SOU 1975:75

Medborgerliga fri- och rättigheter

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 2 november 1973 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitie- departementet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter m. m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departe- mentschefen samma dag såsom sakkunniga landshövdingen Hjalmar Mehr, riksdagsledamöterna Per Ahlmark och Karl Boo, numera docenten Lars Herlitz samt riksdagsledamöterna Allan Hernelius, Hilding Johans- son och Olle Svensson. Departementschefen förordnade Mehr att vara de sakkunnigas ordförande.

De sakkunniga har antagit namnet 1973 års fri- och rättighetsutred- ning.

Den 16 november 1973 förordnades försäkringsdomaren Carl Herman Bergh att vara sekreterare åt de sakkunniga. Den 30 november 1973 förordnades hovrättsfiskalen Göran Regner och den 10 maj 1974 hovrättsfiskalen Claes H. Örn att vara biträdande sekreterare åt de sakkunniga.

Till experteri utredningen förordnades den 16 november 1973 numera byråchefen Ulf Dahlsten och professorn Nils Stjernquist samt den 30 november 1973 numera hovrättsassessorerna Bo Broome och Claes Eklundh.

Fri- och rättighetsutredningen har tidigare avlämnat två översikter, Europakonventionen och europeiska sociala stadgan (SOU 1974288) och Medborgerliga fri- och rättigheter i vissa länder (SOU 1975129).

Utredningen får härmed överlämna sitt betänkande. I arbetet härmed har utredningens samtliga ledamöter och experter deltagit. Broomé och Eklundh har därjämte i betydande utsträckning medverkat i sekretaria- tets arbete.

Reservationer och särskilda yttranden har i vissa frågor avgivits av ledamöterna Ahlmark, Boo, Herlitz och Hernelius.

Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i september 1975

Hjalmar Mehr Per Ahlmark Karl Boo Lars Herlitz Allan Hernelius Hilding Johansson Olle Svensson

/Carl Herman Bergh Göran Regner

Claes H. Örn

Förkortningar

c

CU

Ds A

Ds In

Ds Ju Ds K europadomstolen

euro pa kommissionen

europa konventionen

FN

fp ILO

10

Jul]

KU

LO LU (l LU, 2LU) m

NJA

prop. RD RF rskr

s SACO SAF SFS skr SoU SOU SR SvJT

Centerpartiet

Civilutskottet

Arbetsmarknadsdepartementets utredningsserie Inrikesdepartementets utredningsserie Justitiedepartementets utredningsserie Kommunikationsdepartementets utredningsserie Europeiska domstolen för de mänskliga rättighe— terna

Europeiska kommissionen för de mänskliga rättig- heterna Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Förenta Nationerna

Folkpartiet Internationella arbetsorganisationen Justitieombudsmannen (s ämbetsberättelse) Justitieutskottet

Konstitutionsutskottet Landsorganisationen i Sverige

Lagutskottet (Första, Andra) Moderata samlingspartiet

Nytt juridiskt arkiv I (samling av högsta domsto— lens domar)

Kungl. Maj:ts (regeringens) proposition Riksdagens protokoll

Regeringsformen (1974 års, om ej annat anges) Riksdagens skrivelse Sveriges socialdemokratiska arbetareparti Sveriges akademikers centralorganisation Svenska arbetsgivareföreningen Svensk författningssamling Kungl. Maj:ts (regeringens) skrivelse Socialutskottet Statens offentliga utredningar Statstjänstemännens riksförbund Svensk Juristtidning

TCO Tjänstemännens centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen(1949 års, om ej annat anges) UbU Utbildningsutskottet Unesco Förenta Nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur UU Utrikesutskottet vpk Vänsterpartiet kommunisterna

I vissa bilagor förekommer ytterligare förkortningar, vars innebörd anges där.

Sammanfattning

A Rättighetsregleringen ett skydd för demokratin

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå förstärkning och utvidgning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Ett skydd i grundlag för medborgerliga fri- och rättigheter är av väsentlig betydelse för vakthållningen kring demokratin. Särskilt starkt är sambandet mellan demokratin som styrelseform och de rättigheter — yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten m. fl. som utgör grunden för den fria åsiktsbildningen. Enligt utredningens mening är det angeläget att komplettera den nya regeringsformen (RF), som är byggd på folkstyrelsens principer, med regler som utvidgar rättighetsområdet och befäster skyddet för rättigheterna.

Ett grundlagsskydd för fri- och rättigheter har sin största betydelse, när den demokratiska samhällsordningen hotas av anti-demokratiska rörelser inom landet eller när den, t. ex. vid krigsfara, utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer som det kan finnas risk för att de demokratiska institutionerna sviktar i omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rättighetsregler i första hand utformas så, att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet gentemot medborgarna. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.

Grundlagens rättighetsregler verkar inte endast på rättslig väg. De fyller också en viktig uppgift av psykologisk natur genom att mobilisera medborgaropinionen till försvar för rättigheterna. Ytterst är fri— och rättigheternas bestånd beroende av ett fast rotat demokratiskt medvetan- de hos medborgarna och en därur vuxen vaksamhet mot alla ansatser att förkväva de grundläggande friheterna.

Utredningen har funnit det naturligt att i RF — utöver de egentliga rättsreglerna om fri- och rättigheter föra in målsättnings— eller program- stadganden som ger uttryck för gemensamma värderingar i fråga om det samhälleliga arbetet.

B Kan grundlagsskyddet bli totalt?

En rättighetsreglering i grundlag som syftar till att värna de demokratiska värdena får självfallet inte komma i konflikt med inslag som är centrala i

en demokrati.

Det ligger i öppen dag att rättigheter som beskrivs i vedertagna termer, såsom yttrandefriheten, rörelsefriheten, rätten till skydd mot husrann— sakan, ofta måste kunna inskränkas för skilda ändamål. Yttrandefriheten i vidsträckt mening begränsas t. ex. i gällande rätt av bestämmelser om skydd för försvarshemligheter, om förbud mot ärekränkning och om förbud mot intrång i upphovsrätt. Rörelsefriheten inskränks bl. a. genom regler om fängelsestraff för skilda brott och om tvångsvis omhänderta- gande av personer som är i oundgängligt behov av vård. Bland de begränsningar som gäller i skyddet mot husrannsakan kan nämnas föreskrifter om rätt för polisen att söka efter brottslingar och för arbetarskyddsmyndighet att inspektera arbetslokal. Exemplen kan mång- faldigas. Många av dessa begränsningar är så självklara att de inte betraktas som ingrepp i vad som kan kallas rättighetens kärna.

Det är tydligt att rättighetsregleringen i grundlag måste öppna möjlig- het till begränsningar av det slag som har angetts nu. Rättighetsreglerna får med andra ord inte leda till hinder för den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som är naturlig i ett folkstyrt samhälle som skydd för viktiga enskilda och allmänna intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet. Ett annat sätt att uttrycka saken är att man måste slå vakt om majoritetsprincipen, som är grundläggande för ett demokratiskt politiskt system. Denna princip kan beskrivas så att den majoritet i riksdagen som har utkristalliserats genom ett val skall kunna med ansvar inför väljarna fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället.

Ett annat krav som måste kunna ställas på en rättighetsreglering i grundlag är att politisk makt inte får föras över till icke-politiska organ, t. ex. domstolarna. I samband med detta står att domstolarnas samman- sättning inte jär politiseras.

Ett riktmärke bör, slutligen, vara att grundlagsreglerna om fri- och rättigheter är så utformade att den politiska diskussionen isakjrägor inte belastas av juridiska tvistigheter.

Sammanfattningsvis kan sägas att det inte är möjligt att i grundlag skriva in alla fri- och rättigheter eller att ge alla de rättigheter som omfattas av grundlagen ett undantagslöst skydd. Det är oundvikligt att en rad, delvis mycket besvärliga avvägningar måste göras vid grundlagsregle- ringen av fri- och rättigheterna. Ett obegränsat skydd har inte heller kunnat beredas rättigheterna vare sig i de internationella konventionerna eller i andra länders grundlagar, i vart fall inte där regleringen är avsedd att bli tagen på allvar.

C Olika vägar att bereda rättigheterna ökat grundlagsskydd

Tryckfriheten är f.n. grundlagsskyddad i tryckfrihetsförordningen . De viktigaste av de övriga fri- och rättigheterna regleras i RF. Av dessa är ett mindre antal absoluta i den meningen att de kan begränsas först efter grundlagsändring. Flertalet rättigheter i RF skyddas emellertid ihuvud-

sak endast därigenom ett lag, alltså beslut av riksdagen, krävs för begränsning i dem.

En särskild utredning, massmedieutredningen, har nyligen lagt fram förslag till en ny grundlag som skall ersätta tryckfrihetsförordningen och skydda yttrandefriheten i massmedier, närmare bestämt i tryckta skrifter, radio, TV och film (SOU 1975149).

Fri- och rättighetsutredningen har haft att överväga frågan om skyddet i grundlag för de rättigheter som faller utanför en ny massmediegrundlag. Därvid har utredningen prövat olika vägar att förbättra skyddet.

Enligt utredningen är det inte någon framkomlig väg att direkt anknyta grundlagens rättighetsregler till texterna i de internationella fri— och rättighetskonventionerna. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. De bygger på en terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. Undersökningar som utred- ningen har låtit utföra har visat att konventionstexterna i åtskilliga stycken är svårtolkade. Konventionernas sakliga innehåll har emellertid betytt mycket för de förslag som utredningen lägger fram. Utredningen har strävat efter att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas. Det skydd i RF som utredningen föreslår för opinionsfriheterna (yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfriheten) är på flera punkter betydligt starkare än det som följer av rättighetskonventionerna och i övrigt åtminstone likvärt med konven- tionsskyddet.

Utredningen utgår som nämnts från att yttrandefriheten i massmedier kommer att bli föremål för en utförlig och detaljerad reglering i en särskild grundlag. Utredningen har inte ansett det rimligt att med motsvarande utförlighet reglera övriga rättigheter som bör omgärdas med grundlagsskydd. Det har dessutom inte varit möjligt att inom den tid som har stått till utredningens förfogande utarbeta förslag till en sådan reglering, en reglering som inte kan rymmas i RF. Utredningen föreslår alltså att grundlagsskyddet utanför massmedierättens område utformas i mera generellt hållna bestämmelser som upptasi RF.

lnom utredningen har diskuterats att skydda fri- och rättigheterna genom att ställa upp krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om lagar som begränsar de i grundlagen beskrivna fri- och rättigheterna, t. ex. krav på anslutning från 5/6 av de röstande. En sådan lösning har beträffande en grupp rättigheter, främst opinionsfriheterna, förordats av en minoritet inom utredningen, medan majoriteten har ställt sig avvi- sande.

En lösning som bygger på metoden med kvalificerad majoritet kommer enligt utredningen i konflikt med det förut nämnda kravet att grundlags- skyddet inte får leda till förskjutningar i de politiska maktförhållandena, sådana dessa på grundval av majoritetsprincipen har utkristalliserat sig genom allmänt val. Majoritetsprincipen innebär att en enkel majoritet fäller utslaget. Principen kan sägas ha blivit särskilt markerad genom det år 1969 beslutade riksproportionella valsystemet och genom den nya RF som uttryckligen bygger på folksuveränitetens grundsats. En ordning som

med verkan för det reguljära lagstiftningsarbetet fordrar kvalificerad majoritet skulle i själva verket innebära att olika minoriteter i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten. Den kan därför från princi- piella utgångspunkter inte accepteras.

De principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majori— tet kvarstår, även om metoden reserveras endast för beslut om inskränk— ningar i vissa rättigheter. Konsekvenserna av metoden kan belysas med ett par exempel som avser yttrandefriheten och informationsrätten. Uppställs krav på 5/6 majoritet för bifall till inskränkning i dessa rättigheter, innebär det att redan drygt 1/6 av de röstande i riksdagen kan stoppa förslag om förbud mot alkoholreklam eller om begränsning i rätten att samla in och lämna ut personuppgifter i samband med dataregistrering. Samma minoritet kan också försvåra genomförandet av en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner eller rentav tills vidare hindra den genom att säga nej till en bestämmelse om tystnadsplikt för tjänstemän som skall handlägga ärenden enligt den nya lagstiftningen. Det är tydligt att en regel om kvalificerad majoritet ger en minoritet maktmedel i ärenden där meningsskiljaktigheterna i verklig- heten inte gäller medborgarfriheternas bestånd utan andra sakfrågor eller politiska värderingar.

Utredningen vill tillägga att, såvitt den har kunnat finna, inget land har byggt sitt konstitutionella skydd för medborgerliga fri- och rättigheter på ett system med krav på kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut som begränsar rättigheterna. Dock bör påpekas att man iFinland många gånger har gjort ingrepp i de av grundlagen skyddade fri- och rättigheterna i den alternativa form som gäller för grundlagsstiftning, nämligen att ärendet först förklaras brådskande med minst 5/6 majoritet och därefter avgöres genom endast ett beslut av riksdagen (minst 2/3 majoritet).

Av samma skäl som har angetts i det föregående ställer sig utredningen negativ till förslag om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar fri— och rättigheterna, t. ex. längre uppskov med riksdags- behandlingen. Visst samband med denna inställning har utredningens ställningstagande till förslag om att skärpa villkoren för grundlagsändring så, att viss tid måste förflyta mellan riksdagens första beslut och riksdagsvalet respektive mellan valet och riksdagens andra beslut i grundlagsfrågan. Enligt utredningen ligger en tillräcklig garanti mot förhastade grundlagsändringar i att folket har haft möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Att tvinga den nyvalda riksdagen till uppskov är från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar, om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs. Kravet att det första riksdagsbeslutet om grundlagsändring skall fattas viss tid före valet kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukten. Av liknande skäl motsätter sig utredningen också tanken att avstänga en riksdag som har utsetts genom extra val från att fatta ett definitivt grundlagsbeslut. — Ett förslag om folkomröstning i samband med riksdagsval om vilande grundlagsförslag behandlas f. n. av riksdagen och har inte prövats av utredningen.

Mot bakgrund av de synpunkter som har anförts i det föregående har utredningen stannat för att utforma grundlagsskyddet i enlighet med en metod som i stort innebär att grundlagen riktar mer eller mindre långtgående förbud mot att ingripa i särskilt beskrivna fri- och rättig- heter och som därmed i motsvarande del utrustar fri- och rättigheterna med det skydd som ligger i att de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.

! ett antal betydelsefulla fall har det varit möjligt att undantagslöst skydda en rättighet mot inskränkningar genom vanlig lag.

I de flesta fallen måste emellertid en rättighet i RF få en definition iså vida termer att å andra sidan vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Möjlighet till sådana inskränkningar måste då öppnas. Beträffande nästan samtliga rättigheter gäller dock enligt förslaget att omfattande restriktioner ställs upp för riksdagens möjligheter att besluta begränsningar genom lag. Detta innebär i järn- förelse med gällande rättighetsreglering i RF en väsentlig förstärkning. Särskilt långtgående är de restriktioner som föreskrivs för riksdagens kompetens att inskränka opinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område. Det följer i gengäld av metoden och av vad som har sagts tidigare att inskränkningar i rättig- heterna som inte berör detta centrala område skall kunna beslutas genom vanlig lagstiftning, efter anslutning från en enkel majoritet i riksdagen.

Gränsen mellan den del av en beskriven rättighet som får inskränkas och den del som är grundlagsfast kan dras på olika sätt. Beträffande opinionsfriheterna begagnar utredningen i sitt förslag i huvudsak en ändamålsmetod, dvs. anger ändamål för vilka inskränkningar i rättigheten kan (med vissa förbehåll) beslutas. En annan metod går ut på att RF generellt förbjuder ingrepp i rättigheterna på vissa grunder. Utredningen föreslår i tre hänseenden sådana diskrimineringsförbud, nämligen med avseende på politisk och annan åskådning, ras och annat etniskt ursprung samt kön.

Senare i sammanfattningen skall utredningen redogöra för de förstärk- ningar i rättighetsskyddet som utredningen föreslår i enlighet med de angivna riktlinjerna.

Ett skyddssystem som innebär att riksdagens handlingsfrihet i lagstift- ningen kringskärs enligt bestämmelser i RF kommer naturligtvis att få en högst betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att bestämmelserna följs. Skyddet får emellertid inte den behövliga fast- heten, om det inte kompletteras med en kontroll som är oberoende av de politiska organen. Utredningen föreslår att efterlevnaden av grundlagens regler till skydd för fri- och rättigheterna skall kunna kontrolleras i rättslig ordning.

En rättslig kontroll av lagstiftningen får, som förut har nämnts, inte innebära att politisk makt förs över till domstolar och förvaltningsmyn- digheter. Bl. a. därför avvisar utredningen tanken på en författningsdom- stol eller liknande organ. Det grundläggande syftet med en fri- och

rättighetsreglering i grundlag att skydda de demokratiska värdena i krisbetonade lägen — kräver inte annat eller mera än rättsliga spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsförankrade fri- och rättigheterna. Ett kontrollinstrument som svarar mot detta krav finner man i en lagpröv- ningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, sadan den har utbildats i vårt land. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär att en domstol eller annan myndighet vid handläggningen av mål eller ärende skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag, men endast då. Utformad så leder en lagpröv- ningsrätt inte till att domstolarna blir politiska maktfaktorer, men den medför å andra sidan att de med auktoritet kan gripa in mot kränkningar av rättighetsskyddet i de fall då det verkligen framstår som påkallat. Vid en bedömning av lagprövningens värde är att hålla i minnet att utred— ningens förslag till rättighetsreglering innebär att området för lagprövning utvidgas betydligt i jämförelse med vad som hittills har gällt i vårt land. Lagprövningens betydelse ligger enligt utredningens mening inte minst pa det förebyggande planet: risken för ett underkännande i tillämpningen motverkar att lagförslag antas som sätter grundlagens rättighetsskydd åt sidan. Utredningen föreslår att uttryckliga bestämmelser om lagpröv- ningen förs in i RF.

Utredningen anser inte att man nu bör ta ställning till frågan om obligatorisk lagrådsgranskning av förslag till lagar som begränsar någon rättighet. Flera olika förslag om obligatorisk lagrådsgranskning är aktuella f.n. De bör bedömas i ett sammanhang. Det bör ske i en särskild utredning som får i uppdrag att förutsättningslöst överväga lagrådsinstitu— tet.

Sammanfattningsvis kan sägas att det är utredningens uppfattning att en rättighetsreglering i RF, som bygger på en metod med förbud mot vissa slag av rättighetsbegränsningar i kombination med en kontroll på rättslig väg i enlighet med den lämnade redovisningen, kan förväntas bereda fri- och rättigheterna ett tillfredsställande skydd, samtidigt som den står i god överensstämmelse med grundläggande demokratiska princi- per.

Det skydd som utredningen föreslår för rättigheterna avseri allmänhet den enskildes relation till den offentliga makten, inte förhållandet enskilda emellan. Ett skydd för rättigheterna som skall gälla gentemot lagstiftaren, riksdagen, måste ges i en form som binder riksdagen, nämligen i grundlag. För att skydda medborgarnas rättigheter från angrepp från andra enskilda är däremot i de flesta fall vanlig lagstiftning tillräcklig. Till detta skall läggas att det inte är praktiskt möjligt att generellt låta rättighetsskyddet avse också förhållandet mellan enskilda inbördes. Man skulle i så fall vara nödgad att i grundlagen detaljerat ange vilka rättighetskränkande beteenden som är förbjudna för den enskilde och vilka rättsverkningar som är knutna till förbuden. Redan nu finns emellertid i RF en rättighetsregel som gäller också enskilda emellan, nämligen bestämmelsen om rätt till fackliga stridsåt- gärder. Denna kvarstår i förslaget. Enligt utredningens förslag kommer härtill tre grundlagsbestämmelser som tar sikte också på den civilrättsliga

lagstiftningen (dvs. den lagstiftning som reglerar förhållandet mellan enskilda), nämligen bestämmelserna om skydd för upphovsrätt och om förbud mot rasdiskriminering och mot könsdiskriminering.

D Utvidgningar och förstärkningar av rättighetsskyddet

D.1 Inledning

Nedan skall lämnas en översikt över de förbättringar i förhållande till gällande grundlag som utredningens förslag innefattar. Utredningen är enig iden uppfattningen att dess förslag i väsentliga avseenden innebär en utvidgning och förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Skiljaktiga meningar och kompletterande synpunkter redovisas i reser— vationer och särskilda yttranden.

För att öka överskådligheten föreslår utredningen att samtliga rätts- ligen bindande fri- och rättighetsregler samlas i 2 kap. RF, som omarbetas helt. l 1 kap. RF föreslås en ny paragraf, 2 %, med vissa programmatiska bestämmelser. Utredningen lägger också fram förslag till ändring av 10 kap. 5 &” RF, som gäller möjligheten att överlåta konstitutionell befogen- het på internationellt organ. —— Den av utredningen utarbetade lagtexten är, liksom RF i gällande lydelse, skriven på modernt lagspråk.

Utredningens förslag utgår från förhållandet i gällande lagstiftning under grundlagsnivå. Några ändringar i denna lagstiftning föreslås inte. Utredningen har varken haft i uppdrag eller haft möjlighet att ompröva bestämmelser i vanlig lag som berör rättigheterna. Utredningen förut- sätter emellertid i motiven att dess förslag leder till vissa lagändringar.

Utredningen har funnit det lämpligt att i det följande var för sig redovisa dels de nya rättigheter som har tillförts RF och andra föränd- ringar i rättighetsområdet, dels de nyheter som föreslås i fråga om rättighetsskyddets styrka.

D.2 Rättighetsområdets utvidgning

I 2 kap. RF återfinns f. n. regler om yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, religionsfriheten och rörelsefriheten. Som negativa former av yttrande- friheten, föreningsfriheten och religionsfriheten kan man se skyddet mot att tvingas att ge sina åsikter till känna eller att tillhöra förening eller trossamfund. I 2 kap. RF tillerkänns medborgarna vidare principiellt skydd mot att myndighet utsätter dem för kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i brev-, post— eller teleförbindelse eller för hemlig avlyssning. Kapitlet upptar också en bestämmelse om rätt till fackliga stridsåtgärder. I 8 kap. RF finner man förbud för statsmakterna att föreskriva dödsstraff och retroaktiva straff, att möjliggöra landsförvisning av svensk medborgare samt att tillåta att svensk medborgare som är bosatt i riket berövas sitt medborgarskap i

annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Det fastslås också att ersättning alltid skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. I 11 kap. förbjuds inrättande av domstol för redan begången gärning eller för viss tvist eller för visst mål. Genom en annan föreskrift i 11 kap. tillförsäkras den som har blivit berövad sin frihet rätt att utan dröjsmål fåomhändertagandet prövat av domstol eller i vissa fall av domstolsliknande nämnd.

Utredningens förslag innebär att de nu uppräknade rättigheterna bibehålls. Rättighetsområdet utvidgas och preciseras i följande hänseen- den.

D.2.1 Målsättningsstadganden

Förslag till målsättningsstadganden har tagits in i en ny 2 & i 1 kap. RF.

Där uttalas inledningsvis att den offentliga makten bör utövas sa att alla människors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat— och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas.

Enligt förslaget gäller vidare att det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet.

Därjämte fastslås att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.

Slutligen förklaras att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

D.2.2 Nya rättigheter

De rättsligt bindande reglerna i 2 kap. RF upptar följande nya rättigheter.

Skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring.

Skydd mot anteckning utan samtycke i register enbart på grund av politisk åskådning. Skydd mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

Krav på domstolsoffentlighet. Rätt för författare, konstnärer och andra upphovsmän till sina verk. Skydd mot rättighetsbegränsning enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

Allmänt skydd mot lag eller annan föreskrift som innebär att någon särbehandlas på grund av kön.

Förbudet mot särbehandling på grund av kön gör dock förbehåll för föreskrift som direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen och för föreskrift om värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. Genom ett annat undantag öppnas möjlighet för föreskrift som visserligen temporärt gör skillnad mellan könen men som syftar till jämställdhet på längre sikt mellan män och kvinnor. Här åsyftas regler om könskvotering vid uttagning till utbildning och liknande. Till de nämnda undantagen kommer att äldre reglering som gör skillnad mellan könen, t. ex. i fråga om efterlevandepension, består övergångsvis.

Skyddet för upphovsrätten samt förbuden mot diskriminering på grund av ras m. m. och på grund av kön gäller som nämnts också för den civilrättsliga lagstiftningens del.

D.2.3 Utvidgningar och preciseringar i övrigt av rättighetsomrädet

1. Av de rättigheter som redan är intagna i RF har följande fått vidgad omfattning:

Mötesfriheten omfattar också teaterföreställningar och liknande sam- mankomster och avser även enskilda möten.

Utvidgningen av mötesfriheten till att avse teaterföreställningar m. m. skall ses mot bakgrund av den betydelse som den politiska och samhälls- kritiska teatern har.

' Rätten till förtrolig kommunikation föreslås utvidgad till att omfatta t. ex. bandinspelningar och videogram som befordras på annat sätt än genom posten samt till skydd mot filminspelningar och liknande optisk övervakning av enskildas samtal.

Skyddet för medborgarskapet gäller även för utlandssvensk som någon gång har varit bosatt i Sverige, inte som f. n. endast för den medborgare som är bosatt inom landet.

11. Till undanröjande av tvekan om rättigheternas omfattning har preciseringar av rättig/tetsbeskrivningarna iRF gjorts i följande fall:

Yttrandefriheten beskrivs som en frihet inte bara att framföra åsikter och meddela uppgifter utan också att uttrycka tankar och känslor.

Genom tillägget görs klart att RF skyddar yttrandefriheten inom kulturlivets alla områden, alltså även rent konstnärliga framställningar.

Informationsrätten anges uttryckligen avse också rätten att inhämta meningsyttringar.

Friheten att bilda religiösa sammanslutningar gäller enligt förslaget också andra religiösa sammanslutningar än trossamfund.

Skyddet mot husrannsakan har formulerats så att det klart omfattar också intrång som företas i annat syfte än att undersöka den lokal där intrånget görs.

III. Såvitt gäller bestämmelsen om förbud mot retroaktiv strafflagstift- ning uttalas i motivtexten att detta förbud får anses gälla också i fråga

om administrativa påföljder av straffliknande karaktär, t. ex. skattetillägg och överlastavgifter. Genom ett annat motivuttalande klargörs att den ersättning som skall utgå vid expropriation etc. inte får vara enbart symbolisk.

D.3 Rättighetsskyddets styrka

Som nämnts är en del av de rättigheter som nu återfinns i RF undantagslösa, dvs. de kan begränsas först sedan en grundlagsändring har genomförts. Denna absoluta karaktär har förbuden mot dödsstraff, mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning m.m., mot att beröva svensk medborgare hans medborgarskap och mot tillfälliga domstolar. föreskriften om domstolsprövning av frihetsberövanden samt föreskriften om rätt till expropriationsersättning. Övriga fri- och rättigheter, dvs. de som anges i 2 kap. RF, kan begränsas, men endast genom lag eller — såvitt angår föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer _ av regeringen genom förordning, grundad på riksdagens bemyndigande.

Enligt utredningens förslag förstärks rättighetsskyddet i följande hän- seenden.

D.3.1 Undantagslösa rättigheter Kretsen av undantagslösa rättigheter utökas med följande:

Skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Skyddet mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring (jämför ovan D.2.2).

Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller sammanslutning för annan åskådning.

Skyddet mot registrering utan samtycke enbart på grund av politisk åskådning (jämför ovan D.2.2).

Förbudet mot tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (jämför ovan D.2.2).

Förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning (jämför ovan D.2.2).

Förbudet mot diskriminering på grund av ras m. m. (jämför ovan

D.2.2). Också skyddet för den positiva formen av religionsfrihet frihet att

utöva sin religion och att sammansluta sig med andra till religiös gemenskap är undantagslöst. De begränsningar som kan gälla i fråga om yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten träffar emellertid också rättigheternas utövning i religiöst sammanhang.

D.3.2 Begränsningsbara rättigheter

Bland de begränsningsbara rättigheterna intar förbudet mot att göra åtskillnad mellan könen en särställning, likaså upphovsrätten. Förbudet mot könsdiskriminering har behandlats ovan under D.2.2. För upphovs-

rättens del hänvisas i grundlagstexten till bestämmelser som meddelas i lag. Från de nu nämnda rättigheterna liksom från rätten till fackliga stridsåtgärder bortses i det följande.

För övriga begränsningsbara rättigheter gäller självfallet, liksom hittills, först och främst att de i allmänhet kan begränsas endast genom lag. Utredningen föreslår emellertid betydelsefulla restriktioner för riksdagens möjligheter att begränsa rättigheterna.

l. Beträffande samtliga begränsningsbara rättigheter gäller:

1. En begränsning får aldrig sträckas därhän att den "utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar”.

Bestämmelsen är av central vikt. Den framhäver, bl.a. genom sm anknytning till RF:s inledande paragraf, rättighetsreglernas nära samband med det demokratiska styrelseskicket. Bestämmelsen får till följd att det inte blir möjligt för riksdagen — även där andra band på dess handlings- frihet skulle saknas _ att i större omfattning begränsa en rättighet, självfallet än mindre att ”upphäva” den.

2. En rättighet får aldrig begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

Denna regel härrör ur den grundläggande värderingen att ingen skall behöva utsättas för ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Bestämmelsen bildar hinder mot bl. a. internering och telefonavlyssning av personer därför att de hör till viss åsiktsriktning.

3. De förut nämnda förbuden mot diskriminering på grund av ras m. m. och på grund av kön gäller självfallet också för lagstiftning om rättighetsbegränsningar.

4. En begränsning får aldrig gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som påkallar begränsningen.

II. Beträffande mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfri- heten, yttrandefriheten och rätten till information gäller, utöver vad som har sagts under 1, att begränsning får ske endast för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen.

Mötesfriheten och demonstrationsrätten får sålunda begränsas endast om det erfordras med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprids.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

Yttrandefriheten och informationsra'tten savitt gäller pressen och andra tryckta skrifter, radio, TV och film kommer som nämnts enligt ett särskilt förslag att tryggas genom utförliga och detaljerade regler i en

massmediegrundlag. Förslaget innebär bl.a. att denna typ av grundlags- skydd utvidgas från att gälla det tryckta ordet till att omfatta också det talade ordet i massmedier. Genom den föreslagna regleringen får den del av yttrandefriheten och informationsrätten som är av dominerande betydelse i ett modernt samhälle ett skydd som i ett internationellt perspektiv framstår som unikt.

Skyddet för yttrande- och informationsfriheterna i RF och i en massmediegrundlag måste naturligtvis ses i ett sammanhang. Det är uppenbart att den del av friheterna som skall reglerasi RF representerar det ojämförligt mindre området. Självfallet är det emellertid betydelse- fullt nog att tillförsäkra yttrandefriheten och informationsrätten ett tillfredsställande skydd också inom detta område.

Vissa inskränkningar i yttrandefriheten (informationsrätten) är uppen- barligen både nödvändiga och allmänt accepterade. Här kan hänvisas till exempel som har lämnats i det föregående. Enligt utredningen bör de viktigaste inskränkningsändamålen framgå av RF. Dessa är ”rikets säker- het, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd och förebyggande och beivrande av brott". Vidare bör det vara möjligt att genom vanlig lag begränsa ”friheten att yttra sig i näringsverksamhet”.

Det är emellertid inte genomförbart att i en uttömmande uppräkning ange när yttrandefriheten får inskränkas utan att man riskerar låsningar för framtiden i den reguljära lagstiftningen, låsningar som alltså inte är påkallade till skydd för opinionsfriheten. Förslaget öppnar därför en möjlighet att begränsa yttrandefriheten även när inget av de uppräknade inskränkningsämnena föreligger, men ”endast om särskilt viktiga skäl föranleder det”.

Avgörande enligt utredningens mening är att begränsningarna i ytt- rande- och informationsfriheterna inte får tillåtas inkräkta på det som är centralt och väsentligt i rättigheterna. För detta är i förslaget sörjt genom flera olika bestämmelser.

De i det föregående nämnda bestämmelserna om förbud mot rättig- hetsbegränsning som utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen och mot begränsning enbart på grund av åskådning får helt naturligt särskild betydelse för yttrandefriheten. Det senare förbudet hindrar t. ex. krimi— nalisering av yttrande enbart på grund av dess tankeinnehåll. Till detta kommer en bestämmelse som särskilt gäller yttrandefriheten och infor- mationsfriheten och som inskärper att vid bedömande av vilka inskränk- ningar som får ske särskilt skall beaktas "vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter”.

Det är utredningens uppfattning att de bestämmelser för vilka nu har redogjorts ger yttrandefriheten och informationrätten ett verksamt skydd också utanför massmedierättens område. Sammantagna kommer de grundlagsbestämmelser som upptas i RF och i massmediegrundlagen att bilda en effektiv spärr mot varje försök att genom vanlig lagstiftning eller andra åtgärder från det allmännas sida undergräva yttrande- och informa- tionsfriheterna som demokratiska rättigheter.

D.4 Överlåtelse av inskränkningsbefbgenhet till internationellt organ

Enligt 10 kap. 5 &" RF kan riksdagen under vissa villkor överlåta konstitutionell befogenhet, bl. a. lagstiftningsrått, till internationellt organ. Utredningen föreslår att denna bestämmelse ändras så att det aldrig blir möjligt att till internationellt organ överlåta rätt att besluta om begränsning av de fri- och rättigheter som upptas i RF. Förbudet gäller också rättigheter som riksdagen själv kan inskränka genom lagbeslut.

D.5 U tlänningars fri- och rättigheter

Råttighetsregleringen i 2 kap. RF gäller f. n. i huvudsak endast svenska medborgare. Utredningens förslag innebär däremot att utlänningar istor omfattning jämställs med svenskar i fråga om grundlagsskyddet för fri- oclr rättigheter.

Utlänning som vistas i Sverige är sålunda helt likställd med svensk medborgare i fråga om samtliga de rättigheter som inte kan begränsas annat än efter grundlagsändring. Undantag görs endast för rättigheter som enligt sakens natur kan tillkomma endast svensk medborgare, t. ex. skyddet mot landsförvisning, samt för skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning och skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. Sistnämnda undantag är föranledda av behovet att kunna kontrollera utländska terrorister respektive av behovet att kunna fråga utlänning om hans politiska uppfattning i ärende om politisk asyl.

Utlänning är vidare helt likställd med svensk medborgare beträffande rätt till fackliga stridsåtgärder och i fråga om skydd mot diskriminering på grund av kön eller etniskt ursprung.

Vad angår övriga fri- och rättigheter är utlänning här i riket med två nedan angivna undantag likställd med svensk medborgare om annat inte särskilt föreskrivs i lag. Detsamma gäller i fråga om förbudet mot rättighetsbegränsning enbart på grund av åskådning. Regleringen öppnar emellertid möjlighet till lindrigare inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande med stöd av förordning som grundar sig på bemyndi- gande i lag. Skyddet mot registrering på grund av politisk åskådning slutligen gäller över huvud inte för utlänningar.

Savitt utredningen har kunnat finna innebär förslaget att utlänningari fråga om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter jämställs med värdlandets medborgare i större omfattning än ijämförliga utländska konstitutioner.

E Krig och krigsfara o. d.

Enligt utredningen har grundlagsskyddet för fri- och rättigheter sitt främsta värde i krisartade lägen. l konsekvens härmed föreslår utred- ningen att de särskilda restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som uppställs i 2 kap. RF skall upprätthållas fullt ut också då landet äri krig, krigsfar'a eller liknande belägenhet. Emellertid kvarstår de bestäm-

melser i 13 kap. RF som innebär att regeringen vid krig eller krigsfara m., m. kan besluta föreskrifter som annars får meddelas endast av riksdagen.

F Övriga frågor

Utredningen har gått igenom skilda ämnesområden för att undersöka om skydd i RF kan beredas för ytterligare rättigheter. Utredningen har emellertid funnit att det antingen inte är behövligt, möjligt eller lämpligt att vidga rättighetsområdet i grundlagen utöver vad som framgår av den föregående översikten. Utredningen redogör i olika avsnitt i betänkandet för skälen för sin ståndpunkt.

G Reservationer och särskilda yttranden

Ledamoten Boo har redovisat grundläggande synpunkter för sina ställningstaganden i utredningen i särskilt yttrande. Ledamöterna Ahl- mark och Hernelius har gjort detsamma i reservationer. Ledamoten Herlitz har redovisat sina ståndpunkter till utredningens historik och allmänna synpunkter i ett särskilt yttrande. Därjämte har dessa fyra ledamöter avgett särskilda reservationer i speciella frågor. Reservations- yrkandena sammanfattas i detta avsnitt.

Ahlmark och Hernelius yrkar beträffande frågan om skyddsmetod att lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfri- heten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och skyddet för förtrolig kommunikation endast skall kunna beslutas antingen i samma ordning som grundlag eller genom ett beslut varom minst 5/6 av de röstande och 3/4 av ledamöterna förenar sig. Herneliur anser att detta kvalificerade förfarande skall gälla också för inskränkningar i föräldrarätten (se vidare nedan).

Ahlmark yrkar att grundlagsstiftningsförfarandet skall skärpas sålunda, att det mellanliggande valet skall vara ett ordinarie val och att minst sex månader skall förflyta mellan det vilande beslutet och valet samt mellan valet och det slutliga beslutet.

Ahlmark, Boo och Hernelius yrkar att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skall granskas av lagrådet.

Herlitz kan inte ansluta sig till den av utredningen föreslagna lagprövningsrätten utan anser att tillämpande myndighet väl skall vara skyldig att pröva frågan om vanlig lag stämmer med grundlag men att beslut att lag skall åsidosättas såsom grundlagsstridig skall få fattas bara av ett parlamentariskt organ, dit myndigheten hänskjutit frågan.

Herlitz anser att begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information endast bör få ske för att skydda rikets säkerltet eller folkförsörjningen, förebygga och beivra brott. hindra förfölielse av folkgrupp, skydda enskilds anseende, hälsa och personliga integritet, samt i övrigt i regler om näringsutövning, upphovsrätt samt skydd för

rösthemlighet och förtrolig kommunikation. Viss justering i förhållan- de till majoritetens förslag förordas av Herlitz beträffande möjligheterna till begränsning av mötesfriheten och demonstrationsrätten.

Herlitz har heller inte kunnat ansluta sig till utredningsförslagets formulering av de allmänna krav som bör ställas på rättighetsbegränsande lagstiftning och yrkar att det igrundlagstexten skall uttryckligen slås fast att sådan begränsning inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose ett klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål.

Ahlmark och Boo har i fråga om målsättningsstadgandet påyrkat fyra tillägg, nämligen om den enskildes integritet, den enskildes valfrihet, föräldrars och barns rätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt. Hernelius yrkar bl. a. att stadgandet skall ta upp den enskildes integritet och hans rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad samt ge uttryck för att det allmänna vid förverkligandet av de föreskrivna målen skall värna om den enskildes valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat- och familjeliv.

Hernelius yrkar att föräldrarätten Skall föras in i RF. Med föräldrarätt avses föräldrarnas rätt att utöva vårdnaden om sina minderåriga barn, att välja mellan likvärdiga skol- och utbildningsformer för dessa samt att handha barnens uppfostran i tros- och livsåskådningsfrågor.

Hernelius kräver vidare grundlagsförbud mot den s. k. kollektivanslut- ningen. Om denna uttalar sig Ahlmark och Boo reservationsledes kritiskt utan att kräva lagstiftning samt hänvisar till riksdagens beslut i frågan.

Ahlmark kräver att RF skall förbjuda inte bara som f.n. landsförvisning utan också utlämning av svensk medborgare till annat land.

Ahlmark och Hernelius yrkar att det nuvarande förbudet mot retroaktivitet i fråga om strafflag skall utvidgas till att, med vissa undantag, gälla också föreskrifter om skärpning i fråga om skatt eller avgift. Andra föreskrifter som har en för den enskilde betungande effekt får enligt samma reservation inte ges tillbakaverkande kraft annat än om synnerliga skäl föranleder det.

Herlitz yrkar ett grundlagsskydd för följande rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna: facklig och politisk organisationsrätt; rätt till agitation, propaganda och mötesverksamhet; förhandlingsrätt samt strejkrätt. Därjämte anser han att grundlagsskyddet för strejkrätten i dess nuvarande utformning _ som också innefattar ett skydd för lockout- rätten * bör utmönstras.

Herlitz anser att det föreslagna skyddet mot tvång att tillhöra åskådningssammanslutning leder till att det s.k. kårobligatoriet måste avskaffas. Vidare anser han att grundlagsskyddet mot äsiktsregistrering bör gälla också för utlänning, dock med möjlighet till aWikelse genom vanlig lag. Han tar också avstånd från delar av motivtexten till detta grundlagsskydd.

Ahlmark och Hernelius yrkar var och en för sig att grundlagsstadgan- det om expropriation o.d. skall statuera rätt till skälig ersättning, ej bara rätt till ersättning. Härutöver önskar Hernelius att rätten till ersättning vid förfogande över litterära och konstnärliga produkter skall skrivas in 1

grundlag på samma sätt som när det gäller förfogande över annan egendom. Herlitz anser att hela stadgandet om ersättning vid expropria- tion o. d. bör utgå.

Herlitz kräver att 10 kap. 5 & RF, som främst ger vissa möjligheter till överlåtelse av konstitutionell befogenhet till internationellt organ, i sin helhet upphävs.

Förslag till ändringar i regeringsformenl

] kap. Statsskickets grunder

| 52 All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamen— tariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

25 Den offentliga makten bör utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. . Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

3 & Regeringsformen, successionsordningen och massmediegrundlagen är rikets grundlagar.

4 53 Riksdagen är folkets främsta företrädare.

Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.

5 53 Konungen är rikets statschef. 6 53 Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen. 7 ä3 [ riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutan-

derätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

| Den föreslagna grund- lagstcxten presenteras på två sätt: först i löpande paragraftext och sedan i en med gällande grund— lagstextjämförande upp- ställning.

2 Paragrafen har inte be- handlats av utredningen och ingår alltså intei för- slaget. Den tas med här endast för sammanhang- ets skull.

3 Paragrafen, som före- slås bli omnumrerad, har inte behandlats av utred— ningen i sak. Texten tas med här endast för sam— manhangets skull.

] Paragrafen, som före- slås bli omnumrerad, har inte behandlats av utred- ningen i sak. Texten tas med här endast för sam- manhangets skull.

8 &] För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvalt- ningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

95 Domstolar och förvaltningsmyndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.

2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter

1 5 Svensk medborgare tillförsäkras i förhållande till det allmänna de fri- och rättigheter, som är grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angivesi 2—1 6 åå.

I 17 och 18 55 föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. I 19 å behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 & upphovsmäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 _S.

25. Varje medborgare åtnjuter

l'. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,

2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mottaga uppgifter, upplysningar och meningsytt— ringar,

3. mötesfrihet: frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföre- ställningar och liknande sammankomster,

4. demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

. 6. religionsfrihet: frihet att utöva sin religion och att sammanåuta sig med andra för religiös gemenskap.

Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmel- ser i massmediegrundlagen.

35 Ingen medborgare får tvingas att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende. Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller sammanslutning för annan åskådning. Ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning.

4 & Dödsstraff får icke förekomma. Så Ingen medborgare får underkastas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

6,6 Ingen medborgare får landsförvisas eller eljest hindras att resa ini riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgarei annan stat.

75 Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

8 & Varje medborgare är, utöver vad som följer av 4 och 5 åå, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersök- ning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

9 & Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

10% Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

11 & Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

12 & Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, de- monstrationsrätten och föreningsfriheten (2 % l——5), rörelsefriheten (7 5), skyddet mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 åå, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 &) samt offentligheten vid domstolsför- handling (1 l 5 andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13—15, 17 och 18 55 medgiver. I samma utsträckning får begräns- ning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i 8 kap. 7 % andra stycket och 10 %.

13 & Ingen av de fri- och rättigheter som avsesi 12 & får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 & får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

145 Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med

hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

lSå Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

16 å Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.

Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon medborgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

175 Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

18 & Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

19 & Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets- givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.

205 Författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. '

21 & Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan" opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 &

andra stycket),

2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (4 och 5 åå),

3. skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (9 5),

4. rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (10 ä).

5. skydd mot tillfälliga domstolar (11 % första stycket),

6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 & första stycket),

7. skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 åå),

8. rätt till fackliga stridsåtgärder (19 5). Om annat icke särskilt föreskrives i lag, är utlänning häri riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

]. yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrations- rätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 ä),

2. skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan åskådning (3 & första stycket),

3. skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 $),

4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och S 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (8 5),

5. offentlighet vid domstolsförhandling (11 å andra stycket),

6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (13 å andra stycket),

7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (16 å andra stycket),

8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 ä).

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

lå Lag stiftas av riksdagen. Regeringen meddelar föreskrift genom förordning.

3 & Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap., föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

7å Utan hinder av 3 eller 5 5 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif- terna avser något av följande ämnen:

l. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksamhet,

4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 3 5 kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Av 2 kap. framgår att bemyndigande som avses i denna paragraf ej medför rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

10 & Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 & första stycket eller 9 5 genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri— och rättigheter som avses i 2 kap.

ZOQ Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas. får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar. '

10 kap. Förhållandet till andra stater

5 5 Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol.

Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej enligt denna regerings- form tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet, om riksdagen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

] 1 kap. Rättskipning och förvaltning

1 5 Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.

Om förbud mot tillfälliga domstolar föreskrivesi 2 kap. 11 5. Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

3 & Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 16 %.

Övergångsbestämmelser

l. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av kalender- året efter det, under vilket riksdagen slutligt antager dem. 2. Utan hinder av 2 kap. 18 & behåller äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, sin giltighet tills vidare. Sådan föreskrift

får ändras, även om ändringen innebär fortsatt särbehandling.

3. Bestämmelserna om medlemskap i svenska kyrkan gäller utan hinder av 2 kap. 3 5 i dess nya lydelse.

4. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av regeringsformen i dess ändrade lydelse.

SOU 1975:75 Jämförande uppställning

Nu varande lydelse

1 kap. 25

Regeringsformen, successions- ordningen och tryckfrihetsförord- ningen är rikets grundlagar.

] kap. 85

Domstolar och förvaltnings- myndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet. De får ej utan rättsligt stöd särbe- handla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ur- sprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller för— mögenhet.

Föreslagen lydelse

] kap. 2 5

Den offentliga makten bör-ut— övas så att alla människors värdig- het och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättighe- ter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, socia- la och kulturella välfärd främjas. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet.

Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god lev- nadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.

Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

35:

Regeringsformen, ord ningen och massmediegrundla-

successions-

gen är rikets grundlagar.

95

Domstolar och förvaltnings- myndigheter skall i sin verksamhet iakttaga saklighet och opartiskhet.

Nuvarande lydelse

Zkap. 15

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad

l. yttrande— och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter,

2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar,

3. mötesfrihet: frihet att an- ordna och att deltaga i möten,

4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller i grupp framföra åsik- ter på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,

6. religionsfrihet: frihet att sam- mansluta sig med andra till tros- samfund och att utöva sin reli-

gion, . ..

Föreslagen lydelse

2 kap. 1 %

Svensk medborgare tillförsäkras iförhållande till det allmänna de fri— och rättigheter, som är grund— läggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet, enligt vad som angives i Zelö 3959.

I 17 och 18 395 föreskrives skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ur- sprung eller på grund av kön. I 19 5 behandlas rätten till fackliga stridsåtgärder och i 20 & upphovs- mäns rätt till sina verk. Utlännings fri- och rättigheter skyddas enligt 21 59.

2 5 första stycket

Varje medborgare åtnjuter

1. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar,

2. rätt till information: rätt att taga del av allmän handling samt rätt att i övrigt inhämta och mot- taga uppgifter, upplysningar och meningsyttringar,

3. mötesfrihet: frihet att an- ordna och närvara vid möten, tea- terföreställningar och liknande sammankomster,

4. demonstrationsrätt: rätt att anordna och deltaga i demonstra— tion på allmän plats,

5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften,

6. religionsfrihet: frihet att ut- öva sin religion och att samman— sluta sig med andra för religiös gemenskap.

Nuvarande lydelse 2 kap. 4 5 första punkten

Beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän hand- ling gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen .

Zkap. 25

Varje medborgare är skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossam— fund eller att ge sina åsikter till känna.

8 kap. 1 % första stycket

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att dödsstraff skall kun- na ådömas.

8 kap. l å andra stycket

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att svensk medborgare skall kunna landsförvisas eller el- jest hindras att återvända till riket eller att svensk medborgare som är bosatt i riket skall kunna berövas sitt medborgarskap i annat fall än

Föreslagen lydelse 2 & andra stycket

Beträffande yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffande rätten att taga del av allmän handling finns bestämmelser i massmediegrund- lagen.

35

Ingen medborgare får tvingas att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hän- seende.

Ingen medborgare får tvingas att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslut- ning för annan åskådning.

Ingen medborgare får utan eget samtycke antecknas i register en- bart på grund av sin politiska åskådning.

Dödsstraff får icke förekomma.

55

Ingen medborgare får underkas- tas tortyr eller kroppsstraff eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden.

öå

Ingen medborgare får landsför— visas eller eljest hindras att resa in i riket.

Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir med-

Nuvarande lydelse

då han är eller samtidigt blir med- borgare i annan stat.

2 kap. lå

Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad. . .

7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

2 kap. 3 5

Varje medborgare är skyddad mot att myndighet utsätter ho— nom för kroppsvisitation eller an- nat påtvingat kroppsligt ingrepp, för husrannsakan, för intrång i hans brev-, post- eller teleförbin- delser eller för hemlig avlyssning.

8 kap. l & tredje stycket

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den föröva- des, eller att svårare brottspåföljd skall kunna 'ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller an- nan särskild rättsverkan av brott.

8 kap. l % fjärde stycket

Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som be- stämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Föreslagen lydelse

borgare i annan stat.

Varje medborgare har frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.

85

Varje medborgare är utöver vad som följer av 4 och 5 3959, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig eller avlyssning upptagning av andra förtroliga meddelanden.

Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskri- ven då. Vad nu har sagts om brottspåföljd gäller även förver- kande eller annan sårskild rätts— verkan av brott.

tog

Varje medborgare skall vara till- försäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande.

Nuvarande lydelse

11 kap. l å andra stycket andra punkten

Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

2 kap. 4 % andra punkten

Föreskrifter som i övrigt när— mare utformar de fri- och rättighe- ter och det skydd som avses i 1-3 59,5 beslutas i den ordning som föreskrives i 8 kap.

Föreslagen lydelse

llå

Domstol får icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

Förhandling vid domstol skall vara offentlig.

125

Yttrandefriheten, rätten till in- formation, mötesfriheten, demon- strationsrätten och föreningsfrihe- ten (2 $? I-—5), rörelsefriheten (7 5), skyddet mot annat kropps- ligt ingrepp än som avses i 4 och 5 M, husrannsakan och

mot kroppsvisitation, mot liknande trång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 56) samt offentlighe- ten vid domstolsförhandling (11 5? andra stycket) får begränsas ge-

in-

nom lag i den utsträckning som 13—15, 17 och 18 5,6 medgiver. I .samma utsträckning får begräns- ning även ske genom annan före- skrift efter bemyndigande i lag i de fall som angives i8 kap. 759 andra stycket och 10 5.

135

Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 ,é' får begränsas utöver vad som iett demokratiskt samhälle är nödvändigt för till- godoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Så- dan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen så- som en av folkstyrelsens grund- valar.

Ingen av de fri— och rättigheter som avses i 125? får begränsas

Nuvarande lydelse

11 kap, 3 & andra stycket

Hai annan myndighet än dom- stol berövat någon friheten med

Föreslagen lydelse

enbart på grund av politisk, reli— giös eller annan åskådning.

14%

Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, pri- vatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i närings- verksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och rätten till information ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka be- gränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt be- aktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till infor- mation i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

1553”

Mötesfriheten och demonstra- tionsrätten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sam— mankomsten eller demonstratio- nen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

Föreningsfriheten får begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknan- de natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.

16%

Har myndighet än domstol berövat någon medbor—

annan

Nuvarande lydelse

anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens samman- sättning är i lag och ordföranden i nämnden skall vara

bestämd

eller ha varit ordinarie domare.

Zkap. 55

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av ar- betsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.

Föreslagen lydelse

gare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål.

Vad som föreskrives i första stycket gäller även om någon med- borgare av annan anledning än där säges har blivit omhändertagen tvångsvis. Med prövning av dom- stol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall

vara eller ha varit ordinarie doma- re.

17%

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller et- niskt ursprung tillhör minoritet.

18%

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare särbehandlas på grund av sitt kön, om föreskriften ej syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor, direkt orsakas av biologisk skillnad mellan könen eller avser värnplikt eller motsva- rande tjänsteplikt.

195

Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av ar- betsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.

205

Författare, konstnärer och and- ra upphovsmän äger rätt till sina

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

verk enligt bestämmelser som meddelas i lag.

21;

Utlänning här iriket är likställd med svensk medborgare ifråga om

]. skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning (3 59 andra stycket),

2. skydd mot dödsstraff, tortyr och kroppsstraff samt mot medi- cinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller [tindra yttranden (4 och 5 559),

3. skydd mot retroaktiv straff- lagstiftning (9 5),

4. rätt till ersättning vid expro- priation och annat sådant förfo— gande (10 59),

5. skydd mot tillfälliga dom- stolar (II 59 första stycket),

6. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (16 5 första stycket),

7. skydd mot särbehandling på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung samt på grund av kön (17 och 18 55),

8. rätt till fackliga stridsåtgär- der (19 _6).

Om annat icke särskilt föreskri- ves i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även ifråga om

]. yttrandefrihet, rätt till infor- mation, mötesfrihet, demonstra- tionsrätt, föreningsfrihet och reli- gionsfrihet (2 39),

2. skydd mot tvång att giva till känna politisk, religiös eller annan åskådning (3 5 första stycket).

3. skydd mot frihetsberövande (ingår i 7 5),

Nuvarande lydelse

8 kap. 35

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter som begränsar de fri- och rättigheter och det skydd i Övrigt som enligt 2 kap. 1—3 595 tillkommer svensk med- borgare, föreskrifter om brott och rättsverkan av brott. föreskrifter om skatt till staten samt föreskrif- ter om rekvisition och annat så- dant förfogande.

8kap. 7å

Utan hinder av 3 eller 5 & kan regeringen efter bemyndigande i

Föreslagen lydelse

4. skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 M, mot kroppsvisitation, mot hus- rannsakan och liknande intrång och mot intrång iförtrolig med- delelse (8 55),

5. offentlighet vid domstolsför- handling (II 59 andra stycket),

6. skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (13 5 andra stycket),

7. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott (16 3? andra stycket),

8. upphovsmäns rätt till sina verk (20 5).

8 kap. 1 %

Lag stiftas av riksdagen. Rege— ringen meddelar föreskrift genom förordning.

Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.

Sådana föreskrifter är bland andra, förutom föreskrifter som begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap., föreskrifter om brott och rätts-

verkan av brott, föreskrifter om skatt till staten samt föreskrifter om rekvisition och annat sådant förfogande.

75

Utan hinder av 3 eller 5 & kan regeringen efter bemyndigande i

Nuvarande lydelse

lag genom förordning meddela fö- reskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av föl- jande ämnen:

1. skydd för liv, personlig sä- kerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksam- het,

4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på all- män plats,

6. undervisning och utbildning. Utan hinder av 35 kan rege- ringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i den- na paragraf medför ej rätt att meddela föreskrifter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 5,5 tillkommer svensk medborgare. Sådant bemyndigande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

8 kap. 10 %

Regeringen kan efter bemyndi- gande i lag i ämne som angives i

Föreslagen lydelse

lag genom förordning meddela fö- reskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av föl- jande ämnen:

]. skydd för liv, personlig sä- kerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning eller näringsverksam- het,

4. jakt, fiske eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på all— män plats,

6. undervisning och utbildning.

Utan hinder av 35 kan rege- ringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före— skrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Av 2 kap. framgår att bemyndi- gande som avses i denna paragrafej medför rätt att meddela föreskrif- ter som i annat hänseende än som angives i andra stycket begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Sådant bemyn— digande medför ej heller rätt att meddela föreskrifter om innan rättsverkan av brott än ')öter. Riksdagen kan i lag, som innehål— ler bemyndigande med stöd av denna paragraf, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift sem re- geringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

1055,

Regeringen kan efter berryndi- gande i lag i ämne som angives i

Nuvarande lydelse

7 5 första stycket eller 9 5 genom förordning bestämma att före- skrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri— och rättigheter eller det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 55 tillkommer svensk medborgare.

10 kap.55

Beslutanderätt som enligt den- na regeringsform tillkommer riks— dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ och e/ avser fråga om stiftande, änd- ring eller upphävande av grundlag kan i begränsad omfattning överlå— tas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till Om sådan överlåtelse beslutar riks- dagen i den ordning som är före— skriven för stiftande av grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de

mellanfolklig domstol.

Föreslagen lydelse

7 5 första stycket eller 9 ågenom förordning bestämma att före- skrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. Detta gäller även om föreskriften begränsar någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap.

20å

domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfarande som skulle iakttagas, får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller får myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende ståri strid med bestämmelse igrundlag eller annan överordnad författ— ning. I fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är uppenbar.

Finner

10 kap. Så

Beslutanderätt som enligt den- na regeringsform tillkommer riks- dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, änd- ring eller upphävande av grundlag eller fråga om begränsning av nå- gon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse be- slutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av

| Andra stycket andra punkten har även redo- visats ovan, som jämfö- relse med 2 kap. 11 å i förslaget.

Nuvarande lydelse

röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvalt- ningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen, regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mel- lanfolklig organisation eller till ut- ländsk eller internationell inrätt- ning eller samfällighet, om riksda- gen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

ll kap.]å

Högsta domstolen är högsta all- männa domstol och regeringsrät- ten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom leda- mot som har utnämnts till ordina- rie domare i domstolen.

Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Domstol får icke inrättas för redan begången gär- ning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.1

Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie do— mare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa be- stämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

Föreslagen lydelse

grundlag eller, om beslut i sådan ordning ej kan awaktas, genom ett beslut varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings— förvalt- ningsuppgift som ej enligt denna regeringsform tillkommer riks- dagen, regeringen eller annat i regeringsformen angivet organ kan överlåtas till annan stat, till mel-

eller

lanfolklig organisation eller till ut- ländsk eller internationell inrätt- ning eller samfällighet, om riksda— gen förordnar om det genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig, eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

11 kap. 15

Högsta domstolen är högsta all- männa domstol och regeringsrät- ten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och regeringsrätten får endast den tjänstgöra såsom leda- mot som har utnämnts till ordina- rie domarei domstolen.

Annan domstol än högsta dom- stolen eller regeringsrätten inrättas med stöd av lag.

Om förbud mot tillfälliga dom- stolar föreskrives i 2 kap. 1] 59.

Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie do- mare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa be— stämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån.

Nuvarande lydelse

llkap.3å

Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol.

Har annan myndighet än dom— stol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens samman- sättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.l

omhändertagen tvångsvis.

Föreslagen lydelse 3 %

Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberö- vande föreskrives i 2 kap. 16 5.

1 Andra stycket har även redovisats ovan, som jämförelse med 2 kap. 16 å i förslaget.

1. Inledning

1 . ] Utredningens direktiv

Fri- och rättighetsutredningens direktiv är intagna i 1974 års riksdags- berättelse (s. 118). I direktiven återges vad konstitutionsutskottet i sitt betänkande 1973126 (5. 53), som i denna del godtagits av riksdagen, anfört om utredningens arbete. Utskottet uttalade följande:

På denna utredning bör ankomma att på grundval av det material som föreligger från tidigare utredningar i ämnet samt i propositionen ochi motioner i detta ärende ta ställning till dels vilka rättigheter som bör förankras i grundlag, dels det sätt på vilket ett utbyggt skydd i grundlag för fri- och rättigheter bör genomföras.

Ett naturligt led i detta arbete är att överväga en allmän bestämmelse i grundlag om förbud mot rättighetsinskränkningar på grunder som enligt demokratiskt synsätt inte är godtagbara, t. ex. språk, ras, härkomst samt politisk och religiös åskådning. Utredningen bör i sitt arbete vidare bl. a. överväga förhållandet mellan stadganden i de konventioner om skydd för mänskliga fri- och rättigheter som Sverige biträtt och bestämmelseri grundlag. Härvid bör prövas frågan om införande i grundlag av motsva— rande stadganden eller av hänvisning till konventionsstadgandena. Även frågan om införande i grundlag av stadganden av sådan karaktär som propositionens förslag till 2 kap. 1 och 2 %% ,och motionernas motsva- rande förslag bör ingå i utredningens uppdrag.

Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som gäller för svenska medborgare. Någon grundlagsregel i ämnet föreslås emellertid inte i propositionen på skäl som departementschefen utvecklar i motiveringen på s. 200. Den av utskottet förordade utredningen bör även undersöka möjligheterna att i grundlag inskriva skydd också för utlänningar.

Den föreslagna utredningen — — — bör vara parlamentariskt samman— satt och i sitt arbete upprätthålla nära kontakt med massmedieutred- ningen. Arbetet bör bedrivas så att förslag kan framläggas senast under första halvåret 1975. Förslaget bör efter en bred remissbehandling läggas till grund för en proposition i ämnet, som riksdagen bör kunna behandla under våren 1976. Riksdagen bör då också som vilande kunna anta förslag till erforderliga ändringar i RF. Ett andra beslut i denna del bör kunna fattas efter valet 1976, så att ändringarna kan träda i kraft senast under 1977.

Direktiven för utredningen bör medge denna stor handlingsfrihet. Det bör dock klart utsägas att syftet med arbetet skall vara dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsom- rådet i övrigt.

Departementschefen anslöt sig i direktiven till vad riksdagen sålunda uttalat. För egen del begränsade han sig till att utveckla ett par allmänna synpunkter med anknytning till vad konstitutionsutskottet hade anfört:

Om man vill ge fri— och rättigheterna ett starkare skydd än det de fatt i propositionsförslaget och i det av riksdagen såsom vilande antagna förslaget till RF är, som jag framhöll i prop. 1973290 (5. 196). flera möjligheter i och för sig tänkbara. Närmast till hands kan synas ligga att man uppställer ett krav på en särskild procedur vid stiftandet av lagar som inskränker i grundlagen angivna fri- och rättigheter. En möjlighet är då att kräva beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. En annan möjlighet, som har förespråkats i olika sammanhang och också under den senaste riksdagsbehandlingen, är att uppställa krav på beslut med kvalificerad riksdagsmajoritet. I anslutning till propositionens förslag till RF framhöll jag att man. om man söker sig fram efter någon av dessa vägar, stöter på betydande lagtekniska problem. I KU:s betänkande (s. 51) framhölls också att det för utskottet i dess helhet stått klart att stora tekniska svårigheter föreligger att nå en lösning som förenar ett i grundlag starkare förankrat skydd än det i propositionen föreslagna med utrymme för erforderlig handlingsfrihet för statsmakterna i andra hänseenden.

Jag vill också fästa uppmärksamheten på de problem som hänger samman med den prövning huruvida ett lagbeslut står i överensstämmelse med grundlag som anses ankomma på domstolar och andra rättstillämp— ande myndigheter. Uppställs krav på en särskild proceduri riksdagen för lagbeslut inom vissa ämnesområden genom regler som är oklara till sin innebörd och vars räckvidd inte kan överblickas, kan regleringen leda till talrika procedurstrider i riksdagen och därmed också till att frågan om lagbesluts giltighet ofta blir omtvistad. De rättstillämpande myndighe- terna kan komma att tvingas till ställningstaganden som i realiteten har politisk karaktär. Jag anser att man iprincip bör undvika ett system som innebär att politiska tvister måste lösas genom beslut av de rättstilläm- pande myndigheterna.

Departementsehefen anför-de avslutningsvis att utredningsarbetet bor- de genomföras med skyndsamhet. Som konstitutionsutskottet hade framhållit borde arbetet, för att riksdagsbehandling av frågan under våren 1976 skulle möjliggöras, bedrivas så att förslag kunde läggas fram senast under första halvåret 1975.

1.2. Utredningsarbetet

För att noga undersöka möjligheterna att förstärka resp. utvidga grundlagens rättighetsskydd har utredningen lagt upp materialinsamlings- skedet av sitt arbete på följande sätt.

För var och en av de fri- och rättigheter som har synts kunna komma i fråga för grundlagsreglering har gjorts en genomgång av gällande rätt, dels för att få underlag för tänkbara definitioner av rättigheten och dels för att klarlägga vilka inskränkningar i rättigheten som man måste räkna med.

Jämsides härmed har beaktats vissa fri- och rättighetsproblem av generell natur. 1 första hand är här att nämna kontroll- och sanktionspro- blemet, alltså frågan om hur efterlevnaden av grundlagens fri- och

rättighetsreglering skall kontrolleras. Andra problem av mera övergri- pande art som bearbetats är t. ex. frågorna om diskrimineringsförbud och om målsättningsstadganden.

För att inhämta utländska och internationella erfarenheter har utredningen vidare låtit undersöka tillämpningen av europakonventionen och delar av europeiska sociala stadgan. Detta material har redovisatsi SOU 1974188. Vidare har gjorts översikter över fri- och rättighetsregle— ringen i vissa länder: Danmark, Finland, Norge, Storbritannien, För- bundsrepubliken Tyskland och Österrike. Dessa översikter har publicerats i SOU 1975129. Däri ingår också en redogörelse för fri— och rättighetslä- get i Danmark under den tyska ockupationen 1940—45 samt en jämförande översikt.

Tidsramen för utredningens arbete har enligt direktiven varit mycket snäv. Såväl genomgången av gällande svensk rätt som inhämtandet av utländska erfarenheter har fått ske under beaktande härav. Urvalet av länder har också bestämts av den synpunkten att det borde göras bland sådana länder. som är oss särskilt närstående eller eljest allmänt sett förhållandevis jämförliga med vårt land.

Utöver vad som har redovisats i utredningens båda ovannämnda publikationer har utredningen fått biträde utifrån av näringsfrihets- ombudsmannen och av professor Olof Ruin i fråga om vissa aspekter på organisationsväsendet, av Läkarsällskapets delegation för medicinsk etik angående skyddet för den kroppsliga integriteten, av redaktören Åke Malmström angående översikt över pressdebatten 1973—74 om grund- lagsreglering av fri- och rättigheter och av Svenska delegationen hos de europeiska gemenskaperna rörande vissa frågor beträffande 10 kap. 5 & RF. Här bör också nämnas två skrivelser, utarbetade på begäran av utredningens ordförande inom TCO och LO resp. SACO/SR och intagnai bilaga 15 till detta betänkande. Utredningen har också fått del av vissa JO-beslut.

Mellan fri— och rättighetsutredningen och massmedieutredningen har förekommit samarbete i vissa principiella frågor. Sistnämnda utredning har nyligen avlämnat sitt huvudbetänkande ”Massmediegrundlag” (SOU 1975z49). Något mera ingående samråd mellan de båda utredningarna -— särskilt för att åstadkomma en fullständig teknisk samordning mellan resp. grundlagsförslag # har dock inte varit möjligt. Massmedieutredning- en tillsattes samt påbörjade sin nyligen avslutade utredningsetapp åtskilligt innan fri- och rättighetsutredningen tillsattes och har därför hela tiden i sitt arbete legat avsevärt före fri- och rättighetsutredningen.

En expertgrupp inom fri- och rättighetsutredningen har sammanträtt med utredningsmannen och sekreteraren i utredningen för översyn av brottsbalkens bestämmelser om brott mot rikets säkerhet. Sistnämnda utredning har lagt fram sina förslag, ”Spioneribrottet m. m.”, i Ds Ju 1975116.

Till fri- och rättighetsutredningen inkomna skrivelser redovisas i bilaga 22.

För att vinna tid har utredningen redovisat huvuddelen av det deskriptiva materialet i fråga om fri- och rättigheterna i bilagor till

betänkandet (bilagorna 6—14, 16—21). — Därvid har författningsändring- ar efter maj 1975 inte med säkerhet kunnat beaktas. Utredningen har således byggt sina överväganden bl. a. på det sakmaterial som bilagorna innehåller utan att för den skull ha ställt sig bakom alla formuleringar eller andra enskildheter i bilagorna.

2. Historik

2.1. Inledning

I detta kapitels nästa avsnitt skildras mot bakgrund av en internationell utblick i korthet hur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land fram till tillsättandet av den utredning grundlagberedningen vars förslag lades till grund för den nya regerings- form, som den 1 januari 1975 ersatte 1809 års RF.

[ de följande fyra avsnitten redogörs mera i detalj för hur frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna har behandlats i 1809 års RF och i samband med tidigare utredningsförslag, dels ett som lades fram 1941 av den s. k. tingstenska utredningen, dels författningsut— redningens förslag från 1963. Det skall redan nu förutskickas att tryckfriheten, som sedan länge varit föremål för skydd genom en speciell grundlag och som faller under massmedieutredningens uppdrag (se SOU 1975:49), inte kommer att behandlas särskilt, fastän tryckfriheten utgör en del av yttrandefriheten.

Slutligen skall direktiven för grundlagberedningen återges. Samtidigt som dessa utgör en utgångspunkt för grundlagberedningens arbete, utgör de nämligen i mycket en kritik av det då aktuella förslaget från författningsutredningen.

2.2. Allmän översikt

Föreställningen om att den enskilde äger vissa fri- och rättigheter och att dessa är i behov av skydd gentemot statsmakten är gammal och fanns redan på ständerstatens tid. Ett välkänt uttryck är Magna Charta i England (1215) med dess föreskrifter mot godtycklig häktning och frihetsberövanden utan laglig rättskipning och dom. Mera utmärkande för den gamla ständerstaten med dess uppbyggnad kring korporationer var dock de särskilda fri— och rättigheter (privilegier och förmåner), som tillerkändes särskilda stånd, yrken, orter eller regioner, ofta svarande mot särskilda skyldigheter.

Med den förändrade samhällssyn som bröt sig fram under upplysnings- tidevarvet med individerna och inte korporationerna som byggnadsstenar i samhället korn föreställningen om de medborgerliga fri- och rättigheter-

na gentemot statsmakten i förgrunden på ett helt annat sätt. Enligt då rådande naturrättsliga föreställningar hade den enskilde (individen) vissa fri- och rättigheter, som fanns före och oberoende av den statliga lagstiftningen och som denna inte borde få inkräkta på. Dessa fri- och rättigheter behövde skyddas. Ett sådant skydd åstadkoms tidigt i England genom Habeas Corpus Act 1679 och Declaration of Rights 1689. Skyddet skapades inte utan kamp, vare sig i England eller i andra länder.

I England var det fråga om ett skydd genom ett vanligt lagbeslut (parlamentsbeslut). England hade och har ingen sammanhållen författ— ning och det fanns inte några lagbestämmelser som inte kunde ändras av sittande parlament genom vanligt majoritetsbeslut. I flertalet andra länder tillskapades emellertid en sådan sammanhållen författning, en konstitution eller en grundlag, och den omgärdades praktiskt taget alltid med särskilda ändringsbestämmelser, vars grad av restriktivitet kunde variera. De innebar i allmänhet krav på två parlamentsbeslut med mellanliggande parlamentsval och/eller krav på kvalificerad majoritet. Med den vikt som lades vid de medborgerliga fri- och rättigheterna ansågs det naturligt att skyddet för dem garanterades i grundlag. I sin helhet kunde de dock aldrig ryckas in; i så fall skulle ramen för grundlagen sprängas. Avvägningen mellan vad som skulle placeras i grundlag och vad som fick regleras i annan ordning blev i alla länder en lika viktig som svårlöst fråga, och det är detta problem som kan sägas vara fri- och rättighetsutredningens huvuduppgift att lösa. Därmed nära samman— hängande var kontrollspörsmålet: Vem övervakade att parlamentet inte mot grundlagen inkräktade på fri- och rättigheterna? En utväg att komma ifrån svårigheterna var att ge fri- och rättighetsbestämmelserna i grundlagen karaktären av program- eller målsättningsstadganden. Därmed bortföll kontrollproblemet men samtidigt försvagades skyddet.

