Förslag till avgörande av Generaladvokat Ćapeta – Mål C‑183/22 Saint-Louis Sucre (Erkännande av en producentorganisation)
I. Inledning
1. Klaganden i målet vid den nationella domstolen, bolaget Saint-Louis Sucre, producerar socker av sockerbetor. Detta bolag har yrkat att Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) ska ogiltigförklara ett beslut av den 20 december 2019 (nedan kallat det angripna beslutet), i vilket ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (Jordbruks- och livsmedelsministern, Frankrike) erkände la société d’intérêt collectif agricole (SICA) des betteraviers d’Étrépagny (Étrépagnys betodlares bolag för kollektiva jordbruksintressen) som producentorganisation inom sockersektorn för sockerbetor.
2. Förevarande mål rör vissa villkor som en producentorganisation måste uppfylla för att organisationen ska kunna erkännas som sådan av en medlemsstat i den mening som avses i förordningen om en samlad marknadsordning. Erkännandet av en producentorganisation medför nämligen ett visst antal rättigheter och skyldigheter.
3. Den hänskjutande domstolen vill närmare bestämt få klarhet i huruvida en fackförening kan vara en icke-producentmedlem i mer än en producentorganisation och, för det fall en eller flera icke- producentmedlemmar tillhör en producentorganisation, vilka kriterier som måste vara uppfyllda för att det ska kunna säkerställas att producentmedlemmarna på ett demokratiskt sätt kontrollerar deras organisation och de beslut som fattas av organisationen.
II. Bakgrunden till det nationella målet, förfarandet vid EU-domstolen och tolkningsfrågorna
4. Genom det angripna beslutet erkände jordbruks- och livsmedelsministern SICA des betteraviers d’Étrépagny såsom producentorganisation inom sockersektorn för sockerbetor.
5. Klaganden i målet, Saint-Louis Sucre, har genom ansökan som ingavs till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) yrkat att detta beslut ska ogiltigförklaras. Klaganden har till stöd för sitt yrkande bland annat åberopat en grund avseende åsidosättande av artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning och en grund avseende åsidosättande av artikel 153.2 c i samma förordning.
6. Klaganden har till stöd för den första grunden gjort gällande att det angripna beslutet har antagits i strid med artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning, eftersom Confédération Générale des planteurs de Betteraves (CGB Eure) (Allmänna förbundet för betodlare (CGB) Eure), CGB Île-de-France och bolaget Naples Investissement, som inte är producenter, är medlemmar i både SICA des betteraviers d’Étrépagnys och i SICA Roye-Déshydratation, varvid sistnämnda är också erkänd som producentorganisation.
7. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) anser att svaret i denna del beror på om artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning, enligt vilken medlemmarna i en producentorganisation endast ska tillhöra en producentorganisation för en viss produkt från jordbruksföretaget, ska tolkas så, att den endast är tillämplig på producentmedlemmar eller så, att den är tillämplig på alla medlemmar i en producentorganisation, inklusive icke-producentmedlemmar.
8. Till stöd för den andra grunden har klaganden åberopat artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning och därvid gjort gällande att de producenter som är medlemmar i SICA inte på ett demokratiskt sätt kan kontrollera deras organisation och de beslut som fattas av organisationen.
9. Klaganden har särskilt gjort gällande att CGB France har faktisk kontroll över CGB Eure och CGB Île-de-France och innehar nästan hela kapitalet i Naples Investissement. CGB France kontrollerar således genom dessa tre enheter, som är skyldiga att tillämpa dess riktlinjer, 31,4 procent av det sammanlagda kapitalet i SICA, i strid med SICA:s stadgar, som begränsar varje medlems röstandel till 10 procent. Klaganden har dessutom anfört att bland de tretton styrelseledamöterna i SICA så representerar tre CGB Eure, CGB Île-de-France och Naples Investissement, och sex andra är producenter och medlemmar i CGB France, i vilket de har ett betydande ansvar. Klaganden har tillagt att den omständigheten att det är CGB som utser direktören för SICA och ställer en del av SICA:s tillgångar till förfogande försvårar åsidosättandet av den princip som fastställs i artikel 153.2 c i förordningen.
10. Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) anser att svaret på klagandens invändning på denna punkt beror på huruvida det, för att säkerställa att den princip som fastställs i artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning iakttas, är lämpligt att, för att bedöma om var och en av medlemmarna i organisationen är självständiga, enbart beakta att en och samma fysiska eller juridiska person innehar deras kapital, eller om även andra kopplingar ska beaktas såsom, för icke-producentmedlemmar, anslutning i samma yrkesförbund eller, för producentmedlemmar, utövandet av ledningsansvar i ett sådant yrkesförbund. Den hänskjutande domstolen anser dessutom att frågan huruvida det finns fog för den åberopade grunden också beror på frågan om det, för att slå fast att producentmedlemmarna faktiskt har kontroll över producentorganisationen, räcker att de har en majoritet av rösterna eller om det ska undersökas om en eller flera icke-producentmedlemmar, med hänsyn till röstfördelningen mellan medlemmar som verkligen är självständiga, har en röstandel som gör att de – även utan majoritet – kan kontrollera de beslut som producentorganisationen fattar.
11. Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 153.1 b i [förordningen om en samlad marknadsordning], där det föreskrivs att i producentorganisationens stadgar ska producentmedlemmarna åläggas att ’endast tillhöra en producentorganisation för en viss produkt från jordbruksföretaget’, tolkas så, att den endast gäller producentmedlemmar?
