anförs från den valdes sida mot att han fullgör uppdraget. Motsvarande bestämmelser finns i fråga om ledamot och suppleant i kommunstyrelse enligt 32% kommunallagen. Även 8, 43 och 54 åå landstingslagen (1954319), 10, 33, 36, 40, 45, 62 och 63 %% lagen (1961.'436) om jörsamlingsstyrelse, 3 och 15 ååå lagen (19721229) om kyrkliga sammanläggningsdelegerade samt 3 % lagen (1964:731) om trafiknämnder föreskriver liknande skyl- dighet att motta kommunalt uppdrag.
Till bestämmelserna i 32 & kommunallagen hänvisar en lång rad författningar: beträffande (den särskilda regleringen för Stockholm undantagen)
barnavardsnämnd 8 & barnavårdslagen (1960197), nykterhetsnämnd och länsnykterhetsnämnd 5 resp. 9 & 1agen(l954:579) om nykterhetsvård.
socialnämnd 4 & lagen (1956:2) om socialhjälp, social centralnämnd och social distriktsnämnd 4 resp. 10 5 lagen (19701296) om social centralnämnd m. m., hälsovårdsnämnd 8 & hälsovårdsstadgan (l958:663), byggnadsnämnd 3 & byggnadsstadgan (1959:612), brandstyrelse 3 & brandstadgan (1962z9l), familjebidragsnämnd 25 & familjebidragsförordningen (1946199), civilförsvarsnämnd 41 & civilförsvarslagen(1960174), skolstyrelse 14 % skollagen(1962:3l 9), kristidsnämnd 5 % lagen (19732861) om lokal kristidsförvaltning, annan kommunal nämnd 45 & kommunallagen.
Skyldighet att motta uppdrag som nämndeman föreligger för den som ej fyllt 60 år enligt 4 kap. 6 & rättegångsbalken och 9 % lagen (197152) om skatterätt, fastighetstaxeringsra'tt och länsrätt. Motsvarande gäller för juryman enligt 12 kap. 6 & trvckfrihetsförordningen.
Enligt 11 kap. 8 & föräldrabalken får ingen undandra sig att på grund av förordnande vara förmyndare i annat fall än något av dem som uppräknas där. Till detta lagrum hänvisar 18 kap. 5 % samma balk ifråga om god man. Beträffande överförmyndare gäller enligt 19 kap. 8 & samma balk att endast vissa skäl godtas för avsägelse av uppdraget.
Bilaga 1 l Skydd för kroppslig integritet
] RF ........................................ 355 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 355 3 Inskränkningar i gällande rätt ....................... 356 3.1 Olika typer av ingrepp .......................... 356 3.2 Skadevållande ingrepp m. m. ...................... 357 3.3 Kroppsbesiktning ............................. 358 3.4 Kroppsvisitation .............................. 362 3.5 Det allmännas mera generella rätt till våldsutövning ....... 363
Bilaga 11 Skydd för kroppslig integritet
lRF
Enligt 2 kap. 3 5 är varje medborgare skyddad mot bl. a. att myndighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp. I 8 kap. l & första stycket RF slås vidare fast att lag eller föreskrift ej får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.
I 1809 års RF innehöll 16 å en bestämmelse till skydd mot kroppsliga ingrepp (se avsnitt 2.3 i betänkandetexten). Även det tingstenska för- slaget och författningsutredningens förslag innefattade sådana bestäm- melser (se avsnitt 2.4 och 2.5 i betänkandetexten).
Grundlagberedningen (GLB), som föreslog införande i RF:s kapitel om lagstiftning av regeln att svensk medborgare skall skyddas mot att myn- dighet utsätter honom för kroppsvisitation eller annat påtvingat kropps- ligt ingrepp. anförde härom (SOU 1972115 8. 159):
Tortyr, spöstraff och andra sådana kroppsliga ingrepp inom brottmåls- processen eller kriminalvården är sedan länge bannlysta i vårt land. Detsamma gäller dödsstraff, bortsett från allvarligare statsbrott under krigstid. Vissa andra kroppsliga tvångsingrepp kan förekomma, exem- pelvis vaccination, blodprovstagning, annan tvångsmässig läkarunder- sökning och kroppsvisitation. Som grundregel kan man emellertid slå fast i grundlagen att svensk medborgare skall skyddas mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp. De fall då sådana ingrepp skall kunna företagas inom den offentliga verksamheten skall sålunda förut- sätta beslut genom lag. Detta gäller även reglerna om polismans användande av våld (18 å i polisinstruktionen) och om användande av skjutvapen i polistjänsten (KK 1969184).
I propositionen 1973190 gjordes ej annan ändring i GLst förslag än att regeln om skydd mot kroppsliga ingrepp överfördes till 2 kap.
Under riksdagsbehandlingen tillkom föreskriften om förbud mot dödsstraff. Konstitutionsutskottet anförde härom (KU 1973126 5. 52):
Svensk lag medger inte dödsstraff. Enligt utskottets mening bör skydd mot dödsstraff nu också införas i RF. Bestämmelse av sådan innebörd bör intas som ett led i 8 kap. 1 & RF och ges den utformningen att lag eller annan föreskrift ej får innebära att dödsstraff skall kunna ådömas.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
Europakonventionen innehåller i artikel 2 en bestämmelse om skydd för livet (se SOU l974:88 s. 19), i artikel 3 en regel om förbud mot tortyr
och omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (se SOU l974:88 s. 21) och i artikel 8 en allmän föreskrift om skydd för envars privat- och familjeliv (se SOU l974:88 5.73).
Grundlagsbestämmelser som innebär ett visst skydd för kroppslig integritet finns i Finland (se SOU 1975 :29 s. 67), Norge (se SOU 1975:29 s. 94), Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 1975:29 s. 181) och Öster- rike (se SOU 1975:29 s. 221).
3 Inskränkningar i gällande rätt
3.1 Olika typer av ingrepp
Skyddet mot dödsstraff i 8 kap. l 5 första stycket RF är undantagslöst.
Det skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp som föreskrivs i 2 kap. 3 % RF vidkänns däremot en rad undantag. De allvarligaste ingreppen i den kroppsliga integriteten utgörs av sådana åtgärder som faller under brottsbalkens definition av misshandel: tillfogande av kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försättande i vanmakt eller annat sådant tillstånd. Allra mest ingripande är givetvis dödande. Sedan följer en skala av tänkbara handlingar, från stympande till örfilande. Av lika integritets- kränkande slag kan man anse andra åtgärder som påverkar den mänskliga kroppen i sådan omfattning att den förändras in— eller utvändigt. Som en sammanfattande men inte helt adekvat benämning på denna kategori av ingrepp kommer att användas skadevållande ingrepp m. m.
Något mindre ingripande än de åtgärder som nyss sagts är kroppsbesikt- ning. Hit hör främst läkarundersökning. Även sjukvård i mera allmän bemärkelse kan räknas dit. I vissa fall innebär kroppsbesiktning sådana ingrepp som står nära dem som här benämnts skadevållande. Så är fallet beträffande blodprovstagning och ympning mot sjukdom.
En tredje huvudkategori bland de integritetskränkande ingreppen är kroppsvisitation, som vanligen betyder undersökning av en persons kläder eller av något som han bär med sig. Ett sådant ingrepp kan emellertid vara av en sådan karaktär att det står nära eller sammanfaller med kroppsbesiktning, t. ex. när kroppens håligheter undersöks.
Det måste understrykas att den angivna uppdelningen i tre kategorier är tämligen godtycklig och att gränsdragningen mellan kategorierna är svår, eftersom vissa fall utgör mellanformer som kan hänföras till mer än en kategori.
Förutom av de tre nu angivna kategorierna kan ingrepp från det allmännas sida i den enskildes kroppsliga integritet utgöras av sådana åtgärder, som vidtas med samhällets rätt att i andra fall utöva våld mot den enskilde. Denna samhällets mera generella rätt till våldsutövning bör lämpligen behandlas efter redogörelsen för de tre speciella kategorierna.
Av utrymmesskäl kan någon fullständig redogörelse inte lämnas av alla förutsättningar som skall vara uppfyllda för att ett integritetskränkande ingrepp skall få göras. Endast det som bedöms vara viktigast i detta sammanhang kommer därför att medtas i framställningen.
En särskild fråga, när det gäller integritetskränkande ingrepp, är vilka
som skall skyddas häremot. Enligt RF skyddas medborgarna. Foster och avlidna faller därmed utanför den skyddade kretsen.
3.2 Skadevållande ingrepp rn. m.
Dödsstraff kan ej längre ådömas häri landet, sedan lagen (1948z450) om dödsstraff i vissa fall då riket är i krig upphävts fr. o. m. den 1 juli 1973. Tortyr och affliktiva straff, dvs. sådana som skall tillfoga lidande, före- kommer inte i Sverige sedan 1700- resp. 1800-ta1et. De ingrepp i den kroppsliga integriteten, som enligt speciella regler får ske, är numera av medicinsk natur.
Den, som kan antas på grund av sin könsdrift begå brott som medför allvarlig fara eller skada för annan eller på grund av könsdriftens abnorma riktning eller styrka åsamkas svårt själsligt lidande eller annan allvarlig olägenhet, får kastreras enligt 1 % lagen (1944:133) om kastrering. Saknar han förmåga att lämna giltigt samtycke därför att han lider av rubbad själsverksamhet, får ingreppet enligt 2 & göras utan hans samtycke. Lagen är inte tillämplig på ingrepp i könsorganen som är påkallat av kroppslig sjukdom. Vederbörandes vårdnadshavare, förmyndare eller make, anstaltsläkare eller —föreståndare skall yttra sig innan ingreppet utförs, och socialstyrelsen skall ge sitt tillstånd.
Enligt 2 % lagen (I 941.282) om sterilisering får den steriliseras utan eget samtycke, som på grund av rubbad själsverksamhet saknar förmåga att lämna giltigt samtycke till åtgärden. Grund för sterilisering föreligger enligt l % bl. a. om någon kan antas genom arvsanlag överföra sinnessjuk- dom, sinnesslöhet, svårartad sjukdom eller annat svårt lyte till avkom- lingar. Vårdnadshavare, förmyndare eller make, anstaltsläkare eller -före- ståndare skall höras innan åtgärden vidtas. Tillstånd till denna ges av socialstyrelsen. Nyligen har riksdagen med upphävande av den nämnda lagen beslutat en ny steriliseringslag (19751580) som träder i kraft den 1 januari 1976. Enligt den nya lagen får sterilisering utföras endast på be- gäran av den som skall steriliseras. Möjligheten för anhöriga, myndigheter eller andra representanter för det allmänna att ta initiativ till sterilisering har avskaffats.
Före den 1 januari 1975 fick enligt 3 5 lagen (1938z318) om avbry- tande av havandeskap under vissa villkor havandeskap avbrytas utan den havande kvinnans begäran därom, när kvinnan på grund av rubbad själs- verksamhet saknade förmåga att lämna giltigt samtycke till åtgärden. Socialstyrelsen beslutade om ingreppet i dessa fall. Enligt den nya abort- lagen (1974:595) kan havandeskap inte avbrytas annat än på begäran av den havande kvinnan.
Här kan nämnas också transplantationslagen (1975:190). lngrepp enligt lagen på levande person får i regel endast ske om denne skriftligen samtyckt till ingreppet. Men ingrepp på den som ej fyllt aderton år eller som på grund av psykisk sjukdom, hämmad förståndsutveckling eller psykisk abnormitet av annat slag saknar förmåga att lämna samtycke får ske, om medicinska skäl påkallar att biologiskt material för transplanta—
tion tas från denne. I dessa fall fordras socialstyrelsens tillstånd till in- greppet. Innan socialstyrelsen avgör tillståndsfrågan skall vårdnadshavare, förmyndare eller god man beredas tillfälle att yttra sig. Tillstånd får lämnas endast om synnerliga skäl föreligger. Ingrepp får icke företas mot givarens vilja.
Av annan karaktär än nu behandlade ingrepp är fluoridering av dricksvatten i kariesförebyggande syfte. En sådan åtgärd kunde av konungen eller myndighet, som konungen bestämde, tillåtas enligt lagen (19621588) om tillsättning av fluor till vattenledningsvatten på fram— ställning av kommun. Lagen upphävdes 1971.
Inledningsvis kan det anmärkas att den följande framställningen avser sådana bestämmelser om kroppsbesiktning, som innebär skyldighet att underkasta sig läkarundersökning etc. Däremot berörs inte de fall där läkarundersökning, vanligtvis efter fritt val av läkare, utgör en förutsätt- ning för att man skall få någon förmån, såsom anställning, sjukpenning etc.
Rätten får i mål om äktenskaplig börd eller om faderskapet till barn utom äktenskap förordna att blodundersökning eller annan undersök- ning rörande ärftliga egenskaper, t. ex. 5. k. rättsantropologisk undersök- ning, skall äga rum med avseende på modern och barnet samt fadern resp. den man, mot vilken talan förs i mål om faderskapet till barn utom äktenskap. Undersökningen får avse även annan man som haft samlag med modern under barnets konceptionstid. Bestämmelser härom finns i 1 & lagen (1958.'642) ang. blodundersökning m. m. imål om äktenskaplig börd eller vid utredning av faderskapet till barn utom äktenskap. Som tvångsmedel användes vitesföreläggande.
Enligt 28 kap. 12% rättegångsbalken får den som är misstänkt för brott, som kan medföra fängelse, underkastas kroppsbesiktning, varvid får utföras blodprovstagning eller annan undersökning som kan ske utan nämnvärt men, t. ex. läkarundersökning. Till rättegångsbalkens regler om tvångsmedel, bl. a. kroppsbesiktning, hänvisar 16 % lagen (1957:668) om utlämning för brott och 12 & lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge. Kroppsbesiktning får ske även med stöd av 37 & militära rättegångslagen (1948:472).
Under tiden den 1 januari 1975 — den 30juni 1976 gäller lagen (1974: 829) om försöksverksamhet med rutinmässiga alkoholutandningsprov. Som ett led i samhällets åtgärder för främjande av trafiknykterheten får alkoholutandningsprov företas på förare av motorfordon vid generell trafikkontroll samt då föraren antas ha haft del i trafikolycka eller miss- tänks för vissa trafikbrott. Vägrar föraren att medverka till sådant prov, får blodprov tas och läkarundersökning, för utrönande av alkoholpåver— kan äga rum.
1 28 kap. 14 % rättegångsbalken finns bestämmelser om att (fotografi och) fingeravtryck får tas av den som är anhållen eller häktad samt. om det behövs för utredning av brott som kan medföra fängelse, även av
annan. [ kungörelsen (1947:950) om fingeravtryck m. m. finns närmare föreskrifter om sådana åtgärder. Dessa är visserligen inte helt att jämställa med kroppsbesiktning men åtminstone tagande av fingeravtryck kan till graden av integritetskränkning hänföras till denna kategori.
1 brottmål kan läkarundersökning ske enligt 7 & lagen (1964t542) om personundersökning i brottmål av misstänkt, om skäl därtill föreligger. Sådan läkarundersökning skall göras av psykiater, innan någon döms till internering eller överlämnas för öppen psykiatrisk vård eller någon som är under 18 år döms till ungdomsfängelse, allt förutsatt att rättspsykiatrisk undersökning inte utförts. Den som inte själv kommer till läkaren kan bli hämtad dit.
Enligt 1 & lagen (196630!) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål kan allmän domstol i brottmål besluta om sådan undersökning av misstänkts sinnesbeskaffenhet. Den misstänkte skall ha erkänt gärningen eller ha överbevisats om att ha begått den. Undersökningen skall vidare antas få betydelse för bestämmande av brottspåföljd eller i annat hänseende för målets avgörande. Är den misstänkte inte häktad, kan han tvångsintas på rättspsykiatrisk klinik, om han inte frivilligt med- verkar vid undersökningen.
Enligt 6 & lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vårdi vissa fall får vårdintyg, som skall ligga till grund för intagning på sjukhus, utfärdas endast i omedelbar anslutning till personlig undersökning av den som avses med ansökan om intagning. I 35å föreskrivs att polismyn- dighet skall lämna handräckning, om den som skall undersökas inte ställer sig till förfogande för undersökningen.
Den, som lider av allmänfarlig sjukdom eller för smitta av sådan sjukdom, är enligt öå smittskyddslagen (1968231) skyldig att låta undersöka sig av läkare. Polismyndighet kan lämna handräckning, om han inte fullgör denna skyldighet. 8 & föreskriver vidare att den, som intagits på sjukhus därför att han lider av allmänfarlig sjukdom, är smittförande eller misstänks för ettdera, är skyldig att underkasta sig den värd som är nödvändig. I fråga om skyldighet att låta undersöka sig gäller motsva- rande enligt 12 och 13 åå för den som lider av venerisk sjukdom och enligt 15 % för den som kan antas ha blivit smittad av sådan. Äsidosättes skyldigheten att låta undersöka sig i dessa fall, kan vederbörande hämtas. I 22% karantänskungörelsen (1953222) sägs att hälsovårds- nämnd får förordna om läkarbesiktning av resande som kommer till Sverige från utlandet.
Av ungefär samma omfattning som blodprovstagning är de ingrepp som sker genom ympning mot sjukdom. Enligt 2 och 3 åå lagen (1958'428) om ympning mot smittkoppor skall barn och värnpliktiga ympas mot smittkoppor. Den, som hyser allvarliga betänkligheter mot ympning av sitt barn, kan av hälsovårdsnämnd få befrielse från skyldigheten. Motsvarande gäller för värnpliktig, då det är försvarets sjukvårdsstyrelse som medger befrielse. Underlåtenhet att fullgöra ympningsplikt är straffbelagd. Regeringen kan med stöd av 1 och 2 åå lagen (1942:723) om skyddsympning inom försvarsväsendet förordna att personal anställd vid eller tjänstgörande inom försvarsväsendet skall
skyddsympas mot annan sjukdom än smittkoppor * förutom vid krig eller krigsfara — vid inträffad eller hotande epidemi eller då skydd mot svårartad, icke smittsam infektionssjukdom fordras.
Enligt 53 % karantänskungörelsen (1953r222) kan socialstyrelsen för att hindra att smittkoppor förs in i landet förordna att var och en, som kommer hit utifrån och inte är skyddad mot sjukdomen,.skall ympas. Vill någon inte underkasta sig detta, kan han ställas under övervakning i högst 14 dagar. Vidare får den som kommer hit från smittkoppssmittat område ympas enligt beslut av hälsovårdsnämnd. I 58 och 59 %% ges föreskrifter om desinfektion av den som kan misstänkas lida av fläckfeber.
Legitimerad läkare, som på grund av sinnessjukdom eller annan rubbning av själsverksamheten antas vara ur stånd att nöjaktigt utöva läkaryrket, är enligt S% lagen (l960:408) om behörighet att utöva läkaryrket skyldig att på socialstyrelsens förordnande undergå läkar- undersökning. Vägrar han att inställa sig till undersökningen, kan polishandräckning begäras. Motsvarande bestämmelser finns beträffande legitimerade tandläkare i 6 % lagen (1963:251) om behörighet att utöva tandläkaryrket och beträffande legitimerade veterinärer i 5 % lagen (196561) om behörighet att utöva veterinäryrket rn. m.
Enligt 21 % livsmedelslagen (1971 :511) äger regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om läkarundersökning eller annan hälsokontroll av personal som är sysselsatt med livsmedels- hantering. Sådana föreskrifter har meddelats i 32 och 33 %% livsmedels— kungörelsen (1971:807). Där sägs att den som är sysselsatt med livsmedelshantering i vissa anläggningar minst en gång om året skall genomgå läkarundersökning eller annan hälsokontroll i den utsträckning livsmedelsverket efter samråd med socialstyrelsen bestämmer. Vidare är efter anmodan av tillsynsmyndighet den som sysslar med livsmedels- hantering skyldig att genomgå läkarundersökning. 30% livsmedelslagen innehåller ansvarsbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oakt- samhet bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 21 % lagen.
Enligt 16% arbetarskyddslagen (1949:1) får regeringen föreskriva särskilda villkor för att arbetare skall få användas i arbete, som medför särskild fara för ohälsa eller olycksfall. 28% i lagen föreskriver att minderårig arbetare skall läkarundersökas en gång om året. Med stöd av 74 % arbetarskyddslagen har regeringen utfärdat närmare bestämmelser i kungörelsen (1949:211) om läkarundersökning och läkarbesiktning till förebyggande av vissa yrkessjukdomar och i kungörelsen (1949:213) om läkarundersökning och läkarbesiktning av minderåriga arbetstagare.
I 12% strålskyddslagen (1958:110) föreskrivs att den, som användes till radiologiskt arbete, skall enligt strålskyddsmyndighetens bestäm- mande undergå periodisk läkarundersökning. Myndigheten kan bestämma att den som ej låter undersöka sig inte längre får användas till sådant arbete. Om någon kan ha blivit utsatt för radioaktiv eller liknande strålning i sitt arbete och företer tecken på skada som orsakats härav, skall han genast läkarundersökas.
Statstjänsteman, som inte fullgör sin tjänst på ett tillfredsställande sätt på grund av sjukdom, vanförhet, lyte eller annat därmed jämförligt
förhållande, är skyldig att låta sig undersökas av läkare som anvisas honom. Detta följer av 27 % statstjänstemannalagen (] 965.'2 74), där det föreskrivs att den som vägrar att låta sig undersökas kan avstängas från utövning av sin tjänst. Motsvarande regel gäller för kommunaltjänstemän enligt 26 % stadgan (19651602) om vissa tjänstemän hos kommuner m. fl.
Enligt 25 a % skollagen (1962319) skall elev, som är nyinskriven i grundskolan, läkarundersökas i början av läsåret. Därutöver skall elevi grundskolan undersökas av läkare minst två gånger under skoltiden samt dessutom när han går i årskurs nio. Läkarundersökning skall ske även i andra fall, när det påkallas av skolläkare, skolledare, lärare, skolsköterska eller föräldrar. [ paragrafens femte stycke föreskrivs särskilt att det åligger elev att låta sig undersökas i här nämnda fall. För elev i specialskolan finns motsvarande bestämmelser i 28 b% och för elevi annan offentlig skola än grundskolan (t. ex. nomadskolan) och elev i enskild statsunderstödd skola finns sådana bestämmelser i 33 % skollagen.
I förrättning för inskrivning av värnpliktig skall enligt 13 % värnplikts- lagen (I941.'967) ingå prövningsverksamhet enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. I 26% kungörelsen (1969:379) om inskrivning och redovisning av värn- pliktiga sägs att prövningsverksamhet vid inskrivningsförrättning omfattar medicinsk undersökning avseende den inskrivningsskyldiges hälsotillstånd och fysiska kvalifikationer i övrigt och psykologisk undersökning som skall ge underlag för bedömning av hans lämplighet för uttagning. Om prövningsverksamhet finns bestämmelser också i 29 % kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas tjänstgöring m. m., där det sägs att värnpliktig, som inte genomgått prövning vid inskrivningsförrättning, skall genomgå sådan när han börjar tjänstgöra inom krigsmakten. I 30 % samma kungörelse finns ytterligare bestämmelser om läkarundersökning av värnpliktig under hans tjänstgöring för prövning av hans lämplighet för denna. Om sjukvård av militär personal finns bestämmelser också 1 kap. 21 tjänstereglementet för krigsmakten. Skyldighet för den som frikallats från fullgörande av värnplikt att underkasta sig läkarundersökning och psykologisk undersökning gäller enligt 3 % värnpliktslagen.
Av 10% lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt torde följa att intagen som ett led i behandlingsplaneringen har att vid behov genomgå undersökning av sitt hälsotillstånd. (Tidigare föreskrevs direkt i 23% lagen (19641541) om behandling i fångvårdsanstalt att intagen som ett led i behandlingsplaneringen skulle genomgå undersökning av sitt hälsotillstånd.) Av 37 % samma lag följer vidare att intagen som blir sjuk skall undersökas och vårdas av läkare. Med stöd av 12 % lagen (] 9545 79) om nykterhetsvård kan nykterhets- nämnd föranstalta om läkarundersökning av alkoholmissbrukare. Kommer inte den som skall undersökas till läkaren, kan han hämtas. Enligt 23 % stadgan (1956:551) för allmänna värdanstalter för alkohol- missbrukare skall den som intas på sådan anstalt snarast möjligt undersökas av anstaltens läkare. När intagen återvänder från annan bortovaro än tillfällig permission, skall läkarundersökning också ske. Läkarundersökning av underårig kan ske med stöd av 16 % barnavårds-
lagen (196097). Beslut härom fattas av barnavårdsnämnd. Vite o-ch hämtning utgör de tvångsmedel, som står till förfogande för fram— tvingande av att den underårige kommer till undersökningen. Vid fråga om verkställighet av dom eller beslut rörande vårdnad om barn kan länsrätt enligt 21 kap. 10 % föräldrabalken förordna att barn skall under- sökas av läkare.
Under förundersökning med anledning av misstanke, att någon för ett asocialt liv, skall enligt 5 % lagen (I 964.450) om åtgärder vid samhälls- farlig asocialitet läkarundersökning av den misstänkte i allmänhet skLe. Ställer han sig inte till förfogande för undersökningen, kan han hämtas.
Särskild föreskrift att någon skall underkasta sig läkarvård kan enligt brottsbalken meddelas den som blir eller har blivit villkorligt frigiven från fängelse (26 kap. 15 %), dömd till skyddstillsyn (28 kap. 6 %), eller över- förd till vård utom anstalt vid ungdomsfängelse (29 kap. 7 %) eller inter- nering (30 kap. 10 %). Samma sorts föreskrift kan enligt 14 och 19 %% lagen (1966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, jämförd med 3 % kungörelsen (19661585) ang. tillämpningen av nämnda lag, åläggas den som permitteras eller utskrivs på försök från sjukhus som avses i lagen. Detsamma gäller enligt 39 och 43 %% lagen (1967:940) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda samt 98 % stadgan (19638: 146) ang. omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda i fråga om den som försöksutskrivs från vårdhem eller specialsjukhus och den som får permission från sådan inrättning.
Med kroppsvisitation avses undersökning av någons kläder eller av det som någon här med sig, t. ex. väska. Om kroppsvisitation finns bestämmelser i 28 kap. 1 l % rättegångsbalken. Där sägs att förundersök- ningsledare, åklagare eller domstol kan besluta om sådan åtgärd för att eftersöka föremål, som skall beslagtas eller i annat fall för att utreda brott, om man kan misstänka att det förövats ett brott som kan medföra fängelse. På annan än den som med skäl kan misstänkas för brottet får kroppsvisitation dock företas endast om det förekommer synnerlig anledning till att åtgärden skall fylla något av de två syften som nyss sagts. Som tidigare påpekats hänvisar 16 % lagen (1957:668) om utlämning för brott och 12 % lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge till rättegångsbalkens regler om tvångsmedel, däribland således kroppsvisitation. Även i 37% militära rättegångslagen (1948:472) finns bestämmelser om kroppsvisitation. Tulltjänsteman har rätt att kroppsvisitera resande från utlandet, om denne kan misstänkas medföra smuggelgods. Föreskrifter om detta finns i 19 % lagen (1960:418) om straffför varusmuggling, där det vidare sägs att chef för tull-, kust— eller gränsbevakning kan besluta att kroppsvisitation skall företas på varje resande från eller till utlandet, som vid ett visst tillfälle passerar en bestämd plats. Förutsättningen för en sådan generell kontroll är att en skärpning av tullkontrollen av persontrafiken är
oundgängligen nödvändig. Till dessa bestämmelser hänvisar 14% valuta- lagen (1939350), där det sägs att det som är stadgat om kroppsvisitation i lagen om straff för varusmuggling äger motsvarande tillämpning i fråga om utförsel- och införselförbud beträffande betalningsmedel, fordringar och värdepapper.
På flygplatser kan enligt 1 % lagen (I970:926) om särskild kontroll på flygplats ske särskild kontroll till förekommande av brott som utgör allvarlig fara för säkerheten vid luftfart. Vid sådan kontroll eftersöks vapen eller annat föremål, som kan användas vid sådant brott. Väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område får undersökas, och flygpassagerare eller annan som uppehåller sig inom området får kroppsvisiteras. Den som inte frivilligt underkastar sig kroppsvisitation kan i stället avvisas från flygplatsens område. Bestämmelser härom finns i 3 %. Rikspolisstyrelsen beslutar om kontroll efter samråd med luftfarts- verket. Beslutet gäller viss tid, högst tre månader. Det kan begränsas till en flygplats eller viss trafik. ] brådskande fall kan polisstyrelse besluta, men beslutet skall då snarast underställas rikspolisstyrelsen.
Bevakningspersonal vid försvarsanläggning etc. som skyddas enligt 1—3 %% lagen (1940358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. får enligt 10% lagen om det behövs företa kroppsvisitation på personer, som försöker komma in eller uppehålla sig där, samt även undersöka föremål som de medför.
Kroppsvisitation torde ske regelmässigt i samband med att någon intas på anstalt eller annan liknande inrättning. Uttryckliga bestämmelser om detta finns i 3% lagen (l958:213) om behandlingen av häktade oc'h anhållna m.fl. (ny lag föreslagen i Ds Ju 197518, se 2 %) och 36% kungörelsen (] 948.691) ang. den militära rättsvården. [ andra fall, såsom beträffande intagen i fångvårdsanstalt, torde det ligga i frihetsberövandet att sådan åtgärd vidtas, även om det saknas stöd för denna utom möjligen i administrativ tillämpningsföreskrift. Det kan i detta sammanhang anmärkas att enligt 29 % lagen (1974:203) om kriminalvård ianstalt kan den som vill besöka intagen underkastas kroppsvisitation. Om han vägrar att gå med på att bli undersökt, får han inte träffa den intagne eller inte medföra väska eller liknande.
Det synes tveksamt om polisman, när han skall fullgöra sin uppgift att förebygga brott, har rätt att företa kroppsvisitation utan uttryckligt författningsstöd. [ identifieringssyfte torde sådan undersökning få utföras, om någon som påträffas på allmän plats inte kan uppge sitt namn och hemvist därför att han är berusad, sjuk eller skadad. Även i de fall då polisman har befogenhet att omhänderta en person, t. ex. en farlig alkoholist eller psykiskt sjuk, måste polismannen kunna undersöka, om den som skall omhändertas innehar något vapen eller liknande.
3.5 Det allmännas mera generella rätt till våldsutövning
Våld kan innebära ett mer eller mindre kännbart ingrepp i integriteten; med våld avses i detta sammanhang varje omedelbar inverkan på person
genom kroppsligt våld eller genom hjälpmedel. Under begreppet våld faller inte endast vad som i brottsbalken sägs utgöra misshandel (tillfogande av kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försättande i vanmakt eller annat sådant tillstånd) utan även andra fysiska angrepp som innebär berörande, t. ex. fasthållande eller knuffande. Av hjälpmedel som kan komma till användning kan nämnas batong, fängsel, skjutvapen, vattenbegjutning och gas. Även djur, såsom hund eller häst, kan begagnas som hjälpmedel vid våldsutövning. Våld kan brukas såväl mot enstaka individer som mot en folksamling i dess helhet.
De exempel på väldsanvändning som anförts gäller vad man kan kalla polisiärt våld. Typiskt för detta är att det tillgrips för att genomföra en förvaltningsuppgift. Befogenhet att använda sådant våld tillkommer _ som namnet anger — främst polisen. Med direkt eller indirekt stöd av författningsbestämmelser kan även andra tjänstemän inom förvaltningen bruka våld. Här kan nämnas järnvägs—, fångvårds-, tull-, lots- och brandpersonal, utmätningsmän (jämför SOU 1973122 5. 544), personal vid krigsmakten och civilförsvaret samt personal som bevakar försvars- anläggningar och dylikt. Däremot kan efter den 1 januari 1975 inte sedvänja, sakens natur eller liknande åberopas som rättsstöd för kropps— ligt ingrepp som någon representant för det allmänna vidtar gentemot enskild; nya RF kräverju stöd i lag eller —— övergångsvis » i annan författ- ning för sådant ingrepp. Det kan nämnas att det under förarbetena till brottsbalken övervägdes, om man kunde införa en mera generell reglering av befogenheten att använda tvång eller våld i den offentliga verksam— heten, men att detta befanns ej vara möjligt (se SOU 1953:14 s. 403 och prop. 1962110, del B 5. 330). Utan anspråk på fullständighet skall här lämnas en översiktlig redogörelse för de grundläggande regler som gäller för våldsutövning mot enskild person.
Av betydelse, när det gäller att avgöra vilket våld som får utövas från det allmännas sida gentemot medborgarna och när detta får ske, är de lagregler som tillåter att det allmännas företrädare utan att drabbas av ansvar kan utföra sådana handlingar som i vanliga fall medför brotts- påföljd. Sådana regler finns i 24 kap. brottsbalken, där 1 % handlar om nödvärn, 3 % om våld vid brott mot krigslydnaden och 4 % om annat handlande i nöd än 1—3 %% gäller. Här återges 2% första och andra styckena som är av störst intresse i detta sammanhang: ”Om polisman, som skall verkställa tjänsteåtgärd, mötes eller angripes med våld eller hot om våld. må han för åtgärdens genomförande bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt. Detsamma gäller sådan vaktpost eller annan krigsman eller civilförsvarspersonal under civilförsvarsberedskap, som fullgör polisuppgift eller tjänstgör för bevak- ning eller för att upprätthålla ordning. — Rymmer fånge eller den som är häktad, anhållen eller eljest berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen, må ock till rymningens hindrande eller ordningens upprätt- hållande brukas det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt. Om någon som skall häktas, anhållas eller eljest berövas
friheten söker undkomma eller hindra den som äger verkställa åtgärden, må jämväl brukas våld enligt vad nu är sagt. Detsamma skall gälla därest, i fall som avses i detta stycke, motstånd övas av annan än förut nämnts.”
Bestämmelserna i 24 kap. 2% brottsbalken har ansetts i vis.C mån analogt tillämpliga för andra tjänstemän än dem som avses där (se prop. 1945167 5. 39).
I 16% polisinstruktionen (1972:511) finns ytterligare bestämmelser om polismans befogenhet att bruka våld. Där sägs att våld får tillgripas endast när tjänsteuppgift ej kan lösas på annat sätt. Tillgripes våld skall den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt. För järn— vägstjänstemans befogenhet att använda våld finns motsvarande bestäm— melser i 2 % lagen (1975:89) om ordning och säkerhet inom järnvägsom- råde. Om polismans rätt att använda skjutvapen finns särskilda regleri kungörelsen (1969:84) om användande av skjutvapen ipolist/änsten.
Om beläggande med fängsel finns vissa bestämmelser, men dessa är inte uttömmande. Föreskrifter härom återfinns i 2% lagen (1958213) ang. behandlingen av häktade och anhållna m. fl. (nytt lagförslag, se Ds Ju 197518), 23 och 42 %% lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt 37 % kungörelsen (1948:691) ang. den militära rättsvärden (se även 13 % lagen (19661293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall). Någon lagteknisk definition av begreppet fängsel finns inte, men hit räknas handkedja samt hand- och fotbojor. Som fängsel kan användas även säng med fastspänningsanordning, tvångströja och liknande utrust- ning. Förutsättningarna för användande av fängsel och andra tekniska hjälpmedel är i stort sett inte särskilt angivna utan följer av de allmänna grundsatser som har kommit till uttryck i 24 kap. brottsbalken och polisinstruktionen. Förutom beträffande skjutvapen finns författnings— bestämmelser om användning av hjälpmedel i kungörelsen (1967.'419) med bestämmelser om användning av spikmatta i polistjänsten. ! övrigt har rikspolisstyrelsen meddelat anvisningar.
Hittills har behandlats endast den form av våldsutövning från det allmännas sida som kan kalla polisiär. En annan betydelsefull form av våld, som samhället utövar mot medborgarna, kan benämnas medicinskt våld; t. ex. kirurgiska ingrepp faller utan tvekan under brottsbalkens definition av misshandel. Att kirurger inte straffas för misshandel beror på att vissa angrepp på person lämnas utan påföljd om de sker med dennes samtycke. Någon lagreglering av straffrihetsgrunden samtycke finns inte. I vissa fall kan medicinska ingrepp, som sker utan samtycke, vara att hänföra under straffrihetsgrunden nöd i 24 kap. 4% brotts- balken. Vid medicinsk behandling i andra fall torde läkare ändock undgå ansvar, om behandlingen är försvarbar ur medicinsk synvinkel.
Bilaga 12 Skydd mot husrannsakan
1 RF ........................................ 369 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 369 3 Inskränkningar i gällande svensk rätt .................. 370 3.1 Allmänt .................................... 370 3.2 Åtgärder av processuell natur ...................... 371 3.3 Åtgärder för kontroll med hänsyn till det allmännas fiskaliska
intressen m. m. ............................... 372 3.4 Åtgärder för kontroll av verksamhet som medför en särskild
risk för brottslighet m. m. ........................ 374 3.5 Åtgärder för kontroll av farlig verksamhet ............. 375 3.6 Åtgärder för kontroll av hälsovårdsskäl m. m. ........... 376
3.7 Det allmännas mera generella rätt att företa husrannsakan och liknande åtgärder .............................. 377
Bilaga 12 Skydd mot husrannsakan
lRF
Enligt 2 kap. 3 % RF är varje medborgare skyddad mot att myndighet utsätter honom för bl. a. husrannsakan.
[ 16 % i 1809 års RF stadgades att ”Konungen bör . .. ingens fred i dess hus störa eller störa låta . . .”. Både förslaget från den tingstenska utredningen och förslaget från författningsutredningen innehöll också bestämmelser till skydd för hemfriden (se avsnitt 2.4 och 2.5 i betänkan- detexten).
l grundlagberedningens (GLB) betänkande anfördes följande (SOU 1972115 5.159):
Rätten till hemfrid bör i grundlagen komma till uttryck på det sättet att svensk medborgare förklaras åtnjuta skydd mot husrannsakan. Med husrannsakan åsyftas i svenskt lagspråk inte bara undersökning av hem i vanlig mening utan även annan undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe. Grundlagsskyddet bör omfatta endast bostaden.
Under remissbehandlingen påpekades att det saknades anledning att begränsa skyddet mot husrannsakan till att avse åtgärd i bostaden. Departementschefen sade sig dela denna åsikt och föreslog att ifråga- varande begränsning skulle utgå (prop. 1973190 3. 246). Departements- chefen fortsatte:
Jag vill med anledning av ett uttalande av en remissinstans framhålla att uttrycket husrannsakan i grundlagstexten används för att beteckna varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen. Jag anser därför i likhet med beredningen att det i RF föreskrivna skyddet mot husrann- sakan även omfattar exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av det slag som jag har nämnt nu.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I europakonventionens artikel 8 garanteras envar rätt till skydd för bl. &. sitt hem (se SOU 1974:88 s. 73). Grundlagsbestämmelser om skydd för hemfrid finns i Danmark (se
SOU 1975:29 s. 20), Finland (se SOU 1975129 5. 76), Norge (se SOU 1975229 5. 96), Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 197529 3. 197) och Österrike (se SOU 1975129 5. 229).
3 Inskränkningar i gällande svensk rätt
3.1 Allmänt
I skyddet mot husrannsakan finns i gällande svensk rätt en ansenlig mängd inskränkningar, för vilka skall redogöras i det följande. Med husrannsakan avses i fortsättningen varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen. Emellertid bör redogörelsen inte begränsas till undersök— ning endast av sådana platser utan omfatta även andra ställen som inte är tillgängliga för allmänheten (se 28 kap. 10% rättegångsbalken), såsom gårdsplaner, fabriksområden etc. Och inte heller skall här redovisas endast sådana åtgärder som undersökningar utan även de fall, då myndighet har givits rätt att tränga in på ett ställe som inte är tillgängligt för var och en i annat syfte än att företa någon sorts undersökning.
Flera indelningsgrunder är tänkbara när det gäller husrannsakan och liknande åtgärder. Man kan skilja mellan sådana åtgärder som avser eftersökta personer, sådana som gäller föremål och sådana som mera allmänt tar sikte på viss verksamhet. En annan indelningsgrund skulle kunna vara efter det undersökta stället: bostad, annat slutet ställe och öppna platser dit allmänheten inte har tillträde. Ett tredje sätt vore att skilja mellan undersökning eller kontroll, å ena sidan, och annan åtgärd, å andra sidan. Inget av dessa indelningssätt förefaller emellertid särskilt givande.
Här skall i stället som indelningsgrund användas syftet med åtgärden. En första kategori av åtgärder består av sådana som kan benämnas processuella. Hit räknas åtgärder som skall säkerställa utredning eller exekution i mål eller ärende vid domstol eller annan myndighet. Ett annat huvudsyfte med husrannsakan och liknande åtgärder är kontroll av viss verksamhet. Kontroll kan betingas främst av det allmännas intressen av fiskalisk eller liknande natur, av önskvärdheten att sådan verksamhet, * som lätt kan medföra missförhållanden eller är särskilt farlig, övervakas eller av hälsovårdsskäl och dylik orsak. Det bör betonas att flera syften samtidigt kan tillgodoses genom en åtgärd, men att man ändock vanligen kan utskilja det intresse som främst motiverar åtgärden. I det följande skall därför i skilda avsnitt behandlas åtgärder av processuell natur, samt åtgärder för kontroll med hänsyn till det allmännas fiskaliska intressen m. m., av verksamhet som medför en särskild risk för brottslighet m. in., av farlig verksamhet och av hälsovårdsskäl m.m. I dessa fem avsnitt kommer att redogöras för de särskilda bestämmelser som finns om hus- rannsakan och liknande åtgärder. I ett sjätte avsnitt skall slutligen redo— visas de regler som ger det allmänna en mera generell rätt att i olika fall tillgripa sådana åtgärder utan att det föreligger något särskilt, uttryckligt författningsstöd härför.
Om husrannsakan finns bestämmelser i 28 kap. rättegångsbalken. Där skils mellan husrannsakan som syftar till eftersökande av föremål och sådan som avser person. Som förutsättning för förstnämnda fall gäller att man kan misstänka att det förövats ett brott, som kan medföra fängelse. Vad som får eftersökas är föremål som kan tas i beslag eller är av betydelse vid utredning om brott. Åtgärden får vidtas i hus, rum eller slutet förvaringsställe. Hos någon annan än misstänkt kan husrannsakan företas, om brottet förövats hos honom, om den misstänkte gripits där eller om det föreligger mycket starka skäl att anta att åtgärden skall leda till det åsyftade resultatet. Samtycke av misstänkt till husrannsakan medför i och för sig inte att åtgärden får vidtas; det enda undantaget från denna regel är om den misstänkte själv begär att undersökningen skall göras (l ä).
Husrannsakan för eftersökande av någon som skall gripas, anhållas eller häktas eller hämtas till förhör eller inställelse vid rätten får ske hos honom men också hos någon annan, om det finns mycket starka skäl som talar för att den eftersökte finns där (2 5).
Även i andra fall än som nu redovisats får husrannsakan ske för eftersökande av föremål eller person (3 5). De ställen det då skall vara fråga om är lägenhet som är tillgänglig för allmänheten eller brukar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där sådana saker som eftersöks brukar uppköpas eller mottas.
För eftersökande av föremål eller person får undersökning företas även på annat ställe än hus, rum eller slutet förvaringsställe (10 5).
Om det behövs får rum eller förvaringsställe öppnas med våld. Husrannsakan får inte utan särskilt skäl företas mellan kl. Zl och 06 (6 å).
För undersökning av handlingar i samband med husrannsakan gäller de regler som finns beträffande beslag av sådan handling (8 5). Dessa regler behandlas i samband med framställningen angående rätt till förtrolig kommunikation (se bilaga 13).
Husrannsakan och sådan undersökning som avses i 105 beslutas i allmänhet av förundersökningsledare eller åklagare. Om det gäller att leta efter någon som skall gripas etc. eller om det är fara i dröjsmål, kan polisman företa husrannsakan utan något sådant beslut. Polisman kan vidare själv besluta om sådan undersökning som avses i 10 5. Även allmän domstol kan förordna om husrannsakan. I princip skall domstol besluta, när åtgärden antas bli omfattande eller medföra mycket stor olägenhet för den, hos vilken undersökningen skall företas.