Efter det nordamerikanska frihetskriget antogs år 1787 i Förenta Staterna en författning, som innehöll föreskrifter till skydd för den enskildes frihet liknande dem som gällde i det forna moderlandet, men det var framför allt genom 1791 års tillägg till författningen som de medborgerliga fri- och rättigheterna befästes. Av dessa kan nämnas religions-, yttrande- och mötesfrihet. Ett tecken på den naturrättsliga föreställningsramen är att det i ett av författningstilläggen (art. 9) sägs att den omständigheten att vissa rättigheter angivits iförfattningen inte fick åberopas för att förneka eller förringa andra rättigheter.

Under den stora revolutionen i Frankrike 1789 antogs en förklaring om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna. 1 den fastslogs att människorna födes och förblir fria och till rättigheter likställda samt att det är varje stats ändamål att bevara människans naturliga och omistliga rättigheter. Dessa är rätten till frihet, rätten till egendom. rätten till personlig säkerhet och rätten till motstånd mot förtryck. Förklaringen kom att ingå i den första revolutionsförfattningen (1791) och bekräftas alltjämt av nu gällande 1958 års franska författning.

Även i Tyskland gjorde sig samma strömningar gällande och efter franska revolutionen införde de flesta tyska staterna i sina författningar utförliga bestämmelser om medborgarnas grundläggande fri- och rättig-

heter. Vid försöket 1848—49 att samla det då splittrade Tysklands stater till en demokratisk enhetsstat antogs som en del av den s. k. Frankfurter- författningen en förklaring om det tyska folkets grundrättigheter. Försöket ledde inte till någon tysk samling, och Frankfurterförfattningen stannade på papperet. Weimarförfattningen, som antogs 1919 efter kejsardömets fall, gick delvis tillbaka på rättighetsförklaringen i Frankfur- terförfattningen. Genom den författning som sedan 1949 gäller i Förbundsrepubliken Tyskland har man under intryck av nazisttiden sökt stärka skyddet ytterligare för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Den franska rättighetsförklaringen och den anglosaxiska traditionen kom att få stort inflytande i många andra länder och ledde under 1800-talet och 1900-talets början till att fri- och rättighetsbestämmelser fördes in i deras grundlagar. Här kan nämnas Österrike ( 1 867 genom en sär- skild grundlag som alltjämt är gällande), Norge (1814 med Eidsvolds- författningen), Danmark (1849 med junigrundloven som avskaffade enväldet) och Finland (1919 med den nya regeringsformen sedan landet blivit självständigt). Det skall tillfogas att skyddet i den danska grundlagen utvidgades genom antagandet av nu gällande grundlov 1953 under intryck av ockupationsmaktens framfart under andra världskriget.

Det naturrättsliga tidevarvets medborgerliga fri- och rättigheter avsåg att skydda den enskilde mot staten, inte att bereda honom ett skydd mot andra enskilda. De hade till uppgift att slå vakt om den fria åsiktsbild- ningen genom att garantera åsikts-, yttrande- och tryckfrihet, religionsfri- het, församlingsfrihet (mötesfrihet) och föreningsfrihet samt den enskil- des personliga säkerhet, alltså de fri- och rättigheter som brukar kallas de politiska. Därtill kom som ett centralt inslag egendomsskyddet och näringsfriheten. Dessa fri- och rättigheter var grundläggande för den ”liberala” staten.

Till fri- och rättigheterna kan också räknas den allmänna och lika rösträtten. Allmän och lika rösträtt för män fastslogs första gången i 1793 års franska författning, som dock aldrig kom att tillämpas. Den infördes efter hand i ett antal länder, i Danmark 1849, i Tyska riket 1871, i Norge 1898, men fick sitt genombrott först efter första världskrigets slut. Kvinnlig rösträtt kom i allmänhet något senare och i åtskilliga europeiska länder först efter det andra världskriget.

Under 1900-talet och framför allt efter andra världskriget har tillkommit ett nytt skikt av rättigheter, som kan kallas sociala. De avser inte att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Avsikten är i stället att bereda honom ett skydd med hjälp av staten. Till dem hör rätt till arbete, rätt till utbildning, rätt till understöd vid sjukdom, ålderdom och andra situationer då den enskilde kan lida nöd. Dessa rättigheter är ett uttryck för samhällets omsorg om den enskilda människan och kan sägas vara grundläggande för välfärdssamhället. Även sådana rättigheter som strejk— rätt och rätt till annan facklig samverkan har kommit till uttryck i grundlagsbestämmelser. Slutligen kan nämnas att teknikens utveckling lett till uppkomsten av nya fri- och rättigheter såsom skydd för telemeddelanden.

De många statsförfattningar. som världen runt tillkommit efter det andra

' Prop. 19712125, UU 13. rskr 270. ? Prop. 19511165. UU ll, rskr 251. 3 Prop. 195332, UU l, rskr 124 (första proto- kollet) och prop. 1964: 87. UU 4, rskr 137 (and- ra. tredje och tjiirdc pro— tokollen). Det femte pro- tokollet ratificerades utan riksdagens hörande (se 1967 ars riksdagsbe- rättclsc s. 6). 4 Prop. 1962zl75. ZLU 38. rskr 365.

världskriget, innehåller genomgående bestämmelser om med borgerliga fri- och rättigheter. Skyddets utformning och omfattning varierar starkt allt efter nationella förutsättningar och rättshistoriska traditioner. [ sin till- lämpning är dock skyddet mångenstädes i praktiken bräckligt och ofta av föga värde sett från vår synpunkt. När man i västvärlden under efterkrigs- tiden strävat efter att stärka skyddet, har det som ovan framhållits beträffande Västtyskland och Danmark skett under intryck av de nazistiska och fascistiska regimernas framfart före och under kriget samt av förhållandena i de kommunistiska diktaturerna och många andra auk- toritära stater.

Behovet av att bereda fri- och rättigheterna ett ökat skydd har därutöver tagit sig uttryck i internationella konventioner. Man har funnit det vara en gemensam angelägenhet för folken att skapa ett sådant skydd. I inledningen till Förenta Nationernas stadga från 1945 betygar Förenta Nationernas folk på nytt sin tro på de grundläggande mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde samt på lika rättigheter för män och kvinnor. ] stadgans första artikel anges dessutom att det är Förenta Nationernas ändamål bland annat att åstadkomma internationell samverkan vid befordrande och främjande av aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla utan avseende på ras, kön, språk eller religion. Till förverkligande av detta ändamål antog Förenta Nationernas generalförsamling 1948 en universell förklaring angående de mänskliga rättigheterna. Generalförsam- lingen antog vidare 1966 dels en konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, dels en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Sverige ratificerade 1971 de två konventionerna,1 men dessa har ännu inte trätt ikraft.

Även inom ramen för det mellanfolkliga samarbete, som efter det andra världskriget kom till stånd mellan Europas demokratier genom Europarådet, fick värnandet av de mänskliga rättigheterna och grundläg- gande friheterna en framskjuten plats. En europeisk konvention angiende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna undertecknades 1950. Genom fem tilläggsprotokoll från 1952—1966 har konventionen kompletterats. Sverige har ratificerat såväl konventionen (1952)2 som tilläggsprotokollen (1953—1966).3 Konventionen samt de första och fjärde tilläggsprotokollen har trätt i kraft. lnom Europarådet utarbetades vidare en europeisk social stadga, som antogs 1961 och ratificerades av Sverige året därpå.4 Stadgan trädde i kraft 1965.

Det kan påpekas att ingen av de internationella konventionerna ställer något krav på att de medborgerliga fri- och rättigheterna skall skyddas genom bestämmelser i grundlag utan det är fullt tillräckligt att som i England vanlig lagstiftning och andra rättsregler ger ett sådant skydc.

Utredningen har i SOU 1974:88 publicerat översikter över Europakon- ventionen och Europeiska sociala stadgan och i SOU 1975:29 översikter över fri- och rättighetssystemen i Danmark, Finland. Norge. Storbritanni— en, Västtyskland och Österrike.

Ståndstidens Sverige skilde sig från andra europeiska näraliggande

länder däri att bönderna hade en friare ställning och egen representation i riksdagen. Karakteristiska drag var även i Sverige privilegier, förmåner och fri- och rättigheter för olika stånd, yrken, regioner och orter. Sedan gammalt fanns också i Sverige liksom i England bestämmelser till skydd för den enskilde mot godtycke och övergrepp från rikets styrande makt. Redan konungabalken i Magnus Erikssons landslag från mitten av 1300-talet innehöll -- med rötter i landskapslagarna — föreskrifter om att Konungen skulle styrka, älska och vårda all rättvisa och sanning och undertrycka all vrångvisa och osanning och all orätt samt att han skulle vara all sin allmoge trogen och trofast, så att han icke skulle fördärva någon, fattig eller rik, på nagot sätt till liv eller lemmar, utan att han var lagligen förvunnen, så som lagen säger och rikets rätt och att han icke heller skulle på något sätt taga något gods från någon utom enligt lag och efter laga dom. Delar av denna konungaed togs in i senare konungaför- såkringar samt i 1719, 1720 och 1772 års regeringsformer.

Unikt för vårt land är det tidiga grundlagsskydd för tryckfriheten och för principen om allmänna handlingars offentlighet, som tillskapades 1766 genom tillkomsten av vår första tryckfrihetsförordning. Samtidigt fastställdes att för ändring av grundlag krävdes behandling vid två riksmöten med mellanliggande val.

Efter de inskränkningar i tryckfriheten som genomfördes under den gustavianska tiden återupprättades tryckfriheten genom 1809 års RF 86 å och genom 1810 års TF som kort därpå avlöstes av 1812 års. I 1809 års RF definierades i 86 & tryckfriheten som varje svensk mans rättighet att, utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna därför straffas, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att aterhalla allmän upplysning.

[ övrigt innehöll 1809 års RF i 16 å — i anslutning till den medeltida traditionen —- stadganden om visst skydd för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrängvisa och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd år, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion. så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol. varunder han rätteligen hörer och lyder.

Paragrafen kommer att beröras närmare nedan. Sammanfattningsvis kan konstateras att den inte inneburit något egentligt grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Till sin funktion kan den närmast karakteriseras som ett målsättningsstadgande. Den nämner över huvud inte vare sig åsiktsfriheten, yttrandefriheten, församlingsfriheten eller föreningsfriheten. Dessa var vid 1800-talets början ej heller garanterade

av vanlig lag. Den omständigheten att de inte hade något grundlagsskydd eller lagskydd innebar dock ej att det rådde en allmän ofrihet på området. I jämförelse med andra länder torde förhållandena i Sverige kunna betecknas som liberala.

Betydelsefullt var emellertid att l6ä i 1809 års RF gav uttryck för vissa rättsstatliga och för individen väsentliga principer: inga ingrepp i den enskildes personliga frihet, välfärd och egendom utan laga rannsakan och dom, skydd mot husrannsakan, garanti för laga domstol. Dessa principer ingår som ett viktigt led i de medborgerliga fri- och rättigheterna. De torde sedan gammalt i huvudsak ha respekterats i vårt land. De kom visserligen inte till uttryck i 1734 års lag i dess ursprungliga lydelse, men denna lag avsåg inte att reglera förhållandet mellan den enskilde och staten. Där finns ej heller utsagt att rättegången skall vara offentlig, en princip som av ålder ansetts självklar i vårt land.

Frågan om ökat utrymme och ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom från 1800-ta1ets mitt att alltmer stå i förgrunden. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom 1864 års näringsfri— hetsförordning. Den allmänna och lika rösträtten infördes successivt 1909—1921. 1 fråga om förstärkningen av skyddet för de politiska fri- och rättigheterna sökte man sig i Sverige länge — på samma sätt som i England fram genom vanlig lag. Ökningen iskyddet vanns inte utan strid. Det motstånd som mötte väckelserörelserna och kravet på religionsfrihet talar sitt tydliga språk. Konventikelplakatet och dess förbud mot uppbyggelsesammankomster utan närvaro av statskyrkopräst upphävdes icke förrän 1858 och först två år senare borttogs straffbestäm- melserna för avfall från den rena evangeliska läran. Religionsfriheten kom till uttryck först med 1951 års religionsfrihetslag.

Vad angår församlingsfriheten (mötesfriheten) i övrigt fastslogs denna i princip i 1864 års strafflag (_10 kap. 14 & sedermera 10 kap. 15 5). Det stadgades att en sammankomst inte fick upplösas av myndighet, om därvid inte företogs nagot som stred mot lag eller eljest störde allmän ordning. 1 ordningsstadgan för rikets städer (1868) infördes emellertid i 135 en anmälningsskyldighet för "allmänt föredrag”, som inte var att hänföra till andaktsutövning eller föreläsning vid läroanstalt. Denna anmälningsskyldighet utvidgades 1886 till att avse ”allmänt samman- träde”. Om det visade sig att sammankomsten åsyftade eller innebar något, som stred mot sedlighet eller allmän lag eller föranledde svarare oordning, ägde polismyndighet förbjuda dess ”förnyande" och likaledes upplösa sammankomsten. Nu gällande bestämmelser tillkom med 1956 års lag om allmänna sammankomster.

Åsikts- och yttrandefrihetens gränser definierades genom strafflagsbe- stämmelser, bl.a. bestämmelserna om ärekränkning. Av större intresse från politisk utgångspunkt är uppviglingsbestämmelserna. De kom mot slutet av 1800-talet att skärpas. Med den utformning som 10 kap. 145S strafflagen erhöll 1889 kriminaliserades dels inte bara såsom tidigare offentligt uttalad uppmaning till vald a person eller egendom utan även sadan uppmaning till annat i strafflagen straffbelagt brott. dels offentligt uttalat förledande till ohörsamhet mot lag eller laga myndighet. En

ytterligare skärpning av denna s. k. munkorgslag kom till stånd 1906, då även annat offentligt uttalat förledande till brott, ”såsom genom prisande av brottslig handling”, straffbelades. Samtidigt skärptes straffsatserna. Motsvarande ändring infördes även i TF. Först efter det andra världskri- get mildrades bestämmelserna och nu gällande stadganden om uppvigling är upptagnai 16 kap. 5 % brottsbalken.

Munkorgslagen motiverades vid sin tillkomst uttryckligen med att det behövdes ett instrument mot den tilltagande socialistiska agitationen, som ansågs hota samhällsordningen. Den kom att tillämpas i ett stort antal fall, några av dem på sin tid mycket uppmärksammade. Även iett antal andra fall utnyttjades lagstiftning som ett instrument i den politiska och fackliga kampen. Visserligen hade l700-talets hallrättslagstiftning med dess uttryckliga förbud mot arbetaresammanslutningar upphävts med näringsfrihetslagstiftningen, men kvar stod intill 1885 försvarslös- hetsstadgan, använd bl. a. vid Sundsvallsstrejken, och intill 1926 legostad- gan. En central plats i diskussionen hade länge de ändringar som på 1890-talet gjordes i bestämmelserna i 15 kap. 22 och 24 åå strafflagen om tvång mot annans frihet och som avsågs skola förhindra eller försvåra strejker. År 1893 lades tvånget under allmänt åtal, då någon genom brottet tvingats att deltaga i arbetsinställelse eller hindrats att återgå till arbetet. År 1897 hänfördes till allmänt åtal även den situationen att någon hindrats att övertaga erbjudet arbete. Och två år senare skärptes lagstiftningen genom att även försök (1) till sådant brott straffbelades. Det skedde genom den s.k. Akarpslagen och mot högsta domstolens avstyrkan. Äkarpslagen upphävdes först 1938.

Under det andra världskriget företogs en rad ändringar i lagstiftningen, vilka medförde eller kunde medföra begränsningar av de politiska medborgerliga fri- och rättigheterna. Ett exempel på detta är den lag från 1940 angående upplösning av vissa sammanslutningar m.m. (den s.k. partiförbudslagen) som gjorde det möjligt att upplösa vissa politiska partier. Lagen, som riktade sig mot de kommunistiska och nazistiska partierna i Sverige, gällde till 1944 men tillämpades aldrig. Ett annat exempel är det s. k. transportförbudet. Med stöd av förordningen rörande förbud mot befordfan av vissa periodiska skrifter med statligt trafikmedel m.m. förbjöds under åren 1940—43 spridning med post och järnväg av vissa tidningar. Lagen om vissa tvångsmedel vid krig eller krigsfara m. ni., som gällde och tillämpades 1940—45, medgav censur av post och telegram, avlyssning av telefonsamtal samt frihetsberövande beträffande personer, som var misstänkta för handlingar som i och för sig inte var straffbelagda. Bestämmelserna om spioneri och andra för rikets säkerhet menliga brott fick ett betydligt vidsträcktare tillämpningsområde än tidigare genom ändringar i strafflagen 1939, 1940 och 1942. Genom ändring av 86 å i 1809 års RF 1941 och genom ett samtidigt tillägg till 1812 års TF kunde 1941 års lag med vissa bestämmelser om tryckta skrifter vid krig—eller krigsfara (den s. k. censurlagen) införas. Med stöd av denna lag, som dock aldrig tillämpades, kunde tryckta skrifter censureras. Såväl lagen som ändringen av 86 å i 1809 års RF och tillägget till 1812 års TF upphävdes 1945. Slutligen kan nämnas att under åren 1939—43

' KU 1938:16, rskr 362. 2 Ledamöter var Herbert Tingsten, ordförande, Georg Andrén, Knut Petersson, Erik Fast och Ferdinand Nilsson. 3 SOU 194120. 4 KU 1948117, rskr 122. 5 KU 1958:B 2. 6 Direktiv i 1955 års riks- dagsbcrättclsc Ju 37. 7 Ledamöter vid utred- ningsarbetets avslutande var Richard Sandler, ord- förande, Emil Ahlkvist. Olle Dahlén. Harald Hallén, Ossian Sehlstedt, Sten Wahlund, Jörgen Westerståhl och Per Wrig- stad. 3 SOU 1963:16 (lagför- slag) och 17 (motiv). 9 Remissyttrandena över förslaget har samman- ställts 1 SOU 1964:38 (6 kap.), 196522 (allmänna uttalanden samt 1 och 2 kap.), 196513 (3—5 kap.). 1965134 (7—10 kap. samt

övergångsbestämmelserna).

10 Direktivi 1967 års riksdagsberättelse Ju 61.

tillämpades en dittills icke använd bestämmelse i 1812 års TF (3 kap. 9 5), som tillät konfiskation utan rättegang av tryckt skrift, som inte var ”smädlig eller förgriplig” men som ”föranlett missförstånd med främ- mande makt".

De sociala fri- och rättigheterna fick innehåll, allt eftersom välfärds- samhället växte fram. Åtskilliga av de senaste årtiondenas stora sociala och kulturella reformer kommer här in i bilden. I många fall genomfördes reformerna i enighet mellan de politiska partierna, i andra fall efter strid.

Tanken att i likhet med vad fallet var i Förenta Staterna och i åtskilliga länder på den europeiska kontinenten bereda fri- och rättigheterna ett utökat skydd genom att garantera dem i grundlag framfördes, när det gällde församlingsfriheten, i riksdagen redan på 1890-talet genom motioner, men dessa ledde lika litet som liknande motioner på 1910-talet och ett sakkunnigförslag från 1919 till något resultat. Som en följd av diktaturens och förtryckets utbredning i 1930-talets Europa vaknade insikten om att 16 å i 1809 års RF gav ett bräckligt skydd åt omistliga demokratiska värden. I riksdagen väcktes år 1938 motioner. som ledde till att riksdagen1 hos regeringen hemställde om utredning av frågan om införande i regeringsformen av sådana principer, som för det fortbeståen— de svenska samhället var av den fundamentala vikt att de ej måtte kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Den tingstenska utredningen tillsattes samma år.2 De sakkunniga avgav 1941 ett betänkande3 med förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF. Förslaget remissbehandlades inte och ledde inte heller till någon lagstiftningsåtgärd.

Erfarenheterna från andra världskriget föranledde att frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna togs upp på nytt i Sverige. En ny tryckfrihetsförordning antogs av riksdagen genom beslut 1948 och 1949 och med den försvann möjligheten att konfiskera tryckta skrifter utan rättegång. Med anledning av motion hemställde riksdagen4 1948 att till förnyad utredning måtte upptas frågan om införande i regeringsformen av bestämmelser som gav uttryck åt det svenska rättssamhällets grundläggande principer. År 1958 väcktes på nytt motioner i frågan, men riksdagen avslog denna gången motionerna.S

Anledningen till att riksdagen 1958 inte än en gång hemställde om utredning av frågan om förstärkning av skyddet för de medborgerliga rättigheterna var att regeringen 1954 tillsatt en utredning6 med uppdrag att utifrån en samlad översyn av demokratins funktionsproblem företa en modernisering av vår författning och att denna utredning, som antagit namnet författningsutredningen, till behandling upptagit fri- och rättig- hetsproblematiken. Därtill kom att regeringen strax före kamrarnas behandling av motionerna beslutat överlämna riksdagsskrivelserna från 1938 och 1948jämte 1941 års betänkande till denna utredning.

Författningsutredningen7 lade 1963 i sitt slutbetänkande fram förslag till ny regeringsform.8 Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grund- läggande fri- och rättigheter. Förslaget remissbehandlades.9 Bland annat på grund av den kritik som därvid framfördes ansågs det att förslaget inte kunde läggas till grund för en författningsreform. En ny utredning tillsattes därför 196610 för att slutföra arbetet på en ny författning.

Derma utredning antog namnet grundlagberedningen.' Enligt sina direktiv skulle utredningen bland annat närmare pröva om man kunde åstad— komma en tillfredsställande grundlagsreglermg av de medborgerliga fri- och rättigheterna.

2.3 1809 års RF

Som framgått tidigare innehöll 1809 års RF, såvitt gällde omfattning- en av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna, endast i mycket begränsad mån bestämmelser som motsvarade de rättighetsförkla- ringar som ingick i andra staters författningar. Den närmaste motsvarig- heten, 16 å, saknade bestämmelser om åsikts- och yttrandefrihet, förenings- och mötesfrihet, skydd för brev-, telefon- och telegrafhemlig- het, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning m.m.

Till detta kommer att innebörden av 16 & var oklar och omtvistad när det gällde skyddets styrka. Enligt en åsikt band 16 % endast konungen (regeringen), som innehavare av den styrande makten, samt de myndig— heter som lydde under honom. Enligt en annan uppfattning var paragrafen bindande för konungen inte bara i nyssnämnda hänseende utan även vid utövandet av den ekonomiska och administrativa lagstift- ningsmakt, som 1809 års RF tillerkände honom, men däremot inte vid sådan lagstiftning, som skedde genom samfällt beslut av konung och riksdag. En tredje meningsriktning slutligen gjorde gällande att paragrafen avsåg att vara normerande för konungen också i hans egenskap av lagstiftare samfällt med riksdagen. Därvid hade den meningen uttalats att paragrafens huvudsakliga innebörd var ett krav på att de konkreta åtgärderna skulle grunda sig på generella normer och ett till sin innebörd mera obestämt anspråk på att dessa normer skulle motsvara rättsmedve- tandets krav. (Se närmare härom SOU 1941:20 s. 86.)

Av de medborgerliga fri- och rättigheter, som kan sammanfattas Linder beteckningen de medborgerliga opinionsfriheterna, nämndes i 16 å i 1809 års RF endast religionsfriheten. Innebörden av bestämmelsen härom var omtvistad. Å ena sidan hävdades att bestämmelsen avsåg att ge uttryck för principen om religionsfrihet som en rätt för den enskilde dels att fritt bekänna sig till och ensam eller tillsammans med andra utöva annan religion än den som omfattades av folkets flertal, dels att ställa sig utanför varje religiös gemenskap. Å andra sidan gjordes det gällande att bestämmelsen endast var att uppfatta dels som en bekräftelse av 1781 års s.k. toleransedikt om fri religionsutövning för inflyttade främmande trosbekännare och deras avkomlingar, dels som en principdeklaration om rätt för kyrkans medlemmar till frihet i fråga om utövningen av den förhärskande religionen. Enligt sistnämnda tolkning skulle bestämmelsen alltså inte ge uttryck för en princip om rätt för envar att fritt välja religion. Vad som är klart är att gällande rätt fram till andra hälften av 1800-talet stred mot en sådan princip.

Skyddet för den enskildes personliga frihet och säkerheti 16 å i 1809 års RF innebar närmast att det krävdes domstols lagakraftvunna utslag

' Ledamöter vid utred— ningsarbetets avslutande var Valter Aman, ordfö- rande, Arne Gadd. Allan Hemelius, Hilding Jo— hansson, Birger Lund- ström, Georg Pettersson och Sten Wahlund.

' lin något utförligare redogörelse för norm— givningsmaktens fördel- ning enligt 1809 års Rl-' finns i prop. 1973:90 s. 134.

för att statsmakten skulle få beröva någon bland annat friheten. Bestämmelsen ansågs emellertid inte innebära förbud mot att föreskriva ingrepp i den personliga friheten även i andra situationer, som de administrativa frihetsberövandena enligt vårdlagstiftningen. Bestämmel- sen i 165 i 1809 års RF om förvisning avsåg enligt ordalagen endast bortvisning från en ort i förening med anvisande av annan uppehållsort. Den menades inte hindra bestämmelser i lag om inskränkningar i rätten att fritt välja vistelseort inom landet. Inte heller ansågs bestämmelsen om hemfrid innebära hinder mot lagstiftning om inskränkningar i skyddet för denna rättighet.

Sammanfattningsvis måste konstateras att 1809 års RF inte inneburit något egentligt grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheter- na med undantag för tryckfriheten. Till sin funktion skulle dess 16% närmast kunna karakteriseras som ett målsättningsstadgande.

De maktfördelningsprinciper som avspeglades i 1809 års RF tog sig i fråga om normgivningsmakten uttryck i att denna på olika sätt fördelades mellan konung och riksdag. Huvuddelen av den centrala normgivningen skulle ske genom beslut av konung (regering) och riksdag i förening (sam- fälld lagstiftning). Vissa författningar bl. a. den s. k. ekonomiska och administrativa lagstiftningen kunde beslutas av konungen ensam, medan andra _ bl. a. angående skatt till staten —— skulle beslutas av riks- dagen ensam. På skilda ställen i 1809 års RF fanns bestämmelser som angav att vissa ämnen skulle regleras i den samfällda lagstiftningens form. Här kan nämnas grunderna för förvärv (men ej förlust) av svenskt med- borgarskap (33 %) samt framför allt det centrala stadgandet om stiftandet av ”allmän civil- och kriminallag” (87 ä ] mom.).I Vad som avsågs med detta uttryck var oklart, men det ansågs omfatta kärnan av den lagstift- ning som 1734 års lag innehöll, således förutom civil- och strafflagstift- ning i vanlig bemärkelse även processlagstiftning. Enligt den praxis som utvecklade sig hänfördes emellertid till den samfällda lagstiftningens om- råde även bestämmelser som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom över huvud taget. Praxis innebar vidare att konungen inom ramen för den ekonomiska och administrativa lagstiftningen kunde meddela föreskrifter om frihetsstraff på högst sex månader. Några be- stämmelser om delegering av normgivningsmakt innehöll inte 1809 års RF (se prop. 197390 5. 135).

Grundlag stiftades, ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut (81 å i 1809 års RF). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 å i 1866 års riksdagsordning).

I detta sammanhang kan också nämnas att det 1964—65 infördes ett stadgande om att beslutanderätt som enligt 1809 års RF tillkom konungen och riksdagen, gemensamt eller var för sig, och ej avsåg fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag fick i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete (81 & tredje stycket i 1809 års RF).

1 1809 års RF saknades ursprungligen bestämmelser om normgivnings- makten vid extraordinära förhållanden. Genom ett tillägg 1965 stadgades emellertid att konungen (regeringen) ensam kunde utöva riksdagens be—

fogenheter om till följd av krigsförhållanden varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde fullgöra sina uppgifter. Vissa begränsningar fanns för denna normgivningsmakt, bland annat kunde konungen inte stifta, ändra eller upphäva grundlag (50 & fjärde stycket i 1809 års RF).

Någon reglering i 1809 års RF av lagprövningsrätten, varmed avses domstolars och andra rättstillämpande myndigheters rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning ståri överensstämmelse med grundlag, förekom inte (jämför redogörelse i SOU l94lr20 s. 114).

2.4. Förslaget från den tingstenska utredningen

Det förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års RF som lades fram av den tingstenska utredningen behöll i huvudsak paragrafens dittillsvarande lydelse men innebar väsentliga tillägg. Paragrafen delades upp i fyra moment. Förslaget är intaget i bilaga ].

Tilläggen till paragrafen medförde att iskya'dets omfattning ingick också yttrandefrihet, (tryckfrihet), församlingsfrihet och föreningsfrihet, rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke, rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation, rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom, olycksfall, lyte, invaliditet och arbetslöshet, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-, telegraf— och telefonhemligheten.

Skyddet avsåg svensk medborgare, för utlänning gällde endast rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning.

1 regel var Skyddets styrka så utformad att vederbörande rättighet fastslogs medan den närmare regleringen av den skulle ske genom av konung och riksdag samfällt stiftad lag, som dock inte fick kränka rättighetens grundsats (se SOU 1941 :20 s. 14). Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt under- stöd var närmast att betrakta som ett målsättningsstadgande, eftersom den inte innefattade någon minimistandard för den hjälp samhället skulle ge.

Särskilda regler för extraordinära förhållanden föreslogs inte eftersom de i 16% fastslagna fri- och rättigheterna i allmänhet kunde utformas närmare genom vanlig lag (se SOU 1941:20 5.15).

Beträffande lagprövningsrå'tten anförde de sakkunniga att det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom domstolarna. Någon uppfattning i frågan ansåg de sig inte böra uttala, och inte heller fann de skäl föreslå att någon klargörande bestämmelse på denna punkt infördes (se SOU 1941220 5.16).

2.5. Författningsutredningens förslag

I sitt förslag till ny regeringsform tog författningsutredningen i 2 kap. upp de grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget är i nu aktuella

delar intaget i bilaga 2.

Skyddets omfattning var vidare än enligt förslaget från den tingstenska utredningen. I 2 kap. 1 & behandlades de fri- och rättigheter, som sammanfattades under rubriken opinionsfriheten, nämligen åsiktsfrihet, yttrandefrihet (och tryckfrihet), religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Rätt till personlig frihet, rätt att fritt välja vistelseort inom riket eller lämna riket, rätt till hemfrid samt rätt till posthemlighet m.m. slogs fast i 2 5. Rätt till egendom och skydd mot expropriation, rätt till undervisning och utbildning (och skolplikt), rätt att driva näring och utöva yrke, rätt till arbete, rätt till socialt understöd, rätt (och plikt) att delta i rikets försvar, rätt till laga domstol, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

Svensk medborgare hade dessa fri- och rättigheter, men utlänning åtnjöt enligt 10% här i riket fri- och rättigheter i likhet med svensk medborgare om inte annat var särskilt stadgat. Bestämmelserna om rätt till laga domstol och förbud mot retroaktiv strafflagstiftning var dessutom så formulerade att även utlänning omfattades av dessa.

Skyddets styrka var varierande. För inskränkning krävdes grundlags- ändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Inskränkningar i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lagstiftning, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning att vederbörande frihet inte längre kunde anses råda (se SOU 1963117 5.171, 175, 178, 180). De fri- och rättigheter som togs upp i 2 % kunde däremot inskränkas genom lag eller med stöd av lag, och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropriation, rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning, rätten till socialt understöd samt rätten (och plikten) att delta i rikets försvar hänvisades till innehållet i vanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Inskränkningar i rätten till egendom, vilka inte var av expropria— tionsnatur, kunde också ske i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten (se nedan). Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg vidare att 16 å i 1809 års RF represen- terade ett särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i 1 kap. i en ny regeringsform såsom ett riktpunkts- och målsättningstagande (se SOU 1963:17 s. 158).

Beträffande normgivningsmakten föreskrevs i 7 kap. l 5 att riksdagen skulle stifta lag. Principen bakom fördelningen av sådan kompetens var att riksdagen skulle besluta om grundlag, tidigare samfälld lag och skattelag, medan regeringen skulle ha den kompetens som tidzgare tillkommit konungen ensam. I lag skulle därmed enligt samma kapitel; 2 & ges bestämmelser om svenskt medborgarskap, om enskildas egendom och inbördes förhållanden, om brott och påföljd för brott, om rättegångsför- farandet, om värnplikt och annan tjänsteplikt och om åligganden i övrigt för kommuner och enskilda. l annan författning än lag fick emellertid regeringen eller, om det var särskilt stadgat, annan myndighet besluta mindre ingripande bestämmelser i dessa frågor. Vad som menades med

”mindre ingripande bestämmelser” borde enligt författningsutredningen lösas i praxis, men i fråga om strafflagstiftning skulle det kunna vara föreskrifter om frihetsstraffi högst sex månader (se SOU 1963:17 5.340).

Stiftande av grundlag skulle ske genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begärde det, skulle grundlagsstiftningsfråga underställas folkomröstning i sam- band med detta riksdagsval. Samma regler gällde i fråga om ändring eller upphävande av grundlag.

Vid krig, krigsfara eller andra extraordinära förhållanden ägde riks- dagen enligt 10 kap. 2 % genom lag bemyndiga regeringen att ivisst ämne meddela föreskrifter som annars skolat ges i lag eller med stöd av lag. Enligt 10 kap. 9 % kunde regeringen, om riket var i krig och på grund av krigsförhållandena varken riksdagen eller dess krigsdelegation kunde sam— manträda, utöva på riksdagen ankommande uppgifter, dock inte befogen- het att stifta grundlag.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen i sitt be- tänkande att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skulle aktualiseras (se SOU 1963:17 5.155).

2.6. Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag

Under remissbehandlingen riktades i avsevärd omfattning kritik mot författningsutredningens förslag om grundlagsreglering av de medborger- liga fri- och rättigheterna. Allmänt ansågs det värdefullt med ett särskilt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter, men mot förslaget anmärktes att grundlagsskyddet för dessa var alltför svagt eller oprecise- rat.

När det gällde skyddets omfattning föreslog några remissinstanser tillägg till de av författningsutredningen i 2kap. upptagna fri- och rättigheterna (se SOU 1965:2 5.120). Principen om normmässighet och likhet inför lagen borde enligt dessa fastslås i regeringsformen. Den av författningsutredningen föreslagna rättighetskatalogen borde vidare ut- vidgas med regler om medborgarskap, föräldrars rätt att fostra sina barn samt rätten till strejk och lockout. Några remissinstanser anmärkte att även den negativa sidan av religionsfriheten och föreningsfriheten, t. ex. rätten att vägra delta i religionsundervisning eller vägra vara med i sam- manslutning, borde beaktas (se SOU 1965:2 s. 135). Vidare yppades tveksamhet om vilken omfattning skyddet för personlig frihet m. rn. hade enligt 2 kap. 2 % förslaget (se SOU 1965:2 s. 136). Asylrätten enligt 2 kap. 10 & ansågs med hänsyn till gällande rätt alltför vittgående (se SOU

1965:2 s. 176). Mot 2 kap. 11 & gjordes invändningar om att skyddet för utlänningar var illusoriskt och mot Skyddets utformning och innehåll (se SOU 1965:2 5.183).

Kritiken mot författningsutredningens förslag gällde främst Skyddets styrka," skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ansågs alltför

(

] 1 ett senare rättsfall från högsta domstolen (NJA 1964 s. 471) ansåg sig domstolen behörig att pröva grundlagsenlig- heten hos lag, stiftad av konung och riksdag sam- fällt.

svagt eller opreciserat (se SOU 1965:2 5. 104). Man anmärkte därvid på att författningsutredningens motivuttalanden om att vissa rättigheter inte fick inskränkas så att rättigheten inte längre kunde anses råda gav föga ledning för tillämpningen. Vidare pekade remissinstanser på att det var oklart hur bestämmelserna i 2 kap. om att inskränkningar i rättigheter fick göras genom lag eller med stöd av lag förhöll sig till föreskrifterna i 7 kap. 25 om fördelningen av normgivningsmakt. Skyddet för fri- och rättigheterna var enligt många remissinstanser även i övrigt så utformat att det var närmast betydelselöst. En annan anmärkning som riktades mot förslaget var att vissa rättighetsbestämmelser syntes ge skydd mot offentlig maktutövning, medan andra verkade innebära att staten skulle ge skydd också mot angrepp från enskilda.

Förslag till åtgärder som kunde vidtas för att stärka och precisera skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna framfördes av remissinstanserna (se SOU 1965:2 s. 108). Rättigheterna borde utformas mera konkret och motiven ge ledning för tillämpningen. Fler rättigheter skulle kunna ges ett absolut skydd. En annan möjlighet var att grundlagen angav de ändamål för vilka inskränkningar i rättigheter skulle få ske. En tredje väg som anvisades var att riksdagen istörre omfattning än enligt författningsutredningens förslag skulle medverka för att sådana inskränkningar skulle få göras. Slutligen fördes fram tanken på att inskränkningar skulle kräva beslut med kvalificerad majoritet i riksdagen.

Förslaget att till en ny regeringsform föra över 16% i 1809 års RF rönte åtskillig kritik (se SOU 1965:2 5.82). Ett stadgande som slog fast principen om normmässighet och om en rättvis och likformig behandling av medborgarna ansågs vara av grundläggande betydelse. Men av olika skäl borde ett sådant stadgande ges en annan och modernare utformning än 16 å i 1809 års RF. Flera remissinstanser hänvisade i detta sammanhang till den lydelse som förordats i ett särskilt yttrande (se not vid 1 kap.2 & i bilaga 2).

Beträffande lagprövningsrätten kan nämnas att flera remissinstanser (bland andra högsta domstolen) anslöt sig till författningsutredningens uppfattning att då gällande rätt innebar att domstolarna hade en sådan rätt (se SOU 1965:2 s. 60).1 Ingen remissinstans avstyrkte förslaget att lagprövningsrätten skulle bestå, men några var tveksamma med hänvis- ning till att frågan inte var tillräckligt belyst.

2.7. Grundlagberedningens direktiv

I direktiven till grundlagberedningen ägnade departementschefen särskild uppmärksamhet åt frågan om grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna (se 1967 års riksdagsberättelse s. 82):

En särskild fråga är, om grundlagen utöver bestämmelser om normgivningsorganen, deras inbördes kompetens och ordningen för normernas tillkomst bör i ett eller annat hänseende ge direktiv rörande det sakliga innehållet i de lagar och författningar, som normgivningsorga- nen har att tillskapa. Åtskilliga rättighetsregler som är upptagna i en del

främmande länders grundlagar, torde främst vara tänkta såsom mer eller mindre långtgående direktiv till normgivningsorganen rörande det sakliga innehållet i lagar och författningar, som berör de med rättighets- beteckningarna åsyftade intressena, även om hithörande rättighetsregler vanligtvis tillika lär vara avsedda att tjäna som rättesnöre vid andra former av samhällelig maktutövning än normgivning. Även författningsut- redningens förslag till regeringsform innehåller ett flertal rättighetsregler, av vilka vissa torde vara avsedda att tjäna det syfte jag nyss angett.

Uppenbart är, att det finns vissa värden eller intressen, som bör respekteras och skyddas av samhällsmakten i dess normgivning liksom i dess utövning av andra funktioner, så långt detta av hänsyn till andra likaledes skyddsvärda samhällsintressen rimligen kan ske. Såsom exempel bland andra på intressen, som på detta sätt är förtjänta att respekteras och värnas, kan nämnas för det demokratiska samhällets funktionsför- måga så väsentliga ting som yttrandefrihet, personlig frihet, föreningsfri- het och församlingsfrihet. Så länge insikten om dylika värdens betydelse är levande hos folkets flertal, ligger däri med folkstyrt samhälle en stark faktisk garanti för att de blir respekterade och skyddade av samhälls- makten. Även om ifrågavarande intressen alltså mycket väl kan bli behörigen tillgodosedda utan grundlagens stöd, skulle det, icke minst med tanke på tider då demokratin hotas inifrån eller utifrån, innebära en styrka, om de kunde omgärdas med grundlagens skydd. Erfarenheten visar emellertid, att det är förenat med avsevärda rättstekniska svårigheter att åvägabringa ett tjänligt grundlagsskydd för sådana intressen, som åsyftas med frihets- och rättighetsbeteckningar av olika slag. Det är mot denna bakgrund icke ägnat att förvåna, att också författningsutredning- ens förslag till rättighetsreglering utsatts för tämligen kompakt kritik från remissinstansernas sida.

Vid de försök att skapa grundlagsskydd för viktigare rättigheter, som gjorts hos oss och i andra länder, har olika författningsmodeller kommit till användning. Ibland har resultatet blivit grundlagsdeklarationer, somi högtidliga ordalag tillförsäkrar medborgarna olika fri- och rättigheter, ehuru avsikten icke är, att deklarationerna skall ha rättsligt bindande verkan. Tanken kan i stället vara att framhålla lämpligheten av att staten är verksam för ett visst ändamål, så långt omständigheterna det medger. Med deklarationer utan rättslig effekt vinns naturligtvis icke det grundlagsskydd som eftersträvas, eftersom det med rättigheten beteckna- de intresset vid behov kan genom vanlig lag eller på annat sätt åsidosättas utan att någon grundlagsändring härför behöver ske. Att låta dylika oförbindande deklarationer låna rättsregelns dräkt och därmed skapa ett sken av grundlagsgaranti utan täckning i verkligheten, kan däremot lätt medföra den skadliga effekten, att respekten för grundlag undergrävs. Det finns alltså goda skäl att ställa sig avvisande till denna lagstiftningsteknik.

1 andra fall har, såsom bl.a. författningsutredningens förslag illustrerar, strävandena på förevarande område lett till grundlagsregler, som väl kan tänkas ha något rättsligt innehåll, ehuru det är ovisst vilket, därför att reglerna helt eller inom vida gränser överlämnar åt det fria skönet att bestämma innehållet. Grundlagsföreskrifter, som i huvudsak utsäger att man icke genom normgivning eller annan samhällsåtgärd får göra alltför långtgående inskränkningar i en viss rättighet eller begränsa den så mycket. att den icke kan anses råda, kan tjäna som exempel på regler, vilkas innehåll till stor del beror på vad man vid en subjektiv bedömning vill inlägga i dem. Om grundlagen skall innehålla några direktiv rörande det sakliga innehållet i de lagar och författningar, som de normgivande organen har att tillskapa, måste det kravet ställas, att det är möjligt att efter någorlunda objektiva kriterier fastställa vad grundlagens direktiv innebär, om man icke vill riskera den för samhällslivet besvärande

osäkerhet och oreda, som lätt blir följden, när ovisshet råder om giltigheten av utfärdade lager och författningar.

Det förekommer vidare, såsom författningsutredningens förslag lika- ledes bär vittnesbörd om, rättighetsregler som har bestämbart rättsligt innehåll, ehuru detta icke har avseende på det sakliga innehållet i några normer utan består i ett påbud om maktutövningens normbundenhet på det med rättighetsbeteckningen avsedda området. Regler, enligt vilka medborgarna äger åtnjuta en viss rättighet, om annat ej är stadgat, utgör exempel på denna typ av bestämmelser. Då principen om maktutövning- ens normmässighet sträcker sig vida utöver det fält, som en grundlags- reglering rörande fri- och rättigheter rimligtvis kan täcka, förefaller det bättre att, om det kan ske med nödig konkretion, en gång för alla grundlagsfästa principen i hela dess vidd än att låta den komma till uttryck blott på en del av de områden, där den gäller.

Slutligen förekommer också, bl.a. i författningsutredningens förslag, rättighetsregler avsedda att binda maktutövningen på ett angivet område vid normer, som beslutats av visst organ, vanligtvis folkrepresentationen, men vilkas sakliga innehåll lämnas öppet. Det syfte dylika rättighetsregler fullföljer bör på ett enklare och klarare sätt kunna vinnas med bestämmelser, som utan anknytning till mer eller mindre oskarpa rättighetsbegrepp reglerar kompetensfördelningen mellan normgivnings- organen.

Även om det på förevarande område rör sig om en i rättstekniskt hänseende sällsynt svårbearbetad material bör man enligt min uppfatt— ning icke för närvarande uppge försöken att nå en tillfredsställande lösning av hithörande problem. Det går knappast att, såsom i förstone kanske förefaller närliggande, lösa den föreliggande uppgiften på det enkla sättet, att man låter grundlagen med rättsligt bindande verkan fastslå existensen av vissa namngivna rättigheter. Utgångspunkten bör vara att en rättighet icke utgör ett utanför rättsordningen existerande fenomen utan snarast är ett ideologiskt uttryck för den samlade verkan av ett mestadels omfattande och rikt differentierat komplex av konkreta rättsregler med sinsemellan skiftande inriktning, av vilket rättigheten alltså till sitt innehåll och för sitt förverkligande är helt och hållet beroende. En grundlagsförklaring rörande rättighetens existens ger därför närmast till resultat, att hela det regelkomplex, som vid grundlagsstadgan- dets tillkomst uppbär rättigheten i fråga, omgärdas med grundlagsskydd, så att ändringar däri icke alls eller icke i viss riktning får ske utan föregående grundlagsändring. Även med en jämförelsevis begränsad rättighetskatalog skulle mycket stora partier av rättsordningen på detta sätt bli inlemmade i grundlagen. Eftersom samhället är underkastat ständiga och ofta snabba förändringar, säger det sig självt, att en rättighetskatalog i detta rättstekniska utförande skulle till avsevärt men för samhället i hög grad reducera möjligheterna att i tid anpassa rättsordningen efter vad ändrade samhällsförhållanden kräver. Det kan därför icke annat än beträffande någon enstaka rättighet av hög dignitet, t.ex. tryckfriheten, ifrågakomma att kringgärda hela eller huvuddelen av det regelsystem, som konstituerar rättigheten, med grundlagsskydd, vare sig i den indirekta form som nu antytts eller genom att direkt införa de särskilda till systemet hörande reglerna i grundlag. Man bör i stället söka inrikta grundlagsregleringen på vissa essentiella kvaliteter hos det regel- system, på vilket en viss rättighet avses vila och slå vakt om dem i grundlagsstadganden med så konkret utformning som möjligt. Om den personliga friheten tas till åskådningsmaterial, skulle en grundlagsregle- ring med denna inriktning exempelvis kunna leda till — förutom regler om vem normgivningsmakten på området skall tillkomma — förbud mot frihetsberövande på vissa angivna grunder, som enligt demokratiskt

synsätt är uteslutna som skäl för frihetsförlust. Såsom grund för frihetsberövande skulle i ett sådant stadgande kunna uteslutas exempelvis språk, nationalitet, ras, härkomst och, i den mån detta icke följde av grundlagsskydd för yttrandefrihet och religionsfrihet, även politisk och religiös åskådning. Vill man utbygga det härigenom tillskapade grundlags- skyddet, kan man tänka sig grundlagsregler om den möjlighet till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande, som bör stå den därav drabbade till buds. Om en sådan grundlagsreglering kompletteras med andra grundlagsbestämmelser, som icke enbart tar sikte på att hindra otillbörliga frihetsberövanden, t.ex. föreskrifter om maktutövningens normbundenhet, förbud mot tillfälliga domstolar och förbud mot retroaktiv lagstiftning om straff eller andra sådana påföljder, förstärks grundlagsskyddet för den personliga friheten ytterligare.

Utredningen bör närmare pröva, om man med den nu exemplifierade metoden eller på annat sätt kan åstadkomma en tillfredsställande grundlagsreglering i de ämnen det här är fråga om.

3. Den nya regeringsformen och dess förarbeten

3.1. Inledning

1 mars 1972 lade grundlagberedningen fram sitt förslag till ny regerings— form, innehållande bestämmelser till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna (SOU l972:15). Efter remissbehandling av förslaget avgavs den 16 mars 1973 proposition på grundval av detta (prop. 1973z90 med remissyttrandena sammanställda i propositionens bilaga 3). [ riksdagen väcktes partimotioner om de medborgerliga fri- och rättigheterna av moderata samlingspartiet (l973:l874), gemensamt av folkpartiet och centerpartiet (1973:1880) samt av vänsterpartiet kommunisterna (1973: 1881).] I konstitutionsutskottet enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter (KU 1973126, se 5. 51). Riksdagen antog genom beslut den 6 juni 1973 och 27 februari 1974 den nya regeringsformen 'rned de av konstitutionsutskottet föreslagna ändringarna beträffande de medborger- liga fri- och rättigheterna (RD 1973:110—112 och 1974130 samt rskr l973:265 och 1974219). Den nya regeringsformen kungjordes den 28 februari 1974 (SFS 19741152) och började tillämpas den 1 januari 1975.2

3.2. Grundlagberedningens förslag

De medborgerliga fri- och rättigheterna återfanns i grundlagberedningens förslag inte samlade i ett särskilt kapitel titan hade fördelats så att de fri— och rättigheter som var av särskild betydelse för den politiska verksamhe- ten togs in i det kapitel som rörde normgivningsmakten (7 kap.), medan skydd i kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning (10 kap.). [ sistnämnda kapitel togs upp

andra avseenden föreskrevs i det ocksa en bestämmelse om normmässighet i myndigheternas handlande. dessutom till kap. 8 _S. som till avfattningen anslöt sig till det alternativ till 1 kap. 2 5 i författningsutred- Samma princip kom uttryck i l ningens förslag som lagts fram i ett särskilt yttrande. Grundlagberedning- ens förslag iir i här aktuella delar intaget i bilaga 3.

1 Här kan hänvisas ocksa till de av regerings- förslaget föranledda mo— tionerna l973: 1876, 1883 och 1885 samt mo— tionerna om kollektiv— anslutning till politiskt parti m. rn. 197313. 376. 540 och 543.

3 De delar av regerings- formen som iir av intresse i detta sammanhang iir intagna i bilaga 5.

I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagbered- ningen vidgat skyddets omfattning. Förutom yttrandefrihet (med tryck- frihet), informationsfrihet (som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten), mötesfrihet, föreningsfrihet, religionsfrihet, frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-, post- eller teleförbindelser inbegreps enligt 7 kap. 25 andra och tredje styckena även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt, skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfri- het) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar, dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning eller för viss tvist eller eljest för visst mål (10 kap. 1 & andra stycket). Förbud mot retroaktiv strafflagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning (10 kap. 7 5). Skyddet mot expropriation innebar att ersättning skulle utgå vid sådant förfogande (10 kap. 9 €). Utan motsvarighet hos författningsutredningen var grundlagberedningens för- slag om rätt till domstolsprövning av frihetsberövande, straff, konfiska— tion eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning (10 kap. 6 & andra stycket) samt om förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap (10 kap. 8 $).

Skyddet gällde i allmänhet för svensk medborgare och inte för utlänning, men i vissa avseenden omfattades ocksä utlänning av detta. Oavsett medborgarskap gällde förbuden mot tillfälliga domstolar och mot retroaktiv strafflagstiftning samt skyddet mot expropriation. Med visst undantag (som gällde s. k. administrativa frihetsberövanden) hade utlän- ning dessutom rätt till domstolsprövning av frihetsberövande och brotts- påföljderi övrigt.

Några sociala rättigheter innehöll inte grundlagberedningens förslag. Anledningen till detta var att förslaget utgjorde en kompromiss mellan de olika meningsriktningar som fanns inom beredningen. Denna kompromiss redovisades på följande sätt i betänkandet (SOU 197211 5 s. 106):

i kapitlet om förslagets huvudlinjer har beredningen yttrat att grund- lagarna mäste fastslå att den politiska makten skall ligga förankrad hos medborgarna och på grundval härav anvisa former för den samhälleliga verksamheten. Detta innebär att grundlagarna skall innehålla vad man har brukat kalla spelreglerna för den politiska verksamheten. I frägan, om grundlagarna skall reglera innehållet i samhällsorganens beslut, har olika meningar yppats inom beredningen. Vissa av ledamöterna har ansett det angeläget att den nya regeringsformen kommer att innehålla sådana bestämmelser om medborgarnas fri- och rättigheter som inte kan sättas åt sidan genom vanlig lag. De har främst pekat på behovet av ett skydd för de fri- och rättigheter. som är av särskilt intresse för politisk verksamhet, säsom yttrande- och informationsfriheten. förenings-. församlings- och demonstrationsfriheten. religionsfriheten samt den personliga friheten. Andra ledamöter har framhållit att den nya regeringsformen skulle ge en felaktig bild av samhällets strävanden, om den uppehölle sig enbart vid medborgarnas skydd mot övergrepp och inte dessutom finge innehalla en programförklaring angaende välfärdsstatens strävanden för ekonomisk,

social och kulturell utveckling och utjämning.

Olika invändningar, delvis sådana av teknisk natur, har emellertid riktats både mot tanken att låta grundlagen binda utformningen av de politiska rättigheterna och mot förslaget att grundlagen skulle innehålla en programförklaring angående välfärdsstatens strävanden.

De ledamöter som har önskat att grundlagen skall innehålla bindande regler om de politiska rättigheterna har inte tagit bestämd ställning för någon speciell rättslig konstruktion. Med utgångspunkt i vissa uppslag som framfördes under remissbehandlingen av FUzs' förslag har dessa ledamöter övervägt en regel att lag, som begränsar de åsyftade rättighe- terna, pä yrkande av en minoritet i riksdagen skulle underställas folkomi röstning. De har vidare övervägt ett krav på att en sådan lag skulle kunna antagas endast genom beslut med kvalificerad majoritet.

Andra ledamöter åter har funnit att svårigheter är förenade med båda dessa lösningar. De har pekat på att tryckfriheten redan är reglerad i grundlag och därigenom åtnjuter ett mycket starkt skydd. Vidare har de hänvisat till att yttrandefriheten i massmedier är föremål för en utredning som har till uppgift bl.a. att överväga ett grundlagsskydd för andra former av yttrandefriheten än tryckfriheten. Beträffande deras inställning till kraven på att begränsningar av de politiska fri- och rättigheterna skulle underkastas folkomröstning kan hänvisas till vad som yttras därom i kapitlet om förslagets huvudlinjer. Även en lösning som innebar att begränsningar skulle kunna beslutas bara med kvalificerad majoritet har synts dessa ledamöter förenad med problem. Problemen hänger väsent— ligen samman med den rättsliga prövningen av riksdagens lagbeslut. Skulle frågan om giltigheten i ett sådant beslut prövas av de rättstillämp- ande myndigheterna, kunde det tänkas inträffa att ett av riksdagen fattat beslut underkändes därför att en myndighet ansåg att beslutet innefat- tade en sådan begränsning som enligt grundlagen skulle kräva kvalificerad majoritet. Detta skulle, har man menat, kunna föranleda osäkerhet om innebörden av gällande rätt och indirekt kunna få till följd att de rättstillämpande organen drogs in i politiska strider. Som framgår av en av beredningen gjord sammanställning är det svårt att överblicka inne- börden och räckvidden av kravet på beslut med kvalificerad majoritet. Även rent tekniskt skulle detta krav kunna medföra svårigheter.

Att ett krav på kvalificerad majoritet innebär risker för tekniska komplikationer har vitsordats från motsidan; härvid har man dock framhållit att den ökade säkerheten för att medborgarna kommer i åtnjutande av vidsträckt politisk frihet väl uppvägde dessa svårigheter.

De av beredningens ledamöter som har önskat att grundlagen skall innehålla en programförklaring har inte heller bundit sig för någon slutlig utformning. En sådan förklaring skulle i första hand ge uttryck för allas rätt till arbete, för deras rätt till trygghet i ekonomiskt och socialt hänseende och för deras rätt till utbildning; härom har knappast rått delade meningar inom beredningen. Programförklaringen borde emeller- tid enligt de nyssnämnda ledamöternas mening vidare i klara ordalag ge uttryck för de högsta statsorganens skyldighet att verka för ekonomisk, social och kulturell utveckling och utjämning. Andra ledamöter har framhållit att sa allmänt formulerade krav inte har sin plats i grundlag utan snarare hör hemma i politiska partiers program. Bakom denna inställning ligger uppfattningen att en grundlag bör innehålla endast sadana regler som kan åberopas i en rättslig procedur inför en tillämp- ande myndighet eller som i varje fall har en påvisbar innebörd. Särskilt har man pekat på att kravet på utjämning i praktiken har olika innebörd för olika människor och att inskrivandet i grundlag av ett sådant krav skulle snedvrida den politiska debatten genom att inbjuda till argumen- | Föl-fattning? tering i rättsliga termer även då det i verkligheten vore fråga om politiska utredningcn5_

motsättningar.

Beredningens samtliga ledamöter har funnit det angeläget att kunna lägga fram ett så langt möjligt enhälligt förslag ide centrala frågorna om medborgarnas rättigheter gentemot samhället.

En given utgångspunkt för ett sådant förslag är alla ledamöternas uppslutning kring värdet av vidsträckta möjligheter för medborgarna att framföra sina meningar och deltaga i det politiska arbetet. Ledamöterna har enats om att den nya grundlagen tydligare än den gällande bör ge uttryck för innehållet i medborgarnas rättigheter till opinionsbildning och klarare än denna beskriva deras personliga rörelsefrihet. Å andra sidan har anhängarna till en bindande reglering i grundlagen av dessa fri- och rättigheter funnit sig böra ta hänsyn till farhågorna att regler angående kvalificerad majoritet i förening med en lagprövning hos domstolar och andra rättstillämpande organ skulle kunna leda till osäkerhet om innebörden av gällande rätt och till politisering av de rättstillämpande organen. De har också ansett sig böra beakta riskerna för komplikationer i lagstiftningsarbetet.

Slutsatsen av det sagda blir att den nya grundlagen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten å ena sidan bör innehålla klara beskrivningar men åt andra sidan bör medge att de angivna fri- och rättigheterna kan begränsas genom lag antagen med vanligt majoritetsbeslut.

De ledamöter som har önskat att de politiska rättigheterna skulle slås fast i grundlagen på ett sådant sätt att de inte kan inskränkas genom vanlig lag har sålunda avstått från sina krav i denna del. De ledamöter som har yrkat att grundlagen skall innehållit en programförklaring om välfärdsstatens mål har å sin sida avstått från detta krav. De har vidare, då regler om kvalificerad majoritet inte längre har påyrkats från motsidan, avstått från att kräva ett förbud i grundlag för rättstillämpande myndig- heter att pröva om en av riksdagen beslutad lag är grundlagsenlig med avseende på tillkomst eller innehåll; ett väsentligt motiv har då varit att de rättstillämpande myndigheternas praxis hittills knappast har utgjort anledning till farhågor för konflikter mellan lagstiftande organ och rättstillämpande.

I fråga om skyddets styrka föreslog grundlagberedningen att vissa fri— och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. nämligen i fråga om förbud mot tillfälliga domstolar. mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap. Till denna kategori kunde räknas också rätten till domstolsprövning av frihetsberövande m. m.

Det kan här anmärkas att förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning var utformat som ett förbud för rättstillämpande organ att tillämpa sådan lagstiftning och således inte som ett förbud för normgivare att besluta härom. Grundlagberedningen uttalade att det emellertid självfallet i första hand kom att verka som en spärr mot att det utfärdades några straffbestämmelser med retroaktiv syftning (SOU 1972:15 s. 198). På motsvarande sätt torde skyddet mot landsförvisning. mot berövande av svenskt medborgarskap och mot expropriation ha varit avsett att verka.

[ övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar i det krävde lag, beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast i fråga om föreskrift att lag 1 Visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen kunde nämligen bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

Riksdagen ensam skulle stifta lag. Någon begränsning av dess befogen- het att besluta om normer fanns i princip inte, men normgivningsmakten var fördelad så att det i praktiken fanns tre olika områden för normgiv— ning, nämligen dels det obligatoriska lagomradet. där riksdagen ensam kunde besluta. ett icke-obligatoriskt lagomrade. där riksdagen kunde delegera sin normgivningsmakt till regeringen. samt regeringens ”eget” normgivningsområde, där regeringen med stöd direkt av regeringsformen kunde besluta. Till det obligatoriska lagomrädet hörde civilrättslig lag- stiftning. Offentligrättslig lagstiftning. som gällde förhållandet mellan enskilda och det allmänna, kunde bli föremål för delegation i viss omfattning men som ovan sagts i princip inte i fråga om begränsningar av fri- och rättigheterna (7 kap. 5 % tredje stycket).

Sambandet mellan skyddet för fri— och rättigheterna samt reglerna om normgivningsmakten uttryckte grundlagberedningen på följande sätt i motiven till 7 kap. 2 & (SOU l972:15 s. 154):

Talet om fri- och rättigheter såsom en enhetlig grupp av rättsliga institut innebär en förenkling. De grundläggande politiska reglerna. t. ex. den om allmän och lika rösträtt, innebär rättigheter. Att lagar beslutas av riksdagen i en offentlig procedur innebär från medborgarnas synpunkt en rättighet. Varje åtgärd från det allmännas sida för kontroll av att lagarna tillämpas riktigt kan också sägas vara ett moment i individernas rättig- heter. Ytterst kan varje rättsligt band som i grundlag eller med stöd därav läggs på maktutövningen sägas konstituera en rättighet för medborgarna.

Beredningen har därför funnit det mest naturligt att inte bryta ut vissa regler till ett särskilt kapitel om rättigheter. Däremot finns det skäl att i grundlagen försöka uttrycka vissa av 'de grundsatser som av alder har ansetts särskilt betydelsefulla för medborgarnas möjlighet att verka politiskt. Vilka dessa grundsatser är har beredningen i korthet angivit i den allmänna motiveringen. —

Gemensamt för de i grundlagen beskrivna politiska fri— och rättighe- terna är att de gäller, om annat inte har bestämts genom lag. Beskriv- ningarna har härigenom betydelse som ett medel att ange gränsen mellan riksdagens och regeringens normgivningskompetens. De innebär emeller- tid ocksä att grundlagsföreskriften får en direkt betydelse för medborgar- nas handlande, så länge inskränkande bestämmelser inte har meddelats genom lag.

Grundlagberedningens förslag till skydd för de politiska fri- och rättigheterna som ett led i regleringen av normgivningskompetensen skall ses mot bakgrund av den uppdelning mellan civilrättslig och offentlig- rättslig lagstiftning som fanns i 7 kap. 1 och 2 åå. Till den förra räknades föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Till den senare hörde föreskrifter om medborgarnas rättigheter och skyldigheter mot det allmänna och om förhållandet i övrigt mellan enskilda och det allmänna. Beredningen utvecklade vad som skulle anses utgöra offentligrättslig lagstiftning på följande vis (SOU 1972zlS s. 154):

Här syftas i första hand på de förvaltningsrättsliga författningarna, sådana som socialvärds— och socialförsäknngslagarna, författningarna om skydd för liv. personlig säkerhet eller hälsa. om allmän ordning och säkerhet, om värnplikt och om annan tjänsteplikt. författningarna om

skolväsendet, om trafiken och om inskränkningar i rätten att förvärva och nyttja fast egendom, huvuddelen av plan— och byggnadsförfattning— arna, författningarna om industri, handel, transporter eller annan närings— verksamhet samt ransonerings- och förfogandelagarna och de övriga beredskapsförfattningarna. Författningarna om skatt till staten kan också sägas höra hit, låt vara att förslaget innehåller ett särskilt stadgande härom i kapitlet om finansmakten. På det hela taget omfattar den föreslagna bestämmelsen i övrigt de författningar som ursprungligen ansågs falla under kungens administrativa och ekonomiska lagstiftning. med undantag för instruktioner, regleringsbrev och andra enbart till förvaltningsmyndigheterna riktade föreskrifter.

Straffbestämmelser räknas traditionellt till den offentliga rätten och bör därför hänföras till de författningar som reglerar förhållandet mellan medborgarna och det allmänna. Stora delar av straffrätten. särskilt bland de straffregler som är upptagna i brottsbalken, rör visserligen indirekt förhållandet mellan enskilda och skulle därför kunna hänföras till den tidigare nämnda gruppen av författningar. Detta gäller framför allt bestämmelserna om förmögenhets- och våldsbrott. Beredningen utgär emellertid från att straffrättsliga bestämmelser även i sadana hänseenden närmast får sägas angå förhållandet mellan enskilda och det allmänna och att de därför beträffande normgivningskompetensen bör behandlas på samma sätt som den offentliga rätten i allmänhet. Ett liknande resone- mang kan föras om utsökningslagen och annan exekutionsrättslig lag. Även sådana lagar faller enligt förslaget under den offentliga rätten.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas, ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val (7 kap. 9 och 12 åå).

Till 9 kap. 5 % i sitt förslag överförde grundlagberedningen i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 81 % tredje stycket i 1809 års RF och som medgav att normgivningsmakt överläts på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. ,

För extraordinära förhållanden skulle enligt grundlagberedningens förslag till 12 kap. 4 & gälla att riksdagen eller riksdagens krigsdelegation fick bemyndiga regeringen att, då riket var i krig eller krigsfara eller då sådana utomordentliga förhållanden rådde som var föranledda av krig eller av krigsfara som riket hade befunnit sig i, genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som eljest skulle ha givits genom lag, alltså även föreskrifter som begränsade de medborgerliga fri- och rättigheterna. Regeringen kunde dock inte bemyndigas att ändra eller upphäva grundlag, varför de fri- och rättigheter vars skydd var absolut inte kunde begränsas på detta sätt. Till 12 kap. 8 & överfördes i princip oförändrad den bestämmelse som funnits i 50 % fjärde stycket i 1809 års RF och som gav regeringen befogenhet att handha riksdagens uppgifter om denna inte kunde fullgöra dessa på grund av krig.

Som framgått ovan förutsatte grundlagberedningen att lagprövningrrät- ten skulle bestå.

3.3. Remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag

Grundlagberedningens förslag blev föremål för blandad kritik under remissbehandlingen (se bilaga 3 till prop. 197390, särskilt s. 122, 170

199, 234). Av mera allmän karaktär var de synpunkter som gick ut på att fri- och rättighetsregleringen borde tas in i ett särskilt kapitel och inte splittras på 7 kap. och 10 kap. Dessutom anmärktes det på att en delav bestämmelserna i 10 kap. borde riktas till lagstiftaren och inte till tillämpande myndigheter, eftersom den av beredningen valda utformning- en kunde ge intryck av att lagstiftaren kunde tänkas besluta retroaktiv strafflag m. m.

Beträffande Skyddets omfattning hänvisade vissa remissinstanser till de internationella konventioner, som Sverige anslutit sig till. Andra remiss- instanser ansåg att sociala rättigheter borde skrivas in. En remissinstans hävdade att man borde undersöka om skyddet kunde gälla inte bara ingrepp från det allmännas sida utan också angrepp från enskilda personer eller organisationer. Några remissinstanser anförde att skyddet borde utsträckas till att i princip omfatta också utlänningar.

Mera punktvisa utvidgningar föreslogs i en del remissyttranden. Skyddet mot husrannsakan föreslogs gälla också utanför bostad. Enligt en mening borde privatlivets helgd skyddas bättre. Skyddet mot frånta— gande av svenskt medborgarskap skulle gälla alla svenska medborgare enligt en remissinstans. På andra punkter anmärkte remissinstanser däremot att förslaget gick alltför långt för att stämma överens med gällande rätt.

Även i fråga om Skyddets styrka riktades kritik mot förslaget. Vissa remissinstanser ansåg att inskränkningar av större betydelse borde kräva beslut i den ordning som gällde för grundlagsändring. Enligt andra remissinstanser skulle det vara möjligt att ge fler fri- och rättigheter ett Sådant skydd att de inte fick begränsas annat än efter grundlagsänd- ring, som exempel nämndes bl. a. den negativa förenings-, religions- och yttrandefriheten.

3.4. Regeringsförslaget

Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i huvudsak på grundlag— beredningens. En nyhet var att de viktigaste rättighetsreglerna —— bland andra de politiska fri- och rättigheterna och skyddet mot expropriation — samlades i ett särskilt kapitel (2 kap.).] Förbuden mot retroaktiv strafflagstiftning, mot landsförvisning av svensk medborgare och mot berövande av svenskt medborgarskap flyttades dessutom över till kapitlet om normgivningsmakten och riktades till normgivande organ (8 kap. l ä). Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet kom till uttryck i 1 kap. 7 %. Regeringsförslaget är i aktuella delar intaget i bilaga 4.

Skyddets omfattning ökades genom att 2 kap. inleddes med två paragrafer utan motsvarighet i grundlagberedningens förslag. Den första utgjordes av en förklaring om den samhälleliga verksamhetens inriktning (2 kap. 1 ä). Den andra gällde arbetstagares rätt till inflytande i anställningsfrågor och rätt till anställningstrygghet (2 kap. 2 ä). I fråga

1 Detta medförde att följande kapitel fick hög— re nummer än i grund- lagberedningens förslag.

om de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 4 %$) utsträcktes skyddet mot husrannsakan till att gälla även på annan plats än bostad.

På vissa punkter föranledde anmärkningar under remissbehandlingen att skyddet blev något mindre omfattande. Förbudet mot berövande av svenskt medborgarskap fick en litet annan utformning. Rätten till domstolsprövning begränsades till frihetsberövanden. Förbudet mot retro- aktiv strafflagstiftning gavs en något snävare formulering. Departementschefen motiverade utförligt varför utlänningar lämnades utanför fri- och rättighetsregleringen (se prop. 1973190 5. 195, återgivet i bilaga 21 ). Skyddets styrka var väsentligen densamma som hos grundlagberedning- en. Skyddet mot expropriation (2 kap. 3 &) fick dock en mera allmänt hällen utformning. De två inledande paragraferna i 2 kap. var av målsättningskaraktär. Vidarenfick riksdagen möjlighet att bemyndiga regeringen att besluta om tystnadsplikt i vissa fall (8 kap. 7ä andra stycket).

Departementsclrefen uttalade sig utförligt i fråga om hur skyddet för fri- och rättigheterna borde utformas (prop. 1973:90 s. 195):

Några av de remissinstanser som vill ha ett starkare skydd för de politiska fri- och rättigheterna än det av beredningen föreslagna, anser att den omständigheten att Sverige har anslutit sig till konventioner om mänskliga fri- och rättigheter bör slå igenom i en ny grundlag. Det har förordats att man bör överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmel- serna i de konventioner av detta slag som Sverige har anslutit sig till skall tillämpas nationellt. För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde ligger i själva konventionsinnehället och i att Sverige genom att ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. Vad särskilt gäller den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (europarädskonventionen) finns dessutom ett speciellt kontrollsystem som Sverige har underkastat sig. I detta ingår bl. a. en rätt för en enskild person. som anser att en av samhället vidtagen åtgärd inkräktar på hans rättigheter enligt konventionen. att hos den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna, som är ett organ för utredning och förlikning, påkalla utredning i frågan. En fråga om åsidosättande av konventionens bestämmelser kan vidare under vissa förutsättningar av kommissionen eller av den berörda staten hänskjutas till den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. 1 den mån en lag i undertecknande stat befinns strida mot konventionen är staten skyldig att ändra lagstiftningen.

Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska svårigheter. Särskilt bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och myndig- heter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.

Enligt min uppfattning bör man sträva efter att igrundlag på lämpligt sätt reglera'ett begränsat antal fri- och rättigheter som allmänt anses vara av särskild betydelse. Regleringen bör självfallet inte ha sådant innehåll att den omöjliggör eller allvarligt försvårar lagstiftning till skydd för

väsentliga samhälleliga eller enskilda intressen. Så t. ex. måste rätten att meddela uppgifter och upplysningar kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Det måste vidare för att ta ett annat exempel vara möjligt att göra de inskränkningar i den personliga friheten som erfordras för att man skall kunna förebygga och beivra brott eller för att man i vissa fall skall kunna bereda personer erforderlig vård. Om jag skall ta ett tredje exempel kan jag nämna demonstrationsfriheten. Det är uppenbart att en vidsträckt demonstrationsfrihet är ett starkt demokratiskt intresse. Det är emellertid lika uppenbart att demonstrationsfriheten i den praktiska tillämpningen måste kunna begränsas med hänsyn bl. a. till trafikförhål— landen och allmän ordning.