2) För att säkerställa efterlevnaden av den princip som föreskrivs i artikel 153.2 c i [förordningen om en samlad marknadsordning], enligt vilken producentmedlemmarna på ett demokratiskt sätt ska kontrollera organisationen och dess beslut,
ska enbart den omständigheten att en och samma fysiska eller juridiska person innehar deras kapital beaktas vid bedömningen av huruvida medlemmarna i organisationen är självständiga, eller ska även andra kopplingar beaktas såsom, för icke-producentmedlemmar, anslutning till samma yrkesförbund eller, för producentmedlemmar, utövandet av chefsansvar i ett sådant yrkesförbund?
räcker det, för att kunna fastställa att producentmedlemmarna faktiskt har kontroll över producentorganisationen, att de har en majoritet av rösterna eller ska det prövas huruvida en eller flera icke-producentmedlemmar, med hänsyn till röstfördelningen mellan medlemmar som verkligen är självständiga, har en röstandel som gör att de – även utan majoritet – kan kontrollera de beslut som producentorganisationen fattar?”
12. Saint-Louis Sucre, SICA, den franska regeringen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till EU-domstolen. Förhandling hölls den 16 november 2022, vid vilken Saint-Louis Sucre, SICA, den franska regeringen och kommissionen muntligen framförde sina synpunkter.
III. Tillämpliga bestämmelser
13. Enligt artikel 1.1 i förordningen om en samlad marknadsordning upprättas genom denna förordning en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, vilket betyder de produkter som förtecknas i bilaga I till EUF-fördraget.
14. Artikel 152 i förordningen om en samlad marknadsordning, med rubriken ”Producentorganisationer”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får på begäran erkänna producentorganisationer som
a) sammansatta och, i enlighet med artikel 153.2 c, kontrollerade av producenter inom en specifik sektor som anges i artikel 1.2,
b) har bildats på initiativ av producenterna själva …
…
1a. Med avvikelse från artikel 101.1 i EUF-fördraget får en producentorganisation som är erkänd enligt punkt 1 i den här artikeln planera produktionen, optimera produktionskostnaderna, släppa ut produkter på marknaden och förhandla om avtal avseende leveransen av jordbruksprodukter för sina medlemmars räkning, för hela eller en del av deras totala produktion.
De verksamheter som avses i första stycket får utföras
…
d) förutsatt att de berörda producenterna inte är medlemmar i någon annan producentorganisation när det gäller de produkter som omfattas av de verksamheter som anges i första stycket,
…
Medlemsstaterna får emellertid i vederbörligen motiverade fall avvika från villkoret i andra stycket d om organisationens producentmedlemmar har två distinkta produktionsenheter i olika geografiska områden.
…
1c. Den nationella konkurrensmyndighet som avses i artikel 5 i förordning (EG) nr 1/2003 (rådets förordning av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1)) får i enskilda fall besluta att en eller flera av de verksamheter som anges i punkt 1a första stycket i framtiden ska ändras, avbrytas eller inte alls äga rum om myndigheten anser att ett sådant beslut är nödvändigt för att konkurrensen inte ska hindras eller om den finner att målen i artikel 39 i EUF-fördraget äventyras.
…”
15. I artikel 153 i förordningen om en samlad marknadsordning, med rubriken ”Producentorganisationernas stadgar”, föreskrivs följande:
”1. I producentorganisationens stadgar ska producentmedlemmarna framför allt åläggas att
…
b) endast tillhöra en producentorganisation för en viss produkt från jordbruksföretaget; medlemsstaterna får emellertid i vederbörligen motiverade fall bevilja undantag från detta villkor om organisationens producentmedlemmar har två distinkta produktionsenheter i olika geografiska områden,
…
2. I producentorganisationens stadgar ska även följande fastställas:
…
c) Regler som gör det möjligt för producentmedlemmarna att på ett demokratiskt sätt kontrollera organisationen och dess beslut.
…”
16. I artikel 154.1 i förordningen om en samlad marknadsordning, med rubriken ”Erkännande av producentorganisationer”, föreskrivs följande:
”För att erkännas av en medlemsstat, ska den producentorganisation som ansöker om erkännande vara en juridisk person eller en klart definierad del av en juridisk person som
a) uppfyller villkoren i artikel 152.1 a, b och c,
b) i den medlemsstat i det område där den är verksam har ett visst antal medlemmar och/eller en omfattning uttryckt i minsta volym värde av avsättningsbar produktion som den berörda medlemsstaten ska fastställa,
c) ger tillräckliga garantier i fråga om verksamhetens genomförande när det gäller varaktighet, effektivitet och tillhandahållande av personellt, materiellt och tekniskt stöd till sina medlemmar, samt i förekommande fall koncentration av utbud,
d) har stadgar som överensstämmer med leden a, b och c i denna punkt.”
IV. Bedömning
17. I artikel 39.1 FEUF fastställs de ekonomiska och sociala målen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Dessa omfattar målen att höja produktiviteten inom jordbruket, tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard, stabilisera marknaderna, trygga försörjningen och tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
18. För att uppnå dessa mål måste enligt artikel 39.2 a FEUF hänsyn tas till ”jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner”.
19. Producentorganisationernas deltagande i den gemensamma jordbrukspolitiken bidrar till att uppnå dess mål genom att säkerställa att jordbruksmarknaden organiseras ”underifrån”, det vill säga för och av producenterna själva.
20. Närmare bestämt måste producentorganisationerna eftersträva minst ett av de elva mål som anges i artikel 152.1 c i förordningen om en samlad marknadsordning. Dessa organisationer bedriver dessutom minst en av de åtta verksamheter som anges i artikel 152.1 b i förordningen. I korthet måste deras gemensamma verksamhet, å ena sidan, gynna en partiell eller mycket omfattande samordning av deras produktionsprocess, så att de kan uppnå stordriftsfördelar och, å andra sidan, stärka producenternas ställning inför en allt mer koncentrerad efterfrågan.