Det kan anmärkas att utredningen (Ju l974:01) om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan ser över reglerna om användning av dessa tvångsmedel på t. ex. tidningsredaktioner.
Rättegångsbalkens bestämmelser om husrannsakan är tillämpliga också i utlämningsärenden, enligt hänvisningar i 16% lagen (1957:668) om utlämning för brott och 12 % lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.
Enligt l 5 lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat kan föremål eller skriftlig handling, som finns här i riket, på vissa i lagen närmare angivna villkor tas i beslag på begäran av främmande stat. Enligt 2, 7 och 11 %% ilagen skall, när tagande i >eslag är tillåtet, också husrannsakan få företas för att eftersöka egendom som sålunda kan tas i beslag; härvid skall rättegångsbalkens regler on hus- rannsakan tillämpas.
I 18 & lagen (1960:418) om straffför varusmuggling sägs att smiggel— gods får eftersökas av polisman eller tulltjänsteman utan särskilt förordnande i sådan lägenhet som avses i 28 kap. 3 & rättegångstalken (dvs. sådan som är tillgänglig för allmänheten eller tillhåll för lösdrivare eller förbrytare eller där saker brukar köpas upp eller tas emot) samt i magasin, upplagsbodar och uthus. I andra fall har tulltjänsteman ifråga om brott mot lagen samma rätt, som polisman har enligt rättegångsbal— ken, att utan särskilt förordnande företa husrannsakan.
Enligt 14 & valutalagen (1939350) äger vad som är stadgat i lagen om straff för varusmuggling om bl. a. husrannsakan motsvarande tillämpning i fråga om utförsel- och införselförbud beträffande betalningsmedel, fordringar och värdepapper.
För skärskådan av fastighet eller av föremål som inte lämpligen kan flyttas eller av plats där viss händelse inträffat får allmän domstol enligt 39 kap. l & rättegångsbalken besluta att hålla syn på stället. Bestämmel- ser om syn av intresse i detta sammanhang finns vidare i 9 och lO %% lagen (1969246) om fastighetsdomstol, 23 & jörvaltningsprocesslagen (1971.'291) och 17 % lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyres— nämnder.
Enligt 18 å barnavårdslagen (1960:9 7) får i ärende om tvångsingripan- de mot underårig barnavårdsnämnd begära polishandräckning för att få tillträde till den underåriges hem, om detta är av betydelse för utredningen.
Som har framhållits (SOU l972:15 s. 347) saknar exekutionsmyn- dighets befogenhet att intränga i bostad för att verkställa utmätning av lös egendom, återtagande av avbetalningsgods, vräkning etc. uttryckligt författningsstöd men torde få anses indirekt framgå bl. a. av 60 % utsökningslagen (187731 s. 1). Denna befogenhet lär gälla inte blott bostad utan även annat ställe (se prop. 1973190 5. 246 och SOU 197322 5. 544, där i förslaget till ny utsökningsbalk 19 kap. 14 & upptas bestämmelser om tvång för genomförande av förrättning enligt balken).
3.3 Åtgärder för kontroll med hänsyn till det allmännas fiskaliska intressen in. m.
Vid taxeringsrevision är den, hos vilken revisionen sker, enligt 56% taxeringslagen (1956:623) skyldig att lämna tillträde till de lokaler som används i vederbörandes verksamhet. Enligt 35 lagen (1961332) om handräckning vid taxeringsrei/ision får vid förrättning, som företas för att eftersöka och omhänderta handlingar som skall granskas, undersökning
utföras i hus. rum eller slutet förvaringsställe eller på annat ställe som inte är tillgängligt för allmänheten. Rum eller förvaringsställe får öppnas om så behövs. Till lagrådet har nyligen remitterats en bevissäkringslag för skatte- och avgiftsprocessen, som avses ersätta lagen om handräckning vid taxeringsrevision. Den föreslagna lagen berör säkerställande av bevisning i skatteprocess, men också bl. a. i tullprocess (se nedan).
För kontroll av uppgifter som lämnats tullmyndighet är enligt 36 & tullagen (1973:6 70) den, vars uppgifter skall kontrolleras eller som eljest har handlingar av intresse i saken, skyldig att lämna tillträde till lokaler där hans verksamhet bedrivs. Som tvångsmedel kan användas vite.
I 61 å tullstadgan (1973:671) föreskrivs att tulltjänsteman får under- söka alla utrymmen i transportmedel för kontroll av uppgifter som har lämnats av dess befälhavare eller förare eller av resande med detta. Tulltjänsteman får vidare enligt 64 & för tullkontroll undersöka område för frihamn, tullupplag, tullager, flygplats och bangård i gränsort samt lokal inom sådant område. Den som innehar lokal inom området skall på tulltjänstemans begäran bereda honom tillträde till lokalen. Polishand— räckning kan begäras om det behövs.
Tulltjänsteman har vidare befogenhet att på fartyg företa visitation, som är absolut nödvändig för att man skall få reda på om spritdrycker medförs på fartyget i strid mot förbud som avses ilagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av spritdrycker. Bestämmelser härom finns i lagens 3 &. Bakgrunden till denna befogenhet är inte bara ett fiskaliskt intresse; här liksom i det följande när det gäller kontroll isamband med rusdrycker m. m. spelar naturligtvis nykterhetspolitiska hänsyn in.
Den som skall öva tillsyn å efterlevnad av rusdrycksförsäljningsförord- ningen (1954:521) är enligt dess 58% berättigad att få tillträde till försäljningsställe för rusdrycker (dvs. spritdrycker, vin och starköl) med tillhörande lokaler. Enligt 26% ölförsäljningsförordningen (1961.'159) äger den, som skall ta befattning med tillämpningen av denna, rätt att få tillträde till tillverknings- eller försäljningsställe med tillhörande lokaler.
Vid kontroll av försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat åligger det den, som försäljer eller i handelssyfte eller för yrkesmässig förbrukning till landet inför sådana ämnen, att på anfordran av riksskatteverket lämna tillträde till de lokaler som används i verksam- heten. Samma skyldighet gäller för den som inköper teknisk sprit enligt särskilt tillstånd eller i annat fall för yrkesmässig förbrukning. Bestäm- melser om detta finns i 2 % förordningen (1961.'181) om försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Som tvångsmedel får vite användas.
Det åligger tillverkare av sprit och vin att på anfordran av riksskatte- verket lämna tillträde till de lokaler och förvaringsställen som används i verksamheten; detta sägs i 3 % förordningen (I961:180) om tillverkning av sprit och vin. Vägras tillträde, kan riksskatteverket förelägga vite.
Enligt 7 58 förordningen (195538) om försäljning av alkoholfria drycker är den som skall ta befattning med övervakning enligt förord- ningen berättigad att få tillträde till försäljningsställe med tillhörande lokaler.
Med stöd av 12 å kungörelsen (1967144 7) om mottagare för radiosänd- ning eller trådsändning har televerket föreskrivit bl. a. att dess ombud skall äga tillträde till rum där sådan apparat finns.
Regeringen kan med riksdagens samtycke — och i brådskande fall även utan — förutom vid krig och krigsfara i vissa fall förordna att bestämmelser i allmänna ransoneringslagen (1954:280) och allmänna förfogandelagen (1954279) skall äga tillämpning. För kontroll av riktigheten och fullständigheten av uppgifter som infordrats enligt dessa lagar äger enligt 21 respektive 28% länsstyrelse, polismyndighet och annan myndighet som regeringen bestämmer undersöka kontor, fabrik, butik, serverings- och lagerlokal, ladugård och annan lägenhet som den uppgiftsskyldige förfogar över. Som tvångsmedel föreskrivs vite.
Med stöd av lagen (l973z901) om reglering av förbrukningen av elektrisk kraft har kungörelsen (1973:902) om reglering av förbrukningen av elektrisk kraft utfärdats. Enligt 3 % kungörelsen åligger det ägare eller innehavare av kraftföretag, elförbrukare samt förvaltare av fastighet där elkraft förbrukas att bl. a. läsa av elmätare. Den som förfogar över lokal, där elmätare finns, skall lämna den som skall företa avläsning tillträde till lokalen.
Enligt 40% lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter har den, som skall utöva tillsyn över efterlevnaden av vad som i eller med stöd av lagen föreskrivs om undersökning och bearbetning, rätt till tillträde till gruva eller anläggning, där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs.
Slutligen kan nämnas den mera speciella kontroll som 27 kap. byggningabalken föreskriver. Det gäller här tillsyn av vissa kronohemman (boställen, hemman under gammal åborätt m. fl.). Bl. a. skall av länsstyrelse förordnad person vart femte år hålla husesyn och värdera brister på fastigheten.
Enligt 21 5 lagen (1949."722) om pantlänerörelse är utövare av sådan rörelse skyldig att låta polismyndighet undersöka rörelsens lokaler. Den som bryter mot denna bestämmelse kan bestraffas. På liknande sätt gäller enligt 24% förordningen (1949.'723) ang. handel med skrot, lump och begagnat gods att rörelseidkare som avses i förordningen inte får vägra polismyndighet att undersöka lokaler och lager. Även brott mot detta stadgande medför ansvar.
I 19% lagen (1974:283) om handel med arbeten av guld, silver eller platina sägs att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till lokal där arbete av guld, silver eller platina tillverkas, säljs eller förvaras. Vägras tillträde kan straffansvar följa.
Under denna rubrik kan, med viss tvekan, också redovisas en regel i datalagen (19735289). Datainspektionen har enligt 16% rätt att för tillsyn erhålla tillträde till lokal där automatisk databehandling utförs eller där datamaskin eller utrustning eller upptagning för automatisk databehandling förvaras. På motsvarande sätt har datainspektionen enligt
16 % kreditupplysningslagen (1973:1173) och 14% inkassolagen (1974: 182) rätt att företa inspektion hos den som bedriver kreditupplysnings— verksamhet resp. inkassoverksamhet.
Polismyndighet äger enligt 21% lagen (1966:742) om hotell- och pensionatrörelse tillträde till hotell och pensionat för att tillse att bestäm- melserna i lagen iakttas.
För att förebygga bl. a. spioneri eller sabotage kan länsstyrelse enligt 4% lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m: m. ålägga den som driver industriell eller annan verksamhet att vidta särskilda skyddsåtgärder. Enligt 5 % är ägare eller innehavare av sådan anläggning skyldig att tillåta besiktning genom länsstyrelsens försorg för utrönande av vilka åtgärder som är behövliga.
Slutligen må i detta sammanhang nämnas 3% lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats, där det sägs att vid sådan kontroll får undersökas väska eller annat slutet förvaringsställe inom flygplatsens område.
Enligt 2% i den nyligen antagna lagen (1975:69) om explosiva och brandfarliga varor har myndighet för tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter om explosiva eller brandfarliga varor rätt att få tillträde till ställe eller utrymme där sådan vara tillverkas, förvaras, hanteras, transporteras, saluhålls eller förbrukas. Sprängämnesinspektionen har vidare rätt att inspektera lokaler där det tillverkas viss materiel som används vid förvaring av explosiva varor.
I 18 a % brandlagen (l974:80) sägs att den som har att öva tillsyn över brandförsvaret har tillträde till byggnad och lägenhet samt upplag och annan anläggning. Vägras tillträde kan polishandräckning begäras.
Den som har att utöva tillsyn enligt lagen (1956:306) om rätt att utvinna atomenergi m. ni. skall enligt 6 % äga tillträde till anläggning eller plats, där det bedrivs verksamhet som består i att ta befattning med atombränsle eller i uppförande, innehav eller drivande av atomreaktor eller anläggning för bearbetning av atombränsle. Brott mot denna bestämmelse kan medföra ansvar.
Enligt 3 % strålskyddslagen (1958:110) får strålskyddsmyndigheten när det befinns påkallat företa besiktning av lokal, som är avsedd att användas i radiologiskt arbete eller för förvaring av radioaktivt ämne, samt av utrymmen i närheten.
I 42 % mil/öskyddslagen (1969387) sägs att tillsynsmyndigheten enligt lagen har rätt att få tillträde till fabrik eller annan anläggning samt även till annan plats, där undersökning av miljöfarlig verksamhet behöver göras. Undantagna från tillträdesrätten är hus, tomt och trädgård. Polismyndighet kan lämna handräckning som behövs för utövande av tillsynen. Vill någon för att utreda verkningarna av miljöfarlig verksamhet som han utövar göra undersökning på fast egendom som annan äger, kan länsstyrelsen enligt 51 % samma lag föreskriva att tillträde till egendomen skall lämnas under viss tid.
1 7 kap. lagen (1965'719) om säkerheten på fartyg föreskrivs en rad olika tillsynsförrättningar, vilka skall företas på fartyg, såsom sjövärdig- hetsbesiktning, passagerarfartygsbesiktning m. m.
Det åligger polisen att tillse att vapen som innehas av vapenhandlare förvaras på föreskrivet sätt. Enligt 30% vapenkungörelsen fl974.'123) skall polisen minst en gång om året granska handlarens böcker och, när skäl finns, hans lager av vapen. -
3.6 Åtgärder för kontroll av hälsovårdsskäl m. m.
Den som övar tillsyn över allmänna hälsovården äger enligt 82 % hälsovårdsstadgan f1958:663) tillträde till bostad, lokal och område. Handräckning av polismyndighet får begäras, om tillträde vägras utan godtagbart skäl.
Enligt 10 % smittskyddslagen (1968231) skall smittrening vid allmän- farlig sjukdom utföras av den sjukes bostad och annan lokal där han har uppehållit sig. Den som skall verkställa åtgärden får inte vägras till- träde till utrymme där denna skall ske. Polishandräckning kan lämnas om tillträde vägras.
Den som övar tillsyn enligt läkemedelsförordningen (l962:701) har enligt 18 % tillträde till lokal, där läkemedel tillverkas eller hanteras. Vite kan föreläggas den som vägrar tillträde. Motsvarande bestämmelser finns i 11 % narkotikaförordningen (1962:704) och 5 % lagen (1975:187) om kontroll av fabrikssteriliserade engångsartiklar för hälso- och sjukvårds- ändamål.
Enligt 11 % förordningen (1961:381) om tillverkning av och handel med fodermedel m. m. har kontrollmyndighet eller dess ombud tillträde till lokal där fodermedel tillverkas eller förvaras. Om tillträde vägras, kan böter följa.
Tillsynsmyndighet, som avses i livsmedelslagen (1971:511), har enligt 26 % tillträde till område, livsmedelslokal eller annat utrymme. Polismyn- dighet skall lämna handräckning som behövs härför. För tillsyn äger enligt 14% lagen (1973:329) om hälso- och miljöfarliga varor tillsyns- myndighet tillträde till område, lokal eller annat utrymme som används i samband med hantering av sådan vara. Även i detta fall får polishandräck- ning begäras.
Enligt 50% arbetarskyddslagen (1949."1) äger den som skall utöva tillsyn enligt lagen, när han det begär, tillträde till arbetsställe som är underkastat hans tillsyn. Till arbetarskyddslagens bestämmelser hänvisar 12 % allmänna arbetstidslagen (1970:103) och 15 % lagen (1970.'943) om arbetstid m. m. ihusligt arbete.
Socialstyrelsen har rätt att inspektera verksamhet som bedrivs av läkare eller tandläkare. Bestämmelser om detta finns i 2 % lagen (1975:100) med vissa bestämmelser för personal inom hälso- och sjukvård m. fl. jämförd med 2 % allmänna läkarinstruktionen (1963341) och 2% allmänna tandläkarinstruktionen (1963:666). Enligt 15% lagen (196561) om behörighet att utöva veterinäryrket m. m. jämförd med 3% allmänna veterinärinstruktianen fl971:810) har lantbruksstyrelsen
samma befogenhet i fråga om veterinärer.
Har det inträffat olycka i atomanläggning får utan hinder av att intrång görs i enskilds rätt nödvändiga mätningar och andra undersökningar utföras för att man skall utröna i vilken omfattning radioaktiva ämnen spritts. Detta kan enligt 4% lagen (1960:331) om skyddsåtgärder vid olyckor [ atomanläggningar m. m. ske efter förordnande av länsstyrelse eller på uppdrag av innehavaren av anläggningen. Den som förhindrar eller försvårar sådan undersökning kan bestraffas.
Den som har djur i sin vård är enligt 15% lagen (19-44.219) om djurskydd skyldig att lämna tillträde till stall eller annat förvaringsrum som är avsett för djur som skall besiktigas. Polismyndighet skall meddela behövlig handräckning. Bestämmelser om besiktning av lokal eller plats för förevisning av djur eller övning eller filminspelning med djur finns vidare i 3 % kungörelsen (1959:486) om offentlig förevisning av djur.
I 4 % bisjukdomslagen (1974:211) upptas föreskrift om att innehavare av mark eller byggnad är skyldig att lämna tillträde för undersökning eller åtgärd som behövs för tillämpningen av lagen. Den som åsidosätter denna skyldighet kan bestraffas.
För att bekämpa eller hindra spridning av växtskadegörare har myndighet enligt 6 % växtskyddslagen (1972318) tillträde till bl. a. lokal för att utföra smittrening. Om tillträde inte ges, kan ansvar följa.
3.7 Det allmännas mera generella rätt att företa husrannsakan och liknande åtgärder
Liksom fallet är i fråga om någon mera generell rätt för samhället till våldsutövning mot enskild, saknas i stor utsträckning författningsbestäm- melser om rätt för myndighet att företa husrannsakan och liknande åtgärder hos enskild i andra syften än de som blivit föremål för specialreglering och som redovisats i föregående avsnitt. Den befogenhet att i vissa fall tränga in på enskilt område som utan uttryckligt författningsstöd må ha tillkommit det allmännas representanter, främst polisen, före den 1 januari 1975 måste i och med att RF har börjat tillämpas ha fallit bort. RF kräver ju att inskränkningar i de grundläg- gande fri- och rättigheterna skall vara reglerade i lag eller, övergångsvis, i annan författning. I viss utsträckning föreligger emellertid författnings- stöd av mera allmän natur för -- bl. a. — inträngande på enskilt område. Det gäller här särskilt vissa fall av intressekollisioner.
Först kan hänvisas till regeln om straffrihetsgrunden nöd i 24 kap. 4 % brottsbalken. Där sägs att den som för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan sådan orsak handlar i nöd skall vara fri från ansvar, om gärningen med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan och omständigheterna i övrigt måste anses försvarlig. Vidare kan erinras om föreskriften i 11 % brandlagen (197480) om att den som utövar befälet vid räddningstjänst har rätt att få tillträde till bl. a. fastighet eller att göra annat ingrepp i annans rätt, om det är nödvändigt.
Troligen måste man här också —- övergångsvis — åberopa polisinstruk—
tionen (l972.'5ll). Där anges i 25 polisens uppgifter på följande sätt: ”Polisen skall upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Därvid åligger det polisen särskilt att förebygga brott samt hindra att den allmänna ordningen och säkerheten störes genom brott eller på annat sätt, uppdaga brott, som hör under allmänt åtal, samt vidtaga de åtgärder som behövs, när den allmänna ordningen och säkerheten kränkts på annat sätt än genom brott, i övrigt lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. — Polisen skall dessutom fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser.”
Det står helt klart att denna bestämmelse inte ger polisen någon oinskränkt befogenhet att för förhindrande av brott eller annan fara för allmän ordning och säkerhet eller för avbrytande av en redan inträdd störning kränka enskilds hemfrid. Polisens befogenhet får i varje särskilt fall bedömas med hänsyn till de omständigheter som föreligger. På samma sätt som i egentliga nödsituationer måste en avvägning göras mellan betydelsen av det hotade intresset och behovet att skydda detta, å ena sidan, och hemfriden, å andra sidan. Ju starkare skyddsbehov desto mera får hemfridsintresset ge vika. Polisen får t. ex. tränga in i en lägenhet eller ett hus för att ingripa mot en överhängande fara som hotar ett flertal eller ett obestämt antal människors liv eller hälsa, såsom vid en gasläcka som kan medföra explosion. Sådan befogenhet får anses föreligga även när faran hotar en enda persons liv eller hälsa och när det är fråga om situationer som lätt kan utvecklas till straffbara handlingar, t. ex. misshandel eller olaga hot, eller då det gäller att avbryta ett redan påbörjat brott. Vidare kan polisen ha rätt att tränga in i bostad för att förhindra självmordsförsök. Inte heller innebär den omständigheten att polisen ålagts någon viss uppgift, såsom att hämta någon eller lämna annan handräckning, någon oinskränkt rätt för polisen att tränga in i bostad för att fullgöra uppgiften. Även i dessa fall måste en avvägning mellan motstående intressen göras.
En specialform av husrannsakan utgörs av razzian. Denna utmärkes av att den riktar sig mot ett obestämt antal personer som samtidigt uppehåller sig på en plats, t. ex. en spelklubb, ”knarkarkvart” eller restaurang.
Bilaga 13 Rätt till förtrolig kommunikation
1 RF ........................................ 381 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 381 3 Gällande svensk rätt ............................. 382 3.1 Inledning ................................... 382 3.2 Undersökning av skriftliga handlingar ................ 382 3.3 Avlyssning .................................. 386
4 Tolkning av 2 kap. 3 % RF ......................... 388
Bilaga 13 Rätt till förtrolig kommunikation
lRF
Rätten till förtrolig kommunikation slås fast i 2 kap. 3å RF, enligt vilken varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning.
I 1809 års RF fanns rätten till förtrolig kommunikation inte med. Både förslaget från den tingstenska utredningen och det från författnings- utredningen innehöll en bestämmelse till skydd för post— och telehemlig- heten (se avsnitten 2.4 och 2.5 i betänkandetexten).
Om rätten till förtrolig kommunikation uttalade grundlagberedningen (GLB) följande (SOU l972:15 s. 159):
I det föregående har talats om ”negativ” yttrandefrihet, dvs. skydd mot att tvingas ge sina åsikter till känna. Av liknande slag är rätten till förtrolig kommunikation med andra människor genom post, telefon, telegram o. (1. Enligt GLB:s mening bör grundlagen garantera skydd mot intrång i sådan kommunikation. Vad som skyddas är förtroligheten. Detta innebär att organ för det allmänna inte får bryta brev eller andra slutna försändelser, avlyssna telefonsamtal eller röja innehållet i telegram utan stöd av bestämmelse i lag. Skyddet gäller också andra former av hemlig avlyssning t. ex. begagnande av dolda mikrofoner eller annan sådan avancerad teknisk utrustning. Avbrott av teleförbindelser till följd av att abonnent har uraktlåtit att betala telefonabonnemang är däremot inte att anse som intrång i denna mening. Bestämmelser i lagar om vård av intagna som medger censur av brev och andra skriftliga meddelanden till och från intagna innebär begränsningar av deras rätt till förtrolig kommunikation.
Departementschefen kommenterade inte denna rättighet särskilt.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
Rätten till förtrolig korrespondens skyddas av europakonventionens art. 8 (se SOU 1974:88 s. 73).
Brev-, post- och telehemligheten skyddas av grundlagsbestämmelseri Danmark (se SOU 1975:29 s. 21), Finland (se SOU 1975:29 s. 76) och » Förbundsrepubliken Tyskland (se SOU 1975:29 s. 193). I Österrike är endast skydd för brevhemlighet föreskrivet (se SOU 1975:29 s. 229).
3 Gällande svensk rätt
Rätten till förtrolig kommunikation regleras i gällande rätt främst genom brottsbalkens (BrB) ansvarsbestämmelser om brytande av post- eller telehemlighet i 4 kap. 8 % och om intrång i förvar i 4 kap. 9 &. Båda bestämmelserna avser att någon olovligen bereder sig tillgång till brev eller telegram, den förstnämnda dessutom telefonsamtal och annat telemeddelande. 4 kap. 8 % BrB skyddar meddelanden när de befordras genom allmän befordringsanstalt, medan 4 kap. 9 & BrB gäller i annat fall.
Den tekniska utvecklingen har medfört ett behov av att dessa para- grafer i BrB kompletteras. Ansvarsbestämmelser om olovlig avlyssning har nyligen antagits av riksdagen (SFS 1975 :239). Den som olovligen medelst tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller upptar samtal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten icke äger tillträde och som han själv icke deltar i eller som han obehörigen berett sig tillträde till, skall dömas för olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a % BrB. Vidare skall enligt 4 kap. 9 b & BrB den som anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att bryta telehemlighet på sätt som sägs i4 kap. 8å BrB eller att utföra olovlig avlyssning dömas för förberedelse till sådant brott. Ett förslag om ansvarsbestämmelser om olovlig och otill- börlig fotografering har lagts fram i SOU 1974:85 och avser att någon olovligen fotograferar annan på vissa platser, bl. a. inomhus i bostaden.
För att ansvar skall inträda enligt de nu återgivna bestämmelserna fordras att gärningsmannen handlat olovligen. De fall då någon får begå en sådan handling, som straffbeläggs genom dessa bestämmelser, utan påföljd är alltså beroende av om han har stöd av någon föreskrift som begränsar rätten till förtrolig kommunikation. Den följande framställ- ningen skall därför ta sikte på de bestämmelser som tillåter att något organ för det allmänna bereder sig tillgång till förtrolig kommunikation.
Inskränkningarna i skyddet kan delas in i två grupper med hänsyn till vilken form meddelande har: dels sådana som gäller skriftliga handlingar, t. ex. brev och telegram, dels sådana som avser meddelanden som kan avlyssnas, t. ex. telefonsamtal och radiosändningar. Det kan redan här anmärkas att det förhållandet att det allmänna ombesörjer post- och teletrafiken här i landet nödvändiggör särskilda regler för de anställda vid post- och televerken till skydd för de meddelanden som befordras på detta sätt.
Tystnadsplikt åvilar postverkets och televerkets personal, men den är inte absolut. Ur föreskrifterna härom kan följande återges. Enligt 15 % allmänna poststadgan (] 941.752) får postpersonal inte i oträngt mål eller till obehörig person lämna upplysningar om postförsändelse eller om dess
innehåll. Obehörig person får inte heller lämnas tillfälle att ta kännedom om försändelse. Även i övrigt skall tjänsteman iaktta förtegenhet om vad han under tjänsteutövning möjligen kan få veta om postkunders angelägenheter. Han skall också, i vad på honom ankommer, se till att brevhemligheten inte kränks. Om öppnande av obeställbara försändelser finns föreskrifter i 111 %. Där sägs att sådan försändelse skall öppnas på poststyrelsens reklamationskontor i vittnes närvaro. De personer, som öppnar sådana försändelser eller bevittnar öppnandet eller behandlar de öppnade försändelserna, skall ha avlagt tysthetslöfte om det skriftliga innehållet i försändelserna. Om upplysning om avsändaren inte kan fås, skall försändelse förstöras genom postverkets försorg. Enligt 2 & telegraf- reglementet (1959:582) skall telegrams innehåll samt avsändares och adressats namn hemlighållas av televerkets personal, som skall avge tystnadsförbindelse. Uppgift om det som sålunda skall hållas hemligt får, om lag inte föreskriver annat, inte lämnas någon annan än telegrammets avsändare eller adressat (och således inte heller annan anställd vid televerket). Handling som innehåller sådan uppgift får dock företes för domstol om det behövs för att styrka televerkets krav på telegramavgift. l7å 2 mom. säger att det som stadgas i 25 rörande telegram har motsvarande tillämpning besträffande hemlighållande av telexskrivningar.
Till posten och televerket inkomna och där upprättade handlingar som ger upplysning om särskilda post- och telemeddelanden är skyddade enligt 29 % lagen (I937.'249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen). Beträffande utlämnande av sådan hemlig handling till domstol finns bestämmelser i lagens 385 2 st. I förhållande till annan myndighet finns endast motivuttalanden om att en avvägning av motstående intressen skall göras. Offentlighets- och sekre- tesslagstiftningskommittén har i sitt betänkande Lag om allmänna handlingar (SOU 1975:22) föreslagit bl. a. en lag med angiven rubrik, vilken skall ersätta sekretesslagen. 29 & sekretesslagen har här sin motsvarighet i 28 5 lagen om allmänna handlingar. I lagförslaget är också upptagen en särskild paragraf, 59 å, som avser utlämnande av handlingar myndigheter emellan; innebörden av 59å är att, liksom hittills, en avvägning mellan motstående intressen skall företas, när myndighet beslutar om eventuellt utlämnande.
Av störst betydelse som inskränkningar i skyddet för skriftliga meddelanden är de straffprocessuella tvångsmedlen. Som huvudregel ifråga om beslag gäller enligt 27 kap. 1 och 14 a åå rättegångsbalken (RB) att föremål, som antas ha betydelse för utredning om brott eller vara fråntagna någon genom brott eller kunna förverkas, får tas i beslag. Om skriftliga handlingar gäller dock vissa särskilda regler. Enligt 27 kap. 2 & RB får sålunda beslag inte läggas på dylik handling, om innehållet kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan inte får höras som vittne om det och handlingen innehas av honom eller den, till vars förmån tystnadsplikten gäller. De personer som har sådan tystnadsplikt är de som utövar allmän befattning (i fråga om något som de på grund av denna ställning har att iaktta tystnad om), advokater, sjukvårdspersonal och kuratorer (i fråga om det som de fått veta i sitt yrke), rättegångs-
ombud och försvarare (i fråga om det som huvudmannen anförtrott dem) samt präster (i fråga om det som de fått veta vid bikt eller jämförligt förhållande).
Dessutom får enligt 27 kap. 2 % RB beslag av skriftligt meddelande mellan den som misstänks för brott och honom närstående person eller mellan den misstänkte närstående personer inbördes inte göras hos den misstänkte eller hos vissa honom närstående personer med mindre detär fråga om brott, som i straffskalan har som minimum fängelse två år eller mera.
För att brev, telegram eller annan försändelse som finns i postens eller televerkets besittning skall få tas i beslag krävs enligt 27 kap. 3 % RB att det gäller brott som kan" medföra fängelse i minst ett år och att försändelsen skulle få beslagtas hos mottagaren.
Kan man vänta att försändelse, som får tas i beslag, skall komma till posten, televerket, järnvägen eller annan befordringsanstalt kan enligt 27 kap. 95 RB allmän domstol förordna att försändelsen skall kvarhållas, sedan den kommit in, till dess beslagsfrågan blivit avgjord.
Om befogenhet att granska beslagtagen skriftlig handling finns särskilda bestämmelser i 27 kap. 12% RB, där det sägs att post- eller telegrafförsändelse eller annan enskild handling som tas i beslag inte får närmare undersökas av annan än allmän domstol, åklagare, förundersök- ningsledare eller särskilt anlitad sakkunnig. Detsamma gäller i fråga om befogenhet att öppna sluten handling. Till dess sådan undersökning görs, skall den beslagtagna handlingen hållas förseglad. Till bestämmelserna i 27 kap. 12 & RB hänvisar 28 kap. 8 & RB, som föreskriver att sådan handling som avses i 27 kap. 12 % RB inte får undersökas eller öppnas vid husrannsakan i annan ordning än där sägs.
Det kan anmärkas att utredningen (Ju 1974:01) om anonymitetsskydd vid beslag och husrannsakan ser över reglerna om användning av dessa tvångsmedel på t. ex. tidningsredaktioner. '
Av intresse i samband med bestämmelser om befogenhet att efter- forska innehållet i skriftliga meddelanden är vidare de regler som enligt 38 kap. RB gäller skriftliga bevis. I 38 kap. 25; RB sägs att den, som innehar skriftlig handling som kan antas ha betydelse som bevis, är skyldig att förete den. I brottmål åvilar emellertid sådan skyldighet inte den misstänkte och vissa honom närstående personer. Vidare behöver part eller hans närstående inte förete skriftligt meddelande mellan parten och hans närstående eller mellan hans närstående inbördes. Dessutom gäller beträffande personer med tystnadsplikt samma skydd som i fråga om beslag. Slutligen gäller att innehavare av skriftlig handling inte är skyldig att förete denna om dess innehåll skulle avslöja att innehavaren eller hans närstående gjort sig skyldig till brottslig eller vanärande handling.
Skall skriftlig handling undersökas av rätten kan allmän domstol enligt 39 kap. 5 % RB förordna att handlingen skall tillhandahållas för syn. Det föreligger motsvarande begränsningar i skyldigheten att förete handlingen som i fråga om skriftligt bevis.
Till 38 och 39 kap. RB hänvisar 11 och 12 55 lagen (1961262) om
försäkringsdomstol, 20 och 21 åå förvaltningsprocesslagen (1971.'291) samt 5 kap. 3 å lagen (1974:371) om rättegången iarbetstvister.
Från reglerna i RB om skydd mot beslag på skriftliga handlingar finns undantag enligt lagen (195298) med särskilda bestämmelser om tvångs- medel i vissa brottmål. De brott som avses i lagen är bl. a. sabotage, uppror, högförräderi och spioneri. Enligt lagens 3 å får beslag läggas på skriftligt meddelande mellan misstänkt och honom närstående personer eller mellan hans närstående även om brottet kan medföra lindrigare straff än fängelse två år. Om fara är i dröjsmål, får förundersöknings- ledare eller åklagare enligt 4 å förordna om kvarhållande av försändelse på befordringsanstalt.
Enligt 11 å lagen (1973:l62) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund får Stockholms tingsrätt ge polismyndighet tillstånd att närmare undersöka, öppna eller granska post— eller telegrafförsändelse, brev, annan sluten handling eller paket som ställts till eller avsänts från viss utlänning och som påträffats vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller som finns hos posten, televerket, järnvägen eller annan allmän befordringsanstalt. Synnerliga skäl för åtgärden skall föreligga. Försändelse eller annan handling får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av annan än domstol, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller åklagare. (Förslag om avskaffande av bestämmelsen har lagts fram, se Ds A 19752.)
Rst bestämmelser om tvångsmedel i brottmål är tillämpliga i ärende om utlämning enligt föreskrift i 16 å lagen (] 957.668) om utlämning för brott och 12 å lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge. Skriftlig handling får dessutom tas i beslag enligt 1 och 2 åå lagen (1975:295) om användning av vissa tvångsmedel på begäran av främmande stat. Bestämmelserna i 27 kap. 2 och 3 åå RB äger därvid motsvarande tillämpning.
Till bestämmelserna i RB om beslag hänvisar 15 å lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Dessutom sägs i 14å att tulltjänsteman, tjänsteman vid lots- eller fyrstaten, posttjänsteman och tjänsteman vid statens järnvägar har befogenhet att vid tillsyn av att brott mot lagen inte äger rum undersöka postpaket som lämnats in för sändning utomlands eller kommer hit till landet. Bestämmelserna om tvångsmedel i nyss- nämnda lag och 27 kap. RB äger motsvarande tillämpning i fall som avses i lagen (1973:431) om utredning av brott mot utländsk tullag.
Även 14 å valutalagen (] 939.350) hänvisar till nämnda bestämmelser i lagen om straff för varusmuggling, som äger motsvarande tillämpning i fråga om utförsel- och införselförbud beträffande betalningsmedel, ford- ringar och värdepapper. Med stöd av 5 å samma lag får polismyndighet, riksbanken eller tjänsteman, som förordnats därtill av riksbanken, öppna och granska brev och andra försändelser till och från utlandet, som finns i
postverkets besittning. Enligt 10å lagen (1940358) med vissa bestämmelser till skydd för
försvaret m. m. äger bevakningspersonal enligt de närmare föreskrifter som regeringen utfärdar undersöka och omhänderta föremål, som medförs av personer som uppehåller sig i närheten av anläggning eller
annat som skyddas i lagen. Sådana föreskrifter har utfärdats i bevaknings- kungörelsen (I940.'383), vars 3 å föreskriver att brev eller annan enskild handling som påträffas vid kroppsvisitation eller undersökning som avses i 10 å nämnda lag får öppnas eller närmare undersökas endast om särskilda förhållanden kräver det. I 4 å kungörelsen finns vissa ytterligare bestämmelser om omhändertagande av föremål.
I 25—28 åå lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt finns föreskrif- ter om granskning av brev eller annat skriftligt meddelande till eller från intagen. (Däremot får brev till och från häktade, anhållna och gripna personer inte öppnas utan den intagnes medgivande, se 12 å kungörelsen (1958z214) ang. tillämpningen av lagen (1958:213) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl.)
I 15 å lagen (1966293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall föreskrivs att brev eller annan handling, som kommer till patient eller som patient vill sända, får läsas av överläkare om särskilda skäl föreligger. Föreståndare äger enligt 27å stadgan (19.56.551) för allmänna vård- anstalter för alkoholmissbrukare övervaka intagens brevväxling och får i detta syfte öppna och ta del av försändelser som kommer till intagen eller som skall sändas av honom. 44 å stadgan (l960:728) för ungdomsvårdsskolorna innehåller att rektor har rätt att övervaka elevs brevväxling, när det föreligger särskilda skäl för detta.
Affärskorrespondens och andra handlingar som har samband med näringsutövning fåri många fall granskas av myndighet i inspektions- eller kontrollsyfte. En redogörelse för vissa sådana åtgärder inom skatte- och avgiftsprocessen finns i SOU 1974:49 (s. 28) som innehåller förslag till bevissäkringslag på detta område. Vidare kan nämnas att marknadsdom- stolen enligt 18 å lagen (l970r4l 7) om marknadsdomstol m. m. får förelägga part att tillhandahålla domstolen korrespondens som kan ha betydelse i ärendet.
Liksom i fråga om telegram och telexskrivningar finns föreskrifter för televerkets personal till skydd för telefonmeddelanden. Enligt 3 å tele— fonreglementet (I963:l8) gäller i fråga om hemlighållande av telefon- samtal motsvarande som enligt telegrafreglementet beträffande telegram. Dessutom föreskrivs att televerket inte får vidta eller tillåta sådana anordningar beträffande telefonnätet, som är avsedda att bereda person utom verket möjlighet att avlyssna samtal på nätet utan att minst en av de samtalande har vetskap om det. Undantagna från denna regel är de fall där det med stöd av lag förordnats om telefonavlyssning (se nedan). Televerket avlyssnar radiosändningar för att kontrollera efterlev- naden av de villkor som meddelats i samband med tillståndsgivning enligt kungörelsen (1967:446) om radiosändare. Personalen vid televerket har tystnadsplikt beträffande sådant som den fått veta vid avlyssning. Televerket föreskriver som villkor vid tillståndsgivning för radiosändare att den som erhåller tillstånd inte får sprida uppgift om vad han erfarit
vid avlyssning av annans radiosändning. Här skall också erinras om 29 å lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (se ovan).
lnom försvaret torde radioavlyssning företas som ett led i signalspa- ning.
Enligt 3 å radiolagen (19661755) får var och en inneha radiomottagare. Inget hindrar därför att den som har lämplig utrustning avlyssnar meddelande som annan sänder på radio. Något förbud mot spridning av innehållet i sådant avlyssnat meddelande finns inte utöver lOå kungörel- sen (l967:447) om mottagare för radiosändning eller trådsändning, som förbjuder den som i mottagare avlyssnat telefonsamtal, telegram eller annat telemeddelande att obehörigen föra detta vidare.
Skyddet torde gälla televerkets kommunikationer och således ej enskilds radiosändning. Det kan anmärkas att innehållet i radiosändning inte kan hemlighållas genom användande av kod, eftersom sändning i annan form än klartext fordrar televerkets tillstånd, något som knappast lämnas enskild. I fråga om anordning som automatiskt registrerar innehållet i radio- eller trådsändning gäller enligt 11 å nämnda kungörelse att sådan anordning inte utan medgivande av televerket får användas tillsammans med mottagare, om registreringen inte gäller endast sänd- ning som uppenbarligen är avsedd för allmänheten.
Inskränkningar i skyddet mot avlyssning föreligger främst genom bestämmelser om telefonavlyssning. I 27 kap. 16 å rättegångsbalken sägs att allmän domstol kan ge tillstånd till att samtal till eller från telefonapparat avhörs. Förutsättningen härför är att det är fråga om misstanke om brott, som i straffskalan har som minimum fängelse två år eller mera, och att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Endast domstol, åklagare, förundersökningsledare eller särskilt anlitad sakkunnig får granska uppteckning av telefonsamtal. Om uppteckningen till någon del innehåller sådant som saknar betydelse för utredningen skall denna del omedelbart förstöras.
Enligt Så lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångs— medel i vissa brottmål (se ovan) får tillstånd enligt 27 kap. 16 å RB till telefonavlyssning meddelas även om brottet har lindrigare straff än fängelse två år i straffskalan. Om det är fara i dröjsmål får tillstånd ges av förundersökningsledare eller åklagare. Telefonavlyssning kan vidare äga rum med stöd av tillstånd som lämnats enligt lagen (1969:36) om telefonavlyssning vid förundersökning ang. grovt narkotikabrott m. m. Det brott det skall vara fråga om är grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika.
Enligt 11 å lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund får Stockholms tingsrätt ge polismyndighet tillstånd till avlyssning av telefonapparat, som innehas eller eljest kan antas komma att begagnas av utlänning, som avvisats eller utvisats enligt lagen men beträffande vilken beslutet ej kunnat verkstäl- las. Förutsättningarna för tillstånd är i övrigt desamma som beträffande postförsändelser m. ni. (se ovan). Uppteckning av telefonsamtal får granskas endast av domstol, rikspolisstyrelsen, polismyndighet eller
åklagare. (Förslag om avskaffande av bestämmelsen har lagts fram, se Ds A 197522.)
Det skall nämnas att utredningen (Ju 1974208) om telefonavlyssning företar en allmän översyn av de här redovisade bestämmelserna.
Formellt sett men väl knappast i praktiken torde telefonavlyssning kunna äga rum i utlämningsärende med stöd av hänvisningen till RB:s bestämmelser om tvångsmedel i 16 å lagen (1957.'668) om utlämning för brott och 12 å lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge.
4 Tolkning av 2 kap. 3 å RF
Rätten till förtrolig kommunikation skyddar enligt GLB förtroligheteni meddelanden. Detta torde innebära att meddelanden som har sådan form att någon förtrolighet inte kan sägas råda, t. ex. affischer och plakat, inte är skyddade. Inte heller lär skyddet gälla meddelanden som överbringas under sådana omständigheter att vem som helst kan ta del av dem, t. ex. vid samtal i en folksamling eller via radio. Rätten till förtrolig kommuni- kation kan inte kräva att övervakning av sådana allmänna platser som tunnelbaneperronger och rulltrappor som sker öppet med hjälp av TV-kameror, mikrofoner och annan teknisk utrustning får utföras endast när lagstöd föreligger (jämför förslag till lag om TV—övervakning i SOU 1974285). '
Däremot gäller skyddet för meddelanden som befordras med posten eller på annat sätt som brev, vidare för telegram och andra telemeddelan- den med skriftlig form och för telefonsamtal.
Rätten till förtrolig kommunikation skyddar också mot hemlig avlyssning genom begagnande av tekniska hjälpmedel. Troligen inbegrips inte endast avlyssning utan även upptagning av samtal för senare avlyssning (jämför ovan förslaget till ansvarsbestämmelse om olovlig avlyssning). Av GLst exemplifiering att döma avses med hemlig avlyssning inte sådan avlyssning som utförs utan tekniskt hjälpmedel. Mot sådan avlyssning får var och en söka skydda sig själv.
En del frågor berörs inte av GLB i det återgivna motivuttalandet. Är även fotografering eller annat förfarande med optisk utrustning utan stöd i lag förbjuden, såvitt gäller skriftliga eller andra meddelanden? Som exempel kan nämnas genomlysning av brev och filmning av samtalande i syfte att dessas läpprörelser skall avläsas. Är alla meddelanden oavsett kommunikationssätt skyddade, t.ex. bandinspelningar och videogram som inte befordras med post? Lagtexten tyder knappast på det.
En fråga är om rätten till förtrolig kommunikation också gäller för meddelanden (i första hand skriftliga sådana), som nått mottagaren och bevaras av honom eller annan, eller enbart för meddelanden som är under befordran. Både lagtexten och GLB:s exempel på inskränkningar i skyddet (se SOU 1972:15 s. 347) tyder på att detta omfattar endast själva befordringstiden.
