Domstolens dom (sjätte avdelningen) den 29 april 2021
I de förenade målen C‑294/19 och C‑304/19, angående två beslut att begära förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța, Rumänien) genom beslut av den 27 respektive den 29 mars 2019, vilka inkom till domstolen den 10 och den 12 april 2019, i målen
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen (referent) samt domarna C. Toader och M. Safjan, generaladvokat: P. Pikamäe, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: SC Piscicola Tulcea SA, genom D. Damgalin, avocată, Rumäniens regering, inledningsvis genom E. Gane och O.-C. Ichim, S.‑A. Purza och C.-R. Canţăr, därefter genom E. Gane, O.-C. Ichim och S.‑A. Purza, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom A. Sauka och G.-D. Balan, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 och artikel 34.2 i rådets förordning (EG) nr 73/2009 av den 19 januari 2009 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd för jordbrukare inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare, om ändring av förordningarna (EG) nr 1290/2005, (EG) nr 247/2006 och (EG) nr 378/2007 samt om upphävande av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 30, 2009, s. 16), artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 1120/2009 av den 29 oktober 2009 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i avdelning III i förordning nr 73/2009 (EUT L 316, 2009, s. 1), och artikel 4.1 a–4.1 c, 4.1 e och 4.1 f, artikel 10, artikel 21.1 och artikel 32.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608, och rättelse EUT L 130, 2016, s. 23).
2. Respektive begäran har framställts i två mål mellan Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judeţean Tulcea (Byrå för utbetalningar och insatser för jordbruket – regionala kontoret i Tulcea, Rumänien) (nedan kallat APIA) och SC Piscicola Tulcea SA, respektive mellan Ira Invest SRL och APIA, angående enhetlig arealersättning för användning som åkermark av mark som enligt jordbruksregistret är avsedd för fiskodling.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Förordning nr 73/2009
3. Förordning nr 73/2009 upphävdes genom förordning nr 1307/2013.
4. Skäl 3 i förordning nr 73/2009 hade följande lydelse:
”I [rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (EUT L 270, 2003, s. 1, med rättelse i EUT L 94, 2004, s. 70 och EUT L 307, 2008, s. 22)] fastställs det att jordbrukare som inte uppfyller vissa krav på områdena folkhälsa, djurhälsa och växtskydd, miljö och djurskydd ska få minskat direktstöd eller bli uteslutna. Detta system med tvärvillkor utgör en integrerad del av gemenskapens direktstöd och bör därför bibehållas. Erfarenheten visar emellertid att ett antal av de krav som omfattas av tvärvillkoren inte är tillräckligt relevanta för jordbruksverksamheten eller jordbruksmarken, eller snarare rör de nationella myndigheterna än jordbrukarna. Tvärvillkorens tillämpningsområde bör därför anpassas.”
5. Artikel 2 i förordning nr 73/2009 hade följande lydelse:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
c) jordbruksverksamhet: produktion, uppfödning eller odling av jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, och verksamhet för att bevara god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i enlighet med artikel 6,
…
h) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent betesmark eller permanenta grödor.”
6. Artikel 34 i den förordningen föreskrev följande:
”1. Inom ramen för systemet med samlat gårdsstöd ska jordbrukare beviljas stöd vid aktivering av en stödrättighet per stödberättigande hektar. Aktiverade stödrättigheter ska ge rätt till utbetalning av de belopp som anges i dem.
2. Med stödberättigande hektar avses följande:
a) Alla jordbruksföretagets jordbruksarealer och arealer planterade med skottskog med kort omloppstid (KN-nummer ex06029041), som används för jordbruksverksamhet eller, om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet.
…”
Förordning nr 1120/2009
7. Artikel 2 i förordning nr 1120/2009, som upphävdes genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 639/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av förordning nr 1307/2013 och om ändring av bilaga X till den förordningen (EUT L 181, 2014, s. 1) angavs följande:
”I avdelning III i förordning … nr 73/2009 och i den här förordningen gäller följande definitioner:
a) åkermark: mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller som uppfyller kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden enligt artikel 6 i förordning … nr 73/2009, oberoende av om marken är täckt av växthus eller annat fast eller rörligt skydd.
…”
Förordning (EG) nr 1122/2009
8. Artikel 80 i kommissionens förordning (EG) nr 1122/2009 av den 30 november 2009 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 73/2009 vad gäller tvärvillkor, modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem inom de system för direktstöd till jordbrukare som införs genom den förordningen och om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1234/2007 när det gäller tvärvillkoren för stöd inom vinsektorn (EUT L 316, 2009, s. 65), och som upphävdes genom kommissionens delegerade förordning (EU) nr 640/2014 av den 11 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade för administrations- och kontrollsystemet och villkor för avslag på eller indragning av betalningar samt administrativa sanktioner som gäller för direktstöd, landsbygdsutvecklingsstöd och tvärvillkor (EUT L 181, 2014, s. 48), hade följande lydelse:
”1. Om en felaktig utbetalning har gjorts, ska jordbrukaren betala tillbaka beloppet i fråga jämte ränta, beräknad i enlighet med punkt 2.