21. Deltagande i en erkänd producentorganisation medför andra fördelar.
22. Erkännandet av en producentorganisation innebär att vissa bestämmelser i förordningen om en samlad marknadsordning ska tillämpas, särskilt när det gäller beviljande av stöd, underlåtenhet att tillämpa artikel 101.1 FEUF och till och med möjligheten för en medlemsstat att förklara vissa avtal, beslut eller samordnade förfaranden som har godkänts inom den organisationen bindande för andra aktörer som inte är medlemmar i organisationen.
23. Detta är skälet till att förfarandet för erkännande utgör ett viktigt moment som avgör en producentorganisations rättsliga ställning, dock utan att detta är oåterkalleligt, eftersom erkännandet bland de olika befintliga kontrollerna i efterhand kan återkallas.
24. I det aktuella fallet, och i samband med ett sådant erkännandeförfarande, har den hänskjutande domstolen bett EU-domstolen att klargöra innebörden och räckvidden av regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation (A) samt klargöra en producentorganisations demokratiska funktion (B).
A. Den första tolkningsfrågan: regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation
25. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation, såsom den kommer till uttryck i artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning, ska tolkas så, att den enbart avser producentmedlemmar eller samtliga medlemmar i organisationen, oberoende av om de är producenter eller inte.
26. Vid formuleringen av sin fråga förefaller den hänskjutande domstolen grunda sig på antagandet att en icke-producent kan vara medlem i en producentorganisation. Det är nödvändigt att först och främst återkomma till detta antagande (1) och därefter undersöka tillämpningsområdet för denna regel om tillhörighet till endast en producentorganisation (2).
1. Kan en fackförening ingå i en producentorganisation?
27. Det ska inledningsvis erinras om att det i EU-domstolens praxis för ganska länge sedan slogs fast att en icke-producent kan vara medlem i en producentorganisation, utan att det i denna rättspraxis uttryckligen anges om detta, såsom under de omständigheter som är aktuella i det nationella målet, även kan gälla en fackförening.
28. Eftersom den relevanta lagstiftningen har ändrats flera gånger sedan dess kan det antas att om lagstiftaren hade haft för avsikt att på nytt överväga möjligheten för icke-producenter att ingå i en producentorganisation, så hade denne kunnat utnyttja de möjligheter som stått till buds.
29. När det gäller frukt och grönsaker föreskrivs dessutom i artikel 16 i den delegerade förordningen (EU) 2017/891 uttryckligen möjligheten för en producentorganisation att låta icke-producentmedlemmar vara medlemmar i deras organisation. På samma sätt föreskrevs i artikel 13 i förordning (EG) nr 1432/2003, som föregick förordning (EG) nr 1234/2007, som i sin tur föregick förordningen om en samlad marknadsordning, också att icke-producenter kan vara medlemmar i en producentorganisation.
30. Av det ovan anförda förefaller det därför välgrundat att dra slutsatsen att unionsrätten inte förbjuder en icke-producent att ingå i en producentorganisation. Medlemsstaternas lagstiftning kan till och med förtydliga denna möjlighet, vilket den franska lagstiftaren har gjort.
31. Vad särskilt gäller det fall där icke-producentmedlemmen är en fackförening är det nödvändigt att komma ihåg det skydd som är kopplat till den grundläggande karaktären hos föreningsfriheten, som även omfattar friheten att ansluta sig till fackföreningar, som garanteras i artikel 11 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).
32. Det skydd som följer av den grundläggande karaktären hos denna frihet gäller inte bara inrättandet av ett sådant organ, friheten att ansluta sig eller inte, utan även organets förmåga att agera och dess verksamhet.
33. I den mån artikel 12.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) också rör föreningsfriheten, som garanteras i artikel 11 i Europakonventionen, ska hänsyn tas till ovannämnda rättspraxis.
34. Enligt fast rättspraxis måste unionsrättsakter, såsom förordningen om en samlad marknadsordning, nödvändigtvis tolkas mot bakgrund av de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan.
35. Även om det inte framgår av den information som EU-domstolen har tillgång till att CGB:s deltagande i en producentorganisation i förevarande fall utgör en ny strategi för fackliga åtgärder, kan det inte uteslutas att så kan vara fallet.
36. Detta gäller i ännu högre grad eftersom fackföreningar, som organisationer för yrkesverksamma inom en viss sektor, kan ha ett intresse av att ingripa som stöd eller fungera som förmedlare i viktiga eller tekniska frågor. När SICA, den franska regeringen och kommissionen vid den muntliga förhandlingen tillfrågades om det eventuella bidraget från deltagandet av en icke-producentmedlem, till exempel en fackförening, i en producentorganisation, betonade de deras roll att stödja utvecklingen av producentorganisationer, särskilt med tanke på produktionsmetoder och produktionsteknik och de utmaningar som klimatförändringarna innebär.
37. En fackförenings bidrag genom medlemskapet i en producentorganisation är därför inte bara hypotetiskt.
38. En fackförenings medlemskap i en producentorganisation utgör följaktligen en del av de handlingsmöjligheter som ett sådant organ kan ha. Mer allmänt gör en fackförenings deltagande i en producentorganisation, i egenskap av icke-producentmedlem, det möjligt att främja och bidra till att förverkliga de mål som producentorganisationerna tilldelats.
39. Jag anser således att förordningen om en samlad marknadsordning inte hindrar en producentorganisation från att ha icke-producenter som medlemmar, vilket kan inbegripa fackföreningar.
40. Med beaktande av detta ska nu den första frågan från den hänskjutande domstolen prövas.
2. Tillämpningsområdet för regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation
41. Deltagarna i förfarandet vid EU-domstolen har föreslagit två olika tolkningar.
42. Saint-Louis Sucre har gjort gällande att det i artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning, utan åtskillnad, föreskrivs en regel om tillhörighet till endast en producentorganisation.
