Dir. 1993:130

Myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

Dir. 1993:130

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02

Mitt förslag

En särskild utredare skall utreda frågor om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

Utredaren skall

- utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid EU:s yttre gränser; en utgångspunkt skall därvid vara att behålla nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att öka samverkan mellan myndigheterna,

- utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av maj 1994.

Bakgrund

Den fria rörligheten för personer är en av EG:s grundläggande friheter vid sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Rörligheten över inre gränser förutsätter i princip att kontrollerna där försvinner. En viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i fråga om rörlighet över inre gränser av hänsyn bl.a. till skyddet för liv och hälsa.

Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den 1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat genomföras fullt ut. Det hänger samman med att det tar tid att införa s.k. kompensatoriska åtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med internationell anknytning.

Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ett mellanstatligt samarbete.

Till de kompensatoriska åtgärderna hör en förstärkning av kontrollen vid gemenskapens yttre gränser. Regler härom finns i den s.k. yttre gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft.

Behov av en översyn

Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG\EU- medlemskapsperspektiv (Gränskontrollgruppen). I arbetet har deltagit såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna. Arbetsgruppen har i november 1993 redovisat en slutrapport med förslag till kompensatoriska åtgärder på en rad områden, bl.a. den yttre gränskontrollen.

Mot bakgrund av vad som kommit fram vid arbetsgruppens arbete står det klart att Sveriges inträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar när det gäller gränskontrollen. Förändringarna berör bl.a. olika myndigheters organisation, arbetsmetoder, samarbetsformer och befogenheter.

Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär givetvis att de myndigheter som utövat sådan kontroll upphör med denna. Den förändringen berör i första hand tullen och polisen. Det kan dock förutses att en viss verksamhet kommer att bedrivas i anslutning till dessa gränser även i fortsättningen, delvis som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfarande som går ut på att samla in uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.

Vid yttre gränser kan förutses att gränskontroller kommer att fortsätta i former som i mycket liknar de nuvarande. Kontrollen kommer dock att ske inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse. Gränskontrollen sker när det gäller varuhandeln inom tullunionens ram och i övrigt inom ramen för tredje pelarens regelverk, i första hand yttre gränskontrollkonventionen, vilket bl.a. ställer krav på kontrollens effektivitet. Dessa förändringar berör främst polisen, tullen och Kustbevakningen. Nya former måste utvecklas när det gäller samverkan mellan dessa myndigheter. Konventionen innebär också att kontroll skall ske även i samband med utresa, något som numera inte tillämpas i Sverige.

Som Gränskontrollgruppen anfört är det nödvändigt att dessa frågor rörande den yttre gränskontrollen blir föremål för fortsatt och fördjupad utredning. Sverige genomför för närvarande medlemskapsförhandlingar med EU med sikte på medlemskap år 1995. Med hänsyn till den relativt korta tid som återstår är det nödvändigt att det fortsatta utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.

Utredningsarbetet är till stor del av organisationsteknisk natur. Med hänsyn härtill och till behovet av skyndsamhet bör utredningen anförtros åt en särskild utredare inom ramen för kommittéväsendet.

Uppdraget

Organisation av den yttre gränskontrollen

Den yttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommande från tredje land samt hela kusten. Också landgräns mot länder utanför EU utgör yttre gräns.

Den yttre gränsen får enligt yttre gränskontrollkonventionen passeras endast vid s.k. auktoriserade gränsövergångar. Dessa kommer i första hand att vara flygplatser och hamnar med trafik från tredje land. Om landgränsen mot Norge och Finland kommer att utgöra yttre gräns, kommer det givetvis att finnas auktoriserade gränsövergångar där.

Frågan om kontroll av varor vid den yttre gränsen faller inte under den nämnda konventionen utan regleras framför allt av EG:s tullag.

Polisen har enligt den nuvarande utlänningslagstiftningen huvudansvaret för kontrollen av vilka personer som reser in i landet. Tullverket har enligt tullagstiftningen huvudansvaret för kontroll av vilka varor som förs över gränsen. För att utöva dessa uppgifter har polisen och tullverket vissa befogenheter att utföra kontroller och inskrida med tvångsmedel. Ett samarbete mellan polisen och tullverket underlättas genom att myndigheterna i viss utsträckning har befogenheter inom varandras område. Också Kustbevakningen har vissa uppgifter och befogenheter när det gäller att medverka vid kontrollen.

En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan polisen och tullen i fråga om den yttre gränskontrollen bör bestå också sedan Sverige blivit medlem i EU. När det gäller kontrollen av den yttre gränsen bör alltså polisen ha huvudansvaret för personkontrollen och tullen för varukontrollen.