…
3. Den återbetalningsskyldighet som avses i punkt 1 ska inte gälla om den behöriga myndigheten eller någon annan myndighet gjort utbetalningen av misstag och felet rimligtvis inte kunde ha upptäckts av jordbrukaren.
Om felet kan hänföras till faktiska omständigheter som är av betydelse för beräkningen av utbetalningen i fråga, ska emellertid första stycket endast tillämpas om beslutet om återbetalning inte har meddelats inom tolv månader efter utbetalningen.”
Förordning (EU) nr 1306/2013
9. Skälen 53 och 54 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1200/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 2013, s. 549) anges att enligt det resulterande systemet med tvärvillkor, som bör bibehållas, ska medlemsstaterna införa sanktioner i form av minskning av eller uteslutning från stöd som helt eller delvis erhålls inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
Förordning nr 1307/2013
10. Skäl 4 i förordning nr 1307/2013 har följande lydelse:
”Det är nödvändigt att klargöra att [förordning nr 1306/2013] och de bestämmelser som antas i enlighet med denna ska gälla för de åtgärder som fastställs i den här förordningen. För att uppnå förenlighet med andra rättsliga instrument som rör den gemensamma jordbrukspolitiken fastställs vissa regler som för närvarande föreskrivs i förordning … nr 73/2009 nu i förordning … nr 1306/2013, särskilt reglerna för att garantera fullgörande av de skyldigheter som föreskrivs genom bestämmelser om direktstöd, inbegripet kontroller och tillämpning av administrativa åtgärder och administrativa sanktioner om skyldigheterna inte fullgörs, reglerna som rör tvärvillkor, t.ex. föreskrivna verksamhetskrav, god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, övervakning och utvärdering av relevanta åtgärder samt reglerna som rör utbetalning av förskott och återvinning av felaktigt utbetalda belopp.”
11. Av artikel 4.1 i förordning nr 1307/2013 framgår följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
b) jordbruksföretag: samtliga enheter som används för jordbruksverksamhet och drivs av en jordbrukare och som är belägna i en och samma medlemsstat,
c) jordbruksverksamhet:
i) att producera, föda upp eller odla jordbruksprodukter, inbegripet skörd, mjölkning, djuruppfödning och djurhållning för animalieproduktion, eller
ii) att hålla en jordbruksareal i ett skick som gör den lämplig för bete eller odling utan några särskilda förberedande åtgärder utöver sedvanliga jordbruksmetoder och jordbruksmaskiner, på grundval av kriterier som ska fastställas av medlemsstaterna på grundval av en ram som fastställts av kommissionen, eller
iii) att på jordbruksarealer som naturligt hålls i ett skick som lämpar sig för bete eller odling bedriva en minimiverksamhet som definieras av medlemsstaterna,
d) jordbruksprodukter: produkter, med undantag av fiskeriprodukter, förtecknade i bilaga I till fördragen, samt bomull,
e) jordbruksareal: den totala areal som upptas av åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta grödor,
f) åkermark: mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller areal som är tillgänglig för vegetabilieproduktion men som ligger i träda, inbegripet areal uttagen i enlighet med artiklarna 22, 23 och 24 i [rådets förordning (EG) nr 1257/1999 av den 17 maj 1999 om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden och om ändring och upphävande av vissa förordningar (EGT L 160, 1999, s. 80)], artikel 39 i [rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) till utveckling av landsbygden (EUT L 277, 2005, s. 1)] och artikel 28 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av förordning nr 1698/2005 (EUT L 347, 2013, s. 487)], oavsett om marken används för växthusproduktion eller produktion under annat fast eller rörligt skydd”.
12. I artikel 10 i förordning nr 1307/2013 stadgas följande:
”1. Medlemsstaterna ska besluta i vilket av följande fall direktstöd inte ska beviljas till en jordbrukare:
a) När det totala direktstödsbelopp som begärts eller som ska beviljas innan artikel 63 i förordning … nr 1306/2013 har tillämpats under ett visst kalenderår understiger 100 [euro].
b) När jordbruksföretagets stödberättigande areal för vilken direktstöd begärts eller ska beviljas innan artikel 63 i förordning … nr 1306/2013 har tillämpats är mindre än en hektar.
2. För att ta hänsyn till strukturerna i sina jordbruksekonomier får medlemsstaterna anpassa de trösklar som fastställs i punkt 1 a och b inom de gränser som anges i bilaga IV.