43. SICA, den franska regeringen och kommissionen har i huvudsak gjort gällande att denna regel endast avser producenter och att den således inte kan tillämpas på en icke-producentmedlem.
44. Saint Louis-Sucres argumentation och den hänskjutande domstolens tvivel beträffande regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation förefaller delvis ha sitt ursprung i den franska språkversionen av artikel 153.1, eftersom den franska språkversionen endast avser ”medlemmar” i producentorganisationen utan att någon närmare precisering görs. Det rör sig inte om den enda språkversionen i den meningen. I de flesta av de andra språkversionerna anges dock att det rör sig om ”producentmedlemmar”.
45. Det ska i detta avseende erinras om att enligt fast rättspraxis ska samtliga språkversioner av en unionsrättsakt i princip tillerkännas samma värde. För att bibehålla en enhetlig tolkning av unionsrätten är det således viktigt, för det fall att dessa språkversioner skiljer sig åt, att den aktuella bestämmelsen tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med den lagstiftning som bestämmelsen är en del av.
46. Det är i detta avseende viktigt att nämna att regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation konkretiseras i en andra bestämmelse i förordningen om en samlad marknadsordning, nämligen artikel 152.1a d i denna förordning. I denna bestämmelse avses faktiskt producentmedlemmarna i de olika språkversionerna.
47. Genom hänvisningen i dessa två bestämmelser till ”produkt” verkar det som om det är de som bedriver jordbruksverksamhet i den mening som avses i artikel 4.1 a och c i förordning nr 1307/2013, det vill säga producenterna, som avses.
48. När det gäller lagstiftningsförfarandet ska det påpekas att denna regel om tillhörighet till endast en producentorganisation förefaller ha införts för första gången på området för den gemensamma jordbrukspolitiken i förordning (EG) nr 1182/2007 om frukt och grönsaker. Denna regel återgavs och utvidgades några månader senare i förordning nr 1234/2007, i artikel 125a, vilken infördes genom artikel 1 i förordning (EG) nr 361/2008. Det bör också noteras att ordalydelsen i denna bestämmelse förblev oförändrad mellan kommissionens ursprungliga förslag och det förslag som slutligen antogs. Eftersom skälen till detta förslag är oklara, framgår det inte av lagstiftningsförfarandet att det är möjligt att få kännedom om lagstiftarens verkliga skäl.
49. När SICA, den franska regeringen och kommissionen vid den muntliga förhandlingen tillfrågades om skälet bakom denna regel, anförde de att regeln syftade till att koncentrera utbudet av en viss produkt genom att stärka producenternas ställning i syfte att återställa balansen i handelsförbindelserna.
50. En sådan tolkning av denna regel verkar bekräftas av det undantag som fastställs i artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning. Denna bestämmelse gör det nämligen möjligt att avvika från nämnda princip om ”organisationens producentmedlemmar har två distinkta produktionsenheter i olika geografiska områden.” Detsamma gäller undantaget i artikel 152.1a tredje stycket i den förordningen, där det anges att medlemsstaterna får bevilja undantag från detta villkor som anges i artikel 152.1a d i nämnda förordning ”om organisationens producentmedlemmar har två distinkta produktionsenheter i olika geografiska områden.” Dessa undantag från regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation visar att denna regel utanför ett visst geografiskt verksamhetsområde når sina egna gränser, eftersom bibehållandet av en sådan regel inte längre skulle vara meningsfullt i syfte att koncentrera utbudet av en viss produkt.
51. Den sällsynta rättsvetenskapliga litteratur som finns i ämnet tycks också motivera regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation med hänvisning till den produkt som erbjuds. När det gäller förordning nr 1234/2007, som föregick den gällande förordningen om en samlad marknadsordning, har det hävdats att regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation är avsedd att förhindra att producenterna kan fragmentera utbudet av en viss produkt och därmed förhindra att konkurrens uppstår mellan dessa organisationer.
52. Det verkar därför som om koncentrationen av utbudet är ett skäl bakom regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation.
53. Dessutom bidrar regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation till att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, eftersom den gör det möjligt att stärka producenternas ställning för att tillgodose en allt mer koncentrerad efterfrågan.
54. Det kan konstateras att koncentrationen av utbudet som hänvisning till produkterna, om den utgör ett rimligt skäl för regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation, endast gäller producentmedlemmarna och inte de övriga medlemmarna i producentorganisationerna.
55. Jag anser följaktligen att regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation endast gäller producentmedlemmar.
56. Saint-Louis Sucre har i sitt yttrande till EU-domstolen gjort gällande att ett fackförbunds medlemskap i en producentorganisation kan vara problematiskt ur konkurrenssynpunkt.
57. I domen i målet APVE erinrade EU-domstolen om att en erkänd producentorganisation ska säkerställa att produktionen är planerad och anpassad till efterfrågan, särskilt när det gäller kvalitet och kvantitet, främja koncentrationen av utbudet och avyttringen av medlemmarnas produktion samt optimera produktionskostnaderna och stabilisera produktionspriserna. För detta ändamål är en producentorganisation tvungen att använda sig av andra metoder än de som reglerar den normala funktionen av marknaden och, särskilt, vissa former för samordning och samråd mellan jordbrukare. För att inte frånta producentorganisationer de medel de har för att uppnå de mål de anförtrotts inom ramen för den gemensamma marknadsorganisation de verkar i, ska de förfaranden som tillämpas av dessa organ och som är nödvändiga för att uppnå ett eller flera av dessa mål följaktligen inte omfattas av bland annat det förbud mot konkurrensbegränsande samverkan som föreskrivs i artikel 101.1 FEUF.