Ett annat spörsmål är huruvida i begreppet förtrolig kommunikation
ligger att det skall vara fråga om privata meddelanden och inte om exempelvis affärskorrespondens och liknande meddelanden av mindre betydelse för demokratins funktionsduglighet. Sistnämnda spörsmål hänger delvis samman med den närmast föregående frågeställningen, eftersom undantag från skyddet för affärskorrespondens och liknande meddelanden främst behövs sedan meddelandena nått sin mottagare.
Ytterligare en fråga är om rätten till förtrolig kommunikation skyddar t. ex. den ena deltagaren i ett telefonsamtal från att den andra låter någon företrädare för det allmänna ta del av samtalet. Troligen gäller skyddet inte i sådant fall.
Bilaga 14 Skydd för fackliga friheter m.m.
] RF ....................................... 393 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 394 3 Allmänt om fackliga friheter m. m. ................. 394 4 Rätt till fackliga stridsåtgärder ..................... 396 4.1 Om stridsåtgärder .............................. 396 4.2 Inskränkningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ..... 397 4.3 Särskilt om tjänstemän i offentlig förvaltning ............ 400 5 Rätt till fackliga förhandlingar ..................... 401 5.1 Om förhandlingsrätt ............................ 401 5.2 Särskilt om tjänstemän i offentlig förvaltning ............ 404 6 Rätt att organisera sig fackligt och politiskt ............. 405
7 Rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten ............................ 407
Bilaga 14 Skydd för fackliga friheter m. m.
lRF
Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger enligt 2 kap. 5 å RF rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.
1809 års RF innehöll inte någon regel om fackliga friheter. Inte heller den tingstenska utredningen eller författningsutredningen föreslog någon bestämmelse härom. (Vid remissbehandlingen av författningsutred- ningens förslag anförde Svea hovrätt att i 2 kap. borde intas ett princip- stadgande om rätt till fackliga stridsåtgärder, se SOU 1965 :2 s. 121.) Var- ken i grundlagberedningens förslag (SOU 1972115) eller i propositionen l973c90 togs upp något stadgande om fackliga friheter. Propositionen in- nehöll dock följande programstadgande om arbetstagares rättigheter:
2kap.2å
Arbetstagarc bör genom lag eller avtal vara tillförsäkrad inflytande över ledningen och fördelningen av arbetet och andra frågor som berör honom nära i hans anställning. Han bör genom lag vara skyddad mot uppsägning som är sakligt ogrundad.
Alla tre partimotionerna till 1973 års riksdag om grundläggande fri- och rättigheter upptog förslag till en rättsregel om fackliga friheter. [ m-motionen 1973:1874 lydde regeln:
2kap.4å
Varje medborgare skall vara tillförsäkrad: » ' —— 7. facklig frihet: frihet att genom facklig sammanslutning förhandla om löne— och andra arbetsvillkor samt att i samband därmed vidtaga sedvanliga fackliga stridsåtgärder, ,, —
C + fp-motionen 1973:1880 upptog i 2 kap; 10 å följande bestämmel— se:
Organisation av arbetstagare, ävensom arbetsgivare, har i enlighet med vad i lag stadgas rätt till facklig stridsåtgärd, såsom strejk eller lockout, i syfte att få sina intressen tillgodosedda.
2 kap. 2 å vpk-motionen 197311881 slutligen lydde:
De arbetande har gentemot privata och offentliga företag och myndigheter följande rättigheter: rätt att organisera sig fackligt och politiskt; rätt att på sina arbetsplatser bedriva agitation, propaganda och mötesverksamhet; rätt att genom sina fackliga organisationer förhandla i alla frågor rörande arbets— och anställningsvillkor, arbetstid, arbetsledning och arbetsfördelning, lön och löneformer, anställning, avskedanden och permitteringar; rätt att tillgripa strejk. Avtal eller föreskrifter, som inskränker dessa rättigheter, förbjuds i lag.
Under riksdagsbehandlingen tillkom nuvarande 2 kap. 5 å RF. Härom anförde konstitutionsutskottet (1973226 3. 5 l ):
I 2 kap. RF intages som 5 å en ytterligare bestämmelse som avser att värna om den fackliga friheten. Den bör i överensstämmelse med den ordning som i detta hänseende gäller i vårt land ta sikte på arbetsmark- nadens parter och förhållandena på arbetsmarknaden.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I europakonventionen nämns i artikel 11 uttryckligen att i föreningsfri- heten ingår rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar (se SOU l974:88 s. 97). Därutöver finns inget i denna konvention om fackliga friheter (se däremot artikel 23 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (SOU l974:88 s. 159), artikel 6 i europeiska sociala stadgan (SOU l974:88 s. 139), artikel 22 i FN—konven- tionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SOU l974:88 s. 212) och artikel 8 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (SOU 1974:88 s. 229)).
Av de särskilt undersökta länderna saknar Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och Österrike särskilda bestämmelser om fackliga friheter. Däremot finns ett programstadgande om rätt till arbete i de tre nordiska ländernas grundlagar (se SOU 1975129 3. 32, 73 och 110). Förbundsre- publiken Tysklands grundlag upptar i artikel 9, som handlar om för- eningsfriheten, vissa särskilda skyddsbestämmelser för fackföreningar (se SOU l975:29 s. 190).
3 Allmänt om fackliga friheter m. m.
Under begreppet fackliga friheter kan hänföras mångahanda rättigheter. Det synes i detta sammanhang naturligt att utgå från RF och tidigare förslag (se ovan under 1). Till fackliga friheter skulle i så fall räknas:
1) rätt att vidta fackliga stridsåtgärder; 2) rätt att organisera sig fackligt; 3) rätt att bedriva facklig propaganda och agitation; 4) rätt att anordna fackliga möten; 5) rätt för fackliga organ att förhandla med motpart på arbetsmarknaden.
Vissa av de rättigheter som ovan angetts utgör aspekter på andra fri- och rättigheter. Rätt att organisera sig fackligt är en del av föreningsfrihe- ten. Rätt att bedriva facklig propaganda och agitation är en del av yttrandefriheten. Rätt att anordna fackliga möten är en del av försam- lingsfriheten. Det är klart att dessa aspekter av andra fri- och rättigheter får en särprägel av att det är fråga om facklig verksamhet. Eftersom det lär vara svårt — om det ens är möjligt — att skilja sådana rent fackliga friheter från mera allmänt politiska rättigheter torde det i och för sig vara mindre lämpligt att bryta ut dessa delar av de politiska fri- och rättigheterna för en särbehandling i samband med den fackliga friheten. ] första hand bör därför i denna bilaga behandlas rätten att vidta fackliga stridsåtgärder och den fackliga förhandlingsrätten.
Vad som synes ge den fackliga friheten dess särprägel är att den avser arbetstagares och arbetsgivares möjligheter att i förhållande till varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden. Ett annat särskiljande moment torde vara att det på arbetstagarsidan skall vara fråga om en sammanslutning av arbetstagare, åtminstone när det gäller rätten att vidta fackliga stridsåtgärder och rätten att förhandla (rätten att strejka i vpk-motionen är dock kanske avsedd att gälla även för en enskild arbetstagare).
Även om rättigheterna under 2—4 ovan inte i sin helhet kan karaktäriseras som rent fackliga, bör de ändå behandlas i denna bilaga. Förhandlingsrätten och rätten att vidta fackliga stridsåtgärder skulle tillsammans med övriga fri- och rättigheter som här berörts kunna bilda ett särskilt regelkomplex, som utgör ”arbetsplatsens fri- och rättigheter”.
I andra bilagor har framställningen begränsats genom att förhållandet mellan enskilda lämnats utanför. Endast den enskildes förhållande till det allmänna har berörts. Beträffande de fackliga friheterna är en sådan begränsning inte möjlig, eftersom rätten till fackliga stridsåtgärder i RF gäller också gentemot enskild motpart på arbetsmarknaden. Motsvarande gäller övriga rättigheter som behandlas i denna bilaga.
Den följande framställningen disponeras så att först behandlas de rent fackliga friheterna, dvs. rätten till fackliga stridsåtgärder och rätten till fackliga förhandlingar. Därefter övergår framställningen till de övriga av vad som här kallats ”arbetsplatsens fri- och rättigheter”, nämligen rätten att organisera sig och rätten att på arbetsplatserna bedriva agitation, propaganda och mötesverksamhet. Liksom i vpk-motionen vidgas här ramen till att gälla inte enbart fackliga frågor utan även politiska. Framställningen avser gällande rätt. I viss omfattning medtas hänvisningar till och redogörelser för pågående reformarbete. Härmed avses främst arbetsrättskommitténs ijanuari 1975 avgivna betänkande Demokrati på arbetsplatsen (SOU l975:l). Till det nämnda betänkandet fogades ett antal reservationer och särskilda yttranden, bland andra en reservation från företrädare för LO och TCO (se SOU l975:l s. 930). Om denna har chefen för arbetsmarknadsdepartementet uttalat att han betraktar innehållet i denna reservation som utredningens egentliga ”majoritetsför- slag". Vid redogörelse för arbetsrättskommitténs förslag på olika punkter medtas därför också en erinran om några huvudpunkter i denna reserva- tion.
4 Rätt till fackliga stridsåtgärder 4.1 Om stridsåtgärder
Stridsåtgärder på arbetsmarknaden tillgrips av olika orsaker. Det vanliga syftet är att förmå motsidan till en uppgörelse i en facklig fråga. Avsikten kan också vara att stödja en sida i en konflikt mellan två andra parter. Andra orsaker till stridsåtgärder kan vara att man vill protestera mot en avtalsuppgörelse, mot ett avskedande eller mot dåliga förhållanden på arbetsplatsen. Stridsåtgärder av detta slag kan betecknas som fackliga. Härifrån är att skilja stridsåtgärder av politisk natur, som syftar till att påverka förhållanden som inte arbetsmarknadens parter råder över. Det kan vara fråga om protest mot eller påtryckning på regering eller myndig— het i det egna landet eller i något annat land. Självfallet kan det vara svårt att sära fackliga och politiska stridsåtgärder åt. Främst gäller kanske detta på den offentliga delen av arbetsmarknaden. I Sverige saknas i stort sett erfarenheter av sistnämnda typ av stridsåtgärder.
Till stridsåtgärder hör i främsta rummet strejk och lockout, dvs. arbetsinställelse från arbetstagar- resp. arbetsgivarsidan. Har åtgärden till syfte att stödja en part i en konflikt mellan andra talar man om sympatistrejk eller sympatilockout. Partiell arbetsinställelse (t. ex. punkt- strejk) innebär att åtgärden inte omfattar alla anställda utan bara en del. Partiell arbetsvägran föreligger när arbetstagare inte utför en del av sitt arbete, t. ex. övertidsarbete. Specialfall av partiell arbetsvägran är ”mask- ning" och "work-to—rule—action” (som innebär ett överdrivet iaktta- gande av föreskrifter i syfte att minska arbetstakten). En särskild form av strejk är sittstrejken. Som en egen typ av stridsåtgärd får man betrakta ockupation av arbetsplats under strejk. Blockad och bojkott är andra stridsåtgärder som syftar till att påverka motsidans verksamhet, t. ex. genom förbud mot nyanställning. Också massuppsägning kan användas som stridsåtgärd.
I lagen (l928:253) om kollektivavtal (KAL) har uttrycket stridsåtgärd den innebörden att det i princip skall vara fråga om en åtgärd, som vidtas av endera arbetsgivare (eller organisation av sådana) eller sammanslutning av arbetstagare, i syfte att påverka motsidan på arbetsmarknaden. Ordet åtgärd innefattar krav på konkretisering och aktivitet. Redan hot eller varsel om strejk, lockout etc. kan utgöra en stridsåtgärd. En enskild arbetstagare kan inte vidta en stridsåtgärd. Denna måste ha en kollektiv prägel. Den kan dock omfatta endast en person på arbetstagarsidan, men bakom måste då stå dennes fackliga organisation. Något krav på att det skall vara en facklig förening som deltar i konflikten behöver inte vara uppfyllt, utan en grupp av arbetstagare som handlar med visst mått av samråd kan vidta stridsåtgärd (man talar då om t. ex. vild strejk). En åtgärd som är förestavad av enbart personliga motiv, som när en grupp anställda säger upp sig på grund av missnöje med arbetsförhållandena för att söka annan anställning, är inte en stridsåtgärd.
Enligt gällande rätt är fackliga stridsåtgärder i och för sig tillåtna, om de inte kommer i strid med lagstiftning som inte direkt gäller förhållandena på arbetsmarknaden. t. ex. brottsbalkens regler om olaga
tvång, skadegörelse eller ärekränkning. Begränsningar av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder kan följa av åtgärder från det allmännas sida och av avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Både civilrättsliga och offentligrättsliga åtgärder kan givetvis innebära en direkt reglering av tillåtligheten av stridsåtgärder. Sådana regler behandlas i det följande. Åtgärder kan emellertid inverka på själva förutsättningarna för striden på arbetsmarknaden, så att det allmänna inte iakttar ”neutralitet” i en konflikt eller i förhållande till arbetsmarknadens parter över huvud taget. Särskilt gäller detta om det allmänna också är part i konflikten.
Uppfattningen att det allmänna skall hålla sig neutralt i samband med konflikt på arbetsmarknaden har kommit till uttryck i lagen (1969193) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt, 75 & arbetsmarknads- kungörelsen (19661368), 5 5 lagen (l973z370) om arbetslöshetsförsäk- ring, 6 & kungörelsen (1950z473) ang. understöd till sjömän vid arbetslös- het i utländsk hamn och 6 kap. 1 & studiestödslagen (19731349)
Om politiska stridsåtgärder är otillåtna (som stridande mot antingen enskilt tjänsteavtal eller kollektivavtal) är oklart (se Folke Schmidts Politiska strejker och fackliga sympatiåtgärder och Sten Edlunds recen- sion härav i Svensk Juristtidning41970 s. 214 samt Schmidts Arbetsrätt I 5. 183, 210). Även arbetsrättskommittén tar upp problemet om politiska stridsåtgärder (s. 363). Kommittén föreslår att i en ny lag om förhand- lingsrätt och kollektivavtal skall intas en uttrycklig regel (i 31 få) att stridsåtgärder under den tid fredsplikt råder inte får vidtas i andra än fackliga syften, t. ex. politiska. Enligt LO-TCO-reservanterna är lagstift- ning i denna fråga inte erforderlig.
Som förut sagts är fackliga stridsåtgärder i och för sig tillåtna enligt gällande rätt. Vid skilda tillfällen har det dock varit aktuellt att statsmakterna vid konflikter, som bedömts vara samhällsfarliga, skulle ingripa mot dessa genom särskild lagstiftning. [ regel har därvid lagstiftningsåtgärden gällt det civilrättsliga förhållandet mellan arbetstaga- re och arbetsgivare, såsom fallet var vid 1951 års sjuksköterskekonflikt och 1955 års sjöbefälskonflikt (vid båda tillfällena föreslogs obligatorisk skiljedom) samt vid 1971 års SACO/SR-kontlikt (då tidigare kollektivav- tal förlängdes). Genom sådana ingripanden kommer nedan behandlade regler om fredsplikt vid kollektivavtal att bli tillämpliga. Vid 1947 års poliskonflikt tillgreps däremot lagstiftning om tjänsteplikt (som dock aldrig kom att tillämpas). Sådana åtgärder får betraktas som inskränk- ningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder.
Av störst betydelse för rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är utan tvekan bestämmelserna i KAL om fredsplikt på grund av kollektivavtal. Enligt KAL är såväl en avtalsslutande förening som dess enskilda medlemmar bundna av kollektivavtal. l 4å föreskrivs att arbetsgivare eller arbetstagare som är bundna av kollektivavtal inte under den tid avtalet gäller får vidta lockout eller strejk, blockad, bojkott eller annan därmed jämförlig stridsåtgärd i vissa fall. Denna bestämmelse kan inte
sättas ur spel genom avtal. Däremot kan parterna avtala om längre gående fredsplikt. De fall då stridsåtgärd inte får vidtas är dessa: på grund av tvist om kollektivavtalets giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller på grund av tvist, om visst förfarande strider mot avtalet eller mot KAL; för att åstadkomma ändring i avtalet; för att genomföra bestämmelse, avsedd att träda i tillämpning efter det att avtalet löpt ut; för att understödja annan när denne inte själv får vidta stridsåtgärd. Fredsplikt gäller, förutom för den som slutit kollektivavtal, även för förening vari den avtalsslutande parten är medlem. Förening på arbetstagar— eller arbetsgivarsidan, som själv är bunden av kollektivavtal, är dessutom skyldig att försöka hindra sina medlemmar att vidta olovlig stridsåtgärd och att, om en sådan redan har vidtagits, försöka förmå dem att häva denna. Brott mot fredsplikten kan medföra skadeståndsskyldighet. Oorganiserade arbetare har ej fredsplikt på grund av kollektivavtal. Däremot har nyligen av högsta domstolen (NJA 1974 s. 36) fastslagits, att oorganiserad arbetare som deltar i en av organiserade arbetare vidtagen, enligt 45 KAL olovlig arbetsnedläggelse genom att delta i arbetsnedläggelsen utan att iaktta avtalad uppsägningstid har brutit mot sitt enskilda arbetsavtal.
I 3 a 5 lagen (1920245) om medling i arbetstvister föreskrivs att innan arbetsinställelse vidtas skall varsel om denna ges till motsidan och förlikningsman senast sju dagar före stridsåtgärdens början. Överträds bestämmelsen kan böter följa. Strejk eller lockout får alltså inte vidtas förrän sju dagar har gått sedan varsel om denna givits. Bestämmelsen gäller således inte rätten att vidta sådan stridsåtgärd i och för sig, utan frågan när den får företas.
Enligt 48% sjömanslagen (197348) gäller begränsningar i rätten för sjömän att vidta andra stridsåtgärder, när fartyg är till sjöss, än uppsägning av anställningsförhållandet. Detta motiveras givetvis av ombordanställningens särskilda karaktär. _
Som förut sagts kan kollektivavtalsparter komma överens om en fredsplikt som går längre än KALzs. Längst gående vore givetvis total fredsplikt. Sådan föreligger enligt tidningsbranschens fredsavtal i syfte att säkerställa tidningsutgivningen. Vanligtvis är dock fredsplikten inte absolut. Fredsplikten kan vara anknuten till förhandlingsskyldighet så att stridsåtgärd inte får vidtas förrän part fullgjort sin i avtalet stadgade förhandlingsplikt (se t. ex. 2z8 huvudavtalet mellan SAF och LO, nedan kallat SAF-LO-avtalet). Avtalsenlig fredsplikt kan också innefatta förbud mot sympatiåtgärder (så t. ex. enligt riksavtalet för jordbruket), vilda strejker (2:8 SAF-LO—avtalet), stridsåtgärder med otillbörliga syften (4:2—4 och 6 SAF-LO-avtalet) och åtgärder mot neutral tredje man (4:8, 9 SAF-LO-avtalet).
Enligt arbetsrättskommitténs förslag till lag om förhandlingsrätt och kollektivavtal skall nuvarande regler om fredsplikt under avtalstiden i allt väsentligt behållas (se 31 å). Liksom nu skall alltså, när kollektivavtal har träffats, finnas utrymme för stridsåtgärder i princip endast i frågor, som lämnats utanför avtalet (oreglerade "intresse”-frågor) och när sympatiåt- gård vidtas till stöd för part i annan, lovlig arbetskonflikt. På några punkter föreslås nya regler. Som tidigare har nämnts slås i förslaget fast,
att stridsåtgärd under avtalstiden inte får vidtas på grund av annat än förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare; ”politisk” stridsåtgärd år med andra ord förbjuden. Vidare föreskrivs att kollektivavtalsbundna arbetstagare och arbetsgivare, som är eller har varit medlemmar i förening som slutit avtalet, inte får delta i facklig strid annat än om föreningen beslutat därom. »- En inbrytning i den grundläggande fredsplikten görs däremot genom en ny regel om s. k. kvarlevande stridsrätt, dvs. rätt att under kollektivavtalsperioden gå till strid för att vinna reglering i sådan fråga t.ex. rörande arbetets ledning eller fördelning , i vilken intlytandereglering har påkallats vid de förhandlingar som föregått avtalet men någon uttrycklig reglering inte vunnits (se nedan under 5). Även utrymmet för att vidta sympatiåtgärd i anledning av en utländsk arbetsmarknadskonflikt utvidgas. För närvarande torde här gälla (åtmins- tone för stridsåtgärd i annat nordiskt land — i övrigt är saken mera oklar) att kollektivavtalsbunden part inte får vidta sympatiåtgärd om den utländska stridsåtgärden är olovlig enligt lagen i det landet. Nu föreslås den regeln att den svenska sympatiåtgärden skall vara tillåten _ förutom när den utländska stridsåtgärden är lovlig enligt det egna landets lag — även när den utländska primäråtgärden hade varit att anse som tillåten, om den föreslagna lagen om förhandlingsrätt och kollektivavtal hade varit tillämplig på den. — Om skadestånd på grund av brott mot kollektivavtal föreslås reformerade regler (se 45—50 %% i lagförslaget). Fredsplikten enligt den nu gällande lagen om kollektivavtal innebär i sin kärna att träffade kollektivavtal skall respekteras under avtalets giltig- hetstid: det är förbjudet för avtalsbunden part att med maktmedel tvinga motpart till ändring av träffat avtal. Denna fredsplikt anser kommitten böra upprätthållas med rätt till skadestånd för den angripna parten. Är det en avtalsbunden organisation på arbetstagarsidan som står bakom fredspliktsbrottet bör den stå ansvaret för skadan. Enligt kommitténs mening bör emellertid ansvar i sådant fall inte dessutom kunna utkrävas av de enskilda deltagarna i den olovliga stridsåtgärden, med mindre synnerliga skäl föreligger. Motsvarande regel gäller på arbetsgivarsidan. Vad sedan avser olovliga stridsåtgärder av arbetstagare, vilka vidtas utan stöd av den kollektivavtalsbundna arbetstagareföreningen, uttalar kommit- tén att i de fall, där stridsåtgärden kan sägas ha haft en skälig ursäkt i de bakomliggande förhållandena, de enskilda arbetstagarna inte bör kunna åläggas skadestånd emedan de deltagit i åtgärden. Med dessa lagregler kommer den enskilde arbetstagarens skadeståndsskyldighet att vara begränsad till ett område där tyngdpunkten ligger vid fredspliktsbrott som utgör medvetna angrepp mot gällande kollektivavtal. För sådana särskilda fall bör enligt kommitténs mening inte behållas den nuvarande regeln i 8 % lagen om kollektivavtal om ett högsta skadeståndsbelopp av 200 kronor.
Representanterna för LO och TCO i arbetsrättskommittén är i huvudsak ense med utredningen i övrigt angående omfattningen av fredsplikten enligt kommitténs förslag. Beträffande stridsåtgärder utan facklig bakgrund uttalas dock att det såvitt nu kan överblickas inte är erforderligt med lagstiftning om dessa. När det gäller rätt att vidta
sympatiåtgärd till förmån för part i annat land sägs i reservationen, att arbetstagarförbunden bör ha laglig rätt att efter eget bedömande vidta sådan åtgärd när den ursprungliga stridsåtgärden vidtagits i annat land än nordiskt; i varje fall skall arbetstagarförbunden ha rätt att vidta sådan åtgärd på begäran eller efter sanktionering av yrkesinternational. Det bör tydligare göras klart, sägs vidare i reservationen, att kortvarigare stridsåtgärder i regel inte skall påtalas vid domstol. Det uttalas också, att hittillsvarande skadeståndspraxis vid olovliga stridsåtgärder inte bör kunna frångås annat än i exceptionella fall.
4.3 Särskilt om tjänstemän ioffentligfärvaltning
Bestämmelser om statens, kommuners och offentliga tjänstemäns rätt att vidta fackliga stridsåtgärder finns först och främst i statstjänstemannala- gen (1965:274), Sth, och kommunaltjänstemannalagen (1965:2 75), Kth. Sth gäller anställning med staten som arbetsgivare och tjänsteman som arbetstagare (med undantag av regeringens ledamöter, riksdagens ombudsmän och den som innehar eller uppehåller prästerlig tjänst). Kth reglerar förhållandet mellan kommun och vissa andra offentliga organ som arbetsgivare och tjänsteman som arbetstagare.
! Sth görs en uppdelning på två skilda sektorer av förhållandet mellan staten och dess arbetstagare, en ”offentlig sektor” och en ”avtalssektor”. Avtal får sålunda enligt 3 & inte träffas om tjänsteorganisationens utformning, myndighets verksamhet samt anställnings— eller arbetsvillkor som regleras i lagen eller författning som lagen hänvisar till eller enligt lagen tillhör regeringens, riksdagens eller myndighets beslutanderätt (t. ex. tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller anställnings upphörande). I huvudsak motsvarande bestämmelser finns i 2 $ Kth.
Begränsningar i offentliga tjänstemäns rätt att vidta fackliga stridsåt- gärder följer i första rummet av KAL. Därutöver finns det i—lS % Sth betydelsefulla inskränkningar i jämförelse med vad som gäller på den privata arbetsmarknaden. En första är att stridsåtgärder får avse endast sådant som faller inom ”avtalssektorn". En andra är att inte alla typer av stridsåtgärder är tillåtna, endast arbetsinställelse får förekomma som stridsåtgärd som berör bestående anställningsförhållande. T.ex. nyan— ställningsblockad (som ju inte berör bestående anställningsförhållande) får däremot tillgripas — även när det gäller frågor som faller utanför ”avtalssektorn”. Partiell arbetsvägran är alltså otillåten, likaså ”work-to- rule-action" och uppsägningar som fackligt påtryckningsmedel. En tredje inskränkning är att sympatiåtgärder kan användas endast i form av arbetsinställelse och i syfte att stödja andra statstjänstemannagrupper. Slutligen föreligger den begränsningen att tjänsteman får delta i strejk endast efter beslut av arbetstagarförening som anordnat strejken. Vilda strejker är alltså inte lagliga. (Anmärkas kan att politisk strejk inte är tillåten, se Schmidts Arbetsrätt I 5. 212.) I fråga om kommunaltjänstemän gäller liknande bestämmelser som för statstjänstemän.
För tillgripande av otillåten stridsåtgärd är påföljden skadestånd, om stridsåtgärden beslutats av staten, kommun etc. eller facklig organisation.
Är det däremot fråga om en vild strejk, kan tjänsteman bli bestraffad i disciplinär ordning. (Nyligen har genom ändringar i brottsbalken och Sth (SFS 19751667 och 668) det allmänna brottet tjänstefel avskaffats;sam- tidigt har möjlighet införts att i kollektivavtal reglera disciplinpåföljder.)
Arbetsrättskommitténs föreslagna lag om förhandlingsrätt och kollek- tivavtal omfattar ej offentliga tjänstemän. Samma principer är emellertid avsedda att så långt möjligt vinna tillämpning även för dessa. En genomgripande reform av tjänstemannaförfattningarna föreslås i detta syfte. Bl. a. föreslås att den nuvarande begränsningen av stridsmedlen till strejk och lockout i princip upphävs samt att samtliga i tjänstemanna- lagarna reglerade frågor om neutralitet vid arbetskonflikt och om skyldighet att utföra skyddsarbete m.m. överförs till avtalsområdet. — LO-TCO-företrädarna inom kommittén går ett steg längre och uttalar, att arbetstagarna på den offentliga sektorn bör ha rätt att vidta sympatiåt— gärder i samma utsträckning som övriga arbetstagare.
5 Rätt till fackliga förhandlingar
Förhandlingsrätt i fackliga frågor betyder för det första att ena parten i en arbetsmarknadstvist har rätt att agera genom att begära överläggningar med motparten, framlägga bud och motbud etc. Men förhandlingsrätt måste också innebära att motparten är skyldig att deltaga i förhandling.
Om rätt till fackliga förhandlingar finns bestämmelser i 2 kap. lagen (1936506/ om förenings- och förhandlingsrätt. Med förhandlingsrätt förstås enligt lagens 4 5 rätt att påkalla förhandling rörande reglering av anställningsvillkoren ävensom förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Förhandlingsrätt tillkommer å ena sidan arbetsgivaren eller förening av arbetsgivare, vari han är medlem, samt å andra sidan förening av arbetstagare, vari de ifrågavarande arbetstagarna är medlem- mar. Förhandlingsrätt medför skyldighet för andra parten att träda i förhandling. Denna skyldighet innebär åliggande att själv eller genom ombud inställa sig vid förhandlingssammanträde samt att, när det behövs, med angivande av skäl framlägga förslag till lösning av fråga, om vilken förhandling påkallats. Arbetsgivare får inte vägra arbetstagare skälig ledighet för deltagande i förhandling om fråga, ivilken han är utsedd att vara representant för sin förening. Någon direkt sanktionsmöjlighet är inte förenad med dessa bestämmelser.
Bestämmelserna om förhandlingsrätt kompletteras av reglerna i lagen (1920:245) om medling [ arbetstvister. Där sägs i 3 & att förlikningsman på begäran av en av parterna i en arbetstvist kan kalla till förhandling. Beträffande sådan förhandling föreligger enligt 65 samma skyldigheter för parterna som enligt 4 5 lagen om förenings- och förhandlingsrätt. Uppfylls inte dessa åligganden kan vite användas som tvångsmedel mot den försumliga parten.
Förutom på nu behandlade lagar kan förhandlingsrätt grundas på avtal.
De flesta kollektivavtal innehåller klausuler om förhandlingsskyldighet (se t. ex. 2 kap. SAF—LO-avtalet). Enligt 4 kap. 7 % lagen (1974z37l) om rättegången i arbetstvister får arbetsdomstolen i allmänhet inte uppta talan till prövning, förrän förhandling har ägt rum rörande tvistefrågan. l kollektivavtal kan dessutom stadgas att rätt till talan vid arbetsdomstolen försitts om förhandling inte begärs inom Viss tid (se t. ex. 212 och 2:7 SAF-LO-avtalet).
Regleringen av förhandlingsrätten, framför allt 1936 års lag. som talar om rätt att påkalla förhandling rörande ”reglering av anställningsvillkoren ävensom förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare” kan vid första påseende synas föra mycket långt och t. ex. stämma överens med vpk-motionens krav på rätt att förhandla i "alla frågor rörande arbets- och anställningsvillkor, arbetstid, arbetsledning och arbetsfördel— ning, lön och löneformer, anställning, avskedanden och permitteringar”. Som bekant är så inte fallet. Till någon mindre del beror detta på att anställningsförhållanden har lagreglerats i särskilda hänseenden såsom t. ex. beträffande arbetstid, anställningsskydd, arbetarskydd och socialför- säkringsförmåner. På dessa områden blir det alltså inte fråga om att förhandla annat än om sådant som överstiger den minimistandard som lagstiftningen föreskriver. Vidare har lagstiftats beträffande vissa katego- rier av arbetare, såsom i sjömanslagen (1973:48) och lagen (l970:943) om arbetstid m. m. i husligt arbete.
Den viktigaste inskränkningen i förhandlingsrätten har emellertid samband med den grundläggande principen för den rättsliga regleringen av förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, nämligen avtalsfri— heten. l huvuddrag torde här gälla följande regler. (För en mera preciserad framställning av rättsläget kan hänvisas till SOU 197521 5. 27 l .) Parterna kan, bortsett från de ovan nämnda undantagen, reglera sina förhållanden helt genom avtal. Från arbetsgivarnas synpunkt har det ansetts viktigt att bestämmanderätten i väsentliga avseenden inom företagen varit tillförsäkrad arbetsgivaren. l SAFzs stadgar finns en bestämmelse, & 32, som ålägger medlemmarna att _ om inte dispens givits — i varje kollektivavtal med facklig organisation införa en bestämmelse att arbetsgivaren har rätt att fritt antaga och avskeda arbetare, att leda och fördela arbetet och att begagna arbetare från vilken förening som helst eller arbetare, stående utanför förening. l kollektivav- talen brukar, alltsedan den första uppgörelsen mellan SAF och LO 1906/1907, införas en standardklausul av nämnd innebörd. Den i % 32 angivna principen att arbetsgivaren själv äger bestämma över sitt företag och avgöra vem som skall vara anställd där ger uttryck för en av grundsatserna för den rättsliga regleringen mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsdomstolen har fastslagit att grundsatsen gäller även om en klausul av ovan berört slag inte införts i kollektivavtal. För att grundsatsen inte skall gälla fordras alltså att parterna genom avtal bestämt att istörre eller mindre utsträckning sätta principen ur kraft.
Det kan sägas att 5 32 innehåller två olika befogenheter för arbetsgiva- ren, dels rätten att fritt anta och avskeda anställda. dels rätten att leda och fördela arbetet. Beträffande det första ledet kvarstår alltjämt i
huvudsak arbetsgivarens rätt att anställa personal, medan rätten att avskeda anställda numera är starkt inskränkt, främst genom lagen (1974:12) om anställningsskydd, som kräver saklig grund för uppsägning. Det andra ledet i & 32 i SAP:s stadgar tar sikte på företagsledningen i allmänhet. Arbetsgivaren skall ha rätt att bestämma om produktionsin- riktningen, företagets organisation, den direkta arbetsledningen etc. Även befogenheter i dessa avseenden anses generellt tillkomma arbetsgivaren såvida inte annat bestämts genom avtal eller lag.
Beträffande rätten till fackliga förhandlingar har arbetsrättskommittén föreslagit genomgripande förändringar. 1 enlighet med direktiven har kommittén föreslagit en reglering av förhandlingsrätten som innebär att denna i princip är ”så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåer som det är angeläget för de anställda att få inflytande på”. Kommittén har föreslagit en ny lag om förhandlingsrätt och kollektivavtal, avsedd att ersätta lagen om förenings- och förhand- lingsrätt, KAL och lagen om medling i arbetstvister. Några huvudpunkter i den nya lagen, såvitt gäller förhandlingsrätten, beskrivs i det följande.
Den föreslagna lagen innehåller till en början regler om en kraftig förstärkning av förhandlingsrätten för arbetstagarparten i ett kollektivav- tal. Vederbörande arbetsgivare skall sålunda (12 5) vara skyldig att, så snart det påkallas, träda i lokal förhandling med motsidan i avtalet i varje fråga som rör förhållandet mellan honom och någon arbetstagare som är medlem av föreningen på motsidan, och vidare skall arbetsgivaren vara skyldig att avvakta med beslut eller annan åtgärd i frågan tills förhandlingen slutförts där sådant uppskov skäligen kan krävas. _ Beträffande viktigare frågor — i och för sig omfattade redan av 125 — innebär reformen en ytterligare förstärkning av arbetstagarsidans ställ- ning. Det skall sålunda enligt 13 å i den nya lagen åligga arbetsgivaren att på eget initiativ — och alltså utan att det påkallats av den lokala motparten - ta upp förhandlingar med denna innan han fattar beslut eller eljest vidtar åtgärd som medför viktigare förändring av drifts- eller arbetsförhållandena eller av anställningsförhållandena i övrigt. — Till den nya regeln om primär förhandlingsskyldighet ansluter en bestämmelse (18 %) om skyldighet för den kollektivavtalsbundne arbetsgivaren att fortlöpande hålla den lokala motparten underrättad om den allmänna produktionsmässiga och ekonomiska utvecklingen i företaget liksom om de allmänna riktlinjerna för företagets personalpolitik. — Av central betydelse är vidare den regel om avtalsskyldighet i inflytandefrågor som återfinns i 26 5. Då sedvanliga kollektivavtal om löner m. m. sluts skall enligt denna regel, om det påkallas av den avtalsslutande arbetstagarpar— ten, i avtalet tas in regler om inflytande för arbetstagarsidan i en rad frågor av väsentlig betydelse från inflytandesynpunkt. Dessa frågor är sådana som det för närvarande enligt % 32 i SAF:s stadgar åligger SAFzs medlemmar att via kollektivavtalen söka bevara inom arbetsgivarens bestämmandeområde. 1 paragrafen har, i rubrikartad form, angivits att den gäller alla frågor beträffande arbetets ledning och fördelning liksom alla frågor som rör ingående eller hävande av arbetsavtal. Underlåtenhet att efterfölja paragrafen har inte lämnats osanktionerad i lagförslaget.
Arbetstagarsidan ges nämligen rätt att under löpande avtalsperiod gå till strid för att få avtalet kompletterat med inflytandebestämmelser i sådan fråga där inflytande påkallats men enighet inte kunnat nås om dess närmare utformning (34 5). - Av reformförslagen på kollektivavtalsrät- tens område kan nämnas ytterligare en regel som syftar till att skapa likställighet mellan arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Det gäller här det 5. k. tolkningsföreträdet,vars nuvarande utformning innebär skyldighet för arbetstagarsidan att åtlyda arbetsgivarens kollektivavtalstolkning i arbets- skyldighetsfrågor intill dess tolkningsfrågan rättsligt prövats. På områden där frågan om tolkningsföreträdet trots regeln i 26 & om avtalsskyldigheti lednings- och fördelningsfrågor får betydelse anser kommittén att en reform bör genomföras. Uppstår tvist hos viss arbetsgivare om avtalets innebörd i en fråga som rör arbetets ledning eller fördelning skall det åligga arbetsgivarsidan att föra tvisten till rättslig prövning 4 sker ej det skall den tolkning arbetstagarsidan hävdat gälla för den arbetsgivaren (27 å).
LO- och TCO-företrädarna i arbetsrättskommittén har i sin reservation angivit, att den nya förhandlingsrätten skall konstrueras på i princip samma sätt som den hittillsvarande, vilket innebär bl. a. att den skall gälla verkliga förhandlingar, inte samråd, och att den inte skall vara begränsad till lokala förhandlingar. Området för den primära förhandlingsskyldig- heten (13 &) bör kraftigt utvidgas. Även andra metoder för ökat medinflytande för arbetstagarna bör prövas, t. ex. att åtgärd av arbetsgiva- ren i vissa fall skall kräva samtycke av arbetstagarparten. Såvitt gäller 26 & bör lagen ge starkare garantier för att möjliggöra självbestämmande för de anställda inom sådana områden som arbetsmiljö och hälsovård; rätten till intlytanderegler i kollektivavtal enligt 26 % skall ges samma räckvidd som den utvidgade förhandlingsrätten. När det gäller informa- tion skall lagstiftningen, uttalas det vidare, klart slå fast de anställdas rätt till obegränsad sådan om företaget och dess verksamhet; arbetsgivarpar- ten skall även vara skyldig att medverka till gemensam komplettering av utredningsmaterial. Vad slutligen avser frågan om tolkningsföreträde uttalar LO- och TCO-representanterna, att den lokala fackliga organisa- tionen skall ha tolkningsföreträde i tvister rörande arbetsskyldigheten, allt- ifrån det en tvist uppstått på arbetsplatsen och organisationen ställt sig bakom en tolkning.
Förhandlingsrätten för stats- och kommunaltjånstemän är särskilt reglerad (dock att lagen om förenings- och förhandlingsrätt i princip gäller även för dessa). 1 statstjänstemannalagen (1965:274) görs en uppdelning på två skilda sektorer av förhållandet mellan staten och dess arbetstagare, en ”offentlig sektor” och en ”avtalssektor”. Avtal får sålunda enligt 35 inte träffas om tjänsteorganisationens utformning, myndighets verksamhet samt anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i lagen eller författning som lagen hänvisar till eller enligt lagen tillhör regeringens, riksdagens eller myndighets beslutanderätt (t. ex. tjänitetill-
sättning eller anställnings upphörande). Förhållanden som inte faller inom ”avtalssektorn” kan naturligtvis inte bli föremål för riktiga förhandlingar. I huvudsak motsvarande bestämmelser finns i kommunal- tjänstemannalagen (1965 1275).
De regler arbetsrättskommittén föreslagit för arbetstagare i enskild tjänst och för alla offentligt anställda utan tjänstemannaställning är avsedda att vinna tillämpning även på det offentliga tjänstemannaområ- det. Härom anför kommittén i sin sammanfattning (SOU 197511 5. 32):
För att möjliggöra detta föreslås en genomgripande reform av de centrala tjänstemannaförfattningarna i syfte att så långt möjligt avskaffa det avtalsförbud som för närvarande råder för de offentliga tjänstemän- nen. Sålunda har de allmänna reglerna om avtalsförbud i 3 % statstjänste- mannalagen och 2 % kommunaltjänstemannalagen begränsats till att avse endast förbud att genom avtal inskränka det allmännas (ytterst de folkvalda församlingarnas och regeringens) rätt att bestämma vilken verksamhet myndigheter och allmänna inrättningar skall ägna sig åt. I förbudet ligger också ogiltighet av sådant avtal i någon annan fråga, t. ex. rörande arbetsledning, som gör det omöjligt att utöva den offentliga verksamheten på sådant sätt att de intressen som verksamheten är avsedd att tillgodose kan tryggas. Vidare föreslås upphävda en lång rad bestämmelser i statstjänstemannalagen, vilka med bindande verkan reglerar olika anställnings— och arbetsvillkor som skall gälla i statstjänste- männens anställningsförhållande. »- -- Genom att bestämmelserna ut— går ur lagen kommer motsvarande villkor att i stället kunna regleras i avtal. Även beträffande den kommunala tjänstemannasektorn föreslås författningsändringar med motsvarande effekt. Av intresse i samman- hanget är också vissa förslag som ger lagen om anställningsskydd vidgad tillämpning inom den offentliga tjänstemannasektorn; bl. a. föreslås att regeln i den lagen om rätt att ersätta dess bestämmelser genom administrativ författning vad avser statstjänstemän och kommunala tjänstemän med statligt reglerade tjänster skall upphävas samt att avsteg från lagen i stället skall kunna ske kollektivavtalsvis på sätt och i fall som närmare anges i lagen.
6 Rätt att organisera sig fackligt och politiskt
Som har påpekats redan tidigare (under 3) är rätten att organisera sig, både fackligt och politiskt, en del av föreningsfriheten. Den ”positiva” föreningsfriheten, dvs. varje medborgares gentemot det allmänna tillför- säkrade frihet att sammansluta sig med andra till förening, är som bekant inskriven i 2 kap. 1 & p. 5 RF. (På motsvarande sätt har varje medborgare, enligt 2 kap. 2 & RF, ”negativ" föreningsfrihet, dvs. han är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening; i denna bilaga behandlas dock bara den "positiva” föreningsfriheten.) Beträffande föreningsfriheten och de inskränkningar däri, som gällande rätt innehål- ler, hänvisas till den särskilda bilagan angående föreningsfriheten, bilaga 8.
Reglerna i RF om föreningsfriheten är begränsade till att avse den enskildes förhållande till det allmänna. Grundlagsreglerna gäller däremot inte mellan enskilda inbördes och hindrar med andra ord t. ex. inte att
två enskilda kommer överens om begränsningar i den enes föreningsfri- het. Ej heller avses exempelvis organisationstvister på arbetsmarknaden. Skydd för rätten att organisera sig fackligt vad gäller förhållandet enskilda sinsemellan finns däremot i lagen (19361506) om förenings- och förhandlingsrätt. Med föreningsrätt förstås enligt 3 5 lagen rätt för arbetstagare (och arbetsgivare) att tillhöra förening som består av arbetstagare (arbetsgivare) och enligt stadgarna har till uppgift att tillvarata arbetstagarnas (arbetsgivarnas) intressen rörande anställningsvill- kor och förhållandet i övrigt till arbetsgivaren (arbetstagarna), utnyttja medlemskap i förening samt verka för förening och för bildandet av sådan. Föreningsrätten, heter det vidare i paragrafen, skall lämnas okränkt. Vad detta innebär anges ganska utförligt. Kränkning av föreningsrätten föreligger, om å arbetsgivar- eller arbetstagarsidan åtgärd vidtas mot någon på andra sidan för att förmå honom att inte inträda i eller att utträda ur förening eller att inte utnyttja medlemskap i förening eller att inte verka för förening eller för bildandet av sådan. Kränkning föreligger vidare om åtgärd vidtas av någon på ena sidan till skada för någon på den andra på grund av hans medlemskap i förening eller utnyttjande av detta eller hans verksamhet för förening eller för bildandet av sådan. Kränkning av föreningsrätten skall anses föreligga, även om åtgärden vidtagits för att uppfylla bestämmelse i kollektivavtal eller annat avtal. I paragrafen sägs avslutningsvis att denna inte hindrar att i avtal intas föreskrift att arbetsledare ej må vara medlem i förening, som avser tillvaratagande av honom underställd personals intressen gentemot arbetsgivaren (s. k. arbetsledarklausul). - Lagen om förenings- och förhandlingsrätt gäller även för offentliga tjänstemän.
