Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Sahlin, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lägga fram förslag som syftar till att förbättra förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska arbetsmarknaden. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall senast i oktober 1990 redovisa sitt uppdrag till regeringen. Regeringen bör därefter ta ställning till om och i så fall i vilka former utredningsarbetet skall drivas vidare.

Bakgrund

Sedan lång tid har arbetsmarknadens parter i vårt land genom fria förhandlingar och kollektivavtal haft ansvaret för lönebildningen och andra villkor i arbetslivet.

Vår rättsordning innehåller starka garantier för de vidsträckta rättigheter som råder i arbetslivet. Rätten att bilda föreningar och att vidta fackliga stridsåtgärder är garanterade i grundlagen.

I Sverige har alltså arbetsmarknadens parter länge haft en stor principiell frihet när det gäller att bestämma eller påverka arbetslivets villkor. En förutsättning för denna frihet har från början varit att parterna tagit ett stort ansvar för att arbetsfreden upprätthålls och att löneutvecklingen inte spränger de samhällsekonomiska ramarna.

Vid en internationell jämförelse har den svenska arbetsmarknaden fungerat väl. I stor utsträckning har förhållandet mellan parterna präglats av en strävan att finna samförståndslösningar utan uppslitande strider. Såväl parter som samhälle har därför ett intresse av att slå vakt om det svenska systemet.

Under 1980-talet förändrades bilden av lönebildnings- och förhandlingssystemet. Det blev då allt svårare för parterna att klara avtalsrörelserna utan stridsåtgärder och medling. På många håll restes krav på att något måste göras. Parterna själva tog upp diskussioner om ändringar i gällande kollektivavtal.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i oktober 1987 en särskild utredare med uppdrag att analysera systemet för avtalsförhandlingar och arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden och presentera uppslag som skulle förbättra systemet. Utredningen som antog namnet förhandlingsutredningen, presenterade sina bedömningar i en rapport till regeringen under januari månad 1988. (Fack & Samhälle, Ds 1988:2)

Utredningen lade inte fram några färdiga förslag. Däremot presenterade utredningen bedömningar om åtgärder som den ansåg värda att överväga vidare. Regeringen har hittills vidtagit vissa åtgärder som rör förlikningsmannaexpeditionen. Dessa åtgärder, som bl.a. innebär en förstärkning av ordförandens roll, trädde i kraft den 1 juli 1988.

Avtalsförhandlingarna under 1980-talet har visat att den s.k. svenska modellen inte längre fungerar tillfredsställande. Under varje avtalsrörelse har det förekommit öppna konflikter. Parterna har mött ökade svårigheter att nå uppgörelse utan konflikt och medling.

En förklaring till detta kan vara en kärvare ekonomisk situation med en, speciellt under senare år, oacceptabelt snabb löneökningstakt inklusive löneglidning, vilket utlöst kompensationskrav m.m. En annan förklaring kan finnas i själva tekniken i avtalsförhandlingarna och förhandlingsformen. Även varselbestämmelserna och sanktionssystemet kan ha bidragit.

Arbetsmarknadens parter har i samband med de s.k. Hagaöverläggningarna förklarat sig beredda att medverka till en översyn och förbättring av spelreglerna på arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund anser jag det lämpligt att nu tillkalla en särskild utredare för att, i nära kontakt med parterna, analysera olika problem. Arbetet bör inriktas på att ge parterna uppslag till förändringar. Ett annat syfte bör vara att lägga fram förslag som är ägnade att få till stånd en bättre fungerande lönebildningsprocess.

Mot bakgrund av de senare årens avtalsrörelser bör utredaren i första hand försöka förmå parterna att själva komma till rätta med de svagheter som finns. Genom konfliktutredningens (A 1981:13) arbete Arbetsmarknadsstriden har ett omfattande grundmaterial samlats in. Utredningen har avlämnat delbetänkandet (SOU 1984:18-19) och slutbetänkandet (SOU 1988:49-50).

Utredaren bör bl.a. genom diskussioner med de inblandade parterna pröva förslag till framtida förbättringar av vårt system för lönebildning och konfliktlösning på arbetsmarknaden.

Jag kommer i det följande att ta upp vissa frågor som enligt min mening bör prioriteras i utredarens arbete. Flertalet av dessa har behandlats i de tidigare nämnda utredningarna. Denna utredning bör emellertid, i motsats till de tidigare utredningarna, bedrivas med sikte på förslag till konkreta åtgärder. Det bör dock stå utredaren fritt att förutsättningslöst överväga alla slags åtgärder som kan leda till att syftet med utredningsuppdraget tillgodoses. Utredaren bör alltså vara oförhindrad att komma med förslag även inom andra områden än de jag tar upp i det följande.

Utredaren bör senast i oktober 1990 i en rapport redovisa vad som har kommit fram vid diskussionerna och vad han i övrigt bedömer kunna vara förslag till förbättringar.