58. Immuniteten mot konkurrensregler gäller således endast inom erkända producentorganisationer eller erkända sammanslutningar av producentorganisationer. Utanför denna ram ska dessa regler tillämpas på nytt.
59. Närmare bestämt förefaller Saint-Louis Sucres argument ge uttryck för en oro över en eventuell risk för konkurrensbegränsande samverkan på grund av att en och samma fackförening eventuellt deltar i två olika producentorganisationer.
60. Det ska erinras om att förordningen om en samlad marknadsordning i ett sådant fall inte utgör något hinder för att konkurrensreglerna tillämpas. Denna förordning inkräktar således inte på de nationella myndigheternas befogenheter som, om de ser en möjlig risk för konkurrensbegränsande samverkan, har ett visst handlingsutrymme för att förhindra att den inträffar.
61. Såsom framgår av begäran om förhandsavgörande och såsom SICA erinrade om vid den muntliga förhandlingen, ålades SICA vid handläggningen av dess ärende om erkännande att ändra sin arbetsordning den 11 december 2019 för att ta hänsyn till de synpunkter som hade lämnats till SICA under handläggningsförfarandet för dess ansökan om erkännande, genom att i enlighet med detta yttrande i artikel 18 i sin arbetsordning formalisera en klausul om sekretess och yrkesetik för direktören och icke-producentmedlemmarna i produktionsorganisationen.
62. Såsom har diskuterats vid den muntliga förhandlingen är det dessutom viktigt att komma ihåg att även om stadiet för erkännande av ett producentorgan är ett viktigt moment, eftersom det rör sig om ett kontrollstadium som äger rum i förväg, under vilket de behöriga nationella myndigheterna har fyra månader på sig att svara på begäran om erkännande av ett producentorgan, så rör det sig inte om det enda kontrollstadiet.
63. Det finns nämligen flera andra typer av efterhandskontroll. För det första kan den nationella myndighet som har lämnat erkännandet också se över sitt beslut och återkalla detsamma. För det andra kan nationella eller europeiska konkurrensmyndigheter behöva känna till den praxis som tillämpas av en eller flera producentorganisationer. EU-domstolens senaste praxis visar att det inte bara rör sig om en teoretisk hypotes. För det tredje medför utbetalningen av sådant stöd även kontrollförfaranden inom ramen för stödprogram.
64. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att EU-domstolen besvarar den första frågan på följande sätt. Regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation, såsom den kommer till uttryck i artikel 153.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning, ska tolkas så, att den uteslutande avser producentmedlemmarna i denna.
B. Den andra tolkningsfrågan
65. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning ska tolkas så, att den kontroll som ankommer på den nationella myndigheten, och i förekommande fall på de behöriga domstolarna, för att kontrollera att en producentorganisation som har ansökt om erkännande kan drivas på ett demokratiskt sätt, ska begränsas till vissa faktorer, såsom storleken på kapitalandelen eller röstfördelningen, eller vara så omfattande som möjligt, och inbegripa alla omständigheter eller alla tillgängliga uppgifter.
66. Det ska erinras om att det i artikel 152.1 a i förordningen om en samlad marknadsordning anges att ”[m]edlemsstaterna får på begäran erkänna producentorganisationer som … [är] sammansatta och, i enlighet med artikel 153.2 c, kontrollerade av producenter inom en specifik sektor som anges i artikel 1.2”.
67. I artikel 152.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning betonas att producentorganisationerna ”har bildats på initiativ av producenterna själva”.
68. Enligt artikel 153.2 c i denna förordning krävs att producentmedlemmarna i en producentorganisation på ett demokratiskt sätt kontrollerar deras organisation och de beslut som organisationen fattar. Av denna bestämmelse följer att de särskilda kriterier som ska göra det möjligt för medlemsstaternas myndigheter att bedöma om en producentorganisation kontrolleras på ett demokratiskt sätt av sina medlemmar inte fastställs i denna förordning.
69. Var och en av deltagarna i förfarandet vid EU-domstolen har hänvisat till domen i målet Spanien mot kommissionen, som utgör en av de få vägledningar i unionsdomstolarnas praxis avseende en producentorganisations demokratiska funktion.
70. SICA anser att det enbart är nödvändigt att kontrollera kapitalinnehavet och sammansättningen av röstmajoriteten, utan att man behöver ta hänsyn till andra kopplingar, såsom anslutning till samma fackförbund eller utövandet av ledningsansvar inom ett sådant förbund.
71. Saint-Louis Sucre, den franska regeringen och kommissionen har i sin tur gjort gällande att det är viktigt att beakta samtliga relevanta omständigheter.
72. Det argument som SICA har framfört verkar enligt min mening bygga på en partiell läsning av domen i målet Spanien mot kommissionen.
73. I den domen erinrade tribunalen om att unionsbestämmelserna om producentorganisationer syftar till att säkerställa att organisationerna drivs demokratiskt, vilket ska ske genom två principer. Detta består å ena sidan i att de producerande medlemmarna i producentorganisationen ska ha kontroll över organisationen och beslutsförfarandet, och å andra sidan i att producentorganisationen måste ha ett visst antal producenter bland sina medlemmar och att ingen av dessa medlemmar i princip får inneha mer än en viss procentandel av rösträtten, så att producentorganisationen på något sätt är representativ.
74. Det är i samband med prövningen av denna andra princip som tribunalen har anfört att ”det … inte [kan] bortses från identiteten hos de fysiska eller juridiska personer som innehar kapitalet i en producentorganisations medlemmar.”