Man kan från de utgångspunkter som jag nu har angett tänka sig flera sätt att utforma en grundlagsreglering av medborgerliga fri- och rättig- heter. Den metod som har valts av grundlagberedningen i fråga om den personliga friheten och de politiska fri- och rättigheterna går ut på att man i allmänna ordalag beskriver dessa i grundlag och i övrigt begränsar sig till att ange att inskränkningar i fri- och rättigheterna får föreskrivas endast i lagform. Regler av detta slag kommer närmast att fungera som en kompetensreglering som drar upp gränsen mellan regeringens och riks- dagens normgivningsmakt. Som ett särskilt moment tillkommer emeller- tid att grundlagen ger besked om vad som skall gälla i den mån lagbestämmelser saknas.

Om man vill ge fri— och rättigheterna ett starkare skydd är flera möjligheter teoretiskt tänkbara. Ett alternativ som ibland diskuteras innebär att man uppställer ett krav på en särskild procedur exempelvis beslut med kvalificerad majoritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring vid stiftandet av lagar som inskränker de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna. Denna lösning har emellertid avgörande nackdelar. Om man låter ett sådant skydd avse samtliga de fri- och rättigheter som anges i beredningens förslag, kommer som beredningen har påvisat (jfr den vid betänkandet fogade bilagan 3) den särskilda beslutsregeln att gälla i fråga om viktiga bestämmelseri brottsbalken, kriminalvärdslagstiftningen, socialvärdslagstiftningen, central lagstiftning med anknytning till försvarsväsendet och betydelsefull lagstiftning av polisiär natur. Bl. a. kommer ingen straffbestämmelse med frihetsstraffi skalan att kunna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebär i sin tur att skyddet kommer att sträcka sig långt utanför de typiskt politiska rättigheterna och gälla också t. ex. näringsverksamhet och andra frågor av ekonomisk natur. Om man å andra sidan försöker göra undantag från kravet på kvalificerad majoritet i fråga om vissa frihetsberövanden, möter man besvärliga gränsdragningsproblem. Som exempel härpå kan nämnas att skilda meningar kan göra sig gällande i frågan huruvida föreskrifter om sådana straffprocessuella frihetsberövan- den som häktning och anhållande eller om sådana frihetsberövanden som förekommer i olika vårdlagar bör omfattas av kravet på särskild besluts— ordning eller ej. Ett annat område där meningarna kan bryta sig gäller frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt, civilförsvarsplikt och annan tjänsteplikt. En regel att sådana föreskrifter får beslutas endast med kvalificerad majoritet skulle kunna innebära att försvarspolitiken i viktiga hänseenden kom att bestämmas av en minoritet inom riksdagen.

Det senast anförda exemplet leder över till en annan aspekt på den nu behandlade frågan. Hur man än avgränsar det område, som skall omfattas av ett krav på särskild beslutsordning, kvarstår att räckvidden av detta krav inte kan till fullo överblickas. Det finns all anledning att befara att det särskilda skyddet under alla omständigheter kommer att omfatta också föreskrifter i ämnen där skilda politiska uppfattningar och samhäl—

leliga värderingar gör sig gällande utan att de aktuella spörsmalen i praktiken har något rimligt samband med enskildas fri— och rättigheter. I sådana fall skulle en särskild beslutsregel på ett otillbörligt sätt komma i strid med den för den demokratiska beslutsordningen grundläggande majoritetsprincipen.

En reglering som uppställer krav på särskild beslutsordning för rättig— hetsinskränkande normgivning medför även andra svårigheter. Som ett exempel bland många på de lagtekniska problem man möter när man försöker att i grundlag utforma en reglering av detta slag kan nämnas de fall där olika typer av rättigheter bryter sig mot varandra. Jag behöver i detta sammanhang endast peka på straffstadgandet om störande av förrättning eller allmän sammankomst i vilket yttrandefriheten står mot demonstrationsrätten och mötesfriheten. I sådana fall medför kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter att genom positiva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Om man uppställer ett krav på kvalificerad majoritet eller på någon annan särskild procedur vid stiftandet av lagar som inskränker de grundlagsfästa fri- och rättigheterna måste man som jag redan har antytt räkna med att räckvidden av detta krav kan komma att bli omstridd. Detta kan i viss mån motverkas genom att man i grundlagen preciserar och begränsar varje rättighetsregels tillämpningsområde. Det ligger emellertid i sakens natur att en sådan reglering för att medföra önskat resultat måste bli mycket utförlig. Jag vill i detta sammanhang erinra om att det för att åstadkomma en effektivt skyddande och samtidigt praktiskt användbar reglering i fråga om endast två särskilda fri— och rättigheter — tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har krävts en särskild grundlag tryckfrihetsförordningen — innehål— lande mer än 100 paragrafer, en sekretesslag, innehållande närmare 50 paragrafer samt en rik flora särskilda sekretessbestämmelser. Det är enligt min uppfattning uteslutet att i grundlagen undanröja alla oklarheteri en rättighetsreglering som spänner över så vida fält som det här är fråga om. Det föreligger därför en betydande risk för att en domstol eller annan myndighet intar en annan ståndpunkt än riksdagen ifrågan, huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet, och till följd därav anser en lag som har antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning vara ogiltig. Detta kan i sin tur komma att medföra att grundlagsenligheten i utfärdade lagar ofta sätts i fråga samt medföra konflikter mellan riksdagen och de rättstillämpande organen, konflikter som på lång sikt kommer att förringa allmänhetens förtroende för lagar som har utfärdats i behörig ordning.

Med detta sista är jag inne på den i själva verket tyngst vägande invändningen mot varje system som bygger på att lagar i vissa icke närmare preciserade ämnen skall beslutas med kvalificerad majoritet. Varje system av detta slag skapar inte bara risker för olustiga procedur— strider i riksdagen utan innebär också, och framför allt, på sikt en påtaglig risk för politisering av domstolarna till nackdel både för demokratin och rättssäkerheten.

Av de skäl som jag nu har anfört anser jag mig inte kunna förorda att det i en ny RF förs in en mera generellt utformad rättighetsreglering som ställer upp gränser för lagstiftarens handlingsfrihet. Jag ansluter mig i stället till den av beredningen föreslagna lösningen, vilken inte är förenad med de allvarliga olägenheter som följer med de andra lösningar jag har redogjort för. Genom den av beredningen föreslagna regleringen säker- ställes att alla inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna kommer att beslutas av folkets valda företrädare under den offentlighet och den allmänna debatt som följer med en riksdagsbehandling.

I princip var fördelningen av normgivningsmakten oförändrad i förhål- lande till grundlagberedningens förslag. Till regeringens ”eget” normgiv- ningsomräde fördes dock sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte var betungande för enskild (8 kap. 3 5).

Reglerna om grundlag och om överlåtelse av normgivningsmakt till överstatligt organ bibehölls i regeringsförslaget (8 kap. 15 och 17 åå samt 10 kap. 5 $).

Inte heller i fråga om extraordinära förhållanden avvek regeringsförsla- get (13 kap. 5 och 6 åå) principiellt från grundlagberedningens förslag. I ett hänseende gjordes en utvidgning, nämligen i fråga om fullmaktslag om rekvisition, där regeringen fick en något utvidgad befogenhet att bestämma om vilken tid lagstiftningen skulle tillämpas.

Om lagprövningsrätten anförde departementschefen (prop. 1973190 5. ;( 200):

Som jag har nämnt i det föregående förutsätter jag i likhet med beredningen att den s. k. lagprövningsrätt som har utvecklats i rättspraxis skall besta även efter antagandet av den nya RF. Denna rätt har hittillsi huvudsak kommit till uttryck genom domstolsavgöranden. Den torde emellertid få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning. Lagprövnings- rätten som den har utformats i rättspraxis, kan, kort uttryckt, sägas innebära att en myndighet har rätt — och skyldighet — att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får med andra ord vika för grundlag. Härför krävs emellertid att den ifrågasatta lagen står i uppenbar strid med en klar bestämmelse i grundlag.

Självfallet bör det också i fortsättningen vara så att ett aktstycke, som utger sig för att vara en författning men som över huvud taget inte härrör från ett organ som är behörigt att besluta författningar, inte skall tillämpas av myndigheterna. Vad gäller frågan om konflikter mellan författningar på skilda konstitutionella nivåer konflikter som kan bestå i att en viktig formföreskrift i en högre författning har satts åtsidan vid tillkomsten av en lägre, i att ett organ har beslutat en viss författning i klar strid med en kompetensföreskrift ien högre författning eller i att två författningar av olika valör innehåller mot varandra uppenbart stridande materiella föreskrifter — är det också naturligt att det ienlighet med den praxis som har utvecklat sig fortfarande gäller att en föreskrift i en författning av högre valör skall äga företräde framför en föreskrift av lägre valör. Detta betraktelsesätt är uppenbarligen en förutsättning för att regler om ett särskilt grundlagsstiftningsförfarande och grundlagsregler om att vissa föreskrifter endast får beslutas genom lag skall ha någon mening. Det kan därför sägas stå i överensstämmelse med intentionen bakom grundlagens regler i dessa hänseenden att man även i fortsätt- ningen tillåter en domstol eller förvaltningsmyndighet att i ett anhängigt ärende beakta exempelvis ett uppenbart frångående av grundlagens kompetensfördelning mellan riksdag och regering.

Tydligt är att en lagprövningsrätt med den omfattning som jag nu har angett liksom hittills får ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid normgivningen framstår som i hög grad osannolikt, i all synnerhet som de regler om fördelningen av normgivningskompetensen som nu föreslås är så utformade att de medger ett visst spelrum för de normgivande organen.

84. Nya regeringsformen SOU 1975:75 3.5 Konstitutionsutskottets behandling

I konstitutionsutskottet fick grundlagsregleringen av de medborgerliga fri- och rättigheterna den utformning som den nya regeringsformen innehåller. Utskottets förslag innebar att i 1 kap. fick 7 & (normmä ssig- hetsprincipen) i regeringsförslaget beteckningen 8 5, att 2 kap. 31% i nämnda förslag (skydd mot expropriation) flyttades till kapitlet om normgivningsmakten (8 kap. l % fjärde stycket) samt att bestämmelserna om de politiska fri- och rättigheterna delades upp på fyra paragrafer (2 kap. 1—4 åå). De delar av RF, som här är av intresse, är intagna i bilaga 5.

Skyddets omfattning ökades genom att rätt till fackliga stridsåtgärder skrevs in (2 kap. 5 5). Vidare tillkom skydd mot dödsstraff och uttryckligen — rätt för svensk medborgare att återvända till riket (8 kap. 1 % första och andra styckena). Däremot saknade konstitutionsutskottets förslag motsvarighet till målsättningsstadgandena i 2 kap. 1 och 2 %% i regeringsförslaget.

Beträffande Skyddets styrka innebar konstitutionsutskottets förslag i huvudsak ingen ändring i förhållande till regeringsförslaget. Skyddet mot expropriation gjordes dock tvingande genom att ”bör” byttes mot ”skall”. Skyddet mot dödsstraff och rätten att återvända till riket fick inte inskränkas annat än efter grundlagsändring. Rätt till fackliga stridsåtgärder gällde om annat ej följde av lag eller avtal.

Konstitutionsutskottets förslag utgjorde resultatet av en kompromiss inom utskottet. Om de överväganden som lett fram till kompromissen anförde utskottet efter en redovisning av bland annat förslaget i propositionen och de motioner som föranletts av denna följande (KU 1973126 5. 51 ):

Utskottet har ingående övervägt de frågor om grundläggande fri- och rättigheter som aktualiserats i propositionen och i motionerna.

Som utskottet anfört i ett tidigare avsnitt är de politiska fri- och rättigheterna förutsättningar för vår samhällsordning. Att så är fallet framstår ännu tydligare med den nya RF:s uppbyggnad och innehåll. Inom utskottet råder enighet om värdet av dessa fri— och rättigheter och vikten av att slå vakt om dem. Enighet råder också om att propositionens förslag innebär en förstärkning av skyddet i grundlag för de politiska fri— och rättigheterna i förhållande till nuvarande grundlagsreglering.

lnom utskottet har meningarna emellertid brutit sig i andra avseenden. Olika uppfattningar har förelegat i frågan om grundlagen bör stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska ochi så fall för vilka. Vidare har meningarna varit delade i frågan om ivilken utsträckning det är möjligt att i grundlag bereda ett starkare skydd för fri- och rättigheter än propositionens förslag innebär och på vilket sätt detta skall ske.

I den första frågan har bl. a. hänvisats till att de internationella konventioner i saken som Sverige har biträtt, bl. a. Europaråds- konventionen, stadgar skydd i flera andra avseenden än propositionen nu föreslår. I den andra frågan har sympatier uttalats för att inskränkningar i det genom grundlagen stadgade skyddet skall fordra att särskilda proce— durkrav iakttas eller få stadgas endast på vissa särskilt angivna grunder eller för vissa särskilt angivna syften. Häremot har invänts att sådana regler kan få verkningar i andra avseenden som inte helt kan överblickas.

De skulle därigenom kunna medföra risker t. ex. för att beslut i frågor som tar sikte på andra förhållanden men formellt också berör de ifrågavarande fri— och rättigheterna inte kan fattas i vanlig demokratisk ordning. Det har stått klart för utskottet i dess helhet att stora tekniska svårigheter föreligger att nå en lösning som förenar ett i grundlag starkare förankrat skydd än det förslagna med utrymme för erforderlig handlings- frihet för statsmakterna i andra hänseenden.

Mot denna bakgrund ansåg sig utskottet kunna enas om en lösning som innebar följande. En särskild utredning borde tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter. De i 2 kap. 1 och 2 %% i regeringsförslaget intagna bestämmelserna hänsköts till utredningens övervägande. Vidare skulle de förut redovisade ändringarna av regerings- förslaget göras.

Vad utskottet vidare uttalade om den begärda utredningens arbete har redovisats under 1.1.

Utskottet uttalade att motioner om förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd (KU 1973:26 s. 62).

Utskottets hemställan innehöll följaktligen att riksdagen borde dels hos Kungl. Maj:t hemställa om tillsättande av en parlamentarisk utred- ning rörande möjligheterna att förstärka skyddet i grundlag för de grundläggande fri- och rättigheterna m. m., dels som sin mening ge Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört om utredningens uppgifter m.m., dels ock förklara bland andra motionerna 197321874, 1876, 1880, 1881, 1883 och 1885 besvarade med vad utskottet anfört och hemställt. Vidare borde riksdagen beträffande frågan om kollektivanslutning till politiska partier avslå motionerna 197313, 376, 540 och 543. Frågan om grundlagsreglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna berördes i tre särskilda yttranden som fogades till konstitutionsutskottets betänkan- de (KU 1973126 5. 96, 99, 100). Vidare avsåg en reservation rätt till domstolsprövning av straff, konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning (KU 1973:26 s. 128). Två reservationer gällde kollektivanslutning till politiska partier (KU 1973z26 s. 110). 1 den ena föreslogs att som 1 kap. 9å i den nya regeringsformen skulle tas upp följande stadgande: ”Ingen får genom kollektivt beslut anslutas till politiskt parti. Anslutning till politiskt parti får ske endast efter individuell ansökan.” Enligt den andra reservationen borde riksdagen anta ett principuttalande mot kollektivanslutning till politiskt parti. (I riksdagen bifölls av reservationerna endast den sistnämnda, se rskr 19731265.)

3.6. Den nya regeringsformen

Det har redan sagts att riksdagen fattade beslut om ny regeringsform i enlighet med konstitutionsutskottets förslag. RF kom därför att innehål- la följande reglering av de medborgerliga fri- och rättigheterna (i aktuella delar återgiven i bilaga 5).

Skyddets omfattning framgår i första hand av kapitlet om grund— läggande fri- och rättigheter, där de politiska fri- och rättigheterna tas upp. En ”katalog” över yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörel- sefrihet inleder kapitlet (2 kap. l ä).

Därnäst följer skydd för den ”negativa” sidan av föreningsfrihet, religionsfrihet och yttrandefrihet (2 kap. 2 %) samt skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp, husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbin- delser och hemlig avlyssning (2 kap. 3 g"). Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfinns också i detta kapitel (2 kap. 5 5).

[ kapitlet om normgivningsmakten återfinns förbud mot dödsstraff. landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap ivissa fall, retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (8 kap. 1 5). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrivs slutligen i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. 1 5 andra stycket och 3 & andra stycket).

Det är huvudsakligen för svensk medborgare som grundlagen skyddar de angivna fri- och rättigheterna. Utlänning åtnjuter dock skydd mot dödsstraff, retroaktiv strafflagstiftning, expropriation och tillfälliga dom- stolar samt rätt till domstolsprövning av straffrättsliga och straffproces- suella frihetsberövanden,

Skyddets styrka är sådan att det krävs grundlagsändring för inskränk- ningar i skyddet mot dödsstraff, landsförvisning m. m., berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall, retroaktiv strafflagstiftning, expropria- tion utan ersättning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstols- prövning av frihetsberövanden,

Föreskrifter som närmare utformar de politiska fri— och rättigheterna (2 kap. l—3 åå) kan meddelas genom lag, stiftad i vanlig ordning, eller undantagsvis genom regeringens förordning med stöd av bemyndigande i lag, nämligen om det är fråga om tystnadsplikt i vissa fall eller om föreskrift i lag i vissa ämnen som skall börja eller upphöra att tillämpas. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gäller om annat inte följer av lag eller avtal.

Principen om normmässighet i myndigheternas verksamhet slås fast i 1 kap. 8 &.

Normgivningsmakten beträffande offentligrättsliga föreskrifter som begränsar de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1—3 5.5) tillkommer med förut angivna två undantag endast riksdagen (8 kap. 3 5), som också har att besluta om civilrättslig lagstiftning (8 kap. 2 5). Annan offentlig- rättslig lagstiftning än som nyss sagts och som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomis— ka förhållanden faller inom lagområdet och skall alltså i princip beslutas av riksdagen men kan i vissa fall bli föremål för delegation till regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun (8 kap. 3, 7, 10 och 11 55). Grundlag stiftas. ändras eller upphävs genom tva riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 och 17 åå). Normgivnings- makt kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation

för fredligt samarbete (10 kap. 5 ä' första stycket).

För extraordinära förhållanden gäller att, om riket äri krig och varken riksdagen eller dess krigsdelegation till följd därav kan fullgöra sina uppgifter, regeringen skall handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget (13 kap. 5 5). Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande ilag genom förordning meddela sådana föreskrifter som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas (13 kap. 6 $). Regeringen har inte i något fall rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag.

Lagprövningsrätten är inte fastslagen i RF, men av dennas förarbeten Y framgår att den består.

4. Grundläggande synpunkter

4.1. De grundläggande fri— och rättigheternas roll i ett demokratiskt samhälle

De grundläggande fri- och rättigheterna ger uttryck för värderingar som är oupplösligen förbundna med demokratins ideer. Deras betydelse för den enskilde och för folkstyrelsen belyses av att de ofta har uppfattats som något en gång för alla givet, något som faktiskt existerar utanför och oberoende av den vanliga rättsordningen.

Sambandet mellan det demokratiska styrelseskicket och fri- och rättig— heterna är särskilt påtagligt ifråga om de 5. k. opinionsfriheterna: yttran- de- och tryckfriheten, mötesfriheten, föreningsfriheten etc. När RF i 1 kap. l & slår fast att den fria åsiktsbildningen utgör en av grundvalarna för den svenska folkstyrelsen, ger den uttryck för att det demokratiska sty- relseskicket inte kan bli annat än en tom form, om de enskilda medbor- garna inte har en vidsträckt frihet att ta del i opinionsbildningen i samhäl- let genom att uttrycka sina åsikter, bilda föreningar, delta i demonstratio- ner etc.

Som ett annat oumbärligt inslag i rättsordningen i en demokrati ingår regler som skyddar den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet. Sådana regler tjänar uppenbarligen indirekt som skydd för opinionsfriheten. Därutöver ger de uttryck för den respekt för individen som utmärker demokratin.

Det är uppenbart att ett demokratiskt styrelseskick för att kunna fungera väl kräver en viss materiell standard för de enskilda individerna. Vissa sociala och ekonomiska rättigheter är nödvändiga eller i vart fall mycket betydelsefulla för att ge medborgarna förutsättningar att ta deli det politiska arbetet och ge dem intresse för demokratins bestånd. Också välfärdssträvandena får därför ses som en del av den politiska demokra- tm.

4.2. Det demokratiska medvetandet som skydd för rättigheterna

Det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna liggeri det demokratiska systemet som sådant med fritt arbetande politiska partier som slår vakt om de grundläggande politiska rättigheterna. med

fria val byggda på allmän och lika rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Det förhåller sig i själva verket så att inte ens det starkaste grundlagsskydd för fri— och rättigheter- na hjälper, om medborgarnas demokratiska medvetande sviktar.

Att den viktigaste garantin för de grundläggande fri- och rättigheterna är demokratins förankring i folkopinionen bestyrks av att de vidsträckta fri- och rättigheter som i dag tillkommer de svenska medborgarna i bety- dande omfattning har vuxit fram utan stöd i grundlag. Det är inte heller några brister i fråga om regleringen av de medborgerliga fri- och rättig- heterna i vanlig lag eller annan författning under grundlagsnivå som'har motiverat fri- och rättighetsutredningens tillsättande. Utredningen har inte sett som sin uppgift att lägga fram några förslag till ändringar i vanlig lag utan endast att ge gällande rätt på området den stadga och fasthet som följer av en grundlagsreglering.

4.3. Ett grundlagsskydd för rättigheterna behövs

Som framgår av det föregående innehåller de svenska grundlagarna på vissa områden regler som skyddar fri— och rättigheterna genom att styra innehållet i den vanliga lagstiftningen och som kan sättas åtsidan endast genom grundlagsstiftning. I första hand gäller detta TF. Grundlagsstadgan- den om fri- och rättigheter som är avsedda att sätta gränser för den vanliga lagstiftningen är vidare ganska vanliga utomlands.

Att ett omfattande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna inte är erforderligt under normala förhållanden visas bl.a. av den svenska rättsutvecklingen på området. Man måste emellertid räkna med möjlig— heten att den demokratiska samhällsordningen hotas av anti—demokra- tiska rörelser inom landet eller att den, t.ex.i tider av krigsfara, utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. ] sådana lägen kan ett rättsligt verkande grundlagsskydd för fri- och rättigheterna tänkas få stor, i vissa fall kanske avgörande betydelse för händelseutvecklingen. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.

Även om huvuduppgiften för en fri- och rättighetsreglering igrundlag sålunda är att i krislägen och liknande situationer bereda de medborger— liga fri- och rättigheterna ett rättsligt skydd, kommer en grundlagsregle- ring också att få en inte obetydlig skyddseffekt redan genom sin psykologiska verkan. En sådan reglering tjänar till att erinra medborgarna och samhällets olika organ om vikten av att de grundläggande fri— och rättigheterna vid makthålls.

Mot denna bakgrund anser utredningen det vara en angelägen uppgift att genom regler i grundlag bereda ett utökat och förstärkt skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna.

4.4. Vad krävs av en rättighetsreglering i grundlag?

Det ligger i sakens natur att en fri- och rättighetsreglering i grundlag på olika sätt lägger band på de offentliga organens handlande. Skall regleringen få den eftersträvade skyddseffekten, måste den i viss utsträckning innebära att också folkrepresentationens, riksdagens, hand— lingsfrihet begränsas. Begränsningarna måste emellertid utformas med stor varsamhet. I annat fall kan grundlagsreglerna om fri— och rättigheter komma att äventyra intressen som också de är centrala för en levande demokrati.

Ett grundläggande konstaterande är att den frihetssfär och de intressen i övrigt som skall skyddas genom grundlagens rättighetsreglering i allmänhet inte låter sig beskrivas i några korta, otvetydiga meningar i lagtexten. De rättighetsbegrepp som vi av tradition rör oss med är vidsträckta och oskarpa i konturerna. Det framstår som uppenbart att rättigheter som i grundlag definieras i enlighet med dessa begrepp måste kunna inskränkas för att väsentliga samhälleliga och enskilda intressen skall kunna tillgodoses. Rätten att fritt yttra sig och lämna meddelanden måste t. ex. kunna begränsas av hänsyn till rikets säkerhet. Saken kan också uttryckas så, att den demokratiska yttrandefriheten inte omfattar gärningar som enligt brottsbalken betecknas som spioneri m.m. På liknande sätt måste rätten att fritt röra sig kunna begränsas för att brott skall kunna förebyggas och beivras och för att vård ivissa fall skall kunna beredas vårdbehövande personer även mot deras vilja.

Ett krav på den grundlagsmässiga fri- och rättighetsregleringen är alltså att den inte får leda till hinder för vad som kan kallas den ordinära lagstiftningen, dvs. för lagstiftning som i ett demokratiskt samhälle är naturlig som skydd för viktiga intressen eller som led i en fortgående social och ekonomisk reformverksamhet, anpassad till den snabba utveckling på alla områden som utmärker vår tid. Från en annan synpunkt sett innebär detta att man upprätthåller den för ett demokra- tiskt politiskt systern grundläggande majoritetsprincipen. Denna princip kan för vårt lands del anges så att majoriteten enkelt flertal — inom folkrepresentationen skall ha möjlighet att, med ansvar inför väljarna, fatta de beslut som vid varje tillfälle anses bäst gagna samhället. Inga andra avvikelser från denna princip bör tillåtas än just sådana som är nödvändiga för att skydda den demokratiska styrelseformen och andra värden som är oskiljaktigt förenade med demokratins idéer.

] linje med vad som har sagts nu om majoritetsprincipen ligger att politisk makt inte får skjutas över från de politiskt sammansatta organen främst då riksdagen — till icke-politiska organ, som saknar ansvar inför väljarna. Skall det rättsliga skyddet för fri- och rättigheterna få tillräcklig hållfasthet. kan det visa sig behövligt att låta rättsliga instanser, främst då domstolar, kontrollera rättighetsreglernas efterlevnad, Utredningen åter- kommer till denna fråga i det följande. Men redan här bör slås fast, att det är oförenligt med folksuveränitetens och parlamentarismens principer att domstolar får i uppgift att träffa avgöranden som väsentligen grundas på politiska värderingar och som alltså faller vid sidan av rättstillämpning

iden bemärkelse som detta ord av hävd har i vårt land.

Tvingas domstolarna att fatta beslut med klart politisk innebörd, är risken påtaglig att också deras sammansättning politiseras. Att detta på sikt skulle undergräva deras integritet och därmed också deras auktoritet hos medborgarna ligger i öppen dag.

Grundlagsregler som i olika hänseenden styr riksdagens handlande kan naturligtvis i en viss situation komma att uppfattas olika av skilda politiska grupperingar. Detta kan leda till strider som intlammerar det politiska livet och drar allmänhetens intresse från de politiska sakfrågor- na. Ett riktmärke bör därför vara att utforma reglerna i grundlag om fri- och rättigheter så att man så långt möjligt undgår juridiska tvister om deras innebörd.

Hänvisningar till S4-4

  • SOU 2008:3: Avsnitt 6.5.2

4.5. Sammanfattande synpunkter på rättighetsskyddet i grundlag

Av det föregående framgår att huvuduppgiften för en fri- och rättighets- reglering i grundlag är att i krislägen och liknande situationer skydda de grundläggande demokratiska värdena mot tryck utifrån och mot attacker från anti—demokratiska opinioner inom landet. litt sådant skydd måste för att få önskvärd effekt ha rättslig verkan och sätta gränser också för riksdagens handlingsfrihet. Detta förhållande ger emellertid upphov till vissa delvis mycket svårbemästrade problem som har sin grund i att rättighetsregleringen inte får hindra den ordinära lagstiftningen. Refor- mer som inte i någon rimlig mening påverkar fri- och rättigheterna får inte stoppas på formell grund. Regleringen får inte heller innebära att politisk makt förs över till icke-politiska organ eller ge upphov till Statsrättsliga tvister i politiska frågor. Grundlagsreglering av fri- och rättigheterna kräver således en rad delvis mycket besvärliga avvägningar mellan olika intressen. litt restlöst skydd har inte heller kunnat beredas rättigheterna vare sig i de internationella konventionerna eller i andra länders grundlagar, i vart fall inte där regleringen är avsedd att bli tagen på allvar.

Utredningen kommer att i det följande avsnittet översiktligt redogöra för sitt förslag mot bakgrund av de grundläggande överväganden som här har redovisats.

5. Huvuddragen i förslaget

5.1. Programstadganden

Av vad som sagts i det föregående om syftet med ett grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna följer att regleringen i allt väsentligt bör ha rättslig verkan, dvs. uppställa ett skydd som innebär att vissa reella band läggs på de offentliga organens handlande. Det överensstämmer också bäst med svensk författningstradition att i huvudsak ta in endast bindande rättsregler i grundlag.

Det nu sagda utesluter emellertid inte att vissa särskilt viktiga principer för samhällsverksamhetens inriktning får komma till uttryck i grundlag. Utredningen har funnit det naturligt att i RF föra in 5. k. målsättnings- eller programstadganden i fråga om vissa värden som framstår som grundläggande för medborgarna men som av olika skäl inte kan skyddas genom rättsligt bindande grundlagsregler. Detta gäller t. ex. för de sociala rättigheterna.

Utredningen anser det vidare vara angeläget att det i grundlagen understryks att demokratibegreppets betydelse inte är begränsat till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden. I linje härmed ligger en föreskrift om den särskilda hänsyn som bör visas etniska, religiösa och språkliga minoriteter.

5.2. Det rättsliga skyddet. Inledande synpunkter

En särskild utredning, massmedieutredningen, har som tidigare nämnts nyligen lagt fram förslag till en ny grundlag som är avsedd att ersätta TF och som skall skydda yttrandefriheten i massmedier, närmare bestämt i tryckta skrifter, radio, TV och film (SOU 1975249). Fri- och rättighets- utredningen har haft att överväga frågan om skyddet i grundlag för de rättigheter som faller utanför en ny massmediegrundlag.

Som redan har nämnts innehåller RF f. n. endast ett fåtal bestämmel- ser som innebär att rättigheter kan inskränkas först efter grundlagsänd- ring. Av denna karaktär är bl. a. skyddet mot dödsstraff och skyddet mot retroaktiva straff. I fråga om de fri- och rättigheter som i vidsträckt mening kan kallas politiska —— opinionsfriheten i dess olika former, den personliga friheten och skyddet för den personliga integriteten ? inskränker RF sig däremot till att beskriva rättigheterna samt ange att riksdagen kan bestämma deras närmare innehåll genom vanlig lagstift- ning.

Redan det skydd som ligger i kravet på att de i grundlagen angivna fri- och rättigheterna får begränsas endast genom lagstiftning är av betydande styrka. Dels skall grundlagens regler tillämpas direkt av domstolar och andra myndigheter i den mån avvikande bestämmelser inte finns i lag. Dels säkerställs att alla inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna kommer att beslutas under den offentlighet och allmänna debatt som följer med en riksdagsbehandling.

Fri- och rättighetsutredningens viktigaste uppgift har varit att under- söka möjligheterna att ytterligare förstärka skyddet för de politiska fri— och rättigheterna. Att en sådan förstärkning måste ske med hjälp av bindande rättsregler i grundlag har redan framhållits i det föregående. En sådan reglering kan sägas bestå av två huvudkomponenter. Å ena sidan är grundlagsstiftarens uppgift att ställa upp rättsregler beträffande de offentliga organens handlingsmöjligheter, regler bland vilka de som binder den vanliga lagstiftningen är av särskild betydelse. Å andra sidan har han att överväga mekanismen för kontroll av att rättighetsreglerna efterlevs. Först när de båda komponenterna ställs samman med varandra, får man en bild av vad det konstitutionella rättighetsskyddet innebär.

Utredningens arbete har av naturliga skäl i första hand varit inriktat på att med hjälp av rättsligt bindande grundlagsregler stärka skyddet för de rättigheter som nu anges i RF. Utredningen har emellertid också sett det som angeläget att försöka utvidga det område som skall skyddas på detta sätt.

5.3. Formerna för grundlagsändring

En skyddsreglering som innebär att riksdagens handlingsfrihet som lagstiftare begränsas får till följd att Skyddets styrka ytterst blir beroende av vilka regler som gäller för grundlagsändring. Enligt 8 kap. 15 % RF gäller nu att grundlag stiftas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen. Valet kan vara ordinarie eller extra val. Något krav på bestämd tidsfrist mellan det första och det andra beslutet uppställs inte i RF.

Inom utredningen har väckts förslag om att reglerna om grundlagsstift- ning måtte ändras dels så att endast ett ordinarie val kan bli utgångspunkt för slutligt beslut i en grundlagsfråga, dels så att krav uppställs på att det första beslutet skall fattas minst sex månader före och det andra beslutet tidigast sex månader efter riksdagsvalet.

Enligt utredningen föreligger tillräcklig garanti mot förhastade och oöverlagda grundlagsändringar i det förhållandet att folket har getts möjlighet att ta ställning till vilande grundlagsförslag. Det är knappast förenligt med ett demokratiskt synsätt att den nyvalda riksdagen, som återspeglar den aktuella folkviljan, skall vara förhindrad att fatta det definitiva beslutet om en grundlagsändring vid en tidpunkt som den anser lämplig utan vara tvingad att uppskjuta även angelägna grundlagsänd- ringar, om vilka kanske råder allmän enighet. Utredningen vill erinra om att det snabba valgenomslaget, vilket infördes genom 1973—1974 års

grundlagsreform, ansågs vara ”en för demokratins funktion angelägen och värdefull reform” (prop. 1973290 5. 165). Beträffande kravet på viss tidsfrist mellan det första riksdagsbeslutet och valet kan framhållas att det kan få en effekt motsatt den avsedda och leda till att regering och riksdag måste forcera behandlingen av en grundlagsreform för att beslut skall hinna fattas i rätt tid. I princip samma invändningar kan riktas mot förslaget att frånkänna extra val betydelse i proceduren för grundlags- ändring. Av anförda skäl har utredningen avvisat det angivna förslaget till ändringar i reglerna för grundlagsstiftning.

Förslag om ändring i grundlagsstiftningsförfarandet har väckts också vid 1975 års riksmöte. I motionerna 197513 (c), 1975193 (rn) och 19751307 (fp) föreslås sålunda att vilande beslut i grundlagsärende skall underställas folkomröstning i samband med närmast följande val till riksdagen. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter förenar sig därom. Beslutet förfaller om flertalet av dem som deltar i folkomröst- ningen röstar emot det och om antalet nejröster uppgår till mer än hälften av de röster som har avgetts i riksdagsvalet. I annat fall skall det vilande förslaget tas upp till slutligt beslut av den nyvalda riksdagen. Detta förslag om folkomröstning vid grundlagsändring överensstämmer med förslag som fördes fram av reservanter inom grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 323) och vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny RF (KU 1973226 5. 115). Riksdagen har beslutat att uppskjuta behandlingen av motionerna till 1975/1976 års riksmöte (KU 1975220).

De ledamöter inom utredningen som representerar centerpartiet och folkpartiet och moderata samlingspartiet är företrädda bland motionärer- na. De har förklarat att de självfallet vidhåller förslaget om folkomröst- ning vid grundlagändringar. Då emellertid förslaget f. n. är under riksdagens prövning och då det inte har aktualiserats enbart med tanke på förstärkning av skyddet för fri- och rättigheter har utredningen inte upptagit frågan till sakbehandling.

5.4. Mot vem skall rättighetsskyddet gälla?

En grundläggande fråga vid utformningen av ett grundlagsskydd för fri- och rättigheterna är mot vem skyddet skall gälla. RF:s rättighetsreglering gäller med undantag för den fackliga friheten — endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan enskilda inbördes. Detta står i och för sig i god överensstämmelse med det historiskt betingade betraktelsesättet att den offentliga maktapparaten med sina särskilda resurser utgör ett särskilt allvarligt hot mot den enskilde medborgarens trygghet och integritet. Begränsningen av rättig- hetsregleringen till att gälla endast mot det allmänna måste emellertid också ses mot bakgrund av den särskilda ställning som grundlagarna intar i rättsordningen.

lin statsförfattning har som en av sina huvuduppgifter att avgränsa och

' fördela den offentliga makten. I det regelsystem som betingas av denna

uppgift låter sig på ett naturligt sätt inpassas bestämmelser som begränsar det allmännas möjligheter att ingripa mot medborgarna eller som

reserverar rätten att besluta föreskrifter om vissa ingrepp i den enskildes frihet för det lagstiftande organet. Regler som har till syfte att skydda den enskilde mot angrepp från andra enskilda har inte samma direkta samband med statsskicket och därmed heller inte lika starka anspråk på att ges grundlagsform, även om självfallet också sådana regler kan ha stor betydelse som värn för den demokratiska styrelseformen.

Man kan också se saken så att valet av form för de regler som gäller medborgarnas fri- och rättigheter är en fråga om anpassande av de lagtekniska medlen till de rättspolitiska mål man vill uppnå. Genom de särskilda reglerna om grundlagsstiftningsförfarandet har grundlagen höjts över den vanliga lagstiftningen. [ den mån man vill skydda den enskilde genom att ge bindande direktiv till lagstiftaren — riksdagen i dess sammansättning vid ett visst tillfälle _ måste man därför tillgripa grundlagsstiftning. Om syftet däremot är att skydda den enskildes fri- och rättigheter endast genom att hindra eller påbjuda vissa handlingssätt från andra enskildas sida, utgör den ordinära lagstiftningen ett från rent lagteknisk synpunkt tillfredsställande redskap.

Även om grundlagsformen alltså inte är nödvändig av rent tekniska skäl, kan det emellertid finnas andra orsaker till att man i grundlag vill föra in regler som syftar till att skydda den enskildes fri- och rättigheter mot angrepp från andra enskilda. Man kan t. ex. tillmäta vissa regler som rör förhållandet mellan enskilda inbördes en sådan principiell betydelse för det demokratiska styrelseskicket att de av politiska och psykologiska skäl bör ges den särskilda dignitet som följer med grundlagsformen. Man kan vidare göra den bedömningen att den vanliga lagformen i vissa hänseenden inte ger ett tillräckligt starkt skydd för den enskildes fri— och rättigheter gentemot andra enskilda. Utredningen har mot denna bak- grund sett det som en angelägen uppgift att försöka klarlägga i vilken utsträckning det över huvud taget är tekniskt möjligt att ge grundlags— skydd åt fri- och rättigheterna också såvitt gäller förhållandet enskilda emellan.

Det kan vara lämpligt att som en bakgrund till diskussionen av denna fråga säga något om den närmare innebörden av en fri— och rättighetsreg- lering som tar sikte på förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Det kunde ligga nära till hands att anta att en sådan reglering skyddar rättigheterna mot ingrepp som företas i det allmännas intresse. Står däremot ett enskilt intresse mot ett annat enskilt intresse, skulle regleringen inte vara tillämplig. En sådan uppdelning av rättighetsbegräns- ningarna allteftersom de företas i det ena eller det andra intresset håller emellertid inte inför en närmare granskning. I många fall är uppenbarli- gen allmänintresset och enskildas intressen så sammanvävda med

* varandra att en uppspaltning i intressekategorier ter sig meningslös. Frågan om när en grundlagsreglering som tillförsäkrar de enskilda vissa fri- och rättigheter gentemot det allmänna är tillämplig kan alltså inte direkt besvaras genom en bedömning av vilkas intressen som i en given situation står emot varandra. Avgörande blir i stället primärt vem som i den aktuella situationen faktiskt gör ingreppet i en enskild persons frihetssfär. Regleringen tar ytterst sikte på mellanhavandet mellan det

allmännas verkställande organ och den enskilde. Grundlagsreglerna är direkt normerande för myndighets möjlighet att i ett konkret fall ingripa mot en enskild person på så sätt att de förbjuder andra ingrepp i fri- och rättigheterna än sådana som är uttryckligen tillåtna genom grundlagsen- liga föreskrifter.

Vad som närmare skall förstås med att rättighetsskyddet gäller i förhållande till ”det allmänna" utvecklas i specialmotiveringen till 2 kap. 1 & RF. Något förenklat kan sägas att med det allmänna avses dels det allmännas verkställande organ, dels de normgivande organen, när dessa beslutar för enskilda betungande, offentligrättsliga föreskrifter, däremot inte när de beslutar civilrättsliga normer.

Om man nu utvidgar grundlagens rättighetsskydd till att avse också förhållandet enskilda emellan förändras bilden radikalt. Som exempel på en sådan utvidgning kan tas en grundlagsregel som säger att varje medborgare -— såväl i förhållande till det allmänna som i förhållande till andra enskilda — äger frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar. De svårigheter som man möter när man försöker utforma en fri- och rättighetsreglering av detta slag sammanhänger med den omständigheten att efterlevnaden av regler som gäller förhållandet enskilda emellan ytterst måste genomdrivas av offentliga organ. Som en spegelbild av den nyss nämnda grundsatsen att en myndighet inte får göra andra ingripanden mot en enskild person än de som är uttryckligen tillåtna gäller nämligen något tillspetsat — att den enskilde utan att riskera ingripanden från det allmännas sida har rätt att göra allt som inte är uttryckligen förbjudet. Eftersom de personer mot vilka grundlagens skyddsregler skulle verka således har en av rättssäkerhetsskäl betingad rätt att i detalj veta vilka handlingar från deras sida som är förbjudna, kan man knappast reglera förhållandet mellan enskilda inbördes med hjälp av sådana enkla regler som RF f.n. använder för att ange de fri- och rättigheter som den enskilde har gentemot det allmänna.

En grundlagsreglering som generellt skyddar fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vidare vissa problem som gäller förhållandet mellan grundlagens rättighetsskydd och vissa av civilrättens regler. Ett av dessa problem har sin grund i principen om enskildas avtalsfrihet. En grundlagsreglering av nu diskuterat slag ger nämligen upphov till frågan huruvida fri- och rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler. Man kan t. ex. hävda att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och rättighetsreglering som gäller också för förhållandet enskilda emellan som huvudregel skall utesluta avtalsfrihet, tvingas man att undersöka i vilken omfattning man genom särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar i fri- och rättigheter- na. Att sådana inskränkningar iviss utsträckning måste vara möjliga torde nämligen vara ofrånkomligt. Man kan t. ex. peka på behovet av att kunna i ett anställningsavtal ta in en klausul om tystnadsplikt. När man försöker klarlägga relationen mellan civilrätten och sådana

rättighetsregler som skall gälla också gentemot enskilda möter man vidare frågan om förhållandet mellan de politiska fri- och rättigheterna och den enskildes egendomsrätt. Om en person som äger en samlingslokal vägrar att upplåta denna för ett politiskt eller religiöst möte kommer han sålunda sannolikt i konflikt med en allmänt hållen grundlagsregel om mötesfrihet. Om man inte intar den ståndpunkten att grundlagens fri- och rättigheter generellt skall vika för egendomsrätten, ställs man därför inför den svåra uppgiften att i en särskild undantagsreglering göra en rimlig avvägning mellan grundlagens fri- och rättigheter å den ena sidan och den enskildes rätt till egendom å den andra.

En särskild komplikation såvitt gäller förhållandet mellan civilrätt och fri- och rättighetsregler är att viktiga delar av civilrätten _ bl. a. grundsatsen om de enskildas avtalsfrihet — är av sedvanerättslig natur. 1 den mån man i något hänseende vill lösa en konflikt mellan civilrätt och fri- och rättighetsregler till civilrättens förmån tvingas man att kodifiera sådana sedvanerättsliga civilrättsliga regler som kan beröras av konflikten i fråga.

Slutsatsen av det nu förda resonemanget blir att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna såvitt gäller förhållandet mellan de enskilda inbördes. Man skulle i så fall — utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet — tvingas till en reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som är förbjudna och vilka påföljder som skall knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kan rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Det är däremot inte på tekniska grunder uteslutet att i grundlag ta in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan enskilda. Med hänsyn bl. a. till de konsekvenser som sådana regler kan få för gällande civilrätt bör man emellertid enligt utredningens uppfattning iakttaga stor restriktivitet i detta hänseende.

5.5. Regleringens tekniska utformning

Det har i olika sammanhang förordats att man skall låta de internationel- la fri- och rättighetskonventioner som Sverige har anslutit sig till slå igenom i svensk grundlag, antingen genom att det igrundlagen föreskrivs att konventionerna skall tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna arbetas in isvensk grundlag. Fri- och rättighetsutredning- en har enligt sina direktiv haft att överväga en lösning enligt någon av dessa linjer. Det förslag som utredningen lägger fram har emellertid utformats utan direkt anknytning till konventionstexterna. Skälen härtill är flera. Utredningen vill till en början erinra om att konventionerna inte själva kräver att rättighetsskyddet skall förankras i de till konventionerna anslutna ländernas grundlagar. Konventionstexterna är svåröverskådliga och svårtillgängliga. Den juridiska terminologi som används är inte enhetlig och texterna har utformats med hjälp av en teknik som i hög grad skiljer sig från svensk

lagstiftningsteknik. De undersökningar som utredningen har låtit utföra visar att konventionstexterna har gett upphov till betydande tolknings- problem. De är av nu nämnda skäl inte lämpade för direkt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter.

Vad gäller den metod som innebär att konventionstexterna skulle införlivas med svensk grundlag genom en föreskrift att de skall tillämpas nationellt tillkommer dels de svårigheter som har samband med framtida ändringar av de på detta sätt grundlagsfästa konventionerna, dels de problem som följer av att konventionerna saknar autentisk svensk text och av att de på olika språk avfattade autentiska texter som föreligger ibland skiljer sig åt sinsemellan.

Utredningen kan beträffande de särskilda problem som är förbundna med att införliva konventionsbestämmelser med intern rätt vidare hänvisa till de uttalanden i ämnet som har gjorts av utredningen om författnings- publicering (SOU 19742100 s. 89).

Det förhållandet att utredningen har valt att utforma rättighetsreg- leringen i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter innebär inte att konventionerna har saknat betydelse för utred- ningens ställningstaganden. Motsatsen är fallet. De internationella kon- ventionerna är grundläggande dokument såvitt gäller skyddet för fri- och rättigheter, och de har varit en viktig inspirationskälla i utredningens arbete. Utredningen har strävat efter att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som i nivå inte ligger under konventionernas. Det skydd i RF som utredningen föreslår för opinionsfriheterna (yttrandefri- heten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och religionsfriheten) är på flera punkter betydligt starkare än det som följer av rättighetskonventionerna och i övrigt åtminstone likvärt med konventionsskyddet.

En annan fråga som gäller fri- och rättighetsregleringens tekniska utformning är vilken grad av utförlighet den bör ges. Den rättighetsregle- ring som f. n. finns i RF är som framgår av det föregående synnerligen kortfattad. Såvitt gäller de fri- och rättigheter som anges i 2 kap., inskränker den sig till en beskrivning av rättigheterna samt en hänvisning till formerna för den närmare regleringen av dem. Motsatt ytterlighet i fråga om utförlighet möter man i TF, som innehåller en omfattande och mycket detaljerad reglering till skydd för endast en del av hela fri- och rättighetsområdet.

Det är uppenbart att ett förstärkt skydd för de rättigheter som nu finns fastslagna i RF kräver en väsentligt utbyggd grundlagsreglering. En teoretiskt tänkbar möjlighet vore att göra de rättigheter som finns intagna i 2 kap. RF till föremål för en reglering av ungefär samma utförlighet som TF:s och att ta in den i en särskild grundlag. Ett förslag till en sådan lösning måste emellertid föregås av en synnerligen noggrann genomgång av stora delar av den svenska rättsordningen, något som redan på grund av den snäva tidsram inom vilken utredningen har arbetat har varit en omöjlig uppgift. Härtill kommer att det med hänsyn till den mängd rättsregler som på olika sätt berör de i 2 kap. RF angivna fri- och rättigheterna kan ifrågasättas om en lösning av angivet slag ens under

gynnsammare utredningsbetingelser skulle visa sig vara ett realistiskt alternativ. Utredningen har därför stannat för att arbeta in sitt förslag till förstärkning av rättighetsskyddet i RF inom ramen för ett särskilt kapitel där.

Utredningen föreslår att samtliga de regler i RF som gäller fri- och rättigheterna samlas iZ kap. Detta innebär att de fri- och rättigheter som nu finns i 8 och 11 kap. får en ny placering och att i 2 kap. har tagits upp det grundläggande kravet att begränsningar av fri- och rättigheter i princip får ske endast i lag. Genom att RF:s fri- och rättighetsregler på detta sätt samlas på ett ställe blir det lättare att bilda sig en uppfattning om rättighetsskyddets omfattning och innehåll.

Lagtexten har i förslaget skrivits på nutida lagspråk.

5.6. Skydd genom krav på kvalificerad majoritet eller annan särskild beslutsprocedur

Flera olika lösningar är teoretiskt tänkbara när det gäller att stärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. En metod som har förts fram i debatten går ut på att man uppställer krav på beslut med kvalificerad majoritet för lagstiftning som begränsar de i grundlagen fastslagna rättigheterna.

En lösning av detta slag kommer emellertid lätt i strid med de grundläggande krav på en fri- och rättighetsreglering som utredningen har redovisat i det föregående. Som där har framhållits får grundlagsskyddet inte innebära någon förskjutning av de politiska maktförhållanden som föranleds av de demokratiska valen. Majoritetsprincipen är ett grundläg- gande inslag i den politiska demokratin. Den har understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetens och parlamentarismens principer. Det är uppenbart att man inte kan acceptera en fri- och rättighetsreglering som underminerar det parlamen- tariska systemet därhän att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten. Utredningen vill även understryka värdet av att medborgarna skall kunna förändra samhället. Därför bör man inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet, vilka hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medvetandet om att kunna påverka besluten innebär en förankring av demokratin hos medborgarna.!Man kan av nu angivna skäl från principiella utgångspunkter inte tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lagstiftningarbetet ställer krav på kvalificerad majoritet för beslut av riksdagen.

De principiella invändningarna mot ett system med kvalificerad majoritet är giltiga även om metoden skulle reserveras endast för beslut om inskränkningar i vissa rättigheter. Man måste nämligen beakta att det ena lagstiftningsämnet inte kan ses isolerat från det andra. En rättighets- inskränkning kan ingå som en del i ett större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala området som i och för sig saknar varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det kan inte vara rimligt att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för genomförandet

av ett reformförslag; Som exempel på en situation av nu åsyftat slag kan nämnas att man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen i fråga.

En ordning med kvalificerad majoritet för fri- och rättighetsinskränk- ningar står alltså i dålig överensstämmelse med grundläggande demokra- tiska principer. Härtill kommer att en sådan ordning inte är någon adekvat metod att skydda fri- och rättigheterna eftersom den inte utgör något hinder mot beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Det är fullt möjligt att föreställa sig upphetsade lägen i vilka en betydande riksdagsmajoritet ——- eventuellt riksdagen i dess helhet kan vinnas för förslag som innebär långtgående begränsningar i rättigheterna.

Utredningen vill tillägga att, såvitt den har kunnat finna, inget land har byggt sitt konstitutionella skydd för medborgerliga fri- och rättigheter på ett system med krav på kvalificerad majoritet i folkrepresentationen för beslut som begränsar rättigheterna. Det bör dock påpekas att man i Finland många gånger har gjort ingrepp i de av grundlagen skyddade fri- och rättigheterna i den alternativa form som gäller för grundlagsstiftning, nämligen att ärendet först förklaras brådskande med minst 5/6 majoritet och därefter avgörs genom endast ett beslut av riksdagen (minst 2/3 majoritet).

De principiella invändningar som i det föregående har anförts mot ett system med kvalificerad majoritet gör sig med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för lagbeslut som begränsar fri- och rättigheterna, t. ex. en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan framtvinga ett längre uppskov med ett sådant beslut.

Utredningen har med hänsyn till det anförda inte ansett sig kunna bygga Sitt förslag på ett system som innebär att grundlagen uppställer krav på någon särskild procedur för beslut som begränsar fri- och rättigheterna.

5.7. En materiell metod i förening med ett judiciellt skydd

Mot bakgrund av ställningstagandet i fråga om metoden med en särskild beslutsprocedur för inskränkningar i fri— och rättigheterna har utred- ningen stannat för att i stället förorda en reglering som helt förbjuder lagstiftaren att fatta vissa slags beslut och som därmed i motsvarande del omgärdar fri— och rättigheterna med det skydd som ligger i att de kan sättas åt sidan endast efter en grundlagsändring.

En sådan materiell metod innebär visserligen inte att man annat än i ett begränsat antal fall kan skydda en rättighet mot varje ingrepp lagstiftningsvägen. För flertalet rättigheter måste öppnas möjlighet till sådana begränsningar som även i en demokrati allmänt accepteras som naturliga eller rentav oundvikliga. Den skyddsmetod som utredningen föreslår leder emellertid till att i fråga om nästan samtliga rättigheter bestämda hinder kan uppställas för riksdagen att besluta begränsningar genom vanlig lag. I detta hänseende skiljer sig förslaget ganska avsevärt

x

från gällande grundlagsreglering. Som kommer att framgå av den följande redogörelsen föreslår utredningen särskilt långtgående restriktioner för riksdagens kompetens att inskränka opinionsfriheterna. Förslaget innebär här ett försök att ringa in det område som är väsentligt med tanke på de demokratiska funktionerna och att avskära riksdagen från befogenheten att genom vanlig lag gripa in på detta område.

Ett skyddssystem av angivet slag kommer att få en betydande effekt redan genom den politiska kontrollen av att grundlagens rättighetsbe- stämmelser följs av statsmakterna. Skyddet får emellertid inte tillräcklig styrka, om man inte förbinder de materiella rättighetsreglerna med något slag av rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Sådana garantier kan åstadkommas genom att man uppställer ett judiciellt rättighetsskydd.

En judiciell kontroll av riksdagens lagstiftningsverksamhet kan ta sig olika former. I vissa länder finns ett särskilt organ för detta, en författningsdomstol. En sådan kan få i uppdrag att pröva lags grundlags- enlighet inte bara i anknytning till ett visst mål där tillämpning av lagen aktualiseras (konkret normkontroll) utan också helt fristående från något konkret fall (abstrakt normkontroll).

En annan form av judiciell kontroll innebär att de vanliga domstolarna och eventuellt också övriga rättstillämpande myndigheter har en s.k. lagprövningsrätt. Denna innebär att dessa organ utövar en konkret normkontroll i de mål och ärenden som de handlägger och att de därvid kan sätta åt sidan lagbestämmelser som strider mot grundlag. Denna lagprövningsrätt kan som i Förenta staterna vara så utformad att den ger domstolarna en mycket stor frihet att underkänna lagbeslut. Den kan emellertid också ha en ganska begränsad omfattning och i huvudsak innebära att lag får åsidosättas bara i de fall då den uppenbart strider mot en grundlagsbestämmelse. Av denna sistnämnda typ är bl. a. det hittillsvarande svenska lagprövningsinstitutet.

Också ett judiciellt skyddssystem måste självfallet uppfylla de krav som utredningen har ställt upp i det föregående. Inte heller ett sådant system får sålunda innebära några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. En överföring av politisk makt till domstolar eller andra organ som inte är politiskt sammansatta kan, som utredningen tidigare har framhållit, inte accepteras. Detta innebär att en judiciell överprövning av riksdagens lagbeslut inte får bli ett reguljärt inslag i det politiska livet.

Som utredningen tidigare har understrukit skulle en ordning som blandar in domstolarna i det fortgående politiska skeendet inte bara stå i strid med grundläggande demokratiska principer utan den skulle också medföra uppenbara risker för politisering av domarutnämningarna och därmed hota rättsväsendets integritet.

Enligt utredningens uppfattning kräver det grundläggande syftet med en fri- och rättighetsreglering i grundlag — nämligen att skydda de demokratiska värdena i vissa krisbetonade lägen * inte annat eller mera än att regelsystemet innehåller spärrar mot klara kränkningar av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. '

Utredningen anser utifrån de angivna utgångspunkterna att en ordning

med en författningsdomstol eller något annat liknande organ för regelmässig prövning av lagbeslut inte kan godtas, liksom inte heller ett kontrollsystem av den typ som förekommer i Förenta staterna.

Vådorna av ett system med författningsdomstol belyses klart av det beslut genom vilket den västtyska författningsdomstolen förklarade fri abort vara oförenlig med grundlagen. Det är uppenbart att det här inte har varit fråga om rättstillämpning i vanlig bemärkelse utan om ett ställningstagande av politisk karaktär.

En lagprövningsrätt för domstolar och andra rättstillämpande myndig- heter, sådan den har gestaltats i vårt land, är däremot ett lämpligt kontrollinstrument i ett skyddssystem som har det syfte som nyss har nämnts. Det svenska lagprövningsinstitutet innebär, som redan har nämnts, att en domstol eller annan rättstillämpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om den står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag men endast då. Även om en sådan lagprövningsrätt utsträcks till att omfatta betydligt större fält än nu genom att fler materiella bestämmelser tillförs grundlagen kan man utgå från att den inte kommer att ge domstolarna någon ställning som politiska maktfaktorer och att den därför inte heller ger upphov till någon risk för politiska domarut- nämningar. Å andra sidan kommer domstolarna iextraordinära lägen att kunna ingripa till skydd för de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna med all den auktoritet som tillkommer ett opartiskt, opolitiskt rättsväsen.

Sammanfattningsvis kan sägas att en skyddsreglering som är uppbyggd enligt nu angivna riktlinjer kan förväntas bereda fri- och rättigheterna ett ( tillfredsställande skydd samtidigt som den står i god överensstämmelse med grundläggande demokratiska principer.

5.8. Närmare om utfommingen av det materiella skyddet

De materiella rättighetsregler som skall ingå i ett rättsligt verkande skyddssystem kan utformas på olika sätt. Den föregående framställningen har huvudsakligen uppehållit sig vid den metod som består i att grundlagen beskriver en viss rättighet och helt eller delvis förbjuder de samhälleliga organen att begränsa den.

En annan typ av regler kräver viss aktivitet från samhällsorganens sida ,. t. ex. från riksdagen i dess egenskap av lagstiftare — för att skyddet skall realiseras. RF:s regler om rätt till domstolsprövning av vissa frihetsberövanden kan sålunda knappast tillämpas direkt av domstolarna utan måste, för att få verkan för de enskilda individerna, kompletteras med bestämmelser i den vanliga lagstiftningen. Grundlagsregler av detta slag kan alltså i själva verket sägas stå programstadgandena ganska nära. Det har redan av det närmast föregående avsnittet framgått att utredningens förslag till skyddssystem i huvudsak bygger på konstruk- tionenmed mer eller mindre omfattande förbud mot ingripanden i särskilt beskrivna fri- och rättigheter. I motsats till de aktivitetskrävande grundlagsreglerna kan denna konstruktion, som anknyter till den traditionella synen på rättighetsskyddet som ett värn mot vissa ingripan-

den i den enskildes frihetssfär från den offentliga maktens sida, förenas med en lagprövning av det slag som utredningen har förordat i det föregående.

Det kan i detta sammanhang vara lämpligt att säga något om arten av de ingrepp i fri— och rättigheterna som åsyftas med de föreslagna förbudsreglerna.

Till en början kan konstateras att någon ändring i själva ingreppsbe— greppet i förhållande till vad som nu gäller i fråga om 8 kap. 3 & RF inte är avsedd. Förbuden mot rättighetsbegränsningar omfattar inte varje negativ åtgärd från det allmännas sida, som är föranledd av att någon har utnyttjat en rättighet på ett visst sätt, eller som har till syfte att förmå någon att medge ett visst integritetsintrång. Att en person till följd av sina yttranden i politiska frågor förvägras en statlig tjänst av betydelse för rikets säkerhet kan exempelvis inte anses vara en begränsning av hans yttrandefrihet i grundlagens mening. (irundlagsskyddet är i första hand riktat mot sådana åtgärder från det allmännas sida som innebär faktiskt fysiskt tvång eller kriminalisering av vissa handlingar. Också vitesföreläg- ganden kan nämnas i sammanhanget.

Den effektivaste typen av förbudsreglering är uppenbarligen den som helt förbjuder inskränkningar i en viss rättighet genom vanlig lag. I ett antal viktiga fall föreslår utredningen en sådan lösning.

Som tidigare har framhållits är det emellertid endast i begränsad omfattning möjligt att beskriva en rättighet på sådant sätt att den kan beredas ett absolut skydd av nu nämnt slag. I de flesta fall är man hänvisad till en lösning som innebär att en rättighet får en så vid definition att vissa inskränkningar i den framstår som både nödvändiga och högst legitima. Som exempel på detta förhållande kan nämnas att en i allmänna ordalag beskriven rätt att fritt yttra sig och lämna meddelan- den måste kunna begränsas av hänsyn exempelvis till rikets säkerhet eller privatlivets helgd samt att en grundlagsfäst rätt att fritt röra sig i riket måste kunna underkastas inskränkningar med hänsyn bl. a. till intresset av att brott förebyggs och beivras.

Vad gäller den närmare utformningen av en reglering som förenar rättighetsbeskrivningar med inskränkningsmöjligheter är flera lösningar teoretiskt tänkbara.

En sådan lösning är att i princip förbjuda inskränkningar annat än i vissa extraordinära situationer. Detta har emellertid visat sig vara en oframkomlig väg, eftersom så gott som alla legitima inskränkningsbehov föreligger också under normala förhållanden.

En annan metod är att kombinera ett principiellt inskränkningsförbud med regler som möjliggör inskränkningar i rättigheten för vissa särskilt angivna ändamål. Utredningens undersökningar av gällande rätt har visat att en sådan ändamålsmetod är lämplig såvitt gäller mötesfriheten. demonstrationsrätten och föreningsfriheten. Också i fråga om yttrande— friheten och rätten till information kan man delvis gå denna väg. Utredningen återkommer till de särskilda svårigheter som ärr—förknippade med grundlagsregleringen av de två sistnämnda rättigheterna.

Man kan vidare tänka sig lösningar som i princip tillåter rättighetsin-

skränkningar men som gör vissa undantag härifrån. En sådan metod går ut på att man inom en på visst sätt beskriven rättighet skiljer ut en kärna som är av särskild betydelse för den demokratiska styrelseformcn och som inte får bli föremål för några inskränkningar i vanlig lag. Det har emellertid i praktiken visat sig vara omöjligt att beskriva en sådan kärna med den grad av precision att den kan skyddas genom ett absolut inskränkningsförbud. Utredningen har däremot funnit att man kan få till stånd en viktig förstärkning av det skydd som kan åstadkommas på annat sätt genom ett grundlagsstadgande som föreskriver att regler som begränsar fri- och rättigheterna aldrig får sträcka sig så långt att de utgör ett hat mot den fria åsiktsbiitlningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Utredningen föreslår vidare att en liknande konstruktion ingår som en del av det särskilda skyddet för yttrandefriheten och rätten till information. Vid bedömandet av vilka inskränkningar som får göras i dessa rättigheter skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrande- frihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskap- liga och kulturella angelägenheter.

Inom ramen för den nu behandlade typen av rättighetsskydd kan man vidare tänka sig en reglering som förbjuder rättighetsinskränkningar för tillgodoseende av vissa ändamål och därmed närmast framstår som en omvändning av den ändamålsmetod som nyss har nämnts. lin reglering av sistnämnda typ kan emellertid också utformas på sådant sätt att skyddsreglerna kommer att spänna tvärs över rättighetsfältet. Denna effekt uppnås om reglerna generellt förbjuder ingrepp på vissa grunder och därmed får karaktär av diskrimineringsförbud, Förbud av detta slag kan kombineras med regler som bygger exempelvis på ändamålsmetoden. men de kan också fungera ensamma såvitt gäller rättigheter där sådana regler inte är användbara, t. ex. rätten att fritt röra sig i riket.

Utredningen återkommer i det följande till frågan om diskriminerings- l'örbud. Här skall endast sägas att konstruerandet av sådana förbud är förbundet med betydande komplikationer och att tekniken därför kan användas bara i ganska begränsad omfattning. Utredningen har emellertid funnit det vara möjligt att lägga fram förslag till rättsligt bindande förbud mot åsikts—. ras- och könsdiskriminering.

lin självklar grundsats är att en i och för sig tillåten rättighetsbegräns- ning aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som har föranlett begräns- ningen. Utredningen anser att skyddet för de begränsningsbara rättighe- terna bör ytterligare förstärkas genom att denna princip kommer till direkt uttryck i grundlagstextcn. Utredningen återkommer härtill i specialmotiveringcn.

5.9. Översikt över föreslagna förstärkningar av det materiella rättighetsskyddet

De band som den föreslagna rättighetsregleringen lägger på lagstiftaren är i vissa fall av undantagslös karaktär, dvs. rättigheten kan inte till någon del begränsas annat än efter ändring av grundlagen. I andra fall innebär

skyddet att den primärt beskrivna rättigheten under vissa förutsättningar kan inskränkas genom vanlig lagstiftning. I båda fallen är alltså den vanlige lagstiftarens handlingsfrihet begränsad.

Följande nya undantagslösa rättigheter föreslås: Skydd mot tvång att ge till känna åskådning (2 kap. 3 % RF): Skydd mot tvång att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring (2 kap. 3 €).

Skydd mot tvång att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för åskådning (2 kap. 3 5).

Skydd mot registrering enbart på grund av politisk åskådning (2 kap. 3 å).

Förbud mot tortyr, kroppsstraff samt medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 5).

Skydd för medborgarskapet även för utlandssvensk som någon gång har varit bosatt i Sverige (2 kap. 6 % andra stycket).

Vidare föreslås ett undantagslöst förbud mot normgivning som miss— gynnar etnisk minoritet (2 kap. 17 5).

Här bör också nämnas det principiella förbud mot könsdiskrimineran— de normgivning som föreslås i 2 kap. 18 &.

Ett skydd som begränsar möjligheterna till lagstiftningsingripanden i rättigheterna har tillkommit i följande hänseenden:

Beträffande samtliga inte undantagslösa "andliga”och ”kroppsliga” rättigheter får begränsning inte." gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ett motstående intresse (2 kap. 13 _8 första stycket); hota den fria, samhälleliga åsiktsbildningen (2 kap. 13 5 första stycket); _ grundas enbart på viss åskådning (2 kap. 13 å andra stycket).

Här bör nämnas att nyssnämnda förbud mot ras— och könsdiskrimine- ring gäller också fri- och rättighetsbegränsningar.

Vidare föreslås ett generellt förbud för riksdagen att överlämna kompetens att begränsa fri- och rättigheterna till mellanfolkliga organ (10 kap. 5 5).

Beträffande yttrandefriheten, informationsrätten, mötesfriheten, de— monstrationsrätten och föreningsfriheten (positiva varianterna) föreslår utredningen härar/iver: -— begränsning endast för kvalificerade. till stor del särskilt angivna intressen (2 kap. 14 och 15 ååå); detta skydd är i fråga om yttrandefri- heten och rätten till information särskilt starkt i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Sammanfattningsvis kan sägas att antalet regler som binder lagstiftaren har utökats ganska väsentligt. Härtill kommer de bindande regler som återfinns redan i gällande lydelse av RF: förbuden mot dödsstraff (2 kap. 4 5 i utredningens förslag), mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 å), mot landsförvisning m. m. (2 kap. 6 & första stycket), mot att beröva här

bosatt svensk medborgare hans svenska medborgarskap (jämför ovan) (2 kap. 65 andra stycket) och mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 å), föreskriften om domstolsprövning av frihetsberövanden (2 kap. 16 %) samt föreskriften om rätt till expropriationsersättning (2 kap. 10 å).

Skyddsregleringen får ett extra värde därigenom att de restriktioner mot ingrepp från normgivarens sida som den innebär skall upprätthållas också då landet är i krig eller krigsfara (jämför 13 kap. RF).

Ytterligare förbättringar av grundlagsskyddet utöver de nämnda har åstadkommits dels genom att mötesfriheten har utvidgats till att omfatta även teaterföreställningar och liknande sammankomster (2 kap. 25 första stycket p. 3), dels genom en principbestämmelse (2 kap. 11 å andra stycket) om domstolsoffentligheten, dels en regel om skydd för upphovsmäns rätt (2 kap. 20 å).

Också i vissa andra hänseenden har det skyddade området utvidgats. Utredningen återkommer till detta i specialmotiveringen.

Av betydande intresse är slutligen att utlänningar som vistas häri riket har fått sitt rättighetsskydd förstärkt på olika sätt. Utlänning är sålunda jämställd med svensk medborgare i fråga om de nya undantagslösa rättigheter som har tagits upp i 2 kap. 3, 5, 17 och 18 åå utom i fråga om skyddet mot tvång att ge till känna åskådning och skyddet mot registrering enbart på grund av politisk åskådning. Utlänning är vidare jämställd med svensk medborgare vad beträffar förbudet mot dödsstraff (2 kap. 4 é), förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 5), rätten till ersättning vid expropriation (2 kap. 10 å), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 & första stycket), rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott (2 kap. 165 första stycket) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 19 å). I fråga om övriga fri- och rättigheter uppställs krav på lagform för begränsningar. Detta krav gäller dock inte i fråga om sådana begränsningar i rörelsefriheten som inte har karaktär av frihetsberövanden och inte heller skyddet mot registre- ring enbart på grund av politisk åskådning.

Utredningen är enig i den uppfattningen att dess förslag i väsentliga avseenden innebär en utvidgning och förstärkning av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

5.10 Närmare om lagprövningens roll i skyddssystemet m. m.

Det kan efter denna genomgång av de materiella rättighetsreglerna vara skäl att närmare belysa frågan om värdet av det skydd som erbjuds genom en lagprövning av det slag som utredningen har förordat i det föregående.

Utredningens förslag innebär att den hittillsvarande lagprövningsrätten bibehålls i princip oförändrad (se prop. 1973190 5. 200f201). Denna rätt tillkommer inte bara domstolarna utan också andra rättstillämpande myndigheter, låt vara att den mera sällan torde aktualiseras i förvaltnings- myndigheternas verksamhet. Lagprövningsrätten, som den har utformats i svensk rättspraxis, innebär att en myndighet i sin rättstillämpande verksamhet i princip har rätt och skyldighet att sätta åt sidan en

föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Om t. ex. en lagregel uppenbart strider mot grundlag, har den tillämpande myndigheten att ex officio och utan någon diskretionär prövning underlåta att tillämpa regeln vid sitt avgörande av det mål eller ärende där den har aktualiserats.

Det svenska lagprövningsinstitutet har fått den utformningen att föreskrifter som har tillkommit genom beslut av riksdagen eller regering- en sätts åt sidan endast om de står i uppenbar strid med någon bestämmelse på högre konstitutionell nivå. 1 den mån bristen i den lägre författningen är att hänföra till formerna för dess tillkomst anses gälla att endast åsidosättandet av viktigare formföreskrifter medför att författ- ningen inte skall tillämpas.

Det bör i sammanhanget påpekas att lagprövning i egentlig mening aktualiseras först om det rättstillämpande organet har funnit det omöjligt att bringa innehållet i två författningar på skilda nivåer i överensstämmel- se med varandra med hjälp av en tolkningsprocedur där den högre författningen tjänar som tolkningsdatum vid fastställandet av innebörden av den lägre.

Det kan konstateras att utredningens förslag till materiell rättighetsreg- lering innebär att området för lagprövning utvidgas betydligt ijämförelse med vad som hittills har gällt i vårt land. Domstolarna har intill nu haft mycket få hållpunkter i grundlag för en lagprövning. Detta förhållande ändras om den av utredningen föreslagna regleringen genomförs. Av framställningen i det föregående framgår att domstolarna i så fall i sin rättstillämpning kommer att få beakta åtskilliga rättighetsregler av inbördes skiftande natur och konstruktion.

Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddssystemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skall föreligga föreslår utredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet införs i RF.

Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Som har nämnts tidigare är tanken med lagprövning som kontrollmedel att den skall tjäna som en säkerhetsanord- ning som utlöses i de sällsynta fall då den demokratiska beslutsprocessen som sådan av någon anledning inte har utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta får inte förstås så att landet måste befinna sig i ett krisläge i yttre bemärkelse för att lagprövningen skall bli en verklighet att räkna med, låt vara att det är svårt att föreställa sig att riksdagen annars skulle fatta beslut som flagrant kränker grundlagsskyddet för rättigheterna. Det uppenbarhetsrekvisit som måste vara uppfyllt för att en domstol skall åsidosätta en lag som är i konflikt med grundlag är inte heller att fatta så att endast brott mot grundlagsreg— ler som är entydiga till sin lydelse kan utlösa ett underkännande. En bestämmelse sådan som den i 2 kap. 14 & till skydd för yttrandefriheten är inte klar till sin innebörd i den bemärkelsen att den uppställer bestämda handlingsmönster. Men inte desto mindre åligger det domstol att i sin rättstillämpning sätta åt sidan en lagbestämmelse genom vilken riksdagen tydligt har förgripit sig på den intresseavvägning som har kommit till uttryck i paragrafen.

Det förhållandet att man kan räkna med att ett underkännande av en lag blir en sällsynthet får inte undanskymma en viktig sidoeffekt av lagprövningsinstitutet: den preventiva. Denna torde i realiteten betyda lika mycket från skyddssynpunkt som själva befogenheten att åsidosätta en grundlagsstridig lag. Det är realistiskt att räkna med att riksdag och regering i sin lagstiftningsverksamhet kommer att undvika åtgärder som med fog kan påstås nå den gräns där en domstol skulle ingripa. Redan risken för ett underkännande i tillämpningen, med ty åtföljande konsekvenser för lagens åtlydnad före en domstolsprövning, innebär en återhållande faktor.

Lagprövningens preventiva verkan förstärks genom den ordning som i vårt land iakttas vid tillkomsten av ny lagstiftning. Nya lagar utarbetasi flertalet fall i kommittéer under medverkan av juridisk sakkunskap. Alla viktigare lagförslag offentliggörs och remissbehandlas innan de läggs till grund för proposition till riksdagen. Härigenom får domstolar och andra myndigheter samt debattörer i massmedier möjlighet att anlägga syn- punkter på förslagens grundlagsenlighet Även vid lagärendenas beredning i regeringen och riksdagen deltar juridisk expertis. Det är uppenbart att dessa moment i lagstiftningsproceduren är ägnade att motverka strävan-_ den att genomföra en lagstiftning som står i klar motsättning tilldet konstitutionella fri- och rättighetsskyddet. &

Som ett led i beredningen av lagstiftningsärenden kan ingå också lagrådsgranskning. Fram till år 1971 gällde, att lagrådet obligatoriskt skulle höras över lagförslag som gällde civil-, straff- eller processrätt. &” Genom grundlagsändring 1970—1971 gjordes lagrådsgranskningen fakul- tativ, dvs. det överläts åt regeringen att fritt bedöma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Denna ordning gäller enligt 8 kap. 18 % nya RF alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets yttrande. Enligt 4 kap. 10 % riksdagsordningen kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott få till Stånd lagrådsyttrande. Utskottsrnajoriteten kan dock motsätta sig minoritetens önskan, om den skulle finna att det dröjsmål med ärendets behandling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.

Inom utredningen har väckts förslag om en föreskrift i RF enligt vilken lagrådet alltid skall höras över förslag till lag som begränsar i RF upptagen fri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt yttra sig över förslagets grundlagsenlighet.

Tre motioner som gäller lagrådsgranskningen behandlas f.n. av riksdagen. ] motionerna 1975294 (c och fp) och 1975z999 (m) föreslås att lagrådet obligatoriskt skall yttra sig över förslag till lagar som avses i 8 kap. 2 och 3 åå RF, dvs. civilrättsliga lagar och offentligrättsliga lagar med föreskrifter som är betungande för enskilda. Till den sistnämnda kategorin hör lagar som begränsar de medborgerliga fri- och rättigheterna. Lagrådsgranskning behöver dock inte äga rum om lagför- slaget avser skatteregler eller om det är av ringa vikt. Motionen 19752999 innehåller därjämte förslag om utredning angående inrättande av ett lagråd för granskning av skattelagstiftning. I motionen 19751994 (rn)

yrkas att lagrådet alltid skall granska förslag till lag med retroaktiv verkan.

De i det föregående berörda förslagen angående lagrådsgranskning fullföljer i viss mån olika syften, samtidigt som de i större eller mindre omfattning täcker samma lagstiftningsområden. Det är tydligt att förslagen måste bedömas i ett sammanhang. Enligt fri- och rättighetsut- redningens mening vore det lämpligt att vidga en sådan bedömning till en

)( fgutsättninglösfuutredning om 1agrådsi_n_st_i_t_u_tet, gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgranskningen. Givetvis kommer då också frågan om lagrådsgranskning av lagförslag som rör de medbor- gerliga fri- och rättigheterna in i utredningsbilden.

Det är uppenbart att en undersökning av nu angivet slag inte omfattas av fri- och rättighetsutredningens direktiv. I awaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet bör man inte nu ta ställning till frågan huruvida föreskrift bör införas i RF om lagrådsgranskning av

förslag som gäller rättighetsbegränsningar.

6. Diskrimineringsförbud

6.1. Allmänna synpunkter på diskrimineringsförbud i grundlag

[ avsnittet 5.8 har som en metod att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna nämnts uppställandet av grundlagsregler som ifråga om ett eller flera ämnesområden förbjuder ingrepp mot enskilda på vissa grunder. Det är uppenbart att sådana regler i motsvarande mån får till följd att det inte blir möjligt att göra skillnad mellan enskilda på de angivna grunderna, och de kommer därför att fungera som diskrimine- ringsförbud. Regler med denna funktion kan också formuleras på sådant sätt att de tar sikte direkt på att förbjuda särbehandling. Som exempel på diskrimineringsförbud av sistnämnda slag kan nämnas europakonventio- nens artikel 14, som säger att åtnjutandet av de fri— och rättigheter som anges i konventionen skall tryggas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

Det är uppenbart att grundlagsregler som i skilda hänseenden förbjuder olikbehandling av medborgarna skulle stå i god överensstämmelse med de grundläggande värderingar i vårt samhälle som avspeglas bl. a. i olika rättviseresonemang i den politiska debatten och i de klassiska grundsat- serna om allas likhet inför lagen och om att lika fall skall behandlas lika.

Det är emellertid också uppenbart att en allmän princip om likabe- handling måste vidkännas betydande modifikationer med hänsyn till innehållet i den rådande rättsordningen. Denna tillåter i betydande omfattning särbehandling av olika grupper av enskilda, och sådan särbehandling anses ofta vara inte bara godtagbar utan också önskvärd eller nödvändig. För en utförlig framställning i detta hänseende kan hänvisas till bilaga 20. Här skall endast som exempel på särbehandling av nu åsyftat slag nämnas att lagstiftningen gör skillnad mellan personer av olika ålder såvitt gäller sådana sociala förmåner som barnbidrag och pensioner, att skatte- och sociallagstiftningen tar hänsyn bl.a. till den enskildes inkomst och förmögenhet, att könstillhörigheten är ett avgöran- de kriterium för tillämpligheten av värnpliktslagstiftningen samt att rätten att idka renskötsel har gjorts beroende av tillhörighet till en särskild etnisk grupp.

Det är mot bakgrund av att lagstiftningen sålunda i betydande

omfattning särbehandlar olika grupper av enskilda som man får se den omständigheten att grundlagen f. n. inte riktar något särbehandlingsför— bud till lagstiftaren utan endast förbjuder de rättstillämpande organen att särbehandla någon utan stöd i gällande rätt (1 kap. 8 % RF).

Av bilaga 20 framgår att ett legitimt behov av särbehandling föreligger även om man begränsar blickfältet till att omfatta endast det klassiska fri— och rättighetsområdet. Bestämmelserna om sådana brott som uppror. högförräderi och hets mot folkgrupp kan exempelvis i vissa fall tänkas drabba rena åsiktsyttringar. Straffbestämmelsen om olovlig karverksam— het medger, för att ta ett annat exempel, rättighetsinskränkning frihetsstraff — på grund av organisationstillhörighet. Man kan vidare nämna att tillämpningen av bestämmelser om straffrättsliga och admini- strativa frihetsberövanden i stor utsträckning är beroende av ålderskrite- rier samt att en sådan omständighet som någons samhällsställning kan ha betydelse för valet av brottspåföljd.

De legitima särbehandlingsbehoven är mångskiftande och svåröver- blickbara och det skulle därför bli en synnerligen besvärlig uppgift att konstruera mera omfattande diskrimineringsförbud som skall vara bin— dande också för lagstiftaren. Även om man lyckades med uppgiften. skulle vidare de möjligheter till särbehandling som man tvingades öppna få till följd att skyddseffekten av regleringen blev ganska begränsad.

När man överväger möjligheterna av att skydda fri- och rättigheterna med hjälp av diskrimineringsförbud, måste man också beakta en svaghet som ligger i själva konstruktionen av denna skyddsmetod, nämligen att den inte utgör något hinder mot att en rättighet kraftigt begränsas eller helt avskaffas om inskränkningen bara görs lika för alla.

Det är tydligt att en fri- och rättighetsreglering som helt bygger på diskrimineringsförbud kommer att få en ganska svag skyddseffekt. Utredningens undersökningar (se bilaga 20) visar emellertid att sådana förbud i vissa hänseenden kan användas för att åstadkomma betydelseful— la förstärkningar av det rättighetsskydd som åstadkoms på annat sätt. 1 fråga om vissa fri— och rättigheter, t. ex. rätten att fritt röra sig i riket, är användningen av diskrimineringsförbud den främsta möjligheten till skydd med verkan också mot lagstiftaren. Utredningen har vidare funnit det vara möjligt att i ett par hänseenden ställa upp diskrimineringsförbud som har räckvidd utanför det egentliga fri- och rättighetsområdet.

6.2. En allmän likhetsgrundsats

Den princip om likabehandling av medborgarna som har nämnts i det föregående år enligt utredningens uppfattning av sådan betydelse i vårt samhälle att den på något sätt bör komma till uttryck i grundlag.

Av den tidigare framställningen framgår att det inte är möjligt att ställa upp en grundlagsregel som generellt förbjuder lagstiftaren att göra skillnad mellan olika grupper av enskilda, om man avser att en sådan regel skall tolkas enligt sina ordalag. De stadganden av detta innehåll som återfinns i det undersökta internationella materialet brukar också

uppfattas endast som krav på ”sakliga” eller ”objektivt godtagbara” skäl för särbehandling. Ett stadgande som tolkas på detta sätt kan inte få någon reell rättslig verkan, eftersom det i detta sammanhang inte är möjligt att fastställa innebörden av sådana uttryck som saklighet och objektivitet. Inte heller en rättsregel av sådan innebörd bör därför införas i den svenska grundlagen.

Enligt utredningens uppfattning bör grundsatsen om likabehandling i stället komma till uttryck genom ett programstadgande som anger att den offentliga makten bör utövas så att alla är lika inför lagen.

6.3. Förbud mot särbehandling på grund av åskådning

Den fria åsiktsbildningen är en nödvändig förutsättning för ett demokra- tiskt styrelseskick. l regeringsformens inledande paragraf nämns den som en av den svenska folkstyrelsens grundvalar, och huvuddelen av reglerna i 2 kap. RF får ses som en vidareutveckling av detta stadgande.

Som framgår av den följande framställningen har utredningen funnit att den fria åsiktsbildningen bäst skyddas genom att de särskilda fri- och rättigheter som ingår som delmoment i detta begrepp t. ex. yttrande- friheten, rätten till information, mötesfriheten och föreningsfriheten — i första hand var och en omgärdas med ett eget skydd.

En genomgång av gällande rätt visar emellertid att det särskilda skydd som kan beredas de olika opinionsfriheterna endast undantagsvis kan göras absolut. Det blir bl. a., som närmare utvecklas i bilaga 20, iviss utsträckning nödvändigt att tillåta ingripanden mot olika slag av åsiktsmanifestationer. Som redan har nämnts kriminaliseras sålunda genom bestämmelserna om uppror, högförräderi och hets mot folkgrupp bl. a. vissa yttranden som till formen framträder som rena åsiktsyttringar. 1 det föregående har vidare nämnts att Straffbestämmelsen om olovlig kärverksamhet gör det möjligt att ingripa med frihetsberövande mot enskilda på grund av dessas organisationstillhörighet.

Vid en närmare granskning av de bestämmelser i gällande rätt som tillåter ingripanden av nu nämnt slag finner man att de inte i något fall anger någons åsikt som enda grund för ingripande. Ytterligare något eller några moment måste tillkomma för att bestämmelserna skall bli tillämpliga. Ett yttrande måste t. ex. innebära fara för att statsskicket omstörtas med vapenmakt eller att riket läggs under främmande makt eller uttrycka missaktning för folkgrupp av viss ras för att kunna föranleda ingripande från det allmännas sida. Ren åsiktskriminalisering förekommer inte i svensk rätt.

Det är en grundläggande värdering i vårt samhälle att ingen skall behöva vidkännas ingrepp i sina medborgerliga fri- och rättigheter enbart på grund av sina åsikter. Det förhållandet att de särskilda skyddsregler som tar sikte på de enskilda opinionsfriheterna måste utformas så att de tillåter ingrepp mot vissa åsiktsmanifestationer innebär emellertid att dessa regler kommer att erbjuda ett ganska svagt skydd mot rättighetsbe- gränsningar som grundas enbart på åsiktsrekvisit. Det är enligt utredning-

ens uppfattning viktigt att rättighetsskyddet ytterligare stärks på denna punkt. Detta sker lämpligen genom att det särskilda skyddet för de olika fri- och rättigheterna kompletteras med en diskrimineringsförbudsregel, som slår fast att de medborgerliga fri— och rättigheterna aldrig får begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning.

En sådan regel innebär för det första att lagstiftaren förbjuds att besluta föreskrifter som möjliggör ingrepp i fri- och rättigheterna enbart på grund av någons verkliga eller förmodade åskådning i politiska, religiösa eller andra — t. ex. konstnärliga eller vetenskapliga _ frågor. Med åskådning avses då ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område. lngripanden med anknytning till åskådning blir möjliga endast om annat självständigt beskrivet moment föreligger, t. ex. ett på visst sätt beskrivet handlande som föranleds av åskådningen i fråga och som innebär fara för rikets säkerhet eller kränker en annan person eller medlemmar av en viss folkgrupp. Detta innebär för det andra att det inte heller blir möjligt för tillämpande myndighet att göra ingrepp i någons fri- och rättigheter enbart på grund av dennes åskådning. Myndig— heten får alltså inte enbart av någons åskådning dra den slutsatsen att förutsättningarna för ingripande mot denne är uppfyllda.

Grundlagsbestämmelsen innebär vidare att lagstiftaren inte kan tillåta att ingrepp grundas på yttranden som både till sin form och sedda i det sammanhang i vilket de fälls framstår enbart som uttryck för en viss åskådning.

Utredningen vill framhålla att den föreslagna bestämmelsen inte förbjuder föreskrifter som möjliggör ingrepp mot någon med anledning av handlingar som beskrivs med hjälp av rekvisit utan åskådningsanknyt- ning men som i det särskilda fallet kan komma att drabba en viss åskådning. Det är t. ex. inte möjligt att med stöd av denna bestämmelse hävda att straffstadgandet om hets mot folkgrupp är grundlagsstridigt därför att det kan komma att användas mot anhängare av en politisk åskådning vilken bygger på tankar om vissa rasers överlägsenhet över andra. Om en skenbart åsiktsneutral inskränkningsregel i själva verket är riktad enbart mot anhängare av en viss åskådning kommer den däremot i konflikt med den här föreslagna grundlagsregeln.

6.4. Förbud mot särbehandling på grund av ras

Det framstår som helt oförenligt med svenskt rättsmedvetande att samhällets organ skulle kunna behandla någon sämre än andra därför att han tillhör en viss ras eller en folkminoritet av visst etniskt ursprung. Som väntat visar också utredningens undersökningar att föreskrifter som möjliggör negativ särbehandling på sådana grunder saknas i gällande rätt. Däremot finner man en del regler som tillerkänner medlemmar av vissa etniska grupper särskilda förmåner i syfte att bereda dern levnadsvillkor på den nivå som gäller för befolkningens flertal.

Det är enligt utredningens uppfattning angeläget att den svenska grundlagen genom en bindande rättsregel klart ger uttryck för att negativ

särbehandling på sådana grunder som ras och etniskt ursprung inte kan accepteras vare sig i fråga om de medborgerliga fri- och rättigheterna eller inom rättsordningen i övrigt.

Alla försök att ställa upp rättsligt verkande förbud mot negativ särbehandling av vissa grupper av enskilda är i högre eller lägre grad förbundna med den svårighet som ligger i att regler som innebär gynnande särbehandling av vissa grupper kan ses som en indirekt sämrebehandling av övriga samhällsmedlemmar. Särskilt påtagligt är detta i samhällen där en rasmässigt eller på annat sätt etniskt bestämd minoritet intar en ledande ställning inom befolkningen. De svenska befolknings- och samhällsförhållandena är däremot sådana att problemet här blir relativt obetydligt. För vår del kan önskad skyddseffekt uppnås genom ett särbehandlingsförbud som begränsas till att avse direkt eller indirekt sämrebehandling av vissa minoritetsgrupper. Det är svårt att hävda att särskilda regler i det svenska samhället till stöd för exempelvis samer eller zigenare skulle innebära ett otillbörligt missgynnande av folkmajoriteten.

Ett förbud mot rasdiskriminering av nu avsett slag kan lämpligen ges den utformningen att det kommer att hindra rasdiskriminerande norm- givning, oavsett om denna är av offentligrättslig eller civilrättslig natur.

Ett sådant förbud mot rasdiskriminerande normgivning kompletteras av det i 1 kap. 9 & uppställda kravet att myndigheterna i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Genom detta säkerställs att myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt inte tar ovidkomman- de hänsyn till någons ras eller etniska ursprung.

Det är inte tekniskt möjligt att i grundlag ta in regler som förbjuder rasdiskriminering enskilda emellan. Utredningen vill emellertid erinra om att sådana regler återfinns i den vanliga lagstiftningen (16 kap. 9 & BrB).

Mot bakgrund av vad som nu har sagts föreslår utredningen att det i RF förs in en regel enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet.

6.5. Förbud mot särbehandling på grund av kön

Strävandena i riktning mot ökad faktisk jämställdhet mellan könen är för närvarande starka och tar sig många uttryck, inte minst i opinionsbild- ning mot föråldrade begrepp om könsroller i fråga om arbetsliv, barnom- sorg, politisk och facklig verksamhet etc. Stor roll spelar naturligtvis också åtgärder från statsmakternas sida, t. ex. ökade statsbidrag för kommunal barnomsorg och ett successivt utmönstrande av inte köns- neutrala bestämmelser i lagar och andra författningar. Tanken har också väckts att stifta en lag som generellt förbjuder könsdiskriminering. Denna fråga har förts fram i riksdagen och övervägs för närvarande av regeringen på grundval bl. a. av en promemoria (PM till frågan om lagstiftning mot könsdiskriminering, Ds Ju l975:7), färdigställd på uppdrag av delegatio- nen för jämställdhet mellan män och kvinnor, och remissyttranden

häröver.

Fri- och rättighetsutredningen har känt det som en angelägen och naturlig uppgift att i grundlagen förankra de pägaende strävandena att tillförsäkra män och kvinnorjämbördiga levnadsvillkor. Utredningen har. då möjligheterna att införa en föreskrift mot könsdiskriminering har undersökts, liksom i andra sammanhang i första hand siktat pa att införa en rättsligt bindande regel. Redan här kan förutskickas att utredningen har funnit möjligt att föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskri- minerande lagstiftning och annan normgivning. Att regeln inte är undantagslös framgår av det följande.

Utredningen har vid sidan av det material som framgår av bilaga 20 i allt väsentligt utgått från det faktaunderlag som presenterats i den tidigare nämnda promemorian. Däremot har utredningen, som har att föreslå regler i grundlag, inte kunnat uppta frågan om förbud mot könsdiskriminering i hela dess vidd. Främst har sådan särbehandling av könen som sker i förhållandet mellan enskilda, [. ex. förhallandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, måst lämnas utanför utredningens övervä- ganden. Om lagstiftning av denna typ skall införas måste den bli så utförlig, eventuellt innefattande regler om särskilda kontrollorgan. att den skulle spränga ramen för en grundlag.

l promemorian finns intagen en utförlig, men ändock endast översikt— lig redogörelse för gällande svenska författningar som i någon mening kan sägas särbehandla könen. Som exempel kan nämnas regeln i föräldrabal- ken beträffande vårdnad om barn utom äktenskap, vilken xan sägas gynna modern, och reglerna i lagen (19623381) om allmän försäkring om rätt till änkepension (rätt till änklingspension finns ej). Ett annat exempel är att reglerna i lagen (19541243) om yrkesskadeförsåkring om rätt till livränta är förmånligare för änkor än för änklingar. Vidare kan pe- kas på bestämmelserna om tronföljden och om värnplikt (00.1 därmed möjlighet att få anställning som befäl inom försvaret). Över htvud taget finns i svensk rätt alltjämt många både viktiga och mindre betydelsefulla författningsregler som gör skillnad mellan man och kvinna. Det kan i detta sammanhang förtjäna understrykas att den nämnda redogörelsen för författningar som särbehandlar könen anges ”på intet sätt” (prome- morian s. 104) vara uttömmande.

Med tanke på det innehåll som gällande författningar sälunca faktiskt har står det klart, att införande av en grundlagsregel som förbjuder all särbehandling av könen i det allmännas normgivning skulle göra inte oväsentliga delar av nuvarande författningar grundlagsstridiga. Att föreslå införande av en sådan regel är inte möjligt. För att kunna föreslå en rättsligt bindande regel mot könsdiskriminering i grundlagen _iar utred— ningen funnit att en sådan regel bör ta sikte på det framtida lagstiftningsarbetet. Rent lagtekniskt får ett förbud mot särbeiandlande normgivning kompletteras så, att gällande författningar som innefattar särbehandling av könen genom en övergångsbestämmelse förtlaras äga giltighet tills vidare.

Utredningen anser att en lösning efter här angivna riltlinjer är godtagbar. Härvid har utredningen sett som mest väsentligt att ny

särbehandlande normgivning (med vissa undantag, se nedan) hindras. Vidare förutsätter utredningen att särbehandlande regler i gällande författningar successivt kommer att utgallras.

I motsats till vad utredningen funnit lämpligt vid utformningen av förbudet mot särbehandling på grund av ras kan förbudet mot särbehandling på grund av kön inte inskränkas till att avse föreskrifter som ”missgynnar” det ena könet. En lag som gynnar människor av det ena könet maste nämligen enligt utredningens mening alltid sägas missgynna det andra könet. Grundlagsregeln måste därför i princip förbjuda all särbehandling av könen.

Som antytts tidigare måste man räkna med ett behov att även framgent kunna i vissa speciella situationer besluta regler som särbehandlar könen.

Först kan pekas på sådan ”motdiskriminering" som under senare tid har beslutats för att påskynda en utveckling mot ökad jämställdhet mellan könen. Vid intagning till viss utbildning, f. n. endast förskollärar- utbildning. har t.ex. på försök tillämpats könskvotering. Ett annat exempel är att man inom arbetsmarknadspolitiken ibland använder atgärder som avser att förmå arbetsgivare att anställa kvinnor (t. ex. i traditionellt manlig industri). En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste därför göra undantag för sådan särbehandling som syftar till att på längre sikt främja jämställdhet mellan könen.

En grundlagsregel mot könsdiskriminering måste för det andra beakta att viss särbehandling, direkt grundad på obestridliga könsskillnader av kroppslig art främst att kvinnan föder barn måste kunna göras även i fratntiden. Utredningen föreslår att ett uttryckligt undantag för särbehandling av denna typ införs i grundlagsregeln. Här avses t. ex. bestämmelser om mödravård och annan hjälp till havande kvinnor som nu finns och kan sägas särbehandla kvinnor. Men även en regel som den i den nya abortlagen (19742595), vilken ger den havande kvinnan ensam rätt att bestämma i abortfrågan, skulle falla under denna undantagsbe- stämmelse. Pii motsvarande sätt kan. som också nu är fallet, olika reglering för män och kvinnor vara motiverad, när det gäller att rättsligt fastslå vilka som är ett barns föräldrar.

Enligt utredningens mening bör för det tredje i grundlagens regel öppnas uttrycklig möjlighet att även i framtiden ha värnplikt, som endast . är manlig.

När utredningen föreslår en grundlagsregel med förbud mot särbehandling av könen i all normgivning — offentligrättslig såväl som civilrättslig är utredningen medveten om att det inte är möjligt (inte ens bortsett från de särskilda undantagen) att i framtiden skapa normer som i allt är fullständigt könsneutrala. Den föreslagna grundlagsregeln hindrar inte sådana skillnader som är av uteslutande formell natur, såsom att man i lagtext skriver "han" och därmed avser en människa oavsett kön.

Inte heller i vissa andra fall, där ordningssynpunkter eller praktiska hänsyn talar för att en lagregel knyter an bara till den ena av två gifta eller av två föräldrar, skall det anses att en sådan regel strider mot

grundlagen. Exempel på en regel av denna typ är bestämmelsen i 8 kap. 11 % giftermälsbalken att äktenskapsförord i första hand skall inges till rätten i den ort där mannen bör svara i tvistemål.

Det kan vidare nämnas att'utredningen inte avser att grundlagsregeln skall omöjliggöra att man — om detta anses lämpligt " beslutar regler såsom de som nu finns i olika författningar av innebörd att män och kvinnor som intagits på anstalt skall hållas åtskilda. Att uttryckligt göra undantag för denna typ av regler i grundlagen har utredningen inte ansett

erforderligt. Sammanfattningsvis utgår utredningen från att det här framlagda

förslaget till förbud mot könssärbehandling i lagar och andra författningar skall verka som ett starkt stöd i de strävanden mot ökad jämställdhet mellan män och kvinnor som nu pågår på samhällslivets alla områden. Som en uppmaning till likabehandling av könen bör förbudet också få betydelse på de områden där det inte formellt gäller, såsom i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, inom familjen osv. För att ytterligare understryka vikten av positiva åtgärder för att åstadkomma jämbördiga villkor för män och kvinnor föreslår utredningen att det även i ett programstadgande slås fast, att den offentliga makten bör utövas sa att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter.

6.6. Ny lydelse av 1 kap. 8 % RF

I 1 kap. 8 % första meningen RF föreskrivs att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet skall iaktta saklighet och opartiskhet. Till denna bestämmelse, som slår fast den för rättsstaten grundläggande principen om myndighetsutövningens normmässighet, ansluter sig en föreskrift i paragrafens andra mening att de i första meningen nämnda myndigheterna inte utan rättsligt stöd får särbehandla någon på grund av hans personliga förhållanden, såsom tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, ålder, nationalitet, språk, samhällsställning eller förmögenhet. Sistnämnda föreskrift är närmast att uppfatta som en förtydligande utläggning av innehållet i första meningen. Den tillför således inte regleringen något nytt utöver vad som uttrycks genom kravet på saklighet och opartiskhet.

Att särbehandlingsförbudet i 1 kap. 8 % RF har den särskilda innebörd som nu har nämnts markeras genom att stadgandet endast förbjuder särbehandling utan rättsligt stöd. Denna formulering har i den allmänna debatten ibland givit upphov till den missuppfattningen att lagstiftaren skulle kunna tänkas skapa rättsligt stöd för negativ särbehandling på sådana grunder som ras och hudfärg.

Redan med hänsyn till att särbehandlingsförbudet i paragrafens andra punkt saknar självständig betydelse och till att det i stället för att skapa klarhet om paragrafens innebörd har gett upphov till grava missuppfattningar om grundlagens innehåll i denna del finns det enligt utredningens uppfattning anledning att överväga fragan om förbudet bör stå kvar i RF. Till dessa omständigheter kommer nu att det måste varai

hög grad ägnat att skapa förvirring, om det till myndigheterna riktade förbudet mot särbehandling utan rättsligt stöd i 1 kap. 8 & RF står kvar oförändrat vid sidan av regler som förbjuder lagstiftaren att ge rättsligt stöd för särbehandling på grund av de viktigaste av dei ] kap. 8 % angivna omständigheterna.

Utredningen föreslår mot bakgrund av vad som nu har anförts att andra meningeni ] kap. 8 & RF slopas.

7. Opinionsfrihetema

7.1. Inledning

Enligt 2 kap. lå i gällande RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrande— och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet. demonstrationsrätt, föreningsfrihet, religionsfrihet och rörel- sefrihet. 1 paragrafen definieras dessa fri— och rättigheter i korthet (ang. grundlagstexten, se bilaga 5). Enligt 2 kap. 2 & RF är vidare varje medborgare skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna. Enligt 2 kap. 45 jämfört med 8 kap. RF beslutas föreskrifter som närmare utformar dessa fri- och rättigheter genom lag, bortsett från vad som regleras av TF. Från detta lagkrav har gjorts bara ett par begränsade undantag, nämligen de delegeringsmöjligheter som anges i 8 kap. 7 & andra stycket och 10 å (se också 11 &) RF.

De fri— och rättigheter som har tagits tipp i 2 kap. 1 % RF är de som har särskilt grundläggande betydelse för den politiska demokratin. Med undantag för rörelsefriheten skall de behandlas i detta kapitel. Som en samlingsbeteckning på dessa fri- och rättigheter kan man använda termen "opinionsfriheterna”. Ibland används uttrycket ”andliga” fri- och rättig— heter. Det finns dels deti ”positiva" varianten, t. ex. friheten att yttra sig. och dels den "negativa". med motsvarande exempel friheten att inte yttra sig. Bådadera skall behandlas i detta kapitel.

Rörelsefriheten däremot ingår i vad som kan kallas "kroppsliga” fri— och rättigheter. Även rörelsefriheten har givetvis grundläggande betydelse för demokratin titan den friheten är det inte praktiskt möjligt att utöva opinionsfriheterna. Också skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet. för heinfriden o. d. och för rätten till förtrolig kommunikation innebär indirekt skydd för opinionsfriheterna.

Såsom har antytts i det föregående har emellertid utredningen under sina överväganden av möjligheterna att förstärka det nuvarande grund- lagsskyddet för fri- och rättigheterna kommit fram till att det är både möjligt och önskvärt att ge opinionsfriheterna ett särskilt starkt skydd.

Vissa viktiga förstärkningar föreslas emellertid för alla de fri- och rättigheter. saväl "andliga" som "kroppsliga", vilka över huvud taget skall vara begränsningsbara. Det gäller för det första en regel om att inskränkning i en fri- och rättighet aldrig får gå så långt att den fria åsiktsbildningen i samhället hotas (2 kap. 13% första stycket andra

meningen). För det andra föreslås att fri— och rättighet inte skall få begränsas enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket). Denna regel utgör bl. a. ett särskilt skydd för åsiktsfriheten såsom skild från friheten att uttala åsikter. Bestämmelsen har behandlats i kapitel 6. Detsamma gäller utredningens förslag till förbud mot rasdiskriminering (2 kap. 17 å) och mot könsdiskriminering (2 kap. 18 å), vilka förbud också gäller för fri- och rättighetsinskränkning men naturligtvis sträcker sig betydligt längre än så. Slutligen föreslås som också har framgått av det föregående -— att det i RF skall uttryckligen slås fast att en fri- och rättighetsinskränkning aldrig skall få gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som föranleder inskränkningen (2 kap. 13 5 första stycket första meningen).

Dessa förstärkningar gäller som sagt alla de begränsningsbara ”andliga” och ”kroppsliga” fri- och rättigheterna men har till stor del särskilt avseende på opinionsfriheterna. Att man har fått stanna härvid ifråga om de övriga fri- och rättigheterna motiveras i kapitel 8. De ytterligare förstärkningar som föreslås för opinionsfriheternas del skall behandlas i nu förevarande kapitel.

Såsom utredningens förslag sålunda är upplagt är det anledning att något närmare beröra frågan om förhållandet mellan de ”andliga” och de ”kroppsliga” fri- och rättigheterna. Som ovan sagts har de senare stor betydelse för de förra. Det gäller inte minst rätten till förtrolig kommunikation, som i själva verket knappast rätteligen kan betecknas som en ”kroppslig” fri- och rättighet. (Att den likväl tas upp under kapitel 8 beror på att den i fråga om begränsningsmöjligheterna måste behandlas på samma sätt som de övriga fri- och rättigheter som tas upp där.)

Vad t. ex. ett frihetsberövande beträffar så innebär detta en faktisk inskränkning i den därav drabbades möjligheter att utöva sin yttrande- frihet, att delta i möten etc. Dessa faktiska konsekvenser är emellertid inte att anse som begränsning i grundlagens mening av yttrandefriheten, mötesfriheten etc. (Däremot utgör de särskilda regler om kontroll över en intagens korrespondens, vilka redovisas under 5.15 i bilaga 6, begräns- ning av bl. a. dennes yttrandefrihet.) Endast om vederbörande berövas sin frihet för att han har utövat en (positiv) opinionsfrihet på ett visst sätt eller för att förmå honom att utöva den på ett visst sätt eller att inte utöva den - endast då utgör frihetsberövandet en inskränkning i en (positiv) "”andlig” frihet.

I syfte att vinna ökad stadga åt det särskilda skyddet för opinionsfri- heterna har utredningen i fråga om begränsningsmöjligheterna behandlat de olika (positiva) opinionsfriheterna för sig, yttrandefriheten och rätten till information i 2 kap. 14 &, mötesfriheten och demonstrationsrätten i 2 kap. 15_$ första stycket och föreningsfriheten i sistnämnda paragrafs andra stycke. Därvid bör observeras att de regler som generellt begränsar yttrandefriheten (se bilaga 6) hänförs enbart till området för denna fri- och rättighet. antingen den utövas vid t. ex. en demonstration, inom ramen för föreningsverksamhet eller i annat sammanhang.

7.2. De positiva opinionsfriheterna 7.2.1 Yttrandefriheten och rätten till inför/nation

Yttrandefriheten och rätten till information har behandlats i bilaga 6.

Som framgår av den bilagan (se 5.2) hänger yttrandefriheten och rätten till information nära samman. Det är också vanligt att den senare ses som en integrerande del av den förra. Så har t. ex. skett i europakonventionen (artikel 10) och i FN—konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter (artikel 19).

I gällande 2 kap. 1 % RF redovisas däremot yttrandefriheten och rätten till information för sig. Så bör i det sammanhanget ske också i fortsättningen (2 kap. 2 & i utredningens förslag). När det däremot gäller frågan om vilka möjligheter som skall finnas att begränsa dessa båda fri- och rättigheter kommer saken i ett annat läge. Som anförts under 7.1 innebär visserligen utredningens förslag att vissa skillnader i grundlags- skyddet görs mellan olika fri— och rättigheter. Dessa skillnader görs inte i gällande RF. Men det nära sambandet mellan yttrandefriheten och rätten till information gör att de bör behandlas gemensamt i fråga om inskränkningsmöjligheterna (2 kap. 14 å i utredningens förslag). Därför tas de också upp tillsammans i detta motivavsnitt.

Gällande RF innehåller praktiskt sett inte några materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg inskränka yttrandefriheten och rätten till information. Att söka utforma sådana gränser tillhör givetvis en av de mest angelägna uppgifterna för utredningen.

En genomgång av svensk rätt (bilaga 6) visar emellertid att det är en tekniskt svår uppgift. F. n. finns åtskilliga olikartade inskränkningar i dessa båda fri- och rättigheter. Främst bör erinras om de 5. k. yttrandefrihets- brotten (5.1.1 i bilaga 6), som i sin tur är av olika slag: förtal, uppvigling, hets mot folkgrupp, förledande av ungdom, vissa brott mot rikets säkerhet m.fl. Vidare kan nämnas författares upphovsrätt, förbud mot vissa slags reklam, kontroll av en på anstalt intagens brevväxling och de många fallen av tystnadsplikt. Detta slags inskränkningar måste man räkna med även i fortsättningen.

I detta sammanhang bör erinras om att utredningen som regel inte har gått in på frågor om ändring i vanlig lag, Redan av tidsskäl har detta varit uteslutet. Skulle utredningen t. ex. ha omprövat de nuvarande gränserna i brottsbalken kring yttrandefrihetsbrotten skulle den ha tagit på sig omfattande och grannlaga uppgifter långt utöver ramen för utredningens uppdrag. Utredningen har i fråga om det framtida rättsläget på lägre nivå än grundlag med få undantag fått begränsa sig till att söka beakta andra pågående utredningar.

Till det nyss sagda kommer att det strängt taget är en fråga, vilka inskränkningsmöjligheter som grundlagen bör öppna, och en annan fråga, i vad mån man i vanlig lag tills vidare bör ta dessa inskränknings- möjligheter i anspråk. Detta kan illustreras med förslaget i Ds Ju l975:16 att straffbestämmelserna om samhällsfarlig ryktesspridning och om beljugande av myndighet (16 kap. 6 .3 och 17 kap. 6 & brottsbalken) skall upphävas. Till den del en sådan reform sammanhänger med en ändrad syn

på denna kriminalisering har detta exempel visserligen föga relevans för det nu förda resonemanget. Men i den mån reformen skulle bero på att man anser det f. n. onödigt att ha denna straffbeläggning. måste beaktas att det kan komma tider, då ett legitimt behov ånyo inträder att kriminalisera vissa former av lögnaktig ryktesspridning. Öppnar grundla- gen då möjlighet härtill, kan riksdagen besluta härom genom ett beslut. Annars måste grundlagen först ändras och den tidsutdräkt som detta medför kan naturligtvis i vissa situationer vara oläglig. Det kan alltså finnas skäl att utforma grundlagens inskränkningsmöjligheter så att de är något mera vidsträckta än de nu aktuella behoven föranleder. Och sett från en annan synvinkel: frågan om hur vanlig lag i nu förevarande ämnen exakt bör se ut har inte alltid direkt relevans för vad som är utredningens uppgift, nämligen att utforma förslag till nya regler vilka ökar grundlags- skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

De tekniska svårigheterna blir inte mindre av att det », såsom har anförts i kapitel 5 —— gäller att utforma en reglering inom RF:s ram och alltså en reglering som måste vara förhållandevis kortfattad. Den tanke på en särskild grundlag om opinionsfriheterna, inklusive yttrandefriheten i massmedier, som ibland har förts fram. har utredningen av flera skäl inte kunnat ta fasta på.

Vad gäller frågan om hur nu förevarande problem behandlats i andra länder innehåller den danska grundlagens bestämmelser om yttrandefri- heten (77 å) knappast några gränser för möjligheterna att genom vanlig lag göra inskränkningar däri i form av efterhandsingripanden mot yttranden (SOU 197529 5. 22 , Det finska grundlagsskyddet för yttrandefriheten är allmänt hållet (SOU 197529 s. 74). Detsamma gäller för Norges del (SOU 1975:29 s. 96). Den västtyska grundlagens skydd för opinionsfriheterna är komplicerat men måste också det anses vara allmänt hållet (SOU 197529 s. 184, 186, se också 167). Det österrikiska skyddet synes ligga nära det danska (SOU 1975:29 s. 223). I USA har högsta domstolen lagt ner mycket arbete på att söka ge den allmänna korta formeln om yttrandefrihet i den amerikanska grundlagen ett närmare, materiellt innehåll. De principer som därvid har kommit fram och vid skilda tider tillmätts olika vikt är emellertid också de av ytterst abstrakt natur. Över huvud taget har man, såvitt utredningen har kunnat överblicka, inte i något land i grundlagen i klara och precisa ordalag beskrivit den yttrandefrihet som man inte skall kunna inkräkta på utan grundlagsändring.

Vad nu har sagts om förhållandena i andra länder har avsett ingripanden i efterhand mot yttranden. Däremot är det vanligt att grundlagen innehåller ett klart och absolut förbud mot censur och liknande förhandsingripanden. Ett sådant förbud finns också hos oss i TF och har föreslagits bli överfört till en ny massmediegrundlag. Det är också inom massmedierätten som ett sådant förbud har sin främsta praktiska betydelse.

Ett särskilt intresse knyter sig till europakonventionens bestämmelser till skydd för yttrandefriheten och rätten till information (artikel 10). Denna artikel har citerats i bilaga 6 (under 1). Enligt dess andra moment

får yttrandefriheten underkastas sådana inskränkningar som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten. den allmänna säkerheten, före- byggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedlighe- ten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprides eller upprätthållandet av domsto- larnas auktoritet och opartiskhet. Bestämmelsen har kommenterats i SOU 1974188 (3. 91). 1 bilaga 6 återges också motsvarande bestämmelseri FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 19). I fråga om inskränkningsmöjligheterna torde dessa regler (tredje momen- tet) få betecknas som något mindre konkreta än europakonventionens.

När det nu gäller att för svensk del söka förstärka grundlagsskyddet för yttrandefriheten och rätten till information må till en början erinras om att det råder ett samband mellan hur en fri- och rättighet definieras och vad som blir att anse som en begränsning i den. Ju snävare grundlagsdefi- nitionen är, desto färre företeelser blir att räkna som inskränkningar i grundlagens mening. Utredningen har prövat om man på denna väg kan nå en godtagbar lösning.

Redan f.n. är emellertid den yttrandefrihet (tryckfrihet) som TF avser i viss mån begränsad. Definitionen har fått styras av syftet att skydda den fria opinionsbildningen. Atskilliga slags yttranden i tryckt skrift faller därför utanför TF:s skydd. Uppenbarligen är RF:s yttrandefrihetsbegrepp f. n. detsamma. Inom dettas räckvidd räder principiellt ett delegeringsför- bud. I samma mån som man gör yttrandefrihetsbegreppet enligt RF snävare tar man bort det skydd som delegeringsförbudet utgör. Vidare bygger massmedieutredningens förslag på samma yttrandefrihetsbegrepp som TF. RF bör givetvis också i fortsättningen ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten. Utredningen har därför inte funnit det möjligt att söka någon lösning med hjälp av en snävare definition än nu av yttrandefrihetsbegreppet i RF utan föreslår att RF:s yttrandefrihetsbegrepp blir detsamma som nu (se vidare specialmotive- ringen).

Vad gäller själva grundlagstextens beskrivning av yttrandefriheten har dock några förtydliganden gjorts. [ 2 kap. l & har tagits in ett slags syftesangivelse som efter mönster av TF styr innebörden av bl. a. RF:s yttrandefrihetsbegrepp. [ 2 kap. 2 & p. 1 har beskrivningen utvidgats för att uttryckligen omfatta också t. ex. konstnärliga framställningar och uttrycksformer. Där beskrivs yttrandefriheten (tryckfriheten) såsom en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt uttrycka sina tankar, åsikter och känslor samt meddela uppgifter och upplysningar.

Också definitionen av informationsrätten förutsätts vara i sak oföränd- rad. Härtill och till grundlagstextens lydelse i denna del (2 kap. ?. % p. 2) återkommer utredningen i specialmotiveringen.

Det må erinras om att det här -- liksom f. n. — är skydd gentemot det allmänna som avses, inte gentemot enskild.

Vad härefter beträffar frågan, hur man i RF skall beskriva inskränk— nz'ngsmöjlz'gheterna, må till en början anmärkas att det, av vad som redovisas i bilaga 6, i huvudsak bara är reglerna om mened m. m. i 15

kap. brottsbalken som utredningen har ansett klart inte beröra den yttrandefrihet som skyddas av RF. Övriga regler i gällande rätt som redovisas i bilaga 6 som inskränkningar i yttrandefriheten får alltså RF öppna möjlighet för, om man inte skall utgå från att de upphävs.

En kritik som har riktats mot nuvarande RF är frånvaron av anknytning till europakonventionens regelsystem (se ovan). I vad detta system innefattar krav på lag för rättighetsinskränkning är det visserligen (bortsett från ett par undantag som utredningen föreslår skall bestå) redan genomfört i RF. Som framgår av det föregående föreslår utred— ningen (2 kap. 13 5) att kroppslig eller andlig fri- och rättighet aldrig skall få begränsas mer än vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det ändamål som föranleder begränsningen. I fråga om de tillåtna inskränkningsändamålen har fri— och rättighets- utredningen inte bara övervägt lösningar av den typ som europakonven- tionen innehåller. Utredningen har också ingående undersökt möjligheter- na att ta ytterligare steg i preciserande riktning — utan att man för den skull kommer fram till en så ingående reglering som tryckfriheten har fått ifråga om otillåtna yttranden i tryckt skrift (7 kap. 4 & TF).

Det har därvid främst gällt möjligheterna att "bryta ner" de till- låtna inskränkningsändamålen i fler men snävare eller att ange vissa ämnesområden, inom vilka inskränkning skulle få ske i vanlig lag. Denna väg har emellertid inte visat sig framkomlig. Ett konkretare angivande av tillåtna inskränkningar i yttrandefriheten och rätten till information _. vilka båda rättigheter som sagt inte torde kunna skiljas åt — skulle leda till en lång uppräkning i RF. Det viktiga inskränkningsändamålet ”rikets säkerhet” synes dock över huvud taget knappast möjligt att bryta ner. Detta minskar i viss mån det meningsfyllda i att i övrigt ha en mer konkret lista på tillåtna inskränkningar. En sådan lista skulle vidare, som framgår av bilaga 6, få innehålla både stort och smått. Det gäller att öppna möjlighet för straffbeläggningar av t. ex. uppvigling, förledande av ungdom och otillåtet förfarande med pornografisk skrift. för förbud mot t. ex. alkoholreklam, för tystnadsplikt, t. ex. beträffande enskilds privata förhållanden eller en planerad diskontohöjning, för den s. k. anstaltscen— suren, för stoppande av telegram, för förbud för redare att lämna vissa uppgifter till utländsk myndighet, för förbud mot politiska uniformer. för förbud mot vissa slags informationsanskaffning m.m. En relativt preciserad lista på dessa och andra inskränkningar vilka måste kunna göras innebär vidare stor risk för att man förbiser företeelser som man således skulle göra grundlagsstridiga. Under ett inte så kort skede av utredningens arbete illustrerades detta åskådligt därav att man, sedan en systematisk genomgång gjorts, då och då slumpmässigt stötte på ytterli- gare lagar som måste anses innefatta begränsningar i yttrandefriheten eller rätten till information. Det är inte säkert att redovisningen av gällande rätt i bilagorna om olika fri- och rättigheter är fullständig.

Härtill kommer den faran med alltför detaljerade och stela grundlags- regler att man i praktiken frestas "tumma på” dem, när oförutsedda nya situationer inträffar och påkallar snabb handling. Därvid kan inledas en utveckling som kan urholka hela grundlagsskyddet.

Då det alltså inte har befunnits möjligt att restlöst ange de tillåtna inskränkningarna på ett mer konkret och preciserat sätt än europakon- ventionen gör har fri- och rättighetsutredningen ställt frågan om det vore bättre att istället söka ange vilka inskränkningar som är förbjudna, varvid alltså andra inskränkningar i princip är tillåtna. En metod härför är något slags diskrimineringsförbud. Förslag härutinnan har redovisats i det föregående. En annan metod är att söka positivt beskriva en inre "kärna” av fri- och rättigheten som alltid skall lämnas intakt, bortsett från grundlagsändring. Utredningen har ingående undersökt möjligheterna att _ finna en något så när preciserad sådan kärnbeskrivning. Enbart en allmän formel av den typ som författningsutredningen byggde på. nämligen att rättighetens ”väsentliga innehåll" aldrig skulle få inskränkas, är givetvis otillfredsställande. Emellertid är också möjligheterna att nå resultat på denna väg begränsade. Utredningen återkommer strax till sitt förslag i förevarande avseende.

Dessförinnan vill utredningen erinra om att den också har övervägt möjligheterna att skapa ett skydd för bl.a. yttrandefriheten och rätten till information genom att föreskriva något slags kvalificerat förfarande för lagar som begränsar dessa fri- och rättigheter, t. ex. kvalificerad majoritet eller något särskilt slags uppskovsförfarande. Såsom har redovisats under 5 har emellertid dessa överväganden måst överges. Inte ens när sådana processuella skyddsmetoder begränsas till de ”andliga” friheterna undgår man att de kommer att ingripa i ordinär, legitim reformverksamhet och därmed, som påvisats i kapitel 5, kollidera med andra grundläggande demokratiska värden. Ett exempel är tystnadsplikt som ofta måste föreskrivas i samband med reformer på det sociala eller ekonomiska fältet , ofta för att skydda den enskildes personliga integritet. Andra exempel på reformer, som det vore egendomligt om en minoritet skulle kunna stoppa eller skjuta upp, är förbud mot alkohol— eller tobaksreklam eller datalagstiftningen (som innehåller moment som torde få anses begränsa yttrandefriheten).

Mot bakgrund av de överväganden som nu har redovisats har utredningen sökt skapa ett tillfredsställande skydd för yttrandefriheten och rätten till information genom att kombinera olika materiella metoder. Dels innefattar förslaget de under 7.1 nämnda, för alla begränsningsbara fri- och rättigheter gällande förstärkningarna. Dels föreskrivs i 2 kap. l4å särskilda förutsättningar härutöver för att lagstiftaren skall få begränsa yttrandefriheten och rätten till information. Det sker på två sätt. Första stycket innehåller ett stadgande i tämligen nära anslutning till artikel 10 i europakonventionen. Härtill läggs i andra stycket en ”kärnbeskrivning”.

Enligt 2 kap. 14% första stycket får sålunda yttrandefriheten och rätten till information begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Det torde inte vålla större svårigheter att se vad av reglerna i bilaga 6

som faller under respektive inskränkningsändamäl e. (1. Därav torde viss ledning för tillämpningen kunna erhållas. Utredningen återkommer till de tillåtna inskränkningsändamålen i specialmotiveringen. Vad beträffar abstraktionsnivån må, utöver vad som har anförts i det föregående, framhållas att t. ex. uttryck som ”rikets säkerhet” och "allmän ordning och säkerhet" inte sällan används som rekvisit i vanlig lag (se t. ex. 16 kap. 65 och 19 kap. 55 brottsbalken). Som regel kan naturligtvis regleringen i RF inte vara mer exakt än regleringen i vanlig lag.

I andra stycket föreskrivs alltså enligt förslaget dessutom att, vid bedömandet av vilka inskränkningar i yttrandefriheten och rätten till information som får ske med stöd av första stycket, man särskilt skall beakta vikten av att yttrandefriheten och rätten till information i politiska. religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter är så vidsträckt som möjligt. Detta måste anses vara en viktig begränsning i lagstiftarens rörelsefrihet.

Vad utredningen har inhämtat om grundlagsregleringen i andra länder synes utgöra starkt stöd för att den avvägning. som utredningens förslag till materiellt grundlagsskydd för yttrandefriheten och rätten till informa- tion innefattar. i vart fall knappast kan modifieras i konkretiserande och preciserande riktning.

Vid bedömning av det skydd som RF enligt utredningens förslag skulle komma att ge yttrandefriheten och rätten till information bör man hålla i minnet att yttrandefriheten i tryckt skrift alltjämt kommer att vara föremål för en mera ingående reglering i särskild griundlag. Detta starkare skydd avses vidare bli utvidgat till radio, television och film och gäller uppenbarligen den politiskt mest betydelsefulla yttrandefrihetsutövning- en. Härtill kommer att det starkare skyddet i massmediegrundlagen i praktiken kommer även yttrandefriheten i övrigt till godo, i det fall det gäller yttrandefrihetsutövning som lika gärna kan äga rum i massmedierna som annanstans. Om lagstiftaren vill ingripa mot sådan yttrandefrihetsut— övning måste det nämligen te sig förhållandevis ointressant för honom att göra detta enbart utanför massmedierättens område och för sådant ingrepp inom detta område krävs grundlagsändring.

[ fråga om yttrandefriheten och rätten till information är det skydd av politisk art. som den allmänna opinionens vakszamhet utgör, särskilt verksamt.

Slutligen må pekas på den föreslagna bestämmellsen i 2 kap. 5 & som innehåller bl. a. ett absolut förbud mot att någon från det allmännas sida utsätts för medicinsk påverkan som syftar till att hinidra yttranden.

Genom den kombination av skyddsregler i RF som sålunda föreslås är enligt utredningens mening sörjt för att yttrandefriheten och rätten till information inte kommer att begränsas så att man därigenom inkräktar på det som är centralt och väsentligt i rättighetterna. Dessa fri- och rättigheter får ett verksamt skydd också utanför massmedierättens område. Sammantagna kommer de grundlagsbestämmelser som tas uppi RF och i massmediegrundlagen att bilda en effektiv spärr mot varje försök att genom vanlig lagstiftning eller andra åtgärder från det allmännas sida undergräva yttrande— och informationsfriheterna som

demokratiska rättigheter.

Det sålunda bestrivna grundlagsskyddet för yttrandefriheten och rätten till information måste bedömas som överlägset det skydd som ovannämnda fri- och rättighetskonventioner ger.

7.2.2. Mötesfriheten och demonstrationsrätten

Mötesfriheten och demonstrationsrätten har behandlats i bilaga 7.

Traditionellt behtndlas mötesfriheten och demonstrationsrätten till- sammans under rubriken ”församlingsfrihet”. En skillnad dem emellan är dock att en demonstration kan genomföras av en enda person. Även i fråga om det typiska funktionssättet finns det skillnader. I gällande RF 2 kap. l & redovists de också för sig. Så skall givetvis ske även i fortsättningen. När det gäller inskränkningsmöjligheterna kan de däremot behandlas tillsammans (2 kap. 15 & första stycket i utredningens förslag).

Såsom har förutskickats under 7.1 har utredningen i fråga om begränsningsmöjligheterna gjort skillnad mellan å ena sidan yttrandefri- heten och rätten till information (2 kap. 14 % igrundlagsförslaget) och å andra sidan mötesfriheten och demonstrationsrätten. De regler som begränsar yttrandefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang har därvid hänförts enbart till yttrandefrihetens sakområde och har alltså inte ansetts som inskränkning jämväl i mötesfriheten (i sistnämnda begrepp inkluderas demonstrations— rätten i den följande framställningen, där ej annat framgår). Såsom begränsningar i mötesfriheten betraktar utredningen bara regler somjust avser själva mötessituationen. Det gäller här bestämmelser som har sin främsta grund i det regleringsbehov som från t. ex. allmänna ordnings- och trafiksynpunkter följer av att = såsom det vanligen är fråga om — många människor kommer samman.

Med dessa definitionsständpunkter blir det främst vissa bestämmelseri lagen om allmänna sammankomster som blir att betrakta som inskränk- ningar i mötesfriheten. Detta gäller i huvudsak lagens regler om förbud mot sammankomster i vissa extraordinära situationer, om krav på förhandstillstånd i vissa fall och om förhandsanmälan i vissa andra fall, samt om inställande och upplösning av och förbud mot förnyande av allmän sammankomst. Dessa regler har utredningen inte omprövat.

Vad gäller grundlagsskyddet i andra länder för mötesfriheten innehål- ler den danska grundlagen en bestämmelse till skydd för medborgarnas rätt att utan krav på förhandstillstånd komma samman obeväpnade (79 å, se SOU 1975 229 s. 24). Inskränkningar kan ske av hänsyn till ”den offentlige fred” och om det är fråga om något brottsligt. Därjämte kan mötesfriheten underkastas ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Finska medborgare har enligt 10% regeringsformen rätt att utan föregående tillstånd komma samman för överläggning i allmän angelägenhet elleri annat lovligt syfte. Stadganden om denna rättighets utövning ges genom lag (SOU 1975 :29 s. 75). Västtyskarna har enligt artikel 8 i grundlagen rätt att utan anmälan eller tillstånd samlas fredligt och utan vapen. För möten under bar himmel får denna rätt inskränkas genom lag eller på grundval

av lag (SOU 1975 :29 s. 188). Sammankomster i underhållningssyfte eller för brottsliga ändamål skyddas inte. Politisk teater torde vara skyddad. Det österrikiska skyddet för mötesfriheten anses gälla praktiskt taget alla slags offentliga sammankomster, även nöjestillställningar. Deltagare får dock inte vara beväpnad. Möten med brottsligt syfte eller som innebär fara för den allmänna säkerheten eller välfärden är inte skyddade (SOU 1975z29 s. 226).

Enligt artikel 11 i europakonventionen skall envar ha frihet att delta i fredliga sammankomster. Inskränkningar häri får ske bara med stöd av lag. Vidare får, såvitt här är av intresse, bara sådana inskränkningar ske som nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter (SOU 1974188 s. 97). En liknande bestämmelse finns i artikel 21 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (SOU 1974:88 s. 212).

För att till en början återkomma till definitionsfrågan har fri- och rättighetsutredningen tagit fasta på den kritik som har riktats mot att teater m.m. som medium för opinionsyttring faller under allmänna ordningsstadgan och inte under det starkare skyddet enligt lagen om allmänna sammankomster. Mötesfriheten föreslås i 2 kap. 2 5 p. 3 RF bli definierad som friheten att anordna och närvara vid möten, teaterföre— ställningar och liknande sammankomster. Det finns många exempel på att teaterföreställningar, revyer, kabaréer spelat stor roll för opinionsbild— ningen. Förslaget torde aktualisera motsvarande ändringar i allmänna ordningsstadgan och lagen om allmänna sammankomster. Härtill och till hithörande gränsdragningsspörsmål återkommer utredningen i specialmo— tiveringen. Här må endast anföras att resultatet av förslaget torde bli att bara sådana teaterföreställningar o. d., som är av ren nöjeskaraktär, skulle falla utanför grundlagsskyddet och alltjämt kunna regleras av allmänna ordningsstadgan.

RF:s nuvarande bestämmelse om mötesfrihet (2 kap. l % p. 3) gör inte något undantag för enskilda möten. 1 förarbetena uppmärksammas emellertid bara allmänna möten. De enskilda mötena får visserligen ett visst skydd genom skyddet mot husrannsakan, hemlig avlyssning m.m. Vidare omfattas föreningsmöten av skyddet för föreningsfriheten. Men det bör enligt utredningens mening likväl otvetydigt slås fast, att grundlagsskyddet för mötesfriheten skall omfatta också enskilda möten. Detta medför att också de förutsättningar som anges i 2 kap. 15 & första stycket måste vara uppfyllda för att riksdagen skall få besluta en lag som innebär begränsning av enskild mötesverksamhet. Utländska erfarenheter visar att ett särskilt skydd också för enskilda möten inte saknar sin politiska betydelse.

Vad i övrigt beträffar frågan om den grundlagsskyddade mötesfrihe- tens och demonstrationsrättens innebörd aktualiserar utredningens för- slag också vissa andra gränsdragningsspörsmål. Hit hör bl. a. frågan om gränsdragningen mellan ingrepp mot en demonstration som sådan och ingrepp mot enskild deltagare i demonstrationen. Till dessa spörsmål

återkommer utredningen i specialmotiveringen. Här må endast anmärkas att utredningen för sin del inte betraktar lagen om tillfälligt omhänderta- gande som någon begränsning av nu förevarande fri- och rättigheter.

Som framgår av det föregående förekommer det utomlands att mötesfriheten uttryckligen begränsas till att gälla ”fredliga” möten e. (1. Detta problem torde emellertid lämpligare lösas genom utformningen av inskränkningsmöjligheterna. Att begränsa grundlagsskyddet till möten med lagligt syfte e. (1. är mindre meningsfullt, eftersom detta skulle göra skyddet helt beroende av den vanliga lagstiftningen.

Vad sedan gäller inskränkningsmöjligheterna är det alltså väsentligen fråga om att täcka regleringen i lagen om allmänna sammankomster.

Mot bakgrund av det anförda föreslår utredningen att mötesfriheten och demonstrationsrätten skall få begränsas bara med hänsyn till rikets säkerhet, till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstra- tionen eller till trafiken eller för att förebygga att farsot sprides.

I fråga om hänsyn till trafiken må särskilt understrykas att det självfallet bara är tungt vägande trafikhänsyn som kan få föranleda t. ex. att en ansökan om tillstånd till ett demonstrationståg på allmän plats med viss angiven färdväg avslås. Detta är den sakliga innebörden av 3 % lagen om allmänna sammankomster i denna del och kan inte anses behöva särskilt uttryckas vare sig i den lagtexten eller igrundlagstexten. De tillåtna inskränkningsändamålen behandlas vidare i specialmotive- ringen.

En jämförelse med ovan angivna utländska resp. internationella regler om skydd för mötesfriheten leder till att det nu föreslagna skyddet måste betecknas som klart starkare, bortsett från inskränkningsändamålet ”rikets säkerhet” som också återfinns i europakonventionen artikel 11.

Förslaget förutsätter att de regler om s. k. bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (skatten för utländska artister) som kan sägas innefatta en inskränkning i mötesfriheten tas bort. Nu åsyftas främst det tillståndskrav som innefattas i dessa regler, vilka ibland kan bli aktuella också för sådana inte nöjesbetonade arrangemang som faller inom mötesfrihetens ram. Utredningen återkommer härtill ispecialmoti- veringen.

Slutligen må erinras om att de föreslagna reglerna i 2 kap. 13, 17 och 18 %% RF gäller för alla de "andliga” och ”kroppsliga” fri- och rättigheter, som över huvud taget är begränsningsbara, och således kommer också mötesfriheten och demonstrationsrätten till godo.

7.2.3. Föreningsfriheten

Föreningsfriheten har behandlats i bilaga 8.

Utredningens förslag förutsätter att den positiva föreningsfrihetens begrepp förblir i sak oförändrat. På motsvarande Sätt som i fråga om mötesfriheten anses dock den generella yttrandefrihetsregleringen inte höra hit.

Den enda inskränkning som man då f. n. måste räkna med torde vara straffbestämmelsen mot olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4ä brotts—

balken.

Det synes då bli möjligt att skapa ett grundlagsskydd för själva den positiva föreningsfriheten som blir betydligt starkare än det grundlags- skydd som finns i de länder som utredningen har låtit undersöka (SOU 1975:29 s. 23 i fråga om Danmark, s. 75 ifråga om Finland, s. 190i fråga om Västtyskland och s. 227 i fråga om Österrike). Samma slutsats föranleds av en jämförelse med europakonventionens artikel 11 (se ovan), vilken gäller inte bara mötesfriheten utan också föreningsfriheten. 1 FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter behandlas föreningsfriheten för sig (artikel 22), men skyddet är praktiskt taget detsamma som för mötesfriheten (se ovan).

När det gäller frågan om diskrimineringsförbud kan konstateras att något absolut förbud mot fri- och rättighetsinskränkning på grund av organisationstillhörighet inte torde kunna införas utan att komma i strid med 18 kap. 4 & brottsbalken. Detta saknar emellertid praktisk betydelse eftersom man som antytts synes kunna nå ett starkt skydd för föreningsfriheten genom vanliga ändamålstermer. Förutom 18 kap. 4å brottsbalken torde det med hänsyn till våra konventionsåtaganden (se bilaga 8) vara lämpligt att öppna möjlighet till en lagstiftning mot eventuella rasistiska föreningar.

Däremot har utredningen inte gett utrymme för någon motsvarighet till den partiförbudslag som fanns under andra världskriget (men som aldrig tillämpades).

Utredningen föreslår att föreningsfriheten skall få begränsas endast för att motverka enskild verksamhet av militär eller liknande natur eller för att motverka förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt utsprung.

7.2.4. Religionsfriheten

Religionsfriheten har behandlats i bilaga 9.

Också den positiva religionsfriheten i RF:s mening avses i utredningens förslag ha oförändrad saklig innebörd. Den enda begränsning som man då behöver räkna med torde vara religionsfrihetslagens regler om kloster. Dessa regler har 1968 års beredning om stat och kyrka föreslagit skola avskaffas. Detta förslag har inte mött någon erinran vid remissbehandling— en av beredningens betänkande. Fri- och rättighetsutredningen utgår från att förslaget genomförs.

Då torde något särskilt stadgande som medger inskränkning i religions- friheten inte behövas. ] fråga om yttranden, mötesverksamhet och föreningsverksamhet i religiöst hänseende avses reglerna om yttrande-, mötes- och föreningsfriheten gälla. I vad begreppet religionsutövning går härutöver avses definitionsmässigt gälla, att de regler som eljest finns för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet också gäller för religiöst handlande etc. Något ingrepp enbart mot det senare får däremot ej ske. Självfallet skall det inte föreligga hinder mot att medlemmar av vissa trossamfund befrias från t. ex. värnplikt.

7.3. De negativa opinionsfriheterna

7.3.1. I allmänhet

1 nuvarande 2 kap. 2å RF är intaget ett skydd för den ”negativa” föreningsfriheten, religionsfriheten och (äsikts—)yttrandefriheten. Skyd- det kan genombrytas genom lag.

Av bilagorna 6, 8 och 9 framgår att vad som är eller kan ifrågasättas utgöra begränsning i de nämnda negativa opinionsfriheterna är: i fråga om yttrandefriheten vittnesplikten och viss upplysningsplikt, i fråga om föreningsfriheten det 5. k. kårobligatoriet, vissa näringsrättsliga och vissa fastighetsrättsliga regleringar samt i fråga om rätten att stå utanför trossamfund bestämmelserna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan.

Tanken att göra skyddet för dessa negativa fri- och rättigheter absolut förkastades av departementschefen (prop. 1973190, se bilaga 6 under 5.3, bilaga 8 under 1 och bilaga 9 under 1).

När det nu gäller att försöka förstärka fri- och rättighetsskyddet och därvid söka dra materiella gränser för möjligheterna att i vanlig lagstiftningsväg göra inskränkningar i det, torde man emellertid inte komma undan att välja mellan följande alternativ. Antingen behåller man räckvidden av 2 kap. 25 RF oförändrad och försöker i grundlagen beskriva de fall då inskränkning i skyddet skall kunna göras genom vanlig lag. Av det ovan sagda framgår att detta skulle leda till en ganska komplicerad grundlagsreglering. Något enklare skulle denna bli om man kunde definiera den negativa föreningsfriheten så, att de ovan åsyftade närings- och fastighetsrättsliga företeelserna inte blir att anse som inskränkning i detta skydd. Man skulle emellertid då behöva en grundlagsregel enbart för kårobligatoriet, om man inte kunde utgå från att detta upphävs. Det andra huvudalternativet är att söka i viss mån begränsa grundlagsstadgandets räckvidd men i gengäld göra det absolut.

Fri- och rättighetsutredningen föreslår den sistnämnda metoden utformad såsom ett undantagslöst grundlagsförbud mot att någon medborgare tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende eller att tillhöra trossamfund, politisk sammanslut- ning eller annan åskådningssammanslutning. (Att skyddet liksom nu avses gälla enbart gentemot det allmänna framgår av 2 kap. l ä.) Genom minskningen av stadgandets nuvarande räckvidd begränsas visserligen det skydd som utgörs av förbudet att delegera befogenhet att besluta föreskrifter som inskränker resp. fri- och rättighet. Men när såsom i detta fall ändringen innebär att grundlagsskyddet koncentreras till det centrala och detta skydd då görs absolut, blir den sammanlagda effekten av ändringen uppenbarligen en förstärkning av grundlagsskyddet. Visserli— gen är. som departementschefen påpekat, begreppen ”politiskt” och "religiöst" inte klart avgränsade. Den avsedda begränsningen av stadgan- dets räckvidd görs emellertid genom begreppet åskådning, som är snävare än begreppet åsikt. Detta i kombination med de exemplifierande bestämningarna "politiskt" och "religiöst" bör ge grundlagsregeln erfor- derlig stadga.

Härtill kommer att utredningen såsom en nyhet föreslår ett grundlags— skydd också för den negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten: ett undantagslöst skydd mot tvång från det allmännas sida att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring. Erfarenheter utom- lands visar att ett sådant skydd har praktisk betydelse.

Utredningen återkommer till förslaget i fråga om skydd för de negativa opinionsfriheterna ispecialmotiveringen (2 kap. 3 å).

Det må anmärkas att den negativa yttrandefriheten enligt utredningens förslag ges ett ytterligare skydd genom ett stadgande bl. a. om att ingen får underkastas tortyr eller utsättas för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter (2 kap. 5 5, se kapitel 8).

7.3.2. Skydd mot åsiktsregistrering

Utredningen har tagit upp frågan, om RF bör innehålla ett förbud mot att svensk medborgare av det allmänna registreras enbart på grund av politisk åskådning. Ett sådant förbud mot åsiktsregistrering skulle i första hand ingå som ett moment i skyddet för åsiktsfriheten. Utredningen har begränsat sig till frågan om politisk åsiktsregistrering, eftersom registre- ring av enskilds religiösa åskådning förekommer i kyrkobokföringen som är en av de kyrka-statfrågor som utredningen inte har haft att gå in på. Frågan om politisk åsiktsregistrering behandlas i bilaga 19.

Utredningen har sett som sin främsta uppgift att förstärka grundlags- skyddet för den fria åsiktsbildningen såsom grundvalen för det demokra- tiska samhällsskicket. Opinionsfriheterna får därför enligt utredningens förslag endast delvis begränsas och då enbart förvissa syften. Utredning- en föreslår därutöver, dels att fri- och rättigheter aldrig får begränsas så att den fria åsiktsbildningen sätts i fara, dels att begränsningar av fri- och rättigheter aldrig får göras enbart på grund av åskådning. Ett grundlags- skydd mot åsiktsregistrering förstärker detta skydd.

Allmän enighet råder i Sverige om att åsiktsregistrering utan anknyt— ning till befarade brottsliga handlingar inte skall få förekomma. Till skydd för det demokratiska samhället måste emellertid en viss form av registrering vara tillåten. Utredningen avser här det 5. k. SÄPO-registret. som förs vid säkerhetsavdelningen inom rikspolisstyrelsen för den särskilda polisverksamheten för hindrande och uppdagande av brott mot rikets säkerhet. Bestämmelser om detta register finns i personalkontroll- kungörelsen (19691446) med tillämpningsföreskrifter. 1 registret får antecknas personer som på vissa angivna grunder kan betraktas som s. k. säkerhetsrisker. Som sådana räknas de personer som befaras vara beredda att begå eller delta i handling som riktar sig mot rikets säkerhet, t. ex. spioneri, sabotage eller gärning som syftar till och är ägnad att med våld förändra det demokratiska samhällsskicket eller påverka rikets ställning som oberoende stat. Något hinder finns inte mot att i registret antecknas den politiska uppfattningen hos de personer som betraktas som säkerhetsrisker på de angivna grunderna.

Den form av registrering, som nu redogjorts för, lär ingen stat avstå ifrån. Utredningen anser att den registrering som redovisats tjänar ett

viktigt syfte och inte kan undvaras. Utredningen vill också hänvisa till att riksdagen vart och ett av de senaste fem åren behandlat frågan om SÄPO-registreringen utan att finna anledning att hemställa om ändring i gällande ordning.

De bestämmelser som gäller för den registrering som sker vid SÄPO ger inte rätt till registrering av svensk medborgare enbart därför att han har någon viss politisk uppfattning eller tillhör någon viss politisk organisa- tion. (Utlänningar får däremot antecknas om de tillhör eller sympatiserar med en s. k. terroristorganisation.) De svenskar som antecknas i registret är i stället personer som kan befaras begå eller delta i vissa uppräknade * påtagligt samhällsfarliga —— handlingar.

Något förbud mot registrering som gäller politiska åsikter har utred- ningen inte kunnat finna i andra länders grundlagar.

Utredningen föreslår ett grundlagsförbud mot åsiktsregistrering efter mönster av utredningens förslag till förbud mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning. Ingen svensk medborgare skall alltså av det allmänna få antecknas i register enbart på grund av sin politiska åskådning. Beträffande den närmare innebörden av detta förbud hänvisar utredningen till det som sägs om det föreslagna förbudet mot att fri- och rättigheter begränsas enbart på grund av åskådning (se under 6.3). Härav framgår att myndighet inte enbart av någons politiska åskådning får dra den slutsatsen att förutsättningar föreligger för registrering av denne.

En form av registrering av enskildas politiska åskådning saknar helt betydelse från fri- och rättighetssynpunkt. Utredningen avser här sådan registrering av enskilda personers politiska åsikter som exempelvis förteck- ningar över kandidater i val och över ledamöter i riksdagen, landsting och kommunfullmäktige. Sådana förteckningar är givetvis nödvändiga i en demokrati. Ett annat exempel på denna typ av registrering är statistiska centralbyråns undersökningar av den politiska opinionen i landet. Även om registrering i dylika fall kan anses ske enbart på grund av den registrerades politiska åskådning, är det uppenbart att ett grundlags- förbud mot åsiktsregistrering måste tillåta sådan registrering. Denna kan sägas karaktäriseras av att den sker med den registrerades samtycke. Endast sådan åsiktsregistrering som sker utan samtycke av den det gäller bör vara förbjuden i RF.