Under flera avtalsrörelser har det inträffat att förhandlingarna kommit igång sent. Också när de formellt har kommit igång har det hänt att verkliga förhandlingar egentligen inte tycks ha förts bl.a. beroende på att parterna har avvaktat uppgörelser på andra områden. Ibland har varsel lagts och t.o.m. stridsåtgärder vidtagits inte på grund av meningsskiljaktigheter i sakfrågorna utan för att realförhandlingar över huvud taget skall komma igång. Krav på medling har då kunnat framställas långt innan de egentliga förhandlingarna kört fast, alltså vid en tidpunkt i förhandlingsprocessen då det inte funnits förutsättningar för meningsfullt medlingsarbete.

Utredaren bör undersöka om det behövs konkreta åtgärder för att förhandlingarna skall komma igång avsevärt tidigare -- rimligen innan de gamla avtalen gått ut -- och uppgörelser träffas i nära anslutning till den tidpunkten. I detta sammanhang bör utredaren också överväga om det kan utvecklas former för en bredare diskussion om bl.a. de samhällsekonomiska förutsättningarna inför förhandlingarna. Utredaren bör t.ex. överväga möjligheterna att åstadkomma partsgemensamma ekonomiska utgångspunkter och partsgemensamma utvärderingar av löneutfallen under avtalsperioderna.

En sådan körplan kan vara ägnad att underlätta avtalsförhandlingarna. Så vore det t.ex. en allmän fördel om man kunde samordna avtalsperioden och slippa löneförhandlingar med åtföljande risk för konflikter året runt. Även för sektorvisa förhandlingar borde det vara en fördel med strama körplaner. Sådana lösningar måste emellertid bygga på ett samförstånd mellan parterna.

Varslen om stridsåtgärder är ibland otydliga och svårtolkade. Detta kan skapa onödiga problem. Varseltiderna ägnas ibland åt förhandlingar om undantag och dispenser istället för försök att få till stånd en uppgörelse i sak. Arbetsdomstolen har i ett antal fall haft att pröva innebörden av ett lämnat varsel.

Enligt medbestämmandelagen (MBL) skall varsel om stridsåtgärd lämnas minst sju dagar i förväg och innehålla uppgift om anledningen till stridsåtgärden och om åtgärdens omfattning. Någon annan lagbestämmelse om varslets utformning än den i MBL finns inte. Konfliktutredningen som ingående behandlat frågorna om varsel och dispens konstaterar bl.a. att problemen i allt väsentligt har sin grund i den dispensgivning som måste ske i anslutning till ett varsel och helst hinnas med före varseltidens utgång. Utredningens kartläggning visar att det finns avtalsområden där parterna inte uttömt sina möjligheter att på olika sätt komma tillrätta med svårigheterna. Utredaren bör här undersöka hur varsel kan preciseras och utformas tydligare vid olika typer av konfliktåtgärder. Exempelvis borde det vara rimligt att av en varslande part kräva att denne utformar sitt varsel så att det inte omfattar stridsåtgärder som kan förutsättas vara samhällsfarliga eller som erfarenhetsmässigt kommer att undantas genom dispenser om motparten begär det. Utredaren bör även undersöka behovet av att förlänga varseltiderna på exempelvis särskilt utsatta avtalsområ den.

Problemen med utformningen av varsel och varseltiderna bör i första hand lösas av parterna själva. Utredaren bör emellertid även undersöka om lagstiftning kan vara en framkomlig väg. Det kan i detta sammanhang också finnas skäl att undersöka förlikningsmannaorganisationens roll.

I Sverige har arbetsmarknadens parter en principiell frihet att genom stridsåtgärder söka lösa konflikter med motparten. Denna rätt, som är grundlagsskyddad och alltså enligt regeringsformen kan inskränkas endast genom lag eller avtal, gäller för dem som kan vara parter i ett kollektivavtal. Rätten till stridsåtgärder begränsas -- förutom genom den särskilda lagstiftningen om offentlig anställning -- framför allt av den fredsplikt som inträder då ett kollektivavtal träffas. Vissa spelregler finns också för hur stridsåtgärder får användas, bl.a. regler om varsel innan en åtgärd sätts i kraft.

Den vidsträckta stridsrätten förutsätter att den utnyttjas med stort ansvar. Genom huvudavtalen har parterna också tagit på sig ett särskilt ansvar för att arbetsstriden inte skall bli samhällsfarlig eller i övrigt hota vitala samhällsfunktioner.

Utredaren bör undersöka om dessa avtal kan behöva preciseras, kompletteras eller i övrigt ses över. En tanke som bör övervägas är att precisera begreppet samhällsfarliga konflikter för att kunna särskilja de konflikter som är att anse som samhällsfarliga i egentlig mening och sådana konflikter som av hänsyn till tredje man i vid bemärkelse inte bör vidtas.

Det kan i det sammanhanget finnas skäl att ta ställning till om den i avtalen reglerade ordningen för att pröva om en konflikt är samhällsfarlig är ändamålsenlig. Avtalen innehåller i dessa delar regler om nämnder som skall pröva om konflikter är samhällsfarliga. Nämnderna är paritetiskt sammansatta, dvs. de består av lika stort antal ledamöter från arbetsgivarsidan som från ar betstagarsidan. Som nämndens beslut gäller den mening varom flertalet förenar sig.