Arbetsrättskommittén har utförligt behandlat föreningsrätten i sitt betänkande, vartill kan hänvisas (SOU 197511 s. 211). Härvid har även frågor som rör den negativa föreningsrätten analyserats. Kommittén har stannat för att inte föreslå någon ny inriktning av det nu gällande föreningsrättsskyddet. Nuvarande regler i lagen om förenings- och förhandlingsrätt har föreslagits i stort sett oförändrade bli överflyttade till den nya lagen om förhandlingsrätt och kollektivavtal. Undantagsre- geln för arbetsledare har dock ej fått motsvarighet i den nya lagen; lagens regler om föreningsrätt föreslås alltså gälla fullt ut för alla arbetstagare. arbetsledare inräknade. ' '
Medan skrivna regler sålunda finns om rätten att fackligt organisera sig såvitt rör förhållandet enskilda emellan, är förhållandet det motsatta om rätten att politiskt organisera sig. Bortsett från det skydd som den enskilde har för denna rättighet gentemot det allmänna — i RF — saknas alltså här särskild reglering. Rättsläget är därför oklart. Med den reservation som ligger i det nyss sagda torde man kunna utgå ifrån att en domstol som har att ta ställning till ett avtal där någon förbundit sig att tillhöra eller att inte gå in i viss politisk organisation normalt skulle förklara avtalet ogiltigt såsom stridande mot goda seder eller enligt annan allmän rättsgrundsats. Men om t. ex. en funktionär i ett politiskt parti underförstått eller uttryckligen har förbundit sig att inte gå in i annat politiskt parti och han sedermera gör detta, skulle domstolarna förmod-
ligen inte anse förbindelsen oacceptabel. Brottet mot överenskommelsen skulle [. ex. kunna vara saklig grund för avskedande av funktionären.
7 Rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten
Rätten att bedriva agitation och propaganda på arbetsplatserna är naturligtvis en del av yttrandefriheten. Yttrandefriheten för enskild i RF är dock bara skyddad gentemot ”det allmänna". Skyddet gäller med andra ord t. ex. inte för en arbetare gentemot arbetsgivaren. På motsvaran- de sätt förhåller det sig med rätten att anordna möten på arbetsplatserna: RF innehåller en föreskrift om mötesfrihet, men denna kan inte av en arbetare åberopas gentemot hans arbetsgivare (jämför dock SOU 1975:27, se nedan).
De allmänna inskränkningarna i yttrande- och mötesfriheten (se bilagorna 6 och 7) gäller i tillämpliga fall givetvis också när dessa rättigheter skall utövas på en arbetsplats. Härutöver gäller särskilda inskränkningar. Rättsläget i detta hänseende har kartlagts av en särskild utredning, som nyligen avgivit betänkandet ”Politisk propaganda på arbetsplatser. Rätts- läge och förekomst" (SOU 1975:27). Utredningen tillsattes år 1973 efter begäran från riksdagens sida (2LU 1969170, rskr 325) och har haft uppdrag att undersöka under vilka förutsättningar och i vilken omfatt- ning politisk informationsverksamhet och propaganda förekommer på arbetsplatser. Meningen är att undersökningsmaterialet skall utgöra grundval för en bedömning av frågan huruvida några åtgärder är påkallade från statsmakternas sida. Den ledande synpunkten bakom denna utred- ningsbegäran synes ha varit önskemålet — från den fria opinionsbildning- ens synpunkt — att de politiska partierna får goda möjligheter att föra ut sitt budskap till medborgarna, vilket bl.a. kan ske genom att man begagnar sig av arbetsplatserna. Förutom att klarlägga gällande svensk rätt, varom talats ovan, har utredningen alltså haft till uppgift att kartlägga faktisk verksamhet på området. Detta har huvudsakligen skett genom en enkätundersökning.
Beträffande först gällande rättsregler för arbetsplatser inom den privata sektorn har utredningen uttalat följande i sin sammanfattning (SOU l975z27 s. 11):
Lagstiftning saknas om politisk verksamhet på privata arbetsplatser. Det måste emellertid antagas gälla att arbetsgivaren, såsom ägare av eller såsom innehavare av nyttjanderätten till företagets anläggningar, i princip ha rätten att besluta om i vad mån sådan verksamhet skall få förekomma bland de anställda inom företagets område. Utomstående personer kan sålunda förbjudas tillträde. Såvitt gäller de anställda får arbetsgivarens befogenhet att reglera politisk verksamhet ses som ett utflöde av den rätt att utöva företagsledningen och därmed bestämma om ordningen på arbetsplatsen, som i domstolspraxis sedan gammalt tillagts arbetsgivaren i enlighet med utfyllnadsregler till kollektivavtal och enskilda arbetsavtal.
Arbetsgivaren äger sålunda normalt förbjuda att de anställda ägnar sig åt politisk aktivitet på arbetsplatsen, i vart fall aktivitet av mer
påträngande art, såsom mötesverksamhet eller utdelning av trycksaker i större skala. Samtal man och man emellan om politiska frågor på raster kan ej förbjudas, knappast heller andra diskreta beteenden som inte stör verksamheten eller ordningen vid företaget.
Vidare har arbetsgivaren i princip befogenhet att tillåta och därvid bestämma villkoren för politisk verksamhet på arbetsplatsen. En begräns— ning ligger i att han inte äger släppa loss en omfattande eller eljest verkligt påträngande agitation som skulle kränka arbetstagares anspråk på vila och avkoppling under raster och arbetspauser.
Tid efter annan har Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) i cirkulär- skrivelser till delägarna avgivit rekommendationer rörande politisk verksamhet på arbetsplatserna. Man kan i dessa skrivelser iaktta en utveckling mot en något mindre restriktiv inställning till sådan verksam- het. År 1958, inför pensionsvalet, tillråddes sålunda delägarna reserva- tionslöst att söka hindra all form av politisk propaganda på arbetsplatsen. I den senaste skrivelsen, av år 1973, rekommenderas visserligen såsom huvudregel att politisk propaganda inte bör förekomma på arbetsplatser- na under arbetstid, men det uttalas också att varje uppkommande problem i viss utsträckning måste bedömas efter sina speciella förutsätt- ningar. Beträffande personliga besök av politiker vid företag konstateras i skrivelsen, att dylika besök blivit ett allt vanligare inslag i valarbetet, och om politiska anföranden i samband med besök sägs, att sådana kan tillåtas under annan tid än arbetstid under förutsättning att det finns möjlighet för den som inte vill åhöra dessa att avstå härifrån.
Därest arbetsgivare inom privata sektorn tillåter politisk verksamhet på arbetsplatsen, torde rättslig skyldighet normalt ej åvila honom att behandla alla åskådningar lika. l ovannämnda skrivelse av 1973 har SAF emellertid uttalat, att företagen självfallet bör tillämpa samma regler för all politisk aktivitet oavsett inriktning.
Arbetsgivarens rätt att utfärda förhållningsregler för politisk verksam— het kan begränsas genom avtal. Och även om han har ensidig beslutande- rätt, kan han enligt kollektivavtal vara skyldig att samråda med företrädare för arbetstagarparten innan han utövar beslutanderätten.
En rätt för arbetsgivarföretags egna arbetstagare att i mån av utrymme utnyttja företagets anläggningar, t. ex. anslagstavlor och sammanträdes— rum, för politisk verksamhet kan betraktas som en förmån knuten till anställningsförhållanden och bör därför kunna regleras genom kollektiv— avtal. Mer tveksamt är om andra rättssubjekt kan tilläggas sådan rätt genom dylikt avtal med rättsverkan enligt kollektivavtalslagen. Det är emellertid antagligt att kollektivavtals karaktär kan tillerkännas klausuler som ger facklig organisation rätt att på arbetsplatser utöva politisk verksamhet som stadgeenligt ankommer på organisationen. Avtal om att helt utomstående rättssubjekt, t. ex. politiska partier, skall ha självständig rätt att utöva verksamhet på arbetsplatser torde däremot inte kunna träffas i form av kollektivavtal.
För närvarande är det inte vanligt att kollektivavtal innehåller regler som direkt berör politisk verksamhet. I ett mindre antal riksavtal finns klausuler avseende vissa typer av opinionsbildande verksamhet, t. ex. förbud mot att möten hålls utan tillstånd. Klausuler om förbud mot ”agitation" har under senare år utmönstrats ur flera kollektivavtal.
Vad som gäller för utövning av politisk verksamhet på den enskilda arbetsplatsen beror, såsom framgått, ofta av lokala normer. Enstaka exempel finns på att beslutanderätt rörande dylik verksamhet har delegerats till de anställdas lokala organisationer. Det är vidare att märka att bruket på arbetsplatsen här kan ha betydelse. Med stöd av bruket kan de anställda ha vunnit t. ex. rätt att fritt nyttja anslagstavla. Principiellt förbud mot politisk verksamhet var inför 1973 års val
utfärdat av arbetsgivare vid ungefär 13 procent av arbetsplatserna; vid stora arbetsplatser var procenttalet betydligt högre.
Överträdelse av förhållningsregler om politisk eller annan opinionsbil- dande verksamhet kan föranleda sanktionsansvar enligt lag eller avtal. [ vad mån mer stränga påföljder, såsom avskedande eller uppsägning, kan vara tillämpliga är något oklart, eftersom frågorna inte är belysta i rättspraxis från senare tid. För att sanktion över huvud taget skall äga tillämpning krävs givetvis, att de anställda klart fått veta vad de haft att rätta sig efter. Det saknas belägg för att det skulle existera någon till arbetsavtal anknytande tyst utfyllnadsregel av innehåll, att arbetstagare även utan anmaning eller annan reglering skulle ha att avhålla sig från varje politisk verksamhet på arbetsplatsen.
Med nuvarande rättsordning i arbetslivet måste man också räkna med att det kan förekomma en sorts förtäckta sanktioner vilkas tillämpning normalt inte kan överprövas, t. ex. uteblivandet av förmåner som arbetsgivaren äger besluta om efter ett mera fritt skön. Redan att det föreligger risk för sådant uteblivande kan tänkas ha en handlingsdirigeran— de funktion såtillvida att arbetstagare kan bli benägna att avstå från opinionsbildande aktiviteter som arbetsledningen antages ogilla.
Rättigheterna enligt 1974 års lag om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen gäller endast vid utövandet av facklig verksamhet. Av förarbetena framgår att politisk verksamhet inte är hänförlig under lagen. Att dylik verksamhet stadgeenligt ankommer på en facklig organisation medför inte, att den blir att anse som facklig verksamhet i lagens mening.
Facklig förtroendeman kan alltså inte på förtroendemannalagen grunda någon särskild rätt att utöva partipolitisk aktivitet på arbetsplat- sen. lnom den privata sektorn lärer emellertid facklig förtroendeman som sådan kunna genom avtal tilläggas dylik rätt.
Vad härefter beträffar rättsregler för arbetsplatser inom den offentliga sektorn uttalar utredningen inledningsvis att reglerna om bl. a. yttrande- frihet och rätt till information i 2 kap. RF har principiell tillämpning också i det interna förhållandet mellan de offentliga arbetsgivarna och deras anställda; dock markeras starkt att rättsläget är ovisst (se SOU 1975127 s. 100). Utövningen av fri— och rättigheterna anses här såsom eljest underkastad självklara inskränkningar med hänsyn till myndigheter- nas verksamhet och behovet av ordning. Exempel härpå ges.
Det nyssnämnda uttalandet att 2 kap. RF är tillämpligt också i förhållandet mellan de offentliga arbetsgivarna och deras anställda står i strid med departementschefens uttalande iproposition 1973390 (5. 302).
Utredningen om politisk propaganda på arbetsplatser gör härefter följande sammanfattning av gällande rätt (SOU 197527 5. 14):
Särskild författningsreglering gäller för sådan politisk verksamhet bland anställda hos statliga myndigheter vilken utövas genom föreningar. Enligt cirkulär (1973:643) till statsmyndigheterna om föreningsverksam- het i myndighets lokaler m.m. bör myndighet under vissa angivna förutsättningar tillåta, att föreningssammankomster anordnas och att text- eller bildmateriel, som anknyter till förenings verksamhet, hålls tillgänglig för myndighets personal. I fråga om förening som bedriver politisk verksamhet är cirkuläret tillämpligt, om föreningen består av enbart arbetstagare hos myndigheten och har lämnat uppgift till denna om styrelseledamöternas namn. En lokal facklig organisation, som har politiskt syfte enligt sina stadgar och som uppfyller angivna villkor, synes böra kunna tillåtas utöva partipolitisk verksamhet i enlighet med
cirkuläret.
Vid utfärdandet av ordningsföreskrifter om opinionsbildande verksam— het på arbetsplatser liksom vid prövning av frågor om tillstånd till sådan verksamhet skall myndighet, liksom i alla andra ärenden, iaktta opartisk— het (RF ] kap. 8 5). Myndighet bör sålunda likabehandla företrädare för olika politiska åskådningar.
Frågor om arbetstagares utövning av politisk verksamhet på arbets- platser torde i princip kunna regleras genom kollektivavtal också inom den offentliga sektorn. T. ex. klausuler att särskilda lokaler eller anslags— tavlor skall i viss ordning ställas till de anställdas förfogande för verksamheten bör sålunda kunna inrymmas i kollektivavtal. Inte helt klart är om principen om likabehandling av skilda politiska åskådningar måste iakttas av myndighet också vid slutande av kollektivavtal. Bestämmelsen i RF 1 kap. 8 5, som innebär bl. a. förbud för förvaltnings— myndigheter att utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans åskådning, torde inte äga direkt tillämpning då myndighet träffar kollek- tivavtal.
Beträffande försök med mötesverksamhet rn. m. vid militära förband kan hänvisas till bilagan ang. församlingsfriheten (bilaga 7, avsnitt 3.4).
Betänkandet Politisk propaganda på arbetsplatser har genom tilläggs- direktiv till arbetsrättskommittén (givna den 20 december 1974) över- lämnats till denna kommitté för vidare övervägande. Arbetsrättskom- mittén skall, enligt direktiven, på grundval av den kartläggning som gjorts bedöma om de av arbetsrättskommittén framlagda reformförslagen för en demokratisering av arbetslivet (i Demokrati på arbetsplatsen, SOU 1975:1) tillgodoser de synpunkter som har framförts av riksdagen (se 2LU 1969170) rörande politisk verksamhet på arbetsplatserna.
Bilaga 15 Skrivelser med synpunkter på frågan om
ett grundlagsfastande av arbetstagarnas rättigheter i olika avseenden enligt motion 197311881
l Skrivelse från TCO:s och LO:sjurister
Inledningsvis kan konstateras att frågan om arbetstagarnas rättigheter och skyldigheter i första hand är en facklig fråga. Detta innebär bl.a. att parterna själva vill ha möjlighet att så fritt som möjligt utan inskränk- ningar i lagstiftning förfoga över sina rättigheter. Denna princip har kommit till klart uttryck på senare tid i den utredning om arbetsrätten, som gjorts av arbetsrättskommittén eller den s. k. & 32-utredningen. I den reservation som LO:s och TCO:s representanter där avgivit har organisa— tionerna framfört sina uppfattningar. De remissyttranden som utarbetas inom organisationerna för närvarande kommer att ytterligare komplette— ra det som löntagarreservanterna anfört i sin reservation.
& 32-utredningen tillgodoser helt de krav, som man från den fackliga sidan har i de frågor som tas upp i motionen 197311881. Om de fackliga organisationerna hade velat gå längre lagstiftningsvägen i den riktning som motionen antyder, hade organisationerna haft den möjligheten att föra fram sådana synpunkter i utredningen.
En nackdel med ett grundlagsfästande av arbetstagarnas rättigheter enligt motion är att förändringar —— som i dag sker snabbt genom arbetslivet — skulle kunna ta alltför lång tid. De fackliga organisationerna vill ha möjlighet att snabbt kunna ändra på rådande förhållanden. Det kan med andra ord bli svårare att träffa kollektivavtal i en rad vitala frågor om man i en grundlag alltför preciserat slår fast de rättigheter som organisationerna har.
När det gäller exempelvis rätten för arbetstagare att på sina arbetsplat— ser bedriva agitation, propaganda och mötesverksamhet så har dessa frågor delvis lösts av % 32—utredningen och finns med i SOU—betänkandet l975zl. När det särskilt gäller den politiska agitationen på arbetsplatser så fortsätter utredningen sitt arbete och förväntas någon gång i höst komma med ett slutbetänkande. I detta slutbetänkande kommer politisk propaganda på arbetsplatserna att behandlas och det finns ingen anledning att fri- och rättighetsutredningen skulle ta sig an dessa saker innan man i den utredningen har sagt sitt och innan de fackliga organisationerna framfört hur man ser på den här frågan.
En sammanfattande synpunkt är att man från den fackliga sidan ser på dessa frågor på det sättet att man vill ha möjlighet att reglera dem genom avtal eller där avtal inte är möjliga att uppnå i vanlig lag. Om det skulle uppstå något hot mot den fackliga friheten, så är de fackliga organisatio-
nerna så starka, att de kan hävda sig och själva klara av detta hot.
Stockholm den 6juni 1975
Stig Gustafsson Per Olof Ekeberg TCO:s jurist LO:s juridiska avdelning
2 Skrivelse från SACO/SR CENTRALORGANISATIONEN SACO/SR
Hans Sandebring 197 5-09-16
Den fackliga stridsrätten är av så grundläggande betydelse för den fackliga friheten att den bör kvarstå i grundlagen. Någon ytterligare reglering i grundlagen av de fackliga rättigheterna finner vi inte påkallat av skäl som anförts av Gustafsson och Ekeberg.
Bilaga 16 Egendomsrått
l Grundlagsfrågans tidigare behandling .................. 415 2 RF och dess förarbeten ........................... 415 2.1 GLB och propositionen 1973z90 ................... 415 2.2 Konstitutionsutskottet och RF .................... 417 3 Vissa andra länder .............................. 418 3.1 Danmark ................................... 418 3.2 Norge ..................................... 418 3.3 Finland .................................... 418 3.4 Andra länder ................................ 419 4 Europakonventionen ............................ 419 5 Gällande svensk rätt ............................. 419 5.1 Inledning ................................... 419 5.2 Allmän diskussion som förekommit om ersättningsskyldighet
för det allmänna vid rättsenliga ingrepp ............... 420 5.3 Expropriationslagen ............................ 422 5.4 Viss annan lagstiftning om tvångsövertagande (och använd-
ningsreglering) ............................... 424 5.5 Skötsellagstiftning i övrigt m. m. ................... 428 5.6 Specifikt intrång i övrigt ......................... 429 5.7 Näringspolitisk reglering ......................... 430
6 Tolkning av 8 kap. l & fjärde stycket RF ................ 430
Bilaga 16 Egendomsrätt
l Grundlagsfrågans tidigare behandling
1 1809 års RF innehöll 16 & att ”Konungen bör . . . ingen fördärva eller fördärva låta. till . . . välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom. i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ...”. Innebörden härav har varit omtvistad. I vart fall har bestämmelsen inte hindrat exempelvis expropriations- och förfogandelag— stiftningen (med de ersättningsregler som finns där). — Här må också erinras om 89 5 om regeringens ekonomiska lagstiftningsmakt.
Det tingstenska förslaget innehöll härutöver dels en regel enligt vilken svensk medborgares frihet i utövande av näring eller yrke fick inskränkas bara med stöd av (samfälld) lag, dels denna bestämmelse: ”Svensk medborgares egendom är tryggad. Staten äger endast mot skälig ersätt— ning förfoga över och expropriera egendom; härom stadgas i (samfälld) lag.”
Härpå byggde till stor del författningsutredningen vars förslag (2 kap. 3 %) innehöll: ”Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag." 2 kap. 5 %% iförslaget stadgade: ”Svensk medborgare äger i riket driva näring och utöva yrke, såvitt ej annat är särskilt stadgat."
Remisskritiken är intagen i SOU 1965:2 (s. 142 och 156). Grundlag- beredningens (GLB) direktiv (återgivna under 2.7 i betänkandetexten) utgick därifrån (det gällde att om möjligt plocka ut de ”essentiella kvalitéerna” och konkret grundlagsskydda dessa).
2 RF och dess förarbeten 2.1 GLB och propositionen 1973:90
1 GLB:s förslag upptogs som 9 % i 10 kap. denna bestämmelse: ”Om egendom som någon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, skall ersättning utgå enligt grunder som
bestämmes i lag.” Därjämte må erinras om reglerna om normgivnings— maktens fördelning i 7 kap. I motiven till 10 kap. 9 & (SOU l972:15 s. 199) anförde GLB att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskildes rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid skall utgå vid expropriation eller annat sådant förfogande. Med hänsyn till den mångfald av olika situa— tioner som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg GLB emellertid att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Reglerna härom borde emellertid få beslutas endast genom lag.
Remissutfallet är återgivet i bilaga 3 till propositionen 1973190 (s. 257).
I propositionen 1973J90 föreslogs följande stadgande som 3 & i 2 kap.: ”Enskild bör vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.”
Reglerna om normgivningsmaktens fördelning i 8 kap. berörs nedan under RF. Bestämmelsen kommenterades i departementschefens allmänna moti— vering på följande sätt (prop. l973z90 s. 194):
Beredningen har föreslagit att grundlagen skall innehålla en bestämmel— se om skydd för enskildas egendom av innebörd, att egendom som någon har förvärvat får tagas från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande endast om ersättning utgår enligt grunder som bestäm- mes i lag. Jag är inte främmande för beredningens tanke att RF bör innehålla en bestämmelse om den enskildes egendomstrygghet. Regeln bör emellertid ges en mer allmänt hällen utformning än i beredningens förslag för att bättre svara mot den sakliga innebörd som beredningen torde ha avsett att bestämmelsen skulle ha. Den kommer också här— igenom att såsom närmare utvecklas i specialmotiveringen stå i bättre överensstämmelse med vissa föreskrifter i gällande rätt.
I specialmotiveringen anfördes (prop. 1973:90 s. 236):
Den av grundlagberedningen föreslagna bestämmelsen innebär att ersättning alltid skall utgå vid expropriation eller annat sådant förfogan- de. Uppenbarligen har beredningen härvid förbisett att gällande lag i vissa fall medger ianspråktagande av mark utan kontant ersättning. 1 70 och 113 %% byggnadslagen (19472385) ges sålunda bestämmelser av innebörd att mark kan tas i anspråk utan ersättning, om markägaren kan anses kompenserad för ingreppet på annat sätt. Det kan också erinras om att 4 kap. 1 & första stycket expropriationslagen (l972z719) innehåller regler beträffande s. k. delexpropriation som. i likhet med motsvarande bestäm- melser i äldre lagstiftning, medför att sådan expropriation i vissa fall kan ske utan att kontant ersättning utgår (jfr prop. 19711122 s. 190).
Det är enligt min mening angeläget att grundlagsföreskriften om expropriation m.m. inte får en utformning som gör att den utesluter bestämmelser av det slag som jag nu har pekat på och därmed kommeri konflikt med gällande lag. I enlighet med vad jag uttalade iden allmänna motiveringen har föreskriften därför i departementsförslaget getts en mer allmänt hällen utformning än i beredningens förslag. Den bör liksom föreskrifterna i närmast föregående paragraf ha rekommendationskarak- tär.
l tydlighetens intresse vill jag framhålla det i och för sig ganska
självklara att föreskriften i förevarande paragraf tar sikte endast på sådana ingripanden i egendomsrätten som avses exempelvis i expropria- tionslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den omfattar däremot inte t. ex. bestämmelser i planlagstiftning eller naturvårds- och miljöskyddslagstiftning om begränsning i möjligheterna att använda fast egendom.
2.2 Konatitutionsutskotter och RF
(Det må erinras om partimotionerna 197321874, 1880 och 1881 samt om motionen 197311883.) Konstitutionsutskottet anförde (1973126 5. 52):
Den föreslagna regeln i 2 kap. 3 % RF om rätt till ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att enskilds egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande godtages med den ändringen att den görs tvingande genom att ordet ”bör” ersätts med ”skall”. Ändringen innebär inte att krav uppställs på att ersättning alltid skall utgå i kontant form. Vad bestämmelsen däremot garanterar är att ersättning i någon form alltid skall förekomma vid sådana ingrepp som avses med bestämmelsen. Även i sitt ändrade skick skall således bestäm- melsen inte utgöra hinder för eller kräva ändring i t. ex. de regler i 70 och 1 13 %% byggnadslagen (1947:385) och 4 kap. 1 & första stycket expropria- tionslagen (19722719) som berörs i propositionen (s. 236). Bestämmelsen bör inte ingå i 2 kap. RF utan i stället infogas i 8 kap. RF som avser lagar och andra föreskrifter. Bestämmelsen i den av utskottet förordade utformningen har nämligen enligt utskottets mening ett naturligare sammanhang med föreskrifterna i detta senare kapitel än med föreskrif- terna om grundläggande fri- och rättigheter. Den bör intas som ett sista stycke i 8 kap. l %.
I RF föreskrivs således i 8 kap. l % fjärde stycket: ”Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.”
Av 8 kap. 3 & framgår vidare att förutsättningarna iövrigt för expropria- tion o.d. skall föreskrivas i lag (i andra stycket nämns uttryckligen föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande).
Här bör dock även beaktas 8 kap. 7 % om möjligheten att delegera normgivningsbefogenhet angående (p. 1)skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, (p. 3) in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra till- gångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksam- het och (p. 4)jakt, fiske eller natur- och miljövård. Här avses i princip vad som enligt 89 % i 1809 års RF var regeringens ekonomiska lagstiftnings— makt (prop. 1973:90 s. 309).
Vidare bör 8 kap. 10 & beaktas (om delegering av befogenhet att sätta föreskrift i lag i och ur kraft).
De delar av beredskapslagstiftningen som inte faller inom ramen för 8 kap. 7 5 eller 8 kap. 10 & avses stödjas på 13 kap. 6 & RF.
3 Vissa andra länder
3.1 Danmark 73 ä
1. Egendomsrätten är okränkbar. Ingen kan förpliktas att avstå sin egendom annat än när det allmännas väl kräver det. Det kan bara ske jämlikt lag och mot full ersättning.
2. När ett lagförslag om expropriation av egendom har antagits, kan 1/3 av folketingets ledamöter inom tre söckendagar kräva att lagen skall utfärdas först sedan nyval till folketinget har ägt rum och förslaget har antagits också av det nyvalda folketinget.
3. Varje fråga som gäller en expropriations laglighet och ersättningens storlek kan underkastas domstols prövning. Prövningen av ersättningens storlek kan genom lag anförtros domstolar som inrättats för detta ändamål.
Av den av utredningen publicerade undersökningen (SOU 1975:29 s. 25) framgår att de fall då lagprövningsrätten i praktiken aktualiserats i Danmark just gäller denna grundlagsbestämmelse (låt vara att lagpröv- ningsrätten, med ett obetydligt undantag, aldrig lett till att en lagbestäm- melse åsidosatts såsom grundlagsstridig).
Kräver statens behov att någon avstår sin egendom till offentligt bruk, ”bör” han enligt 105 & grundlagen få full ersättning av staten.
Det har hävdats att ”bör" skall läsas som ”skall”. Mycken diskussion torde ha ägnats frågan om grundlagsregelns tillämpningsområde. Var går gränsen mellan expropriation och beskattning och i vad mån blir regeln tillämplig i fråga om lagar som reglerar hur egendomsrätt får utnyttjas, lagar som skapar monopol, tillståndstvång och näringsreglering. lagar som förbjuder att viss egendom används på visst sätt och lagar som föreskriver att viss egendom skall förstöras? (Se redogörelse i SOU 1975 :29 s. 98.)
ös'
Varje finsk medborgare vare tryggad enligt lag till liv, ära, personlig frihet och gods.
Angående expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning stadgas genom lag.
Det må erinras om möjligheten att besluta lag som strider mot grundlagen med ett beslut med kvalificerad majoritet (2/3, om 5/6 funnit frågan brådskande). (Se vidare undersökningen i SOU 1975 129 s. 68).
I fråga om Förbundsrepubliken Tyskland och Österrike må hänvisas till
SOU 1975129 (5. 200 resp. 231).
Det må anmärkas att det i kommunistiska länders grundlagar är vanligt att man grundlagsskyddar äganderätt till ”personlig” egendom men förklarar att annan egendom (mark, produktionsmedel o. d.) inte är föremål för privat äganderätt.
4 Europakonventionen
Artikel 1 i första tilläggsprotokollet:
Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som angivas i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. '
Ovanstående bestämmelser inskränka likväl icke en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten.
Hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser — vilka torde föreskriva ”full” ersättning vid expropriation — har föranlett tolknings- tvister, bl.a. här i landet vid tillkomsten av 1971 års ändringar i expropriationslagen. Utrikesrådet Hans Danelius (SvJT 1972 s. 63, SOU l974:88 s. 111) har emellertid — med stöd av uttalanden av europakommissionen —— anfört att hänvisningen till folkrättens allmänna grundsatser endast gäller andra än statens egna medborgare. För de sistnämnda innebär inte europakonventionen något krav alls på ersätt- n1ng.
5 Gällande svensk rätt
Här skall göras en översiktlig genomgång av de viktigaste av de regler som kan sägas beröra egendomsrätten. Därvid åsyftas i princip inte civilrätt (regler som avses i 8 kap. 2 & RF) utan offentlig rätt (regler som avses i 8 kap. 3 RF), alltså regler som i det allmännas intresse sätter gränser för den enskildes aktionsmöjligheter eller inkräktar på hans position som civilrättslig rättsinnehavare. Gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt är dock oklar, inte minst på detta område.
Fullständighet har inte åsyftats. Någon genomtänkt systematik presteras ej. Huvudparten av de aktuella reglerna gäller visserligen fast egendom. Från fri- och rättighetsutred- ningens synpunkt synes det dock föga adekvat att söka en systematik efter skiljelinjen fast—lös egendom. Helst skulle man vilja skilja mellan
svårare och mindre svåra ingrepp i egendomsrätten, t. ex. mellan avhän- delse och användningsreglering, låt vara att skillnaden däremellan ekono- miskt sett kan vara mindre än juridiskt sett. Här följes en sådan linje, dock ej konsekvent: i somlig lagstiftning finns bådadera representerade. Först skall refereras en generell diskussion som förts om det allmännas ersättningsskyldighet vid rättsenliga ingrepp. Därefter får de olika aktuella regelkomplexen passera revy.
5.2 Allmän diskussion som förekommit om ersättningsskyldighet för det allmänna vid rattsenliga ingrepp
Denna frågeställning har under detta sekel då och då varit aktuell, t. ex. vid bildande av statsmonopol, vid näringsregleringar över huvud. vid avspärrningsåtgärder under kriget m.fl. situationer. Frågan gäller vem som slutligen skall bära den förlust som förorsakas av ett visst rättsenligt agerande från det allmännas sida: den drabbade enskilde eller det allmänna.
Sedan länge har det ansetts klart att ersättning bör utgå vid expropria— tion och liknande förfoganden över egendom. Däremot har frågan om rätt till ersättning vid andra lagenliga ingrepp i enskilds egendomsrätt varit mera oklar. Några allmänna rättsgrundsatser, som kan grunda ersättningsrätt när äganderätten begränsas genom lagenliga statliga åtgär- der utan att äganderätten övergår till annan, har inte ansetts finnas i svensk rätt (SOU 1963217 3. 189).
År 1944 hemställdes i motioner i riksdagen om allsidig utredning av frågan om statens skyldighet att ge ersättning vid intrång i äganderätten och den ekonomiska friheten. Andra lagutskottet anförde bl.a. att det skulle vara värdefullt om man i lagstiftningen kunde ange närmare riktlinjer för statens skyldighet gentemot den enskilde i förevarande hänseenden. Godtyckliga avgöranden efter billighet och skälighet skulle lämna plats för enhetliga lagregler. Utskottet kunde emellertid inte värja sig för den tanken att svårigheterna att fastställa oomtvistliga kriterier för ersättningsfrågornas bedömande skulle komma att bli oöverstigliga. En lagstiftning i ämnet skulle beröra författningar på de mest skilda rättsområden. Med all säkerhet skulle inte kunna uppställas annat än allmänna, mer eller mindre vaga regler om förutsättningarna för ersätt- ning och om ersättningens storlek. Bedömningen av de enskilda fallen skulle alltså ändå bli skönsmässig (2LU 1944 :6 5). Motionerna avslogs.
Frågan kom upp igen 1949. Första lagutskottet gav följande samman- fattning:
a) I de fall, då staten övertar egendom för att nyttiggöra den i statens egen verksamhet eller förbjuder näring för att möjliggöra ett statsmono- pol i huvudsakligen statsfinansiellt syfte, utgår som regel ersättning, antingen efter fulla värdet eller med skäligt belopp.
b)I de fall, då staten hindrar samhällsfarlig eller från samhällets synpunkt mindre önskvärd verksamhet eller låter förstöra egendcm i ordnings- eller säkerhetssyfte och liknande, utgår som regel icke ersätt- n1ng.
c)] de fall, då hinder i näring följer som en biverkan av ett statligt påbud, utgår ej ersättning annat än i undantagsfall.
Utskottet tillstyrkte en utredning angående möjligheten att nå fram till enhetliga regler om det allmännas ersättningsskyldighet vid rättsenliga ingrepp i enskilds äganderätt och ekonomiska frihet (lLU 1949138). Riksdagen gick dock emot detta.
I propositionen 1956:126 rörande lagstiftning angående ersättning vid vissa ingripanden i hälsovårdens intresse anförde departementschefen bl. a. följande. Sedan lång tid tillbaka hade uppmärksammats frågan ivad mån ersättning borde utgå till den enskilde för förluster på grund av ingripanden från det allmännas sida. Frågan hade fått allt större betydelse allteftersom samhället utvecklats och den statliga verksamheten ökat. I många fall framstod det som naturligt att ersättning utgick, t. ex. vid expropriation. [ andra fall syntes det rimligt att den enskilde själv fick bära skadan. Stundom fick ersättningsfrågan bedömas främst från skälighetssyn- punkt. Det var givetvis önskvärt med enhetliga normer så långt möjligt. Man fick dock börja på vissa mera avgränsade områden. (Propositionen ledde fram till kungörelsen (19561296) om ersättning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intresse.)
Det må anmärkas att ersättning till olika intressenter betalades vid bildandet av tobaksmonopolet. I den utredning som låg till grund (tobaksskattekommitterades år 1911 avgivna betänkande) hävdades dock att staten inte var skyldig att betala sådan ersättning utan att så borde ske enbart av billighetsskäl. Senare monopolutredningar (SOU 1933115 och 25, 193516], 1936210 och 45, 194034 och 1947114) har i allmänhet hävdat detsamma.
Sedermera har förevarande allmänna spörsmål varit aktuellt isamband med lagstiftning om sanktioner mot Rhodesia (numera generell lag (1971 :l76) om vissa internationella sanktioner). Lagen medger kort sagt förbud mot näringsförbindelser med subjekt i en av Förenta Nationerna blockerad stat.] det betänkande som låg till grundför lagen(SOU 1970119 5. 77) togs ersättningsproblemet upp. Utredningenlämnade en redogörelse för hur liknande spörsmål tidigare behandlats. Isina överväganden konstatera- de utredningen att sådant förbud som det nu gällde kunde orsaka stora förluster av olika slag för enskilda rörelseidkare. Där dessa förluster var oförskyllda kunde det anses att ersättning borde utgå enär blockaden var en åtgärd som i princip borde bäras av det allmänna. Men svårigheterna att utreda orsakssammanhang, skadebelopp m.m. i förening med stats- finansiella betänkligheter gjorde att utredningens majoritet likväl såg sig nödsakad att föreslå att några regler om ersättning inte skulle införas. Den enskilde skadelidande kunde alltid anhålla hos regeringen om skadeersättning, varvid frågan fick prövas från skälighetssynpunkt. I en reservation anfördes (SOU 1970119 5. 110) att billighetsskäl inte ensamma borde få vara avgörande utan att rätt till ersättning för oförutsebar skada, till vilken den skadelidande på intet sätt kunde anses vållande, borde skrivas in i lagen.
I propositionen 1971:77 (s. 63) anförde föredraganden (statsrådet Lidbom) att frågan i vad mån ersättning av statsmedel borde utgå till
enskilda vid rättsenliga ingrepp av olika slag från det allmännas sida, särskilt ingrepp i äganderätt eller näringsfrihet, var ett omstritt problem inom den offentliga rätten. Olika principer hade kommit till användning vid ingrepp på olika områden i fråga om såväl spörsmålet när ersättning skulle utgå som frågan efter vilka grunder den skulle beräknas. Generellt kunde för svensk rätts del sägas att den grundsatsen tillämpats att rätt till ersättning föreskrivits i fall när ingrepp skett i äganderätt eller näringsfrihet och ingreppet inneburit ett överförande på det allmänna av äganderätt eller begränsad sakrätt, t. ex. vid expropriation. Rätt till ersättning i större eller mindre omfattning hade också föreskrivits i en del fall när ingrepp gjorts i den enskildes möjligheter att fritt utnyttja sin arbetskraft. Däremot fanns inte något exempel på lagstadgad ersättningsrätt för enskilda vid ingripanden som var jämförliga med dem som kunde föranledas av FN-sanktioner. Näringsidkare hade sålunda inte rätt till ersättning för förluster på grund av krisregleringar i form av handels-, produktions- eller användningsreglering, import- eller exportförbud eller begränsningar i friheten att driva handel eller på grund av andra liknande inskränkningar i yrkesutövning. Inte heller fanns det någon allmän rättsgrundsats, enligt vilken rätt till ersättning förelåg vid intrång i den enskildes näringsutövning genom generellt verkande föreskrifter av angi- vet slag.
Enligt föredragandens mening fanns det inte någon anledning att inta en annan ståndpunkt när det gällde de ekonomiska följderna av ingripan- den med stöd av en sanktionslagstiftning av det slag det nu gällde. Redan av dessa skäl var han inte beredd förorda att i lagen skulle tas in bestämmelser om rätt till erättning för förluster i följd av sanktionslag- stiftningens tillämpning. För denna ståndpunkt åberopade han också de skäl som utredningsmajoriteten anfört.
Att någon lagfäst ersättningsrätt inte infördes hindrade inte att enskild skadelidande vände sig till statsmakterna med begäran om gottgörelse, vilken då fick prövas av regeringen och riksdagen, anförde föredraganden. Lagen utformades i enlighet med propositionen.
Det må anmärkas att rättsenlig avspärrning under kriget av strandom- råde, i följd varav driften av strandhotell fått inställas, inte föranlett ersättningsskyldighet för staten (NJA 1945 s. 231; annorlunda då det därjämte förekommit ett rättsstridigt förfogande, NJA 1953 s. 42).
En ny expropriationslag (19721719) trädde i kraft den 1 januari 1973. Vissa ändringar, bl. a. beträffande ersättningsreglerna, hade skett redan något år tidigare.
Fastighet som tillhör annan än staten får tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjanderätt eller servitutsrätt. Också särskild rätt som någon har till fastighet får exproprieras (1 kap. 1 ä).
De ändamål för vilka expropriation får ske anges i 2 kap. lagen på i huvudsak följande sätt:
l)för att ge kommun möjlighet att förfoga över mark för tätbe- byggelse eller eljest för upplåtelse med tomträtt (1 ä),
2) för att tillgodose allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation (2 5),
3) för att tillgodose allmänt behov av elkraft eller annan drivkraft, vatten, värme e. d. eller av att eliminera avloppsvatten e. d. (3 5),
4) för att bereda utrymme åt näringsverksamhet av större betydelse (4 ä),
5) för att upprätta skydds- eller säkerhetsområden e. d. för att skydda t. ex. mot menlig inverkan från viss fabrik (5 ä),
6) för försvaret (6 5), 7) för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick, när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma (7 5),
8) för att bevara historiskt eller kulturhistoriskt märklig bebyggelse eller märklig fornlämning c. d. (8 5), 9) för att bevara område som nationalpark, naturreservat eller natur- minne eller för att annars tillgodose väsentligt behov av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om marken eller anläggningen är avsedd att hållas tillgänglig för allmänheten (9 5),
10) även utöver 1—9 för att tillgodose behov av utrymme för verksam- het av väsentlig betydelse som staten eller kommun e. d. har att tillgodose (10 å).
Som ett led i strävandena att hindra oförtjänt markvärdestegring fö— reskrivs vidare i 11 & att, om anläggning enligt l—lO åå utförs av det allmänna och med skäl kan antas medföra väsentligt ökat värde e. d. för fastighet i den omedelbara närheten, denna fastighet får exproprieras.
Fråga om tillstånd till expropriation avgörs i allmänhet av regeringen (3 kap.). Ersättningsspörsmålen avgörs av domstol (5 kap.).
I 4 kap. regleras expropriationsersättningen. Huvudregeln är full ersättning, dvs. efter marknadsvärdet (I 9").
Inverkan av själva expropriationsföretaget (plus eller minus) skall man dock bortse från i den mån det finnes skäligt (2 5).
Exproprieras del av fastighet skall ersättningen motsvara den minsk- ning av fastighetens värde som därigenom sker. Inverkan av expropria- tionsföretaget på restfastigheten beaktas. Är denna inverkan positiv kan detta leda till att ingen ersättning utgår (ägaren har inte åsamkats någon förmögenhetsminskning; 1 5 första stycket andra punkten och 2 & andra punkten).
I 4 kap. 35 upptas vidare den nya s.k. presumtionsregeln. Sådan ökning av fastighetens marknadsvärde som har skett under (i princip) de senaste tio åren räknas ägaren till godo bara om han kan visa att värdeökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Regeln får dock aldrig leda till att egnahems- ägare får lägre ersättning än som fordras för anskaffning av annan likvärdig bostadsfastighet.
Denna presumtionsregel infördes 1971 för tätbebyggelseexpropriation. Avsikten var att angripa oförtjänt markvärdestegring, spekulationsvins- terna, på tomtmark. Förväntningsvärden ersätts inte och bevisbördan är
lagd på ägaren. [ den nya expropriationslagen har presumtionsregeln gjorts tillämplig på alla expropriationsfall. Det förväntas att den skall ha en allmänt dämpande effekt på markvärdestegringen.
(Enligt p. 13 i övergångsbestämmelserna gäller 4 kap. 3å ej värde- ökning som inträffat före utgången avjuni 1971 .)
För att belysa presumtionsregelns kontroversiella karaktär må partier- nas ståndpunkter till den anföras (CU 1972:34 s. 60). Moderata samlings- partiet ville ha bort den helt. Centern och folkpartiet accepterade den men ville kasta om bevisbördan. Vänsterpartiet kommunisterna ville ha den men med den skärpningen att presumtionstidpunkten låstes till viss tidpunkt (den 1 januari 1960).
Enligt 4 kap. 5 ?; kan man bortse från åtgärd som vidtagits i uppenbar avsikt att höja expropriationsersättningen.
Som framgår av det följande gäller expropriationslagens ersättnings— regler i flertalet fall av tvångsinlösen av fast egendom jämlikt annan lagstiftning.
Regler både om rätt och om plikt att lösa in mark finns i byggnads/agen (1947:385). För att mark skall få användas till bebyggelse (sedan något år inte bara tätbebyggelse, prop. 1972:111 bilaga 2 s. 320) förutsätts att marken prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Prövningen sker vid planläggning enligt lagen (5 5). I fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse får dock lämplighetsprövningen ske i samband med bygg- nadslovsprövningen. Planläggning begränsar ägarens användningsmöjlig- heter. Här bör man hålla isär å ena sidan själva användningsregleringen och eventuell ersättning härför och å andra sidan den tvångsinlösen av mark som planläggningen kan leda till.