3. Om en medlemsstat har valt att tillämpa en arealtröskel enligt punkt 1 b ska den ändå tillämpa punkt 1 a på de jordbrukare som mottar det djurrelaterade kopplade stöd som avses i avdelning IV och som innehar färre hektar än arealtröskeln.
4. De berörda medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa punkt 1 på de yttersta randområdena och de mindre Egeiska öarna.
5. I Bulgarien och Rumänien ska det belopp som begärts eller ska beviljas och som avses i punkt 1 a för år 2015 beräknas på grundval av det relevanta belopp som anges i del A i bilaga V.
I Kroatien ska det belopp som begärts eller ska beviljas och som avses i punkt 1 a för åren 2015–2021 beräknas på grundval av det belopp som anges i del A i bilaga VI.”
13. I artikel 21.1 i förordning nr 1307/2013 föreskrivs följande:
”1. Jordbrukarna ska kunna få stöd inom ramen för ordningen för grundstöd om de
a) erhåller stödrätter inom ramen för denna förordning genom tilldelning i enlighet med artikel 20.4, genom en första tilldelning i enlighet med artikel 24 eller 39, genom tilldelning ur den nationella reserven eller regionala reserverna i enlighet med artikel 30 eller genom överlåtelse i enlighet med artikel 34, eller
b) uppfyller kriterierna i artikel 9 och innehar ägda eller hyrda stödrätter i en medlemsstat som i enlighet med punkt 3 har beslutat att behålla sina befintliga stödrätter.”
14. I artikel 32 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Stöd inom ramen för ordningen för grundstöd ska, genom deklaration i … beviljas jordbrukare när en stödrättighet per stödberättigande hektar har aktiverats i den medlemsstat där den har tilldelats. …
2. I denna avdelning avses med stödberättigande hektar:
a) all jordbruksareal i jordbruksföretaget, inbegripet arealer som inte hölls i enlighet med god jordbrukshävd den 30 juni 2003 i medlemsstater som anslöt sig till unionen den 1 maj 2004 och som då valde att tillämpa systemet för enhetlig arealersättning, som används för jordbruksverksamhet eller, om arealen även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet eller
…
3. Vid tillämpning av punkt 2 a
a) ska ett jordbruksföretags jordbruksareal, när denna även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, betraktas som en areal som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet om jordbruksverksamheten kan bedrivas utan att väsentligt hindras av den andra verksamhetens intensitet, beskaffenhet, varaktighet eller tidpunkt,
…”
15. Enligt artikel 74 andra stycket i förordning nr 1307/2013 ska förordningen tillämpas från och med den 1 januari 2015.
Rumänsk rätt
Lag nr 18/1991
16. Artikel 2 i Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (lag nr 18/1991 om fast egendom, Monitorul Oficial al României, del I, nr 1 av den 5 januari 1998), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, har följande lydelse:
”Mark är, beroende på nyttjandet,
a) mark för jordbruksändamål och, närmare bestämt – Produktiv jordbruksmark - åkermark, vinodlingar, fruktträdgårdar, plantskolor för vinstockar och fruktträd, humle- och mullbärsplantager, betesmarker, ängar, växthus, skydd för tvångsodling, plantor för fröplantor och andra liknande konstruktioner -, mark med skogsvegetation, om den inte ingår i skogsbruksutveckling, skogbevuxna betesmarker, mark som upptas av byggnader och agrozootekniska anläggningar, anläggningar för fiskodling och markförbättring, tekniska vägar och jordbruksvägar, plattformar och lagringsplatser som tjänar jordbruksproduktionens behov samt icke-produktiv mark som kan utvecklas och användas för jordbruksproduktion.
…
c) mark som är ständigt under vatten, till exempel mindre flodbäddar, sjöbassänger upp till den högsta retentionsnivån, bottnen i de inre marina vattnen och territorialhavet.”
