Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-26

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag:

Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas för att mot bakgrund av de mål för miljöpolitiken som regeringen har presenterat i propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet analysera förutsättningarna för att i ökad omfattning använda ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag om hur sådana styrmedel bör utformas och införas. Kommittén bör med förtur överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på utsläpp av klorerad organisk substans till vatten och på utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. Utredningsarbetet bör bedrivas med inriktning på att dessa avgiftssystem om möjligt skall kunna träda i kraft under år 1989.

Kommittén bör senast den 1 juli 1990 redovisa resultaten av sitt arbete.

Bakgrund

I miljöskyddsarbetet har Sverige liksom andra industriländer främst utnyttjat administrativa styrmedel såsom tillståndsprövning, förbud mot och andra regleringar av miljöfarlig verksamhet och hantering av kemiska produkter. Dessa styrmedel har i viss utsträckning kompletterats med ekonomiska styrmedel.

Miljöavgifter tas ut på vissa miljöfarliga produkter, som t.ex. batterier, handelsgödsel och bekämpningsmedel. Det under år 1987 beslutade frisläppet av investeringsfonderna för miljöinvesteringar är ett styrmedel inriktat på processer och verksamheter. I fråga om utsläpp kan i vissa fall miljöskyddsavgifter och vattenföroreningsavgifter tas ut.

Ett effektivt miljöskydd förutsätter inte endast att arbetet inriktas på de viktigaste miljöproblemen utan också att problemen löses på ett för samhället kostnadseffektivt sätt. Detta måste vara utgångspunkten vid valet av styrmedel.

I propositionen (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet har regeringen redovisat sin syn på den framtida användningen av ekonomiska styrmedel.

Tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen (1969:387) samt reglering av hantering m.m. av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen skall även i fortsättningen vara de grundläggande styrmedlen i miljöpolitiken. Vid tillståndsprövningen åläggs den som utövar en miljöfarlig verksamhet miljöskyddskrav som måste uppfyllas för att verksamheten skall få bedrivas. Villkoren fastställs efter vad som bedöms vara tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för företaget. Tillståndsprövningen ger dock inte företagen några incitament att därutöver minska sina utsläpp, t.ex. genom att utveckla ny teknik och nya processer. Samma begränsningar är förenade med de andra regleringar som finns.

Jag anser att ekonomiska styrmedel är av intresse som komplement till dessa regleringar, förutsatt att de kan göra det möjligt att än mer minska utsläpp och annan miljöförstöring på ett kostnadseffektivt sätt genom att driva fram ny miljöskyddsteknik och nya produktions- eller reningsmetoder.

Avgifter på utsläpp bör successivt införas där så är praktiskt möjligt och där sådana avgifter kan få en avsedd effekt på miljön.

Vidare bör det kunna bli aktuellt att genom avgifter eller andra ekonomiska styrmedel påverka användningen av miljöfarliga produkter och ämnen.

Samhällets tillsyn och företagens egenkontroll samt uppbördssystemet bör successivt anpassas avseende bl.a. mätning och kontroll. En utvidgad användning av miljöavgifter bör harmoniera med de förändringar som förbereds inom skatteområdet.

I vissa fall måste det dock även i fortsättningen föreskrivas direkta förbud. Sådana måste användas för de utsläpp och produkter som ger upphov till så allvarliga skadeverkningar i miljön att inte något utsläpp kan accepteras. De gällande regleringarna av användningen av PCB och vissa bekämpningsmedel är exempel där ekonomiska styrmedel inte är lämpliga. Utsläpp av vissa tungmetaller som kvicksilver och kadmium som kan ge upphov till bl.a. svåra genetiska skador bör inte heller i första hand regleras med avgifter. Ekonomiska styrmedel kan dock användas för att minimera miljöpåverkan, fram till dess att t.ex. förbud träder i kraft. Ett exempel där avgifter inte bedömts lämpligt är avvecklingen av användningen av CFC (freoner), där regeringen i stället presenterat en plan för en snabb avveckling, differentierad på olika användningsområden.

Olika statliga utredningar har behandlat frågan om ekonomiska styrmedel. Mest ingående har dessa behandlats av miljökostnadsutredningen, som avslutade sitt arbete år 1978 med betänkandet (SOU 1978:43) Miljökostnader, Miljön i samhällsekonomin - kostnadsslag, kostnadsfördelning, styrmedel.