Ang. lösningsrätt gäller: Mark som enligt fastställd generalplan är avsedd till trafikled eller annan allmän plats får lösas av kommunen, när kommunen begär det. Annan mark för vilken generalplan fastställts får, till' den del marken inte är avsedd för enskilt bebyggande, lösas av kcmmu- nen, såvitt markens användning för avsett ändamål ej ändock kan anses säkerställd (18 5). Även nyttjanderätt och servitutsrätt kan tvångsupplåtas (18 a 5). Motsvarande regler för stadsplan finns i 41 och 41 a åå. Om tvångsinlösen för genomförande av tomtindelning föreskrivs i 47 &.
Bestämmelserna om lösningsplikt avser skyldighet i vissa fall för kommunen att på ägarens begäran lösa in mark eller rätt därtill (18 a, 22, 41 a, 48 och 83 åå). Dessa regler är av huvudsakligen kompensativ innebörd och torde från grundlagssynpunkt sakna självständigt intresse.
Byggnadslagen blev nyligen föremål för partiella ändringar i samband med ärendet om fysisk riksplanering (prop. 1972:111 bilagor 2 och 3). Därvid gjordes vissa ändringar i restriktiv riktning i fråga om kompensa- tionsbestämmelserna. Nya sådana har införts beträffande översiktsplane— ringen, bl. a. generalplan. De äldre kvarstår t. v. beträffande detaljglane- ringen (stadsplan och byggnadsplan, prop. 1972:111 bilaga 2 s. 339) men
kan komma att ersättas med de förstnämnda. Principförslag härom har lagts fram av bygglagutredningen (SOU 1974121). Arbetet med en reform beträffande byggnadslagen pågår inom bostadsdepartementet (se närmare prop. l974:150 s. 391).
De gamla reglerna om lösningsplikt och ersättning för minskade användningsmöjligheter anknöt till att ägaren, när han på grund av plan inte fick bygga på marken, kunde nyttja den endast på sätt som stod i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde. Även vissa förvänt- ningsvärden räknades således ägaren till godo.
De nya principerna (som kommit till uttryck i 22 %) innebär att kompensation kommer i fråga bara för intrång i pågående markanvänd- ning. Förväntningsvärden beaktas alltså ej. För avsevärt sådant intrång ges ersättning. Är intrånget i pågående markanvändning så starkt att synner- ligt men vid användningen föreligger inträder lösningsplikt för kommu— nen. (Begreppet pågående markanvändning skall dock tolkas relativt liberalt, prop. 1972:111 bilaga 2 s. 334.)
De nya reglerna om ersättning vid inlösen (137 &) hänvisar till den nya expropriationslagen. Presumtionsregeln i4 kap. 3 & nämnda lag blir alltså tillämplig. (Dessa ersättningsprinciper är liberalare än principen om ersättning för intrång i pågående markanvändning, som tillämpas i de fall ägaren behåller fastigheten. Vid inlösen utgår nämligen ersättning med utgångspunkt från fastighetens marknadsvärde därvid presumtionsregeln i 4 kap. 3 & expropriationslagen utgår från tillåten markanvändning, inte bara pågående markanvändning. Vidare ersätts förväntningsvärde som inträtt före presumtionstidpunkten.)
Bygglagutredningens förslag vilar på den principen att all ändring i pågående användning av fastighet skall föregås av en prövning från samhällets sida. Vägrat tillstånd skall i enlighet med redan antagna principer inte föranleda ersättning.
Som påpekades i propositionen 1973 :90 innehåller byggnadslagen vissa bestämmelser om skyldighet att avstå mark utan lösen. Regler härom finns i 19, 20, 42, 43, 70, 112 och 113 åå. De fyra förstnämnda paragraferna gäller vägmark, som enligt plan alltjämt skall användas för detta ändamål e. (1. och torde sakna intresse här. 70 och 113 åå gäller den situationen att stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Då kan förordnas att mark som behövs för gata 0. d. skall avstås utan ersättning, ”i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt”. Enligt 1 12 % får mark som enligt byggnadsplan är avsedd till väg e. d., om den behövs till följd av nybyggnad, utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet, om marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet, på vilken nybyggnaden företagits eller annan fastighet med samma ägare.
[ 1129" talas det visserligen inte uttryckligen om någon nytta, som skulle kunna ses som en ersättning in natura, eller motsvarande som eliminerar förmögenhetsminskning. Men tankegången bakom 112 & torde likväl vara densamma som bakom 113 5. Här må åberopas följande (som också ger viss information om lagen om enskilda vägar) ur principbe-
Lagstiftningen om enskilda vägar innehåller f.n. vissa regler av inne- börd att den nytta, som en fastighet drar av ett planerat vägföretag, kan medföra att full ersättning för marken inte skall utgå eller att mark skall upplåtas utan ersättning i vissa fall. Sålunda innehåller 75 å lagen om enskilda vägar en bestämmelse om att skälig hänsyn skall tas till den nytta upplåtande fastighet kan ha av vägföretaget. Ersättning skall normalt inte utgå till fastighet inom (vägföreningens) område för upplå- telse av rätt att begagna befintlig väg som övertages av föreningen. Vidare kan hänvisas till bestämmelserna i 112 och 113 åå byggnadslagen enligt vilka mark skall upplåtas utan ersättning i samband med exploatering. - - - Principen om kvittning av ersättning mot fastighetens nytta av företaget torde för övrigt överensstämma med expropriationslagens värderingsgrun— der...
l avvaktan på den reform vartill bygglagutredningens arbete kan leda har nyligen införts en provisorisk rivningsreglering (35 aå byggnads- lagen). Enligt detta stadgande får byggnadsnämnd meddela tidsbegränsat förbud mot rivning av byggnad, belägen inom område med stadsplan eller område, där förbud mot nybyggnad i avbidan på stadsplaneläggning råder. Sådant rivningsförbud skall kunna meddelas, när det är påkallat från bostadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Ersättning kommer inte i fråga (på grund av intrångets tidsbegränsade karaktär, se prop. 1973:l96 s. 31).
Motsvarande ändringar som i byggnadslagen gjordes i naturvårdslagen (1964:822). Principen om ersättning enbart för intrång i pågående markanvändninghar lett till att vissa ingrepp över huvud taget ej längre ersätts (t. ex. strandskyddsförordnande och vägran att ge tillstånd till grustäkt och vissa andra täkter, beträffande det sistnämnda särskild proposition, 19731101). Ersättning utgår ej heller när naturvårdsområde bildas (SFS 197411025). Ersättning enligt angiven princip utgår däremot vid den mera ingripande åtgärd som införande av naturreservat avses vara. Blir det inlösen tillämpas expropriationslagens ersättningsregler (25—28 åå). — Numera har införts särskilda regler till skydd för bokskog (SFS 1974:434, prop. l974:73). Avverkning därav och vidtagande av åtgärd för återväxt av annat trädslag får inte ske utan tillstånd. Ersättning utgår om vägrat avverkningstillstånd leder till att rationellt bokskogsbruk avsevärt försvåras, ej annars. Detta i enlighet med principen om ersättning enbart för intrång i pågående markanvändning. (Att en särskild lag gjorts torde delvis bero på att begreppet pågående markanvändning kan tolkas olika vid skogsbruk.)
De nya ersättningsprinciperna infördes också vid intrång enligt väg- lagen (1971:948) och -- i förekommande fall (102 å) lagen om enskilda vägar (1939:608) (prop. 1972:111 bilaga 2 s. 354), samt enligt byggnadsminneslagen (1960:609) (prop. 1972:111 bilaga 2 s. 357). (Om lagen om enskilda vägar, se också ovan.)
Åtskilliga olika slags intrång kan ske enligt vattenlagen (191858). Nya regler om ersättning härför har trätt i kraft den 1 juli 1974 (SFS 1974:273). De (9 kap.) överensstämmer med ersättningsreglerna i den nya expropriationslagen.
Ny gruvlag (1974342) har trätt i kraft den 1 juli 1974. För det intrång som gruvrätten medför får markägaren ersättning enligt i stort sett samma regler som vid expropriation. Markägarens rätt härutöver till löpande avgift av gruvinnehavaren baserad på brytningens omfattning har emellertid tagits bort. (Se även lag 1949:658 om rätt för staten till inlösen ivissa fall av rätt till gruva m. m.)
Lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter har den 1 januari 1975 ersatt stenkolslagen (1886146) (avser även bl.a. olja) och uranlagen (1960:679). Den nya lagen innebär modernisering och anpassning till utvecklingen. Koncessionssystemet behålls. Det innebär att utvinning som här avses inte får ske utan tillstånd från det allmännas sida. Vägrat tillstånd föranleder ej ersättning. Den som får tillstånd skall ersätta markägaren för intrånget enligt reglerna i 4 kap. expropriationslagen. De hittillsvarande reglerna om avgift (avgäld) till markägaren har inte förts över till den nya lagen.
Miljöskyddslagen (1969387) kan betraktas som en inskränkning i möjligheten att utnyttja fastighet på ett sätt som förorenar vatten eller luft c. d. Den innehåller även för de fall att miljöfarlig verksamhet tillåts vissa regler till skydd för dem som då drabbas därav. Enligt 30 å skall den som orsakar olägenhet genom sådan verksamhet iprincip utge ersättning härför. Medför miljöfarlig verksamhet att fastighet blir onyttig för ägaren eller att synnerligt men uppkommer vid begagnandet, skall fastigheten lösas, om ägaren begär det. Därvid gäller expropriationslagen i tillämpliga delar (32 och 33 åå).
Enligt lagen (1942:350) om fornminnen utgår i vissa fall skälig ersättning e. d. (7 å beträffande mycket oläglig fast fornlämning som inte får rubbas, 11 å beträffande fornfynd).
Enligt 10 å jordförvärvslagen (1965:290) är, om förvärvstillstånd vägras, staten skyldig att på säljarens begäran lösa egendomen i princip till det pris köparen utfäst. Kommuns förköpsrätt enligt förköpslagen (1967.'868) innebär att kommunen får förvärva den fastighet köpet avser från säljaren på de villkor denne avtalat med köparen (5 å).
Enligt )ordhävdslagen (1969:698) kan lantbruksnämnden i vissa fall förelägga innehavaren att återställa hävden på nedlagd åker, bl. a. för att underlätta bildandet av rationell brukningsenhet. [ sistnämnda fall är staten skyldig att lösa jorden om ägaren begär det. Några regler om löseskillingens beräkning ges ej.
Enligt viss för angivna extraordinära situationer avsedd beredskaps- lagstiftning kan egendom få avstås till staten m. m. Här avses i första hand allmänna förfogandelagen (1954279). Ersättning utgår enligt hu- vudregeln med belopp som prövas skäligt med hänsyn till nödvändiga kostnader vid produktion eller återanskaffning. Upplåtes fast egendom c. d. utgår skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta och för skada på egendomen (18 å). Frågan prövas av lokal värderingsnämnd med riksvärderingsnämnden som andra och sista instans. Här aktualiseras också allmänna ransoneringslagen (1954:280) och vidare rekvisitions- lagen (1942:583) och beredskapsförfogandelagen (1942:584) (avser för- nödenheter för försvarsmaktens behov). Även enligt dessa lagar utgår
”skälig” ersättning och prövas frågan av de nämnder som nyss sagts. Förfogandelagstiftningen är för närvarande under utredning (se 1975 års kommittéberättelse s. 156 och 478). Här må också nämnas 56 å civilför- svarslagen (1960:74) om rätt till ”skälig” ersättning i vissa fall vid inrättande av skyddsrum. (Om värderingsnämnderna se SFS 1942:583, 1954:282 och 1971 1609 samt prop. 195420 5. 36 och 123.)
Enligt lag (1932z242) föreligger skyldighet atti vissa fall tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov mot full ersättning.
Tveksamt torde vara om ensittarlagen bör tas med här, alltså lagen (1925z334) om rätt i vissa fall för nyttjanderättshavare att inlösa under nyttjanderätt upplåtet område (gäller f. ö. bara t. o. m. 1976).
En bestämmelse om tvångsinlösen finns ocksåi 16 å bostadssanerings- lagen (1973:531). Denna lag gäller hyresfastigheter. Har bostadslägenhet inte den lägsta standard som kan godtas (jämför kungörelse 19731532), får hyresnämnd ålägga fastighetens ägare att vidta åtgärd som behövs för att lägenheten skall uppnå sådan standard (upprustningsåläggande) eller förbjuda att lägenheten används för bostadsändamål (användningsförbud) (2 å). Det sistnämnda förutsätter betydande brister (6 å). Det finns också vissa möjligheter för hyresnämnd att förbjuda fastighetsägare att i fastigheten utföra förbättringsarbete (2a å, SFS 1974:821). Vite kan föreläggas (13 å). Utför fastighetsägaren ej åtgärd som föreskrivits i upprustningsåläggande får hyresnämnden, i stället för att utsätta vite, besluta att ställa fastigheten under förvaltning enligt lagen (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet (14 å). Som yttersta åtgärd föreskrivs i nämnda fall (16 å) att, om upprustningen inte kan antas komma att bli utförd under tvångsförvaltning, kommunen får lösa fastigheten, om ej åtgärden avser arbete av endast ringa omfattning. Härom hänvisasi övrigt till expropriationslagen.
Här må slutligen erinras om fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973.'1149) och ledningsrättslagen (1973:ll44).
5.5 Skötsellagstiftning i övrigt m. m.
Nyssnämnda lag (1970:246) om tvångsförvaltning av bostadsfastighet kan tillämpas, om fastighetsägaren väsentligen försummar vården av fastig- heten eller underlåter att vidta uppenbart angelägna åtgärder för att bevara sundhet, ordning och skick inom fastigheten och det finns anledning att anta att rättelse ej kommer att ske. Hyresnämnd beslutari första instans.
Hälsovårdsstadgan (19.58.6637 ger hälsovårdsnämnden befogenhet att besluta olika förelägganden för att undanröja sanitär olägenhet.
Byggnadsstadgan (1959:612) innehåller åtskilliga föreskrifter om hur byggnad skall vara beskaffad, om underhåll, byggnadslov, byggnadsarbete (38 m.fl. åå). I 51 å föreskrivs att, om byggnad genom brand eller annorledes blivit skadad i väsentlig män eller är p. g. a. vanvård förfallen och om den ej blir iståndsatt inom skälig tid, byggnadsnämnden vid behov får föreskriva att byggnaden skall rivas. Det finns också bestämmelser för vissa andra fall om förstöring e. d. av
farlig egendom och liknande. Otjänligt kött skall enligt lagen (] 959.'99) om köttbesiktning m. m. användas för tekniskt bruk eller, om det ej kan ske, oskadliggöras. I förra fallet får ägaren ersättning motsvarande köttets värde vid sådant användande (95 3 mom.). Enligt livsmedelslagen (1971-511) får otjänlig mat som saluhålls tas om hand av tillsynsmyndig- heten. | sista hand skall varan förstöras genom myndighetens försorg (27 å). Ersättning föreskrivs ej här (se emellertid nedan). (Viss ehuru svagare reglering finns beträffande andra varor i lagen (1973z329) om hälso- och miljöfarliga varor.) Enligt epizootilagen (1935:105) kan nedslaktning ske (3 och 5 åå). Ersättning kan utgå av allmänna medel (8 5). Vidare kan hänvisas till 9 & veterinära införselkungörelsen (1958551), 35 lagen (1943:459) om tillsyn över hundar, 175 djur- skyddslagen (1944:219) och 11 % hundskatteförora'ningen (1923:116). Enligt 10 % smittskyddslagen (1968.”231) får hälsovårdsnämnden, mot utgivande av skälig ersättning, vid smittrening låta förstöra kläder m. rn.
Enligt kungörelsen (1956:296) om ersättning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intresse kan kostnader och förluster, som uppkommit på grund av myndighets ingripande med stöd av bestämmel— serna i smittskyddslagen om allmänfarliga sjukdomar, livsmedelslagen eller i anslutning därtill meddelade föreskrifter för att hindra spridning av smittsam sjukdom, ersättas på sätt sägs i kungörelsen.
En annan kategori lagar av intresse är skogsvårdslagen (1948237). Vidare bestämmelserna om jakt (lag 19381274, stadga 1938:279) och fiske (lag 1950:596, stadga 19542607).
En allmän inskränkning i äganderätten till mark utgör allemansrätten, som sedan den 1 januari 1975 är omnämndi 1 & naturvårdslagen.
Här må vidare erinras om reglerna om nödvärn och annan nödhandling i24 kap. brottsbalken.
Den nya brandlagen (l974:80) avser räddningstjänst, dvs. verksamhet som syftar till att vid brand, oljeutflöde, ras, översvämning eller annat nödläge avvärja eller begränsa skada på människor eller egendom eller i miljön, under förutsättning att det med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för räddningsåtgärder- na och omständigheterna i övrigt kan anses påkallat att staten eller kommun svarar för att sådana åtgärder vidtas (1 å).
Enligt 11 5 får vid räddningstjänst, om fara för liv, hälsa eller egendom eller för skada i miljön inte lämpligen kan avvärjas på annat sätt, företas sådant ingrepp i annans rätt som måste anses försvarligt med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas annan Och omständigheterna i övrigt. Bl. a. får fastighet beträdas, brunn, vattenledning. telefon, redskap, arbetsmaskiner, hästar, fordon, fartyg nyttjas, träd fällas, mot- eld anläggas, grus, sand eller jord forslas bort, byggnad. upplag eller annan egendom rivas eller skaffas undan.
Enligt 16 % får anordning som behövs för brandförsvaret anbringas på annans mark eller byggnad, om det ej medför oskäligt intrång.
När transportmedel, redskap eller annan utrustning för räddningstjänst har tagits i anspråk utgår ersättning av kommunen för skada på utrust- ningen, förlorad avkastning eller nytta och kostnad med anledning av att utrustningen har tillhandahållits (19 å). (Dock givetvis ej till den som räddningen avsåg, 22 å.)
Av polisens allmänna åliggande att upprätthålla ordning och säkerhet har — åtminstone fram till den 1 januari 1975 då RF börjat tillämpas — ansetts följa en inte närmare reglerad befogenhet att för detta ändamål vid behov bruka våld mot enskilds egendom, dock inte mer än nöden kräver och inte heller mer än som är proportionerligt. Här kan komma ifråga t. ex. sådana åtgärder som att skjuta mot bil, använda spikmatta, bryta sig in i en lägenhet, jämför också lagen (1967.'420) om flyttning av fordon i vissa fall.
Här må också pekas på 32 % vapenlagen (1973:ll76) och regler om beslag och förverkande på grund av brott.
5 . 7 Näringspoli tisk reglering
Utan specificering av några författningar må här erinras om att regleringar kan förekomma i åtskilliga syften, t. ex. konjunkturpolitiskt syfte och säsongutjämningssyfte (byggnadstillstånd), för regionalpolitiskt syfte, för hyresreglering eller annan prisreglering, för valutapolitiskt syfte etc. Styrning kan ske ekonomiskt (avgifter — subventioner) eller administra— tivt (förbud och dispenser). Näringsidkarens ekonomi kan påverkas påtagligt vilket kan återverka på värdet av i rörelsen ingående egendom.
Ett särskilt starkt ingripande utgör bildandet av monopol för det allmänna. Slutligen må erinras om den under 5.2 nämnda lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner, med stöd av vilken näringsförbindelserna med Rhodesia klippts av (kungörelser 1971:177 och 178).
6 Tolkning av 8 kap. 1 & fjärde stycket RF
Innebörden av 8 kap. l % fjärde stycket RF torde vara att därunder bara faller tvångsavhändanden av förmögenhetsrätt (äganderätt eller annan särskild rätt med ekonomiskt värde), och strängt taget inte alla tvångsavhändelser utan bara tvångsövertaganden (dock även temporära). Förstöring av egendom t. ex. av smittskyddsskäl torde falla utanför (av det föregående framgår f. ö. att ersättning ofta inte utgåri förstörelsefallen). Skatt faller också utanför, liksom f. ö. självfallet ekonomiska brottspå- följder och exekutiva åtgärder. Vidare framgår uttryckligen av förarbe- tena att all användningsreglering — alltså fall där rätten får behållas men dess utnyttjande begränsas _ faller utanför 8 kap. l & fjärde stycket RF, oavsett hur värdenedsättande regleringen är. I åtskilliga sådana fall utgår nu åtminstone viss ersättning men detta är alltså inte något som grundlagen kräver. Med användningsreglering avses här givetvis inte det
fall att nyttjanderätt eller servitutsrätt till fastighet exproprieras. Med tvång torde i detta sammanhang avses bara rättsligt tvång, däri inbegripna de fall där det bara är ersättningen som man inte kunnat komma överens om.
Full ersättning föreskriver grundlagsregeln ej, men någon form av kompensation — kontant eller i annan form —— skall utgå. Därvid har vissa regler om avstående av mark utan ersättning ansetts förenliga med 8 kap. 1 & fjärde stycket RF. Under förarbetena nämndes delexpropriations- bestämmelserna i 4 kap. 1 5 första stycket andra punkten (och 4 kap. 2 5 andra punkten) expropriationslagen samt 70 och 113 %& byggnadslagen. Däremot nämndes ej 112 & byggnadslagen. Även i sistnämnda stadgande torde det dock, som ovan anförts, vara fråga om en kvittning av ”minus” mot ”plus”. Det torde därför kunna vara rimligt att anse kompensation utgå, låt vara att grundlagens krav på ersättning ”enligt grunder som bestämmes i lag” uppenbarligen inte uppfylls på något mera iögonen- fallande sätt. 8 kap. 1 & fjärde stycket RF får emellertid tydligen tolkas så att om ett ingripande, därför att det innebär också reella fördelarjust för den drabbade, inte innebär någon förmögenhetsminskning för denne så behöver lagen inte föreskriva någon ersättning.
Bilaga 17 Särskilda rättssäkerhetsgarantier
1 Inledning .................................... 435 2 Frågan om förbud mot retroaktiv lagstiftning ............ 436 2.1 Om förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud ........ 436 2.2 Beträffande strafflagstiftning o. d. .................. 436
3 Rätt till domstolsprövning e. d. av vissa ingripanden mot enskild 439 3.1 Angående generell domstolskontroll över förvaltningen ..... 439 3.2 Om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och av vissa andra ingripanden ............................. 440 3.3 Angående tolkningen av 11 kap. 3 5 andra stycket RF ..... 441 4 Skadestånd vid olaga frihetsberövande ................. 442 5 Förbud mot tillfälliga domstolar ..................... 442 6 Andra processuella skyddsregler ..................... 443
Bilaga 17 Särskilda rättssäkerhetsgarantier
1 Inledning
En särskild grupp av grundlagsbestämmelser som brukar anses tillhöra reglerna om skydd för fri- och rättigheter utgör sådana föreskrifter som ger — eller kräver att den vanliga lagstiftningen ger — den enskilde vissa särskilda rättssäkerhetsgarantier av straff- eller processrättslig art. En del av dessa grundlagsbestämmelser riktar in sig på det förfarande som skall iakttas när fri— och rättighetsinskränkande lagstiftning tillämpas i de särskilda fallen och ställer vissa — positiva eller negativa — krav från rättssäkerhetssynpunkt på detta förfarande.
RF innehåller f. n. några regler av denna karaktär, nämligen rätten till domstolsprövning av frihetsberövande (11 kap. 3 & andra stycket) och förbudet mot tillfälliga domstolar (11 kap. 15 andra stycket andra punkten). Hur nu åsyftade grupp av grundlagsregler skall avgränsas är kanske inte helt odiskutabelt. I denna bilaga räknas inte hit t. ex. de regler i 11 kap. RF som allmänt åsyftar att säkerställa domstolarnas självständighet.
Såsom en hithörande särskild rättssäkerhetsgaranti i RF torde man vidare kunna betrakta förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. l & tredje stycket).
Motsvarigheter till nyssnämnda hithörande tre regler är vanliga i andra länders grundlagar. Delvis förekommer de också i de främsta konventio— nerna på fri- och rättighetsområdet, europakonventionen och 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Dessa kon- ventioner innehåller vidare en rad processrättsliga skyddsregler som är mera detaljbetonade _ men givetvis ytterst väsentliga. Exempel härpå är _ formulerat i rättighetstermer — rätt till opartisk rättegång, till offentlig rättegång, till försvar i brottmål, rätt att föra bevisning, att få veta vad man anklagas för. Det har föreslagits att sådana regler skall tas in i RF (c+fp-motionen 1973:l880).
Det har också föreslagits att regeln i RF om rätt till domstolsprövning skall utvidgas till vissa andra ingripanden än frihetsberövande (m-motio- nen l973:1874).
I denna bilaga skall — i möjlig mån — det relevanta sakmaterialet rörande dessa frågor läggas fram (eller hänvisas till). Därvid behandlas frågan om retroaktivitetsförbud under 2, rätt till domstolsprövning under
3, skadestånd för olaga frihetsberövande under 4, förbud mot tillfälliga domstolar under 5 samt övriga processuella skyddsregler som ifrågasatts för upptagning i RF under 6.
2 Frågan om förbud mot retroaktiv lagstiftning 2.1 Om förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud
Det vanliga är att ett lands grundlag förbjuder att strafflag beslutas med tillbakaverkande effekt eller tillämpas så. Också retroaktivitetsförbudet i europakonventionen och i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter är begränsat på det sättet.
Norges grundlag innehåller emellertid ett generellt retroaktivitets— förbud (97 ä): ”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.” Denna grundlagsregel behandlas i SOU 1975:29 (s. 103). Det framgår där att regeln har orsakat åtskilliga tillämpningssvårigheter och fått tolkas snävt på flera rättsområden, särskilt i fråga om näringsrättslig normgivning och civilrätt. (På straffrättens område fick regeln viss aktualitet under rättsuppgörelsen efter andra världskriget men torde inte i större utsträckning ha verkat begränsande på denna.)
I motionen 197411178 (m) hemställdes att riksdagen skulle ge regeringen till känna att ”3. k. retroaktiv lagstiftning, som är till förfång för enskilda medborgare och juridiska personer, icke får förekomma”. Konstitutionsutskottet (1974160) redogjorde för vilka principer som i regel ansetts böra följas inom olika rättsområden beträffande retroaktiv verkan av ny lag. Bortsett från straffrätten (se under 2.2) finns inget generellt retroaktivitetsförbud i svensk rätt. På förmögenhets- och än mer skatterättens område har emellertid retroaktivitet ansetts som regel böra undvikas. En sådan huvudregel har däremot inte ansetts böra gälla på familjerättens område, inte heller inom förvaltningsrätten, upplyste utskottet. För egen del anförde utskottet avslutningsvis (för andra rättsområden än straffrätten) att man beträffande retroaktiv lagstiftning uppenbarligen i vissa fall kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem. Det betecknades som en angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftare att noggrant pröva hithörande frågor och därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den allmänna principen på detta område. Med erinran om att frågan om retroaktiv lagstiftning hörde till de ämnen som behandlades av fri- och rättighets- utredningen hemställde utskottet att riksdagen skulle förklara motionen besvarad med vad utskottet anfört. Riksdagen godtog detta (RD l974:120) s. 43).
2.2 Beträffande strafflagstiftning 0. d.
Ibland uppfattas ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning som en del av den straffrättsliga legalitetsprincipen: inget straff utan lag (som gäller vid tiden för gärningen).
I RF finns en särskild bestämmelse som förbjuder retroaktiv strafflag- stiftning. Den återfinns som sagt i 8 kap. 1 59 tredje stycket och lyder sålunda:
Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades, eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.
Principen finns redan tidigare upptagen i 5 & lagen (1964:163) om införande av brottsbalken, där det sägs att ingen får dömas för gärning som inte var belagd med straff när den begicks. Denna paragraf innehåller också regler om vilket straff som får ådömas, när strafflag ändrats efter brottet. Som regel skall straffet bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Dock skall ny lag tillämpas om den leder till lindrigare resultat. Det sist sagda gäller inte när det är fråga om gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund av rådande särskilda förhållanden (t. ex. brott mot ransoneringsföreskrifter).
Ett grundlagsförbud mot retroaktiv strafflagstiftning föreslogs av såväl den tingstenska utredningen och författningsutredningen som grundlag— beredningen (GLB). Beredningens förslag (10 kap. 7 &) var till ordalagen adresserat till straffrättstillämparen och inte till normgivaren men fram- står annars som sakligt identiskt med 8 kap. l & tredje stycket RF utom på en punkt: där sistnämnda stadgande använder orden ”annan särskild rättsverkan av brott” hade GLB:s förslag den vidsträcktare formuleringen ”annan rättsverkan av gärning”.
GLB uttalade isina motiv bl. a. följande (SOU 1972:15 s. 198):
Med uttrycken straff och brottspåföljd... åsyftas företeelser av samma slag som de ingripanden för vilka dessa termer används i brottsbalken. För att bestämmelserna i paragrafen skall ge den enskilde åsyftat skydd bör de emellertid göras tillämpliga även i fråga om sådana ingripanden som kan betecknas som särskild rättsverkan av gärning. .. Härigenom kommer också sådana företeelser som konfiskation och förvisning att omfattas av bestämmelserna i paragrafen, varjämte det klargöres att dessa för sin tillämplighet inte är beroende av hur man betecknar ett visst ingripande utan av hur detta faktiskt är utformat.
I propositionen 1973:90 (s. l98,jämför s. 299) uttalade departements- chefen att han liksom GLB ansåg att de för rättsstaten utmärkande principer som låg bakom GLB:s ifrågavarande förslag borde komma till uttryck i en ny RF. I övrigt kommenterade han bara ovannämnda adresseringsändring. I konstitutionsutskottets betänkande (1973226) berördes ej detta stadgande särskilt.
Brottsbalken (BrB) innehåller i 1 kap. bl. a. definitioner av begreppen "brott” och ”brottspåföljder”. Därjämte framgår vad som i BrB menas med ”straff” och särskild rättsverkan av brott. I l & föreskrivs att brott är gärning för vilken i BrB eller annan författning är stadgat straff ”som nedan sägs”. Enligt 35 förstås i BrB med påföljd för brott dels de allmänna straffen böter och fängelse, dels ämbetsstraffen suspension och
avsättning för innehavare av befattning, varmed ämbetsansvar är förenat (avskaffas genom SFS l975:667), dels disciplinstraff för krigsmän och dels villkorlig dom, skyddstillsyn, ungdomsfängelse, internering och överlämnande till särskild vård. I 8 & sägs att förutom påföljd kan, enligt vad därom är stadgat, brott föranleda förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan, så ock medföra skyldighet att gälda skade- stånd.
Det är naturligtvis inte givet att begreppen ”brott”, ”straff—” och ”brottspåföljd” har precis samma innebörd i RF som i BrB. Det må här särskilt erinras om den rad av straffliknande påföljder av administrativ natur (alltså för icke straffbelagd gärning) som finns och inte minst under senare år utökats, t. ex. skattetillägg, restavgift och förseningsavgift enligt åtskilliga skatteförfattningar och motsvarande företeelser i fråga om socialförsäkringsavgifter m. m., löneavdrag enligt statstjänstemannalagen (1965 2274), överlastavgift enligt lagen därom (19722435), förseningsavgift enligt tullagen (1973:670), varselavgift enligt lagen (l974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder, särskild avgift enligt lagen (19749 22) om kreditpolitiska medel.
Vad gäller tolkningen av 8 kap. 1 3? tredje stycket RF vill det synas som om ovannämnda insnävning i stadgandets ordalydelse jämfört med GLB:s förslag varit avsedd att utesluta skadestånd och sådana påföljder (t. ex. ränta) med väsentligen reparativ funktion (och inte i allt väsentligt enbart repressiv funktion) från retroaktivitetsförbudets räckvidd (jämför ordalagen i 1 kap. 8 & BrB). Det synes vidare i sak uppenbart, att inte _heller nyss åsyftade straffliknande administrativa påföljder bör kunna appliceras retroaktivt (detta synes f. ö. iakttaget i praxis). Man torde kunna utgå från att retroaktivitetsförbudet i 8 kap. l & tredje stycket RF är — antingen direkt eller analogiskt — att tillämpa också på dessa straffliknande (repressiva) påföljder. Att det understundom kan vara svårt att fastställa, om man har att göra med en sådan påföljd eller inte, är en annan sak. Inom den snäva tidsram som är satt för fri- och rättighetsutredningens arbete är det inte möjligt att härutinnan göra någon närmare genomgång av gällande rätt och analys av nämnda
gränsdragningsproblem. Det kan naturligtvis ibland vara svårt att avgöra om en brottspåföljd är — reellt sett — svårare än en annan. Detta problem kan emellertid
knappast lösas i ett grundlagsstiftningsärende utan måste överlämnas till rättstillämpningen.
Den artikel i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter som innehåller retroaktivitetsförbudet (art. 15; texten i SOU l974:88 s. 211) föreskriver vidare att, om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff, den skyldige skall komma i åtnjutande härav. En sådan bestämmelse har föreslagits i c+fp-motioner1 197311880. Av bl.a. den föregående redogörelsen för 55 lagen om införande av BrB framgår emellertid att principen inte gäller undantags- löst i svensk rätt. (Att vid godtagandet av konventionen något förbehåll inte ansågs behövligt på denna punkt motiveras i prop. 1971 2125 s. 36.)
Slutligen må nämnas att både nyssnämnda konventionsstadgande och
europakonventionens motsvarande stadgande (art. 7) öppnar möjlighet till bestraffning för gärning som då den begicks var brottslig (enbart) enligt de ”allmänna rättsprinciper som erkänns av världens nationer” (resp. ”civiliserade stater”). Bakgrunden till denna bestämmelse i art. 7 är rättsuppgörelserna i olika länder efter andra världskriget (se SOU l974:88 s. 72). Som framgår av det föregående föreligger inte denna bestraffningsmöjlighet enligt svensk rätt.
3 Rätt till domstolsprövning e. d. av vissa ingripanden mot enskild
Med utgångspunkt från att domstolsprövning normalt är ett särskilt noggrant och rättssäkert förfarande när det gäller prövning av enskilda fall kan det vara naturligt att i grundlag statuera en rätt för den enskilde att begära sådan prövning, om han blir föremål för ingripande från administrativ myndighets sida.
I vissa länder finns en generell sådan domstolskontroll över förvaltningen, eller med andra ord en allmän möjlighet för enskild att begära domstols- prövning av förvaltningsbeslut som ingriper i hans rättssfär (t. ex. i Danmark enligt 63 & grundlagen, se SOU l975t29 s. 34;i Storbritannien, se nämnda SOU s. 135, i Västtyskland, se nämnda SOU s. 201; jämför också möjligheten i Västtyskland och Österrike att anföra s. k. författ- ningsbesvär hos författningsdomstolen, se nämnda SOU s. 172 och 213). Ett problem med en sådan generell domstolskontroll är om den skall omfatta inte bara förvaltningsbeslutens laglighet utan också — mer eller mindre — deras lämplighet. Det kan också vara svårt att i praktiken dra gränsen mellan laglighets- och lämplighetsprövning.
Någon sådan generell domstolskontroll finns inte i Sverige (se t. ex. prop. 1973:90 s. 385). Flertalet instanskedjor vid sidan av det allmänna domstolsväsendet har emellertid förvaltningsdomstolar som högre instan- ser. Det huvudsakliga undantaget utgör de förvaltningsärenden som i sista instans avgörs av regeringen. Men inte heller dessa ärenden är helt undandragna domstolsprövning: regeringsrätten kan (extraordinärt) bevil- ja resning enligt 11 kap. 11 & RF (se härom prop. 197390 5. 408). Här må också erinras om att vissa ärenden avgörs i sista instans (bortsett från resningsmöjligheten) av domstolsliknande nämnd, t. ex. omhändertagan- den enligt lagen (l966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall och enligt lagen (1967z940) ang. omsorger om vissa psykiskt
utvecklingsstörda. Ett grundlagsstadgande om en generell domstolskontroll över förvalt-
ningen skulle alltså inte vara förenligt med gällande svensk rätt och skall inte vidare beröras i denna bilaga. Inte heller skall här gås in på frågan om den närmare innebörden av begreppet domstol (jfr 11 kap. 1 %, särskilt tredje stycket, samt 2 och 5 %% RF, se SOU 1972:15 s. 192, prop.
1973190 5. 380, KU 1973126 5. 68). Däremot skall något belysas spörsmålet om ett grundlagsstadgande om rätt till domstolsprövning av vissa mera begränsade grupper av förvaltningsingripanden mot enskild.
3.2 Om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och av vissa andra ingripanden
För en sådan grupp _ frihetsberövandena — finns redan en sådan grundlagsregel, nämligen ]] kap. 3 5 andra stycket RF. Stadgandet lyder:
Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhänderta- gen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Det är den klassiska ,'habeas-corpus”-principen som här slås fast, liksom i allmänhet har skett i andra länders grundlagar samt i europa- konventionen och 1966 års FN-konvention om medborgerliga och poli- tiska rättigheter (SOU 1974:88 s. 47, 208, SOU 1975:29 s. 21, 201).
GLB hade här ett något vidsträcktare förslag. Enligt detta (10 kap. 6 5 andra stycket) skulle rätten till domstolsprövning avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t.ex. böter) och konfiskation (förverkande) för brott samt annan sådan särskild rättsver— kan av en gärning (SOU 1972:15 s. 197).
I propositionen 1973:90 hade stadgandet däremot samma lydelse som i RF. Som motivering anfördes att GLB:s förslag inte stämde med reglerna om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot (prop. 1973190 5. 385). I m-motionen 1973 :1874 påyrkades återgång till GLB:s förslag idenna del med ett uttryckligt undantag för strafföreläggande etc. (1 1 kap. 3 å). Detta yrkande följdes upp i en reservation i konstitutionsutskottet (se KU 197326 5. 128).
I m-motionen (11 kap. 4 &) påyrkades också en grundlagsregel om att förelagt vite skulle få dömas ut bara av domstol. Utskottet (1973126 5. 70) erinrade om att ett flertal författningar som tillkommit under riksdagens medverkan innehåller bestämmelser om rätt för administrativ myndighet att döma ut vite. Utskottet ansåg att man inte behövde ändra gällande rätt på denna punkt och häremot förekom inte någon reser— vation. Riksdagen följde också utskottet.
Med det undantag som följer av reglerna om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot torde rätt till domstolsprövning av böter regelmässigt föreligga. I vilken utsträckning detsamma gäller i fråga om straffliknande ekonomiska påföljder eller andra ekonomiska sanktioner, t. ex. viten, är däremot svårare att överblicka. För klarhet härutinnan skulle behövas ingående och tidskrävande undersökningar.
Det torde inte vara helt klart i vad mån gällande grundlagsregel om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande riktar sig enbart till lagstiftaren eller kan tillämpas direkt av domstol (alltså utan stöd av vanlig lag eller annan författningsbestämmelse). Frågan torde emellertid i allt väsentligt ha enbart teoretisk betydelse.
Med frihetsberövande torde enligt RF avses detsamma som i bilaga 10, dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område. I sakens natur torde ligga att frihetsbe- rövanden som är så kortvariga att domstolsprövning i praktiken inte hinner komma till stånd innan de måste upphöra faller utanför grundlagsstadgandets tillämpningsområde (t. ex. omhändertagande enligt 3 % lagen (19731558) om tillfälligt omhändertagande, som får vara högst sex timmar). Grundlagsbestämmelsen torde inte åsyfta att garantera en domstolsprövning som inte kan få annat syfte än att i efterhand avgöra om ett visst frihetsberövande bort ske.
I vissa fall kan vidare tvekan uppkomma, om ett ingripande skall anses utgöra ett sådant självständigt frihetsberövande, som enligt 11 kap. 3 5 andra stycket RF måste kunna prövas av domstol (eller därmed jämställd nämnd), eller om ingripandet bara är ett led i verkställigheten av ett tidigare frihetsberövande. GLB ansåg t. ex. att en återintagningyi anstalt efter frivård på försök tillhörde den senare kategorien. Det är f. ö. inte alltid helt klart om ett ingripande får anses ske med anledning av brott eller misstanke om brott eller av annan anledning. Ett annat problem är om domstolsprövningen kan anses komma till stånd utan oskäligt dröjsmål i fall där den sker först i tredje instans. Det är vidare tänkbart att det i framtiden kommer att aktualiseras nya ingripandeformer som kanske kan sägas ligga på gränsen mellan frihetsberövande (t. ex. anhål- lande och häktning) och lindrigare former för frihetsinskränkning (t. ex. reseförbud). Här må endast nämnas att det i direktiven för en nyligen tillsatt utredning för översyn av bestämmelserna om häktning m.m. (1975 års kommittéberättelse s. 123) anförs att det finns ett påtagligt behov av att åstadkomma andra former för provisoriskt frihetsberövande i straffprocessen än de som f. n. står till buds. En viktig uppgift för utredningen sägs bli att närmare undersöka, hur alternativa former av frihetsberövande kan åstadkommas. Det erinras om att man inom Europarådet fört fram tanken på att inrätta ett slags härbärgen för kortvarigt omhändertagande under viss del av dygnet av personer som annars skulle ha blivit häktade.
Vissa lagstiftningsåtgärder har nyligen företagits för att bringa gällande rätt i överensstämmelse med 11 kap. 3 5 andra stycket RF (prop. 197435 och 155, KU 21 och JuU4l,rskr 160 och 365). Naturligt nog kan det emellertid alltjämt på vissa punkter diskuteras om sagda grundlags- krav är uppfyllt. Här åsyftas (utöver de tredje-instans-situationer som nyss nämnts) t. ex. tillrättavisning enligt 17 % lagen (1973:l8) om disciplinstraff för krigsmän och 18 5 lagen (19661413) om vapenfri tjänst
(se bilaga 10), tagande i förvar enligt 20 & lagen (1957:168) om utlämning för brott eller 16 & lagen (l959z254) om utlämning för brott till nordiskt land. Här kan också nämnas tagande i förvar enligt 35 & utlänningslagen (l954:l93) för det fall ett sådant skulle kunna anses ske med anledning av brott eller misstanke om brott. 1 vad 1 1 kap. 3 5 andra stycket RF däremot särbehandlar utlänningar uppmärksammas stad- gandet inte i denna bilaga utan i bilaga 21.
4 Skadestånd vid olaga frihetsberövande
Enligt artikel 5 mom. 5 i europakonventionen skall envar, som utsatts för arrestering eller annat frihetsberövande i strid mot övriga bestämmelser i artikeln, ha rätt till skadestånd. Bestämmelsen kommenteras i SOU l974:88 (s. 49). En motsvarande föreskrift finns i artikel 9 mom. 5 i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (SOU l974:88 s. 209). I c+fc—motionen 197311880 (2 kap. 5 &) föreslogs grundlagsbestämmel- ser i nära anslutning till artikel 5 i europakonventionen.
] vanlig lag finns nu vissa bestämmelser om sådan ersättningsrätt. Skadeståndslagen ( 1 972207) innehåller bl. a. allmänna regler om skyldig— het för stat och kommun att ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid dess myndighetsutövning. Regler mera speciellt för nu förevarande situationer finns i lagen (l974:515) om ersättning vid frihetsinskränkning. Ersättning utgåri princip förjudiciell frihetsinskränk- ning som upphävs eller mildras och för administrativt frihetsberövande som befinnes uppenbart utan grund. Båda lagarna innehåller emellertid undantag eller nyanseringer i förhållande till sina huvudprincipe r.
Skadeståndsbestämmelsen i artikel 5 i europakonventionen samman- faller inte exakt med nyssnämnda ersättningsregler. I praktiken torde den i det väsentliga vara snävare än dessa. Särskilt må framhållas att det förhållandet, att ett frihetsberövande efteråt befinns inte ha bort ske, inte nödvändigtvis innebär att det är skadeståndsgrundande enligt kon- ventionen.