Lag nr 534/2001
17. I Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (tekniska föreskrifter för införande av det allmänna fastighetsregistret), som godkänts av Ordinul ministrului Administrației publice nr. 534/2001 (lag nr 534/2001 av ministern för offentlig förvaltning) (Monitorul Oficial al României, del I, nr 744 av den 21 november 2001), föreskrivs följande:
”7. Kriterier för fördelning av mark beroende på utnyttjandet
…
7.2. Mark för jordbruksändamål
7.2.1. Kategorin mark för jordbruksändamål omfattar åkermark, … Fiskodlingsanläggningar, …
…
8. Kriterier för klassificering och fastställande av markanvändning och byggnader
8.1. Allmänna frågor
8.1.1. Den i lag angivna kategorin markanvändning är ett av skiftets utmärkande drag. Det är nödvändigt att ange användningskategorin och andra attribut i den tekniska delen av det allmänna fastighetsregistret … för att upprätta fastighetsregistret …
…
8.2. Kriterier för fastställande av kategorier av markanvändning
8.2.1. Åkermark (A). Denna kategori omfattar områden som plöjs … och där det odlas ettåriga eller fleråriga grödor, till exempel spannmål,
…”
Brådskande regeringsdekret nr 125/2006
18. I artikel 5 i Ordonanța de urgență a guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Brådskande regeringsdekret nr 125/2006 av den 21 december 2006 om godkännande av system för direktstöd och kompletterande nationella direktstöd som beviljas inom jordbruket från och med år 2007, och om ändring av artikel 2 i lag nr 36/1991 om jordbruksföretag och andra former av sammanslutningar inom jordbruket) (Monitorul Oficial al României, del I, nr 1043 av den 29 december 2006), i den lydelse som är tillämplig på åren 2007–2014, anges följande:
”1) Systemet med enhetlig arealersättning består av ett enhetligt belopp per hektar som betalas ut en gång per år och som är helt frikopplat från produktionen.
…
3) Den stödberättigande jordbruksarealen kan omfattas av följande användningskategorier:
a) åkermark – mark som odlas för produktion av spannmål med korn, …”
19. Av artikel 7.1 i detta brådskande regeringsdekret framgår följande:
”För att vara berättigad till stöd inom ramen för systemen för enhetlig arealersättning ska den sökande vara införd i det register över jordbrukare som förvaltas av [APIA], lämna in sin ansökan om stöd i rätt tid och uppfylla följande allmänna villkor:
a) jordbruksmark med en minsta storlek på en hektar, […]
b) deklarera alla jordbruksskiften,
…
e) iaktta goda jordbruks- och miljöförhållanden, som regleras av nationell lagstiftning, på hela anläggningens brukade område,
f) lämna in handlingar som styrker jordbruksmarkens existens och bevisa användning av den mark som ansökan avser,
…”
Lag nr 122/2014
20. I artikel 3 i Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii no 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei ”Delta Dunării” (lag nr 122/2014 om komplettering av lag nr 82/1993 om inrättande av biosreserven för ”Donaudeltat”) (Monitorul Oficial al României, del I, nr 541 av den 22 juli 2014) föreskrivs följande:
”Från och med den 15 september 2014 ska inga jordbruksstöd beviljas för mark som hör till tidigare fiskodlingar i Donaudeltats biosfärområde.”
Förordning nr 3/2015
21. Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea art 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (brådskande regeringsdekret nr 3/2015 om godkännande av de betalningssystem som är tillämpliga inom jordbruket för perioden 2015–2020, och om ändring av artikel 2 i lag nr 36/1991 om jordbruksföretag och andra former av sammanslutningar inom jordbruket) av den 18 mars 2015 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 191 av den 23 mars 2015) (nedan kallad OUG nr 3/2015), i dess lydelse som är tillämplig på ett av de nationella målen (C‑304/19), har följande lydelse:
”1. I denna förordning definieras följande begrepp på följande sätt:
n) jordbruksareal: den totala arealen åkermark, permanent gräsmark och permanent betesmark eller permanenta odlingar.
o) åkermark: mark som är avsedd för jordbruksproduktion eller mark som är tillgänglig för jordbruksproduktion men som ligger i träda, oavsett om den är under glas, tvångsodling eller annat fast eller rörligt skydd.
…
r) markanvändning: användningen för jordbruksändamål av den areal jordbruksmark på jordbruksföretaget som är tillgänglig för jordbrukaren vid ansökningsdatumet under ansökningsåret.”
22. Enligt artikel 8.1 n i OUG nr 3/2015 ska jordbrukarna, för att erhålla direktstöd, när de lämnar in ansökan om samlat gårdsstöd eller ändringar av denna, lämna in nödvändiga handlingar som styrker att de förfogar över jordbruksmark, inklusive områden av ekologiskt intresse.