Utredningen vill avslutningsvis anmärka att registrering av en persons politiska uppfattning inte utgör något sådant ingrepp i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som avses i 8 kap. 3 & RF. Det föreslagna grundlagsförbudet mot åsiktsregistrering utan samtycke, som ju är undantagslöst, påverkar inte innebörden av detta begrepp.

7.3.3. Kr)/lek!ivanslumingen

lnom utredningen har yrkats att det i 2 kap. 3 & RF som ett tredje stycke skall tas in en bestämmelse om att medborgare inte skall få genom beslut av vissa slags sammanslutningar kollektivt anslutas till trossamfund, politisk sammanslutning eller sammanslutning för annan åskådning.

Sammanslutningar som inte skulle kunna fatta dylika anslutningsbeslut skulle enligt yrkandet vara sådana, i vilka medlemskap är av väsentlig betydelse för medborgarens utkomst eller för tillvaratagande av viktiga ekonomiska intressen.

Det är här främst den sedan länge debatterade frågan om kollektivan- slutning till politiskt parti som avses. Reglerna om medlemskap i svenska kyrkan omfattas inte av yrkandet. Dessa regler faller under 2 kap. 3 & andra stycket i utredningens förslag och en särskild övergångsbestämmel— se därtill (se ovan under 7.3.1).

Frågan om kollektivanslutning till politiskt parti har under senare är aktualiserats inom ramen för arbetet med den nya regeringsformen (grundlagberedningens betänkande SOU 1972:15 s. 330, prop. 1973190 5. 245, KU 197326 s. 61, 110, RD 1973:110 5.132 och 112 s. Z3).l konstitutionsutskottet förelåg bl. a. en reservation (m) vari yrkades en grundlagsbestämmelse, enligt vilken ingen skulle få genom kollektivt beslut anslutas till politiskt parti och anslutning till sådant parti skulle få ske bara efter individuell ansökan. Denna reservation godtogs inte av riksdagen, som emellertid beslöt i enlighet med en annan reservation (c+fp). Beslutet innebar ett kritiskt uttalande om kollektivanslutningen men en förklaring att problemet inte borde lösas lagstiftningsvägen.

De ståndpunkter som från olika håll intogs i nyssnämnda riksdags- ärende gick väsentligen igen, när frågan på nytt var uppe i riksdagen hösten 1974. Anledningen var då en motion tm) vari hemställdes att riksdagen skulle hos regeringen begära förslag till lagstiftning med förbud mot kollektivanslutning till politiska partier. Konstitutionsutskottet (1974154) uttalade att utskottet liksom tidigare av principiella skäl motsatte sig lagstiftning på berörda område. Det måste tillkomma fackliga organisationer att fatta beslut i egna angelägenheter, anförde utskottet och hemställde att motionen skulle avslås. Tre reservationer avgavs.

len reservation (m) yrkades bifall till motionen och anfördes bl. a.:

Enligt den nya regeringsformen skall varje medborgare vara skyddad mot att myndighet tvingar honom att tillhöra förening eller trossamfund eller att ge sina åsikter till känna.

Motsvarande skydd gentemot enskildas tvångsåtgärder i samma syfte saknas. lnom ett område har det dock visat sig föreligga ett särskilt behov av sådant skydd, nämligen i samband med den s. k. kollektivanslutningen till politiska partier. Genom denna kan medlemmar i en organisation utan egen vetskap eller mot sin vilja inskrivas som medlemmar av partier. även om de redan är medlemmar i ett annat parti eller om det kollektivanslutande partiets ideologi är dem främmande. Utträde kan icke vinnas annat än genom åtgärd som innebär ett visst röjande av asikt.

I en annan reservation (c+fp) uttalades:

Individens rätt att fritt och självständigt välja politiskt parti är grundläggande för demokratin. Utskottet kan därför av principiella skäl inte acceptera kollektiv anslutning av människor till politiskt parti. Reservationsrätt för den enskilde förändrar ingenting av uppfattningen i denna demokratiskt grundläggande fraga.

Nuvarande missförhållanden bör inte i första hand förändras genom

lagstiftning utan genom åtgärder från partiernas egen sida. Utskottet förutsätter att det genom opinionsbildning mot kollektivanslutningen skall visa sig vara möjligt att förmå det parti som tillämpar denna ordning att medverka till att kollektivanslutningen avskaffas, så att som partimedlem endast registreras personer, som individuellt begär inträde i partiet. Ett avskaffande av kollektivanslutningen kan aldrig betraktas som ett ingrepp i fackföreningarnas självbestämmanderätt.

] den tredje reservationen (vpk) anfördes i huvudsak:

Farkförcningsrörelsens uppgift är att företräda sina medlemmars intressen. Denna uppgift fylles bäst av en facklig rörelse som behåller en organisatorisk självständighet gentemot politiska partier. Underkastelse under partipolitiska hänsyn hämmar rörelsens aktionsförmåga. Att fackföreningsrörelsen i skilda lägen stöder politiska organisationer är både nödvändigt och riktigt, men det bör ske på basis av organisatorisk självständighet och på fackföreningsfolkets egna villkor. Enligt utskottets uppfattning är kollektivanslutning till politiskt parti i princip inte försvarbar.

När borgerliga politiker går till angrepp mot kollektivanslutningen är det dock inte av omtanke om fackföreningsmedlemmarna. De borgerliga har inget emot kollektivanslutningen när de anser att den tjänar deras egna syften. Sålunda torde flertalet borgerliga riksdagsledamöter vara övertygade anhängare av den religiösa kollektivanslutning, som för närvarande påtvingas hela folket via statskyrkan.

l vpk—reservationen hänvisades slutligen till att riksdagen vid flera tillfällen och senast 1973 hade avvisat krav på lagstiftning om förbud mot kollektivanslutning till politiskt parti. Vpk—reservanterna förklarade att också de motsatte sig lagstiftning på berörda område.

1 riksdagen avslogs motionen med den motivering som hade föreslagits i c+fp-reservationen (RD 19741117 s. 150).

Också 1975 har förevarande problem aktualiserats i riksdagen. Det har skett dels genom motionen 197593 (m) vari payrkas lagstiftning med förbud mot kollektiv anslutning till politiska partier (yrkande 5) och dels genom en motion (nr 8) som gäller både politiskt parti och religiöst samfund. Behandlingen av dessa motionsyrkanden har uppskjutits till liösten(KU 1975120).

Fri— och rättighetsutredningen anser inte att någon lagstiftning i fråga om kollektivanslutningen bör införas och har därför inte tagit upp någon bestämmelse härom i sitt förslag.

8. De ”kroppsliga” fri- och rättigheterna

Under denna rubrik behandlas de fri- och rättigheter som skyddar den enskildes frihet och säkerhet till person, alltså rörelsefriheten och skyddet för den kroppsliga integriteten (beträffande den andliga integri- teten se avsnitt 12.4). På grund av det nära sambandet mellan de nämnda fri- och rättigheterna samt skyddet mot husrannsakan och rätten till förtrolig kommunikation tas också de senare upp här.

8.1 Rörelsefriheten m. m.

Rörelsefriheten och vissa andra fri- och rättigheter som har anknytning till denna behandlas i bilaga 10.

Som grundlagberedningen har framhållit är rörelsefriheten ett nödvän— digt moment i den politiska friheten. Även i andra avseenden måste den betraktas som en, av de mest grundläggande mänskliga friheterna. Utredningen anser det därför viktigt att om möjligt förstärka det skydd som RF ger denna frihet.

Av bilaga 10 framgår att rörelsefriheten kan inskränkas i många fall. Som exempel kan främst nämnas att enskilda får berövas sin frihet på grundval av straff— och vårdlagstiftning. Även för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt för genomförande av förvaltningsupp- git'ter i övrigt krävs att frihetsberövanden tillgrips. Förutom frihetsberö- vanden, dvs. fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område, kan mindre ingripande frihetsinskränkningar förekomma i olika syften, t. ex. reseförbud i brott- och tvistemål samt förbud att vistas på viss plats av försvarshänsyn eller på grund av smittofara. När det gäller rätten att lämna landet kan pekas på passtvånget, som fyller en rad olika ändamål. Rörelsefriheten är alltså underkastad en ?nängd begränsningar. och dessa måste uppenbarligen bestå till största delen. Utredningen har därför att gå ut ifrån att inskränkningar i rörelsefriheten skall finnas i de former och i huvudsakli- gen den utsträckning som nu gäller.

Att t. ex. trafikbestämmelser och liknande ordningsföreskrifter inte utgör inskränkningar i rörelsefriheten i grundlagens mening har grundlag- beredningen framhållit (se bilaga 10). 1 utredningens förslag kommer

detta till uttryck genom att 2 kap. l & anger rörelsefriheten som grundläggande för fri åsiktsbildning och personlig frihet och säkerhet på motsvarande sätt som t. ex. yttrandefriheten.

Rörelsefriheten är redan i RF kringgärdad med flera skyddsregler. En grundläggande sådan är den principen att inskränkningar i rörelsefriheten får göras endast genom lag, stiftad av riksdagen. [ fråga om de mest ingripande inskränkningarna i rörelsefriheten, nämligen frihetsberövande- na, finns som ytterligare skydd den särskilda rättssäkerhetsgaranti som ligger i rätten _till domstolsprövning av frihetsberövanden (härmed avses i fortsättningen också prövning av sådan nämnd som i 11 kap. 3 & andra stycket RF likställs med domstol). Det starkaste skyddet har svensk medborgares rätt att resa in i landet, detta skydd är enligt 8 kap. ] å andra stycket RF undantagslöst.

Motsvarigheter till de skyddsregler som finns i RF förekommer i grundlagarna i de andra länder som utredningen låtit undersöka särskilt. Vad som är av särskilt intresse i dessa länders grundlagar är de ytterligare skyddsregler som där finns och som kan tjäna som underlag för utredningens strävan att förstärka skyddet för rörelsefriheten i RF.

Den danska grundlagen innehåller två materiella begränsningar av lagstiftarens befogenhet att inskränka rörelsefriheten. Av betydelse är främst förbudet i 71 å första stycket mot frihetsberövande på grund av politisk eller religiös övertygelse eller på grund av härstamning, vilket infördes efter det andra världskrigets erfarenheter av politisk och rasistisk förföljelse. Mindre intressant är förbudet i 71% femte stycket mot häktning i vissa brottmål. Den finska författningen innebär att onormala eller exceptionella inskränkningar iden personliga friheten får ske endast i grundlagsstiftningsordning (se SOU 1975229 s. 68). Enligt Västtysklands grundlag gäller i fråga om frihetsberövanden ingen annan materiell begränsning av lagstiftarens befogenhet än att den fysiska friheten inte får begränsats till sitt väsentliga innehåll (artikel 2 st. 2 jämfört med artikel 19 st. 2). Andra inskränkningar i rörelsefriheten får ske för vissa angivna ändamål (artikel 11 st. 2). I Österrike saknas materiella begränsningar av lagstiftarens befogenhet att inskränka rörelsefriheten utom såvitt gäller rätten att utvandra ur riket, vilken får inskränkas endast genom värnpliktslagstiftning (se SOU 1975:29 s. 221 ). Vidare skall nämnas att europakonventionen beträffande frihetsberövanden anger vissa ändamål för vilka sådana inskränkningar fiir göras men också tillåter frihetsberövanden som grundas på domstols dom utan att några materiella begränsningar i detta fall föreskrivs (artikel 5). I fråga om andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden angesi artikel 2 i tilläggsprotokoll nr 4 vissa syften som inskränkningarna mäste tillgodose för att vara tillåtna. *

1 svensk rätt utgörs flertalet av inskränkningarna i rörelsefriheten av ansvarsbestärnmelser med fängelse i straffskalan. Sådana ansvarsbestäm- melser finns på snart sagt varje område av den offentligrättsliga lagstiftningen. Att sammanfatta de ändamål för vilka nu och i framtiden sådana inskränkningar i rörelsefriheten skall få finnas låter sig inte göra som var och en kan förstå. Inte heller är det praktiskt möjligt och än

mindre lämpligt (se 5.6) m att tillåta frihetsberövanden endast om de grundas på lagstiftning som antagits med kvalificerad majoritet eller annat särskilt förfarande. Det är därför uppenbart att en förstärkning av skyddet för rörelsefriheten måste innebära att strafflagstiftningen till allra största delen lämnas utanför. Detta är ju också den linje som europakonventionen följer när den utan materiella begränsningar tillåter frihetsberövanden på grund av domstols dom.

Lämnas strafflagstiftningen till allra största delen utanför skyddet anser utredningen att det inte är särskilt meningsfullt att RF anger vissa ändamål för vilka inskränkningar i rörelsefriheten i andra fall får göras. Skyddet blir ju då i praktiken helt beroende av vad som är kriminaliserat. Härtill kommer att det knappast går att på ett tillfredsställande sätt sammanfatta de ändamål som dessa andra frilietsinskränkningar tillgodo- ser eller kan väntas tillgodose. De ändamål som anges i den västtyska grundlagens artikel 11 och i europakonventionens artikel 5 och i tilläggsprotokoll nr 4, artikel 2, ger mycket vida ramar för lagstiftarens befogenhet. Särskilt kan pekas på ett sådant ändamål som förhindrande av brott, som ju är beroende av vad som gäller enligt strafflagstiftningen, som inte är underkastad några materiella begränsningar. Det kan inte heller vara särskilt meningsfullt att skapa ett svagare skydd mot frihets- berövanden än mot mindre ingripande frihetsinskränkningar.

Utredningen har mot bakgrund av vad som nu sagts stannat för att föreslå att skyddet för rörelsefriheten förstärks i RF på följande sätt. Utredningen föreslår att inskränkningar i rörelsefriheten inte skall få ske enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (eller på grund av kön; 2 kap. 17 och 18 55). En motsvarighet finns i den danska grundlagens 71 & första stycket och infördes efter det andra världskrigets erfarenheter av politisk och rasistisk förföljelse. Beträffande den närmare innebörden av skyddet hänvisar utredningen till det som anförs under avsnitt 6.3 och 6.4. Vidare föreslår utredningen att rörelsefriheten i likhet med de ”andliga” fri- och rättigheterna inte skall få inskränkas så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 13ä första stycket), se avsnitt 5.8. Härigenom blir det inte möjligt att t. ex. införa passtvång för inrikes resor eller vidta andra liknande åtgärder som hindrar medborgarna att röra sig fritt inom landet. De nu angivna skyddsreglerna träffar sådana inskränkningar i rörelsefrihe— ten som det är mest angeläget att skydda medborgarna emot. Utred- ningen vill också i detta sammanhang peka på att den förstärkning av skyddet för de ”andliga” fri- och rättigheterna som föreslås medför att frihetsberövande som påföljd för att någon utövat en sådan rättighet får ske endast om det uppfyller de förutsättningar som gäller för inskränk- ningar i denna. Slutligen bör givetvis också här gälla att inskränkningar inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem. Beträffande denna princip hänvisas till avsnitt 5.8.

Det som nu sagts har främst tagit sikte på friheten att röra sig inom landet och att lämna detta. Beträffande rätten att resa in i landet

innehåller RF som sagt redan ett undantagslöst skydd. När det gäller rätten i övrigt att vistas i Sverige har utredningen övervägt att införa ett grundlagsskydd mot utlämning av svensk medborgare till främmande stat.

I viss mån innebär RF:s förbud mot landsförvisning ett sådant skydd, nämligen mot att utlämning sker under sådana förhållanden att den i praktiken får samma följder som en landsförvisning, t. ex. om dödsstraff väntar den utlämnade i den främmande staten. Med gällande utlämnings- lagstiftning (se bilaga 10 avsnitt 3.4) är det emellertid svårt att ställa upp en enkel och lättillämpad grundlagsregel. Svensk medborgare får utläm— nas eller i annat fall befordras endast till annat nordiskt land. Dessutom gäller — enligt motivuttalanden att utlämning inte får ske för politiskt brott eller om risk för politisk förföljelse föreligger. Motsvarande begränsning torde iakttas i fråga om utlämning för vård eller behandling enligt socialvårdslagstiftning eller vid överförande för verkställighet av fängelsestraff.

Utredningen, som inte har ansett sig på detta område böra föreslå någon ändring av gällande lagstiftning som vilar på nordiska överenskom- melser, har funnit att ett förbud i RF mot utlämning eller förpassning i annat fall av svensk medborgare till annan stat än nordisk är olämpligt. Inte heller bör införas förbud mot en sådan åtgärd om politiskt brott eller risk för politisk förföljelse föreligger. Ett förbud av sistnämnda innehåll skulle kunna föranleda den missuppfattningen att svensk medborgare får utlämnas för annat brott även till stater utom Norden.

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skyddet mot berövande av medborgarskapet har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgar- skap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Den stora betydelse, som medborgarskapet alltså har, gör att utred- ningen anser att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Samtidigt måste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip, som också ligger till grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till, är strävan att undvika dubbelt medborgarskap, vilket medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande medborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende, nämligen till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har varit bosatt här i landet. Härigenom blir även den som kanske av politiska skäl — har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medborgarskap. En annan vinst är att frågan, om bosättning här altjämt föreligger, inte längre får någon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.

Utredningen vill i detta sammanhang klargöra en punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. Det avser skyddet för

främst flykting som blivit svensk medborgare. Av förarbetena till grundlagsbestämmelsen i fråga framgår att denna utformats i nära anslutning till lagen (19501382) om svenskt medborgarskap (se bilaga 10, avsnitt 1). Denna lag föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäller den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehållit sig här under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige. Medborgarskapet för barn under 18 år följeri princip föräldrarnas (se bilaga 10, avsnitt 3.7). Gällande medborgarskaps- rätt medger alltså inte att en (vuxen) person, som är eller har varit bosatt i Sverige, utan eget initiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF, eftersom det skulle kräva alltför stor utförlighet i grundlagstexten. Utredningen vill emellertid framhålla att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstiftningens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person, som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl —— och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medbor- garskap, berövas sitt svenska medborgarskap.

Grundlagsskyddet för rörelsefriheten medför som grundlagberedningen har framhållit att också värnplikt, annan tjänsteplikt och liknande skyldighet att stå till förfogande under längre eller kortare tid för något allmänt ändamål får åläggas endast genom lag. Utredningen har övervägt om RF härutöver — i likhet med bl. a. europakonventionen bör innehålla ett särskilt skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete. Flera svårigheter har därvid mött. En första är vad ett sådant skydd bör omfatta. Det är obestridligt så att samhället av medborgarna måste kräva dessas medverkan i olika avseenden för att de anspråk som medborgarna själva ställer på samhället skall tillgodoses. Vissa personliga åligganden, som deklarationsskyldighet, vittnesplikt och anmälningsskyldighet iolika sammanhang åvilar därför medborgarna. Som framgår av bilaga 10 gäller också i många fall en mera omfattande tjänstgöringsskyldighet för ett större eller mindre antal medborgare, t. ex. värnplikt, brandförsvarsplikt och skyldighet att motta kommunala och andra förtroendeuppdrag. Uppenbart är att det är svårt att avgränsa vilka arbetsuppgifter som är av den karaktären att de bör falla under ett grundlagsskydd. Att låta ett sådant omfatta varje form av t. ex. uppgifts— eller anmälningsskyldighet är givetvis otänkbart.

Även om man lyckas definiera den tjänstgöringsskyldighet, som grundlagsskyddet skulle gälla, måste grundlagen ge möjlighet att ålägga sådan i alla de fall som gällande rätt föreskriver och som inte kan undvaras i en framtid. Redan nu innebär RF att tjänstgöringsskyldighet får åläggas endast genom lag. Att låta RF därutöver ange för vilka ändamål sådan skyldighet får åläggas (antingen som i europakonventio- nen genom en definition av ”påtvingat arbete” eller som tillåtna ändamål, för vilka skyddet får inskränkas) anser utredningen inte vara en

framkomlig väg. Utredningen kan hänvisa till europakonventionen vars art. 4 som tillåtna inskränkningsändamål anger dels en del någorlunda klart angivna, dels det mycket allmänt formulerade ”arbete eller tjänstgöring som ingår i de normala medborgerliga skyldigheterna”. Tillämpningen av denna artikel i konventionen (se SOU 1974288 5. 27) visar enligt utredningens uppfattning dessutom svårigheterna att dra gränsen mellan vad som är påtvingat arbete och vad som inte är det. Den västtyska grundlagens skydd mot tvångsarbete (artikel 12 st. 2 och 3) är av likartad beskaffenhet som europakonventionens.

Utredningen menar sålunda att en grundlagsregel om skydd mot tvångsarbete eller annat påtvingat arbete inte kan ges önskvärd klarhet. Den metod att utforma en skyddsregel som europakonventionen och den västtyska grundlagen ger exempel på anser utredningen därför olämplig.

En annan väg att förstärka_ skyddet är att i RF föreskriva att inskränkningar i skyddet mot påtvingat arbete får göras endast genom beslut med kvalificerad majoritet eller med annat särskilt förfarande. En sådan ordning anser utredningen också vara olämplig. Utredningen hänvisar till vad som har anförts under 5.6 och nöjer sig här med att peka på att ett sådant krav skulle komma att gälla för betydande delar av straff— och vårdlagstiftningen och för lagstiftning på försvarspolitikens område.

Utredningen finner alltså att det inte är möjligt att utan betydande nackdelar i RF ta in ett särskilt skydd mot tvångsarbete. De särskilt undersökta ländernas grundlagar saknar också, med undantag för Västtysklands, ett sådant skydd. Utredningen har vid denna bedömning också beaktat att den förstärkning av skyddet för rörelsefriheten som utredningen föreslår givetvis också innebär en förstärkning av grundlags— skyddet mot påtvingat arbete.

8.2. Skyddet för kroppslig integritet

I bilaga 1 ] behandlas skyddet för kroppslig integritet.

Att medborgarnas kroppsliga integritet skyddas är av lika grundläggan— de betydelse som skyddet för t. ex. rörelsefriheten. Våld och hot om våld används i andra länder till att förtrycka politiska motståndare. Även av andra skäl anser utredningen att det är viktigt att söka förstärka grundlagsskyddet för enskilds kroppsliga integritet.

Skyddet för den kroppsliga integriteten avser påtvingade ingrepp från det allmännas sida av olika grader. Mest ingripande är givetvis dödande. RF innehåller därför ett undantagslöst förbud mot dödsstraff. När det gäller andra påtvingade kroppsliga ingrepp föreskriver RF att sådana får ske endast med stöd av lag, alltså samma skydd som det som gäller rörelsefriheten, Gällande rätt innehåller en rad bestämmelser om dylika ingrepp. Dessa kan vara så ingripande som kastrering. Mindre långtgående är läkarundersökningar och andra former av kroppsbesiktning som enskilda personer kan underkastas. En förhållandevis lindrig form av kroppsligt ingrepp är kroppsvisitation, dvs. undersökning av en persons

kläder eller av det som någon bär med sig. ([ sistnämnda fall är dock kanske uttrycket kroppsligt ingrepp mindre träffande.) Förutom de nu avsedda specialreglerade kroppsliga ingreppen medger gällande rätt mera generellt att våld används för genomförande av andra förvaltningsuppgif- ter. Det främsta exemplet på detta är den befogenhet polisen har att tillgripa våld för att lösa tjänsteuppgift.

Av de länder vars grundlagar utredningen särskilt låtit undersöka saknar Danmark särskilt grundlagsskydd för kroppslig integritet. I Finland anses skyddet ingå i rätten till liv och personlig frihet (se SOU 1975129 5.67), vilket innebär att onormala eller exceptionella inskränkningar i skyddet skall göras i grundlagsstiftningsordning. Den norska grundlagen förbjuder "pinligt förhör" (96 å), en regel som riktar sig mot tortyr inom rättsväsendet. Västtysklands grundlag skyddar envars rätt till liv och kroppslig integritet (artikel 2 st. 2). Inskränkningar i skyddet får göras på grundval av lag men inte i vilken utsträckning som helst (se SOU l975:29 s. 182). I likhet med RF innehåller den västtyska grundlagen vidare ett absolut skydd mot dödsstraff (artikel 102). Vad angår Österrike saknas annat skydd för kroppslig integritet än en bestämmelse om att dödsstraffet är avskaffat (se SOU 1975:29 s. 221). När det slutligen gäller europakonventionen anger artikel 2 att envars rätt till livet skall skyddas genom lag och att ingen får berövas livet annat än i vissa angivna fall, medan förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning föreskrivs i artikel 3.

De utländska grundlagar som utredningen särskilt låtit undersöka kan knappast sägas ge belägg för att det svenska grundlagsskyddet för den kroppsliga integriteten är otillräckligt. På vissa särskilda punkter anser utredningen dock att skyddet bör förstärkas. Till dessa återkommer *utredningen. När det gäller en förstärkning av skyddet för kroppslig integritet överlag föreslår utredningen att inskränkningar i skyddet inte skall få göras enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 135 andra stycket) och inte heller innebära diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 5) eller på grund av kön (2 kap. 18 5). Vidare bör inskränkningar inte få ske så att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap, 13 & första stycket). Dessa förslag ger ett skydd mot att kroppsliga ingrepp används för politisk eller rasistisk förföljelse. Slutligen föreslås även när det gäller påtvingade kroppsliga ingrepp, att dessa aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med dem. Beträffande den närmare innebörden av skyddet hänvisar utredningen till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8.

För en sådan förstärkning av skyddet för kroppslig integritet talar också att detta skydd bör ges samma utformning som skyddet för rörelsefriheten, eftersom gränsdragningen mellan inskränkningar i den ena och den andra rättigheten är besvärlig: när övergår ett betvingande med våld till att bli ett frihetsberövande osv.

Utredningen har däremot inte funnit det möjligt att förstärka skyddet för kroppslig integritet genom ytterligare materiella begränsningar i lagstiftarens befogenhet att besluta inskränkningar eller genom föreskrift

om något särskilt förfarande vid sådana beslut. Här möter i stort sett samma svårigheter som när det är fråga om inskränkningar i rörelsefrihe- ten. Utredningen kan därför hänvisa till det som sagts beträffande sist- nämnda rättighet.

Utredningen förutskickade nyss att utredningen anser att skyddet för kroppslig integritet på vissa punkter bör förstärkas. En sådan punkt, där det är angeläget att föra in ett särskilt skydd i RF, gäller tortyr. som sedan länge är avskaffad i Sverige. Det förhåller sig så att tortyr i andra länder — både inom och utom Europa används eller nyligen har använts i en förfärande utsträckning. Genom ett grundlagsstadgande som förbjuder tortyr vill utredningen klart och på ett framträdande sätt markera att tortyr inte kan accepteras. Ett sådant förbud står i samklang med Sveriges strävan att förstärka det internationella rättsskyddet mot tortyr (se UU 1975cll). Utredningen vill också erinra om att tortyr användes i Danmark och Norge under den tyska ockupationen. Med tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas ”pinligt förhör”, dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter. Beträffande den närmare definitionen av begreppet hänvisas till specialmotiveringen till 2 kap. 5 %.

Förbudet mot tortyr bör enligt utredningens mening kompletteras i två avseenden, nämligen genom förbud också mot kroppsstraff och mot medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Kroppsstraff avskaffades i Sverige på 1800-talet. Straff som endast syftar till att tillfoga den straffade lidande strider klart mot nutida humanitär uppfattning. Ett förbud mot kroppsstraff kan ses som en motsvarighet till förbudet i RF mot dödsstraff. Ett sätt att kringgå ett förbud mot tortyr är att med hjälp av medicinsk påverkan bryta ned motståndskraften hos den som man önskar få uppgifter av. För att hindra ett sådant kringgående av förbudet bör detta omfatta också medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram uppgifter. Dessutom bör grundlagen förbjuda att medicinsk påverkan används för att tysta obekväma personer.

8.3. Skyddet mot husrannsakan

Skyddet mot husrannsakan behandlas i bilaga 12.

Rätten till hemfrid utgör en av de ”klassiska” fri- och rättigheterna och har därför kommit till uttryck i grundlagsbestämmelsen om skydd mot husrannsakan, varmed förstås undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe, oavsett om den sker i en bostad eller vilket syftet med åtgärden är (se prop. 1973190 5.246). Utredningen har undersökt om också skyddet mot husrannsakan kan förstärkas.

Av redogörelsen för gällande rätt framgår att husrannsakan och liknande intrång från det allmännas sida i hus, rum eller slutet förvaringsställe förekommer i ett förhållandevis stort antal fall. Husrann— sakan är ett straffprocessuellt tvångsmedel som kan fylla olika syften. Liknande intrång kan vidare ske för utmätning, taxeringsrevision.

kontroll av alkohollagstiftningen, tillsyn enligt datalagen, inspektion av särskilt farlig verksamhet och hälsovårdsändamål, för att ta några exempel. Vidare har främst polisen en mera allmän befogenhet att tränga in i sådana utrymmen som här avses för att lösa tjänsteuppgift. Utredningen har funnit att bestämmelser om dylika intrång inte kan undvaras.

Rätten till hemfrid återfinns i de särskilt undersökta ländernas grundlagar. Den danska grundlagen preciserar sin regel om bostadens okränkbarhet så att husrannsakan får äga rum endast efter domstols beslut, såvida annan regel därom inte ges i lag. Vilka former av intrång som avses med uttrycket husrannsakan förefaller något oklart (se SOU 1975229 5. 22). Den finska regeringsformens skydd för hemfriden är av ungefär samma slag som den danska grundlagens (se SOU 1975:29 s. 76). I Norge förbjuder grundlagen husrannsakan annat än som straffprocessuellt tvångsmedel. Hur bestämmelsen skall tolkas är tvek- samt (se SOU 1975 :29 s. 96). Den västtyska grundlagen skyddar bostaden (i vidsträckt betydelse, se SOU 1975:29 s. 197). Inskränkningar i rätten till hemfrid kan göras dels som straffprocessuellt tvångsmedel efter beslut av domare eller i brådskande fall av annat organ enligt lag, dels i övrigt för vissa ganska allmänt angivna ändamål. I Österrike gäller att husrannsakan får företas för brottsbekämpning samt för politi-, tull- och skatterättsliga inspektioner efter beslut av domstol eller i brådskande fall förvaltningsmyndighet (se SOU 1975129 5. 229). Slutligen skall nämnas att europakonventionen medger att rätten till skydd för hemmet får inskränkas för vissa allmänt angivna ändamål (artikel 8).

Husrannsakan och liknande intrång i hus, rum eller slutet förvarings- ställe förekommer som sagt på många olika lagstiftningsområden och fyller en rad syften, som kan fastställas mer eller mindre noga. Som utredningen anfört i fråga om rörelsefriheten och skyddet för kroppslig integritet är det därför inte möjligt att med tillräcklig grad av klarhet ange vilka syften som sådana intrång får fylla. Inte heller kan det komma på tal att i RF föreskriva något särskilt förfarande för riksdagsbeslut om inskränkningar i skyddet. En sådan särskild rättssäkerhetsgaranti som domstolsbeslut om husrannsakan och liknande intrång går inte att förena med gällande rätt. Utredningen vill i detta sammanhang erinra om att en utredning ser över reglerna om husrannsakan på t. ex. tidningsredaktio— ner (direktiv i 1975 års kommittéberättelse s. 53).

Utredningen anser i stället att det föreslagna förbudet mot inskränk- ningar i fri- och rättigheter som grundas endast på åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) eller som innebär diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 &) eller på grund av kön (2 kap. 18 5) skall gälla också i fråga om husrannsakan och liknande intrång. Därmed vinns ett skydd mot att sådana åtgärder används för politisk eller rasistisk förföljelse. Vidare föreslår utredningen att förbudet mot inskränkningar som hotar den fria åsiktsbildningen (2 kap. 13% första stycket) får omfatta också här avsedda intrång. Beträffande den närmare innebörden av dessa förbud hänvisas till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8. Husrannsakan eller liknande intrång skall dessutom inte få användas utöver vad som i ett

demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med ingreppen (2 kap. 13 5 första stycket). Utredningens förslag tillgodoser den synpunkten att skyddet för kroppslig integritet och skyddet mot husrannsakan bör vara lika utformade med hänsyn till svårigheten att, dra gränsen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Slutligen föreslår utredningen att grundlagsskyddet ges en mera vittomfattande lydelse genom att skyddet får gälla inte blott husrannsakan utan även andra liknande intrång, som mindre väl låter sig inrymmas i förstnämnda uttryck (se specialmotiveringen till 2 kap. 8 g).

8.4. Rätten till förtrolig kommunikation

Rätten till förtrolig kommunikation behandlas i bilaga 13.

Som grundlagberedningen framhållit är rätten till förtrolig kommuni— kation av liknande slag som den yttrandefrihet i ”negativ” bemärkelse som utredningen tidigare berört. Det är därför angeläget att söka förstärka grundlagsskyddet också för rätten till förtrolig kommunikation.

Det grundlagsskydd som RF innehåller beträffande rätten till förtrolig kommunikation innebär att inskränkningar i rättigheten skall grundas på lag, stiftad av riksdagen. Lagstiftning som innebär sådana inskränkningar gäller främst två situationer, nämligen dels intrång i brev-, post- och telegramhemligheten, dels avlyssning av telefonsamtal, Sådana inskränk- ningar förekommer i form av beslag på skriftliga handlingar och telefonavlyssning till förebyggande och beivrande av brott. Vidare kan s.k. brevcensur tillgripas för kontroll av meddelanden till och från personer som är berövade friheten.

Av de länder, vars grundlagar utredningen särskilt låtit undersöka. saknar endast Norge ett grundlagsskydd för förtrolig kommunikation. ] den danska grundlagen ingår ett sådant skydd som en beståndsdel av skyddet för bostaden (se SOU 1975129 5. 21) och innebär främst att skyddet får genombrytas endast efter domstols beslut, såvida annan regel inte ges i lag. I Finland gäller brev-, telegraf— och telefonhemligheten om annat inte föreskrivs i lag. Hur långt gående inskränkningar i detta skydd som helst får dock inte göras genom vanlig lagstiftning (se SOU 1975:29 s. 76). Den tyska grundlagen skyddar i främsta rummet brev—, post- och telehemligheten, men detta skydd får inskränkas genom lag (se SOU 1975129 5. 193). I Österrike åtnjuter endast brevhemligheten grundlags— skydd. lngrepp i denna får göras endast i fyra angivna fall (se SOU 1975:29 s. 229), varav ett avser domstolsorder på grund av särskilt lagstadgande. Europakonventionens artikel 8 tillåter inskränkningar i rätten till korrespondens för vissa uppräknade syften som är allmänt angivna.

1 realiteten skiljer sig alltså de särskilt undersökta utländska grundla- garna knappast från RF. Utredningen har därför inte funnit något att hämta ur dem. Eftersom begränsningar av skyddet för förtrolig kommu- nikation förekommer som straffprocessuellt tvångsmedel är det inte möjligt att precisera de ändamål för vilka sådana begränsningar skall få

ske. En väg att förstärka grundlagsskyddet, som är teoretiskt tänkbar men som utredningen avvisar generellt (se avsnitt 5.6), är att föreskriva att i första hand telefonavlyssning, som ju förekommer endast i några få fall, får ske med stöd endast av lag, som beslutas med kvalificerad majoritet. Att införa ett dylikt krav på särskilt förfarande för detta enda fall anser utredningen emellertid uteslutet.

Utredningen föreslår därför att samma grundlagsskydd får gälla som för t.ex. skyddet mot husrannsakan, med vilket rätten till förtrolig kommunikation har samband. Förslaget går således ut på att inskränk- ningar i rätten till förtrolig kommunikation inte får ske enbart på grund av åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) eller innebära diskriminering på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung (2 kap. 17 5) eller på grund av kön (2 kap. 18 5). Detta innebär att t. ex. telefonavlyssning inte får ske enbart på grund av någons politiska uppfattning. Vidare får inskränkningar i rättigheten aldrig gå så långt att den fria åsiktsbildningen hotas (2 kap. 13 5 första stycket). Dessutom skall inskränkningar inte få gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose ändamålet med dem. Beträffande den närmare innebörden härav hänvisas till avsnitt 6.3, 6.4 resp. 5.8. Den viktiga uppgiften att söka förstärka rättssäkerhetsgarantierna i vanlig lag när det gäller telefonavlyssning är f. n. föremål för särskild utredning (direktiven, se 1975 års kommittébe- rättelse s. 75).

Slutligen bör grundlagsskyddet enligt utredningens mening göras både klarare och mera omfattande. Med hänsyn till teknikens utveckling framstår nämligen en utvidgning som angelägen. Bandinspelningar, videogram och överhuvudtaget meddelanden, som inte är skriftliga men som ändå överbringas i en sådan form att de kan bli föremål för t. ex. beslag, faller nu utanför skyddet, om de inte befordras med post. Inte heller skyddar RF för närvarande mot t.ex. sådan fotografering eller filmning av meddelanden som inte kan sägas utgöra intrång i förbindelse. Av mera formell natur är den anmärkningen mot 2 kap. 3 & RF att telefonavlyssning kan anses falla både under intrång i teleförbindelser och under hemlig avlyssning. Utredningen föreslär på grund av det som nu anförts att rätten till förtrolig kommunikation anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden. Beträffande den närmare innebörden av rätten till förtrolig kommunikation hänvisar utredningen till specialmotiveringen till 2 kap. 8 %.

' "" *E'm'l'nm'h ' '.'.1'."_','"'|.|'||'!|.:'||"' ."! .;

' ,_,£.i,. i' ,._.';._.,|' l!"'...|'|,._.||.",jJ |. , .....l.._'|.' aahhh"?! '.l|'|'|' " .' -' l'

,,,... "men. m

..l-'l' ' |' '_,___,_,_ __|. ,'|,, '- .,r. . . _. JP,». ., |,|'_,_ '"';" '_'_,I'""' . ' ""* E',1_'!'..'.;|,'__l:,= '."Ftif'wlpur'qd' '|'|. . .| MAYQEA ||

' _,|,,.',,5. ,,. ,...H'J! C.L.! , .".'||'tr.|1."')|t'_ 1.1'1'.”'|"E1:.'.'1"|'l ,'.'| |T'.'|'|l .J

. .: 'r' | F |' | A..-_ 'i._,..,.,. ".1'1,',.".!'7L'. . || |" ""—'.' | ..' .ål '. '|'.|'.'. ' "" J.-.|

.,, , _ || _ , _ |||-|| - -

__,.|,|,.J',_;,. id;-_,'__|.,.,,3'.:,,..,._..1q|,. ,..L..' .|'|. .|'|.'| ".|.-._.! |.' ._.

31-er Jmf»; m..'r,1|r._|...;'r'||n_,.|1'»|w in...;snl'n ..- niin- ",'.lrw . . . ,. ||

"" "' '_'*",.._.'!"l" " " ribs" '.". |||. .,|.h__ '.'.ll' "_l.'?'.'_f' ,_"t.|'l.'l'_'!'3" —,_|L"I '.' .|'. " " .' .L'.|_ .. . .- |Jls' .'h'l

a. |||.'|_» ». |.'._. -:'.| '- ..'- - ...

.. lr |'|' | '|_ ..'_|| ..L.'|,' ”,,. 'g|||..| ,-, Nui”- LINE-&_ .-.—" .. '.

, ' :".-'1t"--. .,”! "|,'; |" L.._ br ,' ' '.'"... .. ' ,_v- . ...'.|' .. '.'" ' .-| . , | ,. .. .

"" '. ,!' " ”' J ' '- ."|| " '. .—". . |. " |'.. "U:-'

"'|'-Hä. ä'.'l$'"€"z"'_"'":1|"|".; '.- |"";i.."".".-"',.a....","'-1'L".'4' :." "._"'"'.-",.'.| . ||.1. 1 '||.' _ '.l ,-

- bälj-(|,|...) 1 |..'- tip kf. ' _.7'5 hi!: L _j?” '.' " 'f __

Q&A—"'" "Å""."T" LÄ_,"._,_,.|1.W'.-JJ'|,-t||=£i'.äbrtäf ' """ ,"'.', ". ._'-|l.L'.'||,,l,l1'.:':J'0 |T"-'. " "' .1. 'Vi-lä"! Flam ,. ' uf ,, '|, ' 7,11 . ||, ." || .|_..-.' ',.| 'Em... .!-_.-.._ ,,—. | . ..,-_ ..

""'| |""4_ '|-_-__,_ ,!I ' 'I| ' ' [Mr 31!" _-,__!||| .. H"1-_Hä>_.l-"'1-""' |!_|| f_n|

.. ., - l . _,,,.,,_,__, m.. "1'""'"""'"'-"'" ,._.,,|.,,|,,,_

_. ' E!. "i"? |?! "'in'! WMF'WÄ ,,,.Lq'M'i. '|' amten" |||." -..-t.--. (11333, !? '||' ,.|.-._" '." ”1.1.3; |,.' " '—'.'.' '..".|;|.,. '. ..t'|.'.|'. "då, "131 |'- :..L '» * ' gå””, ' a'lyfh är""?!gi 1.11. wflpbgältiä' "_.g.'| J'. |.|,n'||||| '.' *ME*." ,'5'5,""-'__"_,,'TJM|"""""' |.'-Lund”! .'|1:..|.. .'_'|...| ,'.J' ' i. #*:Jnflliui -l' '.!] fJålklen|41| I-J' |'IT.'|.' '._.'l4.|

'|'-w? "' ..lft'å'wl " '|' (DM 'Blpti' . r'-','l.

'Find

'I"""1|'1,.,.11.HI _:.|"J'JI.3 T]. 'm'»'.'..-

v"|..|,.," "|. q.|u'xII|" luhn—,|.. Fm" 1.11'31'5'1' -"!'_._ 31,1... r' .. ||..iu||||||.n|i'- |,|.'t|,. ..-.|'l'r"'l (' |

Int'lilllal'l'Jur 1'1' I |"' ammur- - ' "J"! |

,_,'|| ,!,_|

._":.___',i: ..

'|."-'"#-__.._-- , ,

Aim .'|"|.|'|,1,l|| m'r | * |||

|.'i'*.,',|'= ': m.. ||| .._.— ||. |

" ...,-,||,- "|.. .0- |, , E., ""A"—" |,.' .__1,..| "f" .1,.'.||'||'.'1' .'.||'|. 'l '..||.'| , ., . .. F,... . ._|_,:| _ -|,|.:_' ||,_| _ -I ,,, ,, |_|,| "!.B'h' 'I_| .. .,. ,... + ,' '. ' f.... ., .'.|_ ”|| ,. J!'| . '.'| ',. '..'_' """_|','.'|. '.. ',|f"'"l 'r'. |," | H'i ."'_,'," '.' |". ',Li"',.'r'),:.. "' ', .' '-.' '|'|'|'|. " ||. __|,_. .-..— .-.|_, ,. ...”,-.'_. i,__,_T_ '.... ,.'|» .... ", - ,|_-., ..__|. ','. _. 1' -|| 1 . ||. , |' "_ :. .... .jäd.p|,,,-5_|_ | ""',,,|,,_J_. I'W,,. '|,. ,_,, F, |' ,||! ,W-I r.. '|."'J,."'.| J..-T', ”3.1 '.,.',.',.1",'.".1|3 '|,,..'. '--||',=L. |" '|. ||' |' _ '

9. Skydd för fackliga friheter m.m.

Skydd för fackliga friheter m. m. behandlas i bilaga 14.

Sedan länge har de fackliga friheterna, främst strejkrätten, ansetts utgöra en väsentlig del av de medborgerliga fri— och rättigheterna. Framväxten av denna uppfattning har dock, både utomlands och i Sverige, huvudsakligen skett utanför grundlagen i den meningen att grundlagen inte upptagit uttryckliga regler därom. Naturligtvis har dock de traditionella fri- och rättigheterna föreningsfrihet m.fl. — haft mycket stor betydelse för skyddet av fackliga friheter.

Av de sex länder som fri- och rättighetsutredningen låtit närmare undersöka saknar Danmark, Finland, Norge, Storbritannien och Österrike särskilda bestämmelser om fackliga friheter; den västtyska grundlagen från 1949 upptar däremot i artikel 9, som handlar om föreningsfriheten, vissa särskilda skyddsbestämmelser för fackföreningar (se SOU 1975129 5. 190). Även Frankrike och Italien har regler i grundlag om fackliga friheter.

[ Sverige har inte förrän med den nya RF införts en regel om en facklig frihet i grundlag. Nu föreskrivs där i 2 kap. Sä »— att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. Vad som, mera preciserat, skall inrymmas under begreppet fackliga friheter kan givetvis diskuteras. Som nyss antyddes har flera av de politiska fri- och rättigheterna, såsom föreningsfriheten, församlingsfri- heten och yttrandefriheten, grundläggande betydelse för skyddet av den fackliga verksamheten. Med facklig frihet som ett begrepp skilt från de politiska fri- och rättigheterna avses här arbetstagares och arbetsgivares möjligheter att i förhållande till varandra åtnjuta särskilda rättigheter som inte gäller i andra förhållanden. Det förutsätts då att man på arbetstagar- sidan uppträder kollektivt, dvs. att det skall vara fråga om en sammanslut— ning av arbetstagare. Exempel på fackliga friheter i denna mening är främst rätten till fackliga stridsåtgärder och den fackliga förhandlingsrät- ten.

l detta sammanhang har utredningen också, utan att det rör sig om rent fackliga friheter, övervägt några andra näraliggande förslag till fri- och rättighetsregler i grundlag, vilka väckts i vpk:s motion 197311881, nämligen rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten och rätt att organisera sig fackligt och politiskt.

Förhållandena på arbetsplatserna och inom arbetslivet över huvud är föremål för stort intresse, både från den allmänna opinionens sida och från lagstiftarens. Lagstiftning beträffande arbetarskydd, anställnings- trygghet och facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen är exempel på olika resultat som nyligen avsatts härav. Den ledande tanken bakom den pågående omdaningen av de rättsliga förhållandena i arbetslivet är strävan att stärka arbetstagarnas inflytande över sin arbetssituation. Många olika åtgärder har, delvis på försök, de senaste åren vidtagits på arbetsmarknaden i syfte att fördjupa företags- resp. förvaltningsdemokratin. (För en närmare redogörelse härom, se SOU 1975:1 s. 103.) Grundläggande betydelse för arbetstagarnas inflytande i framtiden har naturligtvis de frågor som har behandlats av arbetsrätts- kommittén i betänkandet Demokrati på arbetsplatsen (SOU 197511). Framför allt gäller detta arbetsrättskommitténs förslag till ny utformning av den fackliga förhandlingsrätten, enligt vilken denna — med ord hämtade från utredningens direktiv — blir ”så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåer som det är angeläget för de anställda att få inflytande på".

Mot den bakgrund som här i korthet tecknats har fri— och rättighetsut- redningen funnit naturligt att överväga om flera fackliga friheter än nu kan — och lämpligen bör — skrivas in i grundlag. Den fackliga frihet som nu finns inskriven i RF — rätten att vidta fackliga stridsåtgärder kan enligt vad utredningen har funnit inte förstärkas. Gällande arbetsrättsliga regler innebär ju att denna frihet för vissa situationer inskränks, t. ex. att fredsplikt uppstår, både genom föreskrift i lag och genom frivillig överenskommelse mellan parter på arbetsmarknaden. Och att någorlunda kort beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i rätten att vidta fackliga stridsåtgärder får beslutas eller avtalas om är inte möjligt. Bland annat med hänsyn till det pågående reformarbetet inom arbetsrätten har utredningen inte heller funnit anledning att föreslå ändring av den formulering av rätten att vidta fackliga stridsåtgärder innefattande bl.a. både strejkrätt och lockouträtt — som konstitutionsutskottet år 1973 har stannat för och riksdagen har godkänt. En grundprincip för den svenska arbetsrätten är att intressemotsätt— ningar mellan arbetstagare och arbetsgivare skall lösas i första hand genom fackliga förhandlingar. Det kan därför med de utgångspunkter som utredningen har synas ligga nära till hands att i RF föra in en regel om skydd för rätten att förhandla ij'ackliga frågor, Emellertid inställer sig här svårigheter. Som framgår av bilaga 14 har den fackliga förhandlingsrätten en viss innebörd och omfattning enligt gällande rätt, en annan enligt arbetsrättskonimitténs förslag och en tredje enligt det förslag som avgivits av företrädarna för LO och TCO inom arbetsrätts- kommittén. Om en bestämmelse om rätt till fackliga förhandlingar skall införas i grundlagen nu. måste den självklart vara anpassad till de regler om facklig förhandlingsrätt som vanlig lag kommer att innehålla när grundlagsregeln träder i kraft. Hur dessa regler då kommer att vara utformade kan man i dag inte säkert veta.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att fri- och rättighetsutredningen

redan på grund av det omöjliga i att klart ange vilken innebörd rätten till fackliga förhandlingar skulle ha igrundlag måste avstå från att föreslå att en sådan rätt nu skrivs in i RF.

På liknande sätt som med den fackliga förhandlingsrätten förhåller det sig med ett annat regelkomplex som har föreslagits bli infört i grundlagen, nämligen rätt att pa' arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten. Att denna rätt som avses gälla både i fackliga och politiska frågor inte är en rent facklig frihet, har påpekats tidigare. Som närmare framgår av bilaga 14 är möjligheterna för arbetstagare att på sina arbetsplatser bedriva agitation etc. för närvarande begränsade, särskilt såvitt gäller politiska frågor. (Detsamma gäller för övrigt även för arbetsgivare.) En särskild fråga i detta sammanhang är spörsmålet om värnpliktigas rätt att hålla möten på sina regementen m. m. Som nämnts i bilaga 7 pågår för närvarande försöksverksamhet på detta område.

Även frågan om rätt för arbetstagare att på arbetsplatserna göra facklig och politisk propaganda etc. ligger emellertid i arbetsrättskommitte'ns uppdrag. När det gäller facklig opinionsverksamhet så faller den in Linder de allmänna regler om förhandlingsrätt i alla frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare, som arbetsrättskommittén redan har föreslagit. Och beträffande politisk opinionsbildning på arbetsplatser- na väntas arbetsrättskommittén i höst lägga fram förslag till reglering på grundval av den kartläggning av gällande rättsläge och faktiska förhållan- den sorn gjorts i betänkandet Politisk propaganda på arbetsplatser (SOU 1975:27). Även när det gäller den föreslagna regeln om rätt att på arbetsplatserna bedriva agitation och propaganda samt anordna möten måste fri- och rättighetsutredningen avstå från att föreslå en grundlags- regel redan med hänvisning till att det pågår ett reformarbete, vars resultat man inte kan förutse. Detsamma gäller med hänsyn till pågående försöksverksamhet delfrägan om värnpliktigas rätt till politisk verksamhet på sina arbetsplatser, dvs. regementena.

Vad slutligen avser förslaget att i grundlag införa en regel om rätt för envar att organisera sig fackligt och politiskt vill utredningen först framhålla. att det skydd regeln avses ge ide mest väsentliga hänseendena redan finns. Skyddet finns i första hand igrundlag genom RF:s regel om föreningsfrihet. som ger skydd mot ingrepp från det allmänna. Som framgått under 7.2.3 föreslår utredningen att grundlagens skydd beträf- fande föreningsfriheten skall förstärkas så att möjlighet öppnas att ingripa endast mot förening av militär art eller mot förening med rasförföljelse på sitt program. Skyddet gentemot det allmänna för föreningsfriheten beträffande fackföreningar och alla politiska föreningar utom sådana som nyss nämnts blir därmed undantagslöst. Vidare finns skydd gentemot enskild, såvitt gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, i lagen (19363506) om förenings- och förhandlingsrätt. Föreningsrättsskyddet i den sistnämnda lagen föreslås för övrigt av arbetsrättskommittén i stort sett oförändrat bli överflyttat till den nya lag som kommittén föreslår.

Mot den bakgrund som här angivits har utredningen inte velat ge sigi

kast med att försöka utforma en grundlagsregel om föreningsfrihet som ger skydd också mot enskild (jämför utredningens allmänna inställning till sådana regler, under 5.4).

Som sammanfattning kan sägas att utredningen har avvisat tanken på att nu bygga ut ett skydd i grundlag för fackliga friheter m. ni. redan med hänvisning till pågående reformarbete och andra så att säga lagtekniska hinder. Men den grundläggande frågan är naturligtvis om det öVer huvud taget kan anses lämpligt att införa ytterligare sådana regler igrundlag. För att få den frågan belyst har utredningens ordförande vänt sig till företrädare för de tre fackliga huvudorganisationerna LO, TCO och SACO/SR. 1 en gemensam skrivelse till utredningen (i betänkandet in- tagen i bilaga 15) har LO:s och TCO:s jurister förklarat, att man från dessa organisationers sida inte önskar ytterligare grundlagsregler av den typ som har diskuterats i detta kapitel. Samma uppfattning har framförts i en skrivelse från SACO/SR (också intagen i bilaga 15).

10. Egendomsrätten

Som framgår av bilaga 16 föreslog grundlagberedningen en grundlagsbe- stämmelse att, om egendom som någon har förvärvat tas ifrån honom genom expropriation eller annat sådant förfogande, så skulle ersättning utgå enligt grunder som bestäms i lag. Beredningen ansåg att det syntes lämpligt att ge grundlagsförankring åt ett särskilt moment i skyddet för den enskildes rätt till egendom, nämligen principen att ersättning alltid utgår vid expropriation eller annat sådant förfogande. Med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg beredningen emellertid att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag fastslå efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas. Reglerna härom borde emellertid få beslutas endast genom lag. Grundlagberedningens förevarande förslag var enhälligt.

] propositionen 1973z90 föreslogs ett stadgande, enligt vilket enskild borde vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Bakgrunden till den fakultativa utformningen var att man ville undvika att vissa bestämmelser i gällande lag, som medger att mark tas i anspråk utan kontant ersättning, skulle bli grundlagsstridiga.

I konstitutionsutskottet (197326) enades man om den förstärkningen av egendomsskyddet att regeln liksom enligt grundlagberedningens förslag gjordes obligatorisk: "bör” byttes ut mot ”skall". Det uttalades emellertid därvid att det inte var nödvändigt att kompensationen alltid utgick i kontant form.

Det finns enligt fri- och rättighetsutredningens mening ingen anledning att gå ifrån den sålunda i grundlagberedningen och konstitutionsutskot- tet manifesterade enigheten i förevarande hänseende. Skyddets tyngd- punkt ligger däri, att ersättningsgrunderna inte får bestämmas på annat sätt än genom lag. Det är självklart att sådan lag inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning. Utredningen föreslår att grundlagsregeln i 8 kap. 1 & fjärde stycket RF behålls oförändrad men flyttas till 2 kap. RF.

11. Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag

Särskilda rättssäkerhetsgarantier i grundlag behandlas i bilaga 17.

Sedan länge har i många länders konstitutioner brukat infogas några grundläggande straff- och processrättsliga principer, vilka kan sägas utgöra särskilda rättssäkerhetsgarantier. 1 RF, närmare bestämt i 11 kap. som bär rubriken ”Rättskipning och förvaltning", har för Sveriges del givits grundläggande regler om domstolarnas och förvaltningsmyndig- heternas ställning och befogenheter. De regler i kapitlet som bl. a. syftar till att säkerställa framför allt domstolarnas självständighet kan naturligt- vis ses som rättssäkerhetsgarantier. Dessa regler, som är av mera allmän art, är det dock knappast fri - och rättighetsutredningens sak att på nytt se över. [ RF finns däremot vissa regler som kan sägas utgöra mer speciella, men ändå — inte minst från politisk utgångspunkt grund— läggande rättssäkerhetsgarantier. De är tre till antalet. 1 8 kap. 1 & tredje stycket RF har sålunda föreskrivits förbud mot retroaktiv strafflagstift- ning, i 11 kap. 1 % andra stycket andra punkten förbud mot tillfälliga domstolar och i 11 kap. 3 & andra stycket rätt till domstolsprövning av frihetsberövande. Alla tre reglerna statuerar absoluta rättigheter, dvs. rättigheter som inte kan inskränkas utan ändring av själva grundlagen. Någon förstärkning av dem är alltså inte möjlig. 1 det följande skall däremot först behandlas frågan i vad mån de nämnda särskilda rättssäkerhetsgarantierna kan utvidgas och därefter frågan om ytterligare garantier av liknande slag bör införas i RF.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning i 8 kap. 1 % tredje stycket RF lyder:

Lag eller annan föreskrift får ej innebära att straff eller annan brottspåföljd skall kunna ådömas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. eller att svårare brottspåföljd skall kunna ådömas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott.

Beträffande den närmare tolkningen av förbudet kan hänvisas till bilaga 17. Här må endast påpekas att retroaktivitetsförbudet naturligtvis —- åtminstone genom analogisk lagtillämpning träffar även straffliknan- de administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och försenings- avgift enligt olika skatteförfattningar, överlastavgift etc.

FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter innehål-

ler i artikel 15 ett retroaktivitetsförbud. Utöver vad som gäller enligt den svenska motsvarigheten i RF föreskrivs där följande: Om efter brottets begående ny lag stiftas som föreskriver ett lindrigare straff, skall den skyldige komma i åtnjutande härav. Samma regel gäller i princip i Sverige, vilket framgår av 5 % lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Dock föreskriver den nämnda paragrafen vidare, att regeln inte skall gälla när det är fråga om en gärning som under viss tid varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. Här avses t. ex. brott mot ransoneringsföreskrifter: straff för sådant brott avskaffas naturligtvis, när själva ransoneringen upphör, men anledningen är inte som vid andra fall av avkriminalisering att man fått en ändrad syn på straffvärdheten av denna gärning utan endast förändrade yttre förhållanden. Om man kategoriskt föreskrev att en efter gärningen beslutad Strafflindring eller avkriminalisering skulle räknas en gärningsman till godo, skulle det med andra ord åtminstone i slutskedet av en ransoneringstid vara fritt fram för brott mot ransoneringsbestämmelserna. Detta är uppenbarligen inte önskvärt. Grundlagen kan därför helt förbjuda — på sätt nu sker — endast tillämpning av ny lags svårare påföljd. Ur politisk synvinkel är också detta den mest väsentliga aspekten på frågan om strafflags tillämplighet i tiden. Avslutningsvis kan tillfogas, att den fria tolkning som måste vara tillåten beträffande en internationell konvention avsedd att kunna godtas av i princip alla världens stater (jämför prop. 19712125 ang. godkännande av bl. a. den ovan nämnda FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, 3. 36) är klart olämplig när det gäller att tolka inhemsk lag och grundlag i betungande riktning. Att i RF införa en regel som den i FN-konventionen utan att uttryckligen ange att den har undantag, bör därför inte ske.

När man undersöker olika sätt att utöka rättssäkerhetsgarantierna i grundlag, kan det synas ligga nära till hands att överväga att utvidga förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning till att avge ett förbud mot retroaktiv lagstiftning över huvud. Ett sådant förbud finns ju i Norge, där det heter i grundlagens 97 5: ”Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft”. Som framgår av bilaga 17 upprätthålls i svensk rätt utanför straffrätten —— dock inte ett generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning på något enskilt rättsområde. (Att den norska grundlagsregeln vållat avsevärda tillämpningssvårigheter, se SOU 197529 s. 103.) En annan sak är att retroaktivitet ansetts som regel böra undvikas på vissa rättsområ- den, framför allt på förmögenhets- och skatterättens områden. Konstitu- tionsutskottet uttalade som också framgår av bilaga 17 — år 1974 med anledning av en motion, efter att ha redogjort för gällande rätt, avslutningsvis (för andra rättsområden än straffrätten) att man be- träffande retroaktiv lagstiftning uppenbarligen i vissa fall kunde ställas inför svårlösta avvägningsproblem. Det betecknades som en angelägen uppgift för riksdagen såsom lagstiftare att noggrant pröva hithörande frågor och därvid sträva efter en sådan lösning av problemen som bäst tillgodoser såväl den enskildes rättsskydd som det samhällsintresse som kunde motivera avsteg från den allmänna principen på detta område. Slutligen erinrade utskottet om att frågan om retroaktiv lagstiftning

hörde till de ämnen som behandlades av fri- och rättighetsutredningen. Utskottets uttalande, som var enhälligt, godtogs av riksdagen.

Fri- och rättighetsutredningen delar självfallet uppfattningen att retroaktiv lagstiftning på förmögenhets- och, framför allt, skatterättens områden som huvudregel bör undvikas. Medborgarna har ett berättigat anspråk på att kunna planera sina förhållanden utifrån gällande rätt. Med utgångspunkt från sistnämnda rättsområde har utredningen övervägt att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lagstiftning enligt 8 kap. 3 & RF, dvs. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Emellertid upprätthålls, som nämnts, inte något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning ens på de angivna rättsområdena. Tungt vägande skäl har på dessa områden ansetts kunna medge avsteg från huvudregeln att retroaktivitet bör undvikas. Att i lagtext med någon grad av precision ange förutsättningarna för när sådana avsteg får medges har utredningen dock inte funnit möjligt.

Till det sagda kommer problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag. Utredningen har funnit att det inte är möjligt att i en kort grundlagsregel klargöra vad som skall menas med retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Fastän det ligger utanför vad som här i första hand behandlas kan från familjerättens område erinras om diskussionen för några år sedan beträffande retroaktivitet i samband med införandet av arvsrätt för utomäktenskapliga barn. Somliga menade då med utgångs- punkt från tiden för barnets födelse att den nya lagen var retroaktiv. Andra hävdade motsatsen och gjorde gällande att tidpunkten för arvlåtarens död alltid är avgörande för nya arvsreglers tillämplighet.

Även inom området för lagstiftning enligt 8 kap. 3 & RF faller föreskrifter, av vilka en del har ifrågasatts och andra kan ifrågasättas vara retroaktiva till sin verkan. På vissa håll har t. ex. gjorts gällande att det är fråga om retroaktiv verkan om man genom ett beslut enligt allmänna prisregleringslagen den 1 september inför förbud för tiden efter denna dag att överskrida det pris som gällde den 1 augusti samma är; andra hävdar att det här endast gäller en beräkningsnorm, som också kunnat uttryckas på annat sätt. Det kan slutligen erinras om att t. ex. föreskrifter om anmälnings- och uppgiftsskyldighet för enskild i princip tillhör den lagstiftning som avses i 8 kap. 35 RF. Sådan skyldighet att lämna uppgifter, som behövs för samhällsplaneringen, avser naturligen ofta förhållanden i förfluten tid. Det skulle därför kunna hävdas vid införan- det av en ny föreskrift om uppgiftsskyldighet att denna är retroaktiv till den del den avser förhållanden i förfluten tid.

Utredningen har med hänsyn till det här anförda inte sett det möjligt att föreslå någon utvidgning av det retroaktivitetsförbud som nu finns i RF. Utredningen vill däremot understryka vad riksdagen uttalade år 1974, nämligen att det är viktigt att riksdagen har sin uppmärksamhet på hithörande frågor och prövar dem noggrant.

Regeln att straff bara får ådömas för gärning som var straffbelagd när den begicks har sin processuella motsvarighet i regeln att domstol inte får inrättas för en gärning som redan har begåtts. Mer fullständigt heter deti 11 kap. 1 5 andra stycket andra punkten RF, att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Detta förbud mot tillfälliga, eller om man så vill ”retroaktiva”, domstolar är redan absolut.

Den tredje av de särskilda rättssäkerhetsgarantier som skrivits in i RF tar sikte på förfarandet då en av de viktigaste mänskliga rättigheterna, rörelsefriheten, blivit inskränkt genom ett beslut om frihetsberövande. Om rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande föreskrivsi 11 kap. 3 % andra stycket RF:

Har annan myndighet än domstol berövat någon friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall den beslutet rör kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Detsamma gäller om svensk medborgare av annan anledning än nu sagts har blivit omhänder- tagen tvångsvis. Med prövning av domstol likställes i sistnämnda fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Grunden för att statuera en rätt till domstolsprövning i dessa fall är naturligtvis att en sådan sedan gammalt anses utgöra en särskild rättssäkerhetsgaranti. Från denna utgångspunkt kan det förtjäna över— vägas om rätten till domstolsprövning kan utvidgas till att gälla även andra fall då enskilda blivit föremål för ingripande från administrativ myndighets sida. Som framgår av bilaga 17 skulle dock ett grundlagsstad— gande om en generell domstolskontroll över förvaltningen inte vara förenligt med gällande svensk rätt. När det däremot gäller mer avgränsade områden kan erinras om att grundlagberedningen föreSIOg att rätten till domstolsprövning skulle avse inte bara frihetsberövande utan också straffdom över huvud (t. ex. böter) och konfiskation (förverkande) för brott samt annan sådan särskild rättsverkan av en gärning. litt liknande yrkande fördes fram i motionen 1973zl874 (m). En grundlagsregel om rätt till domstolsprövning av böter skulle kunna införas, om den formulerades med hänsynstagande till reglerna om strafföreläggande m.m. En sådan regel ensam skulle dock ha ett mycket begränsat skyddsvärde, eftersom det finns så många andra ekonomiska sanktioner. De övriga ekonomiska sanktioner som administrativa myndigheter kan använda mot enskilda är av skiftande slag, t. ex. straffliknande sanktioner som skattetillägg och överlastavgift, viten, förverkande m.m. Det kan nämnas att floran av ekonomiska sanktioner är så stor, att en särskild utredning tillsatts för att utföra en förberedande och kartläggande undersökning av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten (se 1974 års riksdagsberättelse Juz53). Det har därför varit en inom ramen för fri- och rättighetsutredningens arbete alltför stor uppgift att kartlägga de i gällande rätt förekommande ekonomiska sanktionerna. Med hänsyn härtill och till att man inte kan införa en regel vars konsekvenser man inte ens i huvuddrag kan överblicka har utredningen nödgats avstå från

att föreslå utvidgning av rätten till domstolsprövning av administrativ myndighets avgörande utöver vad som nu gäller för frihetsberövande.

[ vad regeln om domstolsprövning av frihetsberövande särbehandlar utlänningar hänvisas till framställningen i bilaga 21.

I Sverige, liksom i andra länder, finns ivanlig lag en mängd ytterligare regler av straff- och, främst, processrättslig natur som kan sägas utgöra rättssäkerhetsgaranlier. På det internationella planet finns flera exempel på att sådana regler har tagits med i fri- och rättighetsregleringar. Det mest kända torde vara europakonventionen (art. 5 och 6). Man kan ställa frågan om inte ett urval av dessa principer lämpligen skulle kunna förankras i grundlagen. Det skall dock erinras om att europakonventio- nen, såsom tidigare har nämnts, inte kräver att dess rättighetsskydd skrivs in i de till konventionen anslutna ländernas grundlagar. Efter mönster av europakonventionen föreslogs i motionen 1973:1880 (0 + fp) grundlags- regler om rätt för den som berövas sin frihet att få veta varför, om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande, om rätt att få civil tvist och anklagelse för brott prövad inom skälig tid av laga domstol vid opartisk och offentlig rättegång, om rätt att betraktas som oskyldig tills skuld bevisats, om rätt till försvar i brottmål och rätt att höra vittnen, om rätt till tolk och om rätt att ej bli dömd av annan domstol än den under vilken man hör enligt lag. Ytterligare processuella skyddsregler före- kommer i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

(se bilaga 17). Som framgår av det ovanstående saknas ingalunda exempel på allmänt

omfattade grundläggande processuella principer som i och för sig är ägnade att skrivas in i grundlag. Emellertid är många av de nämnda principerna sådana att de får sitt värde främst genom att de ingår i ett större komplex av bestämmelser. En ensam regel om rätt till skadestånd vid olaga frihetsberövande är t. ex. uppenbarligen för torftig, liksom en regel om rätt att höra vittnen eller om rätt till tolk. Man har därför att välja mellan att ta med ganska många processuella regler i grundlag, vilka tillsammans utgör ett värn för rättstryggheten av någorlunda beskaffen- het, eller att inte alls ta med några regler (eller bara någon, lätt avskiljbar). En närmare analys av de återgivna principerna visar vidare, att många inte är helt undantagslösa i gällande svensk rätt, t. ex. offentlig- hetsprincipen, rätten att få anklagelse för brott prövad av domstol och rätten att betraktas som oskyldig tills ens skuld bevisats. Några begrepp, slutligen, är ganska svårtolkade. Hit hör det grundläggande kravet på att domstol skall vara opartisk, vilket i detta sammanhang torde ha en mer specifikt processuell innebörd än i nuvarande ] kap. 8 & RF. En omfattande uppräkning av processuella principer, försedda med erforder- liga undantag och om möjligt — klargörande definitioner, skulle uppenbarligen spränga ramen för fri- och rättighetskapitlet i RF. Fri— och rättighetsutredningen har därför stannat för att i princip inte föreslå några nya rättssäkerhetsgarantier av processuell art i grundlagen.

Ett undantag görs dock. Utredningen föreslår att principen om att förhandling vid domstol skall vara offentlig skrivs in i RF. Härigenom kompletteras rätten till information och den däri ingående rätten att ta

del av allmänna handlingar på ett värdefullt sätt. På samma vis som de nämnda rättigheterna ger principen om domstolsförhandlings offentlighet möjlighet till insyn för medborgarna och därmed underlag för en allmän debatt. Sedd i detta perspektiv kan principen om domstolsförhandlings offentlighet också sägas indirekt innefatta en garanti för att även övriga för en rättsstat kännetecknande processuella principer följs vid domsto- larna.

Enligt gällande rätt kan avsteg från offentlighetsprincipen göras, när motstående intressen så påkallar. Som framgår av rättegångsbalken (5 kap.) och en rad andra lagar, som tillåter domstol att förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, är dessa motstående intressen många. Det är knappast görligt att i grundlag räkna upp alla situationer och ändamål i resp. för vilka undantag från offentlighetsprin- cipen får beslutas. Det må vara tillräckligt att slå fast att undantag från offentlighetsprincipen måste beslutas av riksdagen, dvs. i lag. Men grundlagsregeln bör vidare utformas så att undantag, liksom vid flertalet övriga begränsningsbara fri- och rättigheter, inte får grundas enbart på åskådning; ej heller skall en undantagslag få sträcka sig så långt att den fria åsiktsbildningen sätts i fara eller utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för att tillgodose det syfte som föranlett lagen. Vidare bör förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön gälla även i detta fall.

12. Vissa andra fri- och rättigheter

I enlighet med direktiven har utredningen övervägt om ytterligare fri- och rättigheter bör föras in i RF. De fri- och rättigheter, som därvid i första hand tagits upp, behandlas i huvudsak i detta kapitel.

12.] Sociala rättigheter

Under nyare tid har det i många länders grundlagar förts in fri- och rättigheter av en annan typ än de ”klassiska” fri- och rättigheterna, vilka i första rummet syftar till att bereda den enskilde ett skydd mot staten. Denna typ av fri- och rättigheter avses i stället bereda den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna. Sådana sociala rättigheter kan uttryckas i termer som rätt till arbete, rätt till utbildning samt rätt till vård och omvårdnad för sjuka och åldringar osv. Dessa rättigheter är ett uttryck för det moderna samhällets omsorg om den enskilda människan. Fri- och rättighetsutredningen finner det naturligt att sådana sociala rättigheter skrivs in i RF, eftersom de principer som uttrycks genom dessa rättigheter i dagens svenska samhälle har stor betydelse för den enskildes välfärd. Utredningen vill erinra om att förslag i denna riktning lades fram av den tingstenska utredningen och av författningsutredningen (se under 2.4 och 2.5).