5 Förbud mot tillfälliga domstolar
I 11 kap. 1 5 andra stycket andra punkten RF föreskrivs att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.
GLB föreslog i sak detsamma (10 kap. 1 5 andra stycket andra punkten). Angående innebörden anförde GLB bl. a. följande (SOU 1972:15 5.193):
Bestämmelsen, som främst tar sikte på orostider, innebär bl. a. ett förbud mot ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar inrättade för att döma över redan begångna gärningar. Den får emellertid även till följd att en domstol, som av helt legitima skäl har inrättats för en viss
kategori av brottmål, inte kan handlägga mål som avser gärningar begångna före domstolens inrättande. Olägenheten härav torde emellertid inte vara särskilt betydande. I fråga om andra mål än brottmål innebär bestämmelsen inte något förbud mot att de mål av en generellt bestämd kategori som redan är anhängiga exempelvis vid allmän domstol överförs till en särskild domstol. Stadgandet förbjuder däremot att individualise- rade tvister eller mål överförs till en särskild domstol.
Det förekommer ofta att en kommun eller en del av en kommun förs över från en domkrets till en annan eller att domkretsar slås samman. Stadgandet hindrar givetvis inte att ett mål om ett brott, som har förövats före omregleringen, efter denna prövas av den domstol där åtalet skall väckas enligt allmänna regler. (Se också prop. 1973290, 5. 381.)
Däremot innehåller inte RF någon sådan allmän regel om rätt till laga domstol e. d. som Västtysklands och Finlands grundlagar (SOU 1975129 5. 202, resp. 5. 76; se härom vidare under 6).
6 Andra processuella skyddsregler
Efter mönster av art. 5 och 6 ieuropakonventionen har i c+fp-motionen 197311880 (2 kap. 6 &) föreslagits grundlagsregler om rätt för den som berövas sin frihet att få veta varför och om rätt att få civil tvist och anklagelse för brott prövad inom skälig tid av laga domstol vid opartisk och offentlig rättegång, därvid det anges för vilka ändamål rättegång får hållas inom stängda dörrar (rikets säkerhet, privatlivets helgd eller bevarande av yrkeshemlighet), samt vidare grundlagsregler om rätt att betraktas som oskyldig till skuld bevisats, om rätt till försvar i brottmål, om rätt att höra vittnen och om rätt till tolk. Det föreslås också en regel om att ingen får dömas av annan domstol än den under vilken han hör enligt lag.
Sistnämnda regel föreslogs också av författningsutredningen (SOU 1963116 5. 62 och 1963117 5. 201 ). Den fanns f. ö. äveni 1809 års RF ochi det tingstenska förslaget. Det framgår av författningsutredningens motiv att den avses innefatta ett förbud mot tillfälliga domstolar. Det kan dock kanske diskuteras om detta syfte nås för det fall att en tillfällig domstol skulle inrättas och få sitt kompetensområde bestämt genom lag.
Sådana processuella skyddsregler finns nu inte i RF (bortsett från förbudet mot tillfälliga domstolar). Nämnas bör dock bestämmelsen i 1 1 kap. 3 5 första stycket, att rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. I övrigt sägs bara (11 kap. 4 %) att det ges föreskrifter i lag om bl. a. rättegången vid domstol. Det bör dock framhållas att ett viktigt moment är skyddat genom kraveti 1 kap. 8 % RF på saklighet och opartiskhet hos domstolar och förvaltnings— myndigheter. Däremot finns de ifrågavarande reglerna — som får sin åsyftade effekt mindre som enstaka föreskrifter än som ett komplex av bestämmelser " fastslagna i vanlig processrättslig lagstiftning. Många av dem är emellertid inte absoluta. Särskilt principen om offentlighet inför domstol har många undantag, förestavade av åtskilliga olika motstående intressen. Utöver de ovan nämnda må från 5 kap. l & rättegångsbalken
(RB) nämnas hänsyn till sedligheten, till att utredning i brottmål inte skall motverkas, till att förhör med barn under 15 år och med psykiskt avvikande skall kunna genomföras, till att handling som är hemlig enligt någon av sekretesslagens åtskilliga sekretessgrunder inte skall bli offentlig genom rättegången. Huvudparten av annan förfarandelagstiftning hän- visar beträffande offentlighetsfrågan till 5 kap. lä RB. I vissa fall föreskrivs ytterligare möjligheter till stängda dörrar, t. ex. enligt 16% lagen (19701417) om marknadsdomstol för det fall att förhandlingsarbete i ett ärende skulle försvåras till följd av offentligheten. — Vidare kan anföras att någon absolut rätt inte finns att få varje anklagelse för brott (t.ex. en JO-anmärkning), som riktas mot en, prövad av domstol. Detsamma gäller för civil tvist, vilket ock antyds av 11 kap. 3 5 första stycket RF. Och rätten att höra vittnen är naturligtvis inte helt undan- dragen domstolens prövning av det behövliga eller det befogade häri i det enskilda fallet.
Av SOU l974:88 (s. 38, 51) framgår att de motsvarande reglerna i europakonventionen föranlett en omfattande judikatur hos europa- kommissionen.
Regler av hithörande slag finns också i 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, främst artikel 14 (texten 1 SOU l974:88 s. 210). Av processuella skyddsregler som finns i nämnda artikel men inte i ovannämnda motion må nämnas rätten att inte tvingas vittna mot sig själv eller erkänna sig skyldig (mom. 3 g), rätten att överklaga fällande straffdom (mom. 5) och rätten att slippa bli rannsakad eller bli straffad på nytt för samma sak (mom. 7). I ratifikationspropositionen 19711125 (s. 34) ansågs i fråga om artikel 14 förbehåll för svensk del behöva göras bara mot mom. 7 (detta av hänsyn till möjligheten enligt 58 kap. 3 & RB till resning även till tilltalads nackdel). Till detta resultat kunde man dock på några detaljpunkter komma blott efter en något fri tolkning av konventionstexten.
Det må till slut påpekas att sådana processuella skyddsregler igrundlag som nu åsyftas har ett aktivitetskrävande inslag, de kräver med andra ord vissa prestationer från statsmakternas sida, avseende beslut om vanlig lag och i någon mån också budgetbeslut. Sådana grundlagskrav kan möta särskilda problem från kontroll- och sanktionssynpunkt. När är de uppfyllda på ett godtagbart sätt och vad skall kunna hända om de inte anses uppfyllda?
Bilaga 18 Skydd för familjen, föräldrarätt
] Frågeställningar; bilagans uppläggning ................. 447 2 Frågan om grundlagsskydd för familjen och föräldrarätt ..... 448 3 Grundlagsregleringen i vissa andra länder ............... 449 4 Vissa konventioner som Sverige anslutit sig till ............ 450 4.1 Europakonventionen ........................... 450 4.2 Unescokonventionen ........................... 451 4.3 1966 års FN-konventioner ........................ 452 5 Gällande svensk rätt ............................. 452 5.1 Rätt att ingå äktenskap och bilda familj ............... 452 5.2 Rätt för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn m.m. ..... 453 5.3 Rätt för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervis- ning ...................................... 454 5.3.1 Rätt till alternativ undervisning i allmänhet ......... 454 5.3.2 Särskilt om rätt till befrielse från den allmänna skolans religionsundervisning ....................... 456
5.3.3 Den nya förskolan ......................... 456
Bilaga 18 Skydd för familjen, föräldrarätt
l Frågeställningar; bilagans uppläggning
I denna bilaga avses bli framlagt (eller hänvisat till) sakmaterial beträffande frågorna om grundlagsskydd för 1. rätten att ingå äktenskap (med självvald partner) och över huvud bilda familj, 2. föräldrarnas rätt att ha vårdnaden om sina barn och 3. föräldrarnas rätt att bestämma över barnens undervisning och utbildning, särskilt i livsåskådningsfrågor.
1 RF finns något sådant skydd som nu avses inte direkt upptaget i fri- och rättighetsregleringen. Ofta hävdas emellertid att föräldrarnas rätt att bestämma över barnens undervisning i religiösa frågor är ett moment i religionsfriheten. Frågan om denna bestämmanderätt för föräldrarna redovisas emellertid — utan ställningstagande i någon definitionsfråga — inom ramen för ”föräldrarätten” i allmänhet i denna bilaga och intei bilaga 9 angående religionsfriheten. Det må också påpekas att frågan om grundlagsskydd för den personliga integriteten i allmänhet redovisas i bilaga 19. Frågan om föräldrarnas inflytande över barnens undervisning har debatterats länge. Vad särskilt beträffar religion har det gällt möjligheten att bli befriad från den allmänna skolans religionsundervisning. Men mera allmänt kan sägas att problemet har gällt möjligheten över huvud till alternativ skolundervisning: dels den rättsliga möjligheten att fullgöra skolplikt annanstans än i den allmänna skolan (grundskolan, specialsko- lan, särskolan) och dels — och väl framför allt _ de faktiska, särskilt de ekonomiska möjligheterna till sådana alternativ (frågan om statsbidrag o. d. till privatskolor). Här har meningarna brutit sig. De som har talat för möjligheten till sådana alternativ har bl. a. hänvisat till vissa konventioner som Sverige har anslutit sig till. Det har också framställts krav på grundlagsskydd för ”föräldrarätten”. Detta krav kan illustreras med följande framställning som kommit in till fri- och rättighetsutredningen från ”Familjeforum”, "Familjekampanjen" och "Rädda familjen”. Man föreslår där ett grundlagsstadgande av följande lydelse:
1. Svenska medborgare skall ha rätt att utöva vårdnaden om sina omyndiga barn. Lever föräldrarna åtskilda, kan rätten av domstol tilläggas endera av dem. Vårdnaden kan fråntagas föräldrarna endast genom domstols beslut i enlighet med lag, om barnets bästa påfordrar det.
2. Föräldrarna äger rätt att välja skol- och utbildningsform för sina barn, förutsatt att den grundutbildning, som kommer barnet till del inte är mindre omfattande eller av sämre beskaffenhet än den som det offentliga skolväsendet meddelar.
3. Föräldrarna äger bestämma om barnens fostran i tros— och livsåskådningsfrågor. I det offentliga undervisningsväsendet får icke förekomma propaganda för politiska, religiösa eller andra meningsrikt— ningar.
I denna bilaga skall i korthet redovisas de inledningsvis nämnda tre frågornas behandlingi Sverige på grundlagsplanet (2) samt grundlagsregle- ringen i vissa andra länder (3) och regleringen i vissa konventioner (4). Därefter skall redovisas gällande svensk rätt (5), varvid redovisningen görs för varje fråga för sig.
2 Frågan om grundlagsskydd för familjen och föräldrarätt
RF innehåller som sagt inte något särskilt skydd för familj eller föräldrarätt. Av 8 kap. 2 och 3 %% framgår emellertid att civilrättsliga regler i dessa ämnen skall ges genom lag och att i princip detsamma gäller för offentligrättsliga regler härom vilka ingriper i den enskildes rättssfär. Vad de sistnämnda normerna beträffar bör dock erinras om riksdagens möjlighet enligt 8 kap. 7 5 första stycket p. 6 att delegera normgivnings- befogenhet till regeringen inom ämnesområdet ”undervisning och utbild- ning”. Delegering enligt 8 kap. 7 % första stycket av befogenhet att inskränka fri- och rättighet som intagits i 2 kap. RF får dock i princip inte ske (8 kap. 7 & tredje stycket).
1809 års RF innehöll ingenting uttryckligt om skydd för familjen etc. Ej heller den tingstenska utredningen eller författningsutredningen tog i sina förslag upp något sådant skydd.
Med anledning av författningsutredningens betänkande föreslog Svea hovrätt en regel om föräldrars rätt att fostra sina barn (se SOU 1965:2 s. 120). Enligt lärarkollegiet vid karolinska institutet borde RF utformas så att därav framgick bl. a. att rätten att välja undervisning (som skall ges åt barnen) i främsta rummet skall tillkomma deras föräldrar samt att staten skall respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa övertygelse (se SOU 1965:2 s. 152). Majoriteten av högsta domstolens ledamöter och Svea hovrätt tog upp frågan om den rättsliga möjligheten att fullgöra skolplikt på annat sätt än i den allmänna skolan och ansåg att en sådan rätt borde föreligga och att detta borde framgå av grundlagen (se SOU 1965:2 s. 154).
Inte heller grundlagberedningens förslag eller propositionen 197390 innehöll någon bestämmelse om skydd för familjen etc.
Två av 1973 års partimotioner i grundlagsfrågan hade emellertid vissa yrkanden i ämnet. I m-motionen 1973:l874 föreslogs en regel (2 kap. 2 % RF) om att samhället vid fullföljande av sina sociala mål skall respektera bl.a. den enskildes privat- och familjeliv. I c+fp—motz'onen 197311880
föreslogs en allmän regel om skydd för familjelivet (2 kap. 9 &) och vidare en regel vilken envar skall ha rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med lagar som reglerar utövandet av denna rättighet (2 kap. 12 5). Av fri- och rättighetsutredningens direktiv framgår att dessa yrkanden ingår i det spörsmål om ”breddning” av RF:s rättighetskatalog, vilket är en av utredningens huvudfrågor.
3 Grundlagsregleringen i vissa andra länder
Danmark
76%
Alla barn i Skolpliktig ålder har rätt till fri undervisning i folkskolan. Föräldrar eller vårdnadshavare, som själva sörjer för att barnen får en undervisning som är jämbördig med vad som i allmänhet krävs i folkskolan, är inte skyldiga att låta barnen gå i folkskolan.
Se härom SOU 1975 :29 (s. 31). Där sägs bl. a. att regeln i andra punkten inte anses innefatta någon rätt till ekonomiskt bidrag av det allmänna för att finansiera privatundervisning. (Annan lagstiftning härom finns dock.)
Finland 82 ?;
Angående rätt att inrätta privata skolor och andra enskilda uppfostrings- anstalter samt ordna undervisningen i dem stadgas genom lag.
Hemundervisning underligger icke tillsyn från myndighets sida. Paragrafen kommenteras i SOU 1975129 (s. 77).
Förbundsrepubliken Tyskland Artikel 6
l. Äktenskap och familj står under den statliga ordningens särskilda be- skydd.
2. Barnens vård och uppfostran är föräldrarnas naturliga rättighet och en plikt som främst åligger dem. Över utövningen vakar den statliga gemenskapen.
3. Mot vårdnadshavarnas vilja får barn skiljas från familjen endast på grundval av en lag och bara om vårdnadshavarna misslyckas eller barn av andra skäl hotas av vanvård.
Artikel 7
1. Hela skolväsendet står 'under statens tillsyn. 2. Vårdnadshavarna har rätt att bestämma över barnets deltagande i religionsundervisning.
4. Rätten att upprätta privata skolor tillförsäkras. Privatskolor som skall ersätta offentliga skolor måste ha statligt tillstånd och är underkas- tade delstatslagarna. Tillstånd skall meddelas, om de privata skolorna inte är de offentliga skolorna underlägsna i sina undervisningsmål och sin utrustning samt i lärarnas vetenskapliga utbildning och om någon segregation av eleverna efter föräldrarnas förmögenhetsförhållanden inte befrämjas. Tillstånd skall vägras, om lärarnas ekonomiska och rättsliga ställning inte är tillräckligt säkrad.
5. En privat folkskola skall endast tillåtas, om vederbörande Skolmyn- dighet vitsordar ett särskilt pedagogiskt intresse eller om skolan på vårdnadshavares ansökan skall upprättas som interkonfessionell skola eller som till viss bekännelse eller viss världsåskådning knuten skola samt en offentlig folkskola av detta slag inte finnes inrättad i kommunen.
Dessa bestämmelser kommenteras i SOU 197529 (5. 194). Vad särskilt beträffar art. 6 st. 1 anförs där att stadgandet ger varje individ rätt att ingå äktenskap med en självvald partner. Den västtyska författningsdomstolen har ansett att denna grund- lagsbestämmelse påverkar tillämpningen av den västtyska interna- tionella privaträtten och den utländska äktenskapsrätt som nyssnämnda privaträtt må utpeka såsom tillämplig i ett visst fall. Grundlagsstadgandet anses vidare förplikta staten dels att genom egna åtgärder skydda äktenskap och familj mot ingrepp utifrån, dels att underlåta allt som kan inverka menligt eller störande på äktenskap eller familj. Författningsdom- stolen har prövat bl. a. vissa skatte- och bidragsförfattningars materiella förenlighet med detta grundlagsstadgande och därvid ibland förkastat sådana föreskrifter såsom grundlagsstridiga.
Österrike
Av SOU 1975 :29 (s. 225) framgår att också österrikisk konstitutionell rätt innehåller regler om rätt att ordna privat undervisning. Det anförs emellertid bl.a. att eftersom grundlagsreglerna inte innehåller några ”närmare bestämmelser om statliga bidrag till privatskolor, statligt erkännande av betyg och dylikt” grundlagsreglernas praktiska betydelse ar ringa.
4 Vissa konventioner som Sverige anslutit sig till 4.1 Europakonventionen
Europakonventionen innehåller flera föreskrifter av intresse i detta sammanhang.
Enligt art. 8 har envar rätt till skydd för bl. a. sitt (privat- och) familjeliv. Offentlig myndighet får inte ingripa i detta skydd annat än under de förutsättningar som artikeln anger (artikeln fastslår särskilt vilka skyddsändamål som får föranleda ingrepp).
Denna artikel har kommenterats i SOU l974:88 (s. 73). Bl. a. har där anförts att artikeln under vissa omständigheter kan kräva att staten ger en utlänning inrese- resp. uppehållstillstånd, om denne annars
skulle hindras att besöka andra familjemedlemmar eller att leva tillsam- mans med dem. — Vidare har artikeln ansetts medföra att en make som vid skilsmässa inte fått vårdnaden om ett barn kan vägras umgängesrätt med barnet bara om artikelns förutsättningar för ingrepp i familjeskyddet är uppfyllda. Även barns omhändertagande för samhällsvård är ett ingrepp i familjeskyddet enligt artikeln. I åtskilliga fall har vidare europakommissionen haft att pröva frågan, om de inskränkningar i familjelivet som interner fått vidkännas som en följd av frihetsberövandet varit förenliga med art. 8.
Enligt art. 12 skall giftasvuxna män och kvinnor ha rätt att ingå äktenskap och bilda familj i enlighet med de inhemska lagar som reglerar utövandet av denna rättighet (se SOU l974:88 s. 99).
Särskild uppmärksamhet har i den svenska debatten riktats mot artikel 2 i första tilläggsprotokollet. Artikeln i fråga lyder:
Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrar- nas religiösa och filosofiska övertygelse.
Vid antagandet härav (prop. 1953132, UU ], rskr 124) har Sverige gjort följande förbehåll. Sverige kan inte tillerkänna föräldrar rätt att, under åberopande av sin filosofiska åskådning, påfordra att deras barn befrias från deltagande i viss obligatorisk skolundervisning. Vidare kan befrielse från kristendomsundervisningen i skolorna endast meddelas barn, som är av annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för vilka tillfredsställande religionsundervisning organiserats på annat sätt (se SOU l974:88 s. 1 15). I nämnda SOU redogörs också för ett fall från Sverige där regeringen har, efter det att kommissionen beslutat att ta upp fallet till saklig prövning, medgivit vissa barn befrielse från religionsundervisningen (föräldrarna tillhörde Evangelisk-lutherska kyrkan i Sverige). Det må också anmärkas att kommissionen har beslutat att till prövning i sak ta upp klagomål mot den danska obligatoriska skolundervisningen i sexualkunskap.
4.2 Unescokonventionen
Unescokonventionen den 14 december 1960 mot diskriminering inom undervisningen innehåller i artikel 5 p. 1 bl. a. att de fördragsslutande staterna var ense om att
det är väsentligt att respektera föräldrars och andra laga målsmäns frihet, för det första att välja andra läroanstalter för sina barn än de som upprätthålles av de offentliga myndigheterna men som motsvarar de minimikrav för undervisning som må ha fastställts eller godkänts av vederbörande myndigheter och, för det andra, att på ett sätt som överensstämmer med formerna för landets rättstillämpning tillförsäkra barnen en religiös och moralisk uppfostran i enlighet med deras egen övertygelse; och ingen person eller grupp av personer skall påtvingas en religiös fostran som inte överensstämmer med hans eller deras övertygel- se.
Genom p. 2 samma artikel har de fördragsslutande staterna förbundit sig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa tillämpningen av de principer som uppställts i p. 1.
Vid Sveriges ratificering av konventionen (prop. 196736 5. 6, UU 14, rskr 369) anfördes i denna del, i anslutning till konventionsbestämmelsen om föräldrars frihet att tillförsäkra sina barn en religiös och moralisk uppfostran i överensstämmelse med föräldrarnas egen övertygelse, att statsmakterna vid skilda tillfällen beslutat om att religionsundervisningen inom det allmänna skolväsendet skall vara objektiv och att det enligt skollagen finns möjlighet till befrielse från undervisning i kristendoms- resp. religionskunskap för elev som tillhör annat trossamfund än svenska kyrkan.
Något förbehåll vid Sveriges ratifikation av Unescokonventionen förekom inte.
4.3 1966 års FN-konventioner
Även 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (texten i SOU l974:88 s. 205) och 1966 års FN—konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (texten i SOU 1974:88 s. 227) innehåller föreskrifter av intresse i detta sammanhang.
Den sistnämnda konventionens artikel 13 mom. 3 föreskriver praktiskt taget detsamma som Unescokonventionen i fråga om föräldrars frihet att välja skolform och bestämma över barnens religiösa och moraliska uppfostran. Härom anfördes i ratificeringspropositionen 1971 :125 (s. 29) att religionsundervisningen i svenska skolor skall vara objektiv och därför inte kan anses stå i strid med föräldrars rätt att tillförsäkra barnen den religiösa och moraliska uppfostran som står i överensstämmelse med deras egen övertygelse. .
Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller i artikel 18 (som handlar om bl. a. religionsfrihet) mom. 4 samma regel som nyss åsyftades om föräldrars frihet i fråga om barnens religiösa och moraliska uppfostran (prop. 19711125 5. 37).
Vidare må från denna konvention nämnas artikel 17 mom. 1 som föreskriver bl. a. att ingen får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. I artikel 23 mom. 1—3 föreskrivs att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet och berättigad till samhällets och statens skydd. Rätten för giftasvuxna män och kvinnor att ingå äktenskap och bilda familj skall erkännas. Äktenskap skall ej ingås utan de blivande makarnas fria och fulla samtycke.
5 Gällande svensk rätt 5.1 Rätt att ingå äktenskap och bilda familj
Sedan ändringar i giftermålsbalken (GB) trätt i kraft den 1 januari 1974, gäller följande om rätten att ingå äktenskap. Äktenskap ingås med kyrklig
eller borgerlig vigsel. Kyrklig vigsel får ske under vissa betingelser (se 4 kap. l 5 GB). Borgerlig vigsel kan alltid äga rum. Vigsel skall föregås av hindersprövning (4 kap. 65 GB). Hindersprövning sker i den svenska församling där kvinnan är kyrkobokförd (3 kap. lå GB). Den som varken är eller skall vara kyrkobokförd i landet skall vid hindersprövning- en visa det intyg av utländsk myndighet om sin behörighet att ingå äktenskapet som han kan anskaffa (3 kap. 25 första stycket GB). Dessutom skall erforderligt tillstånd eller samtycke till äktenskap företes (3 kap. 2 % andra stycket GB) och mannen och kvinnan avge försäkran att hinder mot äktenskap på grund av släktskap eller tidigare äktenskap inte föreligger (3 kap. 3 5 GB).
Absolut hinder mot äktenskap är släktskap i rätt upp- och nedstigande led och mellan helsyskon samt bestående äktenskap (2 kap. 3 & första stycket och 4 & GB). Halvsyskon däremot får ingå äktenskap med varandra, om de har tillstånd av regeringen eller myndighet som rege— ringen bestämmer (2 kap. 3 % andra stycket GB). Den som är under 18 år skall ha länsstyrelses tillstånd till äktenskap (2 kap. l 5 GB), och den som är omyndigförklarad skall ha förmyndarens samtycke eller rättens tillstånd (2 kap. 2 & GB).
Tvegifte bestraffas enligt 7 kap. l & brottsbalken (BrB). Frågan om äktenskapet utsätts för ekonomisk diskriminering har behandlats av riksdagen bl. a. i samband med ändringarna i giftermålsbal- ken och därvid besvarats nekande (se LU 197320 s. 73 och 197422).
Ifråga om rätten att bilda familj må erinras om att de äktenskapshin— der som grundar sig på släktskap har sin motsvarighet i ansvarsbestämmel- ser om otukt med avkomling och otukt med (hel-)syskon i 6 kap. 5 & BrB. Här kan också nämnas 6 kap. 3 och 4 %% BrB som gäller otukt med barn och otukt med ungdom. Beträffande rätten i allmänhet att leva samman i annan form än äktenskapets torde några inskränkningar av rättslig natur inte föreligga. (Socialrättslig normgivning av berättigande natur lämnas här åsido.)
5.2 Rätt för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn m. m.
Gällande rätt bygger på uppfattningen att föräldrar och barn skall leva tillsammans. Från denna princip finns det en rad undantag. Dessa angår dels den rättsliga vårdnaden, dels den faktiska vårdnaden.
Med den rättsliga vårdnaden avses de i föräldrabalken (FB) inskrivna rättigheter och skyldigheter att bestämma över underårigas personliga förhållanden som utövas av föräldrar eller andra förmyndare.
Den faktiska vårdnaden har den som har barnet hos sig och sörjer för detta. Ibland sammanfaller inte den rättsliga och den faktiska vårdnaden, såsom i fråga om fosterbarn.
Vad först angår den rättsliga vårdnaden finns vissa skillnader mellan barn i och barn utom äktenskap.
Barn i äktenskap står under båda föräldrarnas vårdnad. Under vissa omständigheter kan dock en eller båda föräldrarna fråntas vårdnaden. Enligt 6 kap. 6 & FB kan domstol förordna att vårdnaden skall tillkomma
endast ena maken, nämligen om den andre gör sig skyldig till grovt missbruk eller till grov försummelse vid vårdnadens utövande eller om han missbrukar rusgivande medel eller för ett lastbart liv eller om han till följd av frånvaro, sjukdom eller annan orsak för längre tid är förhindrad att delta i vårdnaden. Skulle något sådant inträffa beträffande båda makarna, kan domstol besluta att vårdnaden skall flyttas över till en särskilt förordnad förmyndare. Lever föräldrarna åtskilda på grund av söndring eller dom på äktenskapsskillnad, skall domstol besluta vem som skall ha vårdnaden om barnen. I undantagsfall kan vårdnaden därvid anförtros någon annan än en av föräldrarna.
Barn utom äktenskap står under moderns vårdnad. Om det är skäligt med hänsyn till barnets bästa eller föräldrarna är ense om det, kan vårdnaden föras över på fadern. Inträffar i fråga om den av föräldrarna som har vårdnaden om barnet sådant fall som sägs i 6 kap. 6 & FB (se ovan) skall vårdnaden flyttas över på den andre eller på särskilt förordnad förmyndare.
Förslag om nya vårdnadsregler har nyligen lagts fram (se Ds Ju 1975 :l 7). Den faktiska vårdnaden kan tas ifrån en av föräldrarna t. ex. genom att denne berövas friheten på något sådant sätt att han inte kan vistas tillsammans med sina barn.
Barn kan vidare skiljas från sina föräldrar med stöd av barnavårdslagen (196097). Ingripande kan enligt 25 & denna lag ske om den, som ej fyllt 18 år, i hemmet behandlas på ett sådant sätt att hans kroppsliga eller själsliga hälsa utsätts för fara eller om hans utveckling äventyras på grund av fostrarens olämplighet. Vidare kan den som är under 20 år bli föremål för åtgärder på grund av kriminalitet, asocialitet, alkohol- eller narkotika- missbruk m. m. Ingripande kan, om förebyggande åtgärder inte är tillräckliga, ske genom omhändertagande för samhällsvård (29 5). Den som omhändertas skall placeras i enskilt hem eller i ungdomsvårdsskola eller annan anstalt (36 5). Beslut om omhändertagande för samhällsvård fattas av barnavårdsnämnden men skall, om inte vederbörande samtycker till att beslutet verkställs, underställas länsrättens prövning (24 å).
Underårig kan vidare skiljas från sina föräldrar genom andra åtgärder som inskränker hans rörelsefrihet och därigenom hindrar honom från att vistas hos föräldrarna. Även sådana frihetsinskränkningar som följer av Skolplikten enligt skollagen (19621319) och särskolplikten enligt lagen (19671940) angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen) kan medföra faktisk familjesplittring.
En rätt för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning har två aspekter. Dels gäller det möjligheterna för dem att få sina skolpliktiga barn undantagna från skyldigheten att gå i den allmänna skolan eller att delta i viss undervisning där. Dels gäller det möjligheterna att ordna egen enskild
undervisning för dem. I praktiken kan aspekterna sammanfalla, om rätt till befrielse föreligger endast när enskild undervisning anordnas i enlighet med uppställda krav. Givetvis kan annat än rena undervisningsfrågor medföra att föräldrar inte vill att deras barn skall gå i allmän skola, t. ex. som i Markittafallet missnöje med att en lokal skola stängts och barnen fått lång skolväg. Sådana fall är det dock inte tal om här.
Undantagna från all skolplikt är sådana psykiskt utvecklingsstörda som inte kan tillgodogöra sig undervisning. För andra psykiskt utvecklings- störda gäller särskolplikt, som i regel fullgörs i särskola (3 och 24—26 %% omsorgslagen). Andra barn har skolplikt enligt skollagen (i regel 9-årig). För barn med syn-, hörsel- eller talskada, som inte kan följa undervisning- en i grundskolan, fullgörs skolplikten (10-årig) i specialskolan. övriga barn går i grundskolan (30—31 åå). Skolplikt får emellertid fullgöras även i annan offentlig skola än grundskolan eller i enskild statsunder- stödd skola enligt bestämmelser som utfärdas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer (33 5). Även i annan enskild skola får skolplikt fullgöras, om skolan godkänts för ändamålet. Godkännande skall meddelas om skolans undervisning till art, omfattning och allmän inriktning väsentligen motsvarar grundskolans och skolan förestås av person, vilken har erforderlig skicklighet för undervisningen och är väl lämpad att förestå skola. Godkännande skall återkallas om skolan inte längre uppfyller angivna villkor eller undervisningen inte handhas av lärare med erforderlig skicklighet eller verksamheten annars inte bedrivs på tillfredsställande sätt och rättelse inte vinns genom hänvändelse till skolans ledning (34 5). I 35% föreskrivs att barn skall befrias från skolgång om barnet i hemmet eller annanstans får enskild undervisning som väsentligen motsvarar grundskolans. Kontroll kan ske av att villkoret uppfylls; sanktionen är att skolgång åläggs barnet.
Frågan om rätt att starta och driva enskild skola behandlades av utbildningsutskottet 1973 (UbU 197315, rskr 72). Utskottet berörde bl. a. frågan huruvida och i vilken omfattning statligt bidrag bör utgå till enskild undervisningsverksamhet, frågan om kommunalt bidrag till sådan verksamhet, i vad mån studiehjälp resp. studiemedel utgår till eleverna, slutbetygs kompetensvärde för eleven samt tjänstgöringens meritvärde för läraren. Frågan om statsbidrag behandlades vidare av samma utskott 1974 (UbU 1974125, RD 82 s. 144).
Vid 1975 års riksmöte har frågan om alternativ till den obligatoriska skolan tagits upp i motionen 1975148 (m). Där krävs — under åberopande bl.a. av den religiösa problematik som berörs nedan under 5.3.2 — sådana alternativ finansierade av allmänna medel. Motionen kommer att behandlas först hösten 1975.
Sammanfattningsvis gäller alltså att föräldrar inte är skyldiga att låta sina barn gå i den allmänna, obligatoriska skolan, om de ordnar så att barnen på annat sätt får undervisning som väsentligen motsvarar grundskolans. Någon rätt till bidrag från det allmänna till finansieringen av sådan alternativ undervisning föreligger emellertid regelmässigt inte.
5.3.2. Särskilt om rätt till befrielse från den allmänna skolans religionsundervisning
Enligt 27 å andra stycket skollagen skall elev, som tillhör trossamfund som fått regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja religionsun- dervisning, befrias från att delta i undervisningen i religionskunskap om föräldrarna begär det.
Frågan har, med anledning av motionsyrkanden om utvidgning av befrielsemöjligheterna, behandlats av utbildningsutskottet 1973 (UbU 1973146 med bifogad PM som gjorts upp inom konstitutionsutskottet rörande möjligheterna för elev i svensk skola att erhålla befrielse från undervisning i religionskunskap, innefattande en jämförelse mellan skol- lagens bestämmelser och innehållet i av Sverige på ifrågavarande område ratificerade konventioner). Utskottet hemställde att motionerna måtte avslås vilket bifölls (RD 19731137 5. 79). Även 1974 har frågan varit aktuell (med motsvarande utgång, UbU 197417, RD 51 s. 21).
5.3.3. Den nya förskolan
Fr. o. rn. den 1 juli 1975 är kommunerna enligt lag (197311205) skyldiga att ordna förskola för — som regel —— sexåringarna. Någon skolplikt för dessa barn införs däremot ej.
Kommunerna får därvid inte repliera på befintlig enskild förskoleverk— samhet, kommunalt huvudmannaskap är obligatoriskt. Något hinder för enskild förskoleverksamhet föreligger ej, men denna kan inte få del av det statsbidrag som utgår till den kommunala förskolan och vidare har förutsatts att enskild verksamhet inte bedrivs så att kollision mellan den och den kommunala uppstår. Även här uppkom tvistefrågan om rätt till alternativa skolformer (prop. 1973:l36, SoU 30, rskr 372).
Bilaga 19 Skydd för enskilds privatliv och skydd mot åsiktsregistrering
1 Frågan om grundlagsskydd för enskilds privatliv ........... 459 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 460 3 Gällande svensk rätt ............................. 460 3.1 Allmänt .................................... 460 3.2 Dataregistrering ............................... 461 3.3 Åsiktsregistrering .............................. 463
Bilaga 19 Skydd för enskilds privatliv och skydd mot åsiktsregistrering
1 Frågan om grundlagsskydd för enskilds privatliv
Något allmänt skydd för enskilds privatliv, hans personliga eller andliga integritet eller liknande finns inte i RF. Sådana fri- och rättigheter som yttrandefriheten (främst i ”negativ” bemärkelse), skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och skyddet mot husrannsakan samt rätten till förtrolig kommunikation ger emellertid till en del ett sådant skydd (som i fortsättningen kallas skydd för enskilds privatliv). Som ett dylikt verkar också kravet i 8 kap. 3 & RF att offentligrättsliga föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga förhållanden skall meddelas genom lag. När det gäller skydd för enskilds privatliv är det dock tveksamt, vad som är att hänföra till ingrepp (jämför prop. 197390 5. 210). Att registrering av information om enskild utan dennes medverkan inte utgör ett ingrepp är väl klart, men andra åtgärder från det allmännas sida som påverkar hans personliga integritet kan ligga närmare ingrepp utan att det för den skull är givet att de utgör ett sådant.
Varken 1809 års RF, det tingstenska förslaget eller författningsutred- ningens förslag innehöll något allmänt skydd för enskilds privatliv; möjligen inbegrep sistnämnda förslag ett sådant iskyddet för personlig frihet (jämför remissuttalanden 1 SOU 1965 :2 s. 136).
I förarbetena till RF behandlades inte frågan om ett allmänt skydd för enskilds privatliv som en del av fri— och rättighetsregleringen. Vid remissbehandlingen av grundlagberedningens (GLB) förslag berördes emellertid saken (se prop. l973z90 bilaga 3 s. 125, 205), och denna togs också upp i partimotionerna i grundlagsärendet. M-motionen 197311874 innehöll ett programstadgande (2 kap. 2 5) om att samhället skulle respektera den enskildes privatliv. Envars rätt till skydd för sitt privatliv ingick i c+fp-motionen 1973:l880 (2 kap. 9 % p. 1) bland de förbindande fri- och rättigheterna; om denna rättighet innefattade mera än 2 kap. 3 & RF förefaller dock oklart. Enligt vpk-motionen 1973:1881 (2 kap. 3 &) innebar envar medborgares personliga frihet bl. a. att ingen fick registreras av polisiär eller annan myndighet utan stöd av i lag angiven noggrant bestämd grund; som sådan grund fick inte gälla ras, hudfärg, språk, politisk eller religiös åskådning, uttalad åsikt eller organi- sationstillhörighet. (Det bör dock framhållas att sistnämnda förslag avsåg skydd för åsiktsfriheten snarare än skydd för enskilds privatliv ihär avsedd bemärkelse.)
2 Europakonventionen och vissa andra länder
I europakonventionens art. 8 sägs att envar har rätt till skydd för sitt privatliv (se SOU l974:88 s. 73).
Den västtyska grundlagen har en allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet (se SOU 197529 5. 178). Övriga särskilt undersökta länders grundlagar saknar däremot, i likhet med RF, ett allmänt skydd för enskilds privatliv.
3 Gällande svensk rätt
3.1 Allmänt
I gällande lagstiftning finns en rad bestämmelser som ger skydd för enskilds privatliv. En del av dessa redovisas i bilagorna om skydd för kroppslig integritet, om skydd mot husrannsakan samt om rätt till förtrolig kommunikation. Bestämmelser som dessa kan sägas vila på den uppfattningen att den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, inom vilken han kan avvisa sådan inblandning både från det allmänna och från andra som uppfattas som otillbörlig. Samtidigt kan emellertid den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig vara absolut i ett samhälle, och den privata sektorn måste begränsas av gemenskapens krav. Något utmejslat integritetsbegrepp förekommer inte i svensk rätt, och de bestämmelser som avgränsar den enskildes privata sektor har tillkommit i olika sammanhang allteftersom behovet av sådana bestämmelser uppstått. Särskilt teknikens utveckling på senare år har varit en pådrivande faktor, som gjort sig gällande i fråga om t. ex. avlyssningsapparatur och automatisk databehandling (ADB).
Eftersom något närmare fixerat integritetsbegrepp inte finns i svensk rätt och lagstiftningen på området har utformats styckevis utan något enhetligt grepp, är det svårt att lämna en redogörelse för gällande bestämmelser på området, utom beträffande sådana fridsstörningar som ofredande enligt 4 kap. 7 & brottsbalken (BrB).
Vad debatten om den enskildes personliga integritet gällt är främst insamling, lagring och utnyttjande av information om enskild. Bestäm- melser som ger skydd mot sådan insamling av uppgifter om enskild, som kan anses otillbörligt kränka hans privatliv, redovisas i bilagorna om skydd mot husrannsakan och rätt till förtrolig kommunikation. Skyddet mot tvång att ge åsikter till känna har behandlats i bilagan om yttrandefriheten och rätten till information. I övrigt har särskilt uppmärksammats den enskildes skyldighet att till det allmänna lämna uppgifter av olika slag, som i samband med 1970 års folk- och bostadsräkning. Detta har lett till att integritetsskyddsfrägorna ägnas betydande intresse i dylika sammanhang (se t. ex. beträffande 1975 års folk— och bostadsräkning prop. 197525 5. 19, CU l975:l). Att inventera alla bestämmelser om enskilds uppgiftsskyldighet gentemot det allmänna är en omfattande uppgift, som inte kunnat utföras inom fri— och rättighetsutredningens ram.
När det gäller sådant utnyttjande av information om enskild, som kan anses otillbörligt, saknas ävenledes en enhetlig reglering. Här skall endast anmärkas att t. ex. bestämmelser om handlingssekretess och tystnadsplikt för det allmännas företrädare, BrB:s bestämmelser om ärekränkning samt datalagen ('1973z289) (se närmare nedan) ger ett visst skydd mot otillbörligt utnyttjande av information om enskild. Någon genomgång av alla bestämmelser som berör detta fält har inte heller låtit sig göra av tidsskäl.
Vad som skall behandlas här är två frågor med anknytning till skyddet för enskilds privatliv, vilka båda gäller lagring av information om enskild. Den ena är det hot mot den personliga integriteten som ADB-tekniken enligt mångas uppfattning utgör (jämför t. ex. prop. 1973233 3. 89, KU 1973119 5. 9 och KU 1975:11 s. 33) och som åberopats för att fri- och rättighetsutredningen skulle beakta problemet (se m-motionen 1975193, KU 197511 1 ). — Det kan nämnas att ADB-frågor över huvud taget f. n. ägnas stor uppmärksamhet (se sistnämnda betänkande).
Den andra frågan som tilldragit sig särskilt intresse gäller den i vpk-motionen 197321881 berörda registreringen av i första hand åsikter och vad därmed äger sammanhang. Äsiktsregistrering har under senare år flerfaldiga gånger debatterats i riksdagen (se RD 1971171 5. 104, 1972:42 s. 27, 53 s. 9 och 16, 81s.16,136 s.37,1973:37 s.50,158 s. 5, 197475 3. 3, 111 s. 48 samt 1975256 5. 163). Visserligen har debatten om åsiktsregistrering avsett främst skyddet för åsiktsfriheten och inte så mycket skydd för enskilds privatliv. Men eftersom de två nu angivna frågorna ändock har visst samband, har även frågan om åsiktsregistrering tagits upp i detta sammanhang.
Redovisningen av gällande rätt skall sålunda ta sikte på två frågor: dataregistrering, som främst regleras av datalagen, och åsiktsregistrering, som berörs av personalkontrollkungörelsen. Det kan anmärkas att registrering enligt nämnda kungörelse sker med utnyttjande av ADB— teknik. Båda frågorna skall behandlas såvitt gäller skydd gentemot det allmänna.
3 .2 Da tarcgis trering
Den centrala lagstiftningen på dataregistreringens område utgörs som sagt av datalagen (1973289). Syftet med lagen är att skydda enskild mot sådant otillbörligt intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av den alltmera utbredda dataregistreringen av personuppgifter (se prop. 197333 5. 1). Med personuppgift avses enligt lagens lå upplysning som avser enskild person. I princip krävs enligt 2 % tillstånd av datainspektionen för inrättande eller förande av personregister (dvs. register, förteckning eller andra anteckningar som förs med hjälp av ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften). Undantag från tillståndskravet gäller i fråga om personregister, vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen; före sådant beslut skall dock yttrande inhämtas från datainspektionen.
Frågan om personregister, vars inrättande beslutas av regeringen, skall vara underkastat datainspektionens tillståndsprövning har behandlats av riksdagen 1974. Därvid förordade konstitutionsutskottet att regeringen närmare skulle utreda om regeringen bör anbefalla myndigheter att söka principgodkännande hos datainspektionen. Detta förfaringssätt ansågs tillgodose önskemålet att datainspektionen skall tillståndspröva alla dataregister, som inte inrättas genom beslut av riksdagen, utan att vara oförenligt med datainspektionens roll som ett under regeringen lydande förvaltningsorgan (se KU 1974:20 s. 15). Vad utskottet sålunda anfört beslöt riksdagen ge regeringen till känna (rskr l974:126). Hithörande frågor har behandlats av riksdagen också är 1975 (KU 1975:11, rskr 103), varvid riksdagen hemställde om en allmän översyn av datalagen.
Datainspektionen skall vid sin tillståndsgivning beakta integritets- intresset (se 3 %) och får meddela föreskrifter i olika hänseenden, bl. a. angående inhämtande och utlämnande av uppgifter (se 5 och 6 åå). Sådana föreskrifter kan enligt 75 meddelas även i fråga om person- register, vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen i den mån regeringen eller riksdagen inte har meddelat föreskrift i samma hänseen- de. Datainspektionen skall ocksä utöva tillsyn över att ADB inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet och får i sista hand återkalla meddelat tillstånd.