Lag nr 619/2015
23. Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului no 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015–2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014–2020 (I artikel 5.2 i det ungerska ministeriet för jordbruk och landsbygdsutvecklings lag nr 619/2015 om godkännande av kriterierna för stödberättigande, särskilda villkor och tillämpningsföreskrifter för genomförandet av det stödsystem som föreskrivs i artikel 1.2 och 1.3 i brådskande regeringsdekret nr 3/2015 om godkännande av de stödsystem som är tillämpliga på jordbruksområdet under perioden 2015–2020 samt om de särskilda villkoren för genomförandet av de kompensationsåtgärder för landsbygdsutveckling som är tillämpliga på jordbruksmark och som nämns i det nationella programmet för landsbygdsutveckling 2014–2020), i dess lydelse som är tillämplig på ett av de nationella målen (C‑304/19), föreskrivs följande:
”Från och med ansökningsåret 2015 ska handlingar som styrker den lagliga markanvändningen och som måste lämnas in till APIA i enlighet med bestämmelserna i artikel 8.1 n i förordningen, innehålla uppgifter om följande:
a) Det jordbruksföretag där jordbruksverksamheten bedrivs: intyget ska fyllas i i enlighet med förlagan … och ska åtföljas av en kopia av de sidor på vilka uppgifterna … i jordbruksregistret för 2015–2019 finns, i enlighet med förlagan …
b) Jordbruksmark som jordbrukaren förfogar över: vidimerade kopior som intygar äganderätten eller andra handlingar som styrker äganderätten till marken eller vidimerade kopior av andra handlingar, … såsom arrendekontrakt för marken, koncessionsavtal …
c) Otvetydig identifiering av de jordbruksskiften som används …”
24. I artikel 10.5 i nämnda lag föreskrivs följande:
”Följande arealer är inte stödberättigande:
…
o) Arealer som upptas av fiskodlingsanläggningar i enlighet med artikel 23.20 i de tekniska föreskrifterna om komplettering av anläggningsregistret för perioden 2015–2019 …”
Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Mål C‑294/19
25. Piscicola Tulcea är ett bolag bildat enligt rumänsk rätt vars huvudsakliga verksamhet under åren 2007–2014 var sötvattensodling och vars tillåtna sekundära verksamhet bland annat omfattade spannmålsodling.
26. Enligt en rad koncessionsavtal som ingåtts med Consiliul Județean Tulcea (Tulcea regionsråd, Rumänien) under 2004, 2005 och 2010 drev Piscicola Tulcea fiskodlingarna, på en sammanlagd areal på 1888 hektar, Rusca (Rumänien) och Litcov (Rumänien), som är belägna i Donaudeltats biosfärreservat.
27. Även om det i koncessionsavtalen anges att marken ska användas ”för fiskodling”, kom parterna genom tilläggsavtal som ingicks åren 2004 och 2005 överens om att det ursprungliga priset för koncessionen skulle ändras för det fall att ”marken som ingår i fiskodlingsanläggningarna [skulle komma att användas] som jordbruksmark inom eller utanför de rotationsprogram för fiskodling som fiskodlingstekniken föreskriver”. Genom ett tillägg till det avtal som ingicks år 2010 fastställdes dessutom att Piscicola Tulcea skulle utföra jordbruks- och växtföljdsarbete för mineralisering av marken på en yta på 570 hektar.
28. Genom ett beslut som antogs år 2005 fick Piscicola Tulcea också tillstånd av regionalrådet i Tulcea att bedriva växtodlingsverksamhet i fiskodlingen Rusca.
29. För åren 2007–2014 lämnade Piscicola Tulcea in ansökningar till APIA om utbetalningar inom ramen för bland annat systemet för enhetlig arealersättning.
30. Ansökningarna åtföljdes av handlingar som styrker rätten att använda det område för vilket stödet söktes, nämligen koncessionsavtalen och ändringar av dessa, samt ett intyg utfärdat av den administrativa enhet inom vars territorium marken var belägen, av vilket framgick att marken var införd i kommunens jordbruksregister som jordbruksmark.
31. I de inspektionsrapporter som regionsrådet i Tulcea upprättade åren 2008 och 2009 intygas att den mark som beviljats som koncession uteslutande användes för jordbruk och att ingen del användes för fiskodling.
32. För vart och ett av åren 2007–2014 fattade APIA beslut om att bevilja stöd inom ramen för de arealrelaterade systemen.
33. Under år 2009 genomförde APIA en kontroll på plats. De brister som konstaterades gällde en felaktig deklaration av ett obrukat skifte för år 2007, vars areal inte var så stor (80,56 hektar). För regleringsåren 2010–2014 genomfördes en visuell kontroll innan betalningsansökningarna godkändes, vilket ledde till slutsatsen att ansökningarna var fullständiga och giltiga.
34. För regleringsåret 2015 avslog APIA Piscicola Tulceas ansökan om utbetalning, med motiveringen att det i artikel 3 i lag nr 122/2014 föreskrivs att det efter den 15 september 2014 inte skulle beviljas några jordbruksstöd för mark som avser före detta fiskodlingsanläggningar som ligger i Donaudeltas biosfärområde. Piscicola Tulcea överklagade ett beslut av den behöriga domstolen i första instans, och genom ett beslut av den 31 oktober 2016, som har vunnit laga kraft, beordrade Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța, Rumänien) APIA att bevilja de utbetalningar som begärts inom ramen för de arealrelaterade stödsystemen för regleringsåret 2015. Denna domstol hänvisade härvid bland annat till definitionerna av begreppen ”jordbruksverksamhet”, ”jordbruksprodukter” och ”åkermark” i förordning (EU) nr 1307/2013.