De sociala rättigheterna skiljer sig från de ”klassiska” fri- och rättigheterna på en avgörande punkt. De senare ålägger statsmakterna att avstå från att handla på visst sätt. De förra däremot ger uttryck för en ; V'?” förpliktelse för samhället att aktivt vidta åtgärder på vissa områden, såsom inom arbetsmarknads-, bostads- och utbildningspolitiken samt vårdsektorn. Eftersom samhällets resurser är begränsade måste avvägning- ar göras mellan krav som konkurrerar såväl på dessa områden och andra, där samhällets insatser behövs, som på olika sektorer inom vart och ett av dessa områden. Att fullt ut garantera att varje medborgare får den — i vidsträckt betydelse — sociala service, som han önskar och som svarar mot hans behov, låter sig inte göra. Inte heller är det möjligt att i grundlagen göra avvägningar mellan de olika områden där samhället verkar eller inom dessa områden.

Det som då kan övervägas är att i RF skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla social service, som når upp till en viss nivå, en viss standard. Men inte heller detta låter sig göra. Utredningen vill som exempel ta det område som kan sägas vara bäst lämpat för en

grundlagsregel om en viss minimistandard som medborgarna skall åtnjuta, nämligen utbildningsområdet.

Den minimistandard som gäller på utbildningsområdet är den skyldig- het för det allmänna som skollagens bestämmelser om grundläggande skolundervisning innebär. Ett grundlagsstadgande om rätt till grundläg— gande skolundervisning ger emellertid enligt utredningens mening inte alls uttryck för det allmännas strävan att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den nuvarande omfattning som samhällets verksamhet har på detta område kan inte heller vara lämpligt. Det är för övrigt mycket osäkert om det över huvud taget går att sammanfatta denna på ett kort och klart sätt. En rätt till utbildning måste främst ålägga samhället att ordna undervisning. En förutsättning för att den enskilde skall kunna utnyttja denna rättighet är att det finns läromedel, Skolmåltider, skolskjutsar osv. I vilken mån rätten till utbildning skulle innefatta skyldighet för det allmänna att tillhandahålla sådant skulle naturligtvis vara svårt att avgöra.

Det som nu sagts beträffande rätten till utbildning gäller även i fråga om andra sociala rättigheter. Vissa av dessa kan visserligen utformas så att de innebär en rätt för den enskilde att av det allmänna få kontant understöd vid sjukdom, arbetslöshet och liknande situationer. inte heller för sådana fall kan emellertid RF Slå fast någon undre gräns för det allmännas bidragsskyldighet.

Mot den bakgrund som utredningen nu skisserat har utredningen funnit att det inte är möjligt att skriva in några sociala rättigheter i RF såsom rättsregler, eftersom sådana rättsregler inte kan få annat innehåll än att de i praktiken kommer att vara uttryck för samhällets strävan att bereda den enskilde utbildning, arbete, bostad osv. Enligt utredningens mening bör denna samhällets strävan formuleras som ett målsättnings— stadgande. Detta kan lämpligen ange att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Utredningen anser därför att det i RF skall tas in ett sådant målsättningsstadgande som ett andra stycke i det programstadgande i 1 kap. 2 & RF som utredningen föreslår.

12.2. Upphovsrätt

Utredningen har övervägt om RF bör ge uttryck för den upphovsrätt som den, som skapat ett litterärt eller konstnärligt verk, har till verket och för den rätt till fotografisk bild som framställaren därav har. Motsvarande tanke kommer fram i 1966 års FN—konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (intagen i SOU 1974:88 som bilaga Sv, vars artikel 15 bl.a. ålägger konventionsstaterna att erkänna rätten för envar att åtnjuta det skydd för moraliska och materiella intresset, som härrör från all vetenskaplig, litterär eller konstnärlig produktion till

vilken han är upphovsman. Gällande svensk rätt om upphovsmans rätt till sitt verk återfinns i främst lagen (19601729) om upphovsrätt till litterära och konsträrliga

verk och lagen (19602730) om rätt till fotografisk bild. Lagstiftningen vilar på den principen att den som skapat ett verk har ensamrätt att förfoga över verket och göra det tillgängligt för allmänheten. Denna upphovsrätt har en förmögenhetsrättslig och en ideell sida. Den förmö- genhetsrättsliga innebär att upphovsmannen kan ta betalt för att verket utnyttjas av någon annan, den ideella främst att verket inte får förvanskas så att upphovsmannen kränks.

Upphovsrätten är underkastad en rad inskränkningar. Dessa medför att det allmänna eller annan enskild kan utnyttja ett verk utan tillstånd av och i allmänhet utan ersättning till upphovsmannen. Ett verk får sålunda kopieras för enskilt bruk. Arkiv och bibliotek får för sin verksamhet fotografera ett verk. I viss utsträckning får citat göras och i kritisk eller vetenskaplig framställning konstverk återges. En tidning eller tidskrift får ta in en artikel ur en annan tidning eller tidskrift som rör vissa frågor, om eftertryck inte är förbjudet. Antologier och liknande samlingsverk får innehålla mindre delar av verk. lnom undervisningsverksamhet är det tillåtet att för tillfälligt bruk göra ljudinspelning. Verk får utnyttjas för blinda. Verk får framföras vid gudstjänst, undervisning eller annat, inte kommersiellt sammanhang. Också andra inskränkningar i upphovsrätten finns (se ll--26 åå lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga— verk).

Utredningen anser att författares, konstnärers och andra upphovsmäns verksamhet har en sådan betydelse för opinionsbildningen och för den andliga odlingen över huvud i landet att det är naturligt att den rätt de har till sina verk skrivs in i grundlagen. Av den lämnade redogörelsen framgår emellertid att ”upphovsrätt” är en samlande beteckning på ett stort antal rättsregler och till sitt innehåll helt beroende av dessas utformning. Att i grundlag ange vilka rättsregler som tillsammans bildar upphovsrätten är givetvis omöjligt. Det måste i stället vara en uppgift för den vanliga lagstiftningen att närmare bestämma dennas innehåll. Utredningen har därför funnit att en grundlagsparagraf om upphovsrätten bör utformas på det viset att den anger att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag (2 kap. 20 5).

Den föreslagna grundlagstexten knyter an till begrepp som användsi den upphovsrättsliga lagstiftningen. Med upphovsmän avses förutom författare konstnärer som har skapat t. ex. musikaliska eller sceniska verk, filmverk eller bildkonst. Även utövande konstnärer, som musiker, och fotografer hör hit. Däremot omfattar grundlagsbestämmelsen inte t. ex. uppfinnare och deras rätt enligt patentlagstiftningen eller dem som har skapat mönster som kan skyddas enligt mönsterlagen (1970:485). Denna begränsning är naturlig med tanke på att bestämmelsen skall skydda opinionsbildningen och den andliga odlingen över huvud.

Paragrafens avfattning innebär att det skall finnas en upphovsrättslig lagstiftning, beslutad av riksdagen. Detta går utöver det som gäller nu enligt 8 kap. 2 % RF, nämligen att om civilrättsliga regler om upphovsrätt meddelas detta skall ske genom lag. Därtill får den föreslagna grundlags- bestämmelsen den effekten att offentligrättsliga inskränkningar (enligt 8

kap. Bä RF) i enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, vilka angår upphovsrätt, inte får meddelas annat än genom lag. Riksdagen kan alltså inte delegera (enligt 8 kap. 75 RF) till regeringen att meddela föreskrifter om upphovsrätt.

Den av utredningen föreslagna grundlagsbestämmelsen om upphovsrätt kompletteras, när det gäller ingrepp från det allmännas sida, genom rätten till ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande (2 kap. lOä i utredningens förslag), som gäller också förfogande över

_ upphovsrätt.

12.3. Skydd för familjen, föräldrarätt

Som framgår av redogörelsen i bilaga 18 finns det exempel på att internationella konventioner och andra länders grundlagar innehåller rättigheter som knyter an till familjen. Dessa rättigheter har ibland utformats mycket vagt som exempelvis artikel 8 i europakonventionen, som föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt familjeliv, och artikel 6 st. 1 i den västtyska grundlagen, som anger att äktenskap och familj står under den statliga ordningens särskilda beskydd. Tillämpningen av sådana bestämmelser vållar helt naturligt svårigheter (se SOU 1974:88 s. 73, resp. SOU 1975:29 s. 194), och utredningen anser det uppenbart att så oklara stadganden inte bör föras in som rättsregler i RF. Andra rättigheter har däremot fått ett mera preciserat innehåll. De av dessa som utredningen funnit anledning att närmare gå in på redovisas i bilaga 18.

En rättighet som utredningen sålunda behandlat är rätten att ingå äktenskap och bilda familj enligt artikel 12 i europakonventionen. Denna rättighet är emellertid delvis oklar till sin innebörd och vållar tillämp— ningssvårigheter (se SOU 1974288 5. 99). Vidare måste den, som redogörelsen för gällande rätt visar (se bilaga 18), förses med åtskilliga undantag, t. ex. för gällande äktenskapshinder. Utredningen vill dessutom peka på att rätten att ingå äktenskap bygger på att det finns rättsregler om äktenskap. Ett skydd mot lagstiftning som förbjuder äktenskap mellan människor av olika ras ges genom utredningens förslag om förbud mot rasdiskriminering (2 kap. 17 ä). I viss mån tillgodoses därigenom det behov av skydd som kan förmodas ligga bakom artikel 12. Utredningen anser därför att någon sådan rättighet ej bör skrivas in i RF.

När det gäller rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn vill utredningen anmärka att ”vårdnaden om barn” till den del det är fråga om rättsregler ger upphov till samma invändningar som anförts beträffan- de rätten att ingå äktenskap. En sådan rättighet är därtill underkastad åtskilliga inskränkningar (se bilaga 18). Att föreskrifter om sådana inskränkningar får ske endast genom lag innebär ingen reell ändring jämfört med RF i nuvarande lydelse.

Inte heller är det lämpligt att i RF ange att inskränkningar får göras endast av hänsyn till barnens bästa, eftersom det kan råda mycket olika meningar om vad som är bäst för barnen. En sådan föreskrift täcker dessutom inte alla nu gällande undantag från en regel om att båda

föräldrarna till ett barn skall ha vårdnaden om detta. Utredningen vill som exempel här nämna att barn utom äktenskap för närvarande aldrig kan stå under båda föräldrarnas vårdnad och att vid skilsmässa endera av föräldrarna får vårdnaden om ett barn, aldrig båda. Även om det, vilket föreslagits (se Ds Ju 1975zl7), i framtiden blir möjligt att i fall som nu nämnts låta föräldrar tillsammans ha vårdnaden om sina barn, måste det finnas fall då vårdnaden måste tilläggas den ena av föräldrarna. Barnens bästa blir då avgörande vid valet mellan föräldrarna men inte vid bestämmandet av att den gemensamma vårdnaden skall upphöra. Visserligen ligger väl bakom lagstiftningens utformning överväganden av vad som i allmänhet kan anses vara bäst för barnen i liknande situationer. Att anse att sådana överväganden uppfyller ett grundlagskrav på att endast hänsyn till barnens bästa får medföra att vårdnad inte utövas av båda föräldrarna leder emellertid —— med hänsyn till det oklara i uttrycket "barnens bästa” — till att kravet blir innehållslöst och inte ger mera skydd än nuvarande grundlagsreglering.

Rätten för föräldrar att ha vårdnaden om sina barn bör därför enligt utredningens uppfattning inte föras ini RF.

En tredje rättighet med anknytning till familjen som utredningen tagit upp är rätten för föräldrar att bestämma över sina barns skolundervis- ning. Denna rättighet har främst två aspekter: dels föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning, dels deras rätt att få barnen befriade från den allmänna skolans undervisning i livsåskådningsfrågor.

När det gäller den förstnämnda aspekten medger skollagen att skolplikt fullgörs i privat skola eller i hemmet. Förutsättningen härför är att den undervisning som där ges motsvarar den allmänna skolans. Någon rätt till finansiellt understöd från det allmännas sida finns inte i sådant fall. Utredningen anser att det är givet att en grundlagsfäst rätt för föräldrar att själva ordna sina barns undervisning måste förses med det villkoret att denna undervisning är sådan att den inte försätter dessa barn i ett sämre läge än andra. Vidare är det uppenbart att något krav på ekonomiskt bidrag från det allmännas sida inte bör ställas uppi RF. Med dessa utgångspunkter får enligt utredningens uppfattning ett grundlags- stadgande om föräldrars rätt att själva ordna sina barns undervisning mycket liten betydelse, så liten att en sådan rättighet inte bör skrivas in i RF.

Vad sedan angår föräldrars rätt att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor föreligger enligt skollagen rätt till befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap endast om barnet i fråga tillhör ett trossamfund som har regeringens tillstånd att i skolans ställe ombesörja sådan undervisning. Denna bestämmelse i skollagen har föranlett att Sverige gjort förbehåll vid antagandet av tilläggsprotokoll nr 1 till europakonventionen i fråga om artikel 2. som säger att staten skall respektera föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse.

Frågan om befrielse från den allmänna skolans undervisning i religionskunskap behandlades av riksdagen 1973 och 1974 utan att

riksdagen fann anledning till ändring i gällande förhållanden på denna punkt.

Inte heller fri- och rättighetsutredningen anser sig kunna föreslå att RF tar upp någon rätt för föräldrar att bestämma över sina barns undervisning i livsåskådningsfrågor.

12.4. Skydd för enskilds privatliv

Skydd för vad som kan kallas enskilds privatliv eller personliga integriteL finns i betydande utsträckning redan nu genom 2fquszmF som skyddar mot sådana åtgärder från det allmännas sida som husrannsakan, intrång i brev-, post- och teleförbindelser samt hemlig avlyssning. Härtill kommer det av utredningen föreslagna förbudet mot åsiktsregistrering (se avsnitt 7.3.2) som visserligen främst är avsett att ingå som ett momenti skyddet för åsiktsfriheten men också verkar som ett skydd för enskilds personliga integritet. Utredningen har också tagit upp frågan, om RF härutöver bör innehålla något ytterligare, mera allmänt rättsligt skydd mot det allmänna för enskilds privatliv. Ämnet behandlas i bilaga 19.

Europakonventionens artikel 8 föreskriver att envar har rätt till skydd för sitt privatliv. Också den västtyska grundlagen har en allmän bestämmelse som skyddar mot kränkningar av enskilds personlighet. Uppenbarligen är rättsregler i RF av så allmänt och vagt innehåll inte lämpliga. Utredningen vill understryka att begreppet personlig integritet visserligen förekommer i svensk lagstiftning men att det inte kunnat ges någon klar avgränsning. Ett allmänt integritetsskydd i grundlagen framstår därför som uteslutet, omgetjttfgrmammrältäåggls.

Utredningen har därför försökt att klargöra om det på integritetsskyd» dets område finns någon del som kan förankras igrundlag. Därvid har utredningen kommit till att en särskild fråga står i förgrunden, nämligen dataregistreringen. Utvecklingen på detta område har väckt farhågor och oro i olika hänseenden. Framförallt har uppmärksammats de ökade risker som skapas för enskildas integritet genom möjligheterna att centralt registrera stora mängder av information om enskilda personer.

Fri- och rättighetsutredningen anser att det är grundväsentligt att de enskilda människornas integritet skyddas mot de risker som dataregistre- ring kan innebära. Samtidigt måste det emellertid beaktas att den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle. Avvägningen mellan olika intressen är i detta sammanhang en synnerligen svår uppgift. Den centrala lagstiftningen om dataregistrering, datalagen (19731289), som har kommit till just för att skydda den enskildes integritet, skall också bli föremål för en allmän översyn enligt beslut av riksdagen (KU 1975111, rskr 103). Med hänsyn till detta beslut av riksdagen har fri- och rättighetsutredningen avstått från att lägga fram något förslag om grundlagsskydd såvitt gäller dataregistrering.

Även om den enskildes rätt att bli lämnad i fred som sagt aldrig kan vara absolut i ett samhälle och den enskildes privata sektor måste begränsas av gemenskapens krav, anser utredningen att principen, att den

enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor, är så grundläggande ien demokrati att den bör komma till uttryck i grundlagen. När det inte är möjligt att i RF föra in någon rättsregel härom, anser utredningen att principen skall tas upp i det målsättningsstadgande som utredningen föreslår i 1 kap. 2 5 och som slår fast vissa för medborgarna grundläggan- de värden. l nämnda paragraf föreskrivs därför att den offentliga makten bör utövas så att den enskildes privat- och familjeliv skyddas.

12.5. Närings— och yrkesfrihet

Bland de ”klassiska" fri- och rättigheterna ingår närings- och yrkesfrihe— ten. Utan att någon sådan frihet är nämnd i vare sig 1809 års RF eller nya RF utgår gällande rätt från att det här i landet i princip råder full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva yrke (beträffande utlänningar se lag 19681555).

Denna frihet begränsas emellertid i betydande mån med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som här gör sig gällande, t. ex. från säkerhets-, hälsovårds—, arbetarskydds- och ordningssynpunkter eller för att tillgodose krav på särskilda kvalifikationer som ställs för många yrken. Föreskrifter som innebär sådana begränsningar beslutades före den 1 januari 1975 i stor utsträckning av regeringen ensam. Enligt 8 kap. 3 & RF gäller nu att sådana föreskrifter i princip skall meddelas genom lag. Efter riksdagens bemyndigande enligt 8 kap. 7 & RF första stycket får i sådana ämnen som där sägs föreskrifter, vilka kan medföra begränsningar i närings- och yrkesfriheten, också beslutas av regeringen eller av förvaltningsmyndighet eller kommun. Någon ändring av RF:s regler om normgivningsmakten på detta område vill fri- och rättighetsutredningen inte föreslå. Utredningen utgår därför från att även andra organ än riksdagen meddelar föreskrifter som begränsar närings- och yrkesfriheten.

Såväl den tingstenska utredningen som författningsutredningen lade fram förslag till grundlagsstadgande om närings- och yrkesfrihet. Försla- get från författningsutredningen innehöll att svensk medborgare ägde i riket driva näring och utöva yrke, såvitt annat inte var särskilt stadgat. Vid remissbehandlingen av detta förslag framfördes den kritiken att skyddet var alltför urholkat eller rentav meningslöst.

Fri- och rättighetsutredningen anser att det idag inte går att i RF föra in ett starkare skydd för närings— och yrkesfriheten än det som författningsutredningen föreslog. Som remisskritiken av detta förslag visar blir ett sådant skydd dåligt och når inte upp till den nivå som RF f. n. föreskriver för fri- och rättigheternai 2 kap. Fri och rättighetsutred- ningen menar därför att närings- och yrkesfriheten inte bör tas upp bland de fri- och rättigheter som grundlagen särskilt skyddar.

13. Grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter

Frågan om utlänningar, dvs. personer som saknar svenskt medborgarskap, kan beredas ett skydd i grundlag är enligt fri- och rättighetsutredningens direktiv en viktig fråga för utredningen. 1 bilaga 21 behandlas utlänning-

ars fri- och rättigheter. Anledningen till att något grundlagsskydd för utlänningar inte togs upp i regeringens förslag till RF var i korthet att ett sådant skydd tedde sig ofullkomligt med tanke på att utlänningar inte har en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i landet. Vidare pekade departementschefen på vissa särskilda punkter där skyddet för utlänningars fri- och rättigheter enligt vanlig lag skilde sig från motsvarande skydd för svenska medborgare. I stället borde man enligt departementschefen genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska medborgare (se prop. 1973290 5. 200, återgivet i bilaga 21).

De synpunkter departementschefen anlade på frågan om grundlags- skydd för utlänningar har alltjämt giltighet. Någon ovillkorlig rätt för utlänningar att få vistas i Sverige kan inte gälla. Inte ens för politiska flyktingar finns någon undantagslös och fullt ut gällande rätt till asyl här i landet. 1 så måtto blir, som departementschefen anförde, ett grundlags- skydd ofullkomligt. Å andra sidan menar utredningen att åtskilliga skäl talar för att utlänningar bereds ett skydd genom grundlagen.

Utredningen vill peka på att, som framgår av bilaga 21, det förhåller sig så att utlänningar i stor utsträckning åtnjuter samma skydd som det svenska medborgare tillförsäkras i RF. Att grundlagen inte anger att så är fallet kan därför sägas ge en väl så oriktig bild av det verkliga förhållandet som en grundlagsregel, som, i likhet med vad författningsutredningen föreslog, i princip jämställer utlänningar med svenska medborgare.

Utredningen vill också hänvisa till det arbete som pågår att stärka utlänningars ställning här i landet. Målen för det allmännas invandrar- och minoritetspolitik har formulerats med utgångspunkt i begreppen jämlik- het. valfrihet och samverkan (prop. 1975:26 s. 60). 1 det första ligger främst att invandrarna skall få samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Det andra målet innebär frihet för invandrare att välja kulturell identitet. Det tredje målet innefattar bl.a.att invandrarnas politiska rättigheter skall vidgas. I anslutning till det sist nämnda kan utredningen visa på det förslag om kommunal rösträtt och valbarhet för invandrare som lagts fram (SOU 1975:15).

I syfte att förbättra utlänningars rättsliga ställning i Sverige pågår en översyn av utlänningslagstiftningen som bl. a. avser politiskt flyktingskap (SOU 1972184) och frihetsberövande enligt utlänningslagen (Ds ln 1972120).

Utredningen vill slutligen erinra om att europakonventionen ålägger Sverige att ge utlänningar, som befinner sig här i landet, samma skydd som svenska medborgare utom i fråga om politisk verksamhet (se europakonventionens artikel 16) och i fråga om rätten att vistas i vårt land (se artikel 3 i tilläggsprotokoll nr 4). När det gäller grundlagarna i de länder, som utredningen låtit undersöka särskilt, är bilden mera splittrad, ibland skils mellan egna medborgare och andra, ibland inte.

Med hänsyn till det som nu anförts har utredningen funnit att övervägande skäl talar för att [ RF tas in ett grundlagsskydd för utlänningar. Detta bör utformas som en särskild paragrafi 2 kap. RF.

När det gäller utformningen av det skydd, som alltså bör föras in i RF, måste det kravet ställas att skyddet dels blir så starkt och omfattande som är görligt med hänsyn till gällande rätt, dels ger en så rättvisande bild av utlänningars fri- och rättigheter i Sverige som är möjligt. De synpunkter som nu förts fram leder till att en grundlagsbestämmelse om skydd för utlänningar måste ges en utförlig avfattning. En sådan regel som den författningsutredningen föreslog anser utredningen inte vara lämplig.

För närvarande ger RF utlänningar samma skydd som svenska medborgare på vissa punkter, nämligen rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 5 %$), skydd mot dödsstraff(8 kap. l & första stycket), skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (8 kap. l & tredje stycket), rätt till ersättning vid expropriation och annat sådant förfogande (8 kap. lå fjärde stycket), skydd mot tillfälliga domstolar (11 kap. l 5 andra stycket) samt rätt till domstolsprövning såvitt gäller straffsrättsliga och straffprocessu- ella frihetsberövanden (11 kap. 3 å andra stycket första punkten). Av de fri- och rättigheter som utredningen föreslår införda i RF kan utlänningar titan vidare jämställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot tvång att delta i möte eller demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 & andra stycket), likaså i fråga om skydd mot tortyr och kroppsstraff samt medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 5 å). Det av utredningen föreslagna skyddet mot diskriminering på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 åå) bör givetvis gälla fullt ut i fråga om utlänningar.

När det sedan gäller de ”kroppsliga” fri— och rättigheterna, alltså rörelsefriheten, skyddet mot kroppsligt ingrepp i allmänhet, mot kropps- visitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätten till förtrolig kommunikation, skiljer sig skyddet för utlänningar från det för svenska medborgare. Som framgår av bilaga 21 innehåller den särskilda utlänningslagstiftningen nämligen åtskilliga inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Även om förslag lagts fram om slopande av terroristlagens

bestämmelser om särskilda tvångsmedel måste utredningen ändock utgå från att möjlighet till vissa inskränkningar kommer att behövas även framdeles. Därför måste RF tillåta att full likställighet inte råder mellan utlänningar och svenska medborgare i fråga om de ”kroppsliga" fri- och rättigheterna.

Enligt nuvarande reglering i RF får inskränkningar i utlänningars "kroppsliga” fri— och rättigheter ske genom lag eller genom annan föreskrift med stöd av riksdagens bemyndigande. Utredningen har undersökt om det är möjligt att låta RF medge sådana inskränkningar endast om de föreskrivs genom lag. 1 de allra flesta fallen gäller en sådan regel redan nu. Undantag finns i fråga om rörelsefriheten. Det viktigaste angår andra inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövanden. Beträffande dessa inskränkningar tillåter utlänningslagstiftningen att de föreskrivs i förordning. Någon ändring på denna punkt är inte möjlig. Utredningen hänvisar till exempelvis bestämmelserna om skyddsområden av betydelse för försvaret. När det däremotgäller frihetsberövanden, föreligger endast ett undantag från principen om lagstöd, nämligen det att regeringen vid även andra utomordentliga förhållanden än sådana som avses i 13 kap. RF får meddela föreskrifter om internering av utlänningar. Utredningen förutsätter att denna bestämmelse genom lagändring blir tillämplig endast i sådana fall att det enligt 13 kap. RF är möjligt för regeringen att få befogenhet till fri— och rättighetsinskränkande normgiv- ning.

Beträffande den särskilda rättssäkerhetsgaranti, som utgörs av prövning av domstol (eller därmed jämställd nämnd) i fråga om frihetsberövande, föreskriver inte alltid gällande utlänningslagstiftning sådan prövning av frihetsberövande, som inte sker med anledning av brott eller misstanke om brott. Som förut har anmärkts har förslag lagts fram (Ds ln 1972120) om att ge utlänningar rätt till sådan prövning i flera fall än f. n., men detta förslag har inte ännu lett till proposition till riksdagen. Därför anser utredningen att det nu inte finns förutsättningar för att i RF föra in en generell rätt till domstolsprövning av frihetsberövanden för utlänningar. Utredningen föreslår i stället att det i RF slås fast att undantag från principen om domstols- eller nämndprövning av nu angivna slags frihetsberövanden får föreskrivas endast i lag.

När det gäller de ”andliga" fri— och rättigheterna i ”positiv” bemärkel- se (här bortses från massmedielagstiftningen) är läget komplicerat. Utlänningslagstiftningen innebär för närvarande att inskränkningar och villkor får föreskrivas för utlännings vistelse här i landet. Formellt finns inget hinder mot att sådana föreskrifter inskränker också "andliga” fri- och rättigheter. I praktiken har emellertid denna befogenhet utnyttjats endast för sådana inskränkningar i utlänningars rörelsefrihet som anmäl— ningsplikt och föreskrift om vistelseort och liknande. Förslag har också lagts fram om att enbart dylika inskränkningar skall få beslutas. Utredningen utgår från att detta förslag genomförs. Den särskilda befogenhet, som regeringen har att vid utomordentliga förhållanden utfärda särskilda föreskrifter för utlännings uppehåll i Sverige, bör som tidigare sagts genom lagändring bli tillämplig endast i lägen, som avses i

13 kap. RF, och utgör därför inte heller något problem. När det gäller utlännings ”andliga” fri- och rättigheter bör vidare nämnas bestäm- melserna i religionsfrihetslagen (19511680) om kloster, där tillståndskra— vet ansetts skola motverka att utlänningar bildar kloster i Sverige. samt om medlemskap i svenska kyrkan. Som anförts under 7.2.4 utgår utredningen från att klosterbestämmelsen kommer att försvinna. Regler- na om medlemskap i svenska kyrkan tillhör de kyrka—stat-frågor som utredningen över huvud inte tagit upp till behandling.

Det som nu sagts ger vid handen att det skulle finnas goda möjligheter att likställa utlänning med svensk medborgare i fråga om de ”andliga" fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse. Vad som komplicerar bilden är emellertid följande. Regeringen får med stöd av 34% utlänningslagen besluta om s.k. politisk utvisning av utlänning. Sådan utvisning kan åtminstone teoretiskt (utvisningsmöjligheten har inte tillämpats utan har väl väsentligen ”beredskapskaraktär”) — komma i fråga därför att utlänning utövat t. ex. sin yttrandefrihet på ett sådant sätt att paragrafen blir tillämplig utan att det är fråga om ett yttrande för vilket en svensk medborgare skulle kunna bli föremål för ett ingripande. Och även om regeringen i ett sådant fall inte beslutar utvisning utan endast föreskriver villkor för utlänningens vistelse här i landet, vilka inskränker på hans rörelsefrihet, får ett dylikt ingrepp i hans personliga förhållanden anses innebära en begränsning av hans yttrandefrihet. Det kan därför på goda grunder hävdas att reglerna om politisk utvisning — även om de som föreslagits får ett mera begränsat tillämpningsområde utgör undantag från huvudregeln att utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om de ”andliga” fri- och rättigheterna.

Utredningen anser därför att RF måste tillåta att det för utlänning 1 lag, men endast i lag, särskilt får föreskrivas inskränkningar i de ”andliga" fri- och rättigheterna i ”positiv” bemärkelse.

När det gäller de ”negativa” opinionsfriheterna vållar den ”negativa” yttrandefriheten en särskild svårighet. 1 ett ärende om politisk asyl måste utlänning kunna tillfrågas om sin politiska uppfattning. Vägrar han att svara på en sådan fråga riskerar han att han inte blir betraktad som politisk flykting och måste kanske lämna Sverige. Det kan därför sägas att en utlänning i ett dylikt fall tvingas ge sin politiska åskådning till känna. Denna inskränkning i hans ”negativa" yttrandefrihet måste givetvis bestå — att bestämmelserna om asyl finns är ju i utlänningens eget intresse. Beträffande övriga ”negativa" opinionsfriheter råder där- emot i vanlig lagstiftning full likställdhet mellan utlänning och svensk medborgare. Utredningen föreslår därför i fråga om de ”negativa" opinionsfriheterna att utlänningar enligt RF skall vara helt likställda med svenska medborgare utom såvitt gäller den "negativa” yttrandefriheten, för vilken RF bör tillåta undantag från likabehandlingsprincipen, men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

Som framgår av avsnitt 7.2.3 kan utlänningar inte likställas med svenska medborgare i fråga om skydd mot åsiktsregistrering, eftersom utlänningar enligt gällande bestämmelser får registreras enbart på grund av att de tillhör eller sympatiserar med organisation eller grupp som kan

befaras här i landet eller i andra stater bedriva eller ha bedrivit politisk omstörtningsverksamhet, vari ingår utnyttjande av våld, hot eller tvång som medel.

När det gäller skydd mot hemliga rättegångar, alltså principen om domstolsförhandlings offentlighet, gäller enligt utlänningslagen (1954: 193) och lagen (l957:668) om utlämning för brott att förhandling vid domstol kan hållas inom stängda dörrar i vissa särskilt angivna fall (se 31 och 43 ååå resp. 19 &) utöver vad som är föreskrivet på annat håll. Dessa lagar är inte tillämpliga på svenska medborgare. Utlänningar är därför inte helt likställda med svenska medborgare i fråga om skydd mot icke offentliga domstolsförhandlingar. Utredningen föreslår därför att undan- tag från 1ikställighetsprincipen får ske men endast om det föreskrivs särskilt i lag.

I fråga om det särskilda skydd för åsiktsfriheten, som ligger i utredningens förslag om förbud mot inskränkning i fri- och rättigheterna enbart på grund av politisk, religiös eller annan åskådning, kan utlänning inte helt likställas med svensk medborgare, eftersom utlännings politiska åskådning kan föranleda särbehandling enligt reglerna om politisk utvisning. RF måste därför tillåta att undantag föreskrivs i lag.

Beträffande upphovsmäns rätt till sina verk är tillämpningsomtådet för de upphovsrättsliga lagarna delvis beroende av upphovsmans anknytning till Sverige. Det omfattar nämligen verk av den som är svensk medborgare eller har sin vanliga hemvist i Sverige. För utlänningar ställs därmed upp ett krav på hemvist här som inte gäller för svenskar. RF måste alltså tillåta att undantag görs i lag från likställdhetsprincipen.

Utredningen har övervägt frågan om RF bör innehålla en bestämmelse om rätt för politiska flyktingar till asyl här i landet. Eftersom det i mycket begränsade undantagsfall enligt gällande utlänningslagstiftning är iöjligt att vägra en flykting asyl (se bilaga 21), har utredningen funnit att ett grundlagsstadgande om asyl kan utformas efter två modeller. Antingen blir bestämmelsen mycket utförlig men innehåller ändock många oklara begrepp (jämför 53 och 54 %% utlänningslagen). Eller får den närmast målsättningskaraktär (jämför 2 & utlänningslagen). Ingetdera är enligt utredningen lämpligt ., beträffande det sist nämnda alternativet vill utredningen särskilt framhålla att en sådan bestämmelse skulle ge en missvisande bild av svensk flyktingpolitik och vålla osäkerhet och oklarhet för de flyktingar som finns här.

Utredningen vill slutligen peka på att det programstadgande som utredningen föreslår (] kap. 2 %) också avser utlänningar här i landet. Av betydelse särskilt för dessa är målsättningen att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas. Härigenom har också det ovan angivna andra målet för svensk invandrar- och minoritetspolitik kommit till uttryck i RF. Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså följande beträffande utlänningars fri- och rättigheter. En särskild ”katalog" äver utlänningars fri- och rättigheter skrivs in i 2 kap. RF. I fråga om skyddet för fri- och rättigheterna jämställs enligt förslaget utlänningar med svenskar i stor omfattning och, såvitt utredningen har kunnat finna, i större omfattning

än ijämförliga utländska konstitutioner.

Utlänning här i riket blir helt likställd tried svensk medborgare ifråga om skydd mot tvång att deltaga i möte, demonstration eller annan opinionsyttring eller att tillhöra trossamfund eller sammanslutning för annan åskådning (2 kap. 3 å andra stycket), skydd mot dödsstraff. tortyr eller kroppsstraff samt mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden (2 kap. 4 och 5 55), skydd mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 9 €), rätt till ersättning vid expropria- tion och annat sådant förfogande (2 kap. 10 å), skydd mot tillfälliga domstolar (2 kap. 11 5 första stycket), rätt till domstolsprövning av fri- hetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap. 16 & första stycket), skydd mot diskriminering på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (2 kap. 17 och 18 55) samt rätt till fackliga stridsåtgärder (2 kap. 19 5).

Med endast de undantag som särskilt föreskrivs i lag blir utlänning häri riket likställd med svensk medborgare även i fråga om yttrandefrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, föreningsfrihet och religionsfrihet (2 kap. 2 €), skydd mot tvång att ge till känna politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 3 å), skydd mot frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 55), skydd mot annat kroppsligt ingrepp än som avsesi 2 kap. 4 och 5 55, mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång samt rätt till förtrolig kommunikation (2 kap. 8 5), skydd mot hemliga rättegångar (2 kap. 11 å andra stycket), skydd mot ingrepp på grund av politisk, religiös eller annan åskådning (2 kap. 13 å andra stycket) samt rätt till domstolsprövning av frihetsberövande som sker av annan anledning än brott eller misstanke om brott (2 kap. 16 å andra stycket) samt upphovsmäns rätt till sina verk (2 kap. 20 å).

Grundlagsskydd för utlänningar införs inte endast i fråga om förbud mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 % tredje stycket), förbud mot landsförvis- ning eller mot annat hinder för inresa i landet (2 kap. 6 & första stycket) eller skydd mot mindre långtgående inskränkningar i rörelsefriheten än frihetsberövande (ingår i 2 kap. 7 %) och naturligtvis inte i fråga om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap (2 kap. 6 5 andra stycket).

14. Förbud mot överlåtelse av inskränknings- befogenhet till internationellt organ

Bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF innebär att beslutande- rätt, som enligt RF tillkommer något där angivet organ, iviss utsträckning och i särskild ordning kan överlåtas till mellanfolkliga organisationer av visst slag. Dessa bestämmelser, som kom till genom beslut 1964—65, föranleddes av en nyhet på det internationella samarbetets område, nämligen att en internationell organisation kunde överta vissa traditio- nellt internrättsliga befogenheter från de anslutna staterna. Kompetens att besluta föreskrifter som är omedelbart bindande inorn medlemsstater— na har sålunda tillagts vissa organ inom den europeiska gemenskapen.

I nämnda stadganden föreskrivs att beslutanderätt, som enligt RF tillkommer riksdagen, regeringen eller annat i RF angivet organ och ej avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, i begränsad omfattning kan överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Om sådan överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är föreskriven för stiftande av grundlag eller, om besluti sådan ordning inte kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Som exempel på befogenheter som — i begränsad omfattning # kan överlåtas med stöd av 10 kap. 55 första stycket kan nämnas sådan normgivningskompetens som tillkommer riksdagen och regeringen, makt att förfoga över staten tillkommande tillgångar samt befogenhet att träffa för riket bindande internationella överenskommelser.

Av grundlagstexten framgår att möjligheterna att besluta om överlåtel- se av konstitutionell kompetens är begränsade på olika sätt. En viktig begränsning ligger i. kravet på att överlåtelse får ske endast till mellan- folklig organisation eller domstol. Överlåtelse till främmande makt är alltså inte möjlig. Härtill kommer att endast sådana internationella organisationer som har till syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden kan komma i fråga. Konstitutionell kompe- tens kan således inte överlåtas till internationella organisationer med militärt syfte (prop. 1964zl40 s. 133). Dessutom gäller den begränsningen att Sverige skall ha anslutit sig till eller komma att ansluta sig till den organisation till vilken överlåtelsen skall göras.

Den inskränkning som ligger i att kompetens får överlåtas endast i

begränsad omfattning innebär enligt ett uttalande i förarbetena (prop. 19641140 s. 134) att sådana befogenheter som att stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse med främmande makt inte kan överlåtas vare sig i sin helhet eller i en utsträckning som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

Slutligen ligger självfallet en viktig spärr mot ett utnyttjande av möjligheterna att överlåta konstitutionell befogenhet i de formkrav som uppställs för överlåtelse.

De nuvarande bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF innebär för fri- och rättigheternas del att befogenhet att fatta sådana normbeslut som har undandragits den vanlige lagstiftarens kompetens genom undantagslösa rättighetsregler inte kan överlåtas. Hit hör för närvarande bl. a. kompetens att besluta föreskrifter om dödsstraff och om landsför- visning av svensk medborgare. Inte heller i övrigt kan en mellanfolklig organisation ges en mera vidsträckt normgivningskompetens än den vanlige svenske lagstiftaren har. Om den senares möjligheter att inskränka en viss rättighet begränsas, t. ex. genom krav på att inskränkningarna måste tillgodose särskilt angivna ändamål för att vara tillåtna, gäller motsvarande begränsning i fråga om överlåtelse av normgivningskompe- tens. I övrigt innebär 10 kap. 55 första stycket RF f.n. inga andra spärrar mot överlåtelse av kompetens att besluta rättighetsinskränkande föreskrifter än som ligger i kraven på särskild beslutsordning och på att överlåtelse skall vara av begränsad omfattning. Enligt utredningens uppfattning är de hinder mot att överlåta

befogenhet att begränsa fri- och rättigheterna som nu har nämnts inte tillräckliga. Sådan överlåtelse bör över huvud taget inte vara möjlig. Utredningen finner därför angeläget att bestämmelserna i 10 kap. 5 % första stycket RF kompletteras med en föreskrift av denna innebörd.

15 Skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara o. d.

1 13 kap. RF finns bestämmelser om normgivningsmakten vid krig, krigsfara och vissa liknande situationer. Dessa innebär att regeringen i vissa fall antingen direkt med stöd av RF eller på grundval av riksdagens bemyndigande har en mera vidsträckt normgivningsmakt än i andra, normala situationer. När utredningen föreslår begränsningar av normgiv- ningsmakten i normala situationer, anser utredningen att det är naturligt att överväga om grundlagsskyddet för fri- och rättigheterna kan för- stärkas också vid krig och krigsfara o. d.

Vid krig och krigsfara får regeringen i viss utsträckning utöva normgivningsmakt som annars tillkommer endast riksdagen. I 13 kap. 5 5 RF behandlas det fallet att riksdagen (varmed i fortsättningen avses också den krigsdelegation som kan träda i riksdagens ställe och som då utövar de befogenheter som annars tillkommer riksdagen) inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig. I så fall får regeringen handha dessa uppgifter i den mån den finner det behövligt för att skydda landet och slutföra kriget.

Enligt 13 kap. 6 & RF kan riksdagen genom lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som i normala fall skall meddelas genom lag. Sådant bemyndigande får utnyttjas när landet är i krig eller krigsfara eller när det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari landet har befunnit sig. Även i ett annat fall får regeringen utnyttja i lag givet riksdagsbemyndigande, nämligen om det med hänsyn till försvarsberedskapen behövs beslut om att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. 1 lag med bemyndigande som nu sagts skall noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

I både 13 kap. 5 och 6 55 RF finns den begränsningen i regeringens normgivningsbefogenhet att grundlag inte får stiftas, ändras eller upphä- vas.

Om man ser till hur reglerna för normgivningsmakten vid krig och krigsfara verkar såvitt gäller fri- och rättigheterna, är läget följande. De fri- och rättigheter, som får begränsas endast efter ändring av själva RF, kan inte inskränkas genom att regeringen utövar normgivningsmakt som i normala situationer tillkommer riksdagen ensam, eftersom regeringen aldrig får ändra grundlag. De fri— och rättigheter, som får begränsas i

normala situationer, får däremot inskränkas genom föreskrift som regeringen meddelar i enlighet med bestämmelserna i 13 kap. 5 och 6 55 RF. Principen att endast riksdagen får meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna gäller alltså inte i de situationer som nyssnämnda bestämmelser i RF avser. Det måste dock understrykas att riksdagen skall ge ett bemyndigande till regeringen för att denna skall få meddela föreskrift som inskränker fri- och rättigheterna, utom i det undantagsfal- let att riksdagen inte kan fullgöra sina uppgifter till följd av att landet är i krig.

I 13 kap. 6 % RF ges grundlagsstöd för de redan i fredstid stiftade s.k. fullmaktslagarna i den mån dessa för sin tillämpning kräver att landet äri krig eller krigsfara eller att det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara, vari landet har befunnit sig. Dessa fullmaktslagar ger under vissa angivna villkor regeringen vidsträckta befogenheter att handla för att tillvarata vissa av lagarna angivna, allmänt formulerade syften.

Bland fullmaktslagarna kan nämnas allmänna förfogandelagen (1954: 279), allmänna ransoneringslagen (1954:280) och allmänna tjänsteplikts— lagen (1959z83). De två förstnämnda innehåller bestämmelser som tillåter regeringen att sätta i kraft föreskrifter i resp. lag om husrannsakan eller liknande intrång, medan den sistnämnda har regler som begränsar rörelsefriheten och strejkrätten.

Även i andra lagar finns bestämmelser av motsvarande slag. Sålunda bemyndigas regeringen i 25 lagen (1956z6l8) om allmänna samman- komster att förordna att allmän sammankomst inte får hållas inom visst län eller del av lån, om det är påkallat med hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden. Föreskrifter om bortflytt- nings- eller inflyttningsförbud får regeringen meddela med stöd av 37 & civilförsvarslagen (l960:74), om landet är i krig eller krigsfara. ] dylikt fall eller under andra utomordentliga förhållanden får föreskrifter som begränsar rörelsefriheten meddelas av regeringen, såsom i fråga om avspärrning enligt 30% smittskyddslagen (19681231) och beträffande omhändertagande av utlänningar enligt 70 & utlänningslagen (19541193). Vidare kan erinras om s. k. trafikmedelsövervakning, dvs. post— och telecensur, som förekom i Sverige under andra världskriget och som har föreslagits bli föremål för fullmaktslagstiftning (se bl. a. remissyttrande i JO 1975 s. 498), varigenom yttrandefriheten, rätten till information och rätten till förtrolig kommunikation begränsas. Redogörelsen för fullmaktslagstiftningen visar att det inte är möjligt att RF tillåter fri— och rättighetsinskränkningar endast under samma förutsättningar vid krig och krigsfara som iandra, normala situationer. Vad utredningen bör överväga är om de materiella begränsningar av normgivningsmakten som utredningen föreslår för normala situationer skall gälla också vid krig och krigsfara.

De fri- och rättigheter som enligt utredningens förslag inte får begränsas annat än efter grundlagsändring omfattas inte av regeringens utökade normgivningsmakt vid krig och krigsfara, eftersom inskränkning— ar i dessa kräver grundlagsändring, något som ligger utanför regeringens

kompetens.

När det gäller övriga fri— och rättigheter, som föreslås få begränsas endast genom lag (med två undantag), består det materiella skyddet för det flertal av fri- och rättigheterna, som har störst betydelse, av att be- gränsning dels inte får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som föranlett föreskrifter- na, dels aldrig får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, dels inte får ske enbart på grund av åskådning. Vidare gäller förbuden mot diskriminering på grund av ras o. d. och kön ocksåi fråga om rättighetsinskränkning. För yttrandefriheten, rätten till infor- mation, mötesfriheten, demonstrationsrätten och föreningsfriheten före- slås dessutom att begränsning får ske i stort sett endast för vissa angivna ändamål.

Beträffande förstnämnda generella, materiella begränsningar i normgiv- ningsmakten anser utredningen att de bör vara tillämpliga också vid krig och krigsfara, eftersom det är särskilt i dylika situationer som ett sådant grundlagsskydd är av vikt. De materiella inskränkningsbegränsningar som föreslås beträffande opinionsfriheterna bör enligt utredningens uppfatt- ning också gälla vid krig och krigsfara. Det är givet att sådana ändamål som rikets säkerhet och folkförsörjningen vid krig och krigsfara får en ökad betydelse. Även om inskränkningsändamålen har utformats efter det behov som finns i normala situationer, menar utredningen att inget hindrar att de får gälla också vid krig och krigsfara.

Utredningen föreslår alltså att samma materiella begränsningar i normgivningsmakten skall gälla vid krig och krigsfara som i normala situationer. Dessa begränsningar skall därvid vara tillämpliga såväl när riksdagen enligt 13 kap. 6 & RF bemyndigar regeringen att begränsa fri- och rättigheterna som när denna med stöd direkt av 13 kap. Så RF beslutar sådana inskränkningar. Det av utredningen föreslagna skyddet för fri- och rättigheterna vid krig och krigsfara går härmed, såvitt utredningen har kunnat finna, längre än flerstädes utomlands.

Med den utformning av 2 kap. RF som utredningen föreslår krävs inte någon ändring av 13 kap. 5 och 6 %% RF. Att riksdagen och regeringen, om annat inte anges särskilt, blir bundna av bestämmelserna i 2 kap. är nämligen självklart.

16. Specialmotivering

1 kap.

Som närmare motiveras nedan vid 2 & föreslår utredningen att, såsom en materiell motsvarighet till l ä, i kapitlet tas in en ny 2 &. Förslaget medför att nuvarande 2—8 55 får högre ordningsnummer.

2?

Som framgår av den allmänna motiveringen (5.1) har utredningen ansett att samhällsverksamhetens inriktning i särskilt viktiga hänseenden bör komma till uttryck i vår författning i samband med att fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF byggs ut. Grundlagen bör innehålla bestämmelser inte bara om de klassiska frihets- och integritetsrättigheter- na (yttrandefrihet, rörelsefrihet, skydd för kroppslig integritet etc.) utan också om t. ex. sociala rättigheter (rätt till arbete, utbildning, social trygghet etc.). Som framgår av 12.1 i den allmänna motiveringen har utredningen inte funnit det möjligt att utforma grundlagsregler om sociala rättigheter som bindande rättsregler. Detta får då ske genom ett programstadgande. Vidare har utredningen i kap. 6 funnit att en allmän likhetsgrundsats, som riktas till normgivaren, inte heller kan utformas som en rättsregel. Grundlagen bör emellertid inte sakna uttryck för denna viktiga princip, som alltså bör återfinnas i ett målsättningsstadgan- de.

Som sådant programstadgande föreslås förevarande paragraf, som utgör en ny 2åå i det grundläggande 1 kap. RF. I paragrafen har ett viktigt element i likhetsgrundsatsen särskilt framhållits, nämligen jäm- ställdheten mellan könen. Vidare har getts uttryck för vissa ytterligare, grundläggande värderingar. Hit hör betydelsen av den enskildes personliga frihet och integritet. Vidare bör den enskildes familjeliv skyddas, däri inbegripet t. ex. rätten att ingå äktenskap. Envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd bör främjas. Bredast möjliga genomslag av demokratins idéer skall eftersträvas. Slutligen har grundvalen för svensk invandrings- och minoritetspolitik programmatiskt förankrats i grundla- gen, nämligen etniska och liknande minoriteters rätt att välja att bevara sin kulturella identitet och sitt samfundsliv. Paragrafen kan sägas utgöra en materiell motsvarighet till l % i kapitlet.

1 l % är det väsentligen de statsrättsliga grundvalarna för vår politiska demokrati som slås fast. [ den föreslagna 2 % anges fundamentala värderingar — med bred anslutning inom samhället _ att ligga till grund för de politiska beslutens innehåll. Önskemålet att förstärka skyddet för fri- och rättigheterna fullföljs sedan i 2 kap., i den mån detta har kunnat ske genom rättsligt bindande föreskrifter. Såsom har antytts och vidare framgår av en jämförelse med 2 kap. är i vissa fall ett och samma fri- och rättighetsområde delvis omfattat både av förevarande målsättningsstad- gande och av bestämmelser i 2 kap. Genom de sistnämnda bestämmelser— na åläggs det allmänna på ett rättsligt bindande sätt att avhålla sig från vissa ingripanden. Ett avstående från att obehörigen ingripa i den ifrågavarande rättigheten ligger naturligtvis programmatiskt också inom ramen för 1 kap. 2 5, men den mest väsentliga funktionen för detta stadgande är att ålägga det allmänna att positivt verka för att den ifrågavarande rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga utsträck- ning förverkligas.

Såsom har framgått är det alltså i förevarande paragraf inte fråga om rättsregler (”skall-regler”) utan bara om målsättningsstadganden (”bör- regler”). Detta framgår klart av paragrafens formulering. Frågan om i vad mån det allmänna lever upp till 2 5 kan bli föremål för enbart politisk och inte rättslig kontroll.

Enligt förevarande paragraf bör sålunda den offentliga makten utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkänns, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter, att den enskildes frihet och privat- och familjeliv skyddas samt att envars ekonomiska, sociala och kulturella välfärd främjas. Vidare skall det allmänna verka för att demokratins idéer blir vägledande för samhällets institutioner och organ, organisationsväsendet och arbetslivet. Det slås fast att envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet. vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan. Slutligen förklaras att etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

35

Massmedieutredningens förslag till ny massmediegrundlag föranleder den ändringen av nu gällande ] kap. 25 RF att hänvisningen till tryckfrihetsförordningen måste ersättas med en hänvisning till den nya grundlagen. Massmedieutredningen har förutsatt att fri- och rättighetsut— redningen lägger fram förslag härom.

95

Utan att någon ändring i sak avses föreslår utredningen, av skäl som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 6.6), att andra meningen i nuvarande ] kap. 8 % upphävs.

2 kap.

Utredningen föreslår, som sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 5.5), att samtliga de regler i RF som gäller fri- och rättigheter samlas i 2 kap. Fördelen med att hela fri- och rättighetsregleringen samlas på ett ställe i RF anser utredningen betydande och klart överväga den nackdel som kan ligga däri att kapitlet blir förhållandevis omfattande.

l %

Denna paragraf tjänar som en inledning till de följande bestämmelsernai kapitlet. Dess huvudfunktion är att bestämma vissa ramar för regleringen i 2— l 6 åå, men den ger också en kort översikt över kapitlets innehåll och systematiska uppbyggnad.

Genom bestämmelserna i första stycket begränsas regleringen i 2—716 åå till att avse endast svenska medborgare. Uttrycket svensk medborgare tar, liksom bestämningen utlänning i andra stycket, i första hand sikte på fysiska personer. Också juridiska personer kommer emellertid att omfattas av skyddet för de rättigheter beträffande vilka detta framstår som naturligt, t. ex. skyddet mot expropriation utan ersättning.

Regleringen i 2 kap. omfattar alla fysiska personer, också barn och ungdom. En annan sak är att underåriga som står under föräldrarnas vårdnad ofta företräds av föräldrarna. såväl när det gäller fri- och rättigheter som i andra situationer. Så t. ex. är det föräldrarna som på barnets vägnar tar ställning till frågor om vaccination, som ju är ett krOppsligt ingrepp enligt 2 kap. 8 å i utredningens förslag. 1 den mån den underåriges omdömesförmåga, sakens beskaffenhet och omständigheter- na i övrigt medger det. skall dock den underärige enligt vanliga föräldra— rättsliga principer svara för sig själv (jämför JO 1971 s. 69).

Genom att de fri- och rättigheter som skyddas genom 2—-l6 åå i förevarande paragraf beskrivs som grundläggande för fri åsiktsbildning och för personlig frihet och säkerhet markeras en yttersta gräns för det skyddade omradet. Yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället omfattas exempelvis inte av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Utredningen vill i sammanhanget nämna att sådana föreskrifter som straffstadgandena om bedrägeri och svindleri inte är att betrakta som begränsningar av den i 2 å fastslagna yttrandefriheten (se under 3 å första stycket p. 1 nedan).

Det rättighetsskydd som ges i 2—16 åå omfattar enligt 1 å endast förhållandet mellan den enskilde och det allmänna. Angående bakgrunden till denna begränsning, som återfinns också i gällande rätt, hänvisar utredningen till framställningen i den allmänna motiveringen under 5.4.

Med uttrycket det allmänna avses först och främst det allmännas verk- ställande organ: domstolar, andra myndigheter och ibland också privat- rättsligt organiserade subjekt (jämför 11 kap. oå tredje stycket RF). Regleringen i 2—9 åå och 11 å andra stycket vänder sig direkt till dessa organ och innebär ' sammantagen med regleringen i övrigt och med den

lagprövningsrätt som har nämnts i det föregående (avsnitt 5.10) »— att de inte får göra andra ingrepp i de beskrivna fri- och rättigheterna än sådana som är tillåtna genom föreskrifter som står i överensstämmelse med bestämmelserna i 12—15 åå. Som exempel på ingrepp som omfattas av skyddsregleringen kan nämnas utdömande av straff, användande av straffprocessuella tvångsmedel och utövande av faktiskt tvång.

Begränsningen av rättighetsskyddet till att gälla endast i förhållande till det allmänna betyder inte bara att regleringen riktar sig endast till offentliga organ utan också att vissa ingrepp som företas av sådana organ och som i förstone kan tyckasinnebära rättighetsinskränkningar faller utanför det föreslagna regelsystemet. Som exempel på detta kan nämnas polisens åtgärd att upplösa en demonstration som utan fastighetsägarens tillstånd hålls på enskild plats eller att avbryta ett politiskt eller religiöst möte som äger rum i en samlingslokal som inte har blivit vederbörligen upplåten för ändamålet. Ett annat exempel är en domstols dom på skadestånd för förtal eller för brott mot en avtalad tystnadsplikt. Det är i alla dessa fall fråga om ingrepp mot enskilda från det allmännas sida, men ingreppen syftar inte till att begränsa de angripnas mötes-, demonstra- tions- eller yttrandefrihet utan de grundar sig — genom förmedling bl. a. av straff- och processrättsliga regler _ på en civilrättslig relation mellan enskilda personer. Den eventuella rättighetsinskränkning som i situationer av nu beskrivet slag drabbar demonstranterna, mötesdeltagar- na etc. får därför betraktas som en fråga som gäller förhållandet enskilda emellan och därmed ligger utanför det regelsystem som utredningen föreslår. I den mån polisen i de nyss nämnda exemplen skulle tillgripa frihetsberövanden eller ingrepp i någons kroppsliga integritet blir däremot RF:s rättighetsreglering tillämplig i dessa hänseenden.

Den föreslagna rättighetsregleringen innehåller i betydande omfattning direktiv för normgivningen. 1 motsvarande mån kommer uttrycket det allmänna att avse de normgivande organen. i första hand riksdagen, när dessa organ beslutar sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 3 å. Uttrycket det allmänna i paragrafens första punkt innefattar däremot inte riksdagen som stiftare av civillag.

Att uttrycket det allmänna avser de normgivande organen framgår särskilt tydligt i fråga om de grundlagsbestämmelser som kräver aktivitet från lagstiftarens sida ( 10 och 16 åå) eller som uttryckligen förbjuder viss normgivning (10 å, 11 å första stycket och 13 å). Också i övrigt vänder sig bestämmelsen i paragrafens första punkt till normgivaren på så sätt att den klargör att denne endast i den utsträckning som anges i 12—1 5 åå får besluta föreskrifter som tillåter de verkställande organen att göra ingrepp i de beskrivna fri— och rättigheterna.

l paragrafens andra stycke hänvisas i första meningen till förbuden mot ras— och könsdiskriminering i 17 och 18 åå. Dessa föreskrifter. som i första hand riktar sig till normgivaren. avser också andra diskrimineringar än fri- och rättighetsinskränkningar. Vidare omfattar 17 och 18 åå saväl offentligrättslig normgivning — både av betungande och av berättigande natur som civilrättslig normgivning.

1 andra styckets andra mening hänvisas till reglerna om rätt till fackliga

stridsatgärder och om upphovsmans rätt till sina verk i 19 resp. 20 å. Slutligen hänvisas i andra styckets tredje mening till den särskilda paragraf (21 å) som reglerar utlännings fri- och rättigheter.

1 denna paragraf slås de positiva opinionsfriheternas existens fast på i princip samma sätt som nu sker i 2 kap. 1 å RF. [sistnämnda stadgande är emellertid också rörelsefriheten med. Den tas i utredningens förslag upp i 7 å. Men i övrigt uttalas att varje medborgare har yttrande- och tryckfrihet, rätt till information, mötesfrihet, demonstrationsrätt, före- ningsfrihet och religionsfrihet. Att skyddet liksom nu gäller gentemot det allmänna och inte gentemot enskild framgår i utredningens förslag av föregående paragraf. Innebörden härav har angetts i specialmotiveringen till det stadgandet.

Vidare innehåller 2 å liksom gällande 2 kap. ] å korta beskrivningar av ifrågavarande fri- och rättigheter. Dessa definitioner avses regelmässigt

vara i sak desamma som nu men vissa förtydliganden föreslås. I fråga om mötesfriheten innebär dock förslaget en saklig utvidgning. Ett defini- tionsförtydligande finns i föregående paragraf i det att där sägs att det gäller fri- och rättigheter, som är grundläggande för bl. a. fri åsiktsbild— ning. Denna metod att ”styra” ifrågavarande fri- och rättighetsdefinitio- ner har såsom mönster bestämmelsen i 1 kap. 1 å andra stycket TF, enligt vilken tryckfriheten garanteras "till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Sistnämnda ordalag används f. ö också i den inledande paragrafen i massmedieutredningens förslag till massmediegrundlag (SOU 1975149).

Förhållandet till massmediegrundlagen framgår av paragrafens andra stycke.

Lika litet som nuvarande 2 kap. 1 å RF tar den föreslagna 2 å upp frågorna om vilka begränsningar som skall kunna göras i de ifrågavarande fri— och rättigheterna. Dessa frågor regleras i förslaget i 2 kap. 12—15, 17 och 18 åå.

Att de positiva opinionsfriheterna i princip avses tillkomma också utlänningar framgår av 21 å.

Första stycket ] Yttrande- och tryckfriheten

Som har framgått av den allmänna motiveringen föreslår utredningen att samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som i TF och gällande RF skall användas. Det innebär för det första att åtskilliga slags yttranden definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet. Något undantag från detta för att möjliggöra ingripanden mot sådana yttranden behövs alltså inte. För det andra hindrar grundlagsskyddet inte en sådan reglering av yttrandefrihetens utövning som är av ren ordningsföreskriftskaraktär. Ej heller för sådana föreskrifter innehåller grundlagstexten någon uttrycklig

reservation -- lika litet som nu.

Vad först gäller själva grundlagstexten så har vissa förtydliganden gjorts för att ge klart uttryck för att också konstnärliga, poetiska o. d. framställningar omfattas av grundlagsskyddet. Det har skett genom att också friheten att uttrycka tankar och känslor har tagits med i beskrivningen av yttrande- och tryckfriheten.

I fråga om yttranden som definitionsmässigt faller utanför grundlags- skyddet framgår av bilaga 6 (avsnitt 4)att t. ex. vilseledande uppgifter som faller under brottsbalkens (tidigare strafflagens) bedrägerikapitel eller uppgifter som utgjort illojal konkurrens har ansetts brottsliga i annat avseende än såsom missbruk av yttrandefriheten (tryckfriheten) och därför inte omfattade av TF:s skydd. Vad gäller frågan om när kriminalisering är att anse som en inskränkning i den grundlagsskyddade yttrandefriheten är i själva verket att beakta, att yttranden i tal eller skrift vid ett stort antal brott mer eller mindre nödvändigtvis ingår som ett led i gärningen. Det gäller t. ex. vid de brott där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsättningarna, vid anstiftan till brott, ofta vid medhjälp till brott samt vid stämpling till brott. Det mesta av denna kriminalisering kan uppenbarligen inte vara att anse som begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening.

Som inskränkningar i den yttrandefrihet som RF skyddar torde mani första hand böra betrakta straff m. ni. som kan drabba yttranden av sådan art som kan ha intresse från allmän upplysnings- och opinionsfrihetssyn- punkt i vidsträckt mening - yttranden alltså som har positiv betydelse från nämnda synpunkter och som bör motverkas bara när de går för långt. Det är dock uppenbart att man inte kan dra någon klar gräns kring yttrandefrihetsbegreppet genom sådana eller andra liknande allmänna formler. Särskilt kan det vara tveksamt huruvida vissa av brottsbalkens straffbestämmelser skall anses beröra den grundlagsskyddade yttrandefri- heten eller ej. Att de bestämmelseri brottsbalken, som har motsvarighet i TF:s brottskatalog, utgör begränsningar i yttrandefriheten är givet (de s.k. yttrandefrihetsbrotten). Vidare är det beträffande åtskilliga straff- bestämmelser fullt klart att de inte berör yttrandefriheten. Men det finns en tredje kategori. en mellangrupp, som i vart fall kan diskuteras.

Ett lämpligt sätt att söka belysa RF:s yttrandefrihetsbegrepp kan vara att ange exempel på straffbestämmelser som utredningen anser inte utgöra inskränkning i den yttrandefrihet som RF skyddar. Till en början kan då nämnas följande bestämmelser i brottsbalken: olaga tvång (4 kap. 4 å). olaga hot (4 kap. 5 å), ofredande (4 kap. 7 å), förvanskande av familjeställning (7 kap. 3 å), störande av förrättning eller av allmän sammankomst (16 kap. 4 å), olaga diskriminering(16 kap. 9 å), förargel- seväckande beteende (16 kap. 16 å). hot mot tjänsteman (17 kap. 1 å), förgripelse mot tjänsteman (17 kap. 2 å). bestickning (17 kap. 7 å), otillbörligt verkande och tagande av otillbörlig förmån vid röstning (17 kap. 8 å), övergrepp i rättssak (17 kap. 10 å,,iämför 17 kap. 1 och 2 åå), obehörig tjänsteutövning (17 kap. 14 å), föregivande av allmän ställning och ställning som advokat (17 kap. 15 å). brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 å, jämför 4 kap. 4 och S åå), trolöshet vid förhandling med

främmande makt (19 kap. 3 å), egenmäktighet vid förhandling med främmande makt (19 kap. 4 å), myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning (20 kap. 1 å), tagande av muta eller av otillbörlig belöning (20 kap. 2 å, jämför bestickning), hot mot krigsman (20 kap. 7 å) och folkrättsbrott (22 kap. 11 å).

Vad gäller störande av förrättning eller av allmän sammankomst kan dessa straffbestämmelser uppenbarligen träffa yttranden. Men såvitt fri- och rättighetsutredningen kan bedöma drabbas då yttrandena inte på grund av deras sakinnehåll utan på grund av att de framförs på ett sätt som stör förrättningen eller den allmänna sammankomsten. Denna straffbestämmelse synes därför inte behöva ses som en inskränkning i den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Detsamma gäller störande av dom- stolsförhandling (5 kap. 9 å och 9 kap. 5 å p. 1 rättegångsbalken).

] fråga om förargelseväckande beteende bör enligt utredningens mening understrykas att denna straffbestämmelse inte får fungera som en yttrandefrihetsinskränkning. Bestämmelsen medger visserligen ej högre straff än 500 kronors böter och kan därför synas föga betydelsefull. Men man bör här ha i minnet polisens allmänna uppgift och befogenhet att ingripa för att förhindra brott (t. ex. ta hand om flygblad eller demonstrationsplakat som har brottsligt innehåll). Straffbestämmelsen mot förargelseväckande beteende bör inte anses tillämplig på yttranden enbart på grund av dessas innehåll. Däremot kan sättet för framförandet vara straffbart. Erfarenheten visar emellertid att denna distinktion är svår att göra i praktiken. 1 tillämpningen måste man hålla väl i minnet vikten av att distinktionen görs, varjämte kontrollen över tillämpningen bör vara effektiv (i första hand genom JO).

Liksom nu avses vidare yttranden som utgör bedrägeri, utpressning eller annat förmögenhetsbrott falla utanför grundlagsskyddet.

De nu uppräknade straffbestämrnelserna är som sagt inte upptagna i TF:s brottskatalog och inte heller i den föreslagna massmediegrundlagens. Många av dessa brott kan emellertid knappast tänkas bli begångna genom ett massmedium och vållar därför inga bekymmer när massmediebrotts- katalogen skall göras upp. Slutligen må anföras att, av de yttranderegleringar som eljest redovisas i bilaga 6, endast bestämmelserna om mened m. m. (15 kap. brottsbalken) torde kunna anses klart inte beröra den grundlagsskyddade yttrandefri- heten.

En annan sida av det valda yttrandefrihetsbegreppet är som sagt att det inte utesluter rena ordningsregleringar. De viktigaste nuvarande exemplen på sådana ordningsföreskrifter redovisas i bilaga 6 (5.1.9). Sådana bestämmelser skall alltså alltjämt vara tillåtna. Fundamentalt är emeller- tid att de måste behandla olika åsiktsriktningar lika och alltså inte får ta hänsyn till yttrandes innehåll, varjämte det ligger isakens natur att de materiellt sett endast perifert berör yttrandefriheten. Möjligheten att ge ordningsföreskrifter får självfallet inte missbrukas så att man därigenom söker komma åt vissa meningsriktningar.

Vad tryckfriheten beträffar hänförs den i övrigt genom andra stycket till massmediegrundlagens område.

2 Rätten till information

Som påpekas i bilaga 6 (5.2) hänger yttrandefriheten och rätten till information nära samman. Detta kommer i utredningens förslag till uttryck, när det gäller att i RF ange vilka inskränkningar som skall få göras i dem. Det sker nämligen gemensamt för dessa båda fri— och rättigheter (i 2 kap. 14 å). Däremot bör de liksom f. n. tas upp för sigi princip- och definitionsstadgandet i 2 kap. 2 å (l å i gällande RF).

Rätten till information har en passiv och en aktiv sida, rätten att mottaga resp. rätten att inhämta information. Bortsett från rätten att ta del av allmänna handlingar varom mera nedan -- innefattar den grundlagsskyddade informationsrätten inte någon rätt att kräva informa— tion av det allmänna. (Att informationsrätten inte omfattar rätt att kräva information av enskild följer redan av bestämmelsen i 2 kap. ] å att skyddet enbart gäller gentemot det allmänna.)

Denna definitionsmässiga begränsning, som torde överensstämma med vad som föreskrivs i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, är praktiskt nödvändig. Eljest skulle den enskilde kunna begära att när som helst få tillgång till allt material hos det allmänna. t. ex. ännu inte upprättade och således ännu inte allmänna handlingar. eller att få närvara vid olika slags överläggningar eller andra förfaranden som f.n. inte sker offentligt allt under förutsättning att det inte fanns bestämmelser i lag som uttryckligen föreskrev undantag från en sådan generell insynsrätt. Sådan övergripande, fullständig lagreglering finns inte nu och skulle vara svår att utforma svårigheter som inte skulle stå i rimlig proportion till nyttan av en sådan reglering. Det praktiskt betydelsefulla är tillgången till allmänna handlingar, vilken redan nu är grundlagsreglerad och avses förbli detta.

Härtill kommer att utredningen såsom en nyhet föreslår en särskild grundlagsbestämmelse enligt vilken förhandling vid domstol i princip skall vara offentlig (2 kap. 11 å andra stycket). Att man från det allmännas sida även eljest bör vara så öppen och informativ som möjligt är självklart. Av den nu angivna definitionsbegränsningen följer att myndighets handläggning inom stängda dörrar inte strider mot den rätt till information som enligt utredningens förslag slås fast i 2 kap. 2 å p. 2 RF.

Positivt uttryckt avses rätten att inhämta information innefatta en rätt att söka, att vara aktivt verksam för att skaffa information. Härvid får dock givetvis inte användas metoder som i andra sammanhang är förbjudna (t. ex. inbrott). Inskränkning i den grundlagsskyddade informa- tionsrätten utgör däremot åtgärder som speciellt ingriper i informations- anskaffande verksamhet. Ett exempel skulle teoretiskt kunna vara förbud mot intervjuer. I övrigt är de i bilaga 6 under 5.2 såsom inskränkningar redovisade reglerna också enligt utredningens förslag att betrakta på det sättet.

Vad särskilt gäller rätten att inneha och använda radio- och TV-motta- gare så tillkommer den rätten enligt 3 å radiolagen (19662755) envar. Här gäller det givetvis ett mycket viktigt sätt att få information. Nämnda

bestämmelse avses bli överförd till den föreslagna massmediegrundlagen (3 kap. 3 å), där också bl. a. möjligheten att kräva ut licensavgift uppmärksammas. Att denna del av informationsrätten omfattas av hänvisningen i 2 kap. 2 & andra stycket RF till massmediegrundlagen har inte ansetts behöva uttryckligen utsägas i RF-texten.

På samma sätt som yttrandefriheten kan rätten till information tänkas bli föremål för ordningsföreskrifter utan att detta blir att betrakta som en inskränkning i rätten i RF:s mening.

I utredningens förslag har rätten att ta del av allmän handling infogats i beskrivningen av rätten till information och utgör där en specifik del av denna rätt, den enda del därav som innefattar en rätt att kräva information av det allmänna. Att den sakliga regleringen av rätten att ta del av allmän handling exklusivt sker i massmediegrundlagen A och lag som denna hänvisar till framgår av andra stycket.

3——4 Mötesfriheten och demonstrationsrätten

Som framgår av den allmänna motiveringen har utredningen kunnat uppnå ett förstärkt fri- och rättighetsskydd genom att göra skillnad dels mellan ”andliga" och "kroppsliga" fri- och rättigheter och dels mellan olika ”andliga” fri— och rättigheter. Det är dock naturligt att vissa gränsdragningsproblem då uppstår, vilka gällande RF inte ger upphov till. RF gör ju nu i fråga om inskränkningsmöjligheterna ingen skillnad mellan de olika fri- och rättigheter som tas upp i 2 kap. 143 55, bortsett från vad som regleras i TF.

Enligt utredningens förslag däremot blir det viktigt att kunna skilja mellan vad som är ingrepp i den ena och vad som är ingrepp i den andra fri- och rättighetskategorin. Ett sådant ingrepp i en ”kroppslig" fri- och rättighet som frihetsberövande utgör innebär, såsom har framhållits i den allmänna motiveringen, rent faktiskt också begränsningar i vederbörandes möjligheter att utöva opinionsfriheterna. Sådana faktiska effekter är emellertid inte att anse som ingrepp i "andlig" frihet i grundlagens mening (annorlunda är fallet beträffande de särskilda regler om kontroll över intagens brevväxling o.d. som redovisas under 5.1.5 i bilaga 6). I princip blir ett frihetsberövande ett ingrepp i en opinionsfrihet bara om det sker därför att vederbörande utövat opinionsfriheten på ett eller annat sätt eller för att förmå vederbörande att utöva opinionsfriheten på visst sätt eller inte utöva den. I regel vållar denna gränsdragning knappast svårigheter. Men just när det gäller mötesfriheten och , kanske i synnerhet — demonstrationsrätten blir det ivissa situationer problema— tiskt att dra gränsen mellan vad som är ingrepp i mötesfriheten eller demonstrationsrätten resp. bara ingrepp i enskild mötesdeltagares eller demonstrants fysiska frihet.