75. Tribunalen har i detta avseende inte begränsat sig till en formalistisk analys av huruvida medlemmarna i producentorganisationen är uppenbart självständiga. Denna analys inbegriper tvärtom en granskning av mekanismerna och de förfaranden som tillämpas vid det faktiska utövandet av producentorganisationens kontrollbefogenhet och kontrollen av dess beslut, liksom av de personer som kan dölja sig bakom juridiska personer eller fysiska personer som kan gömma sig. Det är således förmågan att utöva verklig kontroll över en producentorganisations beslut som är avgörande för analysen av om den drivs demokratiskt.
76. Lärdomarna från domen i målet Spanien mot kommissionen ska enligt min mening inte enbart godkännas, utan de kan också överföras på det aktuella målet.
77. Dessa lärdomar behöver dock kompletteras.
78. I förlängningen av denna dom anser jag nämligen att det vid kontrollen av den nationella myndighet som ska ta ställning till erkännandet av en producentorganisation ska tas hänsyn till alla eventuella beroendeförhållanden, oavsett om de föreligger mellan producentmedlemmar, men även mellan producentmedlemmar och icke-producentmedlemmar.
79. I detta syfte ska man bland annat undersöka producentorganisationens verksamhetsregler, såsom stadgarna och arbetsordningen, identiteten hos samtliga medlemmar i organisationen, i synnerhet direkta eller indirekta kontrollmetoder, för att undersöka vilka beroendeförhållanden som kan föreligga mellan dess medlemmar, oberoende av om de är producenter eller inte, samt varje annan omständighet som den nationella myndigheten har tillgång till eller som denna kan få kännedom om i samband med handläggningen av ansökan om erkännande.
80. Eftersom en producentorganisation är en organisation som ”har bildats på initiativ av producenterna själva,” och som är ”[kontrollerad] av producenter”, det vill säga att producenterna ska kontrollera ”organisationen och dess beslut”, ska särskild uppmärksamhet fästas vid icke-producentmedlemmars deltagande i en producentorganisation för att undvika att den ram som utarbetats genom förordningen om en samlad marknadsordning tjänar som täckmantel för att bland annat kringgå konkurrensreglerna.
81. Det måste därför bland annat kontrolleras att producentmedlemmarna åtminstone har en majoritet av rösterna i producentorganisationen och att icke-producenterna inte förfogar över andra medel, direkta eller indirekta, för att faktiskt kontrollera producentorganisationens verksamhet.
82. För detta ändamål måste de nationella myndigheternas kontroll genomföras från fall till fall, på ett övergripande sätt, med beaktande av en rad indicier.
83. Denna realism när det gäller kontrollens omfattning bekräftas enligt min mening av artikel 154.1 c i förordningen om en samlad marknadsordning, eftersom det enligt denna bestämmelse krävs att den myndighet som fattar beslut om ansökan om erkännande ska fokusera på metoderna för det framtida och konkreta genomförandet, både när det gäller sammanslagning av resurser och eventuella koncentrationer mellan medlemmarna.
84. Jag vill göra ett sista förtydligande på grund av de särskilda omständigheterna i det nationella målet, eftersom klaganden särskilt har ifrågasatt en fackförenings direkta eller indirekta deltagande i SICA.
85. Såsom diskuterades vid förhandlingen, och som inte bara SICA utan även den franska regeringen och kommissionen är ense om, ska det anses att enbart den omständigheten att en fysisk eller juridisk person, en producentmedlem eller en icke-producentmedlem i en producentorganisation, är medlem i ett fackförbund inte i sig kan frånta medlemmen dess självständighet eller frihet att fatta beslut. Detsamma gäller utövandet av ansvar inom sådana organisationer.
86. Såsom anförts vid prövningen av den första frågan går det nämligen inte, på grund av skyddet för föreningsfriheten i artikel 12.1 i stadgan, att av denna fackföreningsverksamhet dra slutsatsen att det föreligger en samverkan som medför en samordning eller samråd när det gäller utbudet som avviker från den ram som inrättats genom förordningen om en samlad marknadsordning och som av detta enda skäl utgör ett åsidosättande av konkurrensreglerna.
87. Såvida det inte finns andra uppgifter, påverkar blotta förekomsten av kopplingar, såsom att en medlem i en producentorganisation, oavsett om medlemmen är producent eller inte, är medlem i ett fackförbund eller eventuellt utövar ansvar inom en sådan organisation, inte en producentorganisations demokratiska funktion i den mening som avses i artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning, vilket innebär att de inte i sig utgör en avgörande omständighet.
88. Slutligen är det, såsom erinrats om i punkt 60 ovan, alltid möjligt för de nationella myndigheter som har att handlägga ansökan om erkännande att som villkor för erkännandet uppställa att vissa metoder införs för att bättre förhindra att risken för eventuell samverkan förverkligas.
89. Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter anser jag att den hänskjutande domstolens andra fråga ska besvaras på följande sätt. Artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning, jämförd med artikel 154.1 i samma förordning, ska tolkas så, att den kontroll som ankommer på den nationella myndigheten, och i förekommande fall på de behöriga domstolarna, för att kontrollera att en producentorganisation som har ingett en ansökan om erkännande kan drivas demokratiskt, ska vara så omfattande som möjligt, och inbegripa alla omständigheter eller alla uppgifter som den nationella myndigheten förfogar över, utan att det förhållandet att medlemmarna i producentorganisationen är anslutna till ett fackförbund eller deras utövande av fackligt ansvar i sig är ett relevant kriterium.