35. Under perioden 27 oktober 2015 till den 13 april 2016 genomförde APIA:s direktorat för bedrägeribekämpning och intern kontroll en skrivbordsbaserad granskning av hur stöd hade beviljats Piscicola Tulcea för regleringsåren 2007–2014. Denna tillsynsmyndighet drog slutsatsen att Piscicola Tulcea, mot bakgrund av den nationella lagstiftningen och de handlingar som företaget lämnat in, inte uppfyllde villkoren för att vara berättigad till de berörda direktstöden.
36. Till följd av denna kontroll har APIA gjort en ny granskning av de ansökningar om utbetalning som lämnats in för regleringsåren 2007–2014. Den 23 december 2016 upprättade APIA, för vart och ett av dessa år, en rapport där den konstaterade att Piscicola Tulcea felaktigt hade fått utbetalningar. Den fastställde också beloppet för statens fordran till följd av de begångna oegentligheterna och som skulle återbetalas till APIA för varje år.
37. Tribunalul Tulcea (Förstainstansdomstolen i Tulcea, Rumänien) biföll, genom en dom av den 1 februari 2018, den talan som Piscicola Tulcea väckte den 15 mars 2017, och ogiltigförklarade därmed de omtvistade handlingarna. Enligt denna dom, även om det i de berörda koncessionsavtalen uttryckligen angavs att det på den mark som beviljats som koncession låg en fiskodlingsanläggning och att detta företag var skyldigt att använda den för fiskodling, berodde den bristande efterlevnaden, på grund av vilken återbetalning av de belopp som beviljats detta företag hade beordrats, varken på företagets försumlighet eller på en avsiktlig handling. Piscicola Tulcea hade tvärtom lämnat konkreta och tillräckliga faktauppgifter som gjorde det möjligt för APIA‑tjänstemännen att kontrollera villkoren för berättigande av stödet i fråga. Förstainstansdomstolen drog därför slutsatsen att de bestämmelser i unionsrätten som utesluter återbetalning av betalningar som gjorts på grund av myndigheternas fel, särskilt artikel 80.3 i förordning nr 1122/2009, var tillämpliga i det aktuella fallet.
38. Den 29 mars 2018 överklagade APIA till Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța) med yrkande att den överklagade domen ska upphävas i sin helhet och att Piscicola Tulceas talan ska avvisas.
39. Den nationella domstolen vill ha klarhet i huruvida den, för att fastställa jordbrukarens rätt till arealrelaterade stödåtgärder, endast ska ta hänsyn till jordbrukarens faktiska användning av arealerna eller om den i stället ska ta hänsyn till de utmärkande egenskaperna hos arealerna som anges i fastighetsregistret eller i de handlingar genom vilka jordbrukaren dels visar att ha rätt att använda den mark för vilken betalning begärs, dels att användningen av marken överensstämmer med markens utmärkande egenskaper.
40. Under dessa omständigheter beslutade Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”Ska bestämmelserna i artikel 2 och artikel 34.2 i [förordning nr 73/2009] … och i artikel 2 i [förordning nr 1120/2009] … tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser som, under sådana omständigheter som de i det nationella målet aktuella, utesluter direktstöd till en jordbrukare på grund av att en fiskodlingsanläggning som används som åkermark inte utgör ’jordbruksareal’ i den mening som avses i artikel 2 i förordning nr 1120/2009, eftersom den inte betraktas som stödberättigande mark enligt artikel 34.2 i förordning nr 73/2009?”
Mål C‑304/19
41. Ira Invest är ett bolag bildat enligt rumänsk rätt vars huvudsakliga verksamhet utgörs av vattenbruk och vars sidoverksamhet bland annat utgörs av odling av spannmål, baljväxter, oljeväxter, ris och grönsaker samt av stöd för odlingar.
42. I en ansökan om enhetlig arealersättning, som ingavs till APIA, deklarerade Ira Invest, för år 2016, samtliga jordbruksskiften som användes, det vill säga 757,04 hektar.
43. Till ansökan bifogade Ira Invest koncessionsavtalet av den 18 mars 2002, som ingåtts med regionsrådet i Tulcea, enligt vilket bolaget, i egenskap av koncessionshavare, hade rätt att använda mark på sammanlagt 1344 hektar för fiskodling.
44. Ira Invest ingav även ett tilläggsavtal till koncessionsavtalet av den 15 maj 2014, i vilket parterna kom överens om att koncessionshavaren skulle utföra jordbruks- och växtföljdsarbete för mineralisering av mark på en yta på 950 hektar. I denna kompletterande rättsakt preciserades att jordbruks- och växtföljdsarbetet består i att vattenbruket tillfälligt stoppas för att säkerställa att jordens produktivitet återupprättas genom odling av spannmål eller industriväxter.