Som framgår av bilaga 7 (under 3.5 och 3.7) utgör 3å lagen om tillfälligt omhändertagande en god belysning av problemet. Distinktionen mellan ingripande mot själva demonstrationen å ena sidan och mot enskild deltagare å andra sidan blir givetvis svårare att göra ju färre deltagarna är.

JO (1975 s. 92) har också uttalat att 3 & lagen om tillfälligt omhänder- tagande torde kunna utgöra grund för ingripande mot demonstrationer som har så få deltagare att de med hänsyn härtill och till övriga föreliggande omständigheter inte är att anse som allmänna sammankoms- ter. Han har dock förutsatt att 3 % nämnda lag i fråga om demonstratio— ner tillämpas så försiktigt att läget i praktiken blir ungefär detsamma som om istället de strängare ingripandeförutsättningarna enligt 10 % lagen om allmänna sammankomster (se bilaga 7) vore tillämpliga.

1 själva verket synes det för att skydda demonstrationsrätten viktigt att så långt det är möjligt genomföra distinktionen mellan å ena sidan ett ingripande mot en enskild deltagare, som t. ex har begått något brottsligt eller som stör allmän ordning, och å andra sidan ett ingripande mot själva demonstrationen. De ingripanden av förstnämnda art som måste göras får inte grundas enbart på att vederbörande demonstrerar och måste genomföras så att den faktiska, negativa effekten för demonstrationen blir så begränsad som möjligt. Mot bakgrund härav räknar utredningen inte med lagen om tillfälligt omhändertagande såsom en begränsning av mötesfriheten eller demonstrationsrätten. Detta torde också stå i överensstämmelse med vad som avsågs när lagen tillkom. I fråga om ingrepp, som måste anses i RF:s mening gälla själva mötesfriheten eller demonstrationsrätten, bör lagen om allmänna sammankomster kunna anses ge det lagstöd som behövs.

Även i förhållande till yttrandefriheten (och rätten till information) samt föreningsfriheten måste gränsen dras. De regler som begränsar yttrandefriheten oavsett om denna utövas vid ett möte, en demonstration eller i annat sammanhang hänförs enbart till yttrandefrihetens sakområde och anses alltså inte som inskränkningar jämväl i mötesfriheten. Såsom begränsningar i mötesfriheten anses bara regler som just avser själva mötessituationen, t. ex. reglerna om krav på tillstånd och om upplösning i lagen om allmänna sammankomster.

Vad gäller förhållandet till föreningsfriheten torde gränsdragningen mellan sammanslutningar och sammankomster knappast vålla problem i praktiken. Föreningsbegreppet i detta sammanhang innefattar visserligen inte något krav på rättssubjektivitet men det torde ändå innebära krav på en sådan grad av organisation och varaktighet att det klart skiljer sig från — den tillfälliga men inte helt oorganiserade — ”sammankomsten”. Till frågan om skyddet för föreningsmöten återkommer utredningen nedan.

Någon gång kan gränsen mellan sammankomst (möte eller demonstra— tion) och lösa folksamlingar e. d. vålla problem. För att en demonstration skall anses föreligga torde få krävas något slags åsiktsmanifestation e. d. Deltar flera torde det också, såsom vid möte, böra vara fråga om ett i någon mån organiserat arrangemang. F. ö. kan den ena företeelsen övergå i den andra. Normalt torde inte sådana straffbestämmelser som 16 kap. 3 & brottsbalken om ohörsamhet mot ordningsmakten och —- ännu mindre ., 16 kap. 1 & om upplopp kunna anses utgöra begränsning av mötesfriheten eller demonstrationsrätten. Ej heller torde 18 kap. 35 brottsbalken (väpnat hot mot laglig ordning) kunna betraktas så. Med hänsyn till utformningen av det föreslagna 2 kap. 15% första stycket

behöver emellertid denna definitionsfråga inte ställas på sin spets.

En viktig gränsdragning motsvarar den som i princip har gjorts mellan lagen om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan. Lagen avser sådana seriösa arrangemang som har ansetts böra skyddas inom församlingsfrihetens ram. Ordningsstadgans begrepp offentlig tillställning avser i princip nöjestillställningar, vilka inte har ansetts behöva samma starka skydd (se bilaga 7 under 3.1). Emellertid har gränsdragningen inte skett helt konsekvent. Teaterföreställningar, konserter och biografföre— ställningar faller under ordningsstadgan även såsom medier för opinions- yttring. Som har framgått av den allmänna motiveringen föreslår emellertid utredningen att dessa arrangemang inordnas under den grundlagsskyddade mötesfriheten. Denna föreslås därför bli beskriven såsom en ”frihet att anordna och närvara vid möten, teaterföreställningar och liknande sammankomster”. Att det i princip är seriösa tillställningar som avses framgår av 2 kap. 1 _8, där det sägs att det är fråga om fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbildning. Vad gäller denna gränsdragning torde man kunna hjälpa sig fram med samma presumtion som hittills tillämpats, nämligen att vid tveksamhet det större skyddet anses tillämpligt. Resultatet torde bli att endast sådana teaterföreställ- ningar etc. som är av ren nöjeskaraktär alltjämt kan falla under allmänna ordningsstadgan, om utredningens grundlagsförslag genomförs.

De ändringar som då måste göras i lagen om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan torde inte behöva detaljutformas av utredningen. Bestämmelsen i 21 & allmänna ordningsstadgan om att barn under 15 år i princip inte får medverka vid bl. a. offentlig teaterföreställning torde kunna anses vara enbart av ordningsföreskrifts— karaktär.

Att offentliga filmföreställningar, såvitt avser yttrandefrihetsmomentet (till skillnad från sammankomstmomentet), regleras i massmediegrund- lagen framgår av andra stycket.

Det har också framgått av den allmänna motiveringen, att mötesfri- heten enligt utredningens förslag skall omfatta också enskilda möten, inte bara allmänna sammankomster. Detta innebär självfallet inte någon rätt för någon att tilltvinga sig tillträde till ett enskilt möte. F. ö. gäller skyddet bara gentemot det allmänna, inte gentemot enskild.

Det förhållandet att enskilda möten omfattas av grundlagsskyddet för mötesfriheten påverkar inte i och för sig det allmännas befogenheter att göra husrannsakan o. d. Sådana ingrepp av sistnämnda slag som nu kan göras får ses som ingrepp mot de enskilda individernas hemfrid, kroppsliga integritet etc. och avses inte kunna betraktas som ingrepp i mötesfriheten.

Ett föreningsmöte faller under både mötesfrihetens och föreningsfri- hetens begrepp. Detta innebär i praktiken att inskränkning kan ske enligt båda styckena i 2 kap. 15 å.

Den 3. k. bevillningsavgiften för särskilda förmåner och rättigheter med därtill anknutet tillståndskrav m. ni. (se bilaga 7 under 3.2)är f. n. föremål för utredning. Om denna leder till att tillståndskravet slopas torde denna författningsreglering inte längre kunna anses utgöra en inskränkning i

mötesfriheten, förutsatt givetvis att de materiella skattereglerna inte är sakligt diskriminerande. Detta torde gälla även om man av praktiskt skattetekniska skäl — skulle kräva förhandsanmälan. Såsom framgår av den allmänna motiveringen (7.2.2) förutsätter fri- och rättighetsutred- ningen att förevarande skatteregler ges en utformning som inte kan sägas innebära någon inskränkning i mötesfriheten. Från den nyssnämnda utredningens sida har man förklarat sig införstådd härmed.

En viss omformulering beträffande p. 4 om demonstrationsrätten har gjorts. Denna har ansetts böra logiskt följa av den striktare gränsdragning mellan yttrandefriheten, vari ingår rätten att framföra åsikter, och demonstrationsrätten som måste göras enligt utredningens förslag.

5 Föreningsfriheten

Begreppet föreningsfrihet i 2 kap. 2 % första stycket p. 5 förutsätts vara i sak oförändrat. Det innebär alltså (se bilaga 8) att grundlagsskyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i vanlig juridisk mening, oavsett om sammanslutningen är en juridisk person eller inte. Begreppet förening i nu förevarande sammanhang har alltså en mera vidsträckt innebörd än samma begrepp har i 8 kap. 2 & och 11 kap. 6 & RF, där det betyder ideella och ekonomiska föreningar i civilrättslig bemärkelse. Utredningen har därför ansett det mindre lämpligt att använda begreppet förening i beskrivningen av föreningsfri- heten i 2 kap. 25 första stycket p. 5. Med upptagande av en sådan formulering som den tingstenska utredningen och författningsutred- ningen föreslog (se bilaga 1 och 2) beskriver utredningen den positiva föreningsfriheten som en "frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften”. Av central betydelse är bl. a. politiska eller fackliga syften.

Friheten att sammansluta sig med andra inkluderar självfallet en frihet att i fortsättningen verka gemensamt. De gränser som eljest gäller för människornas handlande, t. ex. yttrandefrihetens gränser, gäller emeller— tid naturligtvis också i föreningssammanhang.

6 Religionsfriheten

Även den positiva religionsfrihetens begrepp avses vara sakligt oförändrat (se bilaga 9 under 4). 1 förtydligande syfte och särskilt för att vinna överensstämmelse med religionsfrihetslagens terminologi föreslås dock följande ändrade beskrivning: ”frihet att utöva sin religion och att sammansluta sig med andra för religiös gemenskap.”

De begränsningar som får ske i yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten får göras också när dessa friheter utnyttjas i religiösa sammanhang. 1 vad begreppet religionsutövning går därutöver gäller definitionsmässigt att de gränser, som eljest stadgas för mänskligt handlande eller mänsklig underlåtenhet, också gäller i religiösa samman- hang. Grundlagsskyddet kan däremot sägas innebära ett förbud mot bestämmelser som uttryckligen riktar sig mot någon viss religionsutöv-

ning eller som uppenbart syftar till att motverka en viss religiös riktning fastän bestämmelserna har fått en mera allmän avfattning.

Grundlagens religionsfrihetsskydd innebär alltså inte någon rätt att vägra värnplikt av religiösa skäl. Detta hindrar inte att bestämmelser ges om sådan rätt. Ett annat exempel är att föräldrar inte får av religiösa skäl eftersätta sin vårdnadsskyldighet gentemot sina barn.

Mot bakgrund av det sagda framstår religionsfrihetslagens regler om kloster såsom den enda befintliga inskränkning som gäller speciellt för (den positiva) religionsfriheten. Såsom har framgått av den allmänna motiveringen utgår utredningen från att dessa regler kommer att upphävas. Då torde grundlagen inte behöva öppna möjlighet till andra begränsningar i den positiva religionsfriheten än som skall kunna göras generellt för yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. Som en konsekvens härav nämns inte religionsfriheten i 2 kap. 12 & och de följande paragrafer. vilka anger inskränkningsmöjligheterna.

Här bör erinras om bestämmelserna i 2 kap. 13 å andra stycket och 14 å andra stycket vilka syftar till att stärka skyddet för bl. a. religionsfriheten.

Andra stycket

I nuvarande 2 kap. 45 första punkten RF heter det att beträffande tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling gäller vad som är föreskrivet i TF.

Numera bör denna hänvisning ske till den föreslagna massmediegrund— lagen. Saken blir därvid något mera komplicerad eftersom denna omfattar fler ämnesområden än TF. Dels utvidgas begreppet tryckt skrift något, dels och framför allt avses yttrandefriheten iradio, television och film också inbegripas i den särskilda grundlagen. Gränsen kring dennas tillämpningsområde torde emellertid tekniskt sett inte bli okomplicerad. Yttranden som inte innebär eller går ut på offentliggörande föreslås i princip inte bli omfattade av massmediegrundlagen (undantag gäller för vissa radiosändningar) — och skall således omfattas av RF:s yttrandefri- hetsreglering. Tryckta skrifter som inte utlämnas för spridning bland allmänheten avses inte bli omfattade av massmediegrundlagen. Detsamma gäller skrifter som mångfaldigats genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande och som saknar uppgift om framställare och om tid och ort för framställningen. Film, videogram e. d., som sprids bland allmänheten genom att på samma sätt som t. ex. tryckta skrifter hållas till salu, faller utanför massmediegrundlagens reglering och alltså under RF. Med hänsyn till vad nu har anförts blir det angeläget att utforma RF:s hänvisning till massmediegrundlagen så, att den sistnämnda kommer att själv avgöra sitt tillämpningsområde. Så sker genom bestämmelsen i 2 kap. 2 5 andra stycket RF där det sägs att i fråga om yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film samt beträffan- de rätten att ta del av allmän handling det finns bestämmelser i massmediegrundlagen. Att denna hänvisning enligt sakens natur omfattar

också rätten till information genom offentlig radio—TV har förut sagts. Vidare omfattar hänvisningen rätten att göra yttranden för dessas offentliggörande i något av de angivna medierna (det s. k. meddelarskyd- det).

Fri- och rättighetsutredningen vill i detta sammanhang anmärka att någon fullständig teknisk samordning mellan dess förslag till ändringar i RF och förslaget till ny massmediegrundlag av tidsskäl inte har varit möjlig. Detta får till följd att vissa samordningsfrågor måste beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Som exempel kan nämnas att massmedieut- redningen har definierat begreppet radiosändning så att telefonsamtal faller därunder (se SOU 1975:49 s. 210). Fri— och rättighetsutredningen däremot har i sitt arbete utgått från att rätten att använda telefon är något som inte hör massmedierätten till (jämför att det i massmedie- grundlagsförslagets ] kap. 25 sägs att yttrandefriheten i bl.a. radio innebär rätt att offentliggöra uppgifter och åsikter). Enligt förslaget till massmediegrundlag skall rätten att använda bl. a. telefon regleras i vanlig lag. Det finns flera andra exempel på att förslaget till massmediegrundlag anger att bestämmelser i något visst hänseende skall meddelas i lag. Därmed uppstår frågan om i vilken utsträckning RF:s skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna blir tillämpligt på sådan lag.

Det kan tänkas att den nya massmediegrundlagen, på grund av behovet av följdlagstiftning till denna, bör träda i kraft senare än de ändringar i RF som fri- och rättighetsutredningens förslag kan leda fram till. Att detta kan föranleda behov av övergångsreglering till fri- och rättighetsut- redningens förslag påpekas vid behandlingen av frågan om övergångs- bestämmelser.

35

Paragrafen innehåller ett skydd för den negativa yttrandefriheten (första stycket), den negativa mötesfriheten och demonstrationsrätten samt den negativa föreningsfriheten (andra stycket). Därigenom skyddas också det praktiskt väsentliga av den negativa religionsfriheten. 1 tredje stycket slutligen upptar paragrafen ett förbud mot åsiktsregistrering.

Såsom har framgått av den allmänna motiveringen har den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 2 & RF om skydd för negativ yttrandefrihet och föreningsfrihet getts en snävare räckvidd men igengäld gjorts undantags— lös.

Vad den negativa yttrandefriheten beträffar kan utredningens förslag möjligen leda till att den som håller ett vittnesförhör någon gång får vara något försiktigare än han behöver vara f. n. (jämför bilaga 6 under 5.3). Några praktiskt beaktansvärda olägenheter härav kan inte rimligen förväntas. Förbudet för det allmänna att tvinga någon att ge till känna sin åskådning kan vidare inte antas lägga något hinder i vägen för att man från det allmännas sida förskaffar sig det beslutsunderlag för sin planering och administration som rimligen kan behövas.

Vad den negativa föreningsfriheten beträffar faller kårobligatoriet utanför grundlagsregelns tillämpningsområde. Dessa studentsammanslut-

ningar kan med hänsyn till sitt ändamål (se bilaga 8 under 3.2) inte anses vara sammanslutningar av politisk eller annan åskådningskaraktär. Denna bedömning utesluter inte att dessa sammanslutningar likaväl som andra sammanslutningar ,_ kan göra opinionsyttringar. Vad som nu har anförts innefattar intet ställningstagande till frågan om kårobligatoriet bör bestå, vilket spörsmål f. n. är föremål för särskild utredning.

Föreningsbegreppet —- eller snarare sammanslutningsbegreppet är här detsamma som i 2 kap. 2 & första stycket p. 5, se specialmotiveringen till det stadgandet.

Skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund avser också svenska kyrkan. Med utredningens grundlagsförslag behöver reglerna om medlem- skap i svenska kyrkan -- vilka utredningen inte haft att pröva stöd i en övergångsbestämmelse. Det må erinras om att övergångsbestämmelserna till RF innehåller föreskrifter beträffande svenska kyrkan (p. 9).

Förbudet mot att någon från det allmännas sida tvingas att delta i möte, demonstration eller annan opinionsyttring torde inte tarva närmare kommentarer. Det är uppenbart att förbudet mot tvång att delta i möte inte berör sådana situationer som att någon på grund av sin skolplikt tvingas att närvara vid lektioner, på grund av sin värnplikt tvingas delta i "repetitionsmöten" eller annan militär utbildning eller eljest på grund av offentligrättslig tjänsteplikt tvingas att delta i sammanträden o. d.

Frågan om vad som är tvång i nu förevarande sammanhang faller inom ramen för det generella spörsmålet om vad som är ingrepp i fri- och rättighet i grundlagens mening. Detta spörsmål har behandlats under 5 i den allmänna motiveringen.

Förbudet i paragrafens tredje stycke mot att svensk medborgare utan eget samtycke registreras av det allmänna enbart på grund av sin politiska åskådning har behandlats i den allmänna motiveringen (7.3.2). Bestäm- melsen har som främsta funktion att bidra till skyddet för åsiktsfriheten. Den har därmed närmast samband med de negativa opinionsfriheterna i 2 kap. 3 % och har därför placerats i denna paragraf.

45

I enlighet med vad utredningen förut anfört bör förbudet i 8 kap. mot dödsstraff flyttas till 2 kap. Detta föranleder en viss omformulering. Någon saklig ändring är inte avsedd. Införande av dödsstraff är alltså förbjudet såväl i fred som i krig. Med hänsyn till betydelsen av bestämmelsen bör denna bilda en särskild paragraf först bland de ”kroppsliga” fri— och rättigheterna. Bestämmelsen gäller såväl svensk medborgare som utlänning, se 21 %.

5 %

Som utredningen uttalat i den allmänna motiveringen bör i RF föras in ett förbud mot att svensk medborgare underkastas tortyr eller kropps- straff eller utsätts för medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden. Att utlänning åtnjuter samma skydd

framgår av 21 5.

Med uttrycket tortyr avser utredningen i första hand vad som i den norska grundlagen kallas "pinligt förhör”, dvs. att fysiskt våld eller psykisk terror används för att tvinga fram uppgifter. [ uttrycket tortyr ligger att det skall vara fråga om åtgärder som är relativt långtgående. Vanligt språkbruk ger ledning till vad som närmare avses. Det är inte tortyr om t. ex. en person beläggs med fängsel av ordnings— eller säkerhetsskäl. Ännu mycket mindre kan ett frihetsberövande, även om det innefattar isolering av den intagne, i och för sig betraktas som tortyr. Att polisen förhör en person under förhållandevis lång tid är inte heller att anse som sådan. Ett förhör som pågår mycket länge utan avbrott eller utan att den förhörde får sova eller äta är däremot något som förbjuds av den föreslagna grundlagsbestämmelsen.

Kroppsstraff är sådan bestraffning som syftar till att framkalla kroppsligt lidande hos den bestraffade. Exempel på kroppsstraff är stympning och spöslitning. Åtgärder, som har annat syfte men som kan medföra ett visst mått av kroppsligt lidande, faller däremot utanför förbudet.

Förbudet mot medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter är en komplettering av förbudet mot användning av fysiskt våld eller psykisk terror i samma syfte. Det torde inte behöva kommenteras närmare. Ej heller krävs någon närmare kommentar till förbudet mot medicinsk påverkan som syftar till att hindra yttranden. Givetvis faller medicinsk behandling i vårdsyfte utanför bestämmelsen.

65

Första stycket motsvarar första delen av 8 kap. l % andra stycket RF. På grund av bestämmelsens flyttning till 2 kap. får en ändring av redaktionell karaktär göras. Vidare anser utredningen att förbudet mot att hindra svensk medborgare att resa in i riket bör avfattas så att det uttryckligen avser också svensk medborgare som aldrig varit i Sverige och därför inte kan sägas återvända hit. Någon ändring i sak torde detta knappast innebära, men ett förtydligande tjänar till att undanröja all oklarhet på denna punkt.

I andra stycket återfinns senare delen av 8 kap. l å andra stycket RF. Som utredningen framhållit iden allmänna motiveringen bör skyddet för medborgarskapet sträckas ut till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har varit bosatt här i landet. Ett tillägg av denna innebörd har därför gjorts i bestämmelsen. I övrigt har denna endast undergått en redaktionell jämkning, som betingas av flyttningen till 2 kap.

75

I denna paragraf har tagits upp den bestämmelse om svensk medborgares rörelsefrihet som nu finns i 2 kap. 15; p. 7 RF. Bestämmelsen har, bortsett från en redaktionell ändring som utredningens uppläggning av 2

kap. RF kräver, lämnats oförändrad. Beträffande rörelsefriheten för utlänning hänvisas till 21 5.

$%

Denna paragraf motsvarar 2 kap. 3 % _RF. Förutom viss jämkning av redaktionell art, som påkallas av utredningens utformning av 2 kap. RF, har bestämmelsen fått ett något annat sakligt innehåll än 2 kap. 3 & RF. Beträffande utlännings skydd hänvisas till 21 5.

I första punkten anges att svensk medborgare är, utöver vad som följer av förbuden mot dödsstraff, tortyr, kroppsstraff och medicinsk påverkan som syftar till att tvinga fram uppgifter eller hindra yttranden, skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Med kroppsligt ingrepp avser utred- ningen i första hand våld mot människokroppen. Som sådant räknar utredningen vidare vad som kallas kroppsbesiktning, dvs. läkarundersök- ning, smärre ingrepp av typ vaccination och blodprovstagning samt liknande företeelser.

Grundlagberedningen har inte närmare kommenterat innebörden av uttrycket kroppsligt ingrepp. I ordet ingrepp måste anses ligga att det är fråga om ett konkret positivt handlande. Att ett ingrepp är kroppsligt betyder att psykisk påverkan i allmänhet inte omfattas av skyddet. Påverkan, som är så långtgående att den utgör misshandel enligt 3 kap. 5 % brottsbalken (tillfogar — -— — kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter —' .. _ i vanmakt), kan däremot anses vara kroppslig. Gränsdrag- ningen mellan kroppsligt ingrepp och frihetsberövande måste till en del förbli oklar. Eftersom utredningen föreslår samma skydd beträffande båda dessa fri- och rättigheter, är emellertid gränsdragningsfrågan av enbart teoretiskt intresse.

Andra punkten i paragrafen inleds med skydd för svensk medborgare mot kroppsvisitation. Utredningen skiljer alltså, i motsats till 2 kap. 3 & RF, mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation. Anledningen är att utredningen anser att kroppsvisitation, som innebär undersökning av en persons kläder eller av det som någon bär med sig (t. ex. en handväska), mindre väl träffas av uttrycket kroppsligt ingrepp, som mera direkt tar sikte på människokroppen. Mot RF:s avfattning kan dessutom den anmärkningen riktas att 2 kap. 35 nämner det lindrigaste först som exempel på kroppsligt ingrepp i stället för att börja med det allvarligaste. Utredningen är medveten om att gränsen mellan kroppsligt ingrepp och kroppsvisitation är flytande, men detsamma kan sägas om gränsen mellan kroppsvisitation och husrannsakan. Gränsdragningssvårigheterna får emel- lertid ringa betydelse eftersom utredningen föreslår samma skydd mot alla tre ingreppsformerna.

Med husrannsakan i 2 kap. 3 % RF skall enligt propositionen 197390 (5. 246) förstås varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen, däri inbegripet exekutiva åtgärder i den mån dessa är förenade med undersökning av nyssnämnt slag. De intrång i bostäder och andra lokaler som utgör inskränkningar i skyddet mot husrannsakan kan väl i de flesta

fall rubriceras som undersökningar. Utredningen anser dock att detta uttryck inte är heltäckande. Som exempel på intrång som knappast kan sägas ske i undersökningssyfte vill utredningen nämna det fallet att polisen ingriper för att avbryta ett lägenhetsbråk. Vidare är det inte gärna fråga om en undersökning när en exekutiv åtgärd avser ett föremål som man vet finns på ett visst ställe. För att göra klart att även sådana intrång omfattas av skyddet föreslår utredningen att bestämmelsen nämner inte endast husrannsakan utan även liknande intrång.

Avslutningsvis innehåller 8 5 en motsvarighet till sista ledet i 2 kap. 3 & RF, vilket skyddar svensk medborgare mot att myndighet utsätter honom för intrång i hans brev-, post- eller teleförbindelser eller för hemlig avlyssning. Som anförts i den allmänna motiveringen anser utredningen med hänsyn till teknikens utveckling att grundlagsskyddet för rätten till förtrolig kommunikation bör göras både klarare och mera omfattande. Utredningen föreslår därför att rätten till förtrolig kommu— nikation anges som skydd mot undersökning av brev, post eller andra försändelser och mot hemlig avlyssning eller upptagning av andra förtroliga meddelanden.

Skyddet för förtroliga meddelanden gäller inte meddelanden som har en sådan form att någon förtrolighet inte kan sägas råda, t. ex. affischer och plakat. Inte heller omfattar skyddet meddelanden som överbringas under sådana omständigheter att vem som helst kan ta del av dem, t. ex. vid samtal i en folksamling eller via radio.

Rätten till förtrolig kommunikation kräver inte att övervakning av sådana allmänna platser som exempelvis tunnelbaneperronger och rull- trappor som sker öppet med hjälp av TV—kameror, mikrofoner och annan teknisk utrustning får utföras endast med lagstöd. Utredningen kan dock hänvisa till att förslag till lag om "FV-övervakning lagts fram (SOU l974:85).

Vad skyddet gäller är meddelanden som befordras med posten eller på annat sätt som brev, telegram, bandinspelningar osv. Rätten till förtrolig kommunikation skyddar också mot hemlig avlyssning från det allmännas sida, både när avlyssningen sker samtidigt med ett samtal och när samtalet spelas in för senare avlyssning. Med den av utredningen föreslagna utvidgningen av skyddet kommer detta att omfatta ocxså t. ex. fotografering av skriftliga handlingar och filmning av sarrtalandes läpprörelser för avläsning. Vidare inbegrips i skyddet t. ex. genomlysning av brev för utrönande av dess innehåll. I enlighet med vad grundlagbered- ningen uttalade (SOU 1972:15 s. 159) omfattar skyddet givetvis inte avlyssning som visserligen sker i smyg men titan tekniskt hjälpmelel.

Av grundlagberedningens uttalanden framgår inte om skyddet för förtroligt meddelande gäller endast under den tid ett mecdelande befordras eller om det gäller också efter det att meddelandet nått mottagaren. Närmast till hands ligger att det är under bet'ordringstiden som skyddet behövs. När mottagaren tagit del av meddelandet kan han förstöra det. Gör han inte det. innebär skyddet mot kroppsvisitation och mot husrannsakan och liknande intrång att myndighet inte utar lagstöd får bereda sig tillgång till meddelandet. om detta förvaras på ett sådant

ställe att detta skydd verkar. För denna tolkning talar att lagtexten använder uttrycket "intrång iförbindelser". Utredningen anser att någon utvidgning av skyddet på denna punkt inte är påkallad.

En fråga som har visst samband med den senast behandlade och som inte heller blivit klart berörd av grundlagberedningen är om exempelvis mottagaren av ett brev kan förfoga över detta till förfång för avsändarens rätt till förtrolig kommunikation genom att visa brevet för myndighet. Ett annat liknande exempel är att den ena deltagaren i ett telefonsamtal den andra ovetande låter myndighet avlyssna samtalet. Något hinder mot sådant lär inte möta enligt gällande rätt, förutsatt att myndighet inte går utöver de gränser som gäller myndighetens verksamhet i allmänhet. Skyddet för förtrolig kommunikation bör inte gälla i sådana fall. Motsatt ställningstagande skulle kräva ändring av gällande rätt, något som utredningen saknar tillräckligt underlag för att föreslå.

Paragrafen motsvarar 8 kap. l % tredje stycket RF. Den ändring av redaktionell natur, som utredningen föreslår, beror på att bestämmelsen flyttas till 2 kap. Den sakliga innebörden av bestämmelsen behandlasi den allmänna motiveringen (kapitel 11). Att utlänning i detta avseende åtnjuter samma skydd som svensk medborgare framgår av 21 &.

105

Bestämmelsen äger sin motsvarighet i 8 kap. l & fjärde stycket RF. Den har kommenterats i den allmänna motiveringen (kapitel 10). Även juridisk person skall vara tillförsäkrad ersättning, såsom framgår av motiveringen till 2 kap. l ä i utredningens förslag. Att ordet enskild byts ut mot uttrycket varje medborgare innebär sålunda ingen saklig ändring. I 21 & föreskrivs att utlänning har samma rättighet; med utlänning avses på motsvarande sätt också utländsk juridisk person.

115

Första stycket stämmer helt överens med andra meningen i 11 kap. l å andra stycket RF.

I det andra stycket har tagits in den bestämmelse att förhandling vid domstol skall vara offentlig som utredningen föreslår som en nyhet.

12%

Utredningen har disponerat sitt förslag till nytt 2 kap. i RF så att fri- och rättigheterna först slås fast i princip. En del av dem görs därvid absoluta. Övriga får begränsas. Begränsningsmöjligheterna har samlats till några paragrafer för sig med början i 12 å.

De fri- och rättigheter som har tagits upp i de föregående paragraferna i kapitlet och inte nämns i l! & är undantagslösa. De andra. vilka räknas

upp i paragrafen, får begränsas. Det framgår dock att detta måste ske genom lag — bortsett från de delegeringsmöjligheter som nu finns och som enligt andra punkten behålls. Vidare och detta är förstärkningen jämfört med nu m- slås fast att begränsning får ske bara i den utsträckning som de följande paragraferna (13—15, 17 och 18 åå) medger. Av dem gäller 13 & alla de begränsningsbara ”kroppsliga” och "andliga” fri- och rättigheterna medan 14% gäller bara yttrandefriheten och rätten till information och 1523" mötesfriheten och demonstrationsrätten (första stycket) samt föreningsfriheten (andra stycket). Detta nytillkomna, materiella skydd gäller givetvis också i delegeringsfallen, vilket uttryck- ligen framgår av andra punkten.

Formuleringen av andra punkten avser naturligtvis inte att eljest göra någon ändring beträffande de möjligheter att delegera vidare, som nu finns enligt 8 kap. 11 % RF.

139"

Bestämmelserna i denna paragraf omfattar hela det område som anges i 12 5. De kommer därmed att ytterligare förstärka det särskilda skydd som bereds en betydande del av de begränsningsbara fri— och rättigheterna genom regler som anger att rättighetsinskränkningar får ske endast för att tillgodose vissa särskilt angivna ändamål (se 14 och 15 åå). Paragrafens kanske viktigaste funktion är emellertid att skydda de fri- och rättigheter i fråga om vilka det inte har varit möjligt att begränsa inskränkningsmöjligheterna på detta sätt.

Innehållet ijörsta stycket har behandlats i avsnitt 5.8 i den allmänna motiveringen.

Styckets första mening ger uttryck för den viktiga grundsatsen att en rättighetsbegränsning aldrig får gå utöver vad som i ett demokratiskt samhälle som vårt är nödvändigt för att tillgodose det motstående intresse som föranleder begränsningen. Att en lagstiftning som begränsar fri- och rättighet ger tydligt besked genom sina förarbeten eller eljest om vilket eller vilka ändamål den fullföljer är självklart. Ett sådant krav ställs mer eller mindre på all lagstiftning, eftersom lagstiftarens syfte är en viktig utgångspunkt för de tillämpande myndigheterna. Förevarande grundlagsbestämmelse är emellertid, liksom ändamalsbegränsningarna i 14 och 15 åå, ägnad att understryka kravet på att lagstiftaren, när han beslutar en fri- och rättighetsinskränkande lag, noga redovisar sina syften. Av stadgandet följer vidare dels att dessa syften måste vara godtagbarai ett demokratiskt samhälle. dels att inskränkningen inte får gå längre än nödvändigt för att tillgodose ändamålen och dels att avvägningen mellan de motstående intressena inte får lända till större inskränkning i den berörda fri— och rättigheten än som är acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.

Stadgandet i 1 kap. l å andra stycket RF ger uttryck för uppfattningen att det demokratiska styrelseskicket kan bestå endast så länge asiktsbildningen i samhället förblir fri. Huvuddelen av de regler om olika fri- och rättigheter som återfinns i 2 kap. har ytterst till syfte att

bevara den fria åsiktsbildningen. Det skydd som åstadkoms genom dessa regler fullständigas av bestämmelsen i första styckets andra mening, som innebär att lagstiftaren — även om han endast avser att tillgodose ett av RF tillåtet ändamål —— förbjuds att besluta en rättighetsbegränsning som ensam eller sammanställd med tidigare gjorda begränsningar måste betraktas som ett hot mot den fria åsiktsbildning som förutsättsi 1 kap. l å andra stycket. Lagstiftaren måste således inför en ifrågasatt rättig- hetsbegränsning överväga dennas inverkan på åsiktsbildningens frihet i stort.

Som exempel på ingrepp som inte hindras av andra skyddsregler men som skulle komma i konflikt med bestämmelsen i första styckets andra mening kan nämnas en lagregel som begränsar medborgarnas möjligheter att komma i kontakt med varandra genom att generellt förbjuda dem att resa mellan olika delar av landet utan särskilt tillstånd i form av t. ex. inrikespass.

Bestämmelsen i andra stycket utsäger att fri— och rättighetsbegränsning aldrig får grundas enbart på vederbörandes åskådning i politiskt, religiöst eller annat hänseende. Föreskriften har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6.3). Den medför t. ex. att det inte blir möjligt att internera någon eller avlyssna hans telefon enbart på grund av hans åskåd— ning.

145

Denna paragraf anger de materiella begränsningsmöjligheterna såvitt avser yttrandefriheten och rätten till information. Ytterligare materiellt skydd följer av 13, 17 och 18 55.

I första stycket anges bl.a. tillåtna inskränkningsändamål. Av dessa avser rikets säkerhet både rikets inre och dess yttre säkerhet och syftar främst på sådana straffbestämmelser som finns i 18, 19 och 22 kap. brottsbalken (se bilaga 6 under 5.1.1 E och G). Här må också nämnas den lagstiftning som reglerar rätten att sprida kartor m.m. (bilaga 6 under 5.1.2) samt viss lagstiftning till skydd för försvaret (bilaga 6 under 5.2). Det må anmärkas att rikets säkerhet är ett snävare begrepp än t. ex. ”rikets (vänskapliga) förhållande till främmande makt”.

l fråga om inskränkningsändamålet allmän ordning och säkerhet förekommer, som konstitutionsutskottet påpekat (KU 197421 3. 23), uttrycket ”allmän ordning” redan i flera olika lagtextsammanhang och kan därmed i viss mån avgränsas till sitt betydelseinnehåll. Förevarande inskränkningsändamål åsyftar främst 16 kap. brottsbalken (bilaga 6 under 5.1.1 C). Härunder faller också förbudet mot politiska uniformer (som utredningen till skillnad från grundlagberedningen ser som en begränsning snarare av yttrandefriheten än av föreningsfriheten; bilaga 6 under 5.1.2). Ett av ändamålen med den s.k. anstaltscensuren (bilaga 6 under 5.1.5) hör hit. Motsvarande gäller för telegramtrafik (bilaga 6 under 5.1.7).

inte minst i fråga om inskränkningsändamålet allmän ordning och säkerhet bör understrykas att det måste tolkas mot bakgrund av

yttrandefrihetsintresset. Det är främst konkreta, fysiska oroligheter som man vill skydda mot _ inte en aldrig så från eller oinitierad debatt eller ett polariserat, av hög temperatur präglat politiskt klimat.

Inskränkningsändamålet enskilds anseende avser givetvis främst äre- kränkningsbrotten i 5 kap. brottsbalken (bilaga 6 under 5.1.1 A). Det torde emellertid också kunna täcka vad som skulle kunna bli behövligt av sådana bestämmelser som nuvarande 17 kap. 5 och 6 %% brottsbalken (missfirmelse mot tjänsteman och beljugande av myndighet; se bilaga 6 under 5.1.1 D). Vad särskilt beträffar den sistnämnda straffbestämmelsen så har den nyligen föreslagits skola upphävas , ett förslag som fri- och rättighetsutredningen gärna stödjer. Till detta inskränkningsändamål torde också 9 kap. 5 5 p. 2 rättegångsbalken och 2 kap. 12 % riksdagsord- ningen kunna anses höra (bilaga 6 under 5.1.2).

Under privatlivets helgd faller åtskilliga tystnadspliktsbestämmelser (bilaga 6 under 5.1.6) och datalagen (bilaga 6 under 5.1.8) samt bestämmelserna i brottsbalken om post— och telehemlighet och olovlig avlyssning samt eventuellt nytillkommande bestämmelser om olovlig fotografering (bilaga 6 under 5.2).

Förebyggandet och beivrandet av brott avser sådan tystnadsplikt som kan behövas i en brottsutredning för att syftet med denna inte skall äventyras; vidare t.ex. de regler om beslag m. m. i brottmål i allmänhet som avses i bilaga 6 under 5.1.2 B. Ändamålet avser självfallet inte straffbeläggning av yttranden.

Av annan natur än dessa ändamålsbegränsningar är andra punkten i första stycket, enligt vilken vanlig lag får innebära inskränkning i friheten att yttra sig i näringsverksamhet. Här är det snarare ett ämnesområde som utan ändamålsbegränsningar överlämnas till vanlig lagstiftning. Hit hör t. ex. de nuvarande regleringarna i fråga om reklam, kreditupplysning m. m. vilka redovisas i bilaga 6 under 5.1.4. Med yttranden i näringsverk— samhet avses inte uttalanden av opinionsbildningskaraktär vilka görs av en näringsidkare. Här åsyftar fri- och rättighetsutredningen motsvarande gräns som massmedieutredningen har dragit mellan å ena sidan s.k. åsiktsannonsering och å andra sidan reklam av kommersiell natur (SOU 1975:49 s. 179). Vad beträffar reklam är det alltså bara kommersiell sådan som faller inom området "yttranden i näringsverksamhet” —' jämför f. ö. också andra stycket i denna paragraf.

Såsom har framgått av den allmänna motiveringen får yttrandefriheten och rätten till information i övrigt begränsas bara om särskilt viktiga skäl föranleder det. Härunder faller för .närvarande t. ex. upphovsrätten (bilaga 6 under 5.1.3). Hit hör också brottsbalkens straffbestämmelse om skydd för rösthemligheten. Att riksdagsvalen skall vara hemliga slås f. ö. fast i RF (3 kap. 1 5). Vissa tystnadsplikter kan också få hänföras hit.

'”Kärnbeskrivningen” i andra stycket är ett viktigt led i skyddet. Genom den understryks att särskilt yttrandefriheten och rätten till information i politiska, religiösa. fackliga. vetenskapliga och kulturella angelägenheter skall vara så vidsträckta som möjligt. Här må ocksa erinras om 13 å andra stycket, vars självständiga betydelse inom ramen för en sådan ändamålsreglering som den i 14 å behandlats tidigare.

15%

I denna paragraf anges inskränkningsmöjligheterna i fråga om mötesfri- heten och demonstrationsrätten (första stycket) och föreningsfriheten (andra stycket). Det är de positiva varianterna som avses. Liksom beträffande 14 & kompletteras skyddeti 15 & av 13, 17 och 18 åå.

Första stycket (se bilaga 7 under 3)

Inskränkningsändamålet rikets säkerhet åsyftar främst 22 kap. 7 & brottsbalken (olovlig sammankomst) och del av 2 % lagen om allmänna sammankomster.

Inskränkningsändamålen ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen och trafiken åsyftar främst regleringen i lagen om allmänna sammankomster över huvud taget. Bestämmelsen i 3 & nämnda lag, att tillstånd till sammankomst får vägras bara om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller ”allmän ordning”, åsyftar uppenbarligen inte mera än vad som avses med dessa inskränkningsändamål i RF, vilka påtagligt konkretiserats och preciserats genom att det talas om ordning och säkerhet ”vid sammankomsten eller demonstrationen”. I vart fall måste nämnda 3 & fortsättningsvis tolkas så att tillämpningen kommer att hålla sig inom ramen för grundlagens inskränkningsändamål. Detsamma gäller för reglerna om förhandsanmälan i 4 % lagen om allmänna sammankomster.

Som framgår av den allmänna motiveringen förutsätts teater o. (1. som nu faller under allmänna ordningsstadgan föras över till området för lagen om allmänna sammankomster.

Om 16 kap. 1 och 3 %% brottsbalken kan anses begränsa mötesfriheten så faller de under nu förevarande inskränkningsändamål.

lnskränkningsändamålet farsot åsyftar del av 2 & lagen om allmänna sammankomster samt smittskyddslagstiftningen. Begreppet avser epide- misk sjukdom av allvarlig karaktär.

De nuvarande reglerna om den särskilda s.k. artistskatten (bilaga 7 under 3.2) förutsätts ändrade så att de inte längre skall kunna anses utgöra någon begränsning av mötesfriheten.

Såsom har framhållits under 25 anser utredningen att lagen om tillfälligt omhändertagande inte utgör inskränkning i mötesfriheten eller demonstrationsrätten utan enbart i enskilda individers fysiska frihet.

1 vad mån 2 & lagen om allmänna sammankomster innebär en delegering utöver ramen för vad 8 kap. RF medger är en fråga som utredningen inte har tagit upp.

Vad gäller förhållandet mellan förevarande stadgande och 2 kap. 13 å andra stycket må framhållas att man med stöd av 3 5 lagen om allmänna sammankomster kan vägra tillstånd till en demonstration av hänsyn till allmän ordning vid demonstrationen, t. ex. befarade motdemonstrationer och oroligheter, även om det är den tillståndssökande organisationens extrema politiska karaktär som föranleder nämnda farhågor. Dessa farhågor måste dock självfallet vara reella och får inte deduceras fram enbart ur den åskådning som organisationen företräder.

Andra stycket (se bilaga 8)

Såsom har framhållits i det föregående är det möjligt att ge ett mycket starkt skydd för föreningsfriheten, när denna hålles isär från yttrandefri— heten. Utredningen har funnit att föreningsfriheten behöver kunna begränsas bara för att motverka sådana föreningar som avses i 18 kap. 4 & brottsbalken (olovlig kårverksamhet). Därjämte ger förevarande grund- lagsstadgande en handlingsberedskap för den händelse man i framtiden vill införa lagstiftning mot rasistiska föreningar. Förbudet mot politiska uniformer har ansetts falla under 14 5.

165

Paragrafen motsvarar 11 kap. 3 5 andra stycket RF. Lagrummet har i utredningens förslag delats upp på två stycken. Härigenom blir paragrafen mera lättläst och det blir lättare att i 21 & ange i vilken utsträckning utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om det skydd paragrafen ger (se närmare härom under 21 5). På grund av flyttningen till 2 kap. och uppdelningen i två stycken har en redaktionell jämkning vidtagits.

175

Det diskrimineringsförbud som återfinns i denna paragraf har behandlats i avsnitt 6.4 i den allmänna motiveringen. Det vänder sig till de normgivande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden, således också t. ex. civilrättslig lagstiftning. Stadgandet måste därför placeras så att det inte omfattas av hänvisningen i 2 kap. l 5 första stycket där, i fråga om normgivning, endast offentligrättslig sådan (av betungande art, jämför 8 kap. 3 & RF) åsyftas.

Förbudet i paragrafen gäller till förmån för medlemmar av sådana minoriteter som kännetecknas av gemensam ras eller hudfärg eller av gemensamt etniskt ursprung. Uttrycken ras, hudfärg och etniskt ursprung förekommer redan tidigare i svensk rätt och torde inte vålla några svårigheter i rättstillämpningen (jämför prop, 1970187 5. 37).

Den föreslagna bestämmelsen gäller bara för förhållandet mellan etniska minoriteter och befolkningen i övrigt. Den avser således inte relationerna mellan olika etniska minoriteter inbördes.

Särbehandlingsförbudet i paragrafen är begränsat till att avse missgyn- nande normgivning. Detta innebär att förbudet bara träffar de fall av särbehandling som innebär att en minoritet av i stadgandet avsett slag bereds sämre villkor än som gäller för befolkningen i övrigt. Sådan särbehandling kan ske antingen genom regler, som direkt tar sikte på minoriteten i fråga och medför att dennas situation i något hänseende blir sämre än majoritetens, eller genom föreskrifter, som, med uteslutan- de av en viss etnisk minoritet, ger förmåner åt befolkningens flertal.

l8å

Det förbud mot särbehandling på grund av kön som återfinns i denna paragraf har behandlats i avsnitt 6.5 i den allmänna motiveringen. Det vänder sig i första hand till de normgivande organen och avser föreskrifter inom alla ämnesområden, således också t. ex. civilrättslig lagstiftning.

Som framgår av den allmänna motiveringen är förbudet mot normgiv- ning som särbehandlar könen försett med en övergångsbestämmelse av innehåll att äldre föreskrift, som innebär särbehandling på grund av kön, tills vidare äger giltighet. Att sådana äldre föreskrifter också kan ändras utan att därvid göras könsneutrala, framgår av övergångsbestämmelsens lydelse och berörs vidare i specialmotiveringen till sistnämnda bestämmel- se.

Det föreslagna undantaget för föreskrift som syftar till att åstadkom- ma jämställdhet mellan män och kvinnor är utformat så att normgivarens uttalade syfte i alla normala fall blir avgörande för regelns tillämplighet. Att det vid tillkomsten av en lag, som syftar till att åstadkomma jämställdhet mellan könen på längre sikt, ifrågasätts om lagen verkligen är ägnad att främja det uppgivna syftet är alltså regelmässigt utan betydelse, sedan riksdagen antagit lagen.

Med "biologisk skillnad mellan könen” avses enbart grundläggande skillnader och inte sådana förhållanden som att kvinnani allmänhet har klenare kroppskrafter än mannen. Författning eller annan föreskrift kan behöva medge särbehandling på grund av bristande kroppskrafter, men bestämmelserna kan och bör utformas könsneutralt. Den begränsade räckvidd som detta undantag avses ha framgår av att föreskriften skall ”direkt orsakas” av biologisk skillnad mellan könen.

Vid sidan av värnplikt görs undantag även för föreskrifter som avser ”motsvarande tjänsteplikt”. Härmed avses t. ex. vapenfri tjänst.

19%

Som framgår av den allmänna motiveringen (kapitel 9) föreslår utredningen inte någon ändring av den bestämmelse om rätt till fackliga stridsåtgärder som nu finns i 2 kap. 5 & RF. Av 21 % framgår att utlän- ning är helt likställd med svensk medborgare i fråga om denna rättighet.

205

Som anförts i den allmänna motiveringen (under 12.2) föreslår utred- ningen en grundlagsregel av innehåll att författare, konstnärer och andra upphovsmän äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Endast riksdagen får alltså besluta föreskrifter i ämnet. Detta gäller såväl civilrättslig som offentligrättslig normgivning. Eftersom den före- slagna paragrafen avser båda dessa områden har utredningen funnit det naturligt att bestämmelsen placeras i RF i anslutning till de övriga paragrafer, som gäller båda rättsområdena, och då närmast efter grund—

lagsbestämmelsen om fackliga stridsåtgärder. Utlänningars upphovsrätt behandlasi 21 %.

zis

Paragrafen saknar nu motsvarighet i RF och innehåller utredningens förslag till grundlagsskydd för utlänningars fri- och rättigheter. Med utlänning förstås i första hand en fysisk person som inte är svensk med- borgare, således även den som är statslös. Med utlänning avses emellertid, som angetts vid 2 kap. 1 %, även utländsk juridisk person i tillämpliga fall. Utredningen har utförligt behandlat förslaget i den allmänna motive- ringen (kapitel 13).

I första stycket tas upp de fri- och rättigheter, i fråga om vilka utlänning är helt likställd med svensk medborgare. Skyddet innebär att samma lagregler skall gälla för utlänning som för svensk medborgare. Lagstiftning som gäller blott utlänningar är alltså förbjuden i den mån den begränsar de fri- och rättigheter som tas upp i första stycket. Inte heller får lag, som gäller både svensk medborgare och utlänning och som begränsar någon av dessa fri- och rättigheter, göra skillnad på den ena och den andra kategorin.

Det andra stycket innehåller de fri— och rättigheter, i fråga om vilka utlänning får behandlas annorlunda än svensk medborgare, men endast om det föreskrivs genom lag. Annan föreskrift får alltså inte innehålla bestämmelse som begränsar någon av dessa fri— och rättigheter för utlänningars del. Anledningen till att full likställdhet inte är möjlig i fråga om dessa fri- och rättigheter har redovisats i den allmänna motiveringen. En lag, som begränsardessa fri- och rättigheter för utlänning, behöverinte uppfylla de krav som utredningens förslag till 2 kap. ]3..15 %% ställer upp. Gällande rätt uppfyller nämligen inte alltid dessa krav i fråga om utlänningar. Eftersom det av praktiska skäl endast undantagsvis går att göra skillnad på svenska medborgare och utlänningar i lagstiftningen, kommer det ökade fri- och rättighetsskyddet för svenska medborgare i realiteten att gälla också för utlänningar.

Utredningen vill till sist påpeka att i paragrafen längre rättighetsbe- skrivningar undvikits. Avsikten är att de paragrafhänvisningar, som finns vid varje rättighet, skall göra en längre lagtext onödig. Utredningen vill understryka att detta endast är ett redaktionellt grepp och att ingen saklig skillnad är äsyftad. När det t. ex. iförsta stycket p. 5 talas om skydd mot tillfälliga domstolar avses detsamma som i l l 5 första stycket. Den enda avvikelsen från denna princip görs i andra stycket p. 3 som gäller frihetsberövande. Denna punkt gäller endast en del av de frihetsinskränk- ningar som avses i 7 &, vartill hänvisas. Uttrycket frihetsberövande förekommer i 2 kap. 165 i förslaget. Därmed avses fall då någon är fängslad eller genom inspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område.

8 kap.

I kapitlet, som handlar om normgivning, föreslås införande av en ny paragraf (20 5), vari den praxis i fråga om den s.k. lagprövningsrätten som har utbildat sig i vårt land kodifieras. Vidare föreslås I & få en helt ny lydelse. I några andra paragrafer föreslås ändringar av formell naturi konsekvens med de ändringar som vidtagits i 2 kap.

1 %

Samtliga bestämmelser i nuvarande 8 kap. 1 5 har enligt förslaget fIyttats över till 2 kap. Regeln om förbud mot dödsstraff i nuvarande första stycket har placerats i 2 kap. 4 &. Andra styckets regler om skydd mot landsförvisning och skydd för medborgarskapet har motsvarighet i 2 kap. 6 %. Tredje styckets förbud mot retroaktiv strafflagstiftning åter- finns i förslagets 2 kap. 9 5. Slutligen har fjärde styckets regel om rätt till ersättning vid expropriation flyttats till 2 kap. 10% i utredningens förslag.

Utredningen har funnit lämpligt att ide överflyttade bestämmelsernas ställe i inledningen till kapitlet slå fast formerna för de centrala statsorganens normgivning. Utredningen föreslår därför att i paragrafen föreskrivs, att lag stiftas av riksdagen och att regeringen meddelar föreskrift genom förordning. Någon ändring i sak i förhållande till gällande rätt avses inte med bestämmelsen.

! andra stycket har företagits en redaktionell ändring. Anledningen härtill är att det i utredningens förslag till 2 kap. föreskrivs att föreskrifter av offentligrättslig karaktär, som begränsar de fri— och rättigheter som avses i 2 kap., skall meddelas genom lag.

75

Bland de ämnen, som kan bli föremål för delegation och som räknas upp i första stycket, anges under p. 2 utlännings vistelse i riket. Någon ändring av denna punkt föreslår utredningen inte. Emellertid skall det framhållas att utredningens förslag till 2 kap. 21 % medför att delega- tionsmöjligheterna i ämnet inskränks. Med stöd av 8 kap. 7 % kan därför regeringen enligt förslaget inte bemyndigas att besluta t. ex. föreskrift om frihetsberövande av utlänningar.

I tredje stycket finns nu en bestämmelse som inskränker delegations- möjligheterna enligt första stycket, såvitt avser de fri- och rättigheter och det skydd i övrigt som enligt 2 kap. 1—3 553 RF i nuvarande lydelse tillkommer svensk medborgare. Den bör ersättas av en hänvisning till 2 kap. Av detta kapitel i utredningens förslag framgår nämligen samma inskränkning. Ändringen i tredje stycket är alltså inte av saklig natur. Det kan anmärkas att bland de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. inte

ingår något skydd för utlänningars rörelsefrihet utöver det skydd mot frihetsberövande som tas upp i 2 kap. 21 å andra stycket p. 3 i förslaget. Föreskrifter om inskränkningar i rörelsefriheten för utlänningar som inte utgör frihetsberövande kan alltså efter bemyndigande i lag meddelas av regeringen genom förordning.

105

Utredningens förslag till 2 kap. fordrar en justering av hänvisningen i paragrafens andra mening. Någon ändring i sak innebär detta inte.

205

Som framgår av den allmänna motiveringen (5.10) föreslår utred- ningen att den praxis i fråga om den s.k. lagprövningsrätten som har utbildat sig i vårt land kodifieras i RF. Bestämmelserna bör lämpligen tas in i en avslutande paragrafi 8 kap.

Innebörden av lagprövningsrätten har angetts i den allmänna moti— veringen. Som framgår av vad som sades där är termen lagprövningsrätt något missvisande. För det första avser prövningen inte bara lags överensstämmelse med grundlag utan också förordnings eller annan lägre författnings överensstämmelse med grundlag, lag eller annan högre författning. För det andra har myndigheterna inte bara en rätt utan också en skyldighet att företa sådan prövning.

Det svenska lagprövningsinstitutet har som nämnts fått den utform- ningen att föreskrifter som har tillkommit genom beslut av riksdagen eller regeringen sätts åt sidan endast om de står i uppenbar strid med någon bestämmelse på högre konstitutionell nivå. I fråga om föreskrifter som har beslutats av förvaltningsmyndigheter eller kommuner torde även mindre uttalade konflikter med överordnade författningar medföra att föreskrifterna inte tillämpas. Lagtexten har avfattats med beaktande härav.

Man skiljer ibland mellan formell lagprövning, materiell lagprövning och kompetensprövning. Den formella lagprövningen tar sikte på for- merna för en författnings tillkomst, medan den materiella gäller frågan om överensstämmelsen mellan den prövade författningens innehåll och en överordnad norm. Kompetensprövningen slutligen avser frågan om det normgivande organets behörighet att besluta den föreskrift som är föremål för prövningen. Det visar sig emellertid vid en närmare gransk— ning att indelningen i materiell lagprövning, å den ena, och kompetens- prövning, å den andra sidan, i huvudsak är av formell natur och betingad av om den överordnade normen är riktad till ett rättstillämpande eller till ett normgivande organ. Också gränsen mellan formell och materiell lagprövning är ibland suddig. Prövningen av frågan huruvida en lag har stiftats i strid med en särskild procedurregel måste för att ta ett exempel — inbegripa inte bara en undersökning av den aktuella besluts- proceduren i riksdagen utan också ett ställningstagande till spörsmålet huruvida lagen till sitt innehåll faller in under beskrivningen i grundlag av

de lagstiftningsåtgärder som kräver iakttagande av den särskilda proce- duren.

Det saknas sålunda anledning att i en grundlagsföreskrift om lagpröv- ningen göra någon principiell skillnad mellan de olika typerna av prövning. Så har heller inte gjorts i rättspraxis. Den föreslagna paragrafen är avsedd att täcka samtliga de i det föregående nämnda formerna av lagprövning. Beträffande det slag av prövning som gäller frågan huruvida vederbörliga formföreskrifter har iakttagits vid tillkomsten av en författ- ning anses emellertid nu gälla att det endast är ett uppenbart — åsidosättande av en betydelsefull formföreskrift som får medföra att författningen sätts åt sidan i rättstillämpningen. Den formella lagpröv- ningen har med hänsyn härtill i paragrafen regleratsi en särskild mening, varvid förutsättningen för underkännande har angetts med orden att det skall ha förekommit grovt fel i det förfarande som skulle ha iakttagits vid tillkomsten av föreskriften i fråga.

Endast om en föreskrift strider mot en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, skall den sättas åt sidan vid tillämpningen. Formuleringen avser att framhäva att konflikten skall gälla en viss bestämmelse i den högre författningen och inte ”grunderna” för regle- ringen i denna e. d. Däremot krävs inte att bestämmelsen i den överord- nade författningen skall vara klar och entydig till sin utformning. Att motstridigheten skall vara uppenbar innebär emellertid att möjligheterna till en reell lagprövning minskar ju mindre precist man utformar rekvisi- ten i den överordnade bestämmelsen. Lagprövning skall givetvis inte kunna utövas i relation till programstadganden. Detta följer av program— stadgandenas lydelse.

Rättsföljden av att en föreskrift strider mot en bestämmelse i en överordnad författning på det sätt som anges i den föreslagna grundlags- regeln är att myndigheten skall underlåta att tillämpa föreskriften i fråga. Denna regel passar endast för en prövning som utgår från bestämmelser som förbjuder normgivning av visst innehåll eller kräver viss procedur för normgivningen. Hur rättstillämparen skall förfara, när han ställs inför en underlåtenhet av normgivaren att efterkomma t. ex. ett påbud igrundlag om viss reglering, sägs inte. Med hänsyn bl. a. till att sådana aktivitets- krävande, rättsligt bindande grundlagsbud kommer att vara fåtaliga torde frågan kunna lämnas därhän såsom rent teoretisk.

I fråga om diskriminationsförbudet i 2 kap. 17 5 får den nu föreslagna bestämmelsen förstås så att myndighet inte skall tillämpa föreskrifter som missgynnar en etnisk minoritet utan jämställa denna med andra grupper som är berörda av den ifrågavarande normgivningen. På i princip motsvarande sätt får bestämmelsen tillämpas i relation till förbudet i 2 kap. 18 & mot könsdiskriminering.

Det ligger i sakens natur att ärenden vari lagprövning aktualiseras handläggs skyndsamt.

10 kap.

I första stycket föreslår utredningen den ändringen att det där förs in ett förbud mot att till mellanfolklig organisation överlåtes normgivnings- makt, som avser begränsning av de fri- och rättigheter som anges i utredningens förslag till 2 kap. Skälen till denna ändring har utredningen angett i den allmänna motiveringen (kapitel 14). Av redaktionella skäl har det föreslagna förbudet mot överlåtelse av normgivningsmakt förts samman med det förbud mot överlåtelse av normgivningsmakt som redan finns i 10 kap. 5 & RF första stycket och som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag. Sistnämnda bestämmelse har givetvis inte ändrats härigenom.

11 kap.

1 %

Utredningen föreslår att det skydd mot tillfälliga domstolar m. ni. som nu finns i andra meningen i 11 kap. l å andra stycket flyttas över till 2 kap. En hänvisning till 2 kap. 11 å i utredningens förslag tas in som ett

nytt stycke i paragrafen.

35

Paragrafen innehåller nu bestämmelser som i princip förbehåller domstolarna prövningen av vissa typer av ärenden. I nuvarande första stycket föreskrivs sålunda att rättstvist mellan enskilda icke får avgöras av annan myndighet än domstol utan stöd av lag, och i andra stycket är intagen den rätt till domstolsprövning av frihetsberövande som utred- ningen föreslår överflyttad till 2 kap. Utredningen anser att flyttningen bör föranleda att det i paragrafen görs en hänvisning till 2 kap. i utredningens förslag. Utredningen föreslår därför att till första stycket läggs: Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap.

16 &.

Övergångsbestämmelser

1 Angående tidpunkten för ikraftträdandet

Ändringarna i RF bör lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Enligt utredningens planering skulle riksdagen fatta det vilande beslutet våren 1976. Det slutliga beslutet kan fattas tidigast på hösten 1976, efter det allmänna valet i september 1976. Sker detta skulle de nya bestämmelserna alltså enligt förslaget träda i kraft den I januari 1977.

Här må dock påpekas att massmedieutredningen har tänkt sig att dess förslag till massmediegrundlag skall träda i kraft först den 1 januari 1978. De bestämmelser i RF som fri- och rättighetsutredningen föreslår förutsätter att massmediegrundlagen har ersatt tryckfrihetsförordningen och den äldre radio-, TV- och filmregleringen. Att fri- och rättighetsut- redningen utformar sitt förslag på detta sätt har f. ö. massmedieutred- ningen utgått från (SOU 1975149 s. 321). Om nya bestämmelseri RF på grundval av fri- och rättighetsutredningens förslag träder i kraft den I januari 1977 och ny massmediegrundlag först senare, krävs alltså för mellantiden en övergångsreglering beträffande berörda ändringar i RF. Fri- och rättighetsutredningen har inte funnit anledning att utarbeta förslag till sådana övergångsbestämmelser utan nöjer sig med att peka på det problem som här kan uppstå.

2 Angående äldre författningar vars innehåll strider mot de nya bestämmelserna [ RF

Utredningens förslag till utbyggd fri- och rättighetsreglering i RF innebär att RF betydligt mer än tidigare reglerar vilket innehåll som får ges åt lagar och andra författningar. Utgångspunkten har dock därvid varit att utforma grundlagsreglerna så att de fri- och rättighetsbegränsningar som finns nu skall få göras också i fortsättningen.

På några få punkter, som uttryckligen anges, har dock utredningen förutsatt ändring i gällande författning. Det gäller främst allmänna ordningsstadgan (och, därmed sammanhängande, lagen om allmänna sammankomster), religionsfrihetslagen, reglerna om bevillningsavgift för särskilda förmåner och rättigheter (den särskilda s. k. artistskatten) och vissa bestämmelser i utlänningslagen. Främst på grund av tidsbrist har utredningen inte lagt fram utarbetade förslag till sådana författningsänd- ringar. Utredningen anser sig likväl berättigad att vid utformandet av förslag till övergångsbestämmelser bortse från dessa uttryckligen påpeka- de fall.

Däremot behövs, som framhållits under 6.5, en övergångsbestämmelse för att inte åtskilliga existerande bestämmelser som särbehandlar könen skall bli grundlagsstridiga. En sådan övergångsbestämmelse har tagits ini p. 2. Hithörande författningar måste kunna ändras under sin fortsatta, på övergångsbestämmelsen grundade giltighetstid, även om ändringen inte går i utjämnande riktning. Ett exempel kan vara en höjning av änkepen- sionen genom ändring i lagen (19622381) om allmän försäkring. En annan sak är att utredningen, såsom också har anförts under 6.5, utgår från att sådana särbehandlingar som nu avses på sikt kommer att försvinna. Utredningen erinrar också om den föreslagna målsättningsbestämmelsen i 1 kap. 2 &, enligt vilken den offentliga makten bör utövas så att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter. Givetvis får inte möjligheten att ändra sådana föreskrifter som här avses utnyttjas till att införa reellt sett nya särbehandlingar.

I p. 3 har tagits in den övergångsbestämmelse rörande de gällande reglerna i religionsfrihetslagen om medlemskap i svenska kyrkan, som

påkallas av den föreslagna 2 kap. 3 & RF.

I övrigt saknas enligt utredningens mening anledning att genom övergångsbestämmelse förläna fortsatt giltighet åt sådan till äventyrs befintlig författning, som är innehållsmässigt oförenlig med den nya fri- och rättighetsregleringen.

3 Angående fall av procedurändring

Utredningens förslag till förstärkt fri- och rättighetsreglering i RF är visserligen av materiell natur och bygger inte på något särskilt, kvalifice- rat förfarande för beslut om lagar som innebär rättighetsinskränkning. På vissa punkter har utredningen dock utvidgat fri- och rättighetsområdet något och därmed i princip. också det obligatoriska lagområdet. Det bör därför finnas en övergångsbestämmelse av samma slag som i p. 6 första meningen i övergångsbestämmelserna till gällande RF. En sådan återfinns ip. 4 i utredningens förslag till övergångsbestämmelser.

Reservationer och särskilda yttranden

1 Om skvddet för frihet och demokrati (kapitel 2, 4 och 5 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å och 8 kap. 15 å i förslaget)

Reservation av Per Ahlmark

I världen i dag är det bara några få hundra miljoner människor som bori samhällen som tillkämpat sig den frihet som för oss är självklar. Den överväldigande majoriteten, mer än 3 miljarder människor, lever i stället under olika typer av auktoritära regimer. Aldrig förr i världshistorien har så många människor levt under förtryck somjust nu.

De senaste åren har rymt många bakslag för folkstyrelsen. Ett antal länder i Latinamerika » som tidigare präglades av betydande frihet för politiska partier, fackföreningar och tidningar har i dag förvandlats till militär- eller partidiktaturer; Chile är bara den senaste vidrigheten. I Afrika har flera av de självständiga staterna tagits över av grupper som inte tillåter någon opposition. 1 Asien är det bara några få länder, främst Japan, där regeringarna tvingas leva under kritik från politiska motstån- dare. Sommarens katastrofi Indien är att landets premiärminister tror att hennes framtid också är landets öde och att fängelserna måste fyllas med politiska fångar och tidningsredaktionerna av censorer för att Indien skall överleva. Att många länder i Indokina och Afrika gjort sig fria från främmande förtryck har varit oerhört glädjande; det är tragiskt att flera sedan inte kunnat värja sig mot egna förtryckare. Amnesty International skriver i sin årsrapport i september 1975 att 107 länder kränker de mänskliga rättigheterna genom att människor spärras in för de åsikter som de hyser och utan att de ges snar och opartisk rättegång.

På 1930-talet talade man om demokratins seger och kris. Med Tysklands nederlag i första världskriget föll de gamla regimerna, och demokratin fick sitt genombrott i ett stort antal länder. 15 år senare hade fascism, nazism och kommunism tagit över många av de nationerna. Efter demokratins seger följde demokratins kris.

Kanske står vi i dag i en liknande situation. Befrielsen av Europa från nazismen ledde bara till att halva Europa fick demokrati — de starkaste diktaturerna i historien, Sovjetunionen och kommuniststaterna, finns inte långt från våra egna gränser. Avvecklingen av kolonialväldena betydde inte alltid att den ekonomiska imperialismen från omvärlden fick sitt slut. Förenta staternas historiska insats i motståndet mot

kommunismen i Europa har inte hindrat USA att liera sig med korrumpe- rade juntor på många håll i världen. En rad regimer som bygger på terror, t. ex. Spanien och Sydafrika, har inte utsatts för de påtryckningar från demokratierna som varit möjliga, och energikrisen har betytt att ett antal oljeproducerande diktaturer fått ett dramatiskt ökat inflytande på världspolitiken. Förenta Nationernas bildande har inte lett till särskilt mycket av politisk solidaritet med förtryckta människor. Inför denna hösts generalförsamling har man diskuterat det otroliga: skall en av de mest vitala demokratierna i världen, Israel, uteslutas ur FN eller hindras delta i dess arbete. Kampanjen mot den judiska staten i dag, liksom förföljelserna mot judar för 30—40 år sedan, kan båda ses som tecken på att efter demokratins seger har följt demokratins kris.

Det är bittert att behöva konstatera: vi kan inte veta om demokratin kommer att finnas i världen vid nästa sekelskifte, om 25 år. Folkstyrelser- na har visat sig vara så känsliga för kriser och ekonomisk utpressning att demokratin fortfarande framstår som ett osäkert historiskt experiment. Den samhällsform, som vi vant oss vid att betrakta som självklar i vårt eget land och som naturlig målsättning för andra länder, är ett privile- gium för en liten minoritet. Den politiska friheten ses av många som en lyx för mänsklighetens överklass.

Det betyder inte alls att demokratin är dömd till undergång eller att man underskattar den sprängkraft i slutna samhällen som idén om friheten ofta utgör. Men insikten om farorna för demokratin är nödvän- dig om vi skall förstå att demokratin ständigt måste vinnas på nytt i varje land och i varje generation. Den är inte en gång för alla given, den måste försvaras mot angrepp och likgiltighet. Övertron på demokratins styrka är ett av hoten mot oss.

Demokratins utsatta läge på de flesta håll i världen kunde vara en naturlig utgångspunkt för utredningens arbete. Att tala klarspråk om regimer, som förtrampar de medborgerliga fri- och rättigheterna. borde vara självklart för en utredning som i Sverige ska vidga skyddet för dessa rättigheter. Det är ju diktaturernas starka ställning i Europa och andra världsdelar som får oss att inse farorna för demokratin och betydelsen av att skydda den. Det internationella perspektivet historiskt och i dagsläget — har varit avgörande för många svenska medborgare när de krävt att vår författning bättre än hittills ska skydda våra fri- och rättigheter. Det är beklagligt att majoriteten inom utredningen inte velat teckna ett sådant perspektiv utan glider undan frågan om demokratins ställning i världen med några korta, ytterligt ofullständiga satser (se av- snitt 2.2 i betänkandetexten).

Det brukar sägas att Sverige är en av världens mest stabila demokratier. Men också hos oss kan den stabiliteten komma att rubbas i framtida kris- lägen. Också här är det viktigt att alltid värna om demokratins fri— och rättigheter. Också i Sverige måste demokratin ständigt vinnas på nytt i

varje generation. Därför är det demokratins förankring bland människorna och deras valda representanter som är grundvalen för frihet och folkstyrelse. Om svenska folket, också i krislägen, står fast vid de grundläggande rättighe-

terna blir det svårt för de makthavande att beskära dem. Och tvärtom: om en majoritet av svenska väljare röstar på icke—demokratiska partier blir det kanske omöjligt att skydda friheten hur förträfflig författningen än är.

Men den insikten är inget argument mot att skydda fri- och rättigheter- na i grundlagen. Det finnsju en massa mellanlägen mellan en folkopinion, som förhindrar varje brott mot friheten, och en folkmening, som godtar varje förbrytelse mot friheten. Det finns lagar som ligger i någon sorts grå zon, där viktiga värden gröps ur men utan att demokratin upphävs. Det finns speciella situationer då man kan anföra goda skäl för att begränsa en viss frihet utan att alla förstår att man därmed på sikt raserar en bit av skyddet för dem själva. Och det kan uppstå krisartade politiska lägen då en stark opinion under en tid kan begära att man upphäver viktiga rättigheter och där bara grundlagens skydd gör att man rider ut krisen utan att rasera rättssäkerheten.

Sådana fall brukar de glömma som säger nej till effektivt grundlags- skydd för fri- och rättigheterna. De vägrar medge att t. ex. en ökning av brottsligheten kan leda till krav på flitig användning av telefonavlyssning mot svenska medborgare på mycket lösa grunder. De har inte fantasi nog att tänka sig att främmande makt kan sätta ett sådant tryck på Sverige att det blir frestande att med smygande bestämmelser urholka mötesfri- heten. De tycks inte tro att en regering i ett läge med våldsamma mot— sättningar inom landet kan anse att det ligger ”i landets intresse” att upphäva demonstrationsrätten.

Det är inte minst för sådana och liknande ögonblick som man skriver grundlagar. När ingen hotar friheten behöver man inte skydda den ens i lag, än mindre i grundlag. När många vill tumma på demokratin är det viktigt att ha det säkraste skydd som lagstiftningen medger. Det är författningen.

Den nu gällande regeringsformen räknar i l:a paragrafen i kapitel 2 upp en rad fri- och rättigheter som man i ett avseende tar tillbaka i kapitel 8: vanlig lag kan inskränka och upphäva dem alla (utom tryckfriheten). Riksdagen kan med ett beslut med en enda rösts majoritet begränsa och avskaffa nästan alla friheterna i Sverige. Denna konstruk— tion har med rätta utsatts för en förödande kritik i den allmänna debatten. Försök från folkpartiet under våren 1973 att skapa ett reellt skydd för de andliga fri- och rättigheterna avvisades av majoriteten.