Beträffande vissa personuppgifter krävs synnerliga eller särskilda skäl för att registrering skall tillåtas. Detta gäller uppgifter av särskilt känslig natur, t. ex. om brottspåföljder, tvångsingripanden enligt vårdlagstiftning, sjukdomar och socialhjälp. Undantag från de skärpta kraven beträffande dylika uppgifter gäller för myndighet som enligt lag eller annan författning har att föra förteckning över sådana uppgifter (se 4 é). Som exempel på sådana myndighetsregister kan nämnas det allmänna krimi- nalregistret, polisregister, riksskatteverkets särskilda straffregister rörande fylleri och vissa andra brott samt socialregister. Det skall understrykas att något särskilt författningsstöd i princip inte krävs för att myndighet skall få inrätta personregister.
Till personuppgifter av särskilt känslig natur räknas också uppgifter om någons politiska eller religiösa uppfattning. Beträffande sådana uppgifter gäller inget undantag från de skärpta tillståndskraven i fråga om myndighet men väl i fråga om sammanslutning såvitt angår dess egna medlemmar. Som exempel på fall, då tillstånd till registrering av någons politiska eller religiösa uppfattning får ges, kan anföras statistiska eller vetenskapliga undersökningar, opinionsundersökningar, folkbokförings- myndighets anteckning om tillhörighet till svenska kyrkan (med hänsyn till debiteringen av församlingsskatt) samt register över ledamöter i riksdagen, landsting, kommunfullmäktige o. d. (se prop. 197333 5. 123).
I detta sammanhang skall nämnas att TF ändrades i samband med tillkomsten av datalagen så att ADB-upptagningar blivit tillgängliga för allmänheten på i princip samma sätt som allmänna handlingar. Tidigare hade viss oklarhet rått om begreppet allmän handling innefattade också sådana upptagningar (se prop. l973z33 s. 19). Enligt offentlighets- och sekretesslagstiftningskommitténs förslag till nytt grundlagskapitel om all-
männa handlingars offentlighet (se SOU 1975:22) skall med allmän handling kunna förstås — förutom skrift och bild — även upptagning, som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel. Sådan upptag- ning skall dock anses förvarad hos myndighet — och därmed i princip offentlig _ endast om myndigheten har befogenhet att överföra upptagningen till läsbar form.
Uppgifter om någons politiska eller religiösa uppfattning får alltså enligt datalagen registreras av myndighet med datainspektionens tillstånd, om särskilda skäl föreligger. Tillståndskrav gäller dock inte för personregister vars inrättande beslutas av regeringen eller riksdagen. Om man undantar registrering som sker i statistiska eller vetenskapliga undersökningar, opinionsundersökningar, kyrkobokföringen, förteckningar över leda- möter i politiskt sammansatta församlingar o. d. och som kan sägas ske mer eller mindre med de registrerades eget samtycke, finns såvitt bekant endast ett register som innehåller uppgifter om enskilds politiska eller religiösa uppfattning, nämligen det polisregister som förs vid säkerhets- avdelningen inom rikspolisstyrelsen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet (det s.k. SÄPO-registret). Det är också huvudsakligen detta register som varit föremål för debatten om åsiktsregistrering.
Säkerhetspolisens verksamhet har granskats av JO 1972, och en redovisning av granskningen har gjorts i JO 1973 (s. 43). En redogörelse i samma ämne finns i justitieutskottets betänkande 1973:6. Här skall redovisas endast de bestämmelser som rör SÄPO-registret; i övrigt hänvisas till de två nämnda redogörelserna.
SÄPO-registret är ett polisregister och faller därmed under lagen (1965:94) om polisregister. Med polisregister förstås i denna lag register som förs hos rikspolisstyrelsen eller annan polismyndighet för att tjäna till upplysning om brott, för vilka någon misstänkts, åtalats eller dömts, eller om någons vandel i övrigt. Som polisregister anses dock inte det allmänna kriminalregistret (som regleras i en särskild lag). Innehållet i polisregister skall begränsas till uppgifter som polisen behöver för att kunna förebygga och uppdaga brott samt fullgöra sin verksamhet i övrigt. Lagen innehåller vidare bestämmelser om utlämnande av uppgifter ur polisregister m. m. Närmare föreskrifter om innehållet ipolisregister och om uppgifter till sådant register meddelas av regeringen eller, efter dess bemyndigande, av rikspolisstyrelsen. Sådana närmare föreskrifter i fråga om SÄPO-registret har regeringen meddelat ipersonalkantrallkungörel— sen (I969:446).
I första hand är SÄPO-registret ett hjälpmedel i den polisiära verksamheten (ett spaningsregister). Vid sidan härav utgör det underlag för upplysning i samband med personalkontroll. Med personalkontroll förstås enligt l & nämnda kungörelse inhämtande av upplysningar ur polisregister beträffande den som innehar eller avses tillträda tjänst som
är av betydelse för rikets säkerhet. (För en närmare redogörelse för personalkontrollen hänvisas till JO 1973 s. 57.) I kungörelsens 2 & finns den förut återgivna beskrivningen av SÄPO-registret. Därutöver föreskrivs att i registret får rikspolisstyrelsen anteckna uppgifter som behövs för den särskilda polisverksamheten. Anteckning får dock inte göras enbart av det skälet att någon genom tillhörighet till organisation eller på annat sätt gett uttryck för politisk uppfattning. Närmare bestämmelser om tillämpningen av sistnämnda föreskrift meddelas av regeringen (se nedan).
De nu återgivna bestämmelserna är de direkta föreskrifterna om vad som får föras in i SÄPO-registret. Ytterligare upplysningar i saken kan emellertid hämtas ur föreskrifterna om vad som får lämnas ut ur registret i personalkontrollärenden. Får en uppgift lämnas ut, måste den som JO (1973 s. 51) framhållit rimligen också ha fått föras in. Av intresse här är då 9 5 i kungörelsen (ändrad senast l972z505). Paragrafen föreskriver vissa inskränkningar i vad som får lämnas ut ur SÄPO-registret. Uppgift får sålunda lämnas ut ur registret beträffande den som
1. dömts för eller är misstänkt för brott som avses i l 5 lagen (1952198) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål eller för brott som avsesi 13 kap. 7 eller 8 & BrB eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (gäller bl. a. sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet),
2. eljest dömts eller är misstänkt för sådan handling eller försök eller förberedelse därtill som innefattar brott mot rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska samhällsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat,
3. genom sin verksamhet eller eljest kan befaras vara beredd att delta i sådan handling som avses under 1 eller 2.
Närmare bestämmelser om tillämpningen av föreskriften att ingen får antecknas enbart av det skälet att han gett till känna politisk uppfattning på något sätt har meddelats av regeringen genom skrivelse den 22 september 1972 till rikspolisstyrelsen. Där föreskrivs följande:
I vårt land finns organisationer och grupper som bedriver politisk verksamhet som innebär att våld, hot eller tvång utnyttjas eller kan komma att utnyttjas som medel för att uppnå de politiska syftena.
Vissa organisationer har i antaget program angivit att organisationen skall verka för att omvandla samhället med våld. En stor del av sådana organisationers medlemmar kan emellertid antas aldrig komma att medverka till att vad som sålunda uttalats i programmet förverkligas. Enbart tillhörighet till sådan organisation skall därför inte utgöra skäl att anteckna någon i säkerhetsavdelningens polisregister. Anteckning får dock ske, om någon medlem i eller sympatisör med sådan organisation genom sina åtgärder har givit anledning till misstanke att han kan vara beredd att deltaga i verksamhet som innebär fara för rikets säkerhet eller som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska statsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat.
Vidare finns organisationer och grupper som kan befaras här i riket eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksam- het vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel. Uppgift om medlem i eller sympatisör med sådan organisation eller grupp skall
antecknas i säkerhetsavdelningens polisregister.
Det sista citerade stycket avser registrering av medlemmar i utländska terroristorganisationer (jämför den s. k. terroristlagen).
Det skall vidare nämnas att regeringen 1973 har meddelat ytterligare föreskrifter angående tillämpningen av 2 & personalkontrollkungörelsen. Dessa föreskrifter är hemliga och har inte varit tillgängliga för fri- och rättighetsutredningen.
De återgivna bestämmelserna är inte helt lättolkade. JO (1973 s. 52) har gjort en tolkning av personalkontrollkungörelsen, men denna hänför sig till den avfattning bestämmelserna hade före den senaste ändringen och före tillkomsten av den citerade skrivelsen. Gällande rättsläge synes vara att enbart organisationstillhörighet inte i något fall får utgöra grund för att anteckna någon svensk i SÄPO-registret, medan rikspolisstyrelsen tidigare fick anteckna medlemmar i de mest extrema inhemska politis- ka organisationerna. För anteckning i registret krävs numera att medlem eller sympatisör genom någon åtgärd motiverar att han betraktas som en s. k. säkerhetsrisk. Vad som ligger i uttrycket åtgärd är dock oklart. (I en kommentar till dessa bestämmelser — Karl-Erik Uhlin Säkerhetstjänst och personalkontroll 1972 s. 39 — uttalas att det synes finnas anledning anta att regeringen är beredd att i tillämpningsföreskrifter uppställa krav på tämligen avancerad aktivitet för att anteckning skall få ske.)
Bilaga 20 Till lagstiftaren riktade diskrimineringsförbud i grundlag
] Utredningens direktiv samt önskemål och förslag i övrigt . . . . 469 2 Översikt över problemen ......................... 470 3 Svensk statsrätt iämnet .......................... 472 3.1 RF ....................................... 472 3.2 Läget före RF ................................ 472 3.3 Innebörden av 1 kap. l & tredje stycket och 1 kap. 8 & RF . . . 473 4 Internationellt ................................ 474 4.1 Grundlagsregler i vissa andra länder .................. 474 4.2 Konventioner ................................ 475 5 Gällande svensk rätt ............................ 476 5.1 Inledning ................................... 476
5.2 Särbehandlingi fråga om fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF . 477 5.2.1 Särbehandling på grund av åsikt, åskådning, tro eller
organisationstillhörighet ...................... 478
5.2.2 Särbehandling på grund av ras etc. ............... 479 5.2.3 Särbehandling på grund av kön ................. 479 5.2.4 Särbehandling på annan grund .................. 479 5.3 Särbehandling i fråga om sociala rättigheter ............. 480
5.3.1 Problemet ............................... 480 5.3.2 Särbehandling på grund av åsikt, åskådning, tro eller
organisationstillhörighet ...................... 481
5.3.3 Särbehandling på grund av ras etc. ............... 481 5.3.4 Särbehandling på grund av kön ................. 482 5.3.5 Särbehandling på annan grund .................. 483
Bilaga 20 Till lagstiftaren riktade diskrimineringsförbud i grundlag
l Utredningens direktiv samt önskemål och förslag i övrigt
I fri- och rättighetsutredningens direktiv anges som ett naturligt led i utredningens arbete att överväga en allmän bestämmelse igrundlag om förbud mot rättighetsinskränkningar på grunder som enligt demokratiskt synsätt inte är godtagbara, t. ex. språk, ras, härkomst samt politisk och religiös åskådning.
1 vpk-motionen [973.788] har som 2 kap. 3 5 p. 1 RF föreslagits följande stadgande: ”Ingen må fängslas eller på annat sätt berövas sin rörelsefrihet, ej heller underkastas husrannsakan, telefonavlyssning, brev- censur eller annan kontroll av hans kommunikationer, kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, ej heller registreras av polisiär eller annan myndighet utan stöd av i lag angiven noggrant bestämd grund. Som sådan grund må icke gälla ras, hudfärg, språk, politisk eller religiös åskådning, uttalad åsikt eller organisationstillhörighet.” Vidare har i motionen i 5 & andra stycket föreslagits en generell föreskrift att myndighet inte får särbehandla medborgare på grund av hans organisa- tionstillhörighet.
I c+fp-m0ti0nen 1973:l880 har efter mönster av europakonventio- nens art. 14 föreslagits en bestämmelse (2 kap. l &) att fri- och rättigheterna skall åtnjutas utan diskriminerande åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, inkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
Vidare kan här erinras om den kritik som mötte 1 kap. 8 ;? RF och som tog sikte på att en person skulle kunna särbehandlas på grund av sådana omständigheter som ras och åskådning om det fanns rättsligt stöd för en sådan åtgärd.
I en 1974 utkommen bok ”Grundlag och medborgarrätt" har professorn i offentlig rätt Håkan Strömberg gått igenom olika sätt att förstärka grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna. Han har därvid för sin del kommit fram till att den lösning som på en gång innefattar hanterliga kriterier och skyddar mot de ipraktiken farligaste företeelser- na är ett diskrimineringsförbud, som han förslagsvis formulerar så (5. 61): "Vid utformningen av begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna får åtskillnad ej göras mellan olika åsiktsriktningar, ej heller
mellan olika grupper av medborgare på grund av sådana förhållanden som tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, språk, samhällsställning eller förmögenhet.” Han tänker sig också en eventuell utvidgning av diskrimineringsförbudet till sociala rättigheter, möjligen ocksa till all statlig normgivning (s. 62).
Frågorna om skydd mot åsikts-, religions- och rasförföljelse har politisk betydelse sedan åtskilliga sekler. Av modernare datum är debat— ten orn jämställdhet mellan könen. Inom ramen för denna har bl. a. framställts krav på en grundlagsbestämmelse mot könsdiskriminering.
2 Översikt över problemen
Det material som redovisas i det följande tjänar till att belysa möjligheterna att med verkan mot det allmänna uppställa rättsligt bindande diskrimineringsförbud i grundlag. Frågor som rör förhållandet mellan enskilda inbördes, t. ex. skydd mot hyresvärds diskriminering av bostadssökande eller näringsidkares diskriminering av kunder, faller således utanför det område som behandlas i förevarande bilaga. Detsam— ma gäller beträffande rent programmatiska stadganden om likabehandling etc.
Man kan tänka sig flera olika slag av rättsregler om skydd mot diskriminering. Den mest vidsträckta skulle innebära ett generellt krav på att alla enskilda skall behandlas lika. En sådan allmän likhetsgrundsats förekommer i många grundlagar, formulerade exempelvis som en regel om allas likhet inför lagen. Det bör uppmärksammas att en sådan regel kan vara avsedd att gälla bara för de tillämpande myndigheterna (sasom 1 kap. 85 RF) och inte för normgivaren. Inte sällan torde emellertid regeln vara avsedd att omfatta också den senare.
Mera specifika diskrimineringsförbud kan konstrueras på olika sätt. En metod är att begränsa en allmänt hållen likhetsgrundsats till att omfatta vissa särskilda områden av offentlig maktutövning, t. ex. normgivning och myndighetsutövning som gäller fri- och rättigheterna. Denna metod kan exemplifieras med art. 14 i europakonventionen. En annan lösning är att med verkan för hela området för offentlig maktutövning förbjuda att den enskilde särbehandlas på vissa särskilda grunder. Att dessa två metoder kan kombineras framgår av det avsnitt av utredningens direktiv som har återgivits inledningsvis.
Man kan skilja mellan särbehandling till fördel för den särbehandlade och särbehandling till nackdel. Ibland använder man i stället uttrycken positiv resp. negativ diskriminering. Vanligast är emellertid att ordet diskriminering förekommer bara i den senare betydelsen (så t.ex. i bestämmelsen om straff för olaga diskriminering i 16 kap. 9 ;S brottsbal— ken, BrB). Det kan ligga nära till hands att förbjuda bara särbehandling till nackdel. I vissa fall finns det uppenbarligen ett legitimt behov av särbehandling till fördel, t. ex. genom särskilda skyddsregler till fördel för vissa minoriteter. En svårighet ligger emellertid i att en särbehandling av vissa enskilda till deras fördel kan ses som en särbehandling av övriga till
dessas nackdel t"spegelbildsproblemet”). Nedan kommer att redovisas det försök att bemästra detta problem som har gjorts i rasdiskriminerings- konventionen.
En fråga av grundläggande betydelse i sammanhanget är om man med hjälp av diskrimineringsförbud kan bereda t'ri— och rättigheterna något skydd utöver det som kan åstadkommas genom andra skyddsmetoder. Är det t. ex. meningsfullt att i grundlag förbjuda särbehandling av enskilda på sådana grunder som åsikt, tro och organisationstillhörighet, samtidigt som man i andra grundlagsstadganden skyddar yttrandefriheten, religi- onsfriheten och föreningsfriheten genom att slå fast existensen av dessa friheter och ange att de får begränsas endast för vissa ändamål?
Till svar pa denna fråga kan först och främst sägas att det rent teoretiskt skulle vara tänkbart att använda ett särbehandlingsförbud som skydd mot att en viss typ av annars möjliga ingrepp används för att göra sådana begränsningar i en viss rättighet som i och för sig tillgodoser tillåtna ändamål. Om man t. ex. kombinerar en grundlagsregel, som fastslår den enskildes föreningsfrihet gentemot det allmänna och anger att inskränkning häri får ske endast för vissa ändamål, med ett förbud mot frihetsberövande på grund av organisationstillhörighet skulle det betyda att man uteslöt alla former av frihetsberövande från den krets av ingrepp som annars skulle kunna tillåtas med stöd av det särskilda grundlagsstadgandet om föreningsfrihet.
En regel om skydd mot särbehandling på grund av åsikt kan anföras som ett mera praktiskt exempel på att ett diskrimineringsförbud kan ge ett särskilt skydd utöver det som ges av regler som tar sikte direkt på en viss rättighet. Som framgår av det följande är det enligt gällande rätt möjligt att i vissa undantagsfall ingripa mot yttranden som till formen framstår som rena åsiktsyttringar. Utan att stänga möjligheten till sådana ingripanden kan man, genom att göra skillnad mellan ”åsikt” och ”åsiktsyttring”, förbjuda ingrepp mot någon på den grund att denne har gjort sig känd för eller antas hysa vissa åsikter. Det område som skyddas genom ett sådant diskrimineringsförbud kan ges en klarare avgränsning antingen genom att skyddet bestäms till att gälla endast mot vissa slag av ingripanden mot den enskilde, t. ex. frihetsberövande, eller genom att det endast avser inskränkningar i vissa fri- och rättigheter.
Av det sagda framgår att förbud mot särbehandling på grund av åsikt, föreningstillhörighet o. (1. kan fylla en självständig funktion vid sidan av regler som mera direkt skyddar yttrandefriheten och föreningsfriheten.
Särbehandlingsförbud kan vidare få en reell skyddseffekt ifråga om sådana fri— och rättigheter som inte alls eller endast i mycket begränsad omfattning kan skyddas på annat sätt, t. ex. rörelsefriheten.
Det bör slutligen framhållas att förbud mot särbehandling kan ges en sådan omfattning att de får betydelse också utanför det egentliga fri— och rättighetsområdet. Som exempel på sådana diskrimineringsförbud kan nämnas en regel som oavsett ämnesområde förbjuder all särbehandling på grund av ras.
3.1 RF [ 1 kap. 8 åå RF föreskrivs:
Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, askadning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet.
Här kan vidare nämnas föreskrifteni 1 kap. l & tredje stycket RF: Den offentliga makten utövas under lagarna.
Den berömda 16 å i 1809 års RF ansågs i huvudsak innebära ett krav på normmässighet. I fråga om stadgandets adressat har delade meningar förekommit (se SOU 1963117 s. 166).
Författningsutredningen (SOU1963116 s. 60 och 1963zl7 s. 167 och 520) föreslog att 16 5 skulle flyttas över från 1809 års RF till en ny RF (] kap. 2 5). Stadgandet skulle enligt förslaget rikta sig till ”rikets alla myndigheter” men i övrigt ha oförändrad lydelse. I ett särskilt yttrande föreslogs en förkortad utformning. Enligt utredningen innebar stadgandet inte bara ett krav på normmässighet utan också ett krav på en rättvis och likformig behandling av medborgarna. Utredningen synes med normmäs- sighet ha avsett ett krav på att de offentliga organens konkreta åtgärder skulle grunda sig på generella normer. ] övrigt förefaller den ha avsett "ett till sin innebörd mera obestämt anspråk på att dessa normer skall motsvara rättsmedvetandets krav”.
Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes från domstolshåll att principerna om normmässighet och likhet inför lagen borde slås fast i en ny grundlag, inte bara som målsättning utan som ett för alla statsorgan bindande lagbud (SOU 1965:2 s. 86, se vidare 5. 53—56, 82—87, särskilt s. 86).
Grundlagberedningen tog i sitt förslag till RF som 1 kap. 8 % upp en regel som i det väsentliga motsvarade förslaget i det särskilda yttrandet i författningsutredningens betänkande: ”Rikets myndigheter skall styrka rätt och sanning, hindra vrångvisa och orätt samt skydda envar till liv, ära, personlig frihet och välfärd.” Detta krav på normmässighet i myndigheternas handlande (se SOU 1972:15 s. 123) utvecklades närmare i den föreslagna 10 kap. 5 % första stycket första punkten. Där föreskrevs: ”Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall handlägga ärenden, träffa sina avgöranden och även i övrigt handla i enlighet med rättsordningen, sådan denna framgår ur grundlagarna samt ur andra lagar, Vidare föreskrevs i andra
”
förordningar, föreskrifter och rättsregler. stycket: ”Myndighet får icke utan stöd av någon rättsregel särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller
förmögenhet.” Om detta stadgande anfördes i motiven (s. 197) att det inte innebar något nytt i förhållande till vad som föreskrevs i första stycket om myndigheternas bundenhet av rättsordningen. Dess värde ansågs främst ligga i att det konkretiserade grundsatsen om myndigheter— nas normmässiga handlande.
Den nuvarande lydelsen av 1 kap. 1 $ tredje stycket och 8 % RF kom till i propositionen l973:9(). Bestämmelsen i l & tredje stycket, att den offentliga makten utövas under lagarna, ansågs innefatta vad grundlagbe- redningen hade föreslagit i 10 kap. 55 första stycket första punkten. Beredningens förslag i 10 kap. 5 % andra stycket återfinns numera i 1 kap. 8 & andra punkten RF (1 kap. 7 5 andra punkten ipropositionen).
[ kap. 1 35 tredje stycket RF riktar sig till alla som utövar offentlig makt, också riksdagen. Genom användningen av propositionen ”under" i "under lagarna” markeras att den offentliga maktutövningen inte regleras bara genom lag i detta begrepps rent tekniska bemärkelse (föreskrift beslutad av riksdagen) utan att den också kan styras exempelvis genom författningar på lägre nivå eller genom sedvanerättsliga regler, under förutsättning att dessa rättskällor är förenliga med gällande lagar. Stad- gandet uttrycker alltså den för rättssamhället självklara satsen, att den som utövar offentlig makt därvid skall följa gällande rätt, dvs. att den offentliga maktutövningen skall vara nurmbunden.
Ett direktiv om normbundenhet har förhållandevis liten räckvidd när det gäller riksdagen. De rättsregler som är riktade direkt till riksdagen återfinns främst i regeringsformen och i riksdagsordningen och avser till den helt övervägande delen formerna för riksdagens verksamhet. I huvudsak måste frågan om innehållet i riksdagens beslut lämnas utanför det statsrättsliga regelsystemet. Regler om medborgerliga fri— och rättigheter utgör dock ett viktigt exempel på föreskrifter som tar sikte på utövningen av riksdagens allmänna beslutsbefogenheter.
Bestämmelserna i 1 kap. 8 å RF får anses ge uttryck för ett krav på normmässighet i myndigheternas handlande. Detta begrepp är vidare än begreppet normbundenhet. Kravet på normmässighet gäller även för annan offentlig verksamhet än rättstillämpning i egentlig mening. Det kan beskrivas som ett allmänt krav på konsekvens i handlandet, på frihet från godtycke, på att lika fall skall behandlas lika.
Stadgandet i 1 kap. 8 & RF riktar sig till ”domstolar och förvaltnings— myndigheter". När regeringen uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen får den där fastlagda grundsatsen anses gälla även för den.
SOU 1975:75 4 Internationellt
Danmark: Enligt 71 5 första stycket grundlagen är politisk och religiös övertygelse samt härstamning uteslutna som grund för frihetsberövande (SOU 1975129 5. 20). Om de aktiviteter som övertygelsen manifesterar sig i är straffbara erbjuder grundlagsregeln däremot inte något skydd. Vidare förbjuder 70å grundlagen rättighetsinskränkning pä grund av trosbekännelse eller härstamning. Till grund för 70ä ligger en allmän likhetsprincip. ”En åtskillnad med hänsyn till religion är dock möjlig. om åtskillnaden har saklig grund” (SOU 1975129 s. 20).
Finland: I 55 regeringsformen föreskrivs att finska medborgare är likställda inför lagen. Detta stadgande anses förplikta ocksa lagstiftaren (SOU 1975:29 s. 67). Enligt 9 % är vidare finsk medborgares rättigheter och skyldigheter i princip inte beroende av vilket religionssamfund han tillhör eller huruvida han tillhör något sådant samfund (SOU 1975129 5. 74).
Västtyskland: Art. 3 grundlagen föreskriver: ”1 Alla människor är lika inför lagen. 2 Män och kvinnor är likaberättigade. 3 lngen far förförde— las eller gynnas på grund av kön, härstamning, ras, språk, hembygd och härkomst, tro, religiös eller politisk åskådning." Enligt art. 33 st. 3 är åtnjutandet av medborgerliga rättigheter oberoende av vilken religion man bekänner sig till. Ingen får lida någon nackdel av att han tillhör eller inte tillhör en bekännelse eller världsåskädning.
Art. 3 kommenteras i SOU 1975129 (5. 179). Det anförs där att lik— hetsgrundsatsen materiellt innebär, att olika normeringar inte får före— skrivas för sakligt lika förhållanden. [ vissa fall utesluter grundlagen själv särbehandlingsgrunder. Enligt st. 2 diskvalificeras sålunda könet som dif— ferentieringskriterium. Undantag gäller endast, anförs det, om biologis— ka och funktionella skillnader mellan man och kvinna sa avgörande präglar det sakförhållande som skall normeras, att andra kriterier helt trädertillbaka. St. 3 diskvalificerar dessutom härstamning. ras, sprak, hembygd och härkomst samt tro och religiös eller politisk askadning. [ fråga om den allmänna likhetsgrundsatsen har. anförs det vidare. den västtyska författningsdomstolen slagit fast att lagstiftaren maste ha ett vitt spelrum för skönsmässiga ställningstaganden vid lagars utformning, framför allt om lagstiftningen rör statliga prestationer till enskilda. En skönsmässigt vald lösning sägs endast skola uppfylla det kravet att det valda differentieringskriteriet över huvud taget är lämpligt -. alltså inte lämpligast —' för att förverkliga syftet med differentieringen. Endast om särbehandlingsgrunden inte är lämplig ur nagon synvinkel kan lagen strida mot likhetsgrundsatsen. Likhetsgrundsatsen sägs inte kräva att varje olikhet beaktas i lagstiftningen. Särskilt om lagstiftningen rör ett stort antal fall —- t. ex. i socialförsäkringsfrägor A fär lagstiftaren schablonisera. Denna frihet är större om lagstiftningen i fråga beviljar för—maner till den enskilde och mindre om lagstiftningen är betungande för den enskilde. Det framgår att art. 3 fått central betydelse vid författningsdomstolens
prövning av grundlagsenligheten av socialförsäkrings, skatte— och familje- rättslig lagstiftning.
4.2 Konventioner
Europakonventionens art. l4 föreskriver: "Åtnjutandet av de fri— och rättigheter, som anges i denna konvention, skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.”
Bestämmelsen behandlasi SOU l974:88 (s. 103). Där refereras en dom av europadomstolen, vilken innehåller principuttalanden om hur stadgan- det bör tolkas. inledningsvis konstateras i domen att vederbörande nationella myndigheter ofta konfronteras med situationer och problem som på grund av bakomliggande skillnader påkallar olika juridiska lösningar. Vissa rättsliga olikheter leder f. ö., sägs det, bara till att faktiska olikheter utjämnas. Art. 14 kan därför inte tolkas helt efter ordalagen. Man måste i stället söka fastställa de kriterier, efter vilka man kan avgöra om en viss olikhet i behandlingen vid utövandet av någon av de i konventionen upptagna fri- och rättigheterna strider mot art. 14. I överensstämmelse med de principer som kunde härledas ur rättstillämp- ningen i ett stort antal demokratiska stater ansåg domstolen att likabehandlingsprincipen är kränkt, om åtskillnaden inte har en objektiv och godtagbar grund. Huruvida en sådan grund föreligger måste enligt domstolen bedömas med hänsyn till ifrågavarande åtgärds syften och verkningar och med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behandlingen vid utövandet av en i konventionen garanterad rättighet måste inte bara ha ett legitimt ändamål, titan art. 14 är också kränkt om det klart framgår att det inte finns några rimliga proportioner mellan de medel som används och det mål som man vill uppnå.
1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller motsvarande stadgande i art. 2 mom. 1. Dessutom föreskrivsi art. 26: ”Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen titan åtskillnad av något slag. [ detta avseende skall lagen förbjuda all åtskillnad och garantera envar ett likvärdigt och effektivt skydd mot varje åtskillnad på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt." (Se SOU l974:88 s. 206 och 213.)
I en rapport som Europarådets expertkommitté för mänskliga rättighe— ter avlämnade till ministerkommittén iseptember 1970 görs enjämförel- se mellan europakonventionen och FN-konventionen (europarådsdoku- ment H (70) 7). Där konstateras att art. 26 i FN-konventionen saknar motsvarighet i europakonventionen. Det upplyses att ett sådant tillägg till europakonventionen varit på tal men att expertkommittén avrått därifrån, enär idén om likhet inför lagen var föremål för ett stort antal olika juridiska tolkningar och därför inte var lämplig att föras in i en text som skulle ha en konventions bindande rättsliga kraft. Kommittén ger
bl.a. uttryck för tanken att principen om likhet inför lagen väl kan adresseras till tillämparen men att det möter svårigheter att rikta den till normgivaren.
[ ingressen till den europeiska sociala stadgan förklarar sig konven- tionsländerna finna, att sociala rättigheter bör tillförsäkras alla utan åtskillnad i fråga om ras, hudfärg, kön, religion, politisk åskådning, nationell härstamning eller socialt ursprung (SOU 1974:88 s. 185).
Om FN-konventianen mot rasdiskriminering kan ur ratificeringspropo- sitionen 1970:87(1LU 41, rskr 261) hämtas följande. Med rasdiskrimine- ring avses i konventionen varje skillnad, undantag, inskränkning eller företräde på grund av ras, hudfärg, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung, som har till syfte eller verkan att omintetgöra eller inskränka erkännandet, åtnjutandet eller utövandet, på lika villkor, av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på politiska, ekonomis- ka, sociala, kulturella eller andra områden av det offentliga livet. Konventionen är emellertid inte tillämplig på de skillnader etc. som konventionsstat gör mellan medborgare och icke-medborgare. Konventio- nen förbjuder i princip också 3. k. positiv diskriminering, dvs. särbehand- ling som innebär fördelar för vissa grupper eller personer. För lösningen av det under 2 anmärkta spegelbildsproblemet är följande stadgande av intresse. Enligt konventionen skall särskilda åtgärder, vidtagna uteslutan- de för att åstadkomma tillfredsställande framsteg för sådana rasgrupper, etniska grupper eller enskilda personer som behöver skydd för att kunna på lika villkor åtnjuta eller utöva mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, inte anses utgöra rasdiskriminering, förutsatt att åtgärderna inte leder till att skilda rättigheter för olika rasgrupper består även efter det att syftet med åtgärderna har uppnåtts (prop.l970:87 s. 11). Genom sin anslutning till rasdiskrimineringskonventionen har Sverige förpliktat sig att se till att särbehandling på grund av ras etc. över huvud taget inte förekommer hos oss. Konventionen omfattar i princip alla ämnesområ- den. Något förbehåll vid vår anslutning till konventionen har vi inte gjort.
Det finns vidare vissa andra, speciella konventioner mot diskrimine- ring, lLO—konventionen nr 111 angående diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning (prop. 1962170, ZLU 26, rskr 333) och Unescokonventionen mot diskriminering inom undervisningen (prop. 1967236. UU 14, rskr 369). Diskrimineringsförbuden enligt dessa konventioner avser åtskilliga grunder; vid sidan av ras, hudfärg och nationellt ursprung också kön, social härkomst, politisk åskådning, religion m. m. [ sistnämnda proposition (s. 6) pekades bl. a. på språkfrå- gan som ett ständigt återkommande problem i sammanhanget.
5 Gällande svensk rätt
Mot bakgrund av de önskemål och förslag som har redovisats ovan under i måste man i första hand försöka klargöra, i vad mån det är möjligt att i
RF införa för lagstiftaren bindande diskrimineringsförbud utan att komma i konflikt med gällande rätt.
Därvid torde man kunna gå förbi frågan om en allmän likhetsgrundsats riktad till lagstiftaren. Det har framgått av redovisningen under 4 av det utländska materialet — och synes f. ö. ganska självklart — att en sådan grundlagsregel i praktiken inte kan få annan innebörd än som ett allmänt och svårbestämt krav på sakliga, objektivt godtagbara skäl för att lagstiftaren skall få särbehandla.
Man bör däremot utreda möjligheterna av att uppställa mera specifice— rade diskrimineringsförbud, närmare bestämt sådana som innebär att vissa omständigheter utesluts som grunder för särbehandling. Intresset knyts därvid i första hand till de omständigheter som har tagits upp i exemplifieringen i 1 kap. Så andra punkten RF och som i huvudsak återfinns också i europakonventionens art. 14 dvs. tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning och förmögenhet. Frågan blir då i vad mån man kan utesluta rättsligt stöd för # eller med andra ord absolut förbjuda ,. särbehandling på dessa grunder utan att komma i konflikt med gällande rätt.
Bestämmelsen i lkap. 85 andra punkten RF avser särbehandling oavsett ämnesområde. För att inte utredningsuppgiften skall bli helt ohanterlig har den här begränsats till att avse särbehandling dels inom fri- och rättighetsområdet enligt 2 kap. RF, dels i fråga om vissa sociala rättigheter.
Man kan lämpligen dela in de olika särbehandlingsgrunderna i fyra huvudgrupper: ]. åsikt, åskådning, tro och organisationstillhörighet, 2. ras och andra grunder som hänger samman med etniskt ursprung, 3. kön och 4. sådana övriga omständigheter som den enskildes ålder, samhällsställning och ekonomiska förhållanden.
En av praktiska skäl nödvändig systematisk begränsning av undersök- ningen har varit att endast sådana särbehandlingar som framgår av författning har kunnat beaktas. Å andra sidan redovisas inte bara särbehandling till nackdel utan också särbehandling till fördel. 1 ännu högre grad än när det gäller bilagorna om särskilda fri- och rättigheter (bilagorna 6414, 16———l9) måste understrykas risken för att relevanta bestämmelser i gällande rätt har blivit förbisedda.
Av intresse är här främst yttrande-, informations—, mötes-, demonstra— tions-, förenings- och religionsfriheten, rörelsefriheten, skyddet för kroppslig integritet samt skyddet för hemfrid etc. och för förtrolig kommunikation. Den fråga som ställs gäller i vad mån det enligt gällande rätt förekommer inskränkningar i någon av dessa fri- och rättigheter på någon av de grunder som anges i 1 kap. $& andra punkten RF, eller annorlunda uttryckt, i vad mån det förekommer att lagstiftaren vid reglering av en sådan rättighet gör skillnad mellan olika åsiktsgrupper, religiösa grupper, rasgrupper etc.
5.2.1. Särbehandling på grund av åsikt, åskådning, tro eller organisations- tillhörighet
Det är sedan länge en grundläggande rättspolitisk sats i vårt land att åsiktskriminalisering inte får förekomma. Vidare saknas i Sverige motsva- righet till den västtyska grundlagens regel att den som arbetar mot de medborgerliga fri- och rättigheterna kan förklaras ha förverkat dessa.
De medborgerliga fri- och rättigheterna begränsas emellertid bl, a. av regler som syftar till att skydda samhället mot våldsamma omvälvningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är vissa straffbestämmelser i 18 och 19 kap. BrB. Uppror och högförräderi kan t. ex. i vissa fall tänkas bli begångna genom yttranden som till sin form framträder som rena åsiktsyttringar.
Också ett sådant yttrandefrihetsbrott som hets mot folkgrupp ( 16 kap. 8 % BrB, se bilaga 6) kan begås genom yttranden som till formen är rena åsiktsyttringar. Det finns också några andra straffbestämmelser som möjligen i något fall skulle kunna drabba åsiktsyttringar eller sägas göra skillnad mellan olika åsiktsriktningar. Här kan nämnas brottsbalkens bestämmelser om ärekränkning (5 kap. 143 åå) och om förledande av ungdom (16 kap. 12 %) samt lagen (19471164) med förbud mot politiska uniformer. Förargelseväckande beteende (16 kap. 16 % BrB) är däremot enligt nutida uppfattning över huvud taget inte något yttrandefrihetsbrott.
Sammanfattningsvis torde om gällande straffrättsliga begränsningar i yttrandefriheten kunna sägas att dessa någon gång kan träffa rena åsiktsyttringar och att de i några fall möjligen kan indirekt och de facto drabba vissa åsiktsriktningar. Någon bestämmelse som direkt eller uttryckligen angriper en viss åsiktsriktning finns däremot inte. Inte heller kan den kriminalisering som förekommer i gällande rätt utgöra grund för ingripanden mot någon enbart med anledning av dennes åsikter (såsom skilda från äsiktsyttringar).
Däremot torde straffbestämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap. 45 BrB medge fri- och rättighetsinskränkning (frihetsstraff) enbart på grund av organisationstillhörighet. Någon annan rättslig särbehandling på denna grund torde inte föreligga. Här bör emellertid nämnas frågan om lagstiftning mot organisationer som ägnar sig åt rashets. Sådan lagstiftning finns inte nu och ansågs inte nödvändiggöras genom Sveriges anslutning till rasdiskrimineringskonventionen. Den expertkommitté som har tillsatts för att övervaka efterlevnaden av konventionen har emellertid anmärkt på att lagstiftning av detta slag saknas i Sverige och satt ifråga om denna brist är förenlig med de åtaganden som Sverige har gjort genom sin anslutning till konventionen.
Vad gäller demonstrationsrätten kan pekas på 3 5 lagen om allmänna sammankomster (se bilaga 7) enligt vilket stadgande tillstånd till allmän sammankomst får vägras om det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning. Denna bestämmelse torde kunna tänkas drabba en åsiktsriktning som har sådan karaktär att en demonstration från dess sida måste befaras framkalla motdemonstrationer och oroligheter.
Värnplikts- och vapenfrilagstiftningen (se bilaga 10) gör vissa skillnader
mellar enskilda pa grund av deras åskådning i religiösa frågor. Den inskränkning i den personliga friheten som tjänsteplikten medför är emellertid ungefär densamma vid vapenfri tjänst som vid värnplikt. Av störst betydelse i sammanhanget är kanske därför vissa konkreta fall av särbehandling till fördel på grund av religiös åskådning, t. ex. frikallande av Jeleas vittnen.
Även i vissa andra sammanhang kan en särbehandling till fördel på grund av askadning e. (1. sägas ske i det särskilda fallet som när någon på grund av sina allvarliga samvetsbetänkligheter befrias från skyldighet att underkasta sig det intrång i den kroppsliga integriteten som skyddsymp- ning mot smittkoppor innebär.
Slutligen bör erinras om att den statliga personalkontrollen och den bl. a. därmed sammanhängande registreringen av vissa personer faller utanför ramen för denna bilaga (se i stället bilaga 19). Detsamma gäller den påverkan på opinionsbildningen i samhället som kan följa av vissa atgärder som har samband med det allmännas bidragsgivning till olika andliga aktiviteter, t. ex. kontroll av att förutsättningar för bidrag föreligger eller indragning av utgående bidrag.
5.2.2 Särbehandling på grund av ras etc.
] den proposition, varigenom föreslogs bl. a. att Sverige skulle ansluta sig till konventionen mot rasdiskriminering och att straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp skulle utvidgas, uttalades att med kategorien folkgrupper av visst etniskt ursprung avsågs folkgrupper vari medlemmar- na har ett relativt enhetligt kulturmönster. Samerna nämndes som ett exempel pa en sadan folkgrupp (prop. [970287 5. 38, jämför s. 73).
Nagon inskränkning av fri— och rättighet på grund av ras etc. synes inte förekomma i svensk rätt. Vad gäller särbehandling till fördel (i form av dispens) kan nämnas vissa möjligheter till frikallande från värnplikt (5 och 45 ååå värnpliktslagen).
5.2.3. Särbehandling på grund av kön
Såvitt gäller rörelsefriheten och skyddet för kroppslig integritet görs skillnad mellan män och kvinnor genom bestämmelserna om värnplikt och vapenfri tjänst (se bilagorna 10 och 11).
[ fråga om rörelsefriheten kan vidare nämnas bestämmelsen i 24 kap. 3å rättegångsbalken om att övervakning skall äga rum i stället för häktning när det gäller kvinna som är havande i framskridet tillstånd eller nyligen har fött barn.
5.2.4. Särbehandling på annan grund
Särbehandling på grund av ålder förekommer i viss utsträckning.
Viktigast i detta sammanhang är de åldersgränser som finns i straffrätten och i viss social behandlingslagstiftning. Påföljd för brott kan t. ex. ådömas endast den som fyllt 15 år. Denna regel innebär bl. a. att
begränsning av rörelsefriheten genom ådömande av frihetsstraff inte kan förekomma före nämnda ålder och den inverkar dessutom på alla de övriga fri— och rättigheter som begränsas genom straffrättsliga bestämmel— ser.
I praktiken leder regeln också till att straffprocessuella tvångsmedel inte används mot dem som är under 15 år. Vidare kan vissa brottspåfölj— der vara avsedda företrädesvis för vissa åldrar (t. ex. ungdomsfängelse). Barnavårdslagstiftningen är tillämplig endast på ungdomar. Värnplikten omfattar endast personer som befinner sig mellan vissa åldersgränser, Också för skyldigheten att åtaga sig eller utöva medborgerliga uppdrag gäller en undre och en övre åldersgräns (bilaga 10). En del bestämmelser som möjliggör ingrepp i den kroppsliga integriteten gäller endast för vissa kategorier av enskilda som bestäms med hjälp bl.a. av ålderskriterier, t. ex. skolpliktiga och värnpliktiga. Vidare kan nämnas att skyldighet att undergå ympning mot smittkoppor föreligger bl. a. för barn av viss ålder (bilaga 1 l).
Religionsfriheten berörs av regeln i 5 % religionsfrihetslagen att ingen får upptasi kloster innan han fyllt 18 är.
I fråga om skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap gäller att sådan förlust med åtföljande statslöshet i visst fall drabbar den som fyller 22 år (bilaga 10).
Någon rättslig särbehandling på grund av språk torde inte finnas såvitt gäller de fri— och rättigheter som behandlas här.
Vad därefter beträffar sådana faktorer som samhällsställning och förmögenhet kan nämnas att dessa ibland har betydelse vid val av brottspåföljd; detta gäller främst när individualpreventiva hänsyn är avgörande. Även vid tillämpning av lagstiftning om straffprocessuella tvångsmedel, samhällsfarlig asocialitet och nykterhetsvård är sådana faktorer av vikt. De här aktuella särbehandlingsgrunderna är således aktuella främst när det gäller rörelsefriheten. Såvitt gäller yttrandefrihe- ten kan erinras om det särskilda skydd som riksdagsledamöter åtnjuter enligt 4 kap. 8 & RF.
Begreppet sociala rättigheter är vidsträckt och mångfasetterat. Det innefattar bl. a. rätten till arbete, rätten till undervisning och rätten till social omvårdnad och trygghet. Begreppet saknar fast avgränsning och den här gjorda uppräkningen låter sig med lätthet byggas ut i olika hänseenden (se t. ex. partimotionerna 197311874 och 1880 samt europeiska sociala stadgan, vars text återfinns i SOU l974:88 s. 185). Inte heller de särskilda sociala rättigheterna kan definieras med någon större fasthet. Detta ger upphov till betydande problem när man överväger möjligheten att i grundlag föra in generella, gentemot det allmänna riktade rättsregler om rätt till arbete etc. Denna och andra svårigheter kan föranleda att man avstår från sådana regler och i stället
eventuellt tar upp de sociala rättigheterna i programstadganden. Denna fråga ligger emellertid utanför ramen för framställningen i förevarande bilaga. Här gäller det i stället att belysa möjligheterna med hänsyn till gällande rätt att genom för normgivaren bindande rättsregler förbjuda särbehandling i fråga om sociala rättigheter på sådana grunder som har angetts i det föregående.