45. Genom beslut av den 27 mars 2017 avslog APIA den berörda ansökan om enhetlig arealersättning med motiveringen att det i systemet inte fanns någon handling som tjänade som intyg som överensstämde med jordbruksregistret, till exempel fanns det inte någon handling som styrker lagenlig användning av marken i enlighet med artikel 5.2 i lag nr 619/2015.
46. Ira Invest begärde omprövning av detta förvaltningsbeslut och gjorde bland annat gällande att det skäl som angetts för att avslå ansökan, att det saknades ett intyg som överensstämde med jordbruksregistret, var rättsstridigt. Bolaget gjorde i detta avseende gällande att artikel 5.2 a i lag nr 619/2015 inte var förenlig med artikel 8.1 n i OUG nr 3/2015, en normativ rättsakt av högre dignitet som antagits i enlighet med förordning nr 1307/2013, i vilken det inte på något sätt föreskrivs att ett intyg ska uppvisas, utan endast att det ska styrkas att den berörda jordbruksmarken har använts.
47. Genom beslut av den 8 maj 2017 underrättade APIA Ira Invest om att bolaget inte hade bifogat ansökan om utbetalning för regleringsåret 2016 någon handling som styrkte att bolaget var en aktiv jordbrukare. I beslutet hänvisas till artikel 8.1 n i OUG nr 3/2015 avseende jordbrukarens skyldighet att i samband med ansökan om enhetligt arealersättning lämna in nödvändiga handlingar som styrker att jordbruksmarken står till jordbrukarens förfogande, inbegripet intyget överensstämde med uppgifterna i jordbruksregistret för det år för vilket ansökan gjordes.
48. Genom dom av den 27 februari 2018 ogillade Tribunalul Tulcea (Förstainstansdomstolen i Tulcea) Ira Invests talan om ogiltigförklaring av de angripna administrativa rättsakterna. Nämnda domstol fann att avslagsbeslutet grundades på att det saknades ett intyg som överensstämde med jordbruksregistret, enligt artikel 5 i lag nr 619/2015, och på att det saknades bevis för att bolaget var en aktiv jordbrukare. Eftersom ändringen av markens användning enligt rumänsk lag skulle ske i enlighet med ett särskilt förfarande, vilket inte följdes av Ira Invest, skulle enbart användningen av marken för jordbruksändamål under en viss period inte vara tillräckligt för att betrakta den som stödberättigande hektar, eftersom koncessionshavarens blotta vilja inte kunde omvandla fiskodlingen i fråga till en jordbruksanläggning.
49. Ira Invest överklagade den domen till den hänskjutande domstolen, Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța), den 29 mars 2018, och gjorde i samband därmed gällande att det enligt förordning nr 1307/2013 inte är kategorin markanvändning som är avgörande, utan endast användningen av marken för jordbruksändamål. Enligt denna förordning spelar det alltså ingen roll om marken tillhör den ena eller den andra användningskategorin om den under ett kalenderår odlas i syfte att skörda jordbruksprodukter.
50. Enligt den nationella domstolen består de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet i att klaganden i det nationella målet använder mark för jordbruksändamål som enligt de administrativa registren tillhörde en annan användningskategori och som därmed uttryckligen var utesluten från ekonomiskt stöd enligt den nationella lagstiftningen. Således är det i huvudsak frågan om tolkningen av artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013 avseende definitionen av ”stödberättigande hektar”, vilken avser jordbruksföretagets samtliga jordbruksarealer.
51. Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța är emellertid osäker på huruvida den rättspraxis som följer av domen av den 2 juli 2015, Wree ( C‑422/13, EU:C:2015:438) och dom av den 2 juli 2015, Demmer ( C‑684/13, EU:C:2015:439), i vilka domstolen slog fast att den i det nationella målet aktuella arealen, för att vara berättigad till det aktuella stödet, måste vara en jordbruksareal, måste ingå i jordbrukarens jordbruksföretag och användas för jordbruksverksamhet, eller, för det fall den även används för annan verksamhet, huvudsakligen användas för jordbruksverksamhet.
52. Under dessa omständigheter beslutade Curtea de Apel Constanța (Appellationsdomstolen i Constanța) att vilandeförklara målet och att ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 4.1 b), 4.1 c), 4.1 e) och 4.1 f), artikel 10, artikel 21.1 och artikel 32.1–32.5 i förordning nr 1307/2013 tolkas så, att de utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken – under sådana omständigheter som är för handen i det nationella målet – en jordbrukare inte har rätt till stöd med motiveringen att den mark med anläggningar för fiskeriverksamhet som används som åkermark inte utgör ’jordbruksareal’ i den mening som avses i artikel 4 i förordningen?”
Förfarandet vid domstolen
53. Domstolens ordförande beslutade den 12 juni 2019 att förena målen C‑294/19 och C‑304/19 vad gäller det muntliga förfarandet samt domen.