Utredningens analyser och slutsatser är - som jag framhöll i propositionen - i många avseenden ännu giltiga. Emellertid har kunskaperna ökat om miljöproblemen, om de tekniska möjligheterna att åtgärda dessa samt vad beträffar mättekniken. Vidare har den ekonomiska teorin kring miljöfrågorna utvecklats.

Miljöskadefondutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1987:15) Miljöskadefond utsläppsrelaterade avgifter för att finansiera en miljöskadefond. Ur fonden skulle enligt förslaget medel anvisas för bl.a. återställnings- och saneringsåtgärder som är angelägna från miljöskyddssynpunkt. Vid remissbehandlingen av utredningen anförde koncessionsnämnden för miljöskydd att man med de av miljöskadefondutredningen föreslagna utsläppsrelaterade avgifterna skulle ta ett första steg mot ett system av ''styr- och sanktionsmedel'', utan att närmare ha utrett konsekvenserna härav för nuvarande prövningsordning.

Avgifter och andra ekonomiska styrmedel kan under vissa förhållanden utnyttjas under begränsad tid. Syftet är då att åstadkomma en smidigare övergång till nya bestämmelser.

Vad beträffar t.ex. skogsindustrins utsläpp av klorerade organiska ämnen finns det ingen annan långsiktig lösning på miljöproblemet än att utsläpp av dessa skadliga ämnen upphör. Utsläpp av klorerade organiska ämnen är ett exempel på föroreningar där ett avgiftssystem skulle kunna stimulera företag att tidigarelägga sina åtgärder för att minska utsläppen. Ett sådant avgiftssystem kan kopplas till villkor om en successiv minskning av tillåtna utsläpp. Detta skulle då syfta till att stimulera till en anpassning till framtida lägre gränsvärden innan dessa träder i kraft.

System med ekonomiska styrmedel som syftar till att stimulera till en sådan anpassning till kommande skärpta krav har prövats tidigare med gott resultat.

Miljöavgifterna bör teoretiskt sett motsvara den samhällsekonomiska marginalkostnaden för den miljöstörning som uppstår t.ex. av ett utsläpp. En sådan prissättning skulle innebära att den som släpper ut ämnen i naturen bygger in miljöhänsynen i sina ekonomiska bedömningar vid beslut om t.ex. investeringar och produktion.

Det är inte möjligt att med dagens kunskap exakt beräkna de samhälleliga kostnaderna för utsläpp av olika föroreningar. När det gäller att fastställa avgiftsnivåer bör man därför i första hand utgå från en uppskattning av föroreningarnas miljöeffekter och hur kostnadsförändringar påverkar beteendet hos den som utsätts för avgiften.

I detta sammanhang bör framhållas att det även vid tillståndsprövningen görs avvägningar mellan å ena sidan miljöbelastningen och å andra sidan tekniska möjligheter och kostnader för att begränsa t.ex. utsläpp av föroreningar. I de politiska besluten, vid tillståndsprövningen och i det dagliga miljöarbetet i övrigt måste således ständigt en värdering av miljöbelastningen ske, även om värderingen inte direkt uttrycks i kronor.

Syftet med miljöavgifter är att de skall fungera som ett styrinstrument för att minska utsläppen och användningen av miljöfarliga produkter. I princip innebär detta att inkomsterna från avgifterna minskar i takt med att syftet uppnås och därmed att inkomsterna inte bör användas för att finansiera ökade utgifter.

En viktig fråga för ställningstagandet till utsläppsavgifter är möjligheterna att bestämma utsläppen av föroreningar med tillräcklig noggrannhet och säkerhet.

De utsläpp som avgiftsbeläggs måste vara mätbara eller möjliga att uppskatta på annat sätt. Det kan t.ex. i vissa fall vara möjligt att utifrån insatsvarorna och de processer som används uppskatta utsläppsmängder.

När det gäller vissa utsläpp kan det därför behövas ett visst utvecklingsarbete avseende bl.a. mätmetoderna.

Mätningar av föroreningsutsläpp är en central del av tillsynen och kontrollen av den miljöfarliga verksamheten. Den utökade egenkontroll och den förstärkta myndighetsorganisation som regeringen föreslagit torde förbättra förutsättningarna för att införa ett avgiftssystem.

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera förutsättningarna för och lämna förslag till miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel inom miljöskyddsområdet. Kommittén bör få en parlamentarisk sammansättning.