Vissa allmänna formuleringar i utredningsmajoritetens förslag kan ge intryck att man haft samma målsättning. Så här skriver utredningen i sammanfattningen (under A): _

”Ett grundlagsskydd för fri— och rättigheter har sin största betydelse. när den demokratiska samhällsordningen hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller när den. t. ex. vid krigsfara. utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. Det är främst i sådana situationer som det kan finnas risk för att de demokratiska institutionerna sviktari omsorg om medborgarfriheterna. Med tanke på detta bör grundlagens rättighetsregler i första hand utformas så. att de lägger rättsligt verkande band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet

gentemot medborgarna. Självfallet blir ett sådant rättsligt skydd en värdefull tillgång också i tider av inre och yttre lugn.”

Det är en utmärkt motivering för grundlagsskydd av fri- och rättighe- terna. Tyvärr har utredningen inte tagit den på allvar. Läser man majoritetens förslag (som på denna punkt består av socialdemokraterna, centern och kommunisterna) finner man att de s.k. andliga fri- och rättigheterna i praktiken har nästan samma bristfälliga skydd i förslaget som i den gällande regeringsformen.

1 förslagets 2 kap. 2 % räknar man, liksom i gällande regeringsform, upp de s.k. andliga friheterna. I 12% medger man att dessa friheter inskränks genom lag i den utsträckning som 13, 14, 15, 17 och 18 55 medger.

Går man till dessa senare paragrafer finner man tyvärr att något viktigt, nytt skydd inte har införts. Begränsningen får ej gå ”utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseende av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.” Så formuleras ”skyddet” i 13 ä. 1 14 & räknar man upp de ändamål som kan medge inskränkningar av yttrandefriheten och rätten till information — sådana begränsningar kan beslutas antingen av hänsyn till bl. a. "rikets säkerhet” och ”allmän ordning och säkerhet" eller om ”särskilt viktiga skäl föranleder det”! I samma paragraf säger man att särskilt bör ”beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och rätt till information i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kul- turella angelägenheter”.

Vill man genom ändamålsbestämningar och liknande öka skyddet för fri- och rättigheterna kan man troligen inte komma mycket längre än utredningens majoritetsförslag. Jag motsätter mig självfallet inte formule- ringarna ovan. Men det är uppenbart att de inte är tillräckliga. De är alla så luddiga att tolkningarna av dem kan gå i vitt skilda riktningar. En lag som för några är ”ett hot mot den fria åsiktsbildningen” kan andra godta eftersom den fria åsiktsbildningen kan påstås garanteras på andra sätt, t. ex. genom tryckfriheten. En inskränkning i friheterna med hänvisning till ”allmän ordning och säkerhet” kan av många uppfattas som enbart ett försök att beskära demokratin utan att kollidera med grundlagen. 1 situationer, som inte kan förutses, kan betänkliga inskränkningar av fri— och rättigheterna göras när de makthavande säger att "särskilt viktiga skäl” kräver dem. Etc.

Det kan sägas att det är bättre att ha än att inte ha formuleringar av detta slag. I vissa debattlägen kan regeringsformens ord användas som argument mot vissa slag av angrepp mot fri- och rättigheterna. Men än mer uppenbart är att dessa och liknande formuleringar i stor utsträckning är kautschukparagrafer utan tvingande verkan, vilka i krislägen kan kom- ma att missbrukas nära nog hur långt som helst. Det är förvånande att majoriteten inom utredningen inte velat förstå att detta s.k. skydd är helt otillräckligt. Vid sidan av de förbättringar på andra områden som nu föreslås och som vi är överens om har utredningen därför misslyckats med att i avgörande hänseenden öka grundlagsskyddet för de medborger-

liga fri— och rättigheterna. Majoriteten vägrar att lägga ”rättsligt verkande (kursiverat av utredningen) band på de offentliga organens, däribland riksdagens, handlingsfrihet gentemot medborgarna”, för att låna utred- ningens egna ord.

För att vidga skyddet för fri— och rättigheterna igrundlagen är det tre krav som bör resas.

1. Det ska vara omöjligt att snabbt ändra grundlagarna.

2. Det ska vara svårt att snabbt stifta lagar som inskränker fri— och rättigheter som tas upp i grundlagarna.

3. Man bör inte i onödan försvåra eller hindra ”normal” lagstiftning eller lagstiftning som en överväldigande majoritet i riksdagen är överens om.

Dessa tre utgångspunkter bygger på tanken att det viktiga är att hindra riksdagen att i splittring och hastigt mod besluta om lagar och grundlagar som inskränker fri- och rättigheter. Ett antal terroraktioner i Sverige, en svår ekonomisk kris med omfattande social oro, hårda påtryckningar från främmande makt i ett kritiskt utrikespolitiskt läge — det är inte svårt att tänka sig stämningar av hets och rädsla då en majoritet i riksdagen kan förmås att besluta om lagar som man inte ens skulle överväga i lugnare situationer. Då gäller det att författningen rider spärr mot sådana beslut, att riksdagen får ”betänketid" och att en minoritet i riksdagen kan tvinga fram ett uppskov.

Det sägs ibland att flera av fri- och rättigheterna är "absoluta" i den meningen att de är inskrivna i grundlagen och inte medger inskränkning genom vanlig lag. Men dessa fri- och rättigheter är därmed inte mer absoluta än att de under loppet av sex—åtta veckor samtliga kan upphävas. Ett första beslut kan fattas omedelbart före ett extraval eller ett ordinarie val; det andra beslutet kan fattas genast när den nya riksdagen samlas. En svår kris i samband med val till riksdagen kan innebära hot också mot de ”absoluta" friheterna.

Denna risk bör vi motverka. Jag föreslår därför att reglerna för grund- lagsändring skärps. För det första bör ändring av grundlag bara kunna ske före och efter ordinarie val. Extraval ska inte kunna hållas för att upp- häva eller förändra grundlagar. För det andra bör väljarna få god tid på sig att granska förslaget före ett ordinarie val när riksdagen fattat beslut om vilande grundlagsändring liksom den nya riksdagen bör ha god tid på sig efter valet för att överväga om det vilande förslaget ska antas eller förkastas. Jag önskar därför att 15 å i 8 kap. i framtiden kommer att kräva att det vilande beslutet måste fattas minst sex månader före valet och att det andra beslutet ej får fattas förrän sex månader efter valet. Därmed får man en garanti att ingen grundlag kan ändras utan att man haft minst ett år och mellanliggande ordinarie val att diskutera saken.

Övriga ledamöter i utredningen avvisar detta förslag. De anför bl. a. (i sammanfattningen) att mitt förslag skulle vara "från demokratisk synpunkt stötande och kan leda till att angelägna grundlagsändringar. om vilka kanske råder allmän enighet, fördröjs". Men redan nu innebär ju reglerna för grundlagsändringar att man fördröjer dem även när det råder allmän enighet; ett allmänt val måste ju först hållas. Min komplettering

innebär främst att man garderar sig mot risken att riksdagen i ett upphet- sat stämningsläge snabbt driver igenom en grundlag som raserar viktiga demokratiska värden. Hur detta kan bli ”från demokratisk synpunkt stö- tande” är svart att förstå.

De övriga i utredningen säger vidare att mitt förslag "kan få till följd att förarbetet forceras till men för lagstiftningsprodukten”. Man menar tydligen att vilande grundlagsförslag bör kunna beslutas av riksdagen just före ett val; att begära att riksdagen fattar beslutet sex månader i förväg kan leda till forcering. Självfallet måste en skärpning av reglerna för grundlagsändring innebära att regering och riksdag bättre än i dag planerar sitt arbete och i god tid lägger fram förslag om och beslutar om hur författningen ska förändras.

Riksdagen ska under hösten 1975 behandla motioner som begär att en tredjedel av riksdagens ledamöter ska kunna utlösa en beslutande folkom- röstning om vilande grundlagsändring i samband med kommande val. Liksom tidigare år stödjer jag självfallet detta krav och dess motivering. Eftersom det redan i år behandlas av riksdagen på grundval av motioner finns det inte anledning att i detta sammanhang ta upp samma yrkande (se vidare avsnitt 5.3 i betänkandetexten).

Utredningen visar att en rad lagar redan i dag inskränker de fri- och rättigheter som ska skyddas i grundlagen. Så kommer det att vara också i framtiden. Formerna för beslut om sådana lagar är därför utomordentligt viktiga. I vissa fall främst vid 5. k. normal lagstiftning där riksdagen i stort sett är enig _ är det av betydelse att inte i onödan försvåra lagstiftningen genom uppskov. [ andra fall är det tvärtom utomordentligt viktigt att få tillfälle att noga tänka igenom lagförslaget. Det vore t. ex. olyckligt om lagar om ökad tystnadsplikt för offentligt anställda (vilket regeringen föreslog i våras) eller om s. k. ekonomiskt förtal (som moderaterna motionerat om också 1975) skulle kunna drivas igenom omedelbart mot nästan halva riksdagen. Men de viktigaste fallen är självfallet de politiska situationer som kan uppstå i tider då svår inre oro eller påtryckningar utifrån kan sätta riksdagen under stark press att besluta om inskränkningar, som kan hota centrala demokratiska värden.

Jag föreslår därför, att lagar som inskränker yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten och skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut som stöds av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter. Då bör betonas dels att en sådan lösning för att vara effektiv förutsätter att också reglerna för grundlagsändring skärps enligt motiveringen ovan, dels att den s. k. 5/6-regcln redan i dag återfinns i den svenska regeringsformen iden s k. EG-paragrafen (10 kap. 5 $). Lag som upphäver eller mildrar en sådan fri- och rättighetsbegränsande lag kan självfallet stiftas med vanlig majoritet.

Majoriteten i utredningen avvisar kravet på kvalificerad majoritet. Huvudskälet tycks vara att en sådan lösning kan leda till att minoriteter i riksdagen "i åtskilliga frågor kom att styra de politiska besluten” (avsnitt 5.6 i betänkandetexten). Denna tanke återfinns på flera ställen i utred- ningens betänkande. Den ärinte övertygande.

För det första styrs inte några beslut av minoriteter om minoriteten endast kan påfordra uppskov. En majoritet kan ju alltid driva igenom också inskränkningar av fri- och rättigheter men med den tidsförskjutning och garanti för allmän debatt som är innebörden av mitt förslag.

För det andra är tanken med grundlagsskydd för demokratiska rättigheter att man i viss mening ska hindra en riksdagsmajoritet från att omedelbart klubba igenom begränsningar av friheterna. Det ska inte i framtiden vara möjligt att med någon enda rösts majoritet inom loppet av några få dagar besluta om omfattande inskränkningar av demokratiska fri— och rättigheter. Det är om detta krav som debatten om fri- och rättigheterna igrundlagen främst har rört sig. Den debatten kan inte föras åt sidan med en synpunkt som iklartext innebär att majoriteten alltid ska bestämma omedelbart.

För det tredje finns ingen annan effektiv lösning på frågan om grundlagsskydd för fri- och rättigheterna. Majoriteten inom utredningen har misslyckats: den har försökt att med snömosartade formuleringar ska- pa ett rejält skydd. Vi har också gemensamt avvisat tanken att hela skyd— det ska ligga i att en eller flera domstolar ska få avgöra lagars förenlighet med grundlag. Då återstår endast någon lösning som rymmer kravet på uppskov och/eller kvalificerad majoritet.

l utredningens direktiv står det: ”Om man vill ge fri- och rättigheterna ett starkare skydd än det de fått . ..är, som jag framhöll iprop. 197390 (5. 196), flera möjligheter i och för sig tänkbara. Närmast till hands kan synas ligga att man uppställer ett krav på en särskild procedur vid stiftan- det av lagar som inskränker i grundlagen angivna fri- och rättigheter. En möjlighet är då att kräva beslut i den ordning som gäller för grundlags- ändring. En annan möjlighet, som har förespråkats i olika sammanhang och också under den senaste riksdagsbehandlingen, är att uppställa krav på beslut med kvalificerad riksdagsmajoritet.”

Men dessa möjligheter, som beskrivs i regeringens direktiv från 1973, avvisar alltså utredningens majoritet 1975 med summariska motiveringar. Också på några andra håll i betänkandet för man allmänna resonemang som jag inte kan dela. Denna reservation är dock främst knuten till den lagtext som ska skydda fri- och rättigheterna både vid grundlagsändring och vid beslut om nya lagar.

Om en lösning med kvalificerat förfarande genomförs kräver den själv- fallet följdändringar i bl. a. riksdagsordningen. Viktigt är att regeringsfor— men slår fast att lagrådet alltid ska påpeka när en lag inskränker de _fri- och rättigheter som tas upp i 2 kap. 12 % enligt ordalydelsen nedan. Lag- rådets yttrande blir avgörande för formerna för riksdagens beslut. Jag hänvisar också till de motioner från bl. a. liberalt håll som ska behandlas av riksdagen under hösten 1975 och som begär att lagrådets ställning yt- terligare stärks (se vidare avsnitt 5.10 i betänkandetexten). Om en strid uppstår i frågan om innehållet av en viss lag är förenligt med grundlag kan den självfallet leda till lagprövning enligt de regler som ska gälla.

Jag yrkar därför att 2 kap. 12 % samt 8 kap. 15 & får följande lydelse (tilläggen kursiverade):

2 kap. 12 %%

"Yttrandefriheten, rätten till information, mötesfriheten, demonstra— tionsrätten och föreningsfriheten (2 % 1—5), rörelsefriheten (7 5), skyd- det mot annat kroppsligt ingrepp än som avses i 4 och 5 55, mot kroppsvisitation, mot husrannsakan och liknande intrång och mot intrång i förtrolig meddelelse (8 5) samt offentligheten vid domstolsförhandling (11 å andra stycket) får begränsas genom lag i den utsträckning som 13415, 17 och 18 åå medgiver. I samma utsträckning får begränsning även ske genom annan föreskrift efter bemyndigande i lag i de fall som angivesi 8 kap. 7 5 andra stycket och 10 %.

Lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötesfri- heten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten eller skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller, om riksdagen finner denna ordning icke kunna avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Förslag till lag som avses iförsta stycket skall granskas av det lagråd som sägs i8 kap. 18 39. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlig— het med denna regeringsform. Om lagrådet finner att förslag till lag inne- bär begränsning av fri- eller rättighet som avses iandra stycket, skall den där fastslagna särskilda beslutsordningen tillämpas. ”

skapaså

”Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det första beslutet skall fattas minst sex månader före nästa ordinarie val till riksdagen. Det andra beslutet får ej fattas förrän sex månader efter valet. Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är ofören- ligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.”

2 Om fri- och rättighetsskvddet (kapitel 2, 4 och 5 i betänkan- detexten)

Särskilt yttrande av Karl Boo

Frågan om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter har nu under lång tid varit föremål för prövning och reformer inte bara i vårt land utan även internationellt. I västvärlden gavs detta arbete starka impulser genom de nazistiska och fascistiska regimernas framfart före och under det andra världskriget. Senare har förhållandena i de kommunis- tiska diktaturerna och andra auktoritära stater verkat som en pådrivande

kraft i de demokratiska länderna.

Nästan alla de många statsförfattningar, som tillkommit världen runt efter det andra världskriget, innehåller regler om skydd för medborgerliga fri- och rättigheter. Det är självfallet att sådana regler måste ha en central plats i en modern författning som liksom den svenska bygger på folksuveränitetens grund. De berör de enskilda människorna direkt på ett

annat sätt än andra regler i författningen.

Mot denna bakgrund var det beklagligt, att tillräckligt bred enighet inte kunde nås i riksdagen 1973 om lösningen av dessa frågor i samband med att den nya regeringsformen antogs första gången. Det framstår nu för mig som ett närmast oavvisligt krav, att det flera decennier gamla utredningsarbetet på området avsätter verkliga praktiska resultat. Enligt riksdagens beslut har utredningen haft direktiv att söka utarbeta ett grundlagsförslag i så god tid, att det kan efter ett brett remissförfarande läggas till grund för beslut av riksdagen 1976. Redan av hänsyn till medborgarnas tilltro till riksdagen och dess partier är det nödvändigt att denna beställning efterkoms.

En lösning förutsätter emellertid en någorlunda bred politisk uppslut- ning. Överhuvudtaget bör man eftersträva en så bred majoritet som möjligt för beslut om grundlagsändringar och särskilt då dessa berör författningens grunder och förhållandet till de enskilda i samhället.

Dessa allmänna synpunkter har väglett mig vid mina slutliga ställnings- taganden i utredningen. Frågorna är tekniskt svårlösta. En mängd uppslag och alternativ har prövats under utredningsarbetet. Sådana har framförts bl. a. i partimotioner i riksdagen av centerpartiet. Det står nu klart, att det i dag är fullt möjligt att åstadkomma en väsentlig förstärkning av skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i förhållande till gällande grundlag. Denna möjlighet måste enligt min mening tillvaratas, även om inte alla synpunkter och önskemål kan bli tillgodosedda i detta samman- hang.

Vid prövningen av olika förslag måste man enligt min mening alltid tänka på att grundlagsreglerna långtifrån ensamma är avgörande för hur starkt Skydd som bereds de medborgerliga fri- och rättigheterna. De grundläggande garantierna ger det demokratiska systemet som sådant. Genom den fria åsiktsbildningen, genom vitala politiska partier, genom den öppna demokratiska beslutsprocessen, genom riksdagens ställning som lagstiftande makt, genom de oavhängiga domstolarna etc. bereds medborgarna den väsentliga tryggheten i samhället.

' Dessa synpunkter har betydelse bl. a. då man har att ta ställning till frågan om särskilda beslutsregler i riksdagen för lagstiftning om med- borgerliga fri- och rättigheter. Möjligheten att uppställa krav på kvalifice- rad majoritet har diskuterats ingående. En sådan ordning skulle ha fördelar men också ofrånkomliga nackdelar. Till nackdelarna hör att den skulle i viss mån avvika från de grundprinciper som kom till uttryck i den stora författningsreformen. Genom enkammarriksdagen, det nya val- systemet, det' snabba valgenomslaget etc., har folksuveräniteten marke- rats. I utredningsarbetet har det också stått klart, att tillräcklig uppslut- ning inte kan nås kring ett system med krav på kvalificerad majoritet. Det har då gällt att avgöra, om ett alternativ kan skapas eller om hela frågan skall ställas på framtiden.

Det förslag som nu läggs fram har enligt min mening så stora förtjänster, att jag inte kan finna grund för att vidhålla ett yrkande om komplettering med en regel om kvalificerad majoritet. Förslaget innebär en väsentlig utsträckning och en bättre precisering av det grundlags-

skyddade området och en påtaglig förstärkning av själva skyddet. De tilläggskrav, som jag anser befogade att framställa, framgår av de reservationer jag avgett.

I det förslag jag ställer mig bakom lägger jag särskild vikt ' förutom

_vid den väsentliga utvidgningen av grundlagsskyddet som sådant , vid 'a. förslagen om obligatorisk lagrådsgranskning och om den lagprövning av domstolarna, som förutsätts av utredningen. Genom att föreskriva skyl- dighet att höra lagrådet, innan någon lagändring beslutas som kan påverka de medborgerliga fri- ”och rättigheterna, skapar man en reell garanti av betydande värde mot att opåkallade inskränkningar sker. Det är ofrånkomligt att lagrådets yttrande kommer att tillmätas stor betydel-

se vid riksdagsbehandlingen.

Man uppnår sålunda en förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna som jag bedömer som synnerligen värdefull. Ett ytterligare förslag av betydelse i detta sammanhang är också redan föremål för riksdagens prövning, nämligen att öppna särskild möjlighet till folkomröstning i grundlagsfrågor. Jag anser att det förslaget bör prövas positivt. Däremot kan jag inte finna att de övriga förslag till jämkade regler om grundlagsändring, som framförts inom utredningen, skulle medföra någon reell förstärkning av skyddet utan ansluter mig på den punkten till utredningens majoritet.

Utöver de grundlagsregler, som direkt åsyftar att skydda medborgerliga fri- och rättigheter, har utredningen enats om att också föreslå ett stadgande av målsättningskaraktär i 1 kap. 25 RF. Till detta vill jag anmärka, att jag anser de tillägg om valfrihet och föräldrarätt samt om näringsfrihet och egendomsrätt betydelsefulla som förordas i en reserva— tion som jag står bakom. Däremot har jag i fråga om stadgandet i 2 kap. 10 å i förslaget om ersättningsrätten vid expropriation m.m. inte velat äventyra den kompromiss som träffades i riksdagen 1973 titan stått kvar vid den lydelse som då formulerades, då det inte gått att nå enighet om en ändring. Jag vill understryka den förstärkning som ligger i motivutta— landet om att det aldrig kan bli fråga om endast symbolisk ersättning.

i detta sammanhang vill jag också beklaga, att inte målsättnings- stadgandet tar upp de tankar jag framförde i en motion vid 1973 års riksdag om att införa vissa målsättningar av utrikespolitisk natur. närmast freds- och neutralitetspolitiken. Då jag inte fått något gensvar av övriga ledamöter, har jag inte vidhållit detta yrkande.

Jag vill till sist betona, att jag ingalunda ser arbetet på detta område som avslutat med att de nu framlagda förslagen genomförs. I enlighet med den grundsyn jag här gett uttryck för anserjag angeläget att även ta upp andra frågor utöver de mera formella grundlagsfrågorna. Vi måste åstadkomma reformer som på ett praktiskt plan stärker medborgarnas rättssäkerhet i samhället, inte minst gentemot den offentliga myndighets- förvaltningen. Frågor om den materiella lagstiftningens utformning, om process- och förfaranderegler, om domstols— och myndighetsorganisatio- nens utformning och integritet, om den demokratiska beslutsprocessens förbättring etc. bör ägnas fortlöpande uppmärksamhet.

3 Till utredningens historik och allmänna synpunkter (kapitel 2, 4 och 5 i betänkandetexten)

Särskilt yttrande av Lars Herlitz

Idéerna om allmänt medborgerliga fri- och rättigheter utvecklades på den kapitalistiska varuproduktionens grund. Feodalismen hade präglats av öppna och obeslöjade beroendeförhållanden mellan stånd, som det var statens och furstarnas uttalade uppgift att värna. l varuproduktion och varubyte framstod däremot det ekonomiska avtalet mellan enskilda individer som den dominerande relationen i samhället. Av staten skulle de avtalsslutande parterna i första hand åtnjuta ett likmässigt skydd för egendom och avtalsfrihet. Frihet, säkerhet och egendomsrätt proklamera- des alltså som ”naturliga” och ”medborgerliga" rättigheter. 1 de borgerliga revolutionerna, i strid mot feodalism och absolutism, fick fri- och rättighetsidéerna också en politisk dimension. Åsikts-, yttrande- och trosfrihet hävdades som grundläggande element i de demokratiska fri- och rättigheterna.

Mot den borgerliga ideologins abstrakta uppfattning av samhället som bestående av fria och jämställda avtalspartners står det kapitalistiska klassamhällets konkreta realiteter. Ägandet av och makten över produk- tionsmedlen ligger i ett fåtals händer. Förmögenhet, inkomst, välfärd och politiska resurser är fördelade med grov ojämnhet. Den formella likheten inför lagen får därmed ett tvetydigt innehåll. ”Lagen förbjuder i sitt upphöjda majestät envar, rik såväl som fattig, att tigga, stjäla eller sova under Paris broar.” Samtidigt värnar den om den kapitalistiska privat- egendomen och de reella privilegier som den medför.

Klasskillnaderna i samhället urholkar och begränsar för flertalet det reella innehållet i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Men ur borgarklassens ekonomiska privilegier och makt växer också politiska strävanden att direkt angripa och inskränka demokratin. När makten koncentreras till monopol och storfinans förstärks dessa tendenser. Det blir då en huvuduppgift att vidareföra arbetarklassens traditionsrika kamp för folkets demokratiska fri- och rättigheter.

Problemet om grundlagsskydd för medborgerliga fri- och rättigheter borde av utredningen ha angripits utifrån en diskussion av de reella ekonomiska och sociala förutsättningarna för medborgarnas — och olika medborgares, olika klassers — fri- och rättigheter i det kapitalistiska samhället. De historiska erfarenheterna av kapitalismens utveckling och arbetarklassens kamp för demokratin borde ha sammanfattats och värderats. Då hade man haft ett underlag för att ta ställning till vad som på fri- och rättighetsområdet är ägnat att utveckla, förstärka och fördjupa demokratin.

Utredningens historik företer ett par anmärkningsvärda luckor. Mot arbetarrörelsens fackliga och socialistiska agitation riktade sig munkorgslagarna numera brottsbalkens uppviglingsparagraf — och de administrativa ingreppen mot mötes- och demonstrationsrätten. Speciellt

mot arbetarnas fackliga organisation och solidaritet riktade sig Åkzarps- lagen. Men därtill kom — vad som helt förtigs i utredningens histor'ik — angreppen på strejkrätten, som kulminerade i kollektivavtalslaigens fredspliktsbestämmelser, vilka nu av % 32-utredningen föreslås kompltette- rade med uttrycklig kriminalisering också av politiska strejker. Utred- ningens historik omnämner en del av de övergrepp mot demokratiskza fri- och rättigheter, som verkställdes i Sverige under det andra världskrigets samlingsregering. Men den har suddat ut varje antydan om den karakteristiska inriktningen av dessa övergrepp: att de riktade sig mot antifascisterna. När utredningens historik talar om hur man i ”västvärl- den” under efterkrigstiden strävat efter att stärka skyddet för med borger- liga fri- och rättigheter under intryck bl. a. av förhållandena i "de kommunistiska diktaturerna”, så är detta ett remarkabelt återfall i de historieförfalskningar i stor stil, som florerade i det kalla krigets dagar: är det USA:s utrikespolitik, CIA:s bravader eller mccarthyismen med alla dess utlöpare i de kapitalistiska länderna som avses? De strider för bl. a. demonstrationsrätten, som freds- och Vietnamrörelserna under] 960—talet tvangs att föra, har utredningen icke bevärdigat med ett ord men så har de också präglat erfarenheterna hos en annan och yngre generation. Historiken bidrar till en idyllisk bild av de demokratiska fri- och rättigheternas villkor i det kapitalistiska Sverige _ som bakgrund till utredningens uppfattning att ett grundlagsskydd för dessa rättigheter knappast behövs under ”normala” förhållanden. [ själva verket: varje årtionde i vårt lands historia sedan 1880 har haft sina stora strider om de demokratiska fri- och rättigheterna. Angreppen mot dessa rättigheter har alltid haft sin udd mot dem, som bekämpat kapitalistisk och imperia- listisk utsugning. Det är kapitalismen som hotar och angriper demokratin.

Att avskaffa klassamhället och klasskillnaderna mellan medborgarna är inte en uppgift för grundlagsskrivning. Det är en uppgift för politisk kamp. På grundlagen kan man däremot ställa det kravet att den skall ge ett sådant stöd för demokratins utveckling, att kampen för bättre samhällsförhållanden inte försvåras utan tvärtom underlättas.

Ett sådant stöd ges inte med regler om kvalificerad majoritet för betydande delar av lagstiftningen, som ger minoriteten vetorätt och i motsvarande grad befriar majoriteten från det politiska ansvaret inför folket. Men det ges heller inte med en lagprövningsrätt för domstolarna, som reellt innebär en maktdelning över lagstiftningen mellan folkvalda och dömande organ.

Demokratin utvecklas inte genom att kapitalisternas lockouträtt skrivs in i grundlagen och heller inte av att den kapitalistiska privategendomen får grundlagsskydd. Den personliga integriteten bör skyddas men inte så att existerande klassprivilegier befästs.

Ett grundlagsskydd för andra fri- och rättigheter är däremot av vital betydelse för demokratin. Dit hör åsiktsfriheten, rätten till fri utveckling av framför allt politiska, vetenskapliga, konstnärliga och andra samhälls- åskådningar. Dit hör rätten att framföra och propagera för sina åsikter. Dit hör rätten till möten och demonstrationer. Dit hör rätten till politisk )

och facklig organisation, däri inbegripet strejkrätten. Dessa rättigheter är i verklig mening demokratiska fri- och rättigheter. Utan dem kan demokratin varken fungera eller utvecklas.

De demokratiska fri- och rättigheterna bör skyddas mot ”det allmänna”, mot staten. De historiska erfarenheterna bekräftar i rikt mått beh-ovet av ett sådant skydd. De visar naturligtvis också att enbart lag- eller grundlagsparagrafer aldrig kan ge något skottsäkert skydd mot statliga övergrepp, vilket inte hindrar att ett starkt grundlagsskydd bör eftersträvas.

Ett enbart mot staten riktat grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna blir emellertid högst ofullständigt ur demokratins synpunkt.

Utredningen har konstaterat ”att demokratibegreppets betydelse inte är begränsad till formerna för styrelseskicket utan att demokratins idéer är något som bör göra sig gällande på alla samhällsområden” (5.1). Det är ett värdefullt avståndstagande från de inom statsvetenskapen länge förhärskande, formalistiska demokrati-definitionerna, vilka sökt isolera de politiska ”spelreglerna” från de reella makt- och klassförhållandena i samhället.

Men med denna utgångspunkt borde man inte ha nöjt sig med fromma förhoppningar. Det borde ha varit möjligt att på trots av civilrättens grundregler om förfoganderätt över egendom och avtalsfrihet skapa ett skydd åtminstone mot de mest flagranta övergreppen mot demokratiska fri- och rättigheter, som den privata äganderätten till produktionsmedlen medför.

Det gäller här främst de arbetandes demokratiska rättigheter på arbetsplatserna, de områden där flertalet medborgare tillbringar en stor del av sitt vakna liv. Det borde varit möjligt att erkänna — och i grundlagen fastslå — att dessa arbetsplatsernas rättigheter, omfattande asikts- och yttrandefrihet, organisations- och mötesfrihet samt strejkrätt, inte får ligga inom kapitalägarnas privata maktsfär och inte vara utlämnade åt deras godtycke. Dessa rättigheter är av så grundläggande betydelse för demokratins utveckling och samtidigt så reellt beskurna, att deras grundlagsskydd måste betraktas som lika angeläget som skyddet mot staten.

Fri- och rättighetsutredningen har haft uppgiften att undersöka frågan om grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Utred- ningens majoritet har velat tolka detta uppdrag så att utredningen varit bunden av gällande lagstiftning och förhindrad att föreslå ändringar i den. Endast klosterförbudet har kunnat förmå utredningens majoritet att trampa över detta självgjorda kritstreck.

Orimliga konsekvenser av denna ståndpunkt är bl. a. att brottsbalkens många diffusa formuleringar undgått en prövning utifrån fri- och rättigheternas synvinkel, och att viktiga rättssäkerhetsfrågor, som är otillfredsställande reglerade i gällande lagstiftning, helt fallit utanför utredningens område.

4 Om målsättningsstadganden m.m. (kapitel 2, 4 och 5 i be- tänkandetexten; ] kap. 2 & i förslaget)

Reservation av Allan Hemelius

I den debatt som föregick den nya grundlagens antagande i Sverige stod skyddet av de medborgerliga fri- och rättigheterna i förgrunden.

Bakgrunden var delvis internationell; den svenska diskussionen var ett utflöde av den livliga debatten utomlands. De kommunistiska och fascistiska våldslärornas och diktaturernas framfart under 30-talet samt senare förtrycket och människoföraktet i de kommunistiska och auktori- tära diktaturstaterna under efterkrigstiden hade gett en allt starkare spridning åt uppfattningen att regler om skydd för de medborgerliga fri— och rättigheterna måste uppställas med giltighet över gränserna. I EN- stadgan år 1945 inskrevs sådana rättigheter och efter denna kom FN:s allmänna förklaring är 1948 om samma rättigheter samt FN-konventio- nen av år 1966. Europakonventionen av år 1950 är viktig i samman- hanget, eftersom den är bindande för fördragsstaterna, bland vilka Sverige är en, och eftersom den har föranlett upprättandet av överstatliga organ med beslutanderätt. I detta europeiska samarbete deltar ingen öststat. I den nyligen avslutade europeiska säkerhetskonferensen (ESK), i vilken öststater deltog, stod frågan om de mänskliga rättigheterna i förgrunden. Från väst hävdades med kraft synpunkten att mänskliga rättigheter borde ges bindande karaktär, medan öst motiverade sin avvisande hållning med suveränitetsprincipen. Resultatet blev en kompro- miss; principförklaringen inskrevs men försågs med olika förbehåll och besluten är därtill att betrakta som rekommendationer, inget annat.

I Sverige med dess urgamla folkstyrelse hade debatten en annan karaktär än i länder som direkt utsatts för nedtrampandet av fri- och rättigheter i våldslärornas spår. Hos oss kom den mer att anknyta till den diskussion om relationen stat-medborgare som efter demokratins genom- brott förts utifrån delvis nya utgångspunkter men med samma målsätt- ning som under tidigare skeden skydd för medborgaren mot statens maktanspråk. Trots den demokratiska beslutsprocessen såg man faror för maktkoncentration till de offentliga organen. Fördelning av makt, ledan- de till att olika maktutövare balanserade varandra, ansågs vara ett viktigt medel för att skydda individen, vilket emellertid kunde komma att stå i motsats till den demokratiskt grundade statsmaktens anspråk på makt.

Historiskt sett har regler till skydd för fri- och rättigheter gamla anor i svensk rätt. Redan Magnus Erikssons Allmänna Landslag innehöll bestäm- melser om vilka begränsningar konungen hade att ålägga sig i sin maktutövning. Bestämmelserna föreskrev en ömsesidig ed mellan konungen och folket, den s.k. konungaeden. Genom ett så upprättat regelrätt fördrag med folket kom konungen att inom angivna gränser få legitimitet för sin maktutövning. Allmogen tillförsäkrades å sin sida ett bestämt mått av frihet gentemot konungamakten och garanterades att inskränkningen av olika rättigheter skulle ske i viss form.

Först i och med den nya regeringsformens ikraftträdande 1975 har

skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kommit att få en utformning som helt skiljer sig från den gamla konungaeden. Innehållet i skyddet har självfallet förändrats fortlöpande. Det är dock värt att uppmärksamma, att svensk rätt under århundraden alltså givit ett skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna, vilket byggts upp för att skydda individen gentemot statsmakten.

Men behövs då ett medborgar— och integritetsskydd av liknande karaktär i dagens demokratiska samhälle?

Svaret är ja. Behovet av ett sådant integritetsskydd torde vara minst lika stort i den utvecklade industri- och välfärdsstaten som i dess föregångare. Välfärdsstaten innebär i sig starka tendenser till koncentra- tion av makt till de offentliga organen. Det allmänna ingriper på fler och fler områden som direkt berör den enskilde medborgaren. Den tekniska utvecklingen, främst åskådliggjord genom datatekniken, skapar och kom- mer att skapa allt större möjligheter för effektiv maktutövning. Härtill kommer att maktdelningens princip övergivits och att inom statsappara- ten all makt samlas hos riksdagen. Alla dessa faktorer ökar behovet av skydd för individens personliga sfär. Han måste ha trygghet för sin integritet. Grundlagsstadganden om medborgerliga fri— och rättigheter kan rätt utformade ge ett sådant skydd.

Integritetsskyddet är den ena uppgiften som de medborgerliga fri- och rättigheterna skall fylla. Den andra är, som Håkan Strömberg utvecklari sin bok "Grundlag och medborgarrätt”, skyddet för det demokratiska samhällssystemets upprätthållande. Strömberg beskriver detta skydds- behov så:

Men man har också alltmer kommit att inse, att de medborgerliga rättigheterna inte bara är till för individens skull utan också är en nödvändig förutsättning för det demokratiska samhällssystemcts upprätt- hållande. Det räcker inte att medborgarna har rösträtt. För att rösträtten skall ha någon mening, måste medborgarna också ha åsiktsfrihet. Och verklig åsiktsfrihet förutsätter personlig säkerhet och trygghet. Erfaren- heterna har visat. att det politiska förtrycket inte i första hand yttrar sigi rösträttens avskaffande. Viktigare medel för förtrycket är kvävandet av yttrandefriheten, godtyckliga arresteringar, tortyr, husrannsakningar, hemlig avlyssning, strejkförbud, vidmakthållande av ekonomisk misär och mycket annat.

Skyddet för de medborgerliga rättigheterna har alltså en dubbel motivering, summerar Strömberg; det tjänar till upprätthållande av både individens människovärde och det demokratiska samhällssystemet.

Vid sidan av dessa båda grundläggande uppgifter för grundlagsregler om de medborgerliga fri- och rättigheterna bör behovet av minoritets— skydd nämnas. Det torde vara av vikt att understryka detta behov då det ofta förbises av majoriteten.

Mot denna allmänna bakgrund bör fri- och rättighetsutredningens förslag bedömas. Som bekant tillkom utredningen sedan i olika parti— motioner missnöje uttalats med innehållet i grundlagspropositionen i denna del, vilket icke ansågs tillgodose önskemålen från en bred opinion. Konstitutionsutskottet begärde i stället enhälligt att en utredning skulle

tillsättas med syfte dels att sträva efter att uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet i övrigt. Riksdagen biföll denna utskottshemställan.

Förslagen sådana de nu föreligger innebär ett i många avseenden utbyggt grundlagsskydd och ett vidgat rättighetsområde. Socialdemokra- terna har i fall efter fall gett upp sitt tidigare motstånd mot en sådan utbyggnad. Som exempel på utvidgningen kan nämnas att nya rättigheter gjorts absoluta, dvs. icke kan inskränkas, att nya rättsliga, bindande regler tillkommit, att diskrimineringsförbudet vidgats till att omfatta även kön, att lagprövningen inskrivits i grundlagen, att rättigheter, redan intagna i grundlag, fått vidgad omfattning och att värdefulla preciseringar gjorts av rättigheternas omfattning samt att riksdagens möjligheter att begränsa rättigheterna försetts med nya betydelsefulla inskränkningar. Till inter— nationellt organ skall icke kunna överlåtas möjligheten att besluta om begränsning av fri- och rättigheter i svensk grundlag. Utlänningar som vistas i Sverige har också i stort sett likställts med svenska medborgare.

Om dessa förbättringar av grundlagsskyddet är utredningen enig. I andra delar är jag emellertid av annan mening än majoriteten. Denna har enligt min uppfattning icke tillgodosett behovet av skydd för den personliga integriteten. Det bör i målsättningsstadgandena klart angivas att denna, jämte den personliga friheten, bör främjas av den offentliga makten. Olika tendenser i det moderna samhället, centraliseringen, den tekniska utvecklingen och inom denna datatekniken samt den ökade kollektiviseringen har medfört och kommer att medföra ingrepp i den enskildes integritet, vilken därför måste ges ett otvetydigt skydd i författningen. De angivna tendenserna måste bevakas och bör mötas med ett grundlagsstadgande, som fastställer skyldigheten vid den offentliga maktutövningen att respektera, ta hänsyn till och beakta skyddet för denna integritet.

Men därjämte bör i konkreta stadganden i grundlagen skyddet för den personliga integriteten på särskilda områden otvetydigt fastställas. Så bör ske i fråga om föräldrarätten, häri inbegripet föräldrarnas rätt till vårdnad om sina minderåriga barn och rätten att handha barnens fostran i tros- och livsåskådningsfrågor. Så bör ske genom förbud mot den mot elementär rättighet stridande s.k. kollektivanslutningen till parti och meningsriktning. Skyddet för äganderätten, materiell eller ideell. bör ock- så utformas med hänsyn härtill. Även bör lagstiftning eller föreskrifter med tillbakaverkande kraft hindras eller förses med spärrar som ett led i detta integritetsskydd. I dessa fall har jag avgivit särskilda reservationer. I fråga om andra områden av stor betydelse för den personliga integriteten föreslår jag en särskild utredning — om skyddet för enskild mot enskild # eller nya överväganden som i fråga om rätten till samvetsskydd.

Utredningen har ej heller sökt att i grundlagen beakta medborgarens behov av valfrihet. Detta är min andra huvudinvändning mot majoritets- förslaget. Även rätten till valfrihet borde klart komma till uttryck i målsättningsstadgandena. I en rad moderna författningar i nya stater är

t. ex. rätten till arbete och utbildning inskriven. Men någon rätt att välja kommer icke i fråga. I de auktoritära staterna förbehåller sig statsmakter- na rätt att bestämma arbete och utbildning, ofta redan i ungdomsåren. I själva verket utgöres en av skiljelinjerna mellan den auktoritära staten och det öppna samhället, ett valfrihetens samhälle, att i den förra kommende- rar statsledningen över medborgarna; i det senare är medborgarnas önskemål det primära. Valfriheten anses i ett sådant samhälle ha ett värde för sig och bör få åberopas och underlättas i olika skeden av livet, t. ex. i fråga om yrkesvalet genom vuxenutbildning. Vid den praktiska tillämp- ningen kommer valfriheten att i många fall bli begränsad av tvingande skäl, t.ex. vid arbetslöshet och bostadsknapphet. Men principen bör detta oaktat slås fast. Medborgarna skall inte ovanifrån dirigeras eller kommenderas till viss utbildning, visst arbete, viss näring eller viss bostad.

I en annan principfråga har majoriteten i utredningen visat sig helt ointresserad, nämligen i fråga om ett minoritetsskydd. Majoriteten säger att det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna ligger i det demokratiska systemet som sådant med fritt arbetande partier, vilka slår vaktrom de grundläggande politiska rättigheterna med fria val, byggda på lika och allmän rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en vidsträckt allmän debatt. Självfallet instämmerjag häri. Det förhållandet att demokratin i sig själv är det starkaste skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna hindrar inte att skyddet ändock bör förstärkas med kompletterande skyddsmekanismer, även om erfarenheter säger att majoritetsstyret ofta under normala förhållanden förbundits med respekt för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Vi kan dock inte använda denna erfarenhet som grund för säkra slutsatser om förhållanden i ett framtida samhälle. Som ovan framhållits förändras samhället i avseenden som kan ha avgörande betydelse för behovet av skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. I arbetet på att förstärka skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kan man följaktligen inte bara avvisa påståendet om att dessa förändringar skulle kunna ge upphov till faror för den enskilde individens frihet och medborgerliga rättigheter trots att den offentliga makten vilar på demo- kratisk grund. Även om farorna vid ett tillfälle bedöms som små av den politiska majoriteten själv bör därför inte det ytterligare skydd som kan tillskapas anses onödigt.

Det bör alltså understrykas att risken för maktmissbruk från makt— havares sida föreligger även i ett folkstyre. Denna risk ökar naturligtvis om ett och samma parti vilket det än vara må innehar makten under lång tid. Här anförda problemställningar behandlas av utredningens majoritet som om de inte existerade. Det är en aningslöshet som är belysande. Professor Sejrsted i Norge har formulerat synpunkten så här: ”Tendensen har gått i riktningen att hävda att så snart som makten är demokratiskt legitimerad kan den också vara nästan obegränsad.”

Men, tillägger han, även om maktutövningen kan legitimeras demokra- tiskt kan icke demokratin legitimera all maktutövning.

Ett minoritetsskydd är därför enligt min mening påkallat. Ett sådant kan komma till stånd genom att för inskränkningar i de viktigaste

demokratiska rättigheterna kräves antingen beslut i samma ordning som för grundlagsändring i vanlig ordning eller beslut fattat av riksdagen ge- nom kvalificerad majoritet av samma slag som föreskrives för beslut om överlåtelse av befogenhet till internationellt organ. För vissa skulle beslut i riksdagen som berör så väsentliga frågor som individens rättsskydd i frå- ga om andliga friheter och rätten till kommunikation vinna i styrka om bakom dem inte stod kanske den knappast möjliga majoritet utan ett i siffror klart uttryckt flertal. Denna mening framföres av mig i en särskild reservation.

Moderata Samlingspartiet har länge verkat för fri- och rättigheters grundlagsfästande i svensk rätt. Först av alla partier föreslog det dåvaran- de Högerpartiet år 1938 under åberopande av händelserna i Europa att frågan om ett förstärkt skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle utredas. En sådan utredning beslöts och tillsattes, men dess betänkande ledde icke till någon ny lagstiftning. I grundlagberedningen verkade partiets representanter för ett system med kvalificerad majoritet. Vid 1973 års riksdag framlades i partimotion nr 1874 ett omfattande förslag till ett förstärkt grundlagsskydd. Det är därför naturligt att i den nu avslutade utredningen partiets representant under erkännande av gjorda framsteg vill särskilt hävda principerna om främst den personliga integriteten, om valfriheten samt om minoritetsskydd.

Det är för mig omöjligt att i olika avseenden ingå på majoritetens motiveringar och resonemang. [ något fall måste dock framhållas att de icke kan godtagas. När majoriteten sålunda (under 4.3 i betänkandetex- ten) framhåller att under normala förhållanden ”ett omfattande grund- lagsskydd för fri— och rättigheterna inte är erforderligt", måste jag göra invändningar. Man måste räkna med möjligheten, skriver utredningen, att den demokratiska samhällsordningen hotas av antidemokratiska rörelser inom landet eller att den t. ex. i tider av krig utsätts för påfrestningar till följd av tryck utifrån. I sådana lägen kan ett rättsligt verkande grundlags- skydd för fri— och rättigheter tänkas få stor, ivissa fall kanske avgörande betydelse för händelseutvecklingen, säger majoriteten. På annat ställe he- ter det att huvuduppgiften för en fri- och rättighetsreglering igrundlag är "att i krislägen och liknande situationer skydda de grundläggande demo- kratiska värdena mot tryck utifrån och mot attacker från anti-demokra- tiska opinioner inom landet”. Enligt min mening föreligger dock även un— der normala förhållanden ett behov av skydd vid det fortlöpande lagstift- ningsarbetet och i den offentliga maktutövningen. Fri- och rättighetsreg- lerna skall skydda såväl medborgarnas rätt till personlig integritet som de demokratiska rättigheter, vilka utgör en förutsättning för en fungerande demokrati. Detta måste dag för dag bevakas. Demokratin är sådan, som det ofta har sagts, att den på nytt måste erövras varje dag. Att på det sätt som majoriteten gör utgå från varje makthavares ofelbarhet är tyvärr icke realistiskt.

Det grundlagsskydd som utredningen föreslår är i allt väsentligt ett skydd för den enskilde gentemot det allmänna, men icke ett skydd för enskild gentemot annan enskild. Undantaget utgöres av 2 kap. 19 5. För egen del föreslår jag ett annat undantag genom förslaget om förbud mot

kollektivanslutning. Emellertid har röster höjts för att även annat skydd skulle ges medborgarna gentemot annan enskild. Är det rimligt att en medborgare och enskild skall kunna tvingas att tillhöra en viss organisa- tion? Frågan har ställts bland annat under hänvisning till det moderna organisationsväsendets utveckling inom olika områden, fackförenings- rörelse, jordbruk, handel och industri. Är det rimligt, har det sagts, att en medborgare i praktiken icke kan lämna en organisation, som han är miss- nöjd med, för att övergå till annan? En livlig debatt om hithörande frågor förekom under 30-ta1et (tredje mans rätt).

Exemplen skulle kunna mångfaldigas men med hänsyn till den knappt tillmätta tid som utredningen fått har det icke varit möjligt att i detta sammanhang ta upp denna stora och viktiga fråga. Den bör, sedan en kartläggning gjorts av problemen, bli föremål för en särskild parlamenta— risk utredning. En huvuduppgift för denna vore att pröva behovet av en ramlagstiftning om ideella föreningar, i vilken kunde fastställas de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föreningar och medlemmar, respektive icke medlemmar. Sannolikt kommer ett genomförande av 5 32-utredningens förslag med de ökade befogenheter som ges åt fack- organisation gentemot medlemmar och andra att öka behovet av en sådan utredning. Som grundlagberedningen framhållit är det dock nödvändigt att ”visa stor varsamhet i fråga om lagreglering i fråga om organisationer- nas inre verksamhet”, bland annat därför att en sådan reglering skulle kunna försämra förutsättningarna för en fri åsiktsbildning.

I den äldre regeringsformen, 16 %, fanns infört bestämmelsen att Konungen förbjöds att någons ”samvete tvinga eller tvinga låta”. Sedan 16 % utmönstrats ur grundlagen finns ingen motsvarande bestämmelse om skydd för någons samvete. I praktiken har i vissa fall samma syfte kommit till uttryck i vanlig lagstiftning, t. ex. i samband med en vapenvägran. På andra områden har synpunkten lämnats obeaktad i lagstiftningen såsom fallet är t. ex. beträffande prästmans rätt att vägra att medverka till viss kollektinsamling. Två intressen står här, som så ofta, mot varandra, det allmännas intresse av åtlydnad och den enskildes av att hävda sitt samvete. Avvägningen däremellan är svår och kan blott ske från fall till fall. Problemställningen bör dock uppmärksammas. Enligt min mening bör densamma övervägas av statsmakterna inför en framtida grundlagsrevision.

Förbuden mot diskriminering i förslaget, 17 och 18 åå, har tillkommit under utredningens slutskede och en närmare analys av konsekvenserna har därför inte medgivits. För min del ifrågasätterjag emellertid om icke ett allmänt diskrimineringsförbud, avfattat i enlighet med artikel 14 i Europarådets konvention 1950 jämte tilläggsprotokollen nr 1 och 4, vore att föredra. Intet av det i förslaget förordade skyddet skulle därmed gå förlorat men visst ökat skydd vinnas. Naturligtvis är någon komplettering nödvändig. Det vore av värde om remissinstanserna hade tillfälle att överväga denna tanke.

Om det nu framlagda förslaget upphöjs till grundlag torde skyddet för åsikter och åskådning bli det mest omfattande i moderna författningar. Myndigheternas möjligheter till inskridande mot uppenbart samhälls-

fientlig verksamhet eller mot revolutionär aktivitet blir i motsvarande grad beskurna, i varje fall på ett förberedande stadium. Detta är ägnat att väcka betänkligheter i två avseenden. Dels är varje uppluckring av samhällsskyddet med hänsyn till senare tids erfarenheter diskutabel den japanska ”röda armén” kan i en framtid också ha svenska medlem- mar — dels är det tveksamt om grundlagsregler av så vittgående slag kommer att hålla i ett samhällets nödläge eller svåra krissituation. Likväl synes denna tolerans vara det pris det öppna samhället får betala för att skydda den åsikts- och tankefrihet utan vilken ingen folkstyrelse kan bestå.

Under åberopande av ovan anförd motivering får jag härmed beträffan- de målsättningsstadgandena föreslå följande.

Sista meningen i majoritetens utformning av 1 kap. 2 5, som börjar ”Det allmänna . . är icke nödvändig. Vad som avses med meningen är svårförståeligt, och uttrycket ”demokratins idéer” kan ge upphov till misstolkningar när uttrycket användes utanför det politiska livet. Me- ningen kan ersättas med en hänvisning till de principer som slås fast i 1 %, där de demokratiska principerna inom folkstyrelsens ram helt klarläggan— de formuleras. Enligt min åsikt bör därför denna mening utgå och ersättas med en sådan hänvisning till 1 %.

Vidare är det enligt min mening nödvändigt att det fastslås att den offentliga makten skall främja den personliga integriteten. [ denna portalparagraf är det också angeläget att slå fast den enskildes allmänna rätt till valfrihet.

I fråga om den sociala tryggheten, vården och omvårdnaden samt den goda levnadsmiljön är jag ense med majoriteten. Utöver vad denna föreslagit anser jag att rätten att ingå äktenskap, ostridig enligt gällande lagstiftning, är av den vikt att den bör fastslås i grundlag liksom förpliktelse för det allmänna att värna om den enskildes privat- och familjeliv.

Med tillfredsställelse noterar jag att enighet kunnat vinnas om rätten för minoriteters av olika slag etniska, religiösa och språkliga kultur— och samfundsliv.

Portalparagrafen skulle då bli av följande innehåll (ändringar i förhål- lande till majoritetens förslag är kursiverade; andra meningen i första stycket har utgått).

1 kap. 25

”Den offentliga makten bör i överensstämmelse med de principer, som slås fast i l 5, utövas så att alla människors värdighet och lika värde erkännes, att alla är lika inför lagen, att män och kvinnor åtnjuter lika rättigheter samt att den enskildes personliga frihet och integritet samt kulturella, ekonomiska och sociala välfärd främjas.

Grundläggande mål för det allmännas strävan skall vara att tillförsäkra envar dels rätt att välja utbildning, arbete, yrke, näring och bostad, dels ock social trygghet, vård och omvårdnad liksom en god levnadsmiljö. Vid

förverkligandet av dessa mål skall det allmänna värna om den enskildes valfrihet, hans rätt att ingå äktenskap samt hans privat- och familjeliv.

Etniska, religiösa och språkliga minoriteters rätt till eget kultur- och samfundsliv bör främjas.”

5 Om kvalificerad majoritet (avsnitt 5.6 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å i förslaget)

Reservation av Allan Hernelius

Under åberopande av vad som framhållits i en min tidigare reservation föreslår jag att ett kvalificerat majoritetsförfarande införes vid beslut om inskränkningar i andliga rättigheter samt i rätten till förtrolig medde- lelse. Dessa inskränkningar bör vara sådana att lag om sådan inskränkning antingen skall stiftas på samma sätt som grundlag eller genom ett beslut, varom minst 5/6 av de röstande och minst 3/4 av ledamöterna förenar sig. Detta kvalificerade förfarande bör gälla också för begränsningar i föräldrarätten såsom jag anfört i en särskild reservation härom.

Gentemot en sådan bestämmelse har framhållits att den skulle vara odemokratisk, eftersom den skulle hindra ett majoritetsbeslut. Men den kan inte vara mer odemokratisk än annan liknande bestämmelse i RF om kvalificerad majoritet. Dessutom gäller att om beslut får karaktären av grundlagsändring, det endast behövs vanlig majoritet, låt vara med val emellan. Ett beslut kan alltså aldrig förhindras men väl uppskjutas. Dessutom måste bestämmelsen ses som ett skydd för minoriteten. I frågor av denna art ter det sig djupt otillfredsställande, om riksdagen med någon eller några rösters majoritet skall införa inskränkningar i de nämnda friheterna.

Under åberopande härav föreslår jag att 2 kap. 12% får följande utformning i ett andra stycke:

2 kap. 12 å andra stycket

”Lag som begränsar yttrandefriheten, rätten till information, mötes- friheten, demonstrationsrätten, föreningsfriheten, föräldrarätten eller skyddet för förtrolig meddelelse stiftas på samma sätt som grundlag eller, om riksdagen finner att beslut i sådan ordning icke kan avvaktas, genom ett beslut varom minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig."

6 Om lagrådet (avsnitt 5.10 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å X i förslaget)

Reservation av Karl Boo

Av skäl. som utvecklas i det särskilda yttrande jag fogat vid utredningens betänkande, anser jag, att skyldighet bör föreskrivas att höra lagrådet om

lagförslag som innebär inskränkning i de medborgerliga fri- och rättig- heterna. Genom en sådan ordning åstadkommer man en betydelsefull reell garanti mot opåkallade inskränkningar i dessa fri- och rättigheter. Stadgandet kan lämpligen införas som ett andra stycke i 2 kap. 12 5 en- ligt utredningens förslag och ges följande lydelse:

2 kap. 12 å andra stycket

”Förslag till lag som avses i första stycket skall granskas av det lagråd som sägs i 8 kap. 18 %. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlighet med denna regeringsform.”

X 7 Om lagrådet (avsnitt 5.10 i betänkandetexten; 2 kap. 12 å i förslaget)

Reservation av Allan Hernelius

För att ytterligare trygga rättssäkerheten vid förslag om inskränkningar föreslår jag att i 2 kap. 12% såsom ett tredje stycke införes följande stadgande (det erinras om att ett andra stycke yrkas infört i denna paragrafi min reservation om kvalificerad majoritet).

2 kap. 12 & tredje stycket

”Förslag till lag som avses i första stycket skall granskas av det lagråd som sägs i 8 kap. 18 &. Lagrådet skall särskilt yttra sig om lagens förenlighet med denna regeringsform. Om lagrådet finner att förslag till lag innebär begränsning av fri- eller rättighet som avses i andra stycket, skall den där fastslagna särskilda beslutsordningen tillämpas.”

8 Om yttrandefriheten och rätten till information. mötesfri— heten och demonstrationsrätten (2 kap. 14 och 15 åå)

Reservation av Lars Herlitz

l 2 kap. 14 & bestäms omfattningen av den grundlagsskyddade yttrande- friheten. Bestämningen är så vag och tänjbar, att skyddet blir i det närmaste obefintligt.

Yttrandefriheten och rätten till information skall sålunda få begränsas ”med hänsyn till allmän ordning och säkerhet”. Av specialmotiveringen (med dess hänvisning till bilaga 6) framgår att detta begränsningsändamål avses täcka en rad innehållsligt olikartade bestämmelser i 16 kap. brotts- balken: uppvigling, samhällsfarlig ryktesspridning, hets mot folkgrupp, otillåtna förfaranden med pornografisk bild, förledande av ungdom; dess- utom förbudet mot politiska uniformer samt restriktioner i telegrafregle- mentet mot privattelegram, vars innehåll strider mot lag, allmän ordning

och sedlighet. Begreppet allmän ordning och säkerhet har alltså en im- ponerande räckvidd: det är svårt att se vilka politiska eller sociala för- domar som inte skulle kunna rymmas inom det. Inte desto mindre finner utredningsmajoriteten anledning att utöver detta och andra begränsnings- ändamål öppna en säkerhetsventil av generösa mått: yttrandefriheten och rätten till information skall i övrigt få begränsas ”om särskilt viktiga skäl föranleder det”. Specialmotiveringen anför att härunder f. n. faller upp- hovsrätten samt brottsbalkens bestämmelser om skydd för rösthemlighe- ten och att vissa tystnadsplikter ”kan” få hänföras hit.

Det är utan vidare klart, att en grundlagsparagraf av denna karaktär i praktiken utesluter möjligheten av att en yttrandefrihetsbegränsande lag kan stå i uppenbar strid mot grundlagen.

Ett grundlagsskydd för yttrandefriheten förutsätter att begränsnings- ändamål och -områden anges med rimlig grad av precision. Saknas denna så blir inte bara lagprövningen verkningslös. Bristen på precision awäpnar också den politiska kontroll, som den demokratiska opinionen skulle kunna utöva med stöd av klara grundlagsbestämmelser.

Jag reserverar mig därför till förmån för att 2 kap. 14 5 första stycket får följande lydelse:

2 kap. 14 % första stycket

”Yttrandefriheten och rätten till information får begränsas endast för att skydda rikets säkerhet eller folkförsörjningen, förebygga och beivra brott, hindra förföljelse av folkgrupp, skydda enskilds anseende, hälsa och personliga integritet, samt i övrigt i regler om näringsutövning, upphovsrätt samt skydd för rösthemlighet och förtrolig kommunikation.”

Beträffande innebörden av här angivna begränsningsändamål och områden hänvisas till utredningens Specialmotivering till samma paragraf samt bilaga 6. Av de lagar och föreskrifter, som utredningsmajoriteten velat täcka in dels med ”allmän ordning och säkerhet”, dels med den angivna ”säkerhetsventilen” är här explicit nämnda förföljelse mot folkgrupp, upphovsrätt och rösthemlighet. Förbudet mot politiska uni— former synes falla utanför yttrandefriheten. Övriga hithörande bestäm- melser i 16 kap. brottsbalken — främst uppviglingsparagrafen — bör an- tingen upphävas eller omarbetas till överensstämmelse med här föreslagna grundlagsstadgande.

Det vaga ”med hänsyn till” bör i lagtexten genomgående undvikas. ! konsekvens härmed föreslås följande lydelse av 2 kap. 15% första stycket.

2 kap. 15 & första stycket

”Mötesfriheten och demonstrationsrätten får begränsas endast för att skydda rikets säkerhet eller ordning och säkerhet vid sammankomsten, för att möjliggöra trafik eller för att förebygga att farsot sprides.”

9 Om allmänna krav som bör uppfyllas av fri- och rättighets— begränsande lagstiftning (2 kap. 13 % första stycket)

Reservation av Lars Herlitz

Dessa krav formuleras i utredningens förslag på följande sätt:

”Ingen av de fri- och rättigheter som avses i 12 % får begränsas utöver vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för tillgodoseendet av det ändamål som har föranlett begränsningen. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild— ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.”

Formuleringar av denna typ kan trots bristen på precision ha en funktion att fylla förutsatt att deras innehåll eller syfte är någorlunda klart. Styckets andra mening kan sägas uppfylla detta villkor. Den beskriver — låt vara i allmänna ordalag — en kärna av fri- och rättigheter som inte får begränsas.

I styckets första mening ligger ett rimligt och riktigt krav på korre- spondens mellan ändamål och begränsning. Formuleringen ”det ändamål som har föranlett begränsningen” är dock mindre lyckad. I specialmotive- ringen betecknas det som självklart att lagstiftaren noga bör redovisa sina syften. Denna självklarhet bör då in i grundlagstexten såsom ett krav på ändamålsredovisning från normgivarens sida.

Styckets första mening beskriver vidare de tillåtna begränsningarnas omfattning med formuleringen ”vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt”. Det är en grumlig formulering. Vilken innebörd har en sådan bestämning — eller snarare: i vilken riktning går den? Innebär den mer eller mindre av tillåtna begränsningar? Kräver ett givet ändamål mer eller mindre av fri- och rättighetsbegränsningar i ett demokratiskt samhälle än i ett annat samhälle? Demokratin kräver givetvis en kärna av okränkbara fri- och rättigheter, men om denna kärna är det inte fråga här: kärnbeskrivningen ges ju i styckets följande mening. Utanför denna kärna måste svaret på den ställda frågan vara beroende av vilket ändamål och vilka fri- och rättigheter det gäller. Det kan utan tvivel hittas ändamål, som kan sägas kräva mer fri- och rättighetsbegränsningar just därför att samhället är demokratiskt. Tillägget ”vad som i ett demokra- tiskt samhälle är nödvändigt” får då endast en självständig funktion: det anger att normgivaren och tillämpande myndigheter har en viss handlings- frihet, att de tillåtna begränsningarna får bero av omständigheterna i varje givet fall. Detta påpekande förefaller i sammanhanget minst sagt över- flödigt och har definitivt ingen skyddseffekt.

Formuleringen ”vad som i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt” har utredningen övertagit från Europakonventionen. Utredningen har själv publicerat en undersökning av hur bl.a. denna regel tillämpats i praktiken. Därav framgår klart, att konventionsstaterna isin egenskap av ”demokratiska samhällen” — av kommissionen regelbundet tillerkänts en betydande frihet att själva ta ställning till om en åtgärd är nödvändig med hänsyn till de angivna intressena (SOU 1974188 5. 74, 87, 9], 92 och 95). Mot denna bakgrund framstår förslaget om att införa samma

formulering i den svenska grundlagen som något tvetydigt.

Specialmotiveringen till 2 kap. 13% gör ett krampaktigt försök att förgylla lagtextförslaget. Stadgandet sägs här innebära ett krav på att dels ändamålet, dels begränsningarna skall vara ”godtagbart” respektive ”acceptabla” i ett demokratiskt samhälle. l—lärom kan bara sägas, att en lagtext inte blir bättre därför att man talar om något annat i specialmoti— veringen. Lagtexten talar om vad som är nödvändigt, specialmotiveringen om vad som är godtagbart. Mellan lagtext och Specialmotivering förelig- ger dessvärre en målkonflikt.

Oklar är slutligen formuleringen ”i ett demokratiskt samhälle”. Större klarhet uppnås inte av att man i motivtexterna talar om ”ett demokra- tiskt samhälle som vårt”. Vårt samhälle är ett kapitalistiskt samhälle, där näringslivet domineras av privatkapitalistiska storföretag, och där till- mötesgåendet av näringslivets krav brukar uppfattas som ett godtagbart ändamål.

Jag reserverar mig därför mot utredningens förslag till formulering av 2 kap. 13 5 första stycket och föreslår med utgångspunkt delvis i ut- redningens motivtext _ följande lagtext.

2 kap. 13 & första stycket

”Ingen av de fri— och rättigheter som avses i 12 % får begränsas utöver vad som är nödvändigt för att tillgodose ett av normgivaren (alt.: i föreskrift) klart angivet, för demokratin godtagbart ändamål. Sådan begränsning får aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.”

10 Om lagprövning (8 kap. 20 %)

Reservation av Lars Herlitz

Varje rättstillämpning måste naturligtvis förbindas med en prövning av tillämpade föreskrifters lagkraft, häri inbegripet lagars förenlighet med grundlagen. En kontinuerlig och med tillämpningen förbunden prövning av grundlagsenligheten hos gällande lag är dessutom önskvärd såtillvida som den kan försvåra godtycklighet både i lagstiftning och rättstillämp- ning.

Frågan gäller emellertid om domstolar och andra rättstillämpande organ genom självständigt åsidosättande av lag skall kunna hävda en lag- eller grundlagstolkning, som är oberoende och eventuellt i strid med lagstiftarens och inte behöver underställas dennes prövning. En sådan lagprövningsrätt hos domstolarna innebär tydligen en reell maktdelning mellan lagstiftande och dömande makt, som framstår som svårförenlig med den grundläggande demokratiska principen att folkvalda organ ensamma skall bära hela ansvaret för lagstiftningen.

Domstolars lagprövningsrätt i Sverige har därför inte varit politiskt oomstridd. 1 grundlagberedningen aktualiserades gentemot de borger-

liga partiernas krav på kvalificerad majoritet vid fri- och rättighetsbe— gränsande lagstiftning — ett förbud mot lagprövning av rättstillämpande organ (SOU 1972:15, s. 107). Det är mot den bakgrunden anmärknings- värt, att fri- och rättighetsutredningens borgerliga och socialdemokra— tiska ledamöter har kunnat enas om ett förslag om grundlagjästande av rättstillämparens lagprövningsrätt, som omfattar rätt att åsidosätta vanlig lag, samtidigt som fältet för potentiella konflikter mellan grundlag och vanlig lag genom utredningens förslag vidgats väsentligt.

Utredningen söker mildra innebörden härav genom att i sitt förslag till grundlagsstadgande införa uppenbarhetsrekvisitet: rättstillämparen skall få åsidosätta vanlig lag endast när den ståri uppenbar strid mot grundlag. Enligt utredningen skulle därmed lagprövningen utöver sin preventiva funktion — väsentligen fungera endast som en säkerhetsanordning för exceptionella krislägen. Denna kompromisslösning är föga tilltalande. Kvar står domstolarnas möjligheter att rida spärr mot en politisk utveckling, genom att i rättstillämpningen utveckla lag- och grundlags— tolkningar som står i strid med lagstiftarens intentioner. Å andra sidan introduceras med uppenbarhetsrekvisitet en generell osäkerhet i rätts- systemet. Domstolarna inbjuds — såväl i krislägen som annars till att tolka grundlagen med en opportun generositet, som i sin tur innebär en uppluckring av grundlagsskyddet, för vilken lagstiftaren inte behöver stå till politiskt ansvar.

Principen bör vara att rätten till tolkning av gällande lag och grundlag i sista hand vilar hos den lagstiftande makten själv. Mot detta brukar anföras att grundlagsskyddet därmed förlorar i styrka, eftersom riksdagen då endast övervakas av sig själv. Bakom det argumentet ligger föreställ- ningen om att det till skydd för folkets fri- och rättigheter finns en upphöjt opartisk och opolitisk instans, och att denna instans är domstolarna. En mer realistisk och av historien bekräftad utgångspunkt synes vara att också domstolarna är inbäddade i det politiska kraftfältet i samhället. Det avgörande skyddet för de demokratiska fri- och rättig- heterna ligger hos folkviljan. Den kan i princip påverka riksdagens sammansättning, inte domstolarnas. Dess intresse är då också att direkt folkvalda organ påtar sig ansvaret även för den riktning, i vilken rättstillämpningen utvecklas.

Förslag om grundlagsstadgad lagprövningsrätt har väckts i det yttersta slutskedet av utredningens arbete. Detta har omöjliggjort en utformning av alternativt lagtextförslag. Jag nödgas därför reservera mig mot utredningens förslag till lagtext i 8 kap. 20 å, till förmånför följande grundprinciper för lagprövningen:

]) Envar som åtalas skall ha rätt att få prövat om den lag som åberopas mot honom är förenlig med grundlagen.

2) Domstol är skyldig att verkställa sådan prövning. 3) Finner domstolen därvid att lag står i strid mot grundlag, skall frågan prövas av parlamentariskt organ # ev. riksdagens konstitutions- utskott — som antingen medger lagens åsidosättande eller genom redovisad lagtolkning upphäver motstridigheten.

11 Om malsättningsstadgande i RF (] kap. 2 &) Reservation av Per Ahlmark och Karl Boo

Det kan råda delade meningar om värdet av en allmän målsättnings- paragraf i regeringsformen. Skäl finns för uppfattningen att grundlagen enbart bör innehållajuridiskt bindande regler. Men om man i inledningen av regeringsformen vill slå fast vissa centrala mål som vi bör sträva efter att uppnå, är det viktigt att en sådan uppräkning inte utelämnar viktiga värden som en stor opinion sluter upp bakom.

1 förhallande till utredningens majoritetsförslag vill vi därför föreslå fyra tillägg som är angelägna att införa i en s. k. målsättningsparagraf.

Den enskildes integritet. Både den tekniska utvecklingen och samhälls— utvecklingen i stort kräver en ökad vaksamhet för att skydda den enskildes integritet. I ett samhälle med allt större enheter större företag, större byråkratier, större kommuner m. m. riskerar den enskilda människan att komma i kläm. Riskerna med t. ex. datorer av olika slag är endast ett av de hot mot individen som stat, landsting och kommuner måste anstränga sig för att avvärja,

Den enskildes integritet bör därför ständigt värnas av de offentliga institutionerna. Detta bör framgå av grundlagen.

Den enskildes valfrihet. Utredningen föreslår att följande mening ingår i en målsättningsparagraf: "Envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad samt en god levnadsmiljö är grundläggande mål för det allmännas strävan.” Vi ansluter oss självfallet helt till denna grundsyn.

Men vi vill lägga till en målsättning som är omistlig i ett gott samhälle: valfriheten. Att garantera t. ex. arbete, bostad och utbildning är förvisso några av de viktigaste uppgifterna för stat och kommun. Avgörande är dock ofta att den enskilde får möjlighet att välja. Det räcker inte att ett arbete, en bostad, en typ av utbildning finns att tillgå. Viktigt måste vara att den enskildes önskemål får uttryckas i val mellan skilda alternativ.

Detta är naturligtvis inte alltid möjligt. Men valfriheten är ett så viktigt värde i ett demokratiskt samhälle att det bör nämnas i regeringsformen. Det förvånar oss att majoriteten i utredningen vägrat införa följande mening i sitt förslag: ”Vid förverkligandet av dessa mål bör det allmänna värna den enskildes valfrihet.” Föräldrars och barns rätt. Med tanke på den centrala roll som familjen spelar är det rimligt att grundlagen nämner några av de viktigaste rättigheter som föräldrar och barn har och måste ha.

Föräldrarnas rätt att vårda sina barn är naturlig i vårt samhälle. Men föräldrarätten kan aldrig vara absolut. Den kan och måste ibland inskränkas eller i enstaka fall upphävas av hänsyn till barnens rätt. Barnens rätt till en god social miljö framstår som en allt viktigare värdering — den moderna familjepolitiska debatten utgår ofta från just denna rätt. Att barnen är de mest försvarslösa individerna i ett samhälle gör det särskilt viktigt att deras rättigheter får en plats i målsättnings- paragrafen.

Näringsfrihet och egendomsrätt. 1 ett modernt samhälle är näringsfri-

heten och egendomsrätten begränsade av en mängd lagar och förord- ningar. De flesta av dessa är nödvändiga och självklara från våra utgångspunkter. Obegränsad näringsfrihet och egendomsrätt är omöjliga och skulle begränsa andra människors frihet.

Det är inget skäl mot att slå vakt om näringsfrihet och egendomsrätt inom de ramar som staten drar upp. Dessa ramar får inte bli så trånga att den enskildes möjlighet att driva näring och inneha och disponera egendom upphör. Näringsfriheten utgör i ett demokratiskt samhälle en av grundvalarna för vårt materiella välstånd och därmed förutsättningen för att grundlagen ska kunna proklamera ”envars rätt till arbete, bostad, utbildning, social trygghet, vård och omvårdnad”. Rätten att inneha och disponera egendom inom ramen för