Prövning av tolkningsfrågorna
54. När det gäller mål C‑294/19 ska det för det första noteras att den relevanta perioden för de omständigheter som är aktuella i det nationella målet är perioden mellan åren 2007 och 2014, och att den förordning som före den 1 januari 2009 var tillämplig under perioden från år 2007 fram till och med den 1 januari 2009 var förordning nr 1782/2003 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkterna 49 och 50).
55. Domstolen har emellertid slagit fast att begreppet ”stödberättigande hektar”, såsom det definieras i artikel 34.2 a i förordning nr 73/2009, är detsamma som begreppet ”stödberättigande hektar”, i den mening som avses i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003, och att tolkningen av den förstnämnda bestämmelsen således även gäller för den andra bestämmelsen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkterna 52 och 53).
56. Vad gäller mål C‑294/19 är det följaktligen tillräckligt att pröva den ställda frågan mot bakgrund av artikel 34.2 a och artikel 2 h i förordning nr 73/2009 för hela perioden 2007–2014.
57. Härav följer att den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 2 h och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 samt artikel 4.1 e och artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att arealer som enligt nationell rätt är avsedda för fiskeriverksamhet, men som används eller faktiskt har använts för jordbruksverksamhet, utgör jordbruksarealer.
58. Såsom anges i artikel 34.2 a i förordning nr 73/2009 och i artikel 32.2 a i förordning nr 1307/2013 omfattar begreppet ”stödberättigande hektar” alla jordbruksföretagets jordbruksarealer och som används för jordbruksverksamhet eller, om arealer även används för annan verksamhet än jordbruksverksamhet, som huvudsakligen används för jordbruksverksamhet.
59. Begreppet jordbruksareal, såsom det definieras i artikel 2 h i förordning nr 73/2009 och i artikel 4.1 e i förordning nr 1307/2013, omfattar bland annat ”den totala areal som upptas av åkermark”.
60. I målen vid den nationella domstolen framgår det av besluten om hänskjutande att de berörda arealerna, trots att de införts i fastighetsregistret såsom fiskodlingsanläggningar, har brukats, inom ramen för den växelvisa jordbruks- och fiskodlingsverksamheten, som åkermark för att erhålla jordbruksprodukter.
61. ”Åkermark” definieras i artikel 2 a i förordning nr 1120/2009 som mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller som uppfyller kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. I artikel 4.1 f i förordning nr 1307/2013 definieras åkermark som bland annat mark som utnyttjas för vegetabilieproduktion eller areal som är tillgänglig för vegetabilieproduktion men som ligger i träda.
62. Det följer emellertid av fast rättspraxis att klassificeringen av ”åkermark”, och följaktligen även av ”jordbruksareal”, är avhängig av markens faktiska användning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkt 37; dom av den 2 juli 2015, Wree, C‑422/13, EU:C:2015:438, punkt 36, och dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 56).
63. Av detta följer att ett område ska klassificeras som ”jordbruksmark” om det faktiskt används som ”åkermark”, i den mening som avses i de bestämmelser som nämns i punkt 61 i denna dom (se, analogt, dom den 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, punkt 37), och att denna klassificering inte kan ifrågasättas enbart på grund av det faktum att ett sådant område användes som åkermark utan hänsyn till nationella bestämmelser om klassificering av mark.
64. Domstolen erinrar dessutom om att den areal som är aktuell i det nationella målet, för att vara berättigad till det aktuella stödet, måste vara en jordbruksareal, ingå i jordbrukarens jordbruksföretag och användas för jordbruksverksamhet. Om den även används för annan verksamhet, så måste den huvudsakligen användas för jordbruksverksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juli 2015, Demmer, C‑684/13, EU:C:2015:439, punkt 54).
65. Icke desto mindre ankommer det, såsom kommissionen har gjort gällande i sitt skriftliga yttrande och såsom framgår av skäl 3 i förordning nr 73/2009, skälen 53 och 54 i förordning nr 1306/2013 och skäl 4 i förordning nr 1307/2013, på de behöriga nationella myndigheterna att avgöra om stödmottagaren har iakttagit tvärvillkoren, och att, för det fall dessa villkor inte iakttas, påföra eventuella administrativa sanktioner som kan bestå i en minskning eller uteslutning av det berörda stödbeloppet.
66. Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande: Artikel 2 h och artikel 34.2 i förordning nr 73/2009 samt artikel 4.1 e och artikel 32.2 i förordning nr 1307/2013 ska tolkas så, att arealer som enligt nationell rätt är avsedda för fiskeriverksamhet, men som används eller faktiskt har använts för jordbruksverksamhet, utgör jordbruksarealer.
Rättegångskostnader
67. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: rumänska.