Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Statsrådet Åsbrink anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om hur nationalräkenskaperna skall kunna kompletteras så att de blir ett bättre underlag när det gäller att ge miljön en större vikt vid ekonomiska bedömningar.

Utredaren bör senast den 1 april 1991 redovisa resultaten av sitt arbete.

Bakgrund

Mänskliga aktiviteter får allt större konsekvenser för natur och miljö. Därför blir det allt viktigare att inom olika delar av samhället komplettera ekonomiskt beslutsunderlag med information om vad som händer med naturen och miljön.

I alla OECD-länder och i stora delar av världen i övrigt används det internationellt vedertagna nationalräkenskapssystemet (UN System of National Accounts) som ett av underlagen för att följa och analysera den ekonomiska utvecklingen och för ekonomisk-politiska åtgärder. Systemet är för närvarande under översyn inom FN. Samtidigt börjar alltfler länder, i takt med de växande miljöproblemen, se behov av att i samband med ekonomisk-politiska beslut i ökad utsträckning kunna beakta även andra faktorer än de traditionellt ekonomiska som de avspeglas i nationalräkenskaperna.

Behovet av sådana kompletteringar av nationalräkenskaperna har uttalats i en rad internationella sammanhang. Både inom FN och OECD pågår studier i syfte att utarbeta rekommendationer för medlemsländerna. FN har redan uppmanat medlemsländerna att börja upprätta kompletterande miljöräkenskaper och under 1991 beräknas FNs rekommendationer för principerna bakom dessa s.k. "satellite accounts" vara klara.

Syftet med nationalräkenskaperna i deras nuvarande form är inte att mäta välfärden i ett vidare perspektiv. Inriktningen är att mäta samhällets produktion, inkomster, m.m. Bruttonationalprodukten (BNP) är således inget mått på välfärden och är inte heller avsedd att vara det. Dessutom finns det brister i nationalräkenskaperna även i förhållande till deras mer begränsade syfte. På senare tid har t.ex. stor uppmärksamhet ägnats problemen med att mäta produktivitet. Ändå är nationalräkenskaperna i nuvarande form oumbärliga och bör behållas och utvecklas. Samtidigt finns det anledning att överväga om nationalräkenskaperna behöver kompletteras så att de bättre belyser naturresurs- och miljöförhållandena.

Världskommissionen för miljö och utveckling publicerade våren 1987 sin slutrapport "Our Common Future", allmänt kallad Brundtland-rapporten efter kommissionens ordförande, Gro Harlem Brundtland. Ett stort antal regeringar har ställt sig bakom kommissionens budskap och allmänna rekommendationer. FN:s generalförsamling tog i december 1987 ett enhälligt beslut om ett omfattande uppföljningsarbete. I beslutet ingår en uppmaning till regeringarna att instruera nationella myndigheter att se till att deras politik, program och budgetar främjar en varaktigt hållbar utveckling -- "sustainable development". Vidare inbjuds regeringarna att ta hänsyn till kommissionens rekommendationer vid utformningen av politik och program.

I debatten utomlands och i Sverige har begreppet "sustainable development" spelat en stor roll. Innebörden i detta begrepp är att det ekonomiska och sociala systemet måste byggas så att det är förenligt med grundläggande ekologiska och naturvetenskapliga principer. En politik med denna inriktning förutsätter att perspektiven förskjuts så att miljöaspekter i ökad utsträckning vägs in i de ekonomisk-politiska besluten.

Det är väsentligt att kunna följa hur de samlade resurserna i samhället, inkl. miljö- och naturresurser utvecklas. En hållbar utveckling kan beskrivas som en utveckling där framtida generationer får ta över en nationalförmögenhet inkl. miljö och naturresurser, som är minst lika stor som idag.

I nationalräkenskaperna behandlas byggnader och maskiner som produktivt kapital, vars värde minskar i takt med att det används. Naturresurser ses däremot inte som produktiva tillgångar och deras utnyttjande avspeglas inte i nationalräkenskaperna. Ett land kan utvinna alla sina mineraltillgångar, försämra kvaliteten på sin odlingsbara jord och förorena vattentillgångar utan att detta påverkar den uppmätta nationalinkomsten.