V. Förslag till avgörande
90. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) på följande sätt: 1) Regeln om tillhörighet till endast en producentorganisation, såsom denna regel kommer till uttryck i artikel 153.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 av den 13 december 2017, ska tolkas så, att den uteslutande avser producentmedlemmarna i denna. 2) Artikel 153.2 c i förordning nr 1308/2013, i dess lydelse enligt förordning 2017/2393, jämförd med artikel 154.1 i samma förordning, ska tolkas så, att den kontroll som ankommer på den nationella myndigheten, och i förekommande fall på de behöriga domstolarna, för att kontrollera att en producentorganisation som har ansökt om erkännande kan drivas demokratiskt, ska vara så omfattande som möjligt, och inbegripa alla de omständigheter eller alla de uppgifter som står till dess förfogande, utan att det förhållandet att medlemmarna i producentorganisationen är anslutna till ett fackförbund eller deras utövande av fackligt ansvar utgör ett relevant kriterium i sig.
1 Originalspråk: franska.
2 För vissa sektorer används begreppet ”organisation”, medan det inom andra rör sig om ”gruppering”, utan att denna terminologiska skillnad medför någon skillnad. Se i detta avseende Olmi, G., ”Politique agricole commune”, Commentaires Mégret, band 2, 2:a uppl., Université de Bruxelles, 1991, s. 109.
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (EUT L 347, 2013, s. 671), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2393 av den 13 december 2017 (EUT L 350, 2017, s. 15) (nedan kallad förordningen om en samlad marknadsordning).
4 Se, i detta avseende, punkterna 20 och 21 nedan.
5 Det framgår av de uppgifter som EU-domstolen förfogar över att denna andra producentorganisation, i vilken CGB var direkt och indirekt inblandat, sedan dess har upphört med sin verksamhet.
6 Olmi, G., ”Politique agricole commune”, Commentaires Mégret, band 2, 2:a uppl., 1991, s. 109.
7 Bland annat i) Att säkerställa att produktionen är planerad och anpassad till efterfrågan, särskilt när det gäller kvalitet och kvantitet. ii) Att främja koncentrationen av utbudet och utsläppandet av medlemmarnas produkter på marknaden iii) Att optimera produktionskostnaderna och avkastningen på investeringar som görs som svar på miljö- och djurskyddsstandarder samt att stabilisera produktionspriserna. iv) Att forska om och utveckla initiativ om hållbara produktionsmetoder, innovativa metoder, ekonomisk konkurrenskraft och marknadsutveckling. v), vi) och xi) avser tekniskt stöd bland annat dels för miljövänliga odlings- och produktionsmetoder och sunda djurhanteringsmetoder samt sund teknik och sunda metoder för djurskydd, dels för användningen av produktionsstandarder, att förbättra produktkvaliteten och utveckla produkter som har skyddad ursprungsbeteckning eller skyddad geografisk beteckning eller som omfattas av en nationell kvalitetsmärkning. viii) Att bidra till ett hållbart utnyttjande av naturresurserna och till att mildra effekterna av klimatförändringarna och ix) Att ta fram initiativ när det gäller marknadsföring och saluföring.
8 I denna bestämmelse anges att producentorganisationer som har bildats på initiativ av producenterna själva, och som bedriver åtminstone en av följande verksamheter får erkännas: ”i) Gemensam bearbetning. ii) Gemensam distribution, inklusive genom gemensamma försäljningsplattformar eller gemensamma transporter. iii) Gemensam förpackning, märkning eller marknadsföring. iv) Gemensam organisation av kvalitetskontroll. v) Gemensam användning av utrustning eller lagringsanläggningar. vi) Gemensam avfallshantering direkt kopplad till produktionen. vii) Gemensam anskaffning av insatsvaror. viii) Andra gemensamma tjänsteverksamheter som syftar till att uppnå något av de mål som anges i [artikel 152.1 c i förordningen om en samlad marknadsordning].”
9 Se dom av den 14 november 2017, APVE m.fl. ( C‑671/15, EU:C:2017:860, punkt 65) (nedan kallad domen i målet APVE).
10 Artikel 29.1, artikel 34.3 d och artikel 58 i förordningen om en samlad marknadsordning.
11 Artikel 152.1 a och artikel 209.1 i förordningen om en samlad marknadsordning.
12 Artikel 164.1 i förordningen om en samlad marknadsordning.
13 Se punkt 63 i nedan.
14 Se dom av den 15 juni 1989, Stute Nahrungsmittelwerke ( 77/88, EU:C:1989:249, punkt 12).
15 Sockerbetor omfattas inte av frukt- och grönsakssektorn. Det framgår nämligen av artikel 1.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning och del III i bilaga I till den förordningen att sockerbetor omfattas av tillämpningsområdet för socker.
16 Kommissionens delegerade förordning av den 13 mars 2017 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 vad gäller sektorn för frukt och grönsaker och sektorn för bearbetad frukt och bearbetade grönsaker och komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller påföljder som ska tillämpas på dessa sektorer och om ändring av kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 543/2011 (EUT L 138, 2017, s. 4). För övriga uppgifter om förhållandet mellan frukt och grönsaker och de allmänna bestämmelserna, se punkt 48 nedan.
17 Kommissionens förordning av den 11 augusti 2003 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 2200/96 med avseende på erkännande av producentorganisationer och förhandserkännande av producentgrupper (EUT L 203, 2003, s. 18).
18 Rådets förordning av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden”) (EUT L 299, 2007, s. 1).
19 Artikel D.555–14 i code rural et de la pêche maritime (lag om landsbygd och havsfiske) (Frankrike) (nedan kallad CRPM) har följande lydelse:”Fysiska eller juridiska personer som inte är producenter får vara medlemmar i en producentorganisation, under förutsättning att producentmedlemmarna innehar minst 75 procent av rösterna i bolagsstämman och, om producentorganisationen är ett bolag, 75 procent av aktierna. Dessa icke-producentmedlemmar får inte delta i omröstningen för beslut som rör driftsfonder.”