Det har av praktiska skäl varit nödvändigt att begränsa utredningsarbe- tet till vissa centrala sociala rättigheter, nämligen rätten till arbete, rätten till utbildning, rätten till social trygghet, rätten till bostad och rätten till hälso- och sjukvård. Vidare har endast sådan särbehandling som framgår av författning beaktats. Det bör slutligen även här påpekas att förbiseen- den kan ha gjorts vid genomgången.
Såvitt gäller särbehandlingsgrunderna åsikt etc. har endast följande regler uppmärksammats i gällande rätt. Enligt punkt 9 i övergångsbestämmelser— na till RF får hänsyn till religiös tillhörighet tas vid tillsättning av vissa tjänster. Vidare kan här nämnas föreskriften i 33 å statstjänstemannala- gen ( 19651274) att tjänsteman vid utrikesförvaltningen, krigsmakten eller polisväsendet är skyldig att avgå från tjänsten om det är påkallat med hänsyn till rikets bästa. Sannolikt kan tjäntemannens åsikter i vissa fall ha betydelse för tillämpningen av detta stadgande. — Regeln om relevanta tillsättningsgrunder i 11 kap. 95 RF (avseende får fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet) torde i allmänhet medföra att hänsyn inte får tas till sökandes åskådning. En tjänstesökan- des åskådning torde emellertid i fråga om vissa tjänster kunna ha betydelse för bedömningen av hans lämplighet (jämför den statliga personalkontrollen; om det 5. k. SÄPO-registret, se bilaga 19).
Nu upptagna regler berör bara rätten till arbete och detta endast under förutsättning att däri inkluderas någon form av rätt till anställning i allmän tjänst.
5.3.3 Särbehandling på grund av ras etc.
Enligt rennäringslagen (l97lz437) har endast den som är av samisk härkomst renskötselrätt, inklusive viss rätt till jakt och fiske. Denna reglering rör snarare näringsfrihet än rätt till arbete. Gränsen är emellertid inte skarp.
Bestämmelserna i l & nomadskolförordningen (19671216) innebär att samers barn har valfrihet mellan att fullgöra skolplikt i nomadskolan och i grundskolan. Rätten till utbildning berörs vidare av Kungl. brev 29.6.1964, enligt vilket särskilt statsbidrag utgår för sådan särskild undervisning av zigenarbarn i obligatoriska skolor, vilken avser att meddela barnen erforderliga grundkunskaper i modersmålet och matema- tik samt att möjliggöra deras inplacering i vanliga klasser.
Beträffande rätten till bostad kan nämnas 7 & kungörelsen (1962538)
om förbättringslån, enligt vilken bestämmelse sökande som tillhör ”befolkningsgrupp, som lever under särpräglade betingelser” kan få statliga lån för ombyggnad eller annan förbättring av en- och tvåfamiljs- hus under något generösare förutsättningar än annan sökande. Med de citerade orden avses främst samer och zigenare.
När det gäller bistånd till zigenare i form av socialhjälp — såVäl obligatorisk som frivillig sådan — för att underlätta deras fasta bosättning utgår statsbidrag enligt Kungl. brev 25.3.1960 angående vissa bestämmel- ser för att underlätta zigenares bosättning. Särskilda regler gäller även för statsbidrag till socialhjälp för samer; statsbidrag utgår med 75 % för obligatorisk hjälp som har utgått till renskötande lapp (kungörelsen (l965z397) angående statsbidrag till socialhjälp och barnavård för
lappar).
5.3.4. Särbehandling på grund av kön
I många sociala regelkomplex görs skillnad mellan män och kvinnor.
I fråga om socialförsäkringen kan nämnas änkepension enligt lagen (19622381) om allmän försäkring, hustrutillägg enligt lagen (1962392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension samt de för kvinna förmånligare reglerna om efterlevandelivränta i främst yrkesskadeförsäkringslagen (1954 2243).
Arbetarskyddslagstiftningen innehåller vissa skyddsbestämmelser för kvinnor, vilka — sedda från en annan utgångspunkt — försvårar för kvinnor att vinna tillträde till vissa yrken, se t. ex. 5 kap. arbetarskydds- lagen ( 194911) och 45 & sjömanslagen (19731282).
Av relativt sent datum är försöken till "motdiskriminering" för att påskynda utvecklingen i riktning mot jämställdhet mellan könen. Sålunda görs vissa försök med s.k. könskvotering inom undervisningsväsender. Vid beviljande av lokaliseringsstöd förutsätts viss könsbunden kvotering av arbetstillfällena (jämför an 197425). Ett annat exempel på försöken att stimulera arbetsgivare att anställa kvinnor är kungörelsen (1972:810) om särskilt utbildningsbidrag.
Möjligheterna för kvinnor att få fast anställning inom försvaret är mindre än för män.
Man finner vidare åtskilliga sociala regler till skydd och hjälp för havande kvinnor liksom också regler om mödravård.
Statsbidrag utgår för att stödja s. k. husmorssemester (se kungörelse 19671472).
Delegationen för jämställdhet mellan män och kvinnor arbetar med frågan om vad som — i första hand praktiskt — kan göras för att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor. Inom ramen för detta arbete har utarbetats en PM till frågan om lagstiftning mot könsdiskrimi- nering (Ds Ju l975z7) vilken innehåller bl. a. en översikt över de regleri svensk lagstiftning som särbehandlar på grund av kön. [ en skrivelse till regeringen avgiven på grundval av denna PM har delegationen föreslagit bl. a. att det i RF skall införas ett programstadgande om att man från samhällets sida skall eftersträva jämställdhet mellan könen.
Att särbehandling på grund av ålder är vanlig när det gäller sociala rättigheter behöver knappast ens påpekas. Denna särbehandlingsgrund har sålunda stor betydelse såvitt gäller rätten till undervisning. [ fråga om rätten till arbete kan nämnas åldersgränserna iarbetarskyddslagstiftning- en, i reglerna om utbildningsbidrag till arbetsgivare och i lagstiftningen om anställningsskydd samt åldersvillkoren för innehav av statlig tjänst. I fråga om rätten till social trygghet kan nämnas barnbidrag och pensioner.
Det är uppenbart att grunden språk föranleder särbehandling i fråga om rätten till utbildning och rätten till arbete.
Vad slutligen gäller särbehandlingsgrunderna samhällsställning, förmö- genhet etc. skall här endast påpekas att många sociala förmåner förutsätter behovsprövning.
Bilaga 21 Utlänningars fri- och rättigheter
1 RF ........................................ 487 2 Europakonventionen och vissa andra länder ............. 488 3 Gällande svensk rätt ............................. 489 3.1 Den särskilda utlänningslagstiftningen ................ 489 3.2 Utlänningars fri- och rättigheter .................... 494
Bilaga 21 Utlänningars fri- och rättigheter
IRF
Endast svenska medborgare omfattas av den fri- och rättighetsreglering som finns i 2 kap. 1—3 %% RF. Däremot gäller ingen motsvarande begränsning i fråga om rätten till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 & RF), skyddet mot dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. l & första och tredje styckena RF), rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (8 kap. 1 & fjärde stycket RF), skyddet mot tillfälliga domstolar (11 kap. l å andra stycket RF) samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövande _ dock endast med anledning av brott eller misstanke om brott —— (11 kap. 3 5 andra stycket RF). Skyddet mot landsförvisning och mot berövande av medborgarskapet (8 kap. 1 5 andra stycket RF) gäller endast svenska medborgare.
Påpekas bör att det principiella lagkravet i 8 kap. 2 och 3 åå RF gäller oavsett nationalitet. Enligt 8 kap. 75 RF kan riksdagen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl. a. utlännings vistelse i riket. Det förbud mot delegering av rätt att meddela föreskrifter som inskrän- ker fri- och rättigheterna i 2 kap. 1—3 %% RF som finns i 8 kap. ”l & tredje stycket RF avser endast skyddet för svenska medborgare. Riksdagen kan alltså inom ramen för övriga bestämmelser i 8 kap. RF bemyndiga regeringen att meddela sådana inskränkande föreskrifter om de gäller endast utlänningar.
Även utlänningar inbegreps i det skydd som 16. å i 1809 års RF gav. Liksom beträffande svenska medborgare var skyddet för utlänningar emellertid svagt. Det kan påpekas att 1 kap. ] åTF (liksom tidigare 86 5 i 1809 års RF) i fråga om tryckfriheten nämner endast svensk medborga- re. 1 14 kap. 5 & TF sägs dock att utlänning är likställd med svensk medborgare, om annat inte följer av TF eller annan lag eller författning. Samma är förhållandet beträffande rätten att ta del av allmän handling (2 kap. 1 & TF). I massmedieutredningens förslag är utlänning i princip jämställd med svensk medborgare, om annat ej följer av lag.
Den tingstenska utredningens förslag till tillägg till 16 å i 1809 års RF gällde i huvudsak endast svenska medborgare; utlänningar skyddades endast mot retroaktiv strafflagstiftning. Författningsutredningens förslag innebar att utlänningar som lagligen vistades här i landet (jämför SOU 1963:17 s. 204) skulle åtnjuta fri- och rättigheter i likhet med svensk
medborgare om inte annat var särskilt stadgat. Vidare upptog förslaget en bestämmelse om utlänningars asylrätt. Vid remissbehandlingen av detta förslag kritiserades det dels därför att likställdhetsföreskriften öppnade vidsträckta inskränkningsmöjligheter och kunde ge en överdriven up pfatt- ning om det faktiska läget, dels därför att asylbestämmelsen gick utöver vad som var förenligt med gällande rätt och vad som ansågs lämpligt (se SOU 1965:2 s. 180 resp. 176).
I grundlagberedningens (GLB) förslag omfattade fri- och rättighets- regleringen endast svenska medborgare. I motiven kommenterades inte frågan om grundlagsskydd också för utlänningar. l yttranden över förslaget föreslog ett par remissinstanser en grundlagsregel, enligt vilken här bosatt utlänning skulle åtnjuta samma fri- och rättigheter som svensk medborgare, om annat inte föreskrevs i lag — möjligen fick något undantag från regeln göras (se prop. 1973190 bilaga 3 s. 131).
Departementschefen tog också upp frågan om grundlagens regler om fri- och rättigheter borde vara tillämpliga även beträffande utlänningar (prop. 1973290 5. 200):
En här i riket bosatt utlännings rättsställning skiljer sig på ett avgörande sätt från en svensk medborgares genom att endast den svenska medborgaren har en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i riket och att bereda sig sin utkomst här. Så länge denna grundläggande skillnad består, kommer ett grundlagsskydd i andra hänseenden för här i riket bosatta utlänningar att te sig synnerligen ofullkomligt. En rätt att ge uttryck för meningar eller att delta i allmänna sammankomster är sålunda av begränsat värde, om utlänningen inte har någon garanti för att få ett kanske kortvarigt uppehållstillstånd förlängt. Härtill kommer att det finns ett legitimt behov av att i fråga om utlänningar i vissa hänseenden kunna göra inskränkningar i den personliga friheten och i de politiska fri- och rättigheterna i annan form än lagstiftningens. Som exempel härpå kan nämnas 14 ?; utlänningslagen som tillåter Kungl. Maj:t att inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område. Jag kan vidare erinra om den befogenhet som 34 % utlänningslagen ger Kungl. Maj:t att föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket. Vad gäller frågan om rätten till domstolsprövning av frihetsberövande åtgärd vill jag påpeka att någon sådan möjlighet inte föreligger vad gäller tagande i förvar av utlänning enligt 35 & utlänningslagen.
Vad jag nu har sagt leder till den slutsatsen att det, såvitt gäller de politiska rättigheterna och rörelsefriheten, inte torde vara möjligt att i grundlag bereda här i riket bosatta personer som inte är svenska medborgare ett starkare skydd än vad som gjordes i författningsutred- ningens förslag. En sådan regel, som innebär att skyddet kan genombry— tas av föreskrifter av vilken konstitutionell valör som helst, saknar emellertid enligt min mening självständig rättslig betydelse. I fråga om tryggande av utlänningarnas rättsställning bör man enligt min mening i stället fortsätta på den väg som man hittills har beträtt, nämligen att efter överenskommelser med andra länder genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska medborgare.
2 Europakonventionen och vissa andra länder
Europakonventionens artikel 1 ålägger de fördragsslutande länderna att garantera envar, som befinner sig under derasjurisdiktion och alltså även
utlänningar, de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Enligt ar- tikel 14 får särbehandling inte grundas på bl. a. nationell härkomst, men artikel 16 medger att de fördragsslutande länderna inskränker utlänning- ars politiska verksamhet genom begränsningar av yttrandefriheten (inklu- sive åsiktsfriheten och rätten till information), församlingsfriheten och föreningsfriheten.
Vidare skall nämnas att artikel 4 i tilläggsprotokoll nr 4 förbjuder kollektiv utvisning av utlänningar.
Fri- och rättighetsregleringen i den danska grundlagen gäller med ett viktigt undantag — förbudet mot frihetsberövande på grund av åskådning och härstamning (se 71 5 första stycket) — också för utlänningar. Den finska regeringsformens fri- och rättigheter tillförsäkras däremot endast landets egna medborgare (se SOU 1975229 3. 65). De förhållandevis begränsade fri— och rättigheterna i den norska grundlagen gäller oavsett nationalitet. [ den västtyska grundlagen skiljes mellan fri- och rättigheter som grundlagen garanterar alla människor och sådana som den tillför- säkrar endast tyskar (se vidare SOU 1975229 5. 168). Likartat är förhållandet i Österrike (se SOU 1975229 5. 21 l).
3 Gällande svensk rätt
I de bilagor som behandlar olika fri- och rättigheter har inte redogjorts för de inskränkningar som gäller endast utlänningar. Dylika inskränk- ningar skall därför redovisas i denna bilaga under rubriken Den särskilda utlänningslagstiftningen.
I avsnittet Utlänningars fri- och rättigheter skall beträffande de olika fri- och rättigheterna redovisas de särbestämmelser som inverkar på utlänningars rättsställning i Sverige. En liknande redogörelse finns i betänkandet Invandrarutredningen 3. Invandrarna och minoriteterna (SOU 1974:69 s. 311). Därför återges här i korthet endast bestämmelser som medför att utlänningar har sämre fri- och rättighetsskydd än svenska medborgare. I övrigt hänvisas till nyssnämnda betänkande.
En del lagar och andra författningar gäller endast utlänningar. Till denna särskilda utlänningslagstiftning kan främst räknas utlänningslagen (1954: 193) med anslutande författningar, i första hand utlänningskungörelsen (1969zl 36), samt lagen (1973:l62) om särskilda åtgärder till förebyggan- de av våldsdåd med internationell bakgrund (den s.k. terroristlagen). Vidare bör här redovisas lagen (l957:668) om utlämning för brott (den allmänna utlämningslagen) och lagen (19721260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (den internationella verkställighetslagen). Beträffande de internordiska motsvarigheterna till sistnämnda två lagar samt beträffande lagen ( 1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling, vilka lagar är tillämpliga också på svenska medborgare,
hänvisas till bilaga 10, avsnitt 3.4.
Till skillnad från svenska medborgare (jämför 8 kap. 1 5 andra stycket RF) har utlänningar ingen ovillkorlig rätt att komma in i landet samt vara och arbeta här. Utlänningarnas rätt härutinnan regleras främst i utlän— ningslagen (l 5 första stycket).
Vid tillämpningen av lagen skall iakttas att utlänning inte i vidare mån underkastas inskränkning i sin frihet än som i varje särskilt fall finnes vara av nöden (l å andra stycket).
Politisk flykting skall inte utan synnerliga skäl vägras fristad i riket, då han behöver sådan. Som politisk flykting anses i lagen utlänning som i sitt hemland löper risk att bli utsatt för politisk förföljelse. Med politisk förföljelse förstås att någon på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller eljest på grund av politiska förhållanden utsätts för förföljelse, som riktar sig mot hans liv eller frihet eller eljest är av svår beskaffenhet, eller också att han får allvarligt straff för politiskt brott (2 5). Den närmare innebörden av denna principdeklaration om asylrätten är till sin rättsliga innebörd oklar. Det huvudsakliga skyddet för politiska flyktingar ges genom verkställig- hetsreglerna (se nedan).
Utlänningslagens bestämmelser om bl. a. politiska flyktingar är för närvarande föremål för översyn. Proposition på grundval av utlänningsut- redningens betänkande Flyktingskap (SOU 1972:84) skall avges hösten 1975.
Regeringen kan förordna att utlänningar här skall ha pass (4 %) och att de måste ha tillstånd för att inresa hit eller uppehålla sig här (Visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd, se 7 5). Visering meddelas för inresa och vistelse i riket viss tid. Vid Visering får göras de förbehåll och meddelas de föreskrifter som finnes påkallade. Visering kan återkallas om särskilda skäl föranleder det (8 5). Uppehållstillstånd är tidsbegränsat. Det får begränsas också geografiskt och förbindas med de föreskrifter i övrigt som anses behövas (9 5). (Beträffande förslag om ändring av 9 & se nedan vid 34 å.) Bosättningstillstånd medför rätt att inresa och att utan tidsbegränsning vistas i riket. Sådant tillstånd får ges utlänning, som är fast bosatt i riket (10 &) (enligt tillämpade riktlinjer: bosatt här sedan två år, se prop. 19682142). Regeringen kan vidare förordna att utlänningar inte får ha anställning här utan tillstånd (arbetstillstånd eller anställnings— tillstånd). Den som har bosättningstillstånd behöver dock ej sådant tillstånd (15 å). Enligt 13% kan regeringen föreskriva att erforderligt arbetstillstånd skall föreligga innan vederbörande får inresa hit.
1 utlänningskungörelsen har regeringen utnyttjat nyssnämnda bemyn- diganden och givit regler om passtvång (2 5), Visering (25—31 55), uppehållstillstånd för vistelse över tre månader (32—41 55) och arbetstill- stånd (42—54 åå). Från samtliga dessa regler undantas medborgare i de övriga nordiska länderna och den som har bosättningstillstånd. Föreskrif- terna med stöd av 135 utlänningslagen om arbetstillstånd före inresa (46 & utlänningskungörelsen) är emellertid försedda bl. a. med ett undan- tag för särskilda skäl, vilket lär ha stor praktisk betydelse. Tillstånden ges bl. a. av statens invandrarverk. Här skall också nämnas kungörelsen
Nu beskrivna system med tillstånd utgör instrumenten för den s.k. generella utlänningskontrollen. Denna åsyftar att kontrollera och reglera tillströmningen av utlänningar till Sverige, bl. a. från arbetsmarknads- och bostadspolitiska synpunkter. Ett syfte är att hit inte skall komma fler invåndrare än som kan beredas en standard som är i princip likvärdig med svenskarnas (prop. 1968zl42).
Tillståndssystemets sanktion är främst att utlänning, som uppehåller sig här utan att inneha erforderligt pass och tillstånd att vistas här, får förpassas ur riket (22—24 åå utlänningslagen).
Vid sidan av tillståndssystemet innehåller utlänningslagen regler om s. k. individuell utlänningskontroll (regler om avvisning, förvisning och utvis- ning).
Utlänning som anländer hit får sålunda i vissa fall avvisas i administra- tiv ordning (18 och 19 åå). Säger sig utlänningen vara politisk flykting skall ärendet underställas invandrarverket (20 å). Beträffande de olika avvisningsgrunderna kan särskilt anmärkas att utlänning får avvisas om i lag eller med stöd av lag bestämmelser meddelats därom med anledning av resolutioner som antagits av Förenta Nationernas säkerhetsråd. Med stöd av bemyndigande i 15 5 lagen (19712176) om vissa internationella sanktioner har regeringen i två kungörelser (19712177, 178) meddelat dylikt förordnande med anledning av resolutioner i fråga om Rhodesia.
Om utlänning begått brott av viss svårare beskaffenhet kan han av domstol förvisas ur riket (26—28 åå). Vid bedömande av om utlänning bör förvisas skall domstolen ta hänsyn till hans levnads- och familjeför- hållanden och till hur länge han vistats i riket. Utlänning som innehar bosättningstillstånd får förvisas bara om synnerliga skäl föranleder det. Detsamma gäller utlänning som är bosatt i riket sedan minst fem år. Förvisning skall kombineras med förbud att komma tillbaka hit. Förbudet kan tidsbegränsas.
Utlänning kan vidare utvisas vid sådan asocialitet som anges i 29 5. Beslut härom meddelas av länsrätt. Vad nyss sagts om förvisning gäller också utvisning (30—32 åå). Enligt 34 5 kan dessutom regeringen utvisa utlänning och förbjuda honom att komma tillbaka hit. Förutsättningen är att det finnes påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse (s. k. politisk utvisning). Alternativt kan regeringen föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i riket.
Reglerna om politisk utvisning och om regeringens rätt att meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor enligt utlänningslagen är för närvarande föremål för översyn. Enligt ett förslag som lagts fram iDs A 19752 bör lydelsen av 34 % utlänningslagen ändras så att politisk utvisning får ske endast när det påkallas av hänsyn till rikets säkerhet. Samma begränsning skulle göras i fråga om regeringens rätt att meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor enligt nämnda paragraf, som dessutom skall ange att sådana inskränkningar och villkor får avse endast utlännings vistelseort, byte av bostad och arbetsanställning samt anmäl- ningsskyldighet. Sistnämnda begränsning föreslås också beträffande 9 och 51 55.
Här kan också hänvisas till utlänningsutredningens betänkande Flyk- tingskap (SOU 1972184) som behandlar utlänningars rätt att här i landet bedriva politisk verksamhet (5. 107).
Det finns möjlighet till särskilda tvångsåtgärder för att säkerställa avvisning etc. (35—38 åå). Antingen kan utlänningen tas i förvar eller ställas under uppsikt.
Utlänningslagen innehåller vidare bl. a. särskilda regler om verkställig- het (53—62 åå). Utlänning får i regel inte vid verkställighet av avvisning, förpassning, förvisning eller utvisning befordras till land där han riskerar att bli utsatt för politisk förföljelse. Inte heller till land där han inte åtnjuter trygghet mot att bli sänd till land där han löper nämnda risk. Undantag från denna regel gäller vid synnerligen grov brottslighet och vid statsfientlig verksamhet (54 å).
Avvisning verkställs av polismyndighet. Verkställighet av förpassning, förvisning och utvisning ankommer på länsstyrelse.
Om verkställighet inte kan ske kan regeringen upphäva beslutet om avvisning etc. I samband därmed kan regeringen meddela de föreskrifter om utlänningens vistelse i riket som anses påkallade (51 å). (Beträffande förslag om ändring av 51 å, se ovan vid 34 5). Om utlänning, som enligt en med stöd av utlänningslagen meddelad föreskrift inte får uppehålla sig utanför viss ort eller visst område, anträffas på annan plats, skall polisen återföra honom till plats där han får vara (62 5).
Vid krig eller krigsfara, vari riket befinner sig, eller under andra utomordentliga förhållanden får regeringen utfärda särskilda föreskrifter om utlännings inresa och uppehåll i riket, rätt till anställning här och avlägsnande härifrån samt om utlännings omhändertagande i anstalt eller förläggning. I vissa fall skall regleringen underställas riksdagens prövning (70 5).
Enligt 71 & utlänningslagen beslutar regeringen föreskrifter om hem- sändande av utlänning som får socialhjälp eller tas om hand enligt viss vårdlagstiftning och inte är politisk flykting (se kungörelser 1956r492, 19661535 och 19681146). Vidare medger paragrafen att regeringen meddelar bestämmelser om behandling av fripassagerare. Några sådana föreskrifter har dock inte beslutats.
Enligt 14 & utlänningslagen får regeringen inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område om detta är påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Bemyndigandet har utnyttjats i kungörelsen (l967:10) om skyddsområden m. m.
Terroristlagen har begränsad giltighetstid och gäller för närvarande till utgången av år 1975. Även denna lag är föremål för översyn, och förslag till vissa ändringar har lagts fram i den förut nämnda Ds A 1975:2. Översynen är inriktad på bl. a. ett delvis överförande av terroristlagens bestämmelser till utlänningslagen. Vid riksdagsbehandlingen av rege- ringens förslag om förlängd giltighetstid för lagen uttalades att förläng— ningen skedde i avvaktan på att det pågående lagstiftningsarbetet under hösten 1975 skulle leda till proposition (se prop. 1975:72, JuU 17 och RD 1975:78 s. 14).
Enligt l & terroristlagen skall utlänning som kommer hit avvisas om
det finns grundad anledning anta att han tillhör eller verkar för organisation eller grupp som på grund av vad som är känt om dess verksamhet kan befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Rikspolisstyrelsen skall i enlighet med föreskrifter av regeringen upprätta förteckning över utlänningar som sålunda skall avvisas (jämför bilaga 19).
Uppkommer fråga om avvisning enligt lagen av annan utlänning än som upptagits på förteckningen skall ärendet hänskjutas till invandrarverket, som med eget yttrande skall underställa regeringen det (2 5).
Även utvisning kan ske. Sådan beslutas av regeringen (3 5). Förutsättningar för avvisning och utvisning föreslås i Ds A l975:2 bli snävare formulerade, främst genom att terroristrekvisiten knyts an mera till den utlänning det är fråga om och mindre till den organisation han misstänks tillhöra eller med andra ord att ett personligt rekvisit införs.
Terroristlagen innehåller regler om skydd för politisk flykting och om tvångsåtgärder m. in. som i huvudsak stämmer överens med utlänningsla- gens bestämmelser härom.
Har utlänning avvisats eller utvisats enligt lagen men verkställighet ej skall ske får regeringen meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för hans vistelse i riket (9 ©). Här föreslår Ds A l975:2 motsvarande begränsning som i fråga om 9, 34 och 51 åå utlänningslagen (se ovan). Vidare föreslås där att terroristlagens bestämmelser om särskilda tvångsmedel upphävs. Det gäller regler som ger rätt till husrann- sakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning (10 %) Samt telefonav- lyssning och andra ingrepp i post- och telehemligheten med avseende (främst) på ifrågavarande utlänning (l 1— 13 55, se också bilaga 13). Den allmänna utlämningslagen ställer upp en rad villkor för att utlämning för brott skall få ske (l—l3 åå). Av särskilt intresse är de regler som gäller politiska flyktingar. Dessa regler ger ett skydd som liknar utlänningslagens. Utlämning får sålunda inte beviljas för politiskt brott (6 ©). Inte heller får utlämning ske om den utlämnade därigenom kan bli utsatt för politisk förföljelse (7 5). (Det kan anmärkas att den nordiska utlämningslagen i fråga om utlänning — beträffande svensk medborgare däremot se bilaga 10 A inte innehåller några motsvarande uttryckliga begränsningar men att det i motiven uttalas att utlämning i sådana fall kan vägras under hänvisning till asylrätten (prop. l959:72 s. 29 och 35). Detsamma torde gälla också i fråga om den nordiska verkställighetslagen samt lagen om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.) I förarbetena till den internationella verkställighetslagen hänvisas till utlänningslagens verkställighetshinder (prop. 1972198 5. 92). De nämnda lagarna innehåller bestämmelser om tvångsmedel för att säkerställa förfarandet (se 16, 20 och 23 %% allmänna utlämningslagen och 175 internationella verkställighetslagen).
I korthet redovisas här för de olika fri- och rättigheterna de punkter där utlänningars skydd avviker från svenska medborgares.
Yttrandefrihet: Ingen annan begränsning finns än som för närvarande kan följa av 9, 34, 51 eller 70 & utlänningslagen eller av 9 % terroristlagen (se ovan) — yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film faller under förslaget till massmediegrundlag, varför särbestämmelser på detta område inte tas upp här.
Rätt till information: De särbestämmelser finns som ätergetts i fråga om yttrandefriheten — rätten att ta del av allmän handling regleras av TF och faller under förslaget till massmediegrundlag, varför den inte tas med här.
Församlingsfrihet och rätt till demonstration: De särbestämmelser förekommer som återgetts i fråga om yttrandefriheten.
För'en'ingsfrihet: De särbestämmelser föreligger som återges i fråga om yttrandefriheten.
Religionsfrihet: Som särbehandling kan betraktas att regeringens prövning om kloster skall få inrättas anses böra ske med tanke på de svenska romerska katolikernas behov (jämför prop. 1961:47 s. 41 och lLU 1961134 5. 17). Vidare gäller beträffande utlänning (men inte i fråga om svensk medborgare) att endast den som är bosatt här i landet får vara medlem i svenska kyrkan.
Rörelsefrihet m. m. : Särskilda bestämmelser ges i utlänningslagen m. fl. lagar om frihetsberövande. Normgivningsmakt ges regeringen enligt 70 % utlänningslagen —— utöver situationer som avsesi 13 kap. 6 & RF att vid även andra utomordentliga förhållanden meddela föreskrifter om frihets— berövande och andra frihetsinskränkningar. Andra frihetsinskränkningar än frihetsberövanden får enligt utlänningslagen meddelas av regeringen även i normala fall. Det gäller ingen absolut rätt för utlänning att resa in i landet eller att få vara kvar här.
Skydd mot kroppsvisitation och annat påtvingat kroppsligt ingrepp: Terroristlagen och den allmänna utlämningslagen innehåller bestämmelser om sådana tvångsmedel.
Skydd mot husrannsakan och liknande intrång: Terroristlagen och den allmänna utlämningslagen har bestämmelser om dylika tvångsmedel.
Rätt till förtrolig kommunikation: Terroristlagen, den allmänna utlämningslagen och den internationella verkställighetslagen upptar be- stämmelser om tvångsmedel som inskränker denna rätt.
Rätt till fackliga stridsåtgärder: Ingen särbehandling förekommer.
Rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av annat än brott eller misstanke om brott: Rätt till Sådan prövning föreligger inte i fråga om vissa beslut om frihetsberövande enligt utlänningslagen och den allmänna utlämningslagen.
Rätt till offentlig rättegång och andra särskilda rättssäkerhetsgarantier: I den särskilda utlänningslagstiftningen finns regler om undantag från principen att domstolsförhandling skall vara offentlig. Sådana bestämmel- ser finns i 31 och 43 åå utlänningslagen samt i 19 & allmänna utlämningslagen. Vissa processuella regler kan vara beroende'av medbor-
garskapet, t.ex. i fråga om skyldighet att ställa borgen i tvistemål, rättshjälp osv.
Sociala rättigheter: Beträffande utlänningars rättsställning på arbets- och bostadsmarknaden samt i fråga om sociala, kulturella och utbild- ningsfrågor hänvisas till betänkandet SOU 1974:69. Allmänt kan sägas att likabehandling av här i landet bosatta utlänningar är regel men att en viss särbehandling förekommer.
Närings- och yrkesfrihet m.m.. Förhållandevis stora skillnader i jämförelse med svenska medborgare, se närmare härom SOU l974:69 s. 318.
Sammanfattningsvis kan om utlänningars fri- och rättigheter i normala fall i förhållande till svenska medborgare sägas
1. att fullständig likställdhet föreligger i fråga om föreningsfrihet och religionsfrihet i ”negativ” bemärkelse, rätt till fackliga stridsåtgärder, skydd mot dödsstraff och retroaktiv strafflagstiftning, rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande, skydd mot tillfälliga domstolar samt rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott,
2. att utlänningar särbehandlas i lag (men ej annan författning) i fråga om skydd mot frihetsberövande (om 70 5 utlänningslagen blir tillämplig endast i de situationer som avsesi 13 kap. 6 & RF), mot kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, husrannsakan och liknande intrång, rätt till förtrolig kommunikation, rätt till offentlig rättegång samt rätt till domstolsprövning av annat frihetsberövande än sådant som sker med anledning av brott eller misstanke om brott,
3. att utlänningar särbehandlas även i annan författning än lag i fråga om rätt att resa in i landet, att röra sig fritt inom landet och att lämna landet.
Beträffande yttrandefriheten, rätten till information, församlingsfri- heten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten i ”positiv” bemärkelse skall påpekas att politisk utvisning enligt 34 & utlänningslagen kan komma i fråga för det fall utlänning utnyttjat t. ex. sin yttrandefrihet på ett sådant sätt att paragrafen är tillämplig. Med hänsyn till att en dylik utvisning får anses utgöra en inskränkning i utlänningens yttrandefrihet, bör utlännings ”andliga" fri- och rättigheter hänföras till kategori 2 här ovan. I fråga om religionsfriheten i ”positiv” bemärkelse tillämpas lagbestämmelserna om kloster på ett sätt som kan sägas särbehandla utlänningar. Även beträffande medlemskap i svenska kyrkan föreligger viss särbehandling av utlänningar. När det gäller yttrandefriheten i ”negativ” bemärkelse, kan det anmärkas att det vid prövning av frågan om en utlänning skall ges asyl här i landet kan vara aktuellt att förhöra honom om hans politiska åsikter (jämför 42 % utlänningslagen). Vägrar han att redogöra för dessa, kan det hända att han inte får asyl. Även yttrandefriheten i ”negativ" bemärkelse bör därför hänföras till kategori 2. Vidare skall nämnas att 705, utlänningslagen bemyndigar regeringen att föreskriva inskränkning i utlänningars ”andliga" fri- och rättigheter. Blir paragrafen tillämplig endast i de situationer som avses i 13 kap. 6 % RF, kan den emellertid lämnas åt sidan i detta sammanhang.
Bilaga 22 Inkomna skrivelser
— Skrivelse från tredje kretsen av Stockholms Arbetarekommun, över— lämnad från justitiedepartementet — Skrivelse 26.4.1973 från Stockholms Universitets Studentkår, överläm- nad från justitiedepartementet — Skrivelse 14.2.1974 från Marianne Delin, Edevi, Bålsta — Skrivelse 12.3.1974 från Svenska sektionen av Amnesty International, överlämnad enligt statsrådsprotokoll 22.3.1974 — Skrivelse 17.5.1974 från Husmodersförbundet Hem och Samhälle
— Skrivelse 11.9.1974 från Fredrika-Bremer-förbundet
— Skrivelse 22.10.1974 från Medborgarrörelsen Sveriges Väljare — Skrivelse 1.3.1975 från Familjeforum, Familjekampanjen och Rädda familjen
— Telegram 5.6.1975 från Svenska samernas riksförbund
._ Resolutionerna A—D beslutade av samernas landsmöte XXXI 1975
— Skrivelse 17.6.1975 från Sveriges Fastighetsägareförbund — Skrivelse från Jörgen Tjörnvall, Malmö.
Statens offentliga utredningar 1975
Kronologisk förteckning
PWNPWPPNT'
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48, 49. 50. 5 1. 52, 53. 54.
Demokrati på arbetsplatsen. A. Psalmer och visor. Del lzl. U. Psalmer och visor. Del 1:2. U. Psalmer och visor. Del 1:3. U. Bättre bosättning för flera. S. Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. U. Framtida studerandehälsovärd. U. Urlandssvenskarnas rösträtt. Ju. Individen och skolan. U. Rörlig pensionsålder. S. . Svensk press. Tidningar i samverkan. Fi.
Totalfinansiering. B. Vägtrafikolyckor och sjukvårdskostnader. S. . Konstnärerna i samhället. U.
Kommunal rösträtt för invandrare. Kn. Kriminalvårdens nämnder. Ju. . Markanvändning och byggande. Remissammansrällning ut—
given av bostadsdepartementet. B. Förtroendevalda och panier i kommuner och landsting. Kn. Konsumentskvdd på Iäsområdet. H. (Utkommer hösten 1975) Särskilda regler för handläggning av anmälan mot polisman. Ju.
. Pensionsförsäkring. Fi. . Lag om allmänna handlingar. Ju.
JO-ämberet. Uppgifter och organisation. R. . Tre sociologiska rapporter. Ju. . Å jour. Om journalistutbildning. U.
. Forskningsråd. U. . Politisk propaganda på arbetsplatser. A. . Program för ljud och bild i utbildningen. U. . Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder. Ju. . Barnens livsmiljö. S. (Utkommer hösten 1975) . Samhället och barns utveckling. Barnmiljöutredningens rap— port 1. S. (Utkommer hösten 1975) . Barns hälsa. Barnmiljöutredningens rapport 2. S. (Utkommer
hösten 1975l Barns uppfostran och utveckling. Barnmiljöutredningans rap— port 3. S. (Utkommer hösten 1975) Förskolan, skolan och fritiden. Barnmiljöutredningens rapport 4. S. (Utkommer hösten 1975) Barnfamiljernas ekonomi. Barnmiljöutredningens rappon 5. S. (Utkommer hösten 1975) Barnen och den fysiska miljön. Barnmiljöutredningens rapport 6. S. (Utkommer hösten 1975) Barn och föräldrars arbete. Barnmiljöutredningens rapport 7. S. (Utkommer hösten 1975) Barnkultur. Barnmiliöutredningens rapport 8. S. (Utkommer hösten 1975) Statsbidrag till kommunerna. Fi. Trafikolyckor och statistik K Kommunal demokrati. Kn. Kommunal demokrati. Sammanfattning. Kn. Kvinnor i statlig tjänst. Fi. Etablering av miljöstörande industri. B. Vidareutbildning i internationell marknadsföring. H. Kommunal organisation och information. Kn. Kollektivtrafik i tätort. K Kollektivtrafik i tätort. Bilagor. K. Massmediegrundlag. Ju. Internationella koncerner i industriländer. I. Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. B. Bostadsförsörjning och bostadsbidrag. Bilagor. 8. Beskattning av realisationsvinster. Fi. Fämansbolag. Fi.
55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70.
71. 72. 73. 74. 75.
Bötesverkstållighet. Ju. Trafikbuller. Del ll. Flygbuller. K. Varuförsörjning i kristid. H. Målet är jämställdhet. Ju. Utbildning för vuxna. U. Energiberedskap för kristid. H. Energiberedskap för kristid. Bilagor. H. Förkortad arbetstid för småbarnsföräldrar. S. Konsumentkreditlag m.m. Ju. Språkresor. U. Förfogandelagstiftningen. Fö. Trafikpolitik — behov och möjligheter. K Utbildning i samspel. S. Handikappanpassad kollektivtrafik. K. Samhället och distributionen. H. Samhället och distributionen. Bilagor om företag, anställda och hushåll. H. Landstingens arkiv. Kn. Distansundervisning. U. Frivilligförsvarets förmåner. Fö. Socialförsäkringsavgifrer på uppdragsinkomster m.m. S. Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen. Ju.
___—___—
Statens offentliga utredningar 1975
Systematisk förteckning
__________________———————
Riksdagen JO—ämbetet. Uppgifter och organisation. [23]
Justitiedepartementet
Utlandssvenskarnas rösträtt. [B] Kriminalvårdens nämnder. [16] Särskilda regler för handläggning av anmälan mot polisman. [20] Lag om allmänna handlingar. [22] Tre sociologiska rapporter. [24] Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder. [29] Massmediegrundlag. [49]
Bötesverkställighet. [55] Målet är jämställdhet. [58] Konsumentkreditlag m.m. [63] Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen. [75]
Försvarsdepartementet
Förfogandelagstiftningen. [65] Frivilligförsvarets förmåner. [73]
Socialdepartementet
Bättre bosättning för flera. [5] Pensionskommittéen. 1. Rörlig pensionsålder. [10] 2. Socialför- säkringsavgifter på uppdragsinkomster m.m. [74] Vägtrafikolvokor och sjukvårdskostnader. [13] Barnmiljöutredningen. 1. Barnens livsmiljö. [30] (Utkommer hösten 1975l 2. Samhället och barns utveckling. Barnmiljöutredningens rapport 1. [31] (Utkommer hösten 1975) 3. Barns hälsa. Barn- miljöutredningens rapport 2. [32] (Utkommer hösten 1975) 4. Barns uppfostran och utveckling. Barnmiljöutredningens rapport 3. [33] (Utkommer hösten 1975] 5. Förskolan, Stolen och fritiden. Bernmiljöutredningens rapport 4. [34] (Utkommer hösten 1975] 6. Barnfamiljernas ekonomi. Barnmiljöutredningens rapport 5. [35] (Utkommer hösten 1975) 7. Barnen och den fysiska miljön. Barn- miljöutredningens rapport 6. [36](Utkommer hösten 1975] 8. Barn och föräldrars arbete. Barnmiljöutredningens rapport 7. [37] (Ut— kommer hösten 1975) 9. Barnkultur. Barnmiljöutredningens rap— port 8. [38] (Utkommer hösten 1975) Förkortad arbetstid för smäbarnsföräldrar. [62] Utbildning i samspel. [67]
Kommunikationsdepartementet
Trafikolyckor och statistik. [40] Utredningen om kollektivtrafik i tätorter. 1. Kollektivtrafik i tätort. [47] 2. Kollektivtrafik i tätort. Bilagor. [48] Trafikbuller. Del II. Flygbuller. [56] Trafikpolitik - behov och möjligheter. [66] Handikappanpassad kollektivtrafik. [68]
Finansdepartementet
Svensk press. Tidningar i samverkan. [11] Pensionsförsäkring. [21] Statsbidrag till kommunerna. [39] Kvinnor i statlig tjänst. [43] Beskattning av realisationsvinster. [53] Fåmansbolag. [54]
Utbildningsdepartementet
1969 års psalmkommitté., 1. Psalmer och visor. Del 111. [2] 2. Psalmer och visor. Del 122. [3] 3. Psalmer och visor. Del 1:3. [4] Utredningen om skolan, staten och kommunerna.
1. Huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan. [6] 2. In- dividen och skolan. [9] Framtida studerandehälsovård. [7] Konstnärerna i samhället. [14] A jour. Om journalistutbildning. [25]
Forskningsråd. [26] Program för ljud och bild i utbildningen. [28]
Utbildning för vuxna. [59] Språkresor. [64]
Distansundervisning. [72]
Handelsdepartementet
Konsumentskydd på Iåsområdet. [19] (Utkommer hösten 1975) Vidareutbildning i internationell marknadsföring. [45] Varuförsörjning i kristid. [57] Energiberedskapsutredningen. 1. Energiberedskap för kristid. [60] 2. Energiberedskap för kristid. Bilaga. [61] Distributionsutredningen. 1. Samhället och distributionen. [69] 2. Samhället och distributionen. Bilagor om företag, anställda och hushåll. [70]
Arbetsmarknadsdepartementet
Demokrati på arbetsplatsen. [1] Politisk propaganda på arbetsplatser. [27]
Bostadsdepartementet
Totalfinansiering. [12] Markanvändning och byggande. Remissammanställning utgiven av bostadsdepartementet. [17] Etablering av miljöstörande industri. [44] Boende» och bostadsfinansieringsutredningarna. 1. Bostadsför- sörjning och bostadsbidrag. [51] 2. Bostadsförsörjning och bo- stadsbidrag, Bilagor. [52]
Industridepartementet Internationella koncerner i industriländer. [50]
Kommundepartementet
Kommunal rösträtt för invandrare. [15] Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting. [18] Utredningen om den kommunala demokratin. 1. Kommunal de— mokrati. [41] 2. Kommunal demokrati. Sammanfattning. [42] 3. Kommunal organisation och information. [46] Landstingens arkiv. [71]
______________.__-———
Nordisk utredningsserie (Nu) 1975
Kronologisk förteckning
1. Nordisk överenskommelse om förmåner vid sjukdom, havan- deskap och barnsbörd, Peruskoulu pohjoismaissa Litteratur om nordiskt samarbete Nordisk kommunal rösträtt och valbarhet
Bötesstraffet Nordic Cooperation for Tourism. Proposals for Action Voksenopplaering i de nordiske land. En konferanserapport Oversikt over forsknings-og utviklingsarbeid som gjelder eng- elskundervisningen i de nordiske land — 1974
9. Fort- och vidareutbildning för teaterarbetare 10. Nordisk samarbeid om billedkunst
PNPWFPN
I” '» LiberFörlag ISBN 91-38-02376- Allmänna Förlaget