Det är, inte minst av statsfinansiella skäl, nödvändigt att organisera den framtida gränskontrollen så kostnadseffektivt som möjligt. En utgångspunkt bör vara att utföra kontrollen med mindre eller med befintliga myndighetsresurser. En ökning av gränskontrollens effektivitet bör i första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda myndigheter.

Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given och betydelsefull roll i ett myndighetssamarbete på gränskontrollens område. Det kan inte uteslutas att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget, t.ex. marinen och Sjöfartsverket när det gäller att biträda med övervakning till havs och i anslutning till vissa kuststräckor samt Statens invandrarverk som bl.a. har att föra register över utlänningar i Sverige.

Den särskilde utredaren bör, med denna utgångspunkt, utarbeta ett förslag till fördelning av ansvar och uppgifter mellan myndigheterna när det gäller den yttre gränskontrollen. Utredaren bör särskilt beakta de riktlinjer som anges i regeringens beslut den 30 september 1993 (dnr 93- 3342) om redovisning av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap för den svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett EG-medlemskap.

Organisationen och arbetsfördelningen bör bygga på ett myndighetssamarbete med målsättning att det allmännas totala resurser används så effektivt som möjligt när det gäller gränskontrollen. I detta ligger bl.a. att dubbelarbete måste undvikas. Exempelvis bör rutinbetonade kontroller och ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. Detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen som endast sällan eller i mindre omfattning passeras av tredjelandsmedborgare, t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser. Utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller redan i dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområden.

Också lednings- och samordningsfrågorna har givetvis stor betydelse för att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och kostnadssynpunkt.

Inom uppdraget faller också frågor om myndigheternas befogenheter och andra författningsfrågor samt frågor om utbildning av berörd personal.

Kostnadsansvar för vissa kontroller

Den yttre gränsen får, som nämnts, enligt yttre gränskontrollkonventionen endast passeras vid auktoriserade gränsövergångar. Dessa kan i praktiken vara övergångar vid landgräns, hamnar eller flygplatser. I frågan om varutrafiken gäller att den får ankomma till plats där det finns tullkontor eller annan plats som tullmyndighet godkänner.

Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till Gränskontrollgruppen pekat på ett problem som kan uppstå till följd av att hamnar och flygplatser drivs i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulle en kommun genom att tillåta flygtrafik till och från tredje land kunna tvinga staten att organisera en gränskontroll vid den aktuella flygplatsen, förutsatt att staten godtog flygplatsen såsom auktoriserad gränsövergång. Kostnaderna för gränskontrollen skulle med nuvarande finansieringsprinciper drabba statsbudgeten.

En lösning på detta kan, enligt Rikspolisstyrelsen, vara att staten begränsar antalet auktoriserade gränsövergångar så att kostnaderna för gränskontrollen hålls på en rimlig nivå. Nuvarande lagstiftning om inrättande av utrikes färje- eller flyglinje innebär att beslut fattas av regeringen eller av myndighet. I 74 § tullagen (1987:1065) finns regler om skyldighet för transportföretag som befordrar resande från utlandet att ställa lokaler till Tullverkets förfogande.

Nuvarande lagstiftning och dess tillämpning utgör en avvägning mellan å ena sidan intresset av att tillåta största möjliga frihet i resandet och å andra sidan att begränsa de direkta utgifterna för polis och tull. Utredaren bör ta upp och allsidigt belysa om kostnadsansvaret bör fördelas som i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad utsträckning kommer att vila på färje- och flygföretagen.

Övriga frågor

Den särskilde utredaren bör fortlöpande hålla sig underrättad om integrationsarbetet inom berörda departement och myndigheter, i första hand Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet, Kommunikationsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Statens invandrarverk. Arbetet bör ske i nära samverkan med de nämnda myndigheterna och med andra berörda myndigheter.

Samråd bör ske med Tullanpassningssutredningen (dir. 1993:78) och utredningen om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv (dir. 1993:131).

Den särskilde utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG- aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Vidare bör utredaren ta reda på hur gränskontrollfrågor löses i länder som redan är medlemmar i EU.

De organisatoriska förändringar hos myndigheterna som är en konsekvens av utredningsförslagen bör belysas översiktligt. Därvid bör konsekvenser i fråga om personalbehov och kostnader anges. Det faller däremot utanför uppdraget att gå in på sådana frågor om organisation och verksamhet som myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett ansvar för myndigheterna att själva bedriva det behövliga utvecklingsarbetet.

Ett mål bör vara att organisera myndighetsverksamheten så att erforderlig gränskontroll kan bedrivas med mindre eller oförändrade resurser.

Utredaren bör utarbeta förslag till författningsändringar som kan behövas.

De fackliga huvudorganisationerna bör beredas tillfälle att lägga fram synpunkter under arbetet.

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och redovisas före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att se över myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)