Det har speciellt från arbetsgivarhåll gjorts gällande att det nuvarande systemet med paritetiska nämnder inte fungerar bl.a. därför att sammansättningen medför svårigheter för nämnden att fatta någon form av beslut. Både konfliktutredningen och förhandlingsutredningen har diskuterat olika för slag till förändringar i nämndernas sammansättning.

Ytterst ankommer det på regering och riksdag att bedöma en konflikts samhällsfarlighet. I syfte att undvika ingripanden i partsförhållanden genom lagstiftning bör utredaren i första hand undersöka andra alternativ än tvångslagstiftning när det gäller prövningen av en konflikts samhällsfarlighet. Utredaren bör förutsättnings löst pröva annan sammansättning eller ändrade procedurregler i nämnderna, exempelvis en opartisk ordförande eller flera opartiska ledamöter. Även andra förslag till förändringar bör övervägas.

Ett förslag kan vara att man inrättar en gemensam nämnd för hela arbetsmarknaden eller i vart fall en nämnd för den privata och en för den offentliga sektorn. Syftet är därvid att kunna göra en mer allsidig bedömning av en varslad konflikts samhällsfarlighet med hänsyn till att en konflikt får effekter också på andra områden och ofta även på samhällsverksamheten i stort.

Ett annat förslag är en av samhället inrättad nämnd som är sammansatt av bl.a. politiskt förtroendevalda och har till uppgift att på eget initiativ eller efter hänskjutning av part göra uttalanden eller ge rekommendationer om konflikters samhällsfarlighet.

De nuvarande nämndernas verksamhet regleras som nämnts i kollektivavtal. Med hänsyn till parternas ansvar för förhandlingar och stridsåtgärder bör utgångspunkten vara att nämndernas verksamhet även i framtiden regleras i avtal. Lagstiftning är emellertid ett alternativ som bör övervägas om avtalsvägen inte visar sig framk omlig.

Skadestånd som påföljd för olovlig stridsåtgärd kan ådömas såväl den fackliga organisationen som den enskilde arbetstagaren. Omfattningen av arbetstagarnas skadeståndsskyldighet regleras i 60 § MBL. I första stycket stadgas att skadestånd kan sättas ned eller helt falla bort. I sista stycket föreskrivs en begränsning i det att högre skadestånd än två hundra kronor inte får åläggas en arbetstagare för deltagande i en olovlig stridsåtgärd (den s.k. 200-kronorsregeln). Denna begränsning gäller dock inte, om arbetstagaren underlåter att följa ett åläggande av domstol om återgång till arbetet och stridsåtgärden med hänsyn till omständigheterna måste betraktas som särskilt allvarlig eller anmärkningsvärd.

Det har hävdats att de möjligheter som i dag finns att döma ut ett högre skadestånd än 200 kr är alltför små. Riktvärdet 200 kr till kom med samma nominella belopp redan år 1928. För att kunna upprätthålla respekten för ingångna kollektivavtal och för lagens fredspliktsregler har framförts åsikten att skadeståndets storlek måste höjas eller att i vart fall 200-kronorsregeln bör försvinna. Det torde vara ett starkt intresse för både arbetsgivar- och arbetstagarparterna att ingångna avtal verkligen hålls.

Utredaren bör överväga sådana ändringar som tillåter att högre skadestånd än för närvarande kan dömas ut för fredspliktsbrott och där också domstolen ges större möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Utredaren bör, förutom den s.k. 200-kronorsregeln, även i övrigt undersöka och vid behov föreslå ändringar i skadeståndsreglerna för både arbetsgivare och arbetstagare i syfte att åstadkomma en bättre fungerande arbetsmarknad och en lönebildning med mindre risk för konflikter.

En väl fungerande medling är av stor betydelse för arbetsfreden. Frågan om förlikningsväsendets verksamhet och organisation har ofta diskuterats, senast i förhandlingsutredningens rapport. Fr.o.m. den 1 juli 1988 har också vissa förändringar genomförts i förlikningsmannaexpeditionens verksamhet. Ordföranden i styrelsen har getts en mer framträdande roll. Tanken med detta är att den medling som sker genom regeringens försorg inte skall behöva tillgripas annat än undantagvis. Det är en allmän uppfattning att intentionerna bakom ändringarna uppfyllts.

Utredaren bör överväga ytterligare åtgärder som kan behövas för att stärka förlikningsmannaorganisationens ställning. En fråga som särskilt kan behöva övervägas är om förlikningsmännen bör ges ytterligare befogenheter, t.ex. att kunna skjuta upp varslade stridsåtgärder.

För utredarens arbete gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Utredaren skall senast före utgången av oktober 1990 redovisa sina bedömningar och förslag till regeringen.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

• att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att lägga fram förslag som syftar till att förbättra förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska arbetsmarknaden, och
• att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

• att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)