Kommittén bör för olika typer av utsläpp och miljöfarliga verksamheter analysera förutsättningarna för och lämpligheten av att införa ekonomiska styrmedel eller öka användningen av dessa i syfte att minska utsläpp och andra miljöstörningar.

Kommittén bör även analysera och överväga andra typer av ekonomiska styrmedel. Kommittén bör bl.a. utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att fastställa en högsta nivå för samtliga utsläpp av en viss förorening inom en region. Kommittén bör i dessa frågor ha samråd med delegationen (ME 1987:02) för åtgärder mot föroreningar i Dalälven och delegationen (ME 1987:03) för miljöprojekt Göteborg.

Kommittén bör med förtur överväga och lämna förslag till avgifts- och uppbördssystem för utsläpp av klorerad organisk substans till vatten samt utsläpp av svavelföreningar vid förbränning av olja. I det senare fallet bör även möjligheten att avgiftsbelägga bränslet utredas.

Avgifter kan tas ut på olika grunder. För utsläppsavgifter kan avgiftsuttaget t.ex. baseras på de faktiska utsläppen som redovisas i sådana årliga miljörapporter som företagen skall lämna enligt det förslag som förelades riksdagen i den miljöpolitiska propositionen. Ett annat sätt är att basera avgifterna på de utsläpp som får ske enligt de villkor som föreskrivs vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Kommittén bör närmare analysera för- och nackdelar med olika alternativ.

För de avgifter och andra ekonomiska styrmedel som kommittén föreslår bör beräkningar av de förväntade effekterna på utsläpp och andra miljöstörningar redovisas. Kommittén bör vidare analysera vilka effekter föreslagna ekonomiska styrmedel får för de branscher som berörs av förslagen och för samhällsekonomin i sin helhet.

En utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara att tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen samt regleringar av kemiska produkter enligt kemikalielagstiftningen även i fortsättningen skall vara grundläggande styrmedel.

Kommittén bör redovisa hur de administrativa och ekonomiska styrmedlen skall samordnas.

Kommittén bör studera konsekvenserna för den nuvarande tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen om ett system med utsläppsrelaterade avgifter eller andra ekonomiska styrmedel införs. Konsekvenserna för prövningen bör analyseras både när det gäller framtida och redan givna tillstånd.

De ekonomiska styrmedlen bör vara ett komplement till regleringarna och bör stimulera till att minska miljöstörningarna utöver de nivåer som fastställs vid prövning samt annan reglering. Ett system med ekonomiska styrmedel får således inte innebära att kravnivån i tillståndsprövningen sänks.

Avgiftsdebiteringar som grundas på mätresultat kräver tillförlitliga och entydiga mätningar. I de fall kommittén föreslår att avgifter skall införas bör kommittén därför redovisa metoder som med tillräcklig noggrannhet och säkerhet kan fastställa underlaget för avgiftsdebiteringen.

Kommittén bör också redovisa förslag till system för uppbörd, tillsyn och kontroll för de miljöavgifter som föreslås. Kommittén bör därvid bedöma om de nu gällande kontrollprogrammen måste revideras eller kompletteras.

I den mån kommitténs förslag kräver lagstiftningsåtgärder, bör lagförslag utarbetas av kommittén.

Kommittén bör följa det arbete som pågår inom kommittén (Fi 1987:06) för indirekta skatter.

Regeringen har nyligen beslutat om en översyn av storstadsområdenas trafik och miljöfrågor (Dir. 1988:20). I översynen ingår att klarlägga förutsättningarna för att införa s.k. områdesavgifter eller andra avgifter i syfte att begränsa trafikens miljöstörningar. Kommittén bör följa det arbete som pågår med denna översyn.

Kommittén bör senast den 1 juli 1990 redovisa resultatet av sitt arbete.

När det gäller avgifter på utsläppen av klorerade organiska ämnen till vatten och på svavel vid förbränning av olja bör kommittén redovisa sina förslag senast den 1 maj 1989.

För arbetet bör vidare gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5).

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med högst sex ledamöter med uppdrag att dels analysera förutsättningarna för att utnyttja ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken och lämna förslag till utformning av sådana styrmedel, dels med förtur överväga och lämna förslag till ett system med avgifter på utsläpp av klorerad organisk substans till vatten och på svavelföreningar från förbränning av olja,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta fjortonde huvudtitelns utredningsanslag.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)