Naturresursernas värde ligger bl.a. i deras möjligheter att i framtiden generera inkomster. Om naturresurserna inte behandlas som produktiva tillgångar, finns risken att miljöaspekterna inte beaktas i tillräcklig utsträckning.

I vissa europeiska länder har försök med naturresursräkenskaper påbörjats. Norge och Frankrike är de länder som utvecklat sina naturresursräkenskaper längst. Förenta staterna har under 1989 beslutat att upprätta sådana. Även miljöstatistik upprättas och utvecklas i alltfler länder.

Runt om i världen pågår forskningsarbete för att utveckla ekonomiska modeller, som kan använda statistiken för beräkningar av effekter på miljön av olika åtgärder eller kostnader för miljöåtgärder. Ett växande antal sådana studier har gjorts de senaste åren. Även i Sverige har ett antal modeller utvecklats och använts, bl.a. som underlag för Långtidsutredningen 1990.

I Sverige har statistiska centralbyrån utformat två statistikprogram som är av intresse i detta sammanhang -- ett om miljövård och ett om fysisk planering och naturresurshushållning. Statistiska centralbyrån konstaterar i sitt treårsprogram för miljövården (Statis tik 93) att det finns ett behov av att utveckla miljöstatistiken samt naturresurs- och nationalräkenskaperna, bl.a. mot bakgrund av det internationella arbete som pågår för att följa upp rekommendationerna i Brundtland-rapporten.

Den svenska miljöstatistiken omfattar bl.a. utsläpp, avfall och återvinning samt tillståndet i miljön. Statistik finns över vissa naturresurser, t.ex. mark- och vattenanvändning samt tillgångar i skog. I årets budgetproposition är miljö- och naturresursstatistik ett av de områden som har prioriterats av regeringen.

En utredning om svenska naturresursräkenskaper gjordes av Miljö- och naturresurskommittén (SOU 1983:86). Utredningen analyserade ett system för naturresurs- och miljöräkenskaper samt föreslog bl.a. att viss försöksverksamhet angående räkenskapssystem skulle genomföras. Någon sådan försöksverksamhet har emellertid inte kommit till stånd och regelbundna svenska naturresursräkenskaper har inte upprättats.

Utredaren skall överväga om det är möjligt och ändamålsenligt att komplettera nationalräkenskaperna med miljö- och naturresursräkenskaper. Syftet med räkenskaperna kan vara att registrera förändringar i natur och miljö i fysiska termer. Det kan också vara att värdera dessa förändringar i ekonomiska termer. I det senare fallet erbjuder sig möjligheten att ta fram olika mått för att t.ex. korrigera bruttonationalprodukten (BNP) med värdet av förändringar i miljö och naturresurser. Utredaren bör bedöma om det är möjligt och ändamålsenligt att vid sidan av nu varande BNP-mått redovisa sådana korrigerade mått.

Utredaren bör klarlägga de principiella och praktiska problem som är förknippade med att komplettera nationalräkenskaperna med miljö- och naturresursräkenskaper. Utredaren bör redovisa vilka områden kompletteringen skall omfatta (t.ex. skog, malm, jordbruksmark etc.) samt vilka områden som bör prioriteras. De överväganden om långsiktig hushållning med naturresurserna som redovisas i förarbetena till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. skall beaktas. Erfarenheter från andra länder och från de internationella studier som pågår bör också beaktas.

Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning den statistik som idag produceras är ändamålsenlig för användning i nu aktuellt sammanhang samt efter samråd med statens naturvårdsverk, plan- och bostadsverket och andra berörda myndigheter, ge förslag till kompletteringar.

Utredaren bör därutöver föreslå lämpliga organisationsformer för arbetet med miljö- och naturresursräkenskaper samt värdera de resursinsatser som krävs för att genomföra förslagen.

Utredaren bör senast den 1 april 1991 redovisa resultatet av sitt arbete.

För arbetet bör vidare gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:5) samt om beaktande av EG-aspekter (Dir. 1988:43).

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommitteförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om miljö- och naturresursräkenskaper

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)