20 För ett exempel avseende friheten att inte vara medlem i en sammanslutning av producenter, samtidigt som nationella bestämmelser ålägger vinodlare att överföra hela sin produktion, se Europadomstolens dom av den 3 december 2015, Mytilinaios och Kostakis mot Grekland (CE:ECHR:2015:1203JUD002938911, § 53 och § 65).
21 Se Europadomstolens dom av den 3 september 2020, Yordanovi mot Bulgarien (CE:ECHR:2020:0903JUD001115711, § 62 och där angiven rättspraxis).
22 Enligt artikel 52.3 i stadgan ska de rättigheter som garanteras enligt stadgan som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. För ett exempel på överensstämmelsen mellan artikel 11 i Europakonventionen och artikel 12.1 i stadgan, se förslag till avgörande av generaladvokaten Cruz Villalón i målet Alemo-Herron m.fl. ( C‑426/11, EU:C:2013:82, punkt 42 och följande punkter).
23 Se dom av den 21 december 2016, Tele2 Sverige och Watson m.fl. ( C‑203/15 och C‑698/15, EU:C:2016:970, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
24 Se i detta avseende artikel 152.1 c leden v, vi, viii, ix och xi i förordningen om en samlad marknadsordning som citerats i punkt 20 ovan.
25 I den kroatiska språkversionen hänvisas till ”članova”, i den italienska språkversionen till ”aderenti” och i den rumänska språkversionen till ”membrilor”.
26 ”productores asociados” i den spanska språkversionen, ”De tilsluttede producenter” i den danska språkversionen, ”Erzeuger” i den tyska språkversionen, ”Producer members” i den engelska språkversionen, ”aangesloten producenten” i den nederländska språkversionen ”producentów będących jej członkami” i den polska språkversionen, och ”os produtores seus membros” i den portugisiska språkversionen.”
27 Se dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
28 Europaparlamentets och rådets förordning av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (EUT L 347, 2013, s. 608).
29 Rådets förordning av den 26 september 2007 om särskilda bestämmelser för sektorn för frukt och grönsaker, om ändring av direktiven 2001/112/EG och 2001/113/EG och förordningarna (EEG) nr 827/68, (EG) nr 2200/96, (EG) nr 2201/96, (EG) nr 2826/2000, (EG) nr 1782/2003 och (EG) nr 318/2006 och om upphävande av förordning (EG) nr 2202/96 (EUT L 273, 2007, s. 1).
30 Rådets förordning av den 14 april 2008 om ändring av förordning (EG) nr 1234/2007 (EUT L 121, 2008, s. 1).
31 Förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1234/2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (”enda förordningen om de gemensamma organisationerna av marknaden”) (KOM(2007)854 final – CNS 2007/0290).
32 Mögele, R., och Erlbacher, F., Single Common Market Organisation, Beck, C. H., Hart, Nomos, München, 2011, s. 549 (min översättning).
33 Se punkt 17 och följande punkter ovan.
34 Se domen i målet APVE (punkt 65).
35 Domen i målet APVE (punkterna 42–44).
36 Se domen i målet APVE.
37 Artikel 154.4 a i förordningen om en samlad marknadsordning.
38 Artikel 154.4 i förordningen om en samlad marknadsordning.
39 Se domen i målet APVE. Under de omständigheter som låg till grund för avkunnandet av denna dom ledde kontrollerna till att den nationella konkurrensmyndigheten fann att producentorganisationer, sammanslutningar av producentorganisationer och icke erkända enheter hade genomfört en komplex och fortlöpande konkurrensbegränsande samverkan som bland annat var förbjuden enligt artikel 101.1 FEUF, vilken bestod av en konkurrensbegränsande samverkan i prisöverenskommelser avseende en jordbruksprodukt, nämligen endiver.
40 Dom av den 6 mars 2012, Spanien/kommissionen ( T‑230/10, EU:T:2012:105) (nedan kallad domen i målet Spanien/kommissionen).
41 Under omständigheterna i förevarande fall, artikel 154.1 b i förordningen om en samlad marknadsordning.
42 Domen i målet Spanien/kommissionen (punkterna 47–49, 51 och 52).
43 Domen i målet Spanien/kommissionen (punkt 50).
44 Domen i målet Spanien/kommissionen (punkt 52).
45 Artikel 152.1 a och b och artikel 153.2 c i förordningen om en samlad marknadsordning.
46 I artikel R. 532–3 i CRPM, som är tillämplig på en sådan producentorganisation som den som är aktuell i det nationella målet, föreskrivs följande:”Bolagets stadgar måste innehålla klausuler som gör det möjligt för jordbrukare, grupper som kan vara anslutna till jordbrukskreditbanker och, i förekommande fall, jordbrukskreditbanker, att när som helst tillsammans inneha minst hälften av rösterna i bolagets bolagsstämmor. Ingen medlem får ha mer än 40 procent av rösterna. Om det finns mer än tio medlemmar får ingen av dem inneha mer än 10 procent av rösterna. Det sistnämnda förbudet gäller varken jordbrukskreditbanker eller kooperativa föreningar och deras sammanslutningar. Stadgarna får tilldela dessa bolag och sammanslutningar, upp till det antal aktier eller andelar de äger, ett antal röster som står i förhållande antingen till antalet medlemmar i dessa bolag eller sammanslutningar eller till antalet medlemmar i bolagen som själva är anslutna.” I detta avseende ska det även hänvisas till artikel D.555–14 i CRPM (se fotnot 19 ovan).
47 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 1989, Stute Nahrungsmittelwerke ( 77/88, EU:C:1989:249, punkt 15).
48 Beträffande användningen av denna metod som bygger på olika indicier i EU-domstolens praxis, se, analogt, dom av den 14 september 2017, Nogueira m.fl. ( C-168/16 och C‑169/16, EU:C:2017:688, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
49 Se punkterna 32–